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Curso de Planificación y gestión urbano-territorialInstituto territorio Municipio y Ciudad - FAM

Organización Municipal y Organización Municipal y Gestión urbanaGestión urbana

Curso 2009 - Módulo 13Docente: Arq. Norberto Iglesias

Los Municipios ArgentinosContexto político y antecedentes.

Fuerte tradición de protagonismo político desde la fundación de las ciudades y la conformación de la Nación. Debilitamiento de sus roles a partir del centralismos provinciales y la consolidación del estado-nación. País federal, las provincias son la unidad política, con Constitución propia y los 3 poderes dentro de sí. Diversidad de modelos municipales Han pasado por períodos autoritarios, centralismo acentuado e intervenciones federales permanentes. Comienzo de las propuestas descentralizadoras (fines de los 70) Caída del Estado regulador y política de privatizaciones, reducción del gasto, ajuste fiscal.)

Los Municipios ArgentinosContexto político y antecedentes

Reforma Constitucional de 1994: a) Potencia el federalismo y define la necesidad de establecer funciones, servicios y recursos a cargo de cada nivel territorial de gobierno.b) Consagra que la ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen autónomo y que su Jefe de Gobierno será elegido por el pueblo de la ciudad. Estatus institucional singular. c) Establece que las provincias deben cooperar entre sí con la finalidad de mitigar las desigualdades interregionales y contribuir a la conformación de regiones de desarrollo. d) Se reconoce jurídicamente la autonomía municipal.

Los Municipios ArgentinosContexto político y antecedentes

Las principales dificultades de los municipios se vinculan a:a) Falta de autonomía.

Los Gobiernos Provinciales siguen concentrando muchas competencias que podrían ser ejercidas por los municipios.

b) Carencia de competencias expresas en materias que hoy gestionan.Los municipios han asumido, además de las funciones tradicionales, funciones nuevas vinculadas a la promoción del desarrollo, del empleo, la protección ambiental, salud, educación, entre otras.

c) Insuficiencia de recursos. Los municipios argentinos sólo ejecutan el 7.8% del gasto público total.

d) Falta de capacidades para asumir nuevas funciones. Las realidades locales se enfrentan a la necesidad de afrontar una demanda creciente de respuestas a los problemas de la comunidad sin contar en la mayoría de los casos con las atribuciones y recursos para poder

Los Municipios ArgentinosMarco Jurídico legal

• Reforma Constitucional de 1994 refleja un empeño en vigorizar el federalismo, en fortalecer a los municipios, reconociendo explícitamente su autonomía:

• Reconoce expresamente el régimen municipal autónomo en el ámbito provincial.

• Los estados provinciales que no reconocían la autonomía del estado municipal deben adaptar sus textos a las nuevas pautas establecidas.

• A nivel de la Provincia de Bs. As. se incorporó principios de democracia participativa, aún por concretarse en normas específicas.

• Estos avances se circunscriben a disposiciones constitucionales: la labor legislativa no lo ha acompañado.

Los Municipios ArgentinosMarco Jurídico legal

• Cada provincia establece las principales características de su propio régimen municipal.

• Algunas deciden conferir a todos los municipios la facultad de dictarse sus propias normas fundamentales (conocidas como Cartas, las cuales se define sus objetivos y se determina su estructura) mientras que algunas solo lo posibilitan en las ciudades importantes.

• Las provincias pueden dictar una ley que explique en detalle los alcances del régimen municipal (Ley Orgánica de Municipalidades) y se aplica a todos los municipios los cuales no poseen facultades de dictarse sus propias Cartas.

• Cinco provincias aún no han consagrado la autonomía en sus constituciones: Buenos Aires, Mendoza, Entre Ríos, Santa Fé y Tucumán.

Los Municipios ArgentinosMarco financiero

• Los municipios sólo ejecutan un 7.8% del gasto público total, sumando los presupuestos del gobierno nacional, las provincias y de los municipios.

• La presión tributaria municipal no representa más del 1.20% del PBI, frente al 3.70% de las provincias y el 17.17% de la Nación.

• La mayor parte de los impuestos directos e indirectos son percibidos hoy por el Gobierno Nacional y las provincias.

• Los municipios cuentan con recursos provenientes de la coparticipación de impuestos nacionales y provinciales y recursos propios tales como: tasas retributivas de servicios, contribuciones de mejoras, derechos, rentas.

Los Municipios ArgentinosMarco financiero

• Dotar a los municipios de mayores recursos es esencial para que se produzca una real autonomía.

• Es necesario alcanzar a través de la definitiva sanción de una Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, un sistema transparente, eficaz y automático de distribución de recursos que garantice a todos los niveles de gobierno el cumplimiento de sus responsabilidades y la satisfacción de las demandas sociales.

• Según datos del Ministerio del Interior un “elevado e impreciso” número de municipios tiene problemas de endeudamiento financiero.

Los Municipios ArgentinosCaracterización

• Existen 1.930 gobiernos locales (con autoridades electas) y 2.332 comunidades con autoridades designadas por los poderes ejecutivos provinciales.

• El 82% de los municipios tienen menos de 10.000 habitantes. El 68.5% tiene menos de 5.000 habitantes. Casi el 31% de los municipios tiene menos de 1.000 habitantes.

• Su rol varía según el tamaño y nivel de complejidad de las ciudades que administra. Estas características definen su estructura y funcionamiento interno, sus relaciones con el entorno y su capacidad de gestionar los diferentes asuntos de su competencia.

• Para superar las dificultades que tienen los pequeños municipios, se han comenzado a constituir mancomunidades de municipios (micro-regiones.)


• En el otro extremo, encontramos los mega-municipios, el 1.2% de los municipios del país (34 municipios) que tienen más de 250.000 habitantes. Esto conlleva la centralización en las “cabeceras” respecto de las demás localidades y comunidades que lo integran.

• Temas prioritarios en el contexto actual para las municipalidades: a) Autonomía municipal.b) Aumento de los recursos económico-financieros. c) Mayor participación institucional en los ámbitos de toma de decisiones y d) El asociativismo municipal y la cooperación.


RANGOCANTIDAD

DE CIUDADES

CANTIDAD

DE POBLACIÓN

% TOTAL DE POBLACION

URBANA

Mayor de 12.000.000 1 (28) 28 13.313.998

13.313.998 37% 37%

Entre 2.000.000 y 500.0005

33 4.658.361 18.493.078 13%

50%

Entre 500.000 y 100.00022

55 5.179.080 23.672.158 14%

64%

Entre 100.000 y 50.00031

86 2.182.474

28.193.955 6%

70%

Entre 50.000 y 10.000220 306 4.521.797 32.715.752 12%

82%


La población Argentina se asienta básicamente en las áreas urbanas: en el año 2001 la población urbana total era del 89,3% y para el año 2015, se estima que la población llegará a 42,4 millones de habitantes y la tasa de urbanización ascenderá al 94%

Gestión Urbano-territorialLas dimensiones territoriales

Escala regional supranacional (Mercosur, Pacto Andino, Union Europea)

Escala nacional Escala regional (Alto Valle del Rio Negro,

Golfo de San Jorge, Escala provincial Conglomerados urbanos (AMBA, Gran

Rosario) Municipal (Territorio, Ciudad, Localidad)

Modelo Modelo deseado de deseado de territorioterritorio

Plan Plan Estratégico Estratégico TerritorialTerritorial

Gestión MunicipalLas 3 dimensiones de actuación

1.MetropolitanaSistemas de varios núcleos urbanos con complejidad territorial e

institucional.

2.CentralCongestión, especialización, degradación e inseguridad

3. BarrialTendencias descentralizadoras, subestandares de urbanización, identidad

Política Urbana Municipal Principios generales

El principal actor en el Desarrollo Urbano es el gobierno local

No hay posibilidades de desplegar políticas urbanas eficaces sin un adecuado nivel de autonomía municipal.

No hay autonomía plena si su correlato financiero.

La autonomía tiene sus límites en la debida articulación y cooperación con otras jurisdicciones.

Política Urbana municipalPresupuestos mínimos

• Proponer un modelo de ciudad (discusión participativa, plan estratégico, plan urbano, etc.)

• Obtener recursos para su financiamiento (tributación adecuada, promoción de inversiones privadas, búsqueda de financiación de otros niveles de gobierno)

• Involucrarse activamente en la construcción de la ciudad (programas de vivienda, iniciativas publico privadas, promoción de las infraestructuras, provisión de servicios,

• Procurar la masa crítica de capacidades técnicas(recursos humanos y técnicos)

• Formular herramientas de gestión específicas

Política Urbana municipalProgramática básica

• Plan urbano que provea un sistema de planeamiento-gestión para la ejecución de obras, servicios y programas

• Normativa urbanística integral (incluyendo Plan de Movilidad)

• Política tributaria específica• Programas de gestión de suelo• Herramientas complementarias de gestión

(Catastro, SIG, entes de gestión, etc.)• Valorización de los recursos humanos y

técnicos (capacitación, equipamiento, etc.)

Claves para la Gestión y el Control de la urbanización

1. Centralismo y descentralización

2. Organización política de los municipios

3. Discontinuidad de políticas y gobiernosNo- reelección de los titulares de los Ejecutivos

Debilidad de los partidos políticos

Inestabilidad Institucional

Agenda Pública

4. Organización política de los municipios

5. Discontinuidad de políticas y gobiernos

Claves para la Gestión y el Control de la urbanización

6. Clientelismo y corruptela y burocratismo 7. Debilidad de los instrumentos técnico-políticos

8. Auge del planeamiento estratégico y de la gestión por proyectos

9. Participación ciudadana

10. Formación de gestores

Gestión y control de la urbanización

Construyendo la agendaa) Construcción del territorio metropolitano como territorio

ciudadano estructurado, plurimunicipal, policéntrico, discontinuo incluso pero ámbito de planeamiento y coordinación de políticas públicas, de redistribución de ingresos, de movilidad y accesibilidad generalizadas.

b) La prioridad a las formas urbanas que garanticen la sociabilidad, el espacio público a todas las escalas, la monumentalidad y la identidad ciudadana y barrial, el significado cultural y estético, la memoria colectiva.

c) Los programas públicos y los proyectos urbanos deben integrar y no separar, objetivos económicos y sociales, ambientales y culturales

• Si la transformación de la realidad es un proceso de trabajo, los instrumentos son el conjunto de útiles a los que se puede echar mano para multiplicar nuestra capacidad de acción, para volverla más precisa, para incrementar la velocidad o mejorar la calidad de nuestras intervenciones. Su utilización permite economizar esfuerzos y por lo tanto mejorar la eficacia de nuestra actuación.

• Instrumento nos refiere a una construcción (invención-fabricación) que adquiere por lo tanto una dimensión material que lo identifica como objeto que, en algunos casos, puede presentarse como un mecanismo.

• También puede asignarse a los instrumentos el carácter de construcciones sociales, en tanto nos refieren al montaje de instituciones, procedimientos, marcos normativos, etc, que pautan un proceso de toma de decisión en el que se procesan relaciones sociales.


Instrumentos de urbanismo


Instrumentos de urbanismo• Se requiere no perder de vista el análisis histórico, de

las condiciones que rodean a cada instrumento, conscientes que lejos de una supuesta neutralidad, los instrumentos son concebidos y utilizados por actores sociales concretos frente a condiciones históricas y en función de una practica que incide sobre la realidad orientándola en función de sus intereses, deseos, intenciones, creencias o ilusiones. Cada caso es un caso.

• Proponemos combinarlos conformando sistemas, protocolos o secuencias de actuación, y ponderar su eficacia cuando se los vincula con contextos institucionales que den cuenta de la eficacia, equidad y legitimidad del accionar de quien los utiliza.

Clases de instrumentos en relación al tipo de actuación urbanaDensificación Consolidación Extensión

Obra Pública Extensión líneas de subterráneo Infraestructuras y Servicios Elementos estructurantes (trenes, rutas, autopistas)

Normativos Grandes parcelasNormas particulares

Incremento de la densidad. Cambios morfológicos y de uso

Norma parcelaria Estándares de urbanización

Fiscal Impuestos, Tasas y otras contribuciones

Compensación, Exención impositiva, Renta ociosa

Tasas diferenciales Tasa diferenciales

Control de evasión

Contribución por mejoras Obras con efecto neutro Completamiento infraestructura

Regularización

Presupuesto Créditos y Subsidios Centros históricos Financiamiento de infraestructuras

Compensación agrícola

Fondos Programas sobre áreas centrales Banco de proyectos Fondo de tierra Banco de materiales

Financieros Bonos, Títulos, Fondos aseguradores, Tarjetas de crédito, Bancos

Gestión Promoción Calles comerciales Transformación marco normativo

Regularización Escrituración

Empresa Pública Recuperación de tierra pública Lotes con servicios (Arpegio en Madrid)

Empresa Mixta Público/público (propiedad pública/derecho privado) - Público/privado Urbanización con promotores (Villes nouvellesen Francia)

Transferencia con cargo Contratos –Concesiones –Usufructos

Control Inspecciones Ejercicio del poder de policía (clausuras, demoliciones, inhabilitaciones, multas, etc)

Sindicaturas y defensores del interés publico

Defensor del pueblo, organismos que hacen funcionar los alertas frente a desajustes de funcionamiento

Compensaciones Implementación de mecanismos de compensación o mitigación, como contraparte de la producción de perjuicios sociales.

Fuente: Taller de Urbanismo, Arquitecto Alfredo Garay, 2009


Instrumentos de urbanismoLa obra pública Induce crecimiento y densificación,

estructura, dinamiza. • En un contexto de recursos estructuralmente escasos, las

autoridades no tienen otra alternativa que proponer consignas que logren ordenar las estrategias particulares en función de objetivos propuestos para el conjunto: Jerarquizar y priorizar.

• Hecha esta salvedad la obra publica sigue siendo un instrumento fundamental del urbanismo en tanto desencadena tendencias de inversión y mejoramiento de la calidad de vida en las ciudades.

• Grandes obras viales, de transporte, los nudos centrales de las redes de infraestructura, etc, son piezas fundamentales para definir y ordenar el crecimiento de las ciudades, tanto en términos de la expansión como de la densificación del tejido urbano.


Instrumentos de urbanismoLa norma ha sido también un instrumento central de la

política urbana. Supone una restricción al dominio que tiene como soporte su razonabilidad y la garantía de ser aplicada siguiendo el principio de la igualdad ante la ley

• Tiene el defecto de ser sumamente pasiva. El marco normativo deja la iniciativa al sector privado, y espera que se presenten las propuestas concretas, verificando si corresponden con la conformación que la norma propone.

• Define la geometría parcelaria, los usos, los estándares mínimos de provisión de infra. Delimita morfologías (planos limite, retiros, alturas y capacidades de construcción) busca garantizar estándares mínimos de habitabilidad, integra criterios de estética edilicia y conforma el paisaje urbano.


Instrumentos de urbanismoLa Norma…• Se apunta al desarrollo de métodos proyectuales para la

construcción de la norma, proponiendo otro tipo de procedimientos que permiten mayores niveles de flexibilidad en función de las características especificas de los emprendimientos y se busca ampliar las posibilidades operativas de los códigos, incorporando a su texto mecanismos y procedimientos tendientes a volverlo más operativo.

• En materia regulatoria, no hay plan integral sino se articula adecuadamente con los capítulos urbanísticos del Código Municipal de Faltas y los de las Ordenanzas Tarifaria y Fiscal. Aunque se introduzcan innovaciones en ellos, la gestión urbana local requiere de la estrecha interrelación de estas normas (además del código de construcción y el de habilitaciones).


Instrumentos de urbanismoLas Herramientas Fiscales, Presupuestarias y

Financieras si bien se han instalado en los discursos técnico-académicos, son subutilizadas por parte de los gestores, tal vez por la distancia curricular de su formación en materia de economía urbana. Así es que los Tributos, Impuestos, Tasas, Tarifas, Contribuciones y otros recursos (multas) no son aprovechados para el financiamiento del desarrollo urbano ni como coadyuvante de la disciplina urbanística y las buenas prácticas.

• El dominio del Presupuesto, la Estructura del gasto (partidas / sectores), los Créditos y los Subsidios también han sido refractarios a su práctica integrada.

• Mucho más alejado ha sido es uso de las Herramientas financieras disponibles comunes en la actividad privada. (fondos, bancos, bonos, Emisión de bonos o títulos, Compromisos fiduciarios, Securitización, etc.)


Instrumentos de urbanismoLos Instrumentos de gestión y de control si bien son

muy conocidos, no se han aplicado de manera sistémica otros relativamente novedosos como las Oficinas de promoción, las Empresas públicas, las Empresas público privadas, los Fideicomisos, las Concesiones, las transferencias con cargo (derecho de iniciativa), el Proyecto urbano y otros mecanismos de gestión de proyectos.

• En materia de contralor, sin una adecuada normatización de la dialéctica del premio/castigo en la construcción de la ciudad será imposible superar los efectos superficiales que se darán cunado tengamos relativo éxito en la aplicación del plan. Se debe incrementar la coherencia y calidad de las capacidades de contralor urbano municipal.

ITEMCIUDADOptamos por transitar caminos sin rótulos modernos, recorriendo nuestras

ciudades y territorios de periferia urbana orientados por un pensamiento sin prejuicios.

Privilegiamos ocuparnos en ofrecer respuestas a cuestiones aún pendientes, algunas históricas y otras nuevas, que caracterizan a nuestras realidades:

• la regularización de la ciudad informal y la provisión de viviendas dignas;• la cualificación y universalización de los espacios públicos; • la universalización de las infraestructuras y servicios básicos, • el equilibrio urbano-ambiental; • el diseño de instrumentos para captar recursos tributarios y financieros para

el desarrollo urbano;• La formulación de políticas tendientes a superar y evitar la creciente

fragmentación del territorio; • el fortalecimiento de las capacidades políticas y económicas de los

municipios; • la búsqueda de fórmulas de articulación interinstitucional para la

implementación de políticas regionales; • y, especialmente, la formación de técnicos y profesionales comprometidos

con la gestión de la ciudad real que asuman el compromiso de militar y promover un cambio en la cultura urbana.

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