DECÁLOGOS PARA LA REDACCIÓN LEGISLATIVA

Eduardo de Jesús Castellanos Hernández1

Es una experiencia eterna que todo hombre que tiene autoridad es capaz

de abusar de ella; irá cada vez más allá, hasta que encuentre una barrera

Montesquieu. El Espíritu de las leyes

SUMARIO: 1. Introducción. 2. La Teoría del Derecho. 3. La Teoría

del Ordenamiento Jurídico. 4. La Teoría de la Norma Jurídica. 5. Los

decálogos. 6. Bibliografía.

1. Introducción

Durante varios años he tenido el privilegio de colaborar en órganos legislativos

federales y locales, lo cual me motivó hace ya casi diez años a coordinar y

participar también como coautor de una serie de publicaciones sobre doctrina y

lineamientos para la redacción de textos jurídicos federales, locales y

municipales; cuyos títulos aparecen en la bibliografía de esta contribución y se

encuentran disponibles para consulta en la Biblioteca Jurídica Virtual de la

página ordenjuridico.gob.mx de la Secretaría de Gobernación.

Hace poco más de un par de años fui invitado a impartir las asignaturas

Redacción Legislativa y Técnica Legislativa en los estudios de doctorado y

maestría en Derecho, respectivamente, que ofrece la Facultad de Derecho de la

Barra Nacional de Abogados. Mis estancias de investigación tanto en el Instituto

de Investigaciones Jurídicas de la UNAM como en el Centro de Estudios de

Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados, me han

facilitado la oportunidad de conocer nueva bibliografía e intercambiar puntos de

vista con los colegas investigadores dedicados a la materia de este artículo. Muy

1 Profesor e Investigador. Investigador Nacional, Nivel I. Investigador Visitante del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados. Profesor de la Escuela Nacional de Profesionalización Gubernamental del Instituto Nacional de Administración Pública y de la Facultad de Derecho de la Universidad Insurgentes, Plantel Tlalpan.

recientemente he tenido el privilegio de observar de cerca los trabajos de la

Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.

La coordinación y coautoría de los libros sobre doctrina y lineamientos para la

redacción de textos jurídicos obedeció a que advertí la necesidad de contar con

material didáctico de apoyo al trabajo legislativo, tanto de los legisladores

formales como para sus colaboradores –secretarios técnicos de comisiones

legislativas y asesores de legisladores, así como servidores públicos de los

órganos legislativos-, que en la práctica se convierten en legisladores materiales.

Aun cuando han transcurrido varios años de su redacción, dichos libros

mantienen en buena medida su vigencia como material de apoyo a la docencia

jurídica en temas legislativos.

Ahora bien, durante mi trabajo docente en la Barra Nacional de Abogados,

además de aprovechar dichos textos, advertí la necesidad de formular de la

manera más didáctica posible una serie de principios generales surgidos tanto

de mi experiencia como colaborador de legisladores como de la lectura de

diversos autores extranjeros y nacionales sobre el tema. Surgieron así los tres

decálogos con cuya transcripción concluyo este artículo, mismos que no había

publicado hasta ahora más que en un periódico local de la ciudad de Oaxaca,

pero que he compartido ampliamente con mis alumnos en dichos cursos y otros

a los que he sido invitado, como es el caso del que actualmente imparto en la

Cámara de Senadores en el contexto del Diplomado sobre Administración

Pública y Prácticas Parlamentarias. Sin embargo, por esas razones extrañas de

la vida académica, había dejado a la vera del camino la publicación de esos

decálogos en un texto formal. La razón de exhumarlos ahora es la siguiente.

De una parte, el año pasado asistí como alumno a dos seminarios organizados

por el Instituto Belisario Domínguez de la Cámara de Senadores sobre esta

nueva política pública identificada como Gobierno Abierto y, específicamente,

también como Parlamento Abierto. En realidad, no solo se trata de una política

pública sino también de disposiciones obligatorias contenidas tanto en la Ley

General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, como en la ley

federal de la misma materia. Así lo atestigua un libro reciente publicado por la

LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, Fiscalización, Transparencia y

Rendición de Cuentas (Tomo 3), en el que aparecen dos colaboraciones

académicas sobre Parlamento Abierto2.

Pero, sobre todo, la exhumación de dichos catálogos obedece a que durante los

trabajos de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, en los cuales se

cumplieron los principios aplicables al Parlamento Abierto, con la consecuente

presentación y formulación del correspondiente dictamen legislativo respecto de

las iniciativas que la ciudadanía del hasta hace poco Distrito Federal, hoy Ciudad

de México, presentó a los legisladores constituyentes.

No es sorpresa afirmar que la gran mayoría de dichas iniciativas ciudadanas,

resultado sin duda de un legítimo deseo de participación ciudadana para

contribuir con su experiencia, demandas y propuestas a enfrentar los problemas

y retos que tiene la Ciudad de México, no fueron formulados de manera tal que

ofreciesen material suficiente para ser considerados favorablemente por los

legisladores.

De tal suerte que al revisar mis decálogos, encontré que podrían ser útiles sobre

todo a la ciudadanía en general para que, alentados a participar en dicho

contexto de la política pública legislativa de Parlamento Abierto, pudiesen tener

una información breve, sencilla, accesible, que les fuese útil para formular de

mejor manera sus propuestas ciudadanas y, asimismo, facilitar que éstas sean

tomadas en cuenta con mejores resultados en el proceso legislativo

correspondiente.

A efecto de dar a dichos catálogos un contexto académico que mejore su

comprensión y utilidad, me refiero en seguida a diversos autores, nacionales y

extranjeros, que han aportado información sustantiva sobre algunas de las

diversas teorías que es indispensable conocer para la comprensión cabal de la

función legislativa. En esta ocasión me refiero solamente a la teoría del derecho,

la teoría del ordenamiento jurídico y la teoría de la norma jurídica.

2. La Teoría del Derecho

2 “El Parlamento Abierto” de Sadot Sánchez Carreño y “La participación de la sociedad civil en el diseño de la ley general del Sistema Nacional Anticorrupción. Una mirada desde el Parlamento Abierto” de Guadalupe Cordero Pinto.

Sócrates enseñó que todo saber culmina en la formación de conceptos. Platón,

por su parte, consideró las ideas como objetos incorpóreos inmateriales,

indestructibles y eternos; de tal suerte que en la relación entre el orden ideal y el

mundo sensible se presenta la misma relación que entre un modelo y su copia,

que son las dos formas del ser, entre las cuales el alma humana ocupa una

posición intermedia.3

Platón expone en La República (Libro IV), que así “como toda cosa es buena por

el orden que le conviene y corresponde a su esencia, lo mismo vale para el alma

del hombre: la ordenada es mejor que la desordenada. Aquélla es, a un tiempo,

prudente, templada, justa, valiente y piadosa, es decir, perfectamente buena y,

por tanto, también feliz. De la imprudente, indisciplinada y mala decimos

justamente lo contrario. Por ello, el que quiere ser dichoso debe siempre aspirar

a la prudencia y, a través de su ejercicio, conservarse dentro del orden y la

disciplina”.4

Hermann Heller afirma que la función del Estado consiste “en la organización y

activación autónomas de la cooperación social-territorial” fundada en la

necesidad de armonizar todas las oposiciones de intereses en una zona

geográfica. En consecuencia, las ordenaciones sociales que de ahí se derivan

se fundan en el siguiente principio: “que tal hombre o grupo en tales

circunstancias, de manera constante y por lo regular, se hayan comportado, en

general, de tal modo, se puede confiar y contar con que, a pesar de las

excepciones que pueda tener la regla, se comportarán también así, bajo las

mismas circunstancias, en el futuro.”5

Se ha escrito por Edgar Bodenheimer6 que el derecho es un término medio entre

la anarquía y el despotismo, que trata de crear y mantener un equilibrio entre

estas dos formas que representan extremos de la vida social. Para evitar la

anarquía, el derecho limita el poder de los particulares, en tanto que frena el

poder del gobierno para evitar el despotismo. Desde luego que no toda limitación

del poder puede ser considerada derecho; en ocasiones el poder es limitado por

3 Cfr.: Eduardo García Máynez, Filosofía del Derecho, p. 52. 4 Citado por García Máynez en Filosofía del Derecho, p. 53. 5 Hermann Heller, Teoría el Estado, p. 270. 6 Cfr.: Edgar Bodenheimer, Teoría del Derecho, p. 26.

otro poder igual o mayor en fuerza o por hechos naturales o por la fuerza pura.

Sólo cuando esa limitación que se impone a quien detenta el poder implica reglas

generales de conducta se puede hablar de derecho.

Desde luego que sin la existencia, reconocimiento y respeto de ciertas reglas de

conducta, no sería posible la vida ordenada en sociedad; existe entonces una

gran variedad de dichas reglas de conducta. En su Introducción al Estudio del

Derecho7, Eduardo García Máynez señala los siguientes criterios distintivos

entre moral y derecho: unilateralidad de la moral y bilateralidad del derecho;

interioridad y exterioridad; coercibilidad e incoercibilidad, así como autonomía y

heteronomía. Para más adelante8 distinguir entre derecho objetivo –conjunto de

normas imperativo-atributivas-, y derecho subjetivo –permiso derivado de la

norma-; derecho vigente –normas declaradas obligatorias por la autoridad en

una cierta época y país-, derecho natural –el que vale por sí mismo al ser

intrínsecamente justo-, y derecho positivo –con valor formal independientemente

de que sea justo o injusto-.

Por cuanto a las fuentes del derecho, señala el autor en cita, éstas pueden ser

formales, reales o históricas. Las primeras se refieren a los procesos de creación

de la norma jurídica -es decir, el proceso legislativo, la costumbre o la

jurisprudencia-, en tanto que las segundas a los factores que determinan el

contenido de las normas y, finalmente, las históricas son todos los documentos

o precedentes normativos de las normas actuales.

Al interrogarse sobre dónde radica la nota específica, diferencial, de las reglas y

prescripciones jurídicas respecto de las prescripciones religiosas, morales o la

costumbre, Georg Jellinek se responde "Puesto que todas las acciones tienen

un fin determinado, habrá de buscarse en el fin concreto del derecho, la nota

diferencial…. Fácilmente se puede venir a un acuerdo; porque es incuestionable

que la protección y la conservación (y aún dentro de límites estrechos, el auxilio)

de los bienes e intereses humanos mediante acciones u omisiones, son fines

que corresponden al derecho.”9

7 Editorial Porrúa, Décimo séptima edición revisada, p. 15. 8 Op. cit., p. 36 y siguientes. 9 Georg Jellinek, Teoría General del Estado, p. 199.

Al referirse, calificándolos, al jusnaturalismo en avance y al positivismo jurídico

en retirada, Norberto Bobbio señala que el positivismo jurídico se caracteriza por

la distinción clara entre derecho real y derecho ideal, es decir, entre el derecho

como un hecho y como un valor, entre el derecho que es y el que debe ser; pero

sobre todo por la convicción de que el jurista debe ocuparse de la primera

concepción del derecho. Recuerda entonces que “cuando se impuso la dictadura

y la máquina del Estado totalitario comenzó a funcionar regularmente, dando

curso a la “nueva legalidad”, la concepción positivista de respeto a la ley sirvió

óptimamente para el uso contrario, es decir, para inculcar la obediencia a la

autoridad, para extinguir toda veleidad de resistencia, para justificar todo delito

realizado en nombre de una orden recibida de un poder que era, por lo menos,

formalmente legítimo”.10

En opinión de Santi Romano, el concepto de derecho contiene los siguientes

elementos: a) Antes que nada, ponerse en relación con el concepto de sociedad

en dos sentidos: lo que no trasciende de la esfera estrictamente individual de la

persona no es derecho (ubi ius ibi societas) e, inversamente, no existe sociedad

en sentido estricto sin que en ella se manifieste el fenómeno jurídico (ubi societas

ibi ius); b) El concepto de derecho implica la idea de orden social, por lo que

excluye la arbitrariedad o la fuerza material, esto es, fuerza no ordenada; c) el

derecho antes que ser norma e implicar relaciones sociales, es sobre todo

organización, estructura, posición de la sociedad en la que se desarrolla.11

Villoro Toranzo, por su parte, reserva el nombre de Dogmática jurídica de un

sistema jurídico “al conjunto de afirmaciones fundamentales (generalmente de

carácter filosófico) que en ese sistema constituyen el meollo de su ideología y de

su axiología”12.

Finalmente, hay que considerar que Bobbio afirma que “La teoría de la norma

jurídica y la teoría del ordenamiento jurídico forman una completa teoría del

derecho, principalmente desde el punto de vista formal. Bajo el primer aspecto

se estudia la norma jurídica, considerada de manera aislada; la materia del

10 Norberto Bobbio, El problema del positivismo jurídico, p. 8 11 Cfr.: Santi Romano, El Ordenamiento Jurídico, pp. 22-23. 12 Miguel Villoro Toranzo, Teoría General del Derecho, p.11.

segundo título es el conjunto complejo o sistema de normas, que constituye un

ordenamiento jurídico.”13

3. La Teoría del Ordenamiento Jurídico

Las normas jurídicas, como lo señala Bobbio, no existen nunca solas sino

siempre en un contexto de normas relacionadas entre sí, al que suele denominar

“ordenamiento”. El estudio pormenorizado del ordenamiento jurídico es más

reciente que el estudio de las normas individuales. En efecto, los problemas

generales del derecho han sido tradicionalmente estudiados desde la

perspectiva de la norma jurídica, entendida como un todo autónomo, en vez de

considerar a la norma jurídica como integrante de un todo más amplio que la

incluye.14

Santi Romano señala lo siguiente respecto del concepto de ordenamiento

jurídico:

Es evidente que si se quiere definir un ordenamiento jurídico en su totalidad, no

pueden considerarse sólo sus partes individuales o aquellas que se consideren

como tales, esto es, las normas que en él se comprenden, para señalar después

que aquél es el conjunto de tales partes, sino que precisamente es necesario dar

la nota característica, la naturaleza de ese conjunto o de ese todo. Ello podría no

ser preciso sólo en el caso de que se admitiera que un ordenamiento era

únicamente la suma aritmética de distintas normas, del mismo modo que una

ley, un reglamento o un código –considerados desde el punto de vista material y

extrínseco-, no son más que una sucesión de determinados artículos que pueden

adicionarse entre sí. Si por el contrario se admite, como no hay duda, que un

ordenamiento jurídico en el sentido señalado, no es una suma de varias partes,

sean o no estas simples normas, sino una unidad en sí misma, y una unidad,

quede bien claro, no artificial ni lograda por un procedimiento de abstracción,

sino concreta y efectiva, debe reconocerse entonces que el ordenamiento es

algo distinto de los elementos materiales concretos que lo integran, e incluso

debe estimarse que no se puede tener un concepto adecuado de las normas que

lo forman, sin anteponer previamente el concepto unitario de aquél, del mismo

modo que no se puede tener una idea exacta de los distintos miembros del

13 Norberto Bobbio, Teoría General del Derecho, p. 143. 14 Cfr.: Bobbio, op. cit., p 144.

hombre o de las ruedas de una máquina, si no se sabe antes qué sea el hombre

o qué sea aquella máquina.15

Bobbio afirma que “En realidad los ordenamientos se componen de una miríada

de normas que, como las estrellas del firmamento, son imposibles de contar.

¿Cuántas son las normas que integran el ordenamiento jurídico italiano? Nadie

lo sabe. Los juristas se lamentan de que son muchas; sin embargo, se crean

nuevas normas y no puede ser de otra forma, si se quiere satisfacer todas las

necesidades de la siempre cambiante e intrincada vida social”.16 Cabe señalar,

entre paréntesis, que en el caso mexicano una parte significativa de esa miríada

de normas no solo está contabilizada sino que también compilada virtualmente

y disponible para su consulta gratuita, actualizada al momento de la consulta, en

la página ordenjuridico.gob.mx; compilación de la que durante diez años tuve el

privilegio17 de coordinar su diseño y actualización, acompañados de una serie

de actividades que dan contenido a la política pública de fomento de la cultura

de la legalidad a población abierta.

Ciertamente, la totalidad de esa miríada de normas es imposible de identificarla,

contabilizarla y compilarla, sobre todo si atendemos a los criterios señalados por

Bobbio para su formación, a saber: “1) La recepción de normas ya formuladas,

producto de ordenamientos diversos y precedentes; 2) La delegación del poder

de producir normas jurídicas en poderes y órganos inferiores”18 Pues en todos

los ordenamientos, además de las fuentes directas se tienen fuentes indirectas,

que a su vez se distinguen en dos clases: fuentes reconocidas y fuentes

delegadas.

Ahora bien, si atendemos además a la denominación de cada uno de los diversos

tipos de ordenamientos, encontramos los siguientes:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

Tratados internacionales;

15 El Ordenamiento Jurídico, pp. 12-13. 16 Teoría General del Derecho, p. 155. 17 como servidor público de la Secretaría de Gobernación del Ejecutivo Federal. 18 Teoría General del Derecho, p. 156.

Leyes del Congreso de la Unión –ley, código, estatuto, ordenanza,

reglamento ley-;

Constituciones políticas locales;

Estatuto de Gobierno;

Leyes locales;

Reglamentos;

Bandos (de Buen Gobierno; Municipales);

Reglamentos administrativos;

Decretos legislativos;

Decretos administrativos;

Acuerdos;

Circulares;

Oficios circulares;

Acuerdos interinstitucionales;

Convenios;

Normas;

Normas técnicas;

Normas oficiales mexicanas;

Planes;

Programas –sectoriales, institucionales, regionales, especiales-;

Resoluciones;

Disposiciones generales;

Condiciones generales;

Bandos;

Políticas;

Bases;

Lineamientos;

Manuales,

Reglas;

Instructivos;

Listas;

Avisos;

Contratos colectivo de trabajo de carácter obligatorio –contrato ley-, y

Demás disposiciones de carácter general y obligatorio con cualquier otra

denominación.19

Nuevamente es Bobbio quien afirma que la complejidad del ordenamiento, es

decir, la afluencia normativa por diferentes canales que confluyen en el

ordenamiento real, históricamente se explica por dos razones fundamentales: “1.

Todo ordenamiento no nace en un desierto… están vigentes normas de varios

géneros, morales, sociales, religiosas, consuetudinarias, reglas convencionales,

etc…. 2. El poder originario, una vez constituido, crea para sí mismo, para

satisfacer la necesidad de una normatividad siempre actual, nuevos centros de

producción jurídica...”.20 A los cuales identifica como límites externos del poder

soberano y límites internos del poder normativo originario, respectivamente.

La unidad del ordenamiento jurídico se construye a partir de una norma

fundamental de la cual se derivan o se hacen remontar, directa o indirectamente,

todas las normas. En tanto que la coherencia del ordenamiento se asegura

mediante la solución de antinomias a través de tres reglas fundamentales: a) el

criterio cronológico; b) el criterio jerárquico, y c) el criterio de especialidad.

Finalmente, la plenitud del ordenamiento jurídico es la propiedad que le permite

tener una norma para regular cada caso, esto implica la ausencia de “lagunas”.

19 Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús (Coordinador), Doctrina y lineamientos para la redacción de textos jurídicos, su publicación y divulgación, pp. 12-13. 20 Teoría General del Derecho, p. 158.

Puesto que el juez está obligado a resolver todos los casos que se le presenten,

y a resolverlos con fundamento en normas que pertenezcan al sistema jurídico.

4. La Teoría de la Norma

García Máynez21 señala los dos sentidos en que puede usarse la palabra norma.

En el sentido amplio o lato sensu, se trata de toda regla de comportamiento, sea

ésta obligatoria o no; en tanto que en el sentido estricto, stricto sensu, se trata

de una regla que impone deberes o confiere derechos. Distingue entre reglas

técnicas cuyo cumplimiento es potestativo, y las normas que tienen carácter

obligatorio o atribuyen facultades; aquellas –ej.: el camino más corto es la línea

recta- pueden ser verdaderas o falsas, en tanto que éstas –ej.: honrar a tus

padres- tienen validez o invalidez.

Bobbio distingue entre normas de primera instancia, es decir, las normas para la

producción de otras normas, clasificadas conforme a la tripartición clásica:

imperativas, prohibitivas y permisivas. En tanto que distingue nueve tipos de

normas de segunda instancia:

1. Normas que ordenan mandar (cuando el constituyente ordena al

legislador ordinario promulgar leyes que hagan obligatoria la

instrucción).

2. Normas que prohíben mandar (ej.: cuando se prohíbe al legislador

imponer la pena de muerte).

3. Normas que permiten mandar (cuando el constituyente no interviene

para normar alguna materia, se puede decir que permite regularlas al

legislador).

4. Normas que ordenan prohibir (el constituyente impone al legislador

ordinario dictar normas que prohíban determinados actos u

organizaciones).

5. Normas que prohíben prohibir (nadie podrá ser privado de

determinados derechos).

6. Normas que permiten prohibir (ej: cuando se sanciona la libertad de

huelga).

7. Normas que ordenan permitir (coincide con el quinto).

21 Ídem, p. 4.

8. Normas que prohíben permitir (coincide con el cuarto).

9. Normas que permiten permitir (el permiso es la negación de una

prohibición, por ejemplo, cuando una ley constitucional deroga una

prohibición contenida en una ley constitucional precedente).22

García Máynez23 cita al autor ruso N. Korkounov, cuando clasifica las normas

jurídicas desde el punto de vista de sus sanciones:

1. Leges perfectae o leyes perfectas, cuando la sanción consiste en la

inexistencia de los actos que las vulneran. En derecho civil se

distinguen tres grados de invalidez: inexistencia, nulidad absoluta y

nulidad relativa.

2. Leges plus quam perfectae, cuando la sanción no tiende al

restablecimiento de las cosas antes de la violación normativa, a veces,

por ser irreparable el daño. En tal caso, la norma sancionadora impone

un castigo y una sanción pecuniaria.

3. Leges minus quam perfectae, cuando la violación no impide que el acto

violatorio produzca efectos jurídicos, la norma sancionadora impone al

sujeto acreedor un castigo.

4. Leges imperfectae, las leyes cuyo incumplimiento no tiene sanción.

García Máynez24 ofrece otros criterios de clasificación de las normas jurídicas:

Desde el punto de vista de su cualidad (positivas o permisivas y negativas o

prohibitivas);

Desde el punto de vista de sus relaciones de complementación: primarias,

cuando tienen por sí mismas sentido pleno, y secundarias, si solo poseen

significación cuando se les relaciona con las normas primarias; son normas

secundarias: a) las de iniciación, duración y extinción de la vigencia; b) las

declarativas o explicativas; c) las permisivas; d) las interpretativas; e) las

sancionadoras; y

Desde el punto de vista de su relación con la voluntad de los particulares:

taxativas, cuando los obligan independientemente de su voluntad, y dispositivas,

22 Teoría General del Estado, pp. 162-163. 23 Introducción al Estudio del Derecho, pp. 89-90. 24 Introducción…, pp. 91-94.

cuando pueden dejar de aplicarse, por voluntad expresa de las partes, en una

situación jurídica concreta.

También ofrece las siguientes clasificaciones de las normas jurídicas:

Desde el punto de vista del sistema a que pertenecen: nacionales, extranjeras y

de derecho uniforme;

Desde el punto de vista de su fuente: legislativas, consuetudinarias y

jurisprudenciales;

Desde el punto de vista de su ámbito espacial de validez: generales (federales)

y locales (de los Estados y de los municipios);

Desde el punto de vista de su ámbito temporal de validez: de vigencia

indeterminada y de vigencia determinada;

Desde el punto de vista de su ámbito material de validez: de derecho público y

de derecho privado;

Desde el punto de vista de su ámbito personal de validez: genéricas e

individualizadas;

Desde el punto de vista de su jerarquía: constitucionales, ordinarias (orgánicas,

de comportamiento, mixtas), reglamentarias e individualizadas (privadas y

públicas).

Actualmente, la clasificación desde el punto de vista del ámbito espacial de

validez de las normas jurídicas se ha modificado en virtud de la atribución del

Congreso de la Unión para expedir leyes nacionales y leyes generales, además

de las tradicionales leyes federales.

Asimismo, el sometimiento del Estado Mexicano a las resoluciones de tribunales

internacionales tiene un impacto en varios de los criterios de clasificación

anteriores. De la misma manera, la reforma constitucional de 2011 en materia de

derechos humanos, estableció un bloque de constitucionalidad o un nuevo

parámetro de regularidad constitucional al establecer en el artículo 1º

constitucional que “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas

gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los

tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte”, además de

que dichas normas relativas a los derechos humanos se interpretarán

“favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”, conforme

a “los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y

progresividad”.

5. Los decálogos

El Diccionario de la Lengua Española otorga dos acepciones a la palabra

decálogo: “Los diez mandamientos de la ley de Dios. 2. Conjunto de normas o

consejos que, aunque no sean diez, son básicos para el desarrollo de cualquier

actividad” 25. De tal suerte que me valgo del segundo significado de la palabra

para formular no uno sino tres decálogos cuya lectura secuencial o aislada, pero

preferentemente secuencial, aporte elementos suficientes a un lector no

familiarizado con la redacción legislativa para entender los retos que le plantea

formular una iniciativa de ley o de reforma de ley.

El primero es prácticamente introductorio y pretende prevenir al legislador, formal

o material, sobre el contexto y posibilidades de un texto normativo. El segundo

decálogo lo acerca al texto normativo y advierte al lector sobre algunos aspectos

técnicos indispensables. El tercero, finalmente, previene al interesado sobre

nuevos aspectos a tener en cuenta respecto de la forma y contenido del

ordenamiento normativo que se proponga redactar.

DECÁLOGO DE PREVENCIONES para el legislador positivo (formal o

material) y para quienes confían en la ley.

1. No es cierto que la teoría de la norma y la teoría del ordenamiento jurídico

sean suficientes para redactar un texto normativo. La redacción de la ley

no es sólo un asunto de abogados, requiere del trabajo multi e

interdisciplinario.

2. No es cierto que el acuerdo político entre élites sea suficiente para

redactar un texto normativo. Es indispensable, sin duda, pero no es

suficiente.

25 Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española, Tomo I, p. 665.

3. No es cierto que el texto normativo sea suficiente para transformar la

realidad social. Basta conservar ese optimismo en la exposición de

motivos de la iniciativa y en el debate parlamentario.

4. No es cierto que la tradición jurídica nacional sea suficiente para redactar

un texto normativo. Los tratados internacionales vigentes son derecho

interno; la jurisprudencia, la doctrina y el derecho comparados también

son herramientas útiles.

5. No es cierto que el legislador soberano tenga la última palabra en la

redacción de un texto normativo. Existen los medios nacionales de control

de constitucionalidad y convencionalidad, así como los tribunales

internacionales de derechos humanos.

6. No es cierto que el legislador pueda prescindir de la gramática, ni de la

técnica legislativa, ni de la argumentación jurídica, en la redacción de un

texto normativo. Prescindir de ellas conlleva el peligro de sembrar

obscuridad, confusiones y antinomias.

7. No es cierto que el texto normativo pueda ir en contra del sistema

económico en el cual se inscribe el ordenamiento jurídico del que forme

parte, sin pagar las consecuencias. El contexto económico antecede a la

norma jurídica y ambos sólo puede ser modificados por la decisión

política.

8. No es cierto que el texto normativo pueda ir en contra de los valores y

principios que sustentan al orden jurídico y la democracia nacionales.

Sería condenarnos al pragmatismo y al nihilismo.

9. No es cierto que un texto normativo pueda o deba permanecer

inmodificable. Permitirlo implicaría dejar que nos gobiernen desde los

cementerios.

10. No es cierto que una buena, incluso óptima, redacción del texto normativo

sea suficiente para asegurar su eficacia y cumplimiento. Es bueno confiar

en la ley pero no tanto.

DECÁLOGO TÉCNICO dirigido también al legislador (formal o material)

positivo para la redacción de un ordenamiento jurídico que podría ser

iniciativa de ley, de reforma de ley o cualquier otro.

1. Dele un título al ordenamiento normativo que trate de redactar; precise

su objeto, contenido y ámbito de aplicación; puede llamarle a lo que

resulte bosquejo inicial.

2. Someta su bosquejo inicial a un primer cuestionario inicial de evaluación

sobre su necesidad, repercusiones jurídicas e institucionales, efectos

sociales y económicos, incidencia en el ordenamiento jurídico, viabilidad,

costo-beneficio y aceptabilidad de sus destinatarios.

3. Si esta primera evaluación resulta favorable o de cualquier manera usted

se propone perseverar en el intento, someta su bosquejo inicial a un

segundo cuestionario de impacto normativo a efecto de definir la

oportunidad de la propuesta, las normas que quedarían derogadas o

modificadas en virtud del nuevo ordenamiento, su conformidad con la

distribución de competencias, la pertinencia del rango normativo

propuesto, así como su impacto económico y presupuestario.

4. Si la segunda evaluación es favorable o usted persevera en el intento

normativo nuevo o modificatorio, ahora sí póngase a trabajar en la forma

y estructura de su anteproyecto, el cual se compone de exposición de

motivos (su nombre indica su contenido: objeto, finalidad, antecedentes,

elementos fácticos y normativos considerados, todo lo cual concluye en

su pertinencia y necesidad) y parte dispositiva o articulado. No olvide que

la parte dispositiva debe ser homogénea y completa, puesto que al tener

un único objeto material no tiene usted porque incluir materias diferentes

a su objeto, para lo cual evite que la regulación de su objeto se disperse

entre éste y otros ordenamientos.

5. La estructura lógica del ordenamiento implica ordenar su contenido en

razón de la materia concreta de cada precepto o artículo y de su

funcionalidad. El articulado o parte dispositiva puede ser subdividido en

libros, títulos, capítulos y secciones. En la redacción del ordenamiento

como en la de los artículos debe seguirse un orden lógico: de lo general

a lo particular, de lo abstracto a lo concreto, de lo normal a lo excepcional,

de lo sustantivo a lo procesal.

6. En la ordenación del articulado puede seguirse el criterio siguiente:

disposiciones generales y directivas (objeto, finalidad, ámbito de

aplicación, definiciones); disposiciones sistemáticas (normas sustantivas;

normas organizativas; normas planificadoras; normas prescriptoras de

derechos, obligaciones, prohibiciones y limitaciones; infracciones y

sanciones); disposiciones procedimentales (normas procedimentales,

normas procesales y de garantías).

7. Evite que los artículos sean excesivamente largos; cada uno debe recoger

un precepto, mandato, instrucción o regla, o varios de éstos cuando

respondan a una misma unidad temática. Cada artículo, un tema; cada

párrafo, una oración; cada oración, una idea. Un artículo se divide en

párrafos, apartados, fracciones e incisos, que son identificados con

número arábigo, literal mayúscula, número romano y literal minúscula

seguida de cierre de paréntesis, respectivamente.

8. En la parte final del articulado se ubican las disposiciones adicionales,

transitorias, derogatorias y finales. La vacatio legis es el tiempo que

transcurre entre la publicación oficial del ordenamiento y su entrada en

vigor; este plazo debe ser el suficiente para darla a conocer y para tomar

las medidas necesarias para su aplicación.

9. No olvide que una buena redacción (breve, clara, sencilla, precisa,

comprensible y sin faltas de ortografía) de las normas es la puerta de

entrada a su conocimiento, por esta razón debe usted ocuparse del asunto

del lenguaje. La ley establece principios, definiciones, procedimientos y

consecuencias por su inobservancia; no se trata de instruir, informar,

formar, convencer o disuadir. Las leyes deben ser razón sin pasión.

10. Tampoco olvide que el ordenamiento normativo una vez concluido el

proceso legislativo (durante el cual podrá haber modificaciones que

mejoren o complementen pero no contradigan el resto del articulado) y

publicado deberá pasar la prueba de su aplicación, es decir de su

interpretación y argumentación respecto de los derechos y obligaciones

que establece, así como de su impugnación por la eventual

anticonstitucionalidad e inconvencionalidad de sus disposiciones.

DECÁLOGO LÓGICO Dirigido igualmente al legislador positivo (formal o

material) aunque ya no necesariamente dirigido a quienes confían en la ley

sino sólo a quienes tengan que redactarla, a efecto de que puedan

adminicularlos armónicamente.

1. Identifique claramente el contexto ideológico-político, económico y social

del contenido normativo que se propone construir, esto es, el que usted

sostenga, suponga o requiera.

2. Identifique claramente las teorías jurídicas (del derecho, argumentativas,

de interpretación y de la rama específica del derecho sobre la que redacte)

a las cuales se adhiera conceptualmente, para que no ande dando palos

de ciego conceptuales.

3. De cualquier forma, asegure la pertinencia lógica formal del contenido

normativo.

4. También asegure la pertinencia lógica material del contenido normativo.

5. Respete y desarrolle en el texto normativo específico los principios

generales de derecho que le sean aplicables.

6. Respete y desarrolle en el texto normativo específico los principios

fundamentales o constitucionales que le sean aplicables pues no siempre

son los mismos que aquellos, y si encuentra antinomias entre principios

pues resuélvalas en su texto inclinándose por una interpretación, la suya.

7. Respete y desarrolle en el texto normativo específico los principios de

derechos humanos contenidos en los tratados internacionales no

incluidos en los textos normativos nacionales vigentes o anteriores.

8. Evite antinomias y para ello consulte exhaustivamente los ordenamientos

normativos del mismo nivel jerárquico, y sobre todo de los superiores,

relacionados con el contenido normativo en construcción, para que no

ande dando palos de ciego normativos.

9. Evite lagunas para lo cual agote las hipótesis fácticas a regular por el

nuevo contenido normativo y de preferencia no invente muchas cosas

nuevas, pero si tiene que hacerlo váyase con cuidado.

10. Revise los criterios jurisprudenciales aplicables al contenido normativo en

construcción y no los contradiga, salvo que redacte después de una

reforma constitucional reciente que necesariamente los modifique;

convertir los criterios jurisprudenciales válidos vigentes en artículos del

nuevo texto normativo le ahorrará trabajo.

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Eduardo de Jesús Castellanos Hernández.