cuatro ensayos - tec

Cuatro ensayosde política, administración

y empresa pública

ANDRÉS

Instituto Nacional deAdministración Pública, A.C.

Portada: Vitral de Fermín Revueltas en elHospital de Ferrocarriles, 1933-34

Primera edición, 1988© Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Km. 14.5 Carretera México-TolucaDelegación Cuajimalpa05110 México, D.F.Tels. 570 0532 y 570 4643

ISBN 968-6080-04-XImpreso y hecho en México/Printed in México

A los innumerablesservidores públicos que con

su labor eficiente, leal,honesta y callada han

hecho posible la evoluciónde la administración pública

mexicana..., a pesar detodo.

AGRADECIMIENTOS

E n mi larga carrera al servicio del Estado mexicano hetenido el privilegio de servir a las órdenes de distin-

guidos administradores públicos que indudablementecontribuyeron en mi formación profesional y en la con-solidación de los valores éticos fundamentales que he que-rido seguir siempre en más de treintaicinco años de ser-vicio público.

No he ocultado nunca el orgullo de haber tenido comomaestros, en la cátedra y en el trabajo cotidiano, a donAntonio Carrillo Flores, a don Gilberto Loyo, a CarlosLazo, a don Javier Barros Sierra, con quien tengo una deu-da especial de gratitud, admiración y respeto; a don LuisEnrique Bracamontes, funcionario ejemplar, ingeniero dequien tanto aprendí de administración. Jesús Reyes He-roles es una constante en este libro, su personalidad fuedefinitiva en mi formación como funcionario. El trabajoa su lado no tenía sino dos opciones: desarrollarse conél o retirarse graciosamente..., si esto era posible.

A don Raúl Salinas agradezco no sólo sus enseñanzascomo maestro, sino el privilegio de trabajar a su lado,experiencia que indudablemente contribuyó de maneradefinitiva en mi vida profesional y personal. Familiarmen-te unidos a lo largo de ya una vida, ahora le debo tam-bién la distinción de su prólogo a estos ensayos.

He tenido el privilegio de tratar personalmente a cincomandatarios del país. La oportunidad de conocer, aunmarginalmente, la forma en que un presidente de la Re-

17

18 POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA PÚBLICA

pública toma decisiones en México se graba en la con-ciencia de cualquier persona; si se es administradorpúblico la marca es indeleble. De todos ellos tuve laoportunidad de conocer sus respuestas generosas, el ges-to adusto y la mano firme que se requiere en ocasiones.Me asomé, sólo por un resquicio, a la soledad del mandoen momentos graves para el país. No se la deseo a nadie.

Debo, sin embargo, al señor licenciado Miguel de laMadrid el trato más cercano. Aprendí de él, de su juiciopatriota y certero, la serenidad con que debe tomar lasgrandes decisiones el primer mandatario del Estado me-xicano. El presidente De la Madrid, además de jefe, hasido un maestro para un administrador que lo excede enedad; estoy seguro de que él no se lo propuso.

Advierto que una buena parte de mi vida profesionalha transcurrido entre ingenieros como Fernando Espino-za, Héctor Lara Sosa, Manuel Moreno Torres, Rodolfo Fé-lix, Daniel Díaz Díaz, entre otros. No sé si esto ha sidobueno para ellos: para mí ha sido fundamental. Tanto enla Secretaría de Obras Públicas como en la Secretaría deComunicaciones y Transportes; tanto en PEMEX como enla Comisión Federal de Electricidad, en Aeropuertos y Ser-vicios Auxiliares y en Ferrocarriles Nacionales de Méxi-co, intenté aprender algo que es natural en el trabajo deingeniería: proyectar y realizar, lo que no siempre es co-mún entre los administradores.

No quiero ser injusto con mi nombre a riesgo de pa-recer sentimental. Mis padres, Alfonso Caso y María Lom-bardo, condujeron su vida con una tabla de valores conla que he tratado de conducir la mía; en ella incluían comovalores fundamentales la dignidad, el patriotismo y la ho-nestidad en todos sus aspectos. De Vicente Lombardo To-ledano admiré siempre el conocimiento y la lucidez enla teoría; la oportunidad y la decisión en la práctica polí-tica. La dialéctica de mis apellidos me ha pesado siem-pre; al no obtener la síntesis, he procurado olvidarla.

De mi familia, y particularmente de Graciela, he te-nido la enorme satisfacción de contar no sólo con su in-terés y su comprensión, sino con su participación

AGRADECIMIENTOS 19

apasionada a lo largo de mi carrera. Todos mis hijos hansido una presencia cálida... y una crítica profundamenteinteresada.

Los muchos años al servicio de las instituciones delgobierno mexicano, la participación en foros nacionalese internacionales, me han demostrado hasta qué puntolos servidores públicos tienen conciencia de ser prota-gonistas del desarrollo del país. La convivencia con ellosme ha hecho consciente de la capacidad y la honestidadde la mayor parte. Cuando se dice que la administraciónpública mexicana está integrada por ineptos, yo piensoen los innumerables "gutierritos" en los que nos apoya-mos para administrar. Los funcionarios públicos hemossacado provecho siempre de su callada eficiencia, de sulealtad y honestidad, y no siempre lo hemos reconocido.

Durante los años en que presidí el Instituto Nacionalde Administración Pública éste constituyó un foro ina-preciable para exponer libremente pensamientos y jui-cios que desde el punto de vista del administrador es aveces imposible expresar. El diálogo, la discusión respe-tuosa con jóvenes y distinguidos especialistas constitu-yó para mí la verdadera cátedra de las mejores ideas so-bre administración. Hombres y mujeres, éstas últimasparticularmente, con su juicio incisivo, apasionado y va-liente, están presentes en muchas de las opiniones queen este libro se presentan como propias.

La certeza de que nuevos administradores bien infor-mados, con patriotismo y sensibilidad política, están sur-giendo para ocupar puestos de dirección es una gran tran-quilidad para los viejos administradores. Estos jóvenesson el seguro que tiene la administración pública me-xicana.

Ya desde los años del Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, Jaime del Palacio participaba directamen-te en la formulación de los trabajos, artículos, conferen-cias, ensayos en los que he expresado mis ideas. Ladiscusión, la propuesta alternativa, no siempre hicieronfácil el trabajo con Jaime, pero lo hicieron más convin-cente. Hemos trabajado tantos años juntos que a veces

20 POLfTICA, ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA PÚBUCA

me cuesta distinguir cuáles son sus ideas y cuáles las mías;estoy seguro de que las mejores son de él.

Estos ensayos, que son la síntesis de ideas expresa-das de muy distintos modos a lo largo de muchos años,condensan una labor que exige disciplina cuando se sir-ve en el sector público: escribir, comunicar ideas, al mis-mo tiempo que se ejerce el presupuesto, se negocia uncontrato colectivo o se toman decisiones administrativas,es más bien difícil. Por eso, este libro, que es mi respon-sabilidad, sólo se explica por el trabajo brillante, disci-plinado de Jaime del Palacio. Hemos reconocido su va-lía como escritor; no así su talento como teórico de laadministración. La culpa es nuestra.

Finalmente, quiero agradecer al Instituto Nacional deAdministración Pública, institución de la que tan cercame siento, y a su talentoso y brillante presidente, mi ami-go Ignacio Pichardo, la generosa hospitalidad de alber-gar este libro en su casa.

A.C.

PRESENTACIÓN

P olítica, administración pública y empresas públicasson tres temas vigentes que ocupan el centro de la

polémica nacional, tanto en círculos académicos comoen el debate ciudadano. Las múltiples publicaciones quehan circulado últimamente sobre estos temas, los abor-dan por separado, en tanto que en la realidad se encuen-tran entrelazados por vínculos y jerarquías. Una particu-lar contribución del libro de Andrés Caso, que en estaocasión presenta el Instituto Nacional de AdministraciónPública, es precisamente relacionar la historia y el ordenpolítico del país con sus estructuras y procesos adminis-trativos gubernamentales, para luego plantear el pasadoy presente de las empresas públicas. Concluye el libro conuna discusión propositiva del futuro previsible de estasempresas.

Los ensayos sobre política son dos. En "Política, ad-ministración pública y neutralidad administrativa" ana-liza la supuesta separación entre el político y el adminis-trador, y entre éste y el tecnócrata. En "Jesús ReyesHeroles el político, el intelectual, el administrador pú-blico", hace un homenaje y pone de ejemplo a este ilus-tre ciudadano, pero más que eso, desentraña de sus es-critos y de la propia historia de México, la ideología delEstado revolucionario, el liberalismo social, que se pro-pone hacer efectiva la dignidad humana en formas con-cretas, de valor social y económico, como requisito parala libertad individual que preconiza el liberalismo políti-

13


co. Para acceder a la libertad es necesaria la justicia so-cial y económica. El Estado revolucionario tiene que reor-denar y regir la economía. La empresa pública ha sidohistóricamente el instrumento eficaz en el sistema de eco-nomía mixta que adoptó el Constituyente revolucionario.

Los ensayos sobre la empresa pública son dos: "Pa-sado y presente de la empresa pública en México" y "Elfuturo previsible de la empresa pública en México". Enambos trata el tema desde los ángulos histórico, políti-co, jurídico y económico. Sus conclusiones sobre la de-sincorporación y reconversión tecnológica son sumamen-te sugerentes.

Es en la "Introducción a un tema controvertido" don-de Andrés Caso articula los cuatro ensayos de fondo y,por consiguiente, los tres temas de política, administra-ción y empresa pública. Toma posición histórica y ver-tebra su compromiso como ideólogo, político yadministrador.

El Instituto Nacional de Administración Pública sos-tiene una preocupación continua por los temas de estelibro. En sus diferentes programas docentes, de investi-gación y de análisis, en foros nacionales e internaciona-les, propicia el esclarecimiento de los problemas y el plan-teamiento de propuestas. Andrés Caso es miembro des-tacado del Instituto; de 1968 a 1977 fue presidente delINAP e impulsó considerablemente la labor nacional e in-ternacional del mismo. Ha sido desde entonces integrantedel Consejo de Honor, miembro del Consejo Directivoen varias oportunidades, y miembro permanente del Ju-rado del Premio Nacional de Administración Pública queanualmente otorga el Instituto.

En 1985, Andrés Caso Lombardo fue el CoordinadorAcadémico del Primer Curso de Especialización en Ad-ministración de la Empresa Pública que organizó el INAP,dándole la orientación y la excelencia que le valió pres-tigio reconocido e institucionalización en el sector pú-blico del país.

Andrés Caso tiene completas sus credenciales paraabordar los temas de este libro. Su carrera en el servicio

PRESENTACIÓN 15

público es integral. En la administración pública central,se inició como jefe de personal en la Secretaría de Co-municaciones y Obras Públicas en 1953- Ascendió en es-te sector hasta ocupar el puesto de oficial mayor de lamisma Secretaría en 1970. Posteriormente fue, de 1985a 1986, subsecretario de Operaciones de la Secretaría deComunicaciones y Transportes.

En la administración pública descentralizada, se ini-ció como colaborador cercano de don Jesús Reyes Hero-les cuando éste ocupaba la Dirección General de PEMEX,donde fue gerente de personal de 1966 a 1970. Fue con-tralor general de la Comisión Federal de Electricidad de1976 a 1980; director general de Productora Mexicanade Tubería, S.A. de C.V., de 1980 a 1982; director deAeropuertos y Servicios Auxiliares de 1982 a 1985; yde 1986 a la fecha, director general de FerrocarrilesNacionales de México.

Andrés Caso ha sido activista político toda su vida.En el presente libro, el autor extrae de su formación aca-démica, política y administrativa las referencias documen-tales, las experiencias, las ideas y los juicios sobre estostres temas actuales. Él conoce la gestión de la empresapública desde su administración y su dirección estraté-gica hasta su perspectiva desde la posición normativa yorientadora de la administración pública central.

Por estas razones, el INAP espera que la posición quetoma Andrés Caso en este libro sirva a los lectores y es-tudiosos para esclarecer su propia posición ideológica,estratégica y administrativa frente a la política, la admi-nistración y la empresa pública.

Instituto Nacional de Administración Pública

Agosto de 1988

SEMBLANZA DE UN AUTOR Y ALGUNASREFLEXIONES SOBRE SU LIBRO

C onocí a Andrés Caso como alumno del 5o. año dela Escuela Nacional de Economía. Entonces se in-

clinaba por esa disciplina, y como practicante de ella co-laboró conmigo en la Secretaría de Hacienda donde yodesempeñaba el puesto de jefe del Departamento de Es-tudios Económicos. Ahí formó parte de un grupo des-tacado de economistas como lo eran, y lo son, Víctor L.Urquidi, Juan F. Noyola, Horacio Flores de la Peña, Ed-mundo Flores y otros más.

En la Escuela de Economía se reunía con compañe-ros estudiantes que pronto destacarían en el campo dela política y de la economía: Jorge de la Vega, Carlos To-rres Manzo, Agustín Arriaga, entre otros. Con frecuenciaeste grupo se reunía conmigo para discutir —y disentir—sobre economía y política.

Todos ellos continuaron hasta hoy su amistad y elcontacto conmigo. Con algunos, la amistad personal seamplió a la amistad familiar.

Sin embargo, muy pronto, por destino y por voca-ción, Andrés se inicia en la administración pública, tan-to en el gobierno federal como en la empresa pública,área a la que ha dedicado todo su tiempo, todo su entu-siasmo y toda su energía.

El licenciado Caso no sólo desempeña las funcionesadministrativas que tiene encomendadas, sino que penetraasimismo en el conocimiento técnico, en la doctrina yen la literatura de la ciencia y de la técnica de esta disci-


plina, que es a la vez antigua y moderna, estable y cam-biante, sencilla y profundamente compleja. Su cultura ad-ministrativa es ahora nacional y universal, sustentada enla práctica y en el estudio, y por lo tanto completa, has-ta donde esto pueda lograrse, como es el caso de cual-quier área del conocimiento. Sus artículos, conferenciasy exposiciones sobre esta materia son ya importantes porsu número y calidad.

Sin embargo, me interesa destacar en esta semblanzadel autor un aspecto que es ampliamente reconocido enMéxico: su eficacia y capacidad como administrador pú-blico. Los distintos sectores de la sociedad se lo recono-cen: el político, el obrero, el empresarial, el profesionalde esta especialidad. En concreto, Andrés Caso tiene elreconocimiento de ser un estupendo administrador; se-guramente ha tenido fracasos, pero sus éxitos de ayer yde hoy son visibles y están vigentes.

Hasta aquí el perfil del autor; vayamos ahora a lasideas y planteamientos de su obra, aunque ello lo haga-mos en forma por demás sucinta.

En la introducción, el autor plantea y fija su posiciónen un tema que como él mismo lo califica, ha sido y si-gue siendo controvertido, sobre todo en nuestros días:qué funciones le corresponden a un Estado moderno, yademás, qué tamaño y en qué área debe fincar su acción.

El autor recorre la historia de este debatido tema agrandes trancos: desde el Estado gendarme de la épocadel laissez-faire, hasta el Estado intervencionista queél califica, y con razón, como Estado social. El tema lodesarrolla para los países de economía de mercado, masno para los de economía centralmente planificada, o so-cialistas.

Pero el debate no se aclara en los extremos, sino quees preciso delimitar cada uno de los campos. El licencia-do Caso, a mi juicio, concluye acertadamente que no hay,en la actualidad, países de economía liberal pura, ya queincluso en los que más la pregonan, existen elementosque no lo confirman. Me permito, por mi parte, citar al-gunos ejemplos: los subsidios a la agricultura, el manejo

SEMBLANZA DE UN AUTOR 9

de las tasas de interés y del tipo de cambio; en el área so-cial, el seguro del desempleo y el seguro gratuito contraenfermedades, así como la educación básica sin costoalguno.

En cuanto a los estados "intervencionistas", el autorconsidera también que en algunos casos el tamaño delEstado, así como los campos que abarca deben revisarsepuesto que o han crecido en demasía, o han penetrado enáreas que bajo ningún criterio les corresponden.

En su exposición plantea las diferencias básicas en-tre necesidades de la sociedad de un país desarrolladoy las de aquella en vías de desarrollo: muy buena separa-ción que en muchas ocasiones los teóricos o los políti-cos de los países del primer mundo no entienden, o noquieren entender. Entrar en esta discusión nos llevaríaa extendernos demasiado.

Su conclusión nos convence: "quizás no es excesiva-mente optimista pensar que podremos encontrar un equi-librio entre el tamaño del Estado, su eficiencia y su pro-pia responsabilidad frente a la sociedad, para satisfacerdemandas libre y democráticamente expresadas".

El apartado sobre los políticos y los administradoreses tan rico en reflexiones y comentarios que no nos atre-vemos a sintetizarlo, sino a considerarlo digno de leersey de releerse. Es, sin duda, fruto maduro de un estudio-so del tema, y de una persona que ha vivido, y por quéno decirlo, sufrido también, las consecuencias del traba-jo y de la confrontación de ambas posiciones. No es fá-cil darle a uno o al otro la razón. Ambos tienen objetivoscomunes, el servicio a la sociedad, pero escenarios dife-rentes. Es todo un tema al que es difícil llegar a con-clusiones definitivas y valederas.

Mucho depende de las personas que están en cadacampo; mucho también de las circunstancias que rodeanlas decisiones y las acciones.

Pero surgen también preguntas y dudas que no sonfáciles de contestar o dilucidar. Por ejemplo, un admi-nistrador de alta jerarquía, digamos un secretario de Es-tado o director de gran empresa pública, ¿es sólo admi-


nistrador o también es, o debe ser, un político? Un políticoque tome decisiones, ¿no debe ser también un buen ad-ministrador para que su función sea efectiva, ya que deotra manera una buena decisión se torna en fracaso o,como el autor lo apunta, es anulada a medida que baja enla escala administrativa? El secretario de una importantedependencia afirma que en su organismo decidían máslos jefes de departamento que él mismo.

El ensayo de Andrés Caso da respuestas, aunque nototales, lo cual es muy difícil, a estas interrogantes. Valela pena, como decíamos líneas arriba, que los políticosy los administradores lean y reflexionen sobre estos as-pectos tan importantes para la vida democrática del país.Yo felicito al autor por el enfrentamiento de un temaque no es posible resolver sólo con la norma, sino conuna participación activa y permanente de la sociedad.

Por último, está el capítulo quizás más controvertido:las perspectivas de la empresa pública. Se hace un largoy casi exhaustivo relato de cómo y por qué se crea en Mé-xico el sector paraestatal, y en particular la empresa pú-blica. Hay, a mi ver, algunas lagunas, pero son menoresya que en general cubre adecuadamente todo el hori-zonte.

Permítaseme, en este asunto, hacer una pausa perso-nal. El licenciado Caso y yo hemos abordado este temadurante años. En muchas ocasiones hemos coincidido;en muchas otras, hemos disentido. Hay, creo yo, una ra-zón de fondo para nuestras discrepancias: él ha sido fun-damentalmente, si bien no totalmente, un administrador;yo, en varias ocasiones he ocupado el puesto de quientoma las decisiones o, como él lo llama, del político, sibien procuré estar alerta de su correcta administración.Estoy seguro de que no siempre lo logré, pero hice el in-tento teniendo la puerta abierta a los reclamos de los afec-tados y la mayor vigilancia posible a la instrumentacióneficaz de los acuerdos que se produjeron.

Creo firmemente que Andrés Caso es un administra-dor nato, pero no neto, ya que ha aprendido a ser "polí-tico"; de mi parte, no obstante ser como dicen un "poli-

SEMBLANZA DE UN AUTOR 11

tico", no dejé nunca de considerarme como unadministrador.

Por todo lo anterior, en el presente libro existen ahoramás coincidencias que diferencias. Como final, mis feli-citaciones Andrés, por este estupendo trabajo.

Raúl Salinas Lozano

CONTENIDO

Semblanza de un autor y algunasreflexiones sobre su libropor Raúl Salinas Lozano 7

Presentación 13

Agradecimientos 17

Introducción a un tema controvertido 21

Pasado y presente de la empresapública en México 29

El futuro previsible de la empresapública en México 53Una dualidad de origen 55La perspectiva política 57La perspectiva jurídica 65La perspectiva económica 16Consideraciones finales 88

Jesús Reyes Heroles el político, elintelectual, el administrador público 99

Política, administración públicay neutralidad administrativa 111

El funcionario y el político 113El administrador público como

servidor del Estado 115El problema de la neutralidad del

administrador público 117Administración pública y tecnocracia 122El administrador público, apoyo del

orden político 125La responsabilidad política del

administrador público 127

Obras de Jesús Reyes Heroles 133Bibliografía sobre empresa pública 141

INTRODUCCIÓNA UN TEMA CONTROVERTIDO

L os problemas de la organización y la administraciónparecen ser rasgos distintivos de los estudios sobre

el desarrollo social en los últimos dos siglos. Desde la re-volución industrial, el liberalismo se propuso el proble-ma de la siguiente manera: ¿quién organiza y administrala propiedad, los bienes sociales, la riqueza? ¿La socie-dad o el Estado? La respuesta de los liberales clásicos esbien conocida: la sociedad, no el Estado. Esto, en buenamedida porque la doctrina liberal tiene una concepciónnegativa del Estado, reducido a simple instrumento derealización de los fines individuales y, en contraste, unaconcepción positiva del no Estado, entendido como laesfera de las relaciones en la que el hombre forma, desa-rrolla y perfecciona su propia individualidad.

El desarrollo de la democracia, como producto de lageneralización de la doctrina liberal, inclinó la balanzadel lado contrario. Cuando los que tenían derecho de vo-tar eran solamente los propietarios era natural que pidie-sen al poder público la protección de la propiedad comoúnica función. De aquí nació la concepción del Estadogendarme o, como se dice hoy, del Estado mínimo, y laconfiguración del Estado como asociación de los propie-tarios para la defensa de aquel supremo derecho naturalque era el Derecho de propiedad. Al ampliarse el votoa quienes no sabían leer, era inevitable que éstos pidie-sen al Estado la creación de escuelas gratuitas y, por lotanto, asumir un gasto hasta entonces desconocido para

21


el Estado de las oligarquías tradicionales. Cuando la ca-pacidad de voto fue concedida a quienes no poseían másque fuerza de trabajo, éstos pidieron al Estado la protec-ción contra el desempleo y, más tarde, seguridad socialcontra las enfermedades, la vejez; previsión en favor dela maternidad, vivienda (recuérdese que en México se ele-varon a rango constitucional, recientemente, el derechoa la planeación de la familia, al trabajo, a la vivienda, ala salud).

Esta tesis lleva a concluir, inevitablemente, que "elEstado benefactor, el Estado social, ha sido, guste o noguste, la respuesta a una demanda proveniente desde aba-jo, a una petición, en el sentido pleno de la palabra, de-mocrática".*

Así, de nueva cuenta los problemas de la organizacióny de la administración volvieron a situarse en el centrodel debate, ahora con una dimensión nunca antes cono-cida, de tal manera que es frecuente decir que el Estadomoderno es, en primer lugar y ante todo, una organiza-ción administrativa. Ciertamente, se trata de una organi-zación administrativa, una de cuyas vocaciones esencia-les es satisfacer las demandas de la sociedad, porque estaspeticiones democráticamente expresadas se volvieroncada vez más numerosas, y la organización del Estado paradarles respuesta debía ser cada vez más compleja y, al mis-mo tiempo, más ágil.

Así pues, la preocupación por estudiar la organiza-ción y la administración (no sólo del Estado, sino de to-dos los complejos organismos de la sociedad industrialy posindustrial) ha crecido tanto en los últimos tiemposque las publicaciones en torno a estos problemas podríanformar bibliotecas enteras.

La introducción de la teoría de sistemas y la creenciacomún en la infalibilidad de la ciencia pretende hacer deeste tipo de estudios una disciplina científica, de tal modo

* Esta tesis de Norberto Bobbio ha sido desarrollada sobre todo en sulibro El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, México, 1986.

INTRODUCCIÓN 23

que son habitualmente llamados "ciencias administrati-vas". Por su parte, la administración pública, un campode trabajo relativamente reciente, ha extendido de talmodo sus afanes, que suele ser definida como "el con-junto de las tareas y de los fines que se consideran de in-terés público o común en una colectividad o en un orde-namiento estatal". Apenas se podría pensar en unaactividad que no quedara incluida de un modo u otro enesta definición.

La creciente complejidad de la administración públi-ca, sin embargo; la sofisticación de los métodos adminis-trativos, la aplicación de técnicas "científicas" a la solu-ción de problemas de organización, etc., no han bastado,en opinión de algunas corrientes de pensamiento actua-les, para satisfacer las demandas sociales con la urgenciacon que éstas piden ser atendidas; o bien, se nos dice,la satisfacción de las demandas sociales por parte de laorganización estatal crea más problemas de los que re-suelve. Así, se habla del fracaso del Estado social y delnecesario retorno al Estado mínimo.

Este reclamo que a primera vista se presenta comouna razón económica (una de las maneras de reducir elEstado al mínimo es retirarlo de la gestión económica)es, en última instancia, un reclamo contra la democra-cia. El Estado "social", "benefactor", "activo", "de ser-vicio", cualquiera que sea el nombre que queramos dara esta organización administrativa configurada para sa-tisfacer demandas sociales libremente expresadas, es unresultado del desarrollo de la democracia liberal.

¿Es esta democracia contemporánea ingobernablecomo suponen quienes la atacan? Una restauración libe-ral que devolviera íntegramente la esfera de lo económi-co al no Estado, ¿sería compatible con la necesidad so-cial, democráticamente expresada, de satisfacer demandasque el Estado mínimo no había satisfecho? Un estadosocial que se declarara derrotado ante la sobrecarga dedemandas, ¿no terminaría por devolver las demandas—con su carga explosiva cuando no son satisfechas— alno Estado?


No pretendemos ignorar lo que es evidente en ciertasestructuras en que la gestión económica del Estado hasido una respuesta para fomentar el desarrollo y satis-facer las demandas sociales: la ineficiencia, la corrup-ción, la falta de programas, la insuficiencia de los meca-nismos de evaluación, han anulado o desvirtuado logros;la excesiva intervención del Estado ha deprimido en oca-siones la iniciativa del individuo o de los grupos y ha lle-nado de reglas y controles inútiles la vida institucionaly social. "Ogro filantrópico", "Estado megalómano", sonotras tantas alusiones despectivas al crecimiento indis-criminado de la organización estatal en nuestro tiempo.

Muy particularmente, en el caso de México el llama-do crecimiento no planeado del sector paraestatal de laeconomía condujo a una distorsión de los fines socialesy económicos del Estado: la virtud del objetivo de unamayor justicia distributiva se convirtió en el vicio del gi-gantismo. ¿Quiere esto decir, sin embargo, que debemosseguir al pie de la letra las indicaciones de un sector dela sociedad que quisiera devolver al Estado a su funciónestricta de gendarme, en contra de los intereses demo-cráticamente expresados de la mayoría que quiere cons-truir una sociedad igualitaria?

"Redimensionar" el Estado se ha vuelto un reclamogeneralizado de nuestra época. Ciertamente, un Estadoque sólo cumpla la función policial que derivó del famo-so postulado de J.S. Mili, uno de los padres fundadoresdel liberalismo (el único objetivo por el que se puede le-gítimamente ejercer algún poder sobre algún miembrode la comunidad civilizada, contra su voluntad, es paraevitar daño a los demás) estará condenado, en nuestraépoca, a la ineficiencia, al fracaso político; más aún, ala irracionalidad, si no tiene en cuenta el otro postulado,también de Mili, menos famoso pero igualmente funda-mental: el gobierno debe obligar a cada uno a sostenerla propia parte de fatigas y sacrificios necesarios para que,con base en principios equitativos, se pueda defender ala sociedad y a sus miembros de daños y molestias.

Redimensionar; no anular: ésa es la exigencia. Redi-

INTRODUCCIÓN 25

mensionar para modernizar, para construir un Estado efi-ciente en el logro de una verdadera justicia. Anular al Es-tado entrañaría, sobre todo para naciones pobres, riesgosde graves consecuencias. Para no hablar sino de uno delos más importantes en el campo de la economía: deacuerdo con la experiencia de este siglo, en los países endesarrollo el Estado ha sido capaz de lograr la acumula-ción de capital que demanda el propio proceso del desa-rrollo. Una reducción del Estado al mínimo, con lapérdida consecuente de su capacidad económica, signi-ficaría descapitalizarlo y hacerlo vulnerable a presionesde grupos, nacionales y extranjeros, que velan estricta-mente por intereses particulares y carecen de una visiónglobal de la economía, de las necesidades generales dela sociedad. Esto sin contar con que, gracias a la flexibi-lidad de los procesos económicos y financieros del mundocontemporáneo, con demasiada frecuencia la descapita-lización del Estado significa la descapitalización del país.Reencauzar esta orientación para que el Estado vuelva apropiciar los procesos de formación de capital, llevaríademasiados años, tiempo que las sociedades pueden noestar dispuestas a esperar. En muchos casos la orienta-ción se habrá perdido para siempre.

Podría decírsenos que los Estados mínimos que co-nocemos en la actualidad han satisfecho con mayor efi-ciencia las demandas sociales de sus pueblos y que lo hanlogrado con un Estado no participativo y con una socie-dad organizada para la producción. Ciertamente, los gran-des Estados industriales de nuestro tiempo han resueltobásicamente las necesidades sociales que afligen todavíaa nuestros países, aun cuando podamos dudar de que es-tas soluciones hayan sido completas o, en muchos casos,hayan tenido un costo demasiado alto para el propio bie-nestar social en otros terrenos. Sin embargo, sería nece-sario preguntarse si las sociedades "democráticas", "pro-gresistas" de esos Estados, que en general proceden deimperios coloniales, no basan la satisfacción de sus de-mandas sociales y la estructura de su Estado mínimo ensu propia historia colonial, en su contemporáneo com-

26 POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA PÍBI.ICA

portamiento imperial y la conservación de la hegemoníaeconómica y financiera sobre los países en desarrollo.

Sería necesario, sobre todo, en el marco de las gran-des transformaciones del Estado contemporáneo, pregun-tarse si estas naciones realmente han mantenido mínimosu Estado. Si admitimos, de acuerdo con todos los estu-diosos del fenómeno, que el Ejército es una burocraciaestatal, no podemos menos que pensar que una naciónque sostiene a más de dos millones de burócratas milita-res y destina la tercera parte de su presupuesto federala gasto bélico, difícilmente puede mostrarse como Esta-do mínimo.

Por otra parte, si hacemos extensiva la denominaciónde "república imperial", que Raymond Aron aplicó al paísmás industrializado de nuestra época, a la otra gran po-tencia de nuestro tiempo, no podemos dejar de pregun-tarnos si el carácter de "república" no se mantiene sólogracias al calificativo de "imperial" (más de cinco millo-nes de soldados integran las fuerzas armadas del país so-cialista más importante). Creo que podemos dudar razo-nablemente de que las fuerzas de estas y otras modernasrepúblicas estén destinadas al uso legítimo de la violen-cia; creo que podemos dudar razonablemente de que sóloconstituyan un elemento de disuasión y no sean, en mu-chos casos, sino un instrumento persuasivo para mante-ner hegemonías políticas o económicas en las áreas queconsideran de su exclusiva influencia.

El maestro Reyes Heroles dedicó varios años de suvida y varios miles de páginas a probar la existencia deun "liberalismo social". Durante mucho tiempo, este con-cepto pareció una mera contradicción-, no se puede ser"liberal" y "social" porque el liberalismo es por esenciauna doctrina individualista. Reyes Heroles, tan visiona-rio en ésta como en tantas otras cosas, se alegraría de sa-ber que el liberalismo social es ahora la vía que se explo-ra como el camino que podría conducir a un contratosocial diferente que incluya entre sus cláusulas un prin-cipio de justicia distributiva.

Quizá no es excesivamente optimista pensar que po-

INTRODUCCIÓN 27

dremos encontrar un equilibrio entre el tamaño del Es-tado, su eficiencia y su propia responsabilidad frente ala sociedad para satisfacer demandas libre y democráti-camente expresadas. Se trataría de un Estado respetuosodel ciudadano en cuanto individuo y que, no obstantesu participación en los ámbitos social y económico, per-mitiera la plena realización del individuo y del grupo enun marco de verdadera libertad, que es la que delimitala ley, que es la esencia misma de la democracia.

Estas notas pretenden ser una contribución a la dis-cusión de la eficacia del Estado para responder a las de-mandas sociales. No es el tamaño del Estado lo que debeponerse en cuestión, sino su fortaleza y su capacidad pa-ra cumplir eficientemente con sus fines, con sólo las re-gulaciones y los controles indispensables para mantenerun ámbito de libertad ordenada tanto en la ejecución desus propios programas como en la vida de la sociedadtoda.

Personalmente, estoy convencido de que cualquieraque sea el tamaño del Estado en el futuro, sus responsa-bilidades habrán crecido respecto de las que tuvo el Es-tado mínimo de los liberales clásicos y lo verdaderamenteimportante será su fortaleza y su eficiencia, no su dimen-sión. La conducción, la rectoría, si no la gestión misma,de los procesos económicos, es irrenunciable, lo mismoque la salvaguarda de los derechos sociales ya consagra-dos en los Estados constitucionales. En este proceso, elpapel del político y el del administrador público seguirásiendo esencial en el cumplimiento eficiente de la res-ponsabilidad de un Estado moderno.

PASADO Y PRESENTE DE LAEMPRESA PÚBLICA EN MÉXICO

Creo que una de las afirmaciones más socorridas de laciencia política en nuestro país consiste en asegurar quela causa de que en buena parte del siglo xix privara laanarquía en las actividades productivas y en las relacio-nes políticas, residió en la falta de un poder político su-ficientemente fuerte como para imponerse en la vida so-cial, más aún en el marco de una economía como lanuestra en la que, por su falta de desarrollo, estabanausentes todos los elementos que dieran a México otraunificación nacional que no fuera, en primer lugar, la uni-ficación política.

"...En nuestro país es evidente el papel distinto queha tenido el poder público, —como sostiene el eminen-te constitucionalista Miguel de la Madrid—, en relaciónal establecimiento y desarrollo del Estado moderno, silo comparamos con otras sociedades, principalmente enel continente europeo. En tanto que allá el Estado surgecomo organización política de naciones integradas, de so-ciedades que logran su propia densidad económica pre-via, y surge como la superestructura que viene aconsolidar a las comunidades nacionales...; en América,en cambio, fundamentalmente en la América Latina, elEstado es un elemento que viene a integrar y a construirla sociedad civil.

"El Estado no solamente fue el reflejo de una comu-


nidad nacional integrada sino que, por la acción de cier-tos segmentos y grupos políticos, viene en realidad a cons-tituirse en catalizador de la formación de las sociedades.Y ello se acentúa en nuestro caso cuando, después de laRevolución de 1910, el Estado se convierte en el rectory diseñador de un nuevo estilo de sociedad, atendiendoa ciertos valores políticos fundamentales."1

En México, el Estado nacional, creado por la Refor-ma, por el porfiriato, transformado por la Revolución,es el que ha dado sentido a la vida política, social y eco-nómica del país. Recuérdese que la función histórica delliberalismo europeo es el conflicto con los privilegios con-solidados del mundo feudal y del alto clero. El laissez-faire en el viejo mundo no era tanto un programa de po-lítica económica como la bandera de la lucha victoriosaque la naciente clase empresarial libró, en el último cuartodel siglo XVIII y en los primeros años del xix, por el des-mantelamiento de las restricciones tradicionales del an-tiguo régimen.

En nuestro país, este liberalismo deberá aclimatarsey sólo triunfará sobre el conservadurismo gracias a suselementos "no liberales", es decir, gracias a la consoli-dación del Estado y, en última instancia, a su interven-ción. De acuerdo con el liberalismo "ortodoxo", una vezque hubieran desaparecido los obstáculos que impedíanel desarrollo de la libre empresa, la actividad del Estadoquedaría reducida a la defensa nacional, la educación yla seguridad interna. Pero en México los obstáculos queimpedían el desarrollo de la libre empresa no desapare-cerían por sí mismos: no existía en absoluto una clase em-presarial pujante; la Iglesia, dueña de la mayor parte delos capitales y de las tierras, se negaba a invertir y a dis-tribuir las tierras que no cultivaba; la industria, estanca-da por el proteccionismo colonial y seriamente perjudi-cada por las guerras de independencia, se encontraba enel más alto grado de atraso.

"El misterio central de la política mexicana durantelos años intermedios del siglo xix es el predominio delliberalismo —dice David Brading—. ¿Cómo podemos ex-

PASADO Y PRESENTE 31

plicar su éxito? ¿Cómo fue posible que una ideología de-sarrollada para satisfacer las ambiciones y las aspiracio-nes de la burguesía europea se convirtiera en el credopolítico de la coalición progresista en México, un paíscon estructuras sociales tan distintas a las de Europa delNorte?"2 Reyes Heroles, en su obra fundamental sobreel liberalismo mexicano, ha sintetizado las distintas res-puestas a este interrogante en una fórmula eficaz: graciasal "sentido social" del liberalismo mexicano.3 En Méxi-co, el liberalismo comandó una alianza con el pueblo. Elprecio del apoyo popular era la prosecución de objeti-vos sociales bastante ajenos a los teoremas del liberalis-mo clásico.

Como los tejedores mexicanos sólo disponían de te-lares manuales, simplemente no podían producir vesti-dos a precios tan bajos como los de los talleres mecani-zados de Lancashire. La revolución industrial de la GranBretaña había llegado a México para arruinar las indus-trias artesanales de Puebla y Querétaro. Estos mismos tra-bajadores fueron los que insuflaron al movimiento yor-kino su sentido social. La decisión de Lucas Alamán deestablecer un Banco de Avío para financiar una industriatextil mecanizada, era una manera de resolver este pro-blema. Otros ilustres liberales vieron, en cambio, en estamedida, un intervencionismo malsano. "Déjese, sobretodo —clamaba Melchor Ocampo—, plenísima libertadpara que cada cual haga cuanto no perjudique a un ter-cero, y el fomento vendrá por sí solo."

Pero es quizá la dialéctica de las discordias liberaleslo que da su verdadero sentido a las luchas ideológicasde nuestro siglo pasado. El maestro Reyes Heroles resu-me: "Los liberales tienen propósitos muy claros. Lo pri-mero es constituir el Estado, el verdadero Estado, paraque desde él, la nación continúe haciéndose, y el Estadopuede ser factor decisivo para lograrlo. No piensan enel puro Estado encerrado en lo suyo y que ahogue lo queen la sociedad existe: consideran un Estado que ayudea la sociedad a integrarse plenamente y a transformarse.No pretenden identificar sociedad y Estado: aspiran a un


Estado que interprete el sentir y las necesidades socia-les, que eleve la sociedad al rango de Nación."4

El problema de la formación y consolidación del Es-tado mexicano, de la integración de sus característicasdistintivas, peculiares, volvemos a encontrarlo, tras el pa-réntesis del porfiriato ("en que se mantienen las formasy se subvierte el fondo y en que, en el subsuelo, fuertesy sólidas, persisten las ideas..."),5 al triunfo de la Revo-lución.

La victoria militar del Constitucionalismo sobre losdistintos grupos revolucionarios no constituía, mecáni-camente, la formación del nuevo Estado. Éste debía es-tar legitimado por la adhesión de la mayor parte posiblede apoyos sociales. Fue la necesidad de estos apoyos, lanecesidad de lograr una legitimidad para constituir un Es-tado que no encontrara la oposición de la población y,en consecuencia, pudiera conseguir el poder político to-tal, lo que obligó a institucionalizar las reformas surgi-das a raíz de la lucha armada. La concepción de las re-formas en la mente de los líderes de la revoluciónconstitucionalista es fruto de un largo proceso de acer-camiento entre constitucionalistas y masas populares.

Transformadas en normas constitucionales, las refor-mas sociales terminarían por convertirse en el marco ideo-lógico en el que las nuevas instituciones se iban a desa-rrollar y, lo que es aún más importante, la base sobre laque se iba a levantar la idea de la colaboración social pos-revolucionaria. Por primera vez en la historia del país (ytambién del mundo) los derechos de los obreros a mejo-res condiciones de trabajo y de los campesinos a poseerla tierra tenían acogida en un texto constitucional.

Con frecuencia nos referimos a los artículos 27 y 123como los más importantes de la Constitución de 1917.Ciertamente, estos artículos son la base del nuevo poderde decisión que se otorga al Estado y especialmente alEjecutivo; sin embargo, como es sabido, ninguno de es-tos artículos fue aplicado en su totalidad y de golpe, sinocon la suficiente flexibilidad como para poder luchar con-tra oposiciones particulares y forjar alianzas que a la pos-


tre hicieran posibles las transformaciones requeridas porel Estado.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, creo que es im-portante recordar que una de las-principales debilidadesdel Estado mexicano bajo el nuevo régimen revolucio-nario, fue la precaria situación de la economía, que le res-taba tanto legitimidad como recursos para afianzar suautoridad. El sector moderno y dinámico de la econo-mía estaba principalmente en manos extranjeras, tal erael caso de la industria petrolera y de la minería; indus-trias que no sufrieron un daño apreciable durante el pe-riodo de la lucha civil.

La dificultad de esta situación para el Estado estribóen lo problemático que fue aumentar su participación enlos beneficios de la explotación de estos recursos natu-rales destinados al mercado mundial. Las empresas ex-tranjeras contaron siempre con la protección de sus go-biernos, de manera que en más de una ocasión lograronechar por tierra los planes gubernamentales para aumentarsu participación en los beneficios de la exploración derecursos naturales destinados al mercado mundial.

De los sectores modernos de la economía, el que másdaño sufrió parece haber sido el sistema de transporte,en especial los ferrocarriles: mucho material fue destrui-do durante la lucha y casi no hubo reposición de equi-po. Sin embargo, el problema más notorio se presentóen el sector tradicional, la agricultura, que daba empleoal 70% de la población económicamente activa. Fue en-tonces, y en buena parte como resultado de todos estosproblemas, que el Estado empezó a intervenir con ma-yor vigor en la vida económica echando mano de las atri-buciones que la Constitución le confería.

Lorenzo Meyer ha probado que la gran depresión de1929 sólo afectó a México a través del sector externo.La explicación de la relativa facilidad con que México sor-teó una crisis que sumió a otros países en el marasmo so-


cial y político, radica en el hecho de que las dos terceraspartes de su población trabajadora se encontraban ocu-padas en la agricultura y ésta casi no estaba ligada al mer-cado mundial (hacía tiempo que las exportaciones de he-nequén habían perdido su dinamismo y las de frutas,legumbres, etc., apenas se iniciaban). El Estado vio dis-minuir sus ingresos, pero debido a la poca injerencia di-recta que tenía en los procesos productivos, el efecto másnegativo que esto tuvo fue impedir que se pagara la deu-da externa y una disminución temporal en los sueldosde la burocracia con un salario mayor del mínimo. Laconstrucción de carreteras, el esfuerzo más importanteen la formación de infraestructura en ese momento, con-tinuó al mismo ritmo.

En realidad, fue el propio subdesarrollo de la econo-mía mexicana lo que resultó ser la mejor defensa contralos embates de la catástrofe externa; la mayoría de losmexicanos estaba fuera de la economía moderna y mu-chos, incluso, fuera de la de mercado. Así pues, no con-viene asimilar el caso mexicano a la experiencia de lospaíses desarrollados capitalistas o a la de aquellos subde-sarrollados que, como Cuba o Chile, tenían un sector ex-terno que dominaba el ritmo de toda su vida económi-ca. La gran depresión mundial fue un fenómenoimportante, pero estuvo lejos de poner en peligro la es-tabilidad de las estructuras sociales en México y las cau-sas de los notables cambios de la época, deben buscarseprincipalmente en factores políticos, en los cuales la fi-gura del presidente Calles es fundamental.6

El objetivo principal de la política económica del pre-sidente Calles, parece haber sido liberar al país del do-minio económico extranjero reduciendo al mínimo la in-tervención en la vida nacional de particulares, empresaso naciones extranjeras. El proyecto suponía, antes quenada, el saneamiento crediticio, financiero y presupues-tal del gobierno. Su acción incluyó reducciones de suel-dos en todas las secretarías, supresión de varios departa-mentos, reformas a los métodos de contabilidad nacionaly presupuestos y, sobre todo, economías severas de aho-


rro hasta en el más escondido municipio y oficina; di-versificación de las fuentes de ingreso federal mediantela creación del impuesto sobre la renta; racionalizacióndel régimen fiscal. Las fuentes de crédito externo e in-terno estaban cerradas; para echar a andar el proyectode carreteras, bancos oficiales, irrigación, salubridad, es-cuelas, el único camino era recurrir al ahorro y extraerlas partidas necesarias del propio presupuesto.

Uno de los primeros frutos de esta reestructuraciónpresupuestal y financiera, fue el Banco de México, quese fundó con 50 millones de pesos oro que el gobiernohabía ahorrado. Se crearon otras instituciones como laComisión Nacional Bancada, además de promulgarse unanueva legislación bancada y establecerse toda una seriede instituciones de crédito. En 1926 se fundó el Bancode Crédito Agrícola con la finalidad de integrar "verti-cal y horizontalmente" la vida agrícola mexicana median-te la creación de sociedades locales y regionales de cré-dito; es decir, se introducía por iniciativa del Estado, unaorganización cooperativa en el campo mexicano.

Era necesario también crear el sistema circulatorio delpaís. Para ello se fundó la Comisión Nacional de Cami-nos y se introdujo un impuesto especial sobre la gasoli-na, los automóviles y las llantas.

La irrigación y la apertura de nuevas tierras de culti-vo es otro capítulo, quizá el que mejor resume el pro-yecto del país que soñaba la Revolución en ese periodo,y para ello creó la Comisión Nacional de Irrigación. Unaparte sustancial del presupuesto de 1926 a 1928 (46 mi-llones de pesos, 6.5% del presupuesto) se derivó haciala irrigación. El programa agrícola de esta política eco-nómica se completaba con la creación de una red de es-cuelas centrales agrícolas. En 1926 se inició, además elenvío de técnicos al extranjero para dotar a las escuelasdel personal docente del más alto nivel.

Esta política económica puso en práctica una serie demedidas destinadas a explotar racionalmente los recur-sos naturales; la minería, la electricidad, el petróleo. LaLey Orgánica de la Industria Petrolera de diciembre de


1925, y su Reglamento de marzo de 1926, fueron unaofensiva franca para recuperar la soberanía nacional so-bre el petróleo y un esfuerzo para racionalizar la indus-tria petrolera.

El triunfo de esta política económica supone la coa-lición Estado-iniciativa privada que señala prioridades ab-solutas a la construcción de un sistema económico mo-derno que busca llegar a la solución industrial a travésdel desarrollo de las exportaciones de los productos delsuelo y del subsuelo. Como la iniciativa privada no pue-de emprender la construcción de la estructura que hagaposible este proyecto, tendrá que encargarse el Estadode esa tarea.

En cuanto a la actividad industrial y agrícola, el Esta-do apoya de mil maneras la actividad económica a tra-vés de subvenciones, participaciones, exenciones fisca-les, desarrollo del crédito, etcétera.

Se puede hablar, en suma, de una verdadera teoríadel crecimiento que legitima una política que debe con-ciliar intereses antagónicos que, de otra manera, en elmarco de una estrategia económica distinta, hubieran en-trado necesariamente en conflicto. Según esta estrategiade crecimiento, los intereses financieros y los procesoscapitalistas sirven para realizar los objetivos nacional-revolucionarios de acuerdo con estas pautas: 1] el quelos maneja es el Estado; 2] responden a aspiraciones delos sectores más importantes de la sociedad (financieros,campesinos, burocráticos, obreros, industriales); 3] existeuna interdependencia estrecha entre los diversos miem-bros de estos sectores; 4] existe, asimismo, una influen-cia recíproca entre la iniciativa privada y el Estado, en-tre los factores económicos y los intereses políticos. Elgobierno funciona como un organismo de planificacióny de coordinación de los programas de desarrollo, y res-ponde simultáneamente a los procesos económicos y alas demandas políticas.

Podemos decir, pues, que el desarrollo en México haseguido un camino paralelo al del ensanchamiento delpapel económico del Estado. Principal instrumento de


capitalización de los recursos financieros, poder regula-dor, principal interlocutor con los grupos internaciona-les, el Estado se presenta como intérprete del interés pú-blico, y se define en esos años como una instituciónpolítica y administrativa sui géneris, con responsabilida-des económicas directas y muy amplias, provisto de unaautoridad muy peculiar. Se trata de construir el desarro-llo a través de la centralización de las decisiones econó-micas y de una rectoría ejercida por el Estado.7

Ciertamente, el proceso de integración del Estado mexi-cano en la economía es contemporáneo de las convul-siones sociales que presiden las grandes transformacio-nes del Estado moderno en el mundo: la revolución rusa,la Gran Guerra, la República de Weimar, la formación delfascismo, el surgimiento del nacional socialismo. Recor-demos, sin embargo, que el marco jurídico fundamentalque da lugar al nuevo Estado mexicano, la Constituciónde 1917, es anterior a todos estos fenómenos mundialesque caracterizan al siglo xx. Recordemos que la Consti-tución de Weimar es de 1919 y que el modelo por exce-lencia de participación estatal en la economía, que es elIstituto per la Ricostruzione Industríale (IRI), proce-de de 1933. Recordemos que la Autoridad del Valle deTennessee, como organismo público norteamericano des-tinado al desarrollo regional, se crea en 1934. En Euro-pa, Francia e Inglaterra conocen una gran actividad delEstado sólo después de la segunda guerra.8 Recordemos,finalmente, que Keynes formula su famosa teoría econó-mica en 1936 y que ésta no forma parte de un programapráctico de acción económica sino hasta 1942, cuandose publica el Beveridge Report a propósito de los servi-cios sociales que debe emprender el Estado, lo cual daorigen al Welfare State. Según la teoría keynesiana, "erapreciso y posible llegar, por métodos democráticos y sinalterar fundamentalmente la economía capitalista, a lacancelación del desempleo mediante el aumento de la ca-


pacidad de adquisición de las masas, la cual operaría, asu vez, como causa del crecimiento de la producción y,por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lo-grarían mediante la orientación y control del proceso eco-nómico por parte del Estado, pero manteniendo la pro-piedad privada de los medios de producción".9

La experiencia mexicana es, en este sentido, capital:el Estado mexicano no pretende la abolición de la pro-piedad privada, tampoco busca la socialización de todoslos medios de producción. Nace, en su sentido más puro,como un Estado social. Los valores básicos del Estadoliberal eran la libertad, la propiedad individual, la igual-dad, la seguridad jurídica y la participación de los ciuda-danos en la formación de la voluntad estatal a través delsufragio. El Estado revolucionario pretende hacer efec-tivos estos valores; no lo fueron nunca en la realidad denuestro siglo xix y apenas lo son en nuestro tiempo. Así,no hay posibilidad de libertad si su establecimiento y ga-rantías formales no van acompañados de unas condicio-nes existenciales mínimas que hagan posible su existen-cia real. Mientras que el liberalismo clásico piensa quela libertad es un atributo de la dignidad humana, el Esta-do mexicano piensa que la dignidad humana (materiali-zada en ciertos supuestos socioeconómicos) es un pre-rrequisito de la libertad. La propiedad individual tienecomo límite los intereses generales de la comunidad ciu-dadana y los particulares de los que participan en hacer-la productiva (obreros, campesinos y empleados). La se-guridad formal tiene sentido sólo si va acompañada dela seguridad material frente a necesidades estrictamenteeconómicas (salario mínimo, seguridad social, sistemade salud, etc.). La igualdad ante la ley ha de ser com-plementaria de la seguridad de condiciones vitales mí-nimas.

Con estos objetivos, determinados por el Constitu-yente en 1917, el Estado mexicano interviene activamenteen los distintos procesos económicos, políticos y socia-les del país; dirige la tarea de reconstrucción nacional yconstruye la infraestructura indispensable para el desa-


rrollo general. Con ello, se convierte en la única instan-cia capaz de conducir la marcha de un país atrasado altiempo que se constituye a sí mismo y a la propia so-ciedad.

Así pues, a partir de la década de los treinta, el Esta-do mexicano está preparado para asumir el nuevo papelhistórico que la organización estatal empieza apenas acumplir en el resto del mundo. Ello a pesar de la crisisde 1929 y a pesar de las propias dificultades económicasinternas y aun de los levantamientos armados que hubode enfrentar. En este nuevo papel histórico, el Estado re-volucionario entiende que los organismos públicos sonuno de los instrumentos idóneos tanto para ejercer la rec-toría de los procesos socioeconómicos y dar cuenta asídel proyecto social surgido de la Constitución, como —yesto es fundamental— para constituirse a sí mismo co-mo un Estado legitimado en las masas. Cuando busca ins-trumentos de acción ágiles, libres de la tradicional cargaburocrática del sector central, encuentra en las comisio-nes y en los bancos, es decir, en su incipiente sector pa-raestatal, desconcentrado y con una rápida capacidad deplaneación y actuación, las herramientas fundamentalesde esta nueva característica que lo define, su actividaden la vida económica de la nación.

"Se puede afirmar que la mayor parte de este tipo deinstituciones —a las que formalmente se engloba dentrodel término de administración pública paraestatal—fueron creadas con el propósito definido de auxiliar algobierno federal en la atención de las nuevas funcionesque la Constitución de 1917 otorgó al Estado mexicano.Sin embargo, su notable desenvolvimiento se debe no sóloal papel encomendado al Estado como rector del proce-so de desarrollo nacional, con la idea de conseguir unamayor independencia económica y una más acrecenta-da justicia social, sino también a la necesidad de remon-tar los bajos niveles de actividad económica que se pre-sentaban en el país durante la primera etapa que siguióal establecimiento de un nuevo orden constitucional."10

Remontar los bajos niveles de la actividad económi-


ca significó, para el Estado mexicano, convertirse en elprimer inversionista y esto mediante instancias econó-micas y de servicio mucho más que de nacionalizacio-nes (en nuestro país la expropiación es la excepción). Adiferencia de los países desarrollados en que la discusiónacerca del "tamaño del Estado" se cifra en la cantidadde nacionalizaciones que la organización estatal ha debi-do emprender (sobre todo, a partir de la segunda gue-rra), en México el tamaño del Estado está condicionadopor la extensión de las actividades económicas y servi-cios en que éste debía intervenir para satisfacer nuevasnecesidades originadas en la creciente complejidad de lasociedad. Puede asegurarse que, en la mayor parte de loscasos, no había en el campo de la intervención estatal,una empresa privada que buscara desarrollar esa activi-dad o proporcionar ese servicio.

El análisis de la actividad económica pública en nuestropaís, iniciado muy recientemente por investigadores co-mo Alejandro Carrillo y Sergio García Ramírez en el sec-tor público y, más recientemente, en el ámbito de laSecretaría de Programación y Presupuesto o de la Secre-taría de Hacienda; y grupos académicos de trabajo tanimportantes como los que se han desarrollado en el ci-DE, en la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM, enel INAP, en El Colegio de México, etc., permite ahoraplantear hipótesis o hacer afirmaciones que hace apenasunos años eran meras intuiciones especulativas. Creo queuna vez realizado el ordenamiento cronológico de la em-presa pública, el análisis jurídico y buena parte del análi-sis macroeconómico, podría tal vez subrayarse laimportancia de la vinculación de estos estudios entre sípara ofrecer nuevas perspectivas de comprensión en unaetapa tan importante de la vida de la empresa pública ennuestro país.*

* Ya en prensa este ensayo, apareció el trabajo fundamental de María Am-


Así, creo que en México se distinguen por lo menosdos periodos de la participación del Estado en la econo-mía y obedecen a la importancia y a la calidad de estaparticipación. A partir de 1920 y hasta los años treinta,el Estado impulsa el desarrollo económico dirigiendo lainversión pública hacia la realización de obras de infraes-tructura básica. Es decir, se orienta a crear las condicio-nes esenciales para la expansión industrial de los años cua-renta, pero sin entrar a formar parte activa del propiodesarrollo industrial.

A mediados del tercer decenio, en el periodo que loshistoriadores llaman propiamente "posrevolucionario",la intervención del Estado en la economía adquiere unamodalidad nueva: empieza a participar en forma más am-plia y directa en la promoción del desarrollo. Las políti-cas económicas emprendidas a partir de 1935 fueron con-dición importante para el despegue industrial de los añosposteriores, me refiero fundamentalmente a los grandeslogros de la etapa cardenista: el impulso a la reforma agra-ria, el control directo de los principales recursos estra-tégicos (petróleo, ferrocarriles), la formación de meca-nismos financieros para promover el desarrollo industrial,la creación de organismos y empresas paraestatales parasubsidiar a la industria, y la reorientación del gasto pú-blico en sectores productivos para la formación de capital.

Además, el Estado destinará fuertes sumas de capitalpara la creación de otras industrias fundamentales queel proceso de industrialización va necesitando. A partirde aquí, el Estado asume aquellas actividades que requie-ren de gigantescas cantidades de inversión inicial o lossectores económicos importantes pero que han sido de-satendidos por la inversión privada por su baja utilidad.

Así, en la década de los cuarenta, cuando la indus-

paro Casar y Wilson Peres, El estado empresario en México: ¿agotamientoo renovación?, Siglo XXI Editores, México, 1988, que es precisamente el pro-ducto de un aprovechamiento sistemático de todos los estudios previos, conuna perspectiva original sobre la periodización.


trialización se convierte en el motor del crecimiento eco-nómico del país, el Estado reorienta el gasto público alas ramas de fomento industrial, se intensifica la cons-trucción de obras de infraestructura para adecuarlas a lasnuevas condiciones de crecimiento y se da-una diversifi-cación del gasto público entre las distintas actividades in-dustriales, con lo que el Estado refuerza su presencia enla economía, al tiempo que apoya y fomenta la actividadeconómica del sector privado.

La inversión pública dedicada a los sectores básicosde desarrollo (fomento agropecuario, fomento industrial,comunicaciones y transportes), representó el 85% del to-tal, de 1940 a 1955, siendo las ramas de fomento indus-trial y de comunicaciones y transportes las que más inci-dencia tuvieron dentro de estas inversiones (68% del totalde la inversión pública). La participación de las empre-sas estatales y de los organismos descentralizados den-tro de la inversión pública va adquiriendo mayor impor-tancia: del 44% del total en 1940, pasa a representar el53% para 1955.

En este periodo, el Estado inicia sus primeras inver-siones en el sector manufacturero y se fortalecen las in-versiones en infraestructura, básicamente comunicacio-nes, transportes, irrigación y energéticos. Se promueve,de este modo, la inversión privada con la producción deenergéticos, hierro, acero, maquinaria, fertilizantes, etc.,y se fortalece la formación de capital en esta primera etapade desarrollo industrial.

La estrategia económica estatal buscaba promover untipo de crecimiento basado en el predominio crecientede las grandes empresas, como la del hierro y acero, in-dustrias mecánicas, maquinaria y equipo para la genera-ción de energía eléctrica, para la industria automotriz,embarcaciones, aparatos electrónicos, eléctricos y de te-lecomunicaciones. Esto es, se da lugar a una profundiza-ción en la sustitución de importaciones de bienes inter-medios y de capital, ramas cuyo dinamismo estabadependiendo en forma creciente de los sectores oligo-pólicos.11


El desarrollo industrial manufacturero recibió granempuje mediante un régimen tributario favorecedor delcapital, una política de subsidios y estímulos generaliza-da al sector privado, un sistema crediticio que alentabaa los inversionistas y la continuación y fortalecimientodel régimen de precios y tarifas bajos por parte de las em-presas estatales.

La inversión pública se canalizó a obras de infraes-tructura (caminos, recursos hidráulicos, transportes yobras urbanas) y a los energéticos. La industria eléctrica,el petróleo, el gas y la petroquímica, que a fines del pe-riodo eran ya sectores controlados totalmente por el Es-tado, absorbieron más del 80% de la inversión públicade fomento industrial. Éstos eran insumos, entre otros,que se otorgaban al sector privado a precios muy redu-cidos, a fin de crear estímulos suficientes para la inver-sión industrial. Se sostenía que, "La reducción de losprecios relativos de los energéticos y de los serviciosproporcionados por el sector público es consecuencia dela decisión de abastecer a la economía de elementosbásicos."12

La política de precios bajos en las empresas del Esta-do, sin embargo, trae una serie de consecuencias no siem-pre positivas para la justicia social, parte fundamental delproyecto revolucionario. Se acentúa la concentración delingreso al favorecer aumentos en las utilidades de las em-presas privadas subvencionadas con estos bienes y ser-vicios. Este proceso se fue acelerando a raíz del modelode acumulación que se venía implantando, basado en eldinamismo creciente de las ramas productoras de bienesde consumo duradero. Se inicia también la "expansiónno planeada" del sector público, que consiste en la ab-sorción de empresas privadas en quiebra (o poco renta-bles) con el fin básico de socializar la ineficiencia del ca-pital y "contrarrestar" el desempleo abierto.* De esta

* Un análisis de consulta indispensable para comprender las razones dela actividad empresarial del Estado mexicano en las últimas décadas es el deA. Acle y M. Vega, La empresa pública: desde fuera, desde dentro.


manera, el Estado adquirió a través de NAFINSA y comouna de sus tareas encomendadas, la participación "tantomayoritaria como minoritaria, en numerosas empresasmanufactureras nacionales, algunas de las cuales habíanfracasado en manos de la iniciativa privada."13

Para 1980 el sector paraestatal de México contaba conmás de un millar de empresas públicas agrupadas en lasdistintas figuras jurídicas que nuestra legislación compren-de. En su conjunto el sector participaba en ese año conel 29% de los ingresos tributarios del gobierno federal,con el 75% de las exportaciones y el 27% de las impor-taciones; ocupaba a casi un millón de personas y abarca-ba las más variadas actividades de la actividad económica.Para 1983 el sector paraestatal aportaba el 18.2% delPNB. Creo que bastan estas cifras mínimas para compren-der la importancia que la empresa pública había adquiri-do en 50 años de vida.14

He querido señalar algunas de las que creo son las cau-sas histórico-políticas fundamentales del surgimiento dela empresa pública en México y de su evolución hasta losinicios de nuestra década, estoy convencido de que si nointentamos comprenderlas, menos aún podemos hacerel intento de abordar su presente. Llegamos, pues, a ladécada de los ochenta con más de un millar de empresasde Estado, algunas de ellas totalmente innecesarias, otrasmás, ineficientes. Esto, en el momento en que las corrien-tes dominantes en la teoría económica nos señalan quela economía mixta y el Estado social son las causas detodos nuestros problemas, de la crisis por la que atrave-samos. Y se nos dice que para librarnos de estos proble-mas debemos librarnos de las supuestas causas: de laeconomía mixta y del Estado social, y volver a formasmás sencillas de organización económica.

Una versión remozada de ciertos preceptos del libe-ralismo clásico está implícita en esas formas sencillas, yen nombre de esta tendencia conservadora se presume


que debemos deshacernos de estorbos como la empresapública para dejar libre tránsito a la iniciativa individualy a la libre empresa.

El neoliberalismo parece olvidar que ya no se pue-den adoptar sus soluciones sencillas porque los sencillosproblemas para los que fueron creadas no existen más:enfrentamos ahora, dentro y fuera de nuestro país, pro-blemas muy complejos. Habría que preguntar a quienespiensan que es posible un paraíso de pequeñas empresasen donde la iniciativa individual sea la fuente principalde riqueza qué harían, por ejemplo, con la tecnología queel siglo XX ha creado: ¿destruirla?, ¿olvidarla y volver alinicio del siglo xix para encontrar otra vez el arranqueagresivo del capitalismo y de la acumulación? Los con-servadores que sueñan con desmantelar el Estado socialy la economía mixta y creen que el Estado puede con-vertirse de nuevo en el gendarme al servicio de los inte-reses particulares, ¿cómo supondrán que se podrá pro-porcionar la seguridad personal y el sustento colectivodel que todos dependemos? La historia es una acumula-ción de experiencia; la evolución social no permite el re-troceso a formas más simples de organización: la senci-llez en nuestro tiempo requiere de una enormecomplejidad.

El capitalismo individualista, producto del liberalis-mo clásico, fue superado por su incapacidad orgánica paraevitar las crisis económicas y por su absoluta insensibili-dad frente a las demandas sociales. "Para eliminar estosdos defectos estructurales del capitalismo individualis-ta, la cultura occidental no ha encontrado otra soluciónque recurrir a la intervención del Estado, al que se de-manda el mantenimiento del equilibrio económico gene-ral y la persecución de fines de justicia social (lucha con-tra la pobreza, redistribución de la riqueza, tutela de losgrupos sociales más débiles, etc.)

"La crítica de los teóricos del Welfare State al lais-sezfaire se resume así: El mercado autorregulado no escapaz de registrar y satisfacer ciertas necesidades mate-riales y morales que además son fundamentales tanto para


los individuos en cuanto tales como para la colectividad.En particular el Estado liberal deja al 'libre' trabajadorprácticamente indefenso frente a las exigencias imperso-nales del mercado y expuesto a todos los golpes de lasfluctuaciones económicas. Es necesario, por lo tanto, ins-titucionalizar el principio de la protección social, y estoexige que el sistema económico capitalista sea sometidoal control de la sociedad y que la lógica de la oferta y lademanda sea moderada de alguna forma por la lógica dela justicia distributiva. El moderno Estado asistencia] brotadel compromiso político entre los principios del mer-cado (eficiencia, cálculo riguroso de los costos y de losimportes, libre circulación de las mercancías, etc.) y lasexigencias de justicia social avanzadas...

"En consecuencia, el desarrollo económico ya nose regula exclusivamente por los mecanismos espontá-neos del mercado sino también, y en ciertos casos sobretodo, por las intervenciones económicas y sociales delEstado..."15

Improductividad, ineficacia, deshonestidad, competen-cia desleal, son algunos de los conceptos que todo crí-tico de la empresa pública tiene siempre a la mano y mu-chas veces los aplica a casos particulares con sobradarazón. ¿Es por ello la empresa pública un fracaso y su fu-turo está cancelado? La empresa pública es, a mi enten-der, una de las grandes aportaciones de la economía po-lítica del siglo xx que no está llamada a desaparecer; porel contrario, su futuro es la consolidación y el cambio.

Roben L. Heilbroner, un economista norteamericanode intachable moral republicana, en consecuencia, muypoco sospechoso de socialismo, cree que el futuro es dela empresa pública, siempre y cuando ésta sea capaz deconvertirse en motor del crecimiento. "La idea —diceHeilbroner— de que el crecimiento sólo se origina en lasactividades del mundo empresarial y que las del gobier-no son esencialmente enemigas del crecimiento no pue-


de sobrevivir a las realidades del siglo que viene. En po-cas palabras, así como el vehículo estratégico de laacumulación en la época de Adam Smith fue la fábricade alfileres, la empresa nacional en la época de HenryFord y ahora las empresas transnacionales, creo que se-rá la empresa estatal el vehículo del mañana.

"Ya hemos presenciado los primeros casos de esevínculo entre los poderes del gobierno, las finanzas yla diplomacia con las capacidades empresariales de ad-ministración en el sistema japonés o en el consorciopúblico-privado que construye los Airbus europeos, o enla Volkswagen o en la British Petroleum. Dichas empre-sas público-privadas tienen muchas ventajas sobre las pu-ramente privadas en el manejo de la participación en losmercados mundiales.

"Los empresarios... que protestan por el dumping ylos subsidios —termina Heilbroner—, así como por lastácticas injustas de estas enormes empresas estatales merecuerdan a los pequeños empresarios de hace un sigloque se organizaban contra las prácticas de los monopo-lios que surgían."16

Por supuesto que no todas las grandes empresas crea-das sobre estas bases tendrán éxito y para demostrarloestán los ejemplos de Renault, Fiat, Lokheed, así comono todas las empresas públicas o privadas lo tienen enla actualidad. Pero esto no significa que la empresa delEstado no sea probablemente una de las modalidades másconvenientes para resolver los problemas de producciónen escala mundial.

Se habla con frecuencia de un Estado omnipresente,pesado, farragoso. El Estado mexicano debe perder lastretanto en el sector paraestatal como en el centralizado.Pero la solución no es la desaparición del Estado, es elrefinamiento, la modernización, la creciente eficacia ensus modos de operación, en sus modos de estar presenteen la vida social. Si el verdadero propósito, como pare-ce serlo, es que la empresa pública se convierta no en unmero factor de desarrollo con precios y tarifas bajos parasubsidiar y subsidiada ella misma, sino en su verdadero


motor de crecimiento, en un verdadero productor efi-ciente, los problemas tradicionales deberán ser aborda-dos desde nuevas perspectivas.

"Asistimos a un proceso de modernización que se im-pone por decisión propia o por la fuerza de la realidadmundial. Ante esta presión económica hay también unatransformación política mundial: los Estados nacionalesestán cambiando. No lo hacen por moda o mera imita-ción. Están cambiando para poder sobrevivir a una com-petencia feroz y enfrentar la nueva división del trabajo.Buscan en la modernización la clave para resolver sus pro-blemas nacionales en el marco de cambios profundos enla economía mundial. Independientemente de ideología,sistemas políticos, nivel de desarrollo o ubicación geo-gráfica, casi todos los Estados depuran hoy su tamaño,revisan el ámbito de su participación económica y forta-lecen sus áreas estratégicas. La gran transformación enmarcha está haciendo a los Estados menos pesados peromás fuertes, para que así puedan cumplir mejor su man-dato fundamental: defender la soberanía frente a la com-petencia de otros Estados y garantizar la soberanía po-pular. Al mismo tiempo se apunta una presencia muchomayor de la sociedad civil..."17

Modernidad para pensar nuestro país en términos deuna mayor justicia distributiva; modernidad para lograruna mayor eficiencia en la participación del Estado enla vida nacional, en la participación de la sociedad civilcon la rectoría estatal, que es lo único que garantiza laprevalencia de los intereses generales de la sociedad. Mo-dernidad para concebir la empresa pública como verda-dera promotora del desarrollo, situada en las áreas estra-tégicas y prioritarias, ciertamente, pero también en lasindustrias punta, en la intermediación financiera, en eldesarrollo tecnológico; es decir, en los sectores verda-deramente modernos de la producción.

Para finalizar, podemos asegurar que el sistema po-lítico mexicano va a prevalecer con las modificacionesy adaptaciones que indudablemente requiere y que, des-de luego, no transformarán los principios esenciales que


lo sustentan; si en el futuro nuestro país sigue sustentan-do como política, los postulados de la economía mixtay, como política fundamental, las tesis de los movimien-tos sociales «que le han dado su identidad; si todo estoocurre, prevalecerá la empresa pública.

No podemos pensar en soluciones diametralmente dis-tintas a las que a lo largo de nuestra historia hemos adop-tado. Para nosotros, los mexicanos, la economía mixtacomo la solución a la producción, y las políticas de de-sarrollo social han sido una buena solución, que nos hanmantenido con independencia en un mundo en dondeninguna nación, por fuerte o por desarrollada que sea,puede ufanarse de tener una estructura política totalmentelibre de las influencias de otros países.

México ha podido sobrevivir como nación soberana;ello ha sido porque su sistema político, novedoso aún ennuestros días, distinto aún pese a las corrientes hegemó-nicas que nos cercan, tiene una respuesta propia. No ol-videmos que cuando en el mundo se buscaban solucio-nes totalitarias como único camino al desarrollo y alcontrol político, México optaba por una vía en donde li-bertad e intervención del Estado se conjugaban para sen-tar las bases del desarrollo del México moderno.

Nuestras soluciones, sin espectacularidad, sin dema-gogia, pueden satisfacer los anhelos de una vida mejorpara nuestro pueblo, en tanto que logremos un sector pú-blico eficiente, una mayor cooperación y participacióndel sector privado, un mayor entendimiento de la res-ponsabilidad y de las obligaciones del sector social, y unahonestidad total de administradores, financieros, técni-cos y trabajadores en todos los sectores.

A lo largo de su campaña política, el licenciado Car-los Salinas de Gortari insistió en el papel del Estado y dela empresa pública en este momento de la vida de Méxi-co. "Propongo consolidar —dijo en Metida—, la nuevaetapa de las relaciones económicas entre el Estado y lasociedad civil. Se trata de crear un Estado fuerte, perono grande, que garantice la soberanía frente a la compe-tencia en otros Estados nacionales y hacia adentro haga


valer la soberanía popular. En el gran proceso de revolu-ción científica y tecnológica que está ocurriendo en elmundo y que demanda mayor presencia de nuestro país,requerimos ese Estado fuerte."18 Y en el mensaje funda-mental de Monterrey subrayó: "La empresa pública es yseguirá siendo pieza esencial de nuestro desarrollo. Pro-pongo sanearla y además fortalecerla mediante una di-rección honesta y capaz, con el concurso de sustrabajadores, con el poyo del gobierno federal, para en-frentar los retos de la modernización..."19

Cualquier consideración a propósito del pasado y delpresente de la empresa pública en México, debe partir de lacapacidad del propio Estado mexicano para transformar-se. El Estado revolucionario ha sido extraordinariamentedúctil, ha demostrado continuamente una gran capaci-dad de negociación, cambio y adaptación a los nuevosproblemas que han ido surgiendo conforme avanza el si-glo. En este sentido el error más frecuente que solemoscometer es el de creer que las estructuras político-socialessólo cambian a costa de rupturas violentas y que los sis-temas llegan a un grado en que son inmodificables. Nues-tro propio pasado, nuestro presente en marcha demues-tran lo contrario.

NOTAS1 Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, Po-

rrúa, México, 1980, pp. 41-42.2 David, Brading, Los orígenes del nacionalismo mexicano, Editorial

Era, México. Véanse pp. 125 y ss.3 Jesús Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, Fondo de Cultura Eco-

nómica, México, 1982 (3 vols).4 Discurso pronunciado en la Ceremonia Cívica Conmemorativa del

CLXXIV Aniversario del inicio de la Independencia de México, 16 de septiem-bre de 1984.

"• Ibid.6 Véase Lorenzo Meyer, "El primer tramo del camino", en Historia ge-

neral de México, t. 2, El Colegio de México, México, 1981, pp. 1185 y ss.;igualmente, Meyer, Historia de la Revolución Mexicana. La reconstruccióneconómica. 1924-1928, t. 10, El Colegio de México, México, 1981.

7 Véanse Enrique Krauze, Historia de la Revolución Mexicana. Estadoy sociedad con Calles. 1924-1928, El Colegio de México, México, 1981; igual-mente, Krauze, Plutarco E. Calles. Reformar desde el origen. Fondo de Cul-


tura Económica, México, 1987 (Biografía del poder/7; Ana María León dePalacios, Plutarco Ellas Caites, creador de instituciones. Instituto Nacionalde Administración Pública, México, 1978.

8 Véase "Public Enterprises", en Encyclopaedia Britannica, Chicago,1979 (15a. edición), t. 15, pp. 198-202.

' Citado por Manuel García Pelayo, Las transformaciones del Estadocontemporáneo. Alianza Editorial, Madrid, 1981, p. 86.

10 Alejandro Carrillo Castro y Sergio García Ramírez, Las empresas pú-blicas en México, Porrua, México, 1984, p. 39 (cursivas de los autores).

1' La información estadística empleada en la redacción de este apartadofue tomada de La economía mexicana en cifras. Nacional Financiera, Méxi-co, 1981.

12 Antonio Ortiz Mena, "Desarrollo estabilizador. Una década de estra-tegia económica en México", en El THmestre Económico, número 146, abril-junio, Fondo de Cultura Económica, México, 1970.

•i A. Carrillo Castro y S. García Ramírez, op. cit., p. 92.'* Véanse El papel del sector público en la economía mexicana. Secre-

taría de Programación y Presupuesto, México, 1982; Jorge Tamayo, "Las en-tidades paraestatales en México'', en México 75 años de Revolución. Desarrolloeconómico II, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Me-xicana/Fondo de Cultura Económica, México, 1988; Benito Rey Romay, Laofensiva empresarial contra la intervención del Estado, Siglo XXI Edito-res/uNAM, México, 1987.

" Norberto Bobbio y Nicola Mateucci, "Estado de bienestar" en Diccio-nario de política, Siglo xxi Editores, México, 1982, pp. 612-613-

16 Roben L. Heilbroner, "¿Tiene porvenir el capitalismo?", en Contex-tos, Secretarla de Programación y Presupuesto, México, noviembre 4, 1983.

17 Carlos Salinas de Gortari, "Introducción" a Cambio estructural enMéxico y en el mundo, Fondo de Cultura Económica/Secretaría de Programa-ción y Presupuesto, México, 1987, pp. 13-21.

18 "Modernización del sector público", Mérida, Yuc, 28 de febrero de1988, en Diálogo noc/ono/, IEPES, Partido Revolucionario Institucional, mar-zo, 1988.

l> El reto económico. Fortaleza de la nación y bienestar de los mexi-canos, Monterrey, 19 de mayo de 1988.

EL FUTURO PREVISIBLE DE LAEMPRESA PÚBLICA EN MÉXICO

A un cuando sus antecedentes históricos pueden re-montarse a épocas muy anteriores, la empresa pú-

blica es un fenómeno característico de nuestro tiempo:nació en el momento en que el mundo estaba convulsio-nado por las primeras revoluciones del siglo xx y porlas consecuencias de la Gran Guerra. Las repercusionessociales de estos acontecimientos y la crisis de 1929 lfe-varon a la convicción de que el capitalismo individualis-ta, tal como se había desarrollado desde la revoluciónindustrial, no era ya compatible con lo que los especia-listas han llamado la revolución de las expectativas cre-cientes.

La intolerable degradación de la vida humana que pro-dujo la revolución industrial en las grandes masas de tra-bajadores y las aspiraciones de igualdad postuladas porla revolución francesa, habían conformado paulatinamenteel reclamo generalizado de una reorganización de la so-ciedad. "La protesta obrera, revolucionaria o reformis-ta, nace del resentimiento colectivo contra la sociedadburguesa que no siente ningún deber frente a las vícti-mas de la acumulación salvaje y de la industrializaciónacelerada... La época contemporánea es la época del pro-gresivo avance del principio socialista de la igualdad através4de la estrategia de la protesta. Ya no se toleran di-ferencias económicas, sociales o políticas entre los hom-bres, y las diferencias que, a pesar de todo, permanecen,son percibidas como ilegítimas."1

53


Ahora bien, el principio de la igualdad es enteramen-te contradictorio con el principio del mercado: éste exi-ge la no intervención del Estado; aquel supone que sóloel Estado puede eliminar los obstáculos que impiden quetodos los hombres sean iguales, el menos en teoría. Así,el pensamiento radical propone la abolición del merca-do o, por lo menos, su control. La primera opción signi-fica la creación de un sistema completamente distinto;el control significa la creación de una economía "mix-ta", en la cual, la lógica de la ganancia individual sea mo-derada por el interés de la colectividad.

El control social del mercado sólo podía ser ejercidomediante la regulación o mediante la intervención directadel Estado en la esfera de lo económico; la inmensa ma-yoría de los países que no abolieron el mercado tendióhacia una combinación de regulación e intervención. Elmodelo histórico del modo en que se da el pasaje del lais-sezfaire al control puede encontrarse en la actividad fe-rroviaria: concebidos como un negocio provechoso, losprimeros ferrocarriles fueron construidos y operados enel marco de una actividad típicamente privada. Muy pron-to, sin embargo, fueron sometidos a una intensa vigilan-cia y regulación públicas: la importancia nacional del fe-rrocarril se situó por encima de los intereses particularesy aun locales, de tal modo que se comenzó por regularla construcción y se terminó con la nacionalización delos sistemas. Por motivos de seguridad, a fines del siglopasado Bismarck nacionalizó los ferrocarriles prusianos;en 1905 Italia nacionalizó su sistema; en 1908, se recor-dará, Limantour había logrado la fusión de las principa-les líneas para crear Ferrocarriles Nacionales de México.

Fueron, sin embargo, las presiones de los grupos po-líticamente radicales, o la participación de éstos en losdistintos gobiernos, lo que produjo el surgimiento de lasprimeras empresas públicas tal como ahora las concebi-mos. La Viena roja del segundo decenio de este siglo norealizó la revolución que habría abolido el mercado, perola social-democracia en el poder propuso una serie de mo-dalidades "mixtas" de actuación del Estado en la econo-

EL FUTURO PREVISIBLE 55

mía que favorecieron el apoyo de grandes sectores de lapoblación. Incluso en la producción agrícola, el gobier-no austríaco llegó a proponer la creación de empresasestatales de comercialización.2

México es, en muchos aspectos, un precursor de laempresa pública. Las experiencias mexicanas en este sen-tido han sido ejemplares. Baste recordar que la Consti-tución de 1917 dejó sentadas las bases para la actuacióndirecta del Estado en la economía: el fundamento cons-titucional permitió lo que los historiadores llaman la re-construcción nacional de la década de los veinte y lasgrandes expropiaciones y nacionalizaciones del terceroy cuarto decenios.*

Una dualidad de origen

La empresa pública nació, pues, como un instrumentodel Estado para controlar socialmente la economía demercado y hacer posible la igualdad que las clases másdébiles reclaman con respecto de los grupos económica-mente poderosos. Es, de alguna manera, un elemento ex-traño en un mundo de libre empresa y sus propósitos sólotienen sentido en la medida en que son los del Estadocomo intérprete de valores tales como justicia distribu-tiva, seguridad social, pleno empleo y otros.

Se trata, por una parte, de una "empresa", es decir,una organización mercantil; por otra, de una actividad"pública", es decir, propiedad del pueblo a través del Es-tado, con todas las consecuencias económicas, políticasy sociales que esto entraña. La denominación "empresapública" supone, pues, una dualidad estructual que sur-girá con frecuencia a lo largo de esta exposición.

Tanto en las naciones altamente industrializadas comoen los países en vías de desarrollo la naturaleza mismade la empresa pública está hoy en día en discusión. Da-

* Para una exposición de la originalidad de las experiencias mexicanasde empresa pública, véase en este libro el ensayo "Pasado y presente de laempresa pública en México"; para aspectos específicos, consúltese la biblio-grafía final.


ni en la estatización burocrática ni en la irresponsabili-dad neoliberal...

"El Estado será el promotor de la producción y la dis-tribución de riqueza no para supeditar el poder políticoa unos cuantos, mucho menos para enriquecer a unos po-cos. Su propósito es claro: lograr la fortaleza productivaque genera empleo, eleva el salario e incrementa el bie-nestar en especial de los más desfavorecidos."

Consideraciones finales

De acuerdo con la información más reciente, a princi-pios de 1988 se habían desincorporado o estaban enproceso de desincorporación 297 empresas públicasde la rama industrial. El Estado parecía haber decidi-do dejar de participar en todas las actividades produc-toras de bienes de capital. Esto significa la desapari-ción de la participación del Estado de los mercados debebidas sin alcohol, productos de minerales no metáli-cos, textiles de fibras blandas, aparatos electrodomésti-cos, vehículos automotores, autopartes, productos far-macéuticos, petroquímicos secundarios y máquinas yherramientas.

La estructura de la industria estatal, podría concluir-se a partir de esta enumeración, tenderá a organizarse enlas áreas de derivados del petróleo y petroquímica bási-ca; siderúrgica y minero-metalúrgica; equipo de transpor-te; bienes de capital; producción de tubería; azúcar; fer-tilizantes. Además, por supuesto, el Estado retiene lasáreas estratégicas señaladas en el artículo 28 de la Cons-titución.

La restructuración del sector paraestatal ha dado lu-gar a una enorme cantidad de especulaciones que van des-de la imputación al Estado de la responsabilidad de "pri-vatizar" al país hasta la desestimación de la importanciade esta decisión: "...al no existir un proceso de cambioconceptual, fundamental para el ordenamiento de la eco-nomía —declaró un connotado vocero del sector


empresarial—, la reprivatización sólo será un procesotemporal dictado por criterios, ciertamente económicos,pero de raíces pragmáticas muy circunstanciales, conse-cuencia simple de dificultades financieras".28 (Se antojainevitable la famosa ironía de Galbraith: "No hay dudade que la moderna economía organizada es producto deuna mano astuta y perversa. ¿Cómo, si no, podrían tan-tas necesidades unirse en la construcción de un sistemaque, mientras sigue entusiasmándose con el nombre dela libre empresa, es en realidad tan dependiente del go-bierno?")2*

Me pareció importante recoger la declaración del con-notado empresario porque parece contener todos los in-gredientes de la discusión. En efecto, los argumentos dela necesidad de un "proceso de cambio conceptual" que,según esta posición, debería conducir a la privatizaciónde todo el sector paraestatal, están presentes, y de nue-va cuenta se adivinan detrás de ellos las viejas acusa-ciones de ineficiencia, deshonestidad, etc. Del mismomodo, detrás de las "simples dificultades financieras"está, desde luego, el argumento del déficit que el gobier-no aliviaría con los recursos frescos de la venta de pa-raestatales.

"Existe un cuerpo de evidencia cada vez mayor —se-ñalaban dos estudiosos norteamericanos en 1979— queintenta demostrar que el Estado mexicano consolidadoa raíz de la Revolución, deliberadamente creó, y ha con-tinuado nutriendo, a una burguesía nacional que ha sidouna de las principales fuerzas en el espectacular crecimien-to económico... de las últimas cuatro décadas... Y, sinembargo, paradójicamente, los capitalistas que se han be-neficiado tanto, raramente ven las actividades del Esta-do mexicano con algo más que desconfianza y, a menu-do, lo describen como su enemigo principal."30

Ciertamente, el Estado revolucionario es el respon-sable principal del desarrollo económico alcanzado a par-tir del segundo decenio y por lo menos hasta la puestaen práctica del desarrollo estabilizador. Esto es un hechohistórico innegable del mismo modo en que parece ser-


lo el carácter de última instancia de esta responsabilidad.Esto significa que en muchos casos, en la medida en queno existían otras instancias para promover el desarrollode la actividad económica, el Estado decidía intervenir.Esto es válido sobre todo en el caso de la actividad in-dustrial.

"El carácter de última instancia en las intervencio-nes del Estado en la economía mexicana puede observarseen los esfuerzos de NAFINSA (y otras instituciones estata-les) por promover y financiar proyectos de importanciavital para la industrialización nacional, localizados mu-cho más allá de las capacidades del sector privado. Peroeste carácter de última instancia también puede verse enla disponibilidad del Estado mexicano para rescatar a fir-mas del sector privado que estaban al borde de laruina/ '?»

Creo que en este momento y una vez examinadas lasperspectivas política, jurídica y económica en que se si-túa la empresa pública mexicana en el umbral del sigloxxi, podemos decir que lo que se ha iniciado en nuestropaís es un verdadero cambio estructural del cual la polí-tica de desincorporación es sólo una parte.

No fue la presión del gigantismo, ni la incriminaciónde ineficiencia, competencia desleal, deshonestidad, etc.,ni las especulaciones sobre el déficit o aun las considera-ciones sobre la crisis económica, lo que llevó al Estadomexicano a tomar la decisión de emprender este cambio:hemos verificado en estas páginas que los argumentos sontodo, menos novedosos. Creo que el motor principal delcambio es la conciencia de que la sociedad y el Estadomexicanos han superado una etapa histórica ya cumplida.

En esta nueva etapa, establecida la rectoría del Esta-do, determinados en el marco de la economía mixta lossectores que concurren en ella; acotado legislativamen-te el papel del sector público y garantizadas las liberta-des de participación de los sectores social y privado, elEstado mexicano tomó la decisión de abandonar la mo-dalidad de actuación de última instancia que había carac-terizado su intervención en la economía nacional para


pasar a ejercer, quizá por primera vez en su vida con-temporánea, una verdadera rectoría caracterizada porlaplaneación y la concertaciónpor la vía democrática.

Esta nueva actitud traerá, sin duda, algunas conse-cuencias que es difícil prever en este momento; otras más,son claramente previsibles. Durante seis décadas se haintentado satisfacer la aspiración general a mejores nivelesde vida a través de un modelo que tendía a ver esta satis-facción como un subproducto deseable de la estrategiaeconómica, no como un problema prioritario que debíaser encarado frontalmente. Carlos Salinas ha incluido estaaspiración como una estrategia fundamental para el de-sarrollo.

De la misma manera, el surgimiento de un nuevo pa-trón tecnológico e industrial es inevitable y en él una ac-titud de última instancia o de carácter subsidiario deja-ría la modernización industrial sin rumbo alguno, comoen efecto la dejó en el pasado. La rectoría del Estado ga-rantiza la única posible conducción global que toma encuenta los intereses dé la sociedad en su conjunto.

La nueva actitud del Estado mexicano supone la ple-na responsabilidad de los distintos sectores. El recono-cimiento del sector social abre una puerta a la iniciativade los trabajadores que puede resultar fundamental enlos próximos años. El sector privado, por su parte, de-berá participar con la autonomía que señalan las leyes ycon una verdadera actitud empresarial de promoción deldesarrollo, en una posición de tomar riesgos para asegu-rar la formación de nuevos capitales; es decir, una nue-va "cultura empresarial".

Tanto el sector central como el sector paraestatal dela administración pública han entrado en una fase de mo-dernización que parte de una redefinición de su papel enla vida nacional y en el desarrollo económico. Se ha car-gado sobre la administración pública, sobre el aparato ad-ministrativo del Estado, con una grave responsabilidadsobre problemas de desempleo, injusta distribución delingreso, dependencia externa, concentración regional,etc., de los que debe responder el sistema económico en


su conjunto. "El resultado es desastroso —ha señaladoManuel Camacho— con toda claridad. No se avanza, enel cumplimiento de los objetivos, pero sí se impone unacarga que las empresas públicas no pueden soportar, re-dundando en problemas y contradicciones mayores a lasque existían en un principio.

"Ejemplos típicos de ese proceder —continúa elautor— serían el tratar de resolver el problema del de-sempleo por medio de las empresas estatales, el de la re-distribución del ingreso, el de la independencia nacio-nal o el de los obstáculos al desarrollo."32

Durante las últimas décadas una posición que con fre-cuencia apoyamos fue formulada por uno de los clásicosde la empresa pública, el economista inglés A.H. Hanson,quien desarrolló la teoría, ampliamente difundida, queconsiste en sostener que es más importante, en la conse-cución del desarrollo económico, el establecimiento mis-mo de empresas estatales que la existencia de un plan.Para el caso de México llega a hacer suya la afirmaciónde una Misión del Banco Mundial con la que no pocoshan estado de acuerdo: "en ausencia de una política ge-neral del gobierno para lograr un desarrollo económicobalanceado, la Nacional Financiera ha alcanzado los me-jores resultados que podían esperarse".33

"Se suele mirar a la empresa pública en nuestro país através de cuatro lentes. El primer lente o enfoque esel de la microeconomía y la contabilidad-administración,o sea el contemplarlas como unidades productivas o deservicios que deben responder a resultados. El segundoes el de la política económica general, o sea el contem-plarlas en términos de las necesidades de las políticas fis-cal, monetaria, comercial y laboral... El tercero, muy re-lacionado con el anterior, es el de considerar la políticade desarrollo, o sea el conjunto de empresas públicas,como instrumento de desarrollo... Por último, está el de


la ideología y la política con el que se analiza a las em-presas públicas en sus propios méritos y por su impactoen la sociedad y la economía."34 Por nuestra parte, he-mos analizado su dualidad de origen.

De estos enfoques, de la relación que se hace entreellos o de su confusión, derivan las distintas posicionesque se sostienen frente a la empresa pública y la conse-cuente politización de la discusión en torno a ella.

Creo que hemos perdido demasiado tiempo y dema-siadas energías en la suposición de que la expansión delEstado es sinónimo de nacionalismo, soberanía y recto-ría, mientras que la desincorporación de empresas es si-nónimo de entrega del poder político y económico al sec-tor privado. Se trata de una falsa discusión: ni el tamañodel Estado significa fortaleza ni su empequeñecimientosignifica crecimiento económico. Nunca se empleará me-jor la insistencia que en convencernos de esto; las expe-riencias de otros países, que aquí hemos abordado, de-berían constituir una lección.

Por otra parte, cuando decimos que "lg empresa pú-blica es una modalidad de propiedad colectiva, a travésdel Estado, de medios de producción, de áreas, de servi-cio, de actividades comerciales, etc., que podrían estaren manos de particulares" parece destacar el problemade la "propiedad". Ciertamente, la propiedad de las em-presas se ha constituido en un mito frente al que debe-mos estar siempre en guardia. Creemos que el tipo de pro-piedad resolverá automáticamente un problema queradica en la estructura industrial misma. "El peligro con-siste en que dentro de diez o quince años los monopo-lios privatizados sean de nuevo motivo de disgusto o crí-tica como lo fueron en la década de 1940."35 Y, comoconsecuencia, el obligado paso siguiente sería, quizás, unanueva ola de nacionalizaciones.

Para finalizar, podemos decir que históricamente, laempresa pública construyó el desarrollo que México lo-gró alcanzar hasta el octavo decenio de este siglo por-que estuvo a la vanguardia de los procesos económicos,tecnológicos e industriales. El proceso de modernización


actual nos abre como alternativa la opción de colocar laactividad productiva del Estado en la vanguardia del de-sarrollo y es para ese futuro que debemos prepararnos;es para ese futuro para lo que se han producido los gran-des avances en materia política, jurídica y económica queconciernen a la empresa pública; es para ese futuro quedebemos completarlos.

Uno parece ser el prerrequisito para enfrentar el fu-turo: que la empresa pública pierda, en todos los casosen que aún lo tiene, el carácter subsidiario o complemen-tario de la economía de mercado. Dos parecen ser lasgrandes tareas que aguardan al sector paraestatal: la re-conversión eficaz y la generación de actividades nuevas.

En cuanto a la modernización se plantea la actualiza-ción de las actividades tradicionales en sus aspectos tec-nológico, productivo y de organización. Si, de acuerdocon los postulados del próximo gobierno 1988-1994, laempresa pública seguirá siendo "pieza esencial de nues-tro desarrollo", la modernización será una necesidad pri-maria de gobierno.

Por otra parte, el esfuerzo de inversión que acompa-ña a la implantación de un nuevo patrón industrial "re-cae en parte significativa sobre las empresas públicas yexige definir una mayor articulación de éstas con el sis-tema financiero. "El nivel de ahorro interno del sector pa-raestatal deja de depender sólo de objetivos de políticamacroeconómica para ser también función de la estrate-gia de restructuración. Enmarcado en una nueva articu-lación entre la banca y la industria, el sistema financierodebe operar más como un sistema de apoyo a la indus-tria que como un área autónoma de valorización de ca-pitales privados o públicos."37

Por lo que se refiere a la generación de las nuevas ac-tividades que requiere el desarrollo del país, es funda-mental tener en cuenta que la empresa pública tiene unamayor capacidad para asumir los riesgos que supone laproducción contemporánea; además, tiene sin duda unaposición privilegiada de negociación con empresas y go-biernos extranjeros en un momento en que la interde-


pendencia y la llamada globalización de la industria pa-recen ser el fundamento de todo conocimiento y de todamodernidad.

Todo nos hace pensar que la empresa pública en elfuturo cercano será una institución de vanguardia. Al des-pojársele de todo lo superfluo, la empresa pública, o másbien el sector paraestatal, estará en condiciones de for-mar parte de la avanzada del cambio tecnológico que re-quiere el desarrollo del país. Un sector paraestatal conun tamaño adecuado, integrado por empresas estratégi-cas y prioritarias, que puedan modificar su estructura,negociar y convencer a las organizaciones sindicales só-lo podrá persistir si moderniza su estructura, su sistemade producción, los métodos y los procedimientos. El sec-tor paraestatal, redimensionado, debe estar preparado pa-ra el cambio; sólo así justifica su existencia, siendo unsector de vanguardia.

"La empresa pública es y seguirá siendo pieza esen-cial de nuestro desarrollo —ha dicho el responsable dela marcha del país en los próximos seis años—. Propon-go sanearla y, además, fortalecerla mediante una direc-ción honesta y capaz, con el concurso de sus trabajado-res, con el apoyo del gobierno federal, para enfrentar losretos de la modernización, del cambio tecnológico y dela competencia externa."

Y también:"No hay crecimiento económico sin la participación

de los grupos sociales, como tampoco hay desarrollo justo'y equilibrado sin la dirección y orientación de un Estadorevolucionario, comprometido y al servicio de los me-xicanos' '.

Tengamos la certeza de que la empresa pública —olos organismos públicos para comprender a todo el sec-tor paraestatal—, tendrá la función de generar los cam-bios, apoyar a los sectores social y privado en la moder-nización de sus estructuras productivas. Sólo con laconcertación de todos los sectores, el público siendoejemplo y avanzada, podemos modernizar el aparato pro-ductivo. Con esta modernización nuestro país estará en


posibilidad de llegar al siglo xxi como una nación en ple-no desarrollo.

NOTAS

1 Luciano Pellicani, "Estado de bienestar" en Diccionario de política,Siglo xxi Editores, México, 1987, pp. 609-614.

2 Véase G.D.H. Colé, Historia del pensamiento socialista. Comunismoy socialdemocracia (1914-1931), primera parte, vol. v, Fondo de Cultura Eco-nómica, México, 1961, pp. 196 y ss.

i Carlos Salinas de Gortari, "Rectoría del Estado", en Rectoría del Es-tado y economía mixta, UNAM/Editorial Porrúa, México, 1985, véase pp. 5y ss.

4 Marco Antonio Alcázar, Las agrupaciones patronales en México, ElColegio de México, México, 1970, p. 55.

5 Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Eco-nómica, México, 1988, p. 9.

6 Antonio Carrillo Flores, "Límites y perspectivas de la economía mix-ta", en Rectoría del Estado y economía mixta, UNAM/Editorial Porrúa, Méxi-co, 1985, p. 454.

7 Eugenio Laris, "El cambio estructural en la industria paraestatal", enCambio estructural en México y en el mundo. Fondo de Cultura Económica/Secretaría de Programación y Presupuesto, México, 1987, p. 159.

8 Artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Me-xicanos.

' Artículo 28, Ibid.10 Citado por Antonio Carrillo Flores, op. cit., p. 465.1' Véase Rafael de Pina Vara, Diccionario de los órganos de la admi-

nistración pública federal, Editorial Porrúa, México, 1985.12 Antonio Carrillo Flores, op. dt., p. 465.13 Revista Latinoamericana de Administración Pública, números 6-7

y 7-8, México, 1979-14 José Chanes Nieto, prólogo a José Francisco Ruiz Massieu, La empre-

sa pública: un estudio de derecho administrativo sobre la experiencia me-xicana, México, INAP, 1980.

15 Norma Álvarez L. (et al.). La conversión industrial en México, Cen-tro de Investigación para el Desarrollo IBAFIN/ Editorial Diana, México, 1988,p. 10.

16 Ibid., p. 45. Fuente: UNIDO, IIAS, archivos del Banco Mundial; Short,P. "Appraising the Role oí Public Enterprises, an International Comparison",IMF Occasional Paper Series, Washington, 1983, en Shirley, M. Managing State-Owned Enterprises; SPP, Participación del Sector Público en el PIB de Méxi-co, 1975-1983, México, 1985.

17 John A. Rhodes, "Privatización en el Reino Unido", en Cambio es-tructural en México y en el mundo, véase supra nota 7. En esta compilaciónse analizan los casos de Estados Unidos (Colby H. Chandler), Japón (TsutomuTanaka), Brasil (Wolfgang Sauer), Corea (Duk-Choong Kira), Unión Soviética(Vladimir M. Davydov), México (Mauricio de María y Campos, Eugenio LarisAlanís, Alejandra Moreno Toscano), China (Li Yueguo), Turquía (Mcrih Cela-sum), España (Mauro Lozano, Luciano Parejo Alfonso), Reino Unido (JohnA. Rhodes), Argentina (Brian Alejandro Thomson).

i, I8 Norma Álvarez (et al.), Ibid., p. 52. Un texto fundamental de ínter-


pretación del "equilibrio" en la economía francesa es el de Constantin Lou-govoy, L'économie, les francais et l'État, Presses Uhiversitaires de France, Pa-rís, 1981. Particularmente sobre la posición del gobierno de Francpis Mitterrandfrente al problema, ver Jean Daniel, Les religions d'un président, Grasset, 1988

19 Véase supra, nota 17.20 Norma Álvarez (et al), op. cit., pp. 56-57.21 Ibid., pp. 49-5122 María Amparo Casar y Wilson Peres, El Estado empresario en Méxi-

co: ¿agotamiento o renovación, Siglo xxi Editores, México, 1988. p. 27.2 3 María Amparo Casar y Wilson Peres, "La economía mixta en México:

una noción, tres proyectos", Documentos de trabajo, CIDE, México, 1982;Rene Villarreal, "Mitos y realidades de la empresa pública", en Empresa pú-blica: problemas y desarrollo, CIDE, México 1986, vol. i, número 1.

24 María Amparo Casar y Wilson Peres, op. cit., p. 181, véase supra, no-ta 22.

« Ibid., p. 183.26 Carlos Arrióla, El Estado y los empresarios, SEP 80/Fondo de Cultura

Económica, México, 1981.27 Carlos Salinas de Gortari, "Introducción" a Cambio estructural en

México y en el mundo, véase supra, nota 7.28 Andrés, Marcelo Sada, "La reprivatización, en auge mundial; pero...

México está lejos de ella", en Decisión, México, 1987.29 J.K. Galbraith. El nuevo Estado industrial. Editorial Ariel, Barcelo-

na, 1980, p. 409.3U Douglas Bennett y Kennet Sharp, "El Estado como banquero y em-

presario: el carácter de última instancia de la intervención económica del Es-tado mexicano, 1917-1970", en Foro Internacional, vol xx, julio-septiembrede 1979, núm. 1, El Colegio de México, México, p 29.

31 Ibid., p. 50.32 Manuel Camacho, "F.mpresas públicas y objetivos nacionales", en

Foro Internacional, p . 160, véase nota 30.3 3 A.H. Hanson, La empresa pública y el desarrollo económico. Insti-

tuto Nacional de Administración Pública, México, 1978, p. 167.34 Manuel Camacho, op. cit., p . 161." Michael Prowse, "Oíd Arguments in New Bottles", en Financial Ti-

mes, Londres, 18 de abril de 1986. Citado por Marfa Amparo Casar y WilsonPeres, véase supra, nota 6.

3 6 María Amparo Casar y Wilson Peres, op. cit., p. 182, véase supra, no-ta 22.


cicio del presupuesto son los elementos de evaluación dela función directiva que pueden medirse por los resulta-dos alcanzados. En este renglón cabe añadir que para ele-var el nivel de gestión en la administración paraestatales necesario impulsar la formación de empresarios pú-blicos.

El marco jurídico y el control del sector paraestatalhan sido el producto de condiciones históricas determi-nadas, de tal manera que sólo por aproximaciones suce-sivas y en un proceso de acumulación y depuración hasido posible crear las condiciones en que se desarrollala empresa pública mexicana. Hemos analizado el enor-me avance que significó la aparición de la Ley Federalde las Entidades Paraestatales; también hemos examina-do los resultados que produjo su confrontación con larealidad.

Guy Braibant, un distinguido estudioso francés, afir-maba que las funciones de la empresa pública siempre sedesarrollan por adelante de la norma jurídica y que enmuchos casos es deseable que así suceda. "Sin duda —ase-gura el doctor Chanes Nieto—, en éste como en otros mu-chos casos, la realidad administrativa ha ido más aprisaque los teóricos para explicarla, los políticos para diri-girla y los administradores para dominarla."14

Por nuestra parte, desearíamos más bien que la nor-ma pudiera seguir muy de cerca a la realidad. Sin duda,una reforma próxima de la Ley Federal de las EntidadesParaestatales, compulsada ya con la experiencia, impe-diría que la realidad, de nueva cuenta, se alejara de-masiado.

La perspectiva económica

En los últimos años el mundo ha sufrido grandes trans-formaciones en su estructura productiva y comercial. Enel séptimo y octavo decenios, junto con los problemasfinancieros y la pérdida relativa del liderazgo económi-co de Estados Unidos, ha ocurrido una nueva oleada decambios tecnológicos que muchos no dudan en calificar


como una verdadera revolución industrial, la tercera des-de la consolidación de las economías de mercado a me-diados del siglo xvni.

El universo de bienes disponibles se ha ensanchadocon el surgimiento de nuevas ramas de la producción,tales como la microelectrónica, la biotecnología, la ro-bótica, la aeroespacial, etc. Aun las viejas ramas de la pro-ducción, como la textil y la siderúrgica, han entrado enun franco proceso de modernización de sus métodos deproducción y distribución.

Las innovaciones tecnológicas actuales hasta ahorahan sido aplicables fundamentalmente en el nivel de lasempresas individuales, pero su generalización tiene ya unimpacto profundo sobre las variables macroeconómicas.El nivel de productividad agregada, la estructura de la pro-ducción y del comercio exterior, el peso de las diferen-tes ramas en la estructura ocupacional, los requerimien-tos educacionales del aparato productivo, por citar sóloalgunos factores, se están modificando a partir de las nue-vas tecnologías.

Los países tratan de adaptarse, de acuerdo con sus po-sibilidades, a la nueva realidad tecnológica. Los gobier-nos nacionales tienen ahora la responsabilidad de inter-venir en el proceso general de modernización económicapara buscar que las economías de sus respectivos paísesse adecúen a las nuevas características del entorno inter-nacional. Independientemente del régimen político, delsistema económico y del grado de desarrollo, los más di-versos países están empeñados en un proceso de moder-nización.

En sentido amplio, la modernización es un procesode adaptación y transformación de las estructuras pro-ductivas, distributivas, financieras y organizativas a lasnuevas condiciones internacionales. Este proceso inclu-ye el esfuerzo de vinculación de las cadenas de produc-ción, comercialización y distribución de las mercancíasy de los servicios. "La conversión industrial —tambiéndenominada reconversión, ajuste estructural, reindustria-lización, renacimiento industrial, cambio estructural, o


modernización como se la llama en este ensayo— no esotra cosa que la adaptación y ajuste de la industria a loscambios tecnológicos, a los procesos productivos moder-nos, a las variaciones de los precios relativos de los insu-mos. La conversión industrial es un proceso que abarcala transformación del entorno político y macroeconomicoen que opera la industria, así como del desempeño de laspropias empresas a través de la introducción de nuevosproductos, de la reorganización de la estructura de pro-ducción, de la adopción de nuevos procesos y formasde organización y del readiestramiento de la fuerzalaboral."15

En cuanto al proceso de modernización mismo, pue-de decirse que hay dos grandes caminos para emprender-lo: por un lado, la confianza plena en los mecanismos delmercado, a los que se dejaría en libertad para obtener elajuste, tiende a complementarlo y a corregirlo donde sucomo rectora del proceso de modernización. Esta vía, queno descuida la importancia del mercado como factor deajuste, tiende a complementarlo y a corregirlo donde suoperación se aleja del interés de la sociedad en su con-junto. Es el camino de la economía mixta.

Por su parte, la amplitud de la intervención estatalen el proceso de modernización varía entre países deacuerdo con las tradiciones y las decisiones políticasde las naciones. Se han distinguido, sin embargo, variasestrategias. Una descansa en la asunción por parte delEstado de la capacidad del mercado para ajustar las es-tructuras económicas de un país. Otra propone la in-tervención del gobierno, a manera de complemento delmercado, como promotor de los cambios estructuralesnecesarios para la reconversión. Otra más propugna laaplicación de políticas defensivas para aminorar los es-tragos políticos y sociales de los cambios provocados porla reconversión a nivel mundial. Finalmente, una últimaestrategia demanda mayor acción directa de los gobier-nos por medio del control público y de las nacionaliza-ciones de sectores productivos.

En este marco de opciones se sitúa la decisión políti-


ca. La empresa pública como instrumento fundamentalde política económica del Estado es, desde luego, un me-canismo de conducción de los procesos económicos, ysociales, único en la historia del Estado; de ahí que la im-portancia de la empresa pública en el proceso de modernización sea, en el marco de las economías mixtas, esdecir, la mayor parte del mundo occidental, de vitalimportancia por su peso específico en la economía y porsu carácter estratégico. Esto último significa que la em-presa pública en muchos países no solamente es estraté-gica por su relación con la soberanía nacional sino, ade-más, por el efecto que su desempeño tiene sobre elconjunto de la economía.

Una idea de la importancia económica de la empresapública se refleja en la participación porcentual de lossectores paraestatales, en el PIB de distintos países deacuerdo con las últimas informaciones disponibles.

Inglaterra (1978-1981) 10.9a

Francia (1983) 17.0b

Alemania (1979) 1.0Italia (1978) 7.5b

España (1979) 4.1b

Hungría (1980) 63-5Corea (1974-1977) 6.4Turquía (1978-1980) 5. 0b

México (1983) I6.76b>

a Incluye empresas financieras.b Participación en el PIB a costo de mercado.c No incluye cooperativas.* Esta cifra se eleva a 18.2% si se incluyen las empresas financieras.Cuadro elaborado por Norma Álvarez et al.l6

La decisión política que los distintos países han adop-tado para modernizar sus empresas públicas, y en gene-ral su economía, han variado enormemente: se ha opta-do por la privatización, por la liquidación o por un


cambio esencial en la administración. En todos los casos,sin embargo, ha ocurrido una combinación de las tres so-luciones con mayor énfasis en alguna de ellas.

La Gran Bretaña ha transferido en los últimos añosmás de 600 mil empleos del sector público al sectorprivado. Esta transferencia ha producido al Estado unaenorme cantidad de fondos frescos y una disminuciónen gasto corriente y en subsidios importante. El modelode desincorporación inglés que se cita con mayor frecuen-cia es la empresa British Airways que fue vendida a dis-tintas empresas internacionales (20% de las acciones) ya los propios trabajadores (9% de las acciones). De ma-nera similar se vendieron en Gran Bretaña, recientemente,compañías telefónicas, aeropuertos, servicios de agua ygas, etc., de tal manera que si en 1979 Inglaterra poseíael mayor número de paraestatales del mundo occiden-tal, para 1990 tendrá el menor.17

En Francia y en España no es posible entender el pro-ceso de modernización a que están abocados los dos paí-ses sin tomar en cuenta los factores políticos que han ca-racterizado su vida interna en la última década. En Francia,la fracción que apoyaba la privatización porque la consi-deraba como el fundamento de la modernidad, fue neu-tralizada por las tradiciones políticas e históricas de unpaís que ha basado su vida económica y social en un sec-tor paraestatal muy extendido e importante, y el triunfosocialista de 1988 no hizo sino verificar la confianza delpueblo francés en la política económica del gobierno Mi-terrand.

La modernización francesa no ha sido, por ello, me-nos profunda. El Estado aplicó con firmeza una políticade eficiencia y eficacia para sus empresas públicas. La pro-pia amplitud de su sector paraestatal permitió una granflexibilidad entre la privatización y la nueva administra-ción de tal manera que la base de la llamada cohabita-tion en Francia parte de una base firme: "Las empresasfrancesas tienen que competir en el mundo para ser exi-tosas; para ello, todas las empresas —públicas y priva-das— tienen que elevar su productividad y eficiencia (o


ser liquidadas), pues de otro modo restan competitivi-dad al país en su conjunto."18

España decidió, en 1982, con la victoria electoral delPartido Socialista, que las empresas del sector público norespondían a un diseño predeterminado. Como conse-cuencia, el sector paraestatal actuaba como carga sobrela economía. Así, reorganizó su empresa pública crean-do subboldings a partir de los Grupos INI e INH (el sub-grupo de defensa o de siderurgia, por ejemplo). De igualmanera, el gobierno decidió no absorber ninguna indus-tria privada en crisis o en dificultades económicas, conlo cual dejó de ser última instancia para los inversio-nistas privados: si una empresa privada o pública fraca-sa, entra en situación de quiebra o potencial liqui-dación, w

En Hungría, a partir de 1985 se inició una gran refor-ma de la empresa pública que incluyó a 1 700 organis-mos. A través de este nuevo sistema, las empresas se ha-cen responsables de decisiones en torno a problemas deproducción, inversión, manejo de personal y de merca-do, así como de cambios de organización y concesión deindependencia a fábricas, etc. Con formas de administra-ción originales (administración estatal para las mayoresempresas; administración de consejo para las empresascon más de 500 trabajadores; y administración de asam-blea para empresas con menos de 500 trabajadores), Hun-gría más bien ha basado su modernización en la creaciónde empresas públicas nuevas (420 desde 1985) a partirde dividir las empresas que estaban antes fusiona-das.20

Quizás Italia representa uno de los casos más aleccio-nadores en cuanto al manejo de la modernización indus-trial se refiere. Las numerosas empresas estatales italia-nas se encuentran agrupadas en un bolding creado hacemás de cincuenta años, el Instituto para la Reconstruc-ción Industrial (IRI). Más recientemente se crearon, den-tro del propio IRI, tres holdings más: el ENI en 1953, elEFLM en 1962 y el EGAM en 1971. Este grupo de holdingsha conformado el sistema de empresas del Estado a tra-


vés de operaciones de rescate y expansión por medio deinversión, diversificación y renovación.

A principios de la presente década la crisis de ener-géticos produjo serias pérdidas para el sistema de empre-sas estatales italiano y, precisamente en el momento enque se agotaban sus reservas, debió afrontar nuevas ta-reas: promover el desarrollo económico en el sur, inver-tir a pesar de la recesión, mantener el empleo, hacersecargo de áreas vitales para la economía nacional, etc. Es-tas circunstancias llevaron al holding prácticamentea una situación de quiebra. El IRI entonces tomó la deci-sión de liquidar industrias que ya resultaban improduc-tivas y dirigió toda su energía al proceso de moderniza-ción implantando nuevas modalidades de administración.Introdujo alta tecnología en las empresas afectadas, pro-puso innovaciones en diversos sectores y consolidó suposición internacional.

"A diferencia de otros países europeos, en Italia elgobierno decidió que la privatización no era la vía de so-lución al problema de las empresas públicas, pues con-vertía un problema financiero y de producción en un pro-blema político. Por ello no ha recurrido a la privatiza-ción de empresas como una solución natural en el ajustede su enorme sector paraestatal. El primer paso fue pu-blicar los subsidios que recibían las empresas. Esto cau-só furor popular en contra del crecimiento dispendiosode las empresas públicas y una enorme presión sobre elpropio gobierno, lo que dio como resultado la instrumen-tación de un plan monumental de ajuste de las empresasparaestatales. Los principales cambios se generaron a par-tir de las siguientes acciones: designación de nuevos ad-ministradores —en reiteradas ocasiones del sectorprivado—, la instalación de consejos de administraciónformados por personas no politizadas y algunos extran-jeros y la creación de asociaciones estratégicas con em-presas extranjeras —públicas y privadas— con lo cual seatenuó la posibilidad de malos manejos.

"...Los modelos de administración rígidos y buro-cráticos se volvieron obsoletos, por lo que se buscaron


estructuras descentralizadas de organización en las queestuviera perfectamente definido el papel y la responsa-bilidad del gobierno y la autonomía y obligaciones porparte de gerentes y directores al mando de empresas es-tatales."21

Las, causas del surgimiento de la empresa pública en nues-tro país han sido frecuentemente estudiadas desde dis-tintos puntos de vista. Para los fines que aquí nos importadestacar, emplearemos la enumeración de propósitos sis-tematizada muy recientemente por dos estudiosos de laempresa pública a partir de trabajos de otros investiga-dores. De acuerdo con esta ordenación, el Estado habríacreado unidades empresariales públicas para lograr lossiguientes objetivos:

1. Aumentar la estabilidad del sistema económico ypropiciar el desarrollo mediante la integración física delpaís (Comisión Nacional de Caminos), la constitución deun sistema bancario comercial eficiente (Banco de Méxi-co y banca de fomento) y el apoyo a la agricultura (ban-cos de Crédito Agrícola y de Fomento Industrial).

2. Conferir al Estado recursos estratégicos que garan-tizaran, a través de su control, la soberanía nacional yla prestación directa de algunos servicios públicos (Fe-rrocarriles Nacionales de México, Petróleos Mexicanos,Comisión Federal de Electricidad, por ejemplo).

3. Atender campos de la actividad económica que, sibien no representaban áreas estratégicas para el país, cons-tituían renglones que no eran atendidos por el sector pri-vado debido a los elevados requisitos de inversión o alos largos periodos de maduración (Constructora Nacio-nal de Carros de Ferrocarril, Siderúrgica Nacional, Die-sel Nacional, Altos Hornos de México, Fertilizantes Me-xicanos y astilleros, por ejemplo).

4. Rescatar empresas privadas que estaban en crisisfinanciera y salvaguardar así fuentes de empleo y produc-


ción (empresas textiles, pesqueras, procesadoras de ali-mentos por ejemplo).

5. Lograr propósitos de bienestar social dirigidos amejorar la situación de algunos sectores de la poblacióno a servir como instrumentos reguladores del mercado(Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Segu-ridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Esta-do; Compañía Nacional de Subsistencias Populares,,Al-macenes Nacionales de Depósito, por ejemplo).*22

Para 1984 la dimensión del sector paraestatal mexi-cano estaba dada por un conjunto de 498 empresas delas cuales el 65.9% se concentraba en la industria manu-facturera; el conjunto de los servicios comprendía el16.9% de las empresas, la minería el 9.4% y las activi-dades comerciales el 8.7 por ciento. Este conjunto, auna-do a las entidades financieras y los fideicomisos, las em-presas relacionadas con el sector salud y el sector edu-cativo, conformaba el sector paraestatal mexicano; es de-cir, alrededor de mil entidades.

Su dispersión en el ámbito económico, producto dela historia de cada una de las incorporaciones, justifica-ba —para ciertos grupos— la acusación de gigantismo es-tatal aun cuando el sector paraestatal mexicano no era"mayor" que el de países como Portugal, Brasil, India,Corea del Sur, etcétera.23

Por su parte, la idea de reducir el sector paraestatal parareducir el déficit del sector público puede no ser la estrate-gia mas útil; en efecto, los estudios más recientes y funda-mentados han probado que "en el periodo 1970-1984la industria estatal no petrolera explicaba menos del 4%del déficit financiero del sector público y que su cargasobre el déficit del gobierno federal era inferior a 10%en el mismo periodo".24

La acusación, demasiado frecuente, de competencia

• En el ensayo "Pasado y presente de la empresa pública en México",recogido en este libro, pueden leerse las que nosotros creemos son las carac-terísticas principales de cada período histórico en que se ha distribuido el pro-ceso de actividad empresarial del Estado.

EL FUTURO PREVISIBLE 8 5

desleal e ineficiencia por parte del sector empresarial debeser examinada a la luz de consideraciones de índole me-nos política. De hecho, entre el sector paraestatal mexi-cano y el sector empresarial existe un margen muy redu-cido para la competencia porque la regla general es lacomplementariedad.

Por lo que se refiere a la ineficiencia, además de alu-dir al déficit de operaciones, se suele señalar "que las em-presas del Estado no pueden operar de manera eficientepues no cuentan con la sanción del mercado ni con elincentivo de la competencia y la generación de utilida-des; su personal directivo tiene reducida capacidad téc-nica debido a los criterios políticos que guían su recluta-miento y porque concibe su puesto administrativo comopasajero y como un escaño más en su carrera político-burocrática; no toman en cuenta las preferencias del con-sumidor; son incapaces de definir objetivos claros; exis-te una interferencia burocrática o política sistemática queimpide tomas de decisión racionales".25

Es tal vez importante recordar que estas acusacioneshan estado presentes en el ámbito económico y políticode nuestro país desde hace varias décadas: recuérdese quelas bases del "pensamiento empresarial" como lo llamaCarlos Arrióla26 tiene sus fundamentos ya en las discu-siones en torno a la elaboración de la Ley Federal del Tra-bajo en 1929 y que pasó por varias pruebas hasta llegaral Ideario del Consejo Coordinador Empresarial de1980.

Más allá de estas imputaciones, que no se distinguenpor su novedad, el agotamiento del modelo de desarro-llo llamado estabilizador vigente a partir de 1940 y queculminó con la crisis del petróleo y el endeudamiento ex-terno en 1982, hacían indispensable una redefinición delpapel del Estado en la consecución del desarrollo eco-nómico igualitario. Esta redefinición incluye un nuevoacuerdo sobre cuál debe ser el papel de los distintos agen-tes de la producción en un mundo trastornado por loscambios tecnológicos y por la recomposición de laeconomía. '


La política de cambio estructural y de modernizaciónde la vida económica nacional, fue establecida al iniciode la administración del presidente De la Madrid. Desdeel principio, su régimen planteó que junto con una políti-ca de ajuste de corto plazo era menester emprender po-líticas económicas de largo alcance. Este ajuste partía dela convicción de que era necesario adaptar las condicio-nes del país a las nuevas condiciones de la economía mun-dial, si no se quería correr el riesgo de quedar gravementeretrasados, e incluía, desde luego, una profunda reorde-nación del sector paraestatal y un impulso decidido a lamodernización económica de tal modo de crear un nue-vo patrón industrial. Sólo así puede ser entendida la ne-cesaria formulación constitucional del principio de rec-toría estatal y la promulgación de la Ley Federal deEntidades Paraestatales.

' 'Dentro del sector paraestatal está en marcha un do-ble proceso —afirmaba en 1987 el secretario de Progra-mación y Presupuesto, licenciado Carlos Salinas de Gor-tari—: de desincorporación de entidades que no sonestratégicas o prioritarias y de reconversión de las enti-dades que sí lo son.

"El Estado mantiene bajo su control directo las acti-vidades que señalan la Constitución y las leyes. En éstas,y con el apoyo de los recursos financieros y la capaci-dad administrativa que libera la desincorporación de en-tidades no prioritarias, se ha iniciado un amplio procesode reconversión industrial para modernizar tecnologías,elevar la productividad, abrir plantas nuevas y cerrar ins-talaciones obsoletas. Este proceso abarca la industria si-derúrgica, azucarera, naval, de fertilizantes, de autotrans-porte y los ferrocarriles; destacadamente en la industriapetrolera y eléctrica, así como en la compañía nacionalreguladora del abasto de productos básicos, también seestán llevando a cabo procesos de modernización y cam-bio que redundan en un fortalecimiento del sector estra-tégico del Estado."27

Desincorporación y reconversión fueron las decisio-nes económicas y políticas del periodo 1982-1988. En


mayo de este último año, el entonces candidato a la pre-sidencia de la República, Carlos Salinas de Gortari, esta-bleció en su mensaje El reto económico, las bases de po-lítica económica de lo que podría ser su gobierno deresultar electo: "La empresa pública es y seguirá siendopieza esencial de nuestro desarrollo —dijo entonces elahora presidente electo—. Propongo sanearla y, además,fortalecerla mediante una dirección honesta y capaz, conel concurso de sus trabajadores, con el apoyo del gobiernofederal, para enfrentar los retos de la modernización, delcambio tecnológico y de la competencia externa."

Más adelante estableció un principio fundamental desu concepción del nuevo acuerdo entre Estado y socie-dad: "El Estado no suplantará a la sociedad, pero tam-poco quedará supeditado a un liberalismo ingenuo quelimite su capacidad de respuesta y de promoción. Losprincipios de responsabilidad estatal en la economía es-tán ya plasmados en nuestra Constitución. A ellos ofrez-co apegarme.

"Los modos de participación estatal serán los que exi-ge México hacia el siglo xxi para promover desarrollo yjusticia. Hay que enfatizarlo: el gobierno debe abocarsea la dotación de infraestructura, a la promoción del gas-to social, a la plena atención de las empresas estratégi-cas que le señala el texto constitucional y de las priorita-rias que le marca la ley o la estrategia de desarrolloadoptada a nivel nacional...

"No se defiende al Estado con la confusión fantasio-sa de que mientras más le pertenezca es más fuerte, en-tre más corporativo más generoso o más revolucionario.Hoy un Estado absorbente es un Estado débil y la debili-dad económica del Estado no lo fortalece políticamen-te. De ese Estado sólo esperaríamos parálisis política.

"Estamos en la ofensiva de la modernización, reco-nociendo el papel constitucional e histórico del Estadoy la complejidad del tejido social contemporáneo. Reco-nozcamos que en los nuevos procesos productivos, lasnuevas tecnologías, la nueva riqueza social no se logra


ni en la estatización burocrática ni en la irresponsabili-dad neoliberal...

"El Estado será el promotor de la producción y la dis-tribución de riqueza no para supeditar el poder políticoa unos cuantos, mucho menos para enriquecer a unos po-cos. Su propósito es claro: lograr la fortaleza productivaque genera empleo, eleva el salario e incrementa el bie-nestar en especial de los más desfavorecidos."

Consideraciones finales

De acuerdo con la información más reciente, a princi-pios de 1988 se habían desincorporado o estaban enproceso de desincorporación 297 empresas públicasde la rama industrial. El Estado parecía haber decidi-do dejar de participar en todas las actividades produc-toras de bienes de capital. Esto significa la desapari-ción de la participación del Estado de los mercados debebidas sin alcohol, productos de minerales no metáli-cos, textiles de fibras blandas, aparatos electrodomésti-cos, vehículos automotores, autopartes, productos far-macéuticos, petroquímicos secundarios y máquinas yherramientas.

La estructura de la industria estatal, podría concluir-se a partir de esta enumeración, tenderá a organizarse enlas áreas de derivados del petróleo y petroquímica bási-ca; siderúrgica y minero-metalúrgica; equipo de transpor-te; bienes de capital; producción de tubería; azúcar; fer-tilizantes. Además, por supuesto, el Estado retiene lasáreas estratégicas señaladas en el artículo 28 de la Cons-titución.

La restructuración del sector paraestatal ha dado lu-gar a una enorme cantidad de especulaciones que van des-de la imputación al Estado de la responsabilidad de "pri-vatizar" al país hasta la desestimación de la importanciade esta decisión: "...al no existir un proceso de cambioconceptual, fundamental para el ordenamiento de la eco-nomía —declaró un connotado vocero del sector


ca pública y aspiran a su total extinción. Los partidariosde la intervención estatal indiscriminada olvidan su im-portancia empresarial y sólo destacan su cualidad de pro-piedad del pueblo a través del Estado.

El encono de los argumentos ha impedido ver que setrata de una falsa disputa. Unos y otros pierden de vistalos fines últimos del Estado. Más adelante tendremosoportunidad de volver sobre esta confusión y estas fina-lidades; baste, por ahora, terminar este apartado con pa-labras de Reyes Heroles: "Ni más sociedad para que hayamenos Estado y vida personal; ni más Estado para quehaya menos sociedad y menos individuo. Individuo, so-ciedad y Estado tienen ámbitos de acción característicosy no es posible levantar una colectividad armónica sinrespetar el papel que a cada una de estas entidades con-cierne. Nuestra meta no es una sociedad estatizada; es unEstado social y una sociedad integrada por individuos li-bres y en pleno uso de sus derechos."

La perspectiva jurídica

En la Exposición de Motivos de la Ley Federal de Entida-des Paraestatales de 1986 se lee que "En 1976, mediantela expedición de la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, se introdujeron normas que definieronde manera más clara y categórica los campos de activi-dad de las entidades paraestatales y se incorporaron alderecho público los dos grandes sectores de la Adminis-tración Pública como se le entiende actualmente: el sec-tor central integrado por las secretarías de Estado y losdepartamentos administrativos, y el paraestatal compues-to por organismos descentralizados, empresas de parti-cipación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos,entendiendo como tales aquellos en los que el GobiernoFederal, directamente, o bien algunas entidades paraes-tatales tengan el carácter de fideicomitente."

Llegar a esta concisión llevó muchos años y requiriódel concurso de nuestros mejores juristas: la actividad


económica del Estado siempre fue muy por adelante dela norma; la realidad, las exigencias sociales, las nece-sidades políticas no permitían detener la instrumentaciónde soluciones para apegarse estrictamente a la norma, mu-chas veces demasiado rígida.

De igual manera, las reformas a los artículos 25, 26y 28 de la Constitución, que consagran la rectoría del Es-tado y la concurrencia de tres sectores en la economíanacional, y la expedición de la Ley Federal de EntidadesParaestatales en 1986, que regula la participación del Es-tado en las grandes áreas estratégicas y prioritarias deldesarrollo, constituyeron otros tantos esfuerzos extraor-dinarios para ordenar un universo enormemente comple-jo por su diversidad y por su propia historia.

En efecto, el núcleo de lo que hoy conocemos comoáreas estratégicas del sector público, de acuerdo con ladenominación del actual artículo 28, lo dio históricamen-te, después de la Constitución de 1917, la explotaciónde los recursos naturales, fundamentalmente a través dela expropiación petrolera; aparte, por supuesto, de lasatribuciones tradicionales que ya figuraban en el textoinicial del artículo 28. El proceso continuaría con los fe-rrocarriles, que de hecho se convirtieron en monopoliodel Estado a partir de 1940, y con la nacionalización dela energía eléctrica en 1960.

De acuerdo con el nuevo artículo 28 de la Constitu-ción sólo el Estado puede ejercer, de manera exclusivaporque son consideradas estratégicas, funciones en lasáreas de acuñación de moneda; correos, telégrafos, ra-diotelegrafía y comunicación vía satélite; emisión de bi-lletes por medio de un solo banco u organismo des-centralizado del gobierno federal; petróleo y los demáshidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioac-tivos y generación de energía nuclear; ferrocarriles. Elservicio público de banca y crédito no está enumeradoentre las áreas estratégicas, pero sí entre aquellas que sóloel Estado podrá llevar a cabo a través de instituciones delsector público.

El sector público, asimismo, "podrá participar por sí


o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley,para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desa-rrollo".8 Para todo ello "el Estado contará con los or-ganismos y empresas que requiera para el eficaz manejode las áreas estratégicas a su cargo y en las actividadesde carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes,participe por sí o con los sectores social y privado".9

Al regularse, en 1917, los órganos que bajo la autori-dad del presidente tienen encomendada la administraciónpública federal, se creó una nueva entidad, el Departa-mento Administrativo, que figura en el artículo 92. Aho-ra bien, de acuerdo con las discusiones que tuvieron lu-gar en la sesión del Constituyente del 18 de enero de1917, se pensó que algunos ramos de la administración"como correos y telégrafos, la salubridad general y al-gún otro, tal vez exijan ser desligados de la política, ha-ciendo a su personal directivo independiente de las se-cretarías de Estado".10

Durante los primeros años de vigencia de la Consti-tución, se respetó esta forma como lo prueban el Depar-tamento de Estadística Nacional (1923), el Departamen-to de Salubridad (1924) y el Departamento Universitario(1920), que fue la forma que asumió la Universidad Na-cional hasta la Ley de 1929. Posteriormente se crearondepartamentos como el Agrario, el de Asuntos Indígenas,el de Publicidad y Propaganda, el de Trabajo, el de la In-dustria Militar, el de Pesca, el de Turismo, etc., cuyas fun-ciones fueron absorbidas por otras entidades o se estruc-turaron en secretarías de Estado (recuérdese, por lo demásque, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administra-ción Pública Federal, los departamentos administrativostienen igual rango que las secretarías de Estado "y no ha-brá, por lo tanto, preeminencia alguna"11).

"Para la prestación de servicios técnicos se utiliza-ron diversas formas: el 'establecimiento público', de ori-gen francés; las comisiones autónomas, de filiación an-glosajona; la 'corporación pública' —expresión queemplea la Ley Orgánica de la UNAM—, las empresas departicipación estatal mayoritaria, como los bancos aho-

6 8 POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA PÚBLICA

ra, y los fideicomisos, expresamente reconocidos en laLey Orgánica de la Administración Pública Federal.."12

Las vacilaciones impuestas por la realidad política o lanecesidad de la propia experiencia, que era indispensableen la formación misma del proyecto nacional, hicieron,por ejemplo, que los ferrocarriles, una vez nacionaliza-dos, pasaran de ser un Departamento Administrativo(1937), y más tarde una Administración Obrera(1938-1940), una Administración de los Ferrocarriles Na-cionales de México (1940-1948) y, finalmente, un Orga-nismo Público Descentralizado (1948). Otro tanto ocurriócon muchas otras entidades: las comisiones de irrigacióny de caminos, creadas por el gobierno del general Calles,lo mismo que muchos institutos, consejos, fideicomisos,etc., o pasaron a formar parte del sector central del sec-tor público o fueron absorbidas por otras empresas pú-blicas más complejas.

Los primeros pasos para tratar de definir legalmente loque debía entenderse por organismos descentralizados yempresas de participación estatal, se dieron en 1947 conla expedición de la Ley para el Control de los Organis-mos Descentralizados y Empresas de Participación Esta-tal. Fue en 1958, con la Ley de Secretarías, que las accio-nes de vigilancia y tutela, esto es, la programación,presupuestación y control de las entidades públicas pasóa ser asunto de las secretarías de la Presidencia, de Patri-monio Nacional y de Hacienda y Crédito Público.

La versión de 1966 de la Ley para el Control de 1947confirmó la función de coordinación y control en las tressecretarías mencionadas; sin embargo, es hasta 1970, enotra versión de la misma Ley, que se considera como ob-jeto de vigilancia y control gubernamental no sólo a lasempresas de participación estatal mayoritaria, sino tam-bién a las de participación minoritaria e incluso a los fi-deicomisos públicos.

Las leyes de 1947 en sus distintas versiones de 1966


y 1970, así como la Ley de Secretarías de 1958, fueronla base para que en 1976 se elaborara y se expidiera laLey Orgánica de la Administración Pública, con la cualse introdujeron normas que buscaban definir con mayorclaridad los campos de actividad de las entidades paraes-tatales.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Fede-ral (Título tercero, capítulo único, artículos 45 y 46) de-fine lo que debe ser considerado como administraciónparaestatal y engloba, en consecuencia, toda la adminis-tración descentralizada.

Apenas dos años después de expedida la Ley Orgáni-ca de la Administración Pública, la Asociación Latinoa-mericana de Administración Pública realizó una reunióninternacional en la cual se trabajó intensamente en el mar-co jurídico del sector paraestatal. De la lectura de esostrabajos13 puede desprenderse la misma preocupaciónde los legisladores uruguayos, brasileños, peruanos, nor-teamericanos y canadienses en torno a la indefiniciónjurídica de la empresa pública.

Es común en las investigaciones discutidas en esa reu-nión, señalar la incongruencia de una serie de medidaslegislativas aplicables a la empresa pública: la multipli-cidad y heterogeneidad de las disposiciones jurídicasacarrean consecuencias que implican indeterminaciónconceptual y falta de caracterización de las diversas ins-tituciones paraestatales.

Para el caso de México, en ese momento parecían muyimprecisos los objetivos a satisfacer por los diversos ti-pos de empresa pública; los casos en que las empresaspúblicas debían crearse por ley y aquéllos en que podíanserlo por decreto; los motivos para recurrir a las espe-cies contempladas en la Ley General de Sociedades Mer-cantiles o en otros ordenamientos así como la razón paraoptar entre ellos; los fundamentos para regir las relacio-nes con sus servidores, en ocasiones por el apartado A)y en ocasiones por el apartado B) del artículo 123 de laConstitución, regulación a la que se auna el Reglamentode Trabajo de los Empleados de las Instituciones de Cré-


dito y Organizaciones Auxiliares, con la consiguiente dis-gregación de la función de personal y graves impedimen-tos para establecer un sistema homogéneo al respecto;el porqué y para qué se decide incluir entre los órganosdirectivos a un consejo, junta o comité; el fundamentode los diversos controles vigentes; la base para aplicarnormas de derecho público en algunos casos o determi-nados aspectos y en otros de derecho privado, etcétera.

La última década ha sido particularmente creativa enel avance de las soluciones de algunos de estos proble-mas: desde 1977 en que surge el concepto de entidadesglobalizadoras con funciones de orientación y de apoyoglobal hacia el conjunto de la administración pública fe-deral, hasta 1986 en que se promulga la Ley Federal delas Entidades Paraestatales, las condiciones de existen-cia de las empresas del Estado se han venido precisandoy definiendo con una serie de características que es im-portante tener en cuenta.*

Si bien uno de los logros más importantes de esteperiodo fue, en el marco del avance fundamental quesignificó la Ley Orgánica de la Administración PúblicaFederal, el agrupamiento sectorial de las entidades pa-raestatales, con mucho menor éxito se avanzó en la crea-ción de instrumentos para la programación sectorial.

En general, los instrumentos jurídicos favorecieronla consolidación de las entidades globalizadoras y desa-rrollaron y ampliaron el alcance de sus funciones desbor-dando, en no pocos casos, su propia esfera de compe-tencia para intervenir excesivamente en las empresaspúblicas. Con frecuencia los ordenamientos legales noasignaban facultades ejecutivas o decisorias a las entida-des globalizadoras, sin embargo, éstas las asumieron por

* Las ideas que se apuntan en este capítulo son el resultado de la discu-sión en un grupo de trabajo convocado por iniciativa de la licenciada MaríaElena Vázquez Nava con el propósito de presentar un estudio conjunto sobreempresa pública en el marco del IEPES. LOS integrantes de este grupo fueronAlfredo Acle, Andrés Caso, Marta Eugenia de León, Rubén Valdés, María Ele-na Vázquez Nava y Enrique Vilar. En particular, el análisis de los efectos de laglobalización sobre la administración de las empresas paraestatales constitu-ye una aportación de Rubén Valdés Abascal.

EL FUTURO PREVISIBLE 7 1

inercia o de facto. Así, era frecuente que los directoresde empresas públicas se quejaran de que decisiones deimportancia se tomaran en oficinas burocráticas y fuerondictadas por analistas con un nivel de responsabilidad ine-xistente.

A esta circunstancia se sumó el hecho de que la nor-matividad relativa al proceso de planeación, programa-ción, presupuestación, control y evaluación, no siempreconsideró la naturaleza jurídica y las múltiples peculiari-dades de las entidades paraestatales.

Así pues, podría afirmarse que los avances obtenidosa partir de 1977 no tuvieron después el impulso que lasexpectativas hacían suponer; en efecto, no es sino hasta1983, en que se reorganiza la administración públicafederal, cuando se revisa el esquema de sectorización yfunciones globalizadoras. Sin embargo, en esta revisión,aunque se propone ya la autonomía de gestión, el for-talecimiento de los órganos de gobierno y la consoli-dación de la sectorización a través de la subsectorización,no se logra resolver cabalmente el problema de las parti-cularidades de las entidades paraestatales derivadas de sunaturaleza jurídica y de su objeto o fines específicos enel contexto socioeconómico.

Entre 1983 y 1986, las reformas a la legislación ad-ministrativa relacionada con la gestión de las dependen-cias y entidades configuraron un avance sustancial en laconcepción del carácter eminentemente normativo (noejecutivo ni decisorio) que deben tener las globalizado-ras. Así concebidas, las tareas de las globalizadoras redun-darían en ñexibilidad y mayor autonomía. En la prácti-ca, sin embargo, se observó en las dependencias yentidades paraestatales una inhibición para actuar deri-vada, en parte, de la inercia administrativa de las globa-lizadoras y coordinadoras de sector y, en parte, de inco-rrectas apreciaciones sobre la aplicación y consecuenciasdel nuevo sistema de control.

Es a la luz de esta problemática que en abril de 1986se aprueba la iniciativa de la Ley Federal de las Entida-des Paraestatales. Con ella, se actualiza el sistema jurídi-


co para regular las formas de gestión de la administra-ción paraestatal: se definen mejor sus relaciones con elgobierno federal, se enmarcan adecuadamente sus aspec-tos corporativos internos y se precisa su régimen finan-ciero y administrativo.

No es sino hasta la expedición de la Ley que se pres-ta atención a la naturaleza y peculiaridades de la empre-sa pública al establecer un régimen particular para ellaque se distingue por poner énfasis en su debida autono-mía de gestión y en el necesario fortalecimiento de susórganos de gobierno.

La Ley Federal de Entidades Paraestatales constituye,sin duda, un gran avance en el ámbito jurídico-administrativo: cubrió el vacío de la reglamentaciónlegislativa prevista desde 1981 por la Constitución; esta-bleció un régimen jurídico propio de las entidades pa-raestatales superando los anteriores, que respondían mása la preocupación del control por parte del sector cen-tral que a considerar a las paraestatales en su funciónsocioeconómica y en sus aspectos particulares de ope-ración; postuló la autonomía de gestión y la consolida-ción interna de las entidades a partir del fortalecimientode sus órganos de gobierno, y permitió delimitar las in-tervenciones de las coordinadoras de sector y de las glo-balizadoras.

A pesar de lo anterior, en la práctica estos propósi-tos y logros no se han visto plenamente correspondidos.De hecho, la presencia de las globalizadoras en la ges-tión de las entidades sigue siendo una constante, quizáincluso se ha incrementado en los últimos años. Esta pre-sencia tiene lugar en forma directa o a través de la Comi-sión Gasto-Financiamiento y ha tenido que ver con la de-finición de objetivos, políticas, programas, presupuestosy, en algunos casos, con aspectos propios de la opera-ción de las entidades.

Hay que reconocer, sin embargo, que esa presenciae intervención obedecen, por una parte, a la necesidadde enfrentar con medidas concretas y oportunas la situa-ción económica general, en la que las principales entida-


des paraestatales juegan un papel determinante. Por otraparte, la articulación entre la planeación global, secto-rial e institucional y la presupuestación entre y hacia losmismos niveles ha sido en muchos casos incompleta.

Así pues, a nuestro juicio es necesario liberar a las em-presas del Estado mexicano de muchas de las atadurasque actualmente inhiben y dificultan su actuación. Estoes posible en la medida en que existen leyes y mecanis-mos que pueden evaluar su tarea y normas que garanti-zan el desempeño responsable y honesto de los funcio-narios que las administran.

Las funciones y atribuciones de las entidades globa-lizadoras respecto del funcionamiento y control del sec-tor paraestatal deben ser de tipo normativo, no operati-vo, y deben estar encaminadas a vigilar que los programassectoriales sean consistentes con los objetivos y metasnacionales.

Por su parte, el modelo actual de sectorización per-mite, a partir de las grandes directrices de política na-cional, establecer verdaderos programas sectoriales. Porello, la congruencia entre las empresas públicas que par-ticipan en el sector debe ser la norma; la complementa-riedad entre las distintas actividades y las diferentes ra-mas industriales, la exigencia.

El esquema actual de planeación debe permitir quela relación entre entidades globalizadoras y coordinado-ras sectoriales sea verdaderamente complementaria: la es-fera de acción de cada una debe ser definida y respetada.La duplicación de esfuerzos y la invasión de campos deactuación sólo produce asfixia e impide que la empresacumpla con el propósito para el que fue creada.

Durante la administración del presidente De la Madridse han logrado avances significativos en los flujos de in-formación con la puesta en marcha del Sistema Integralde Información; sin embargo, es necesario simplificarlosaún más tratando de que la información que es presenta-da a los órganos de gobierno de las empresas constituyala fuente principal del Sistema y que las distintas instan-cias de gobierno la adecúen a sus necesidades.


Por lo que se refiere a los órganos de gobierno de laspropias empresas, de acuerdo con la Ley éstos constitu-yen la autoridad máxima y la instancia en la que se to-man las decisiones fundamentales que conciernen a lamarcha de la empresa. Para mejorar su funcionamientoes necesario fortalecerlos con la integración de conseje-ros profesionales con capacidad de decisión, con experien-cia técnica, profundo conocimiento de la rama industrialde que se trate y de la problemática específica de la em-presa. Este tipo de consejeros debe participar en la ela-boración de los planes y programas, y en la aprobaciónde los presupuestos de las empresas.

Para lograr este fortalecimiento, los consejos no ne-cesariamente deben estar integrados por los titulares delas entidades globalizadoras o de las coordinadoras de sec-tor. De acuerdo con la importancia política, social, eco-nómica y técnica de la empresa, los consejeros puedenser secretarios de Estado, subsecretarios e incluso direc-tores generales con capacidad de decisión, que partici-pen sólo en un número limitado de consejos de adminis-tración.

La regulación que establezcan los órganos de gobier-no deberá ser flexible y adecuada a la empresa, al papelque el Estado le ha asignado y al mercado en que la em-presa participa. Así por ejemplo, las empresas producti-vas que participan en un mercado de competencia y cuyoobjeto es la autosuficiencia financiera y la obtención deutilidades, deben tener la autonomía de gestión suficientepara alcanzar las metas aprobadas por su órgano de go-bierno.

Por su parte, las empresas con objetivos sociales de-berán actuar siguiendo igualmente criterios de eficienciay productividad. En este caso, los órganos de gobiernodeben vigilar que las transferencias de recursos del go-bierno federal se orienten adecuadamente y no ocultendeficiencias de operación.

La autonomía de gestión debe incluir a la propia di-rección de las empresas públicas. La selección de siste-mas de producción, la tecnología, la maquinaria, los mer-

El. Fl'Tl'RO PREVISIBLE 7 5

cados a satisfacer, la determinación de precios y tarifas;los financiamientos, los salarios del personal y en gene-ral el manejo de los recursos humanos, son en buena partefacultades gerenciales que determinan la productividadde las empresas. Sobre su administración debe respon-derse ante el consejo de administración.

La mayor flexibilidad y capacidad de gestión carecende sentido si no incluyen, de un modo preponderante,un papel esencialmente activo de la empresa pública encuanto a la definición, ejecución y administración de supropio presupuesto. Una vez que los presupuestos de gas-to e inversión han sido definidos con criterio de distri-bución adecuada de los recursos y tomando en cuentala capacidad de generación de recursos propios y de ex-cedentes para formación de capital en cada empresa, lasactividades de coordinación global y sectorial se concen-trarían en la aplicación de la normatividad y en la crea-ción de mecanismos de control y fiscalización.

Los órganos de gobierno de las empresas deben te-ner la facultad de aprobar programas-presupuesto demediano plazo, así como la capacidad para autorizartransferencias de fondos entre programas y proyectosautorizados en los presupuestos anuales, y la libertad paraelegir las opciones de financiamiento ajustándose siem-pre a las alternativas y techos presupuéstales aprobados.

Por otra parte, se hace necesario el establecimientode presupuestos cuyas bases sean válidas durante variosaños, sobre todo en el caso de proyectos cuyo procesode ejecución tiene un horizonte de largo plazo. Por loque se refiere al marco normativo, es importante que laempresa pueda contratar obras, proyectos y suministrosque contemplen compromisos de más de un año para ga-rantizar los abastecimientos y disminuir costos. Ademásde constituir bases sólidas para lograr una verdadera auto-nomía de gestión, estas medidas contribuirían a sustituirimportaciones rompiendo monopolios, a propiciar eldesarrollo tecnológico nacional y hacer rentables los pro-yectos mediante la recuperación de los capitales.

El cumplimiento de los programas y el correcto ejer-


cicio del presupuesto son los elementos de evaluación dela función directiva que pueden medirse por los resulta-dos alcanzados. En este renglón cabe añadir que para ele-var el nivel de gestión en la administración paraestatales necesario impulsar la formación de empresarios pú-blicos.

El marco jurídico y el control del sector paraestatalhan sido el producto de condiciones históricas determi-nadas, de tal manera que sólo por aproximaciones suce-sivas y en un proceso de acumulación y depuración hasido posible crear las condiciones en que se desarrollala empresa pública mexicana. Hemos analizado el enor-me avance que significó la aparición de la Ley Federalde las Entidades Paraestatales; también hemos examina-do los resultados que produjo su confrontación con larealidad.

Guy Braibant, un distinguido estudioso francés, afir-maba que las funciones de la empresa pública siempre sedesarrollan por adelante de la norma jurídica y que enmuchos casos es deseable que así suceda. "Sin duda —ase-gura el doctor Chanes Nieto—, en éste como en otros mu-chos casos, la realidad administrativa ha ido más aprisaque los teóricos para explicarla, los políticos para diri-girla y los administradores para dominarla."14

Por nuestra parte, desearíamos más bien que la nor-ma pudiera seguir muy de cerca a la realidad. Sin duda,una reforma próxima de la Ley Federal de las EntidadesParaestatales, compulsada ya con la experiencia, impe-diría que la realidad, de nueva cuenta, se alejara de-masiado.

La perspectiva económica

En los últimos años el mundo ha sufrido grandes trans-formaciones en su estructura productiva y comercial. Enel séptimo y octavo decenios, junto con los problemasfinancieros y la pérdida relativa del liderazgo económi-co de Estados Unidos, ha ocurrido una nueva oleada decambios tecnológicos que muchos no dudan en calificar


minamos, en principio, por separado para concluir conel análisis de sus interrelaciones.

La perspectiva política

La empresa pública es una modalidad de propiedad co-lectiva de medios de producción, de áreas de servicios,de actividades comerciales, etc., que, si atendemos a lasdemandas de ciertos sectores, podrían estar en manos departiculares. Como respuesta política, hemos dicho, esun medio de satisfacer la urgente y creciente demandade igualdad. Ahora bien, en la medida en que la acumu-lación privada de capital trata de conquistar a través dela empresa mercantil la plena autonomía respecto de lapolítica, y en general de cualquier instancia no estricta-mente económica, es incompatible con el interés gene-ral; por ello, existirá un conflicto latente o manifiesto en-tre la empresa pública y la libre empresa.

En nuestro país este conflicto ha tenido distintasexpresiones de acuerdo con la época; sin embargo, losrasgos más sobresalientes que la disputa ha adoptadoen este momento pueden ser determinados a partir delos planteamientos explícitos de las organizaciones so-ciales.

Si atendemos a la organización de la economía mexi-cana, existe un consenso a propósito de su carácter mix-to y de la participación en ella de un sector público, unsector social y un sector privado. Estos tres sectores con-curren "a los propósitos generales del desarrollo nacio-nal, incorporando a todas aquellas formas de actividadeconómica que contribuyen al desarrollo de la nación.Para el sector público se establece [en la Constitución]que tendrá a su cargo exclusivo, las áreas estratégicas quela Constitución especifica. Se consigna explícitamente alsector social como integrante fundamental de la econo-mía mixta, con lo que se recoge una aspiración de las or-ganizaciones sociales de México. Se reconoce la funciónsocial del sector privado, así como la conveniencia deque existan condiciones favorables para el desenvolví-


miento de ia empresa privada, sujetando su desarrollo alinterés público."3

La posición explícita de cada uno de estos sectoresrespecto de su participación en la economía mixta y delpapel que el Estado debe jugar en ella es relativamentediferente. Es importante reseñar las posturas porqueconciernen de un modo directo al desempeño de la em-presa pública y aun a su propia existencia.

El sector privado mexicano no es, por supuesto, mo-nolítico y dentro de él se dan las posiciones más distin-tas. Ya en 1970, uno de los primeros estudios serios entorno a la actividad política de los grupos empresarialesafirmaba: "Para 15 Confederación Patronal de la Repú-blica Mexicana (COPARMEX), la propiedad privada de losmedios de producción es un 'derecho natural primarioe inviolable' y el mundo económico, 'expresión de la li-bre iniciativa de los hombres'. Por su parte, la Confede-ración de Cámaras Industriales (CONCAMIN) piensa que 'enun régimen de estructura democrática como el nuestro,la actividad económica corresponde fundamentalmentea los particulares y son ellos quienes tienen a su cargo,de manera directa, la creación de la riqueza'. Entre estasdos posiciones, una fundada en el derecho natural y laotra en un razonamiento de tipo político, se encuentrael punto de vista de la Confederación de Cámaras Nacio-nales de Comercio (CONCANACO), que preconiza 'el de-recho de propiedad individual, la libertad de comercio,los derechos de la iniciativa privada, las obvias conve-niencias de este sistema sobre el socialismo de Estado ycorrelativamente la necesidad de que el poder públicose abstenga de intervenir en la producción y distribuciónde bienes...'

"Para las tres agrupaciones el papel del Estado en laeconomía debe concretarse al estímulo y mantenimien-to de las condiciones propicias para el desarrollo de laactividad de los particulares."4

De acuerdo con la doctrina en el Ideario del Conse-jo Coordinador Empresarial, de 1980, el documentomás reciente, puede decirse que el sector privado sostie-


ne una visión individualista de la sociedad en la cual lalibre empresa, es decir, la empresa privada, es la célulabásica de la economía. De esta manera, el desarrollo eco-nómico debe ser logrado fundamentalmente en el ámbi-to "privado" aunque complementado por el Estado.

Ciertamente la visión de los empresarios mexicanosreconoce la intervención del Estado en la economía comolegítima, pero la medida y la forma en que éste debe in-tervenir es el punto central de la discusión. De hecho,se prefiere que el Estado quede limitado a su ámbito yfunciones propias. Para definir este ámbito y estas fun-ciones, el empresariado mexicano ha fijado dos tesis queconstituyen otros tantos criterios: el sector privado esla fuerza motriz del desarrollo; la intervención del Esta-do debe ser subsidiaria, complementaria, nunca básica.

Al Estado, de acuerdo con el Ideario del Consejo Coor-dinador Empresarial, corresponde la creación de condi-ciones políticas y sociales idóneas para permitir un de-sarrollo económico sostenido: mantener la paz social,regir y custodiar el orden jurídico y garantizar el ordencontra quienes pretenden alterarlo. Entre las condicionesidóneas que el Estado debe crear se encuentran las polí-ticas de promoción industrial —política fiscal, políticacrediticia— y la participación en actividades producti-vas tendientes a la expansión y crecimiento industrial—creación de infraestructura y política social.

Finalmente, el Ideario admite que si bien "la produc-ción de bienes y servicios económicos no constituye unafunción propia del Estado", sí le "toca en materia eco-nómica participar directamente en actividades económi-cas en las siguientes cosas: servicios públicos básicos; ac-tividades de interés colectivo en los que la iniciativaprivada sea insuficiente u omisa, siempre que esta comi-sión no derive de actos o limitaciones provenientes delpropio Estado; áreas económicas que no pueden ni debenser controladas por capitales extranjeros ni atendidas ade-cuadamente por los nacionales; actividades económicasque por su magnitud y trascendencia requieran la con-junción de recursos privados y gubernamentales."


En suma, la concepción del empresariado acerca delpapel del Estado en la sociedad admite que "Un régimende economía mixta es aquel que, reconociendo el papelpreponderante del sector privado en la vida económica,permite la acción del Estado en la creación y manejo deaquellas empresas estatales que, de manera evidente, re-clama el bien común".

Por su parte, el movimiento obrero organizado, que po-dría ser considerado como el núcleo del sector social dela economía, ha expuesto su proyecto de economía mixtay del papel que sus distintos componentes deben jugaren varios documentos, de los cuales el más reciente es Li-neamientos para un programa básico de la Revoluciónmexicana en el período 1988-1994. En él se planteanciertos objetivos (derecho al trabajo, ingreso suficiente,seguridad social integral, educación..., desarrollo de lasfuerzas productivas, redistribución de la riqueza y afir-mación de la autonomía nacional etc.) como condicio-nes para lograr un "desarrollo democrático e indepen-diente de la clase trabajadora para beneficio de lasmayorías. El logro de estos objetivos exige revertir lostérminos de acumulación de capital a favor del Estadoy del sector social".

"La elevada concentración que la riqueza alcanza enMéxico y, por consiguiente, el poderío en ascenso del ca-pital monopólico interno y externo, representan ya ame-nazantes expectativas para la nación y en particular parael poder público, que se encuentra desde hace tiempo so-metido a la continuada y redoblada presión de los gru-pos minoritarios." Se propone, entonces, que el sectorprivado se limite a desempeñar actividades complemen-tarias del desarrollo.

Para el sector obrero "el Estado debe ser el verdade-ro rector de la vida económica nacional". Esto suponeque se "consolide el conjunto de empresas que actual-mente pertenecen a este sector y rescate de la iniciativa


privada aquellas directamente vinculadas a las necesida-des vitales del pueblo y del desarrollo económico inde-pendiente". Se propone incorporar al sector público "lasindustrias alimentarias, químico farmacéuticas, textil yde la construcción; instituciones financieras, bancariasy de seguros, de carácter privado; actividades extracti-vas, petroquímica y siderúrgica; comercio exterior; bie-nes de capital; las que dicte el interés público".

Así pues, la lucha potf revertir la tendencia en la acu-mulación de capital en favor del Estado y de los trabaja-dores, se traduce en la lucha "porque se amplíe el áreaestatal de la economía, se promueva el sector social... yse supedite la inversión privada". El Estado debe ser cadavez más fuerte y asegurar "la creciente concertación deacciones entre los sectores estatal y social a través de lasempresas públicas, a la vez que garantice el desarrollo in-dependiente del sector social".

En suma, el sector social de la economía plantea "apo-yar la acción del Estado mexicano para que amplíe su in-tervención en la vida económica y social del país, reguleel crecimiento de las fuerzas productivas y redistribuyajustamente la riqueza y el ingreso".*

Ciertamente, el reclamo obrero está plenamente legiti-mado en la aspiración a condiciones materiales y cultu-rales de vida para las mayorías, que ya han sido logradasen otros países mientras que en el nuestro prevalecen aúninnegables desigualdades, más evidentes en la medida enque son rechazadas por el proyecto nacional fíjado porla Constitución.

Las tradiciones políticas de nuestro país, sin embar-go, nos han conducido a adoptar la democracia, cierta-mente considerada "no solamente como una estructura

* En la elaboración de esta síntesis de las páliciones empresariales y obre-ras hemos empleado, además de los documentos mencionados, los textos deMarco Antonio Alcázar, de Carlos Arrióla, y de María Amparo Casar y WUsonPeres, citados en las "Notas").

6 2 POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA PÚBLICA

jurídica y un régimen político, sino como un sistema devida fundado en el constante mejoramiento económico,social y cultural del pueblo". Esto significa que todos losciudadanos estamos comprometidos en la aspiración deperfeccionar este sistema de vida siempre y cuando sea-mos capaces, también, de mantener ese conjunto de re-glas "para la toma de decisiones colectivas en el que estáprevista y propiciada la más amplia participación posi-ble de los interesados".5

Por su parte, grupos radicales del sector privado pro-ponen una vuelta al momento en que sólo existía la lógi-ca del mercado. Aun cuando esta tesis ha cobrado unarelativa fuerza en la actualidad, los partidarios de una res-tauración liberal a ultranza parecen estar condenados ala irrealidad. "El triunfo de la reacción es moralmenteimposible", escribió Juárez en un momento en que eltriunfo de la reacción había sido materialmente posible.Del mismo modo, la restauración es históricamente im-posible, además de serlo moralmente. ¿Está el país anteun enfrentamiento inevitable de posiciones no sólo ideo-lógicas sino de tesis irreversibles en lo económico? Creoque una de las virtudes de la economía mixta, como laentendemos los mexicanos, es la posibilidad de trabajarjuntos los extremos opuestos. Concertar es una obliga-ción para el Estado y lo ha hecho una y otra vez. Los re-sultados más recientes demuestran cómo la acción rectoradel Estado puede conciliar las tendencias políticas y eco-nómicas más opuestas para lograr el bien común.

La Constitución estableció el pacto social que une alos mexicanos y en el cual hay una nueva concepción delos fines del Estado que sienta las bases para la existen-cia de una economía mixta. El Estado, en este pacto, tie-ne la responsabilidad indeclinable de conducir a la na-ción hacia el logro de sus objetivos fundamentales porencima de los intereses particulares.

Esta responsabilidad dio origen al postulado de "rec-toría del Estado" cuyos principios fueron recientemen-te precisados. "Corresponde al Estado —dice el nuevotexto, de 1982, del artículo 25 de la Constitución— la


rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éstesea integral, que fortalezca la Soberanía de la Nación ysu régimen democrático y que, mediante el fomento delcrecimiento económico y el empleo y una más justa dis-tribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejer-cicio de la libertad y la dignidad de los individuos, gru-pos y clases sociales, cuya seguridad protege estaConstitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orien-tará la actividad económica nacional, y llevará a cabo laregulación y fomento de las actividades que demanda elinterés general en el marco de libertades que otorga estaConstitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, conresponsabilidad social, el sector público, el sector socialy el sector privado, sin menoscabo de otras formas deactividad económica que contribuyan al desarrollo de lanación.

"El sector público tendrá a su cargo, de manera ex-clusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artícu-lo 28, párrafo 4o. de la Constitución, manteniendo siem-pre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobrelos organismos que en su caso se establezcan.

"Asimismo, podrá participar por sí o con los secto-res social y privado, de acuerdo con la ley, para impul-sar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo."

"En otras palabras —como ha escrito el gran juristadon Antonio Carrillo Flores—, nuestra carta magna noacepta ya, en realidad nuestra tradición jurídica no haaceptado nunca, que la propiedad sea el derecho de dis-frutar y disponer de las cosas de una manera absoluta,según la fórmula del Código Napoleón; pero tampoco estáseñalado ni como situación presente u objetivo futuro,que sea ilimitada la potestad del Estado para poseer o ad-ministrar empresas de producción de bienes o de ser-vicios."6

Frente a la concepción de la democracia, explícita ennuestra Constitución, que incluye reglas procesales parala toma de decisiones colectivas y a la vez se funda en


el constante mejoramiento de las mayorías, podríamosllamar, tal vez no demasiado impropiamente, "despotis-mo liberal" a la restauración librecambista; "despotismosocial", sería aquel régimen cuyos espacios estuvieran in-tegramente ocupados por el Estado y por el sector social.

Así pues, desde la perspectiva política, podemos decir quea la dualidad estructural de la empresa pública se añadesu carácter instrumental; en efecto, es el Estado quien de-termina los objetivos nacionales* y la empresa públicaes sólo uno de los medios, ciertamente de los más efecti-vos, para alcanzar estos propósitos.

La empresa pública es, pues, un puntal del Estado enla realización del proyecto nacional. A través de ella, "seha mantenido la soberanía sobre recursos naturales cla-ve para estimular el crecimiento, se ha asegurado el abas-tecimiento suficiente de bienes y servicios de uso gene-ralizado e indispensable para el funcionamiento de laplanta productiva, se ha propiciado el desarrollo regio-nal, se ha inducido el desarrollo de ramas con escaso onulo desarrollo y se ha procurado el mejoramiento de lacalidad de vida de la población".7

Sin embargo, en la medida en que está vitalmente aso-ciada a la rectoría del Estado, en la medida en que formael tejido mismo de la densidad económica estatal, en lamedida en que participa de la ambigüedad estructural ala que nos referimos y tiene esencialmente un carácterinstrumental, la empresa pública se encuentra en la en-crucijada; prácticamente es el punto central de la discu-sión actual en torno al "tamaño" del Estado. Los defen-sores de la economía de mercado cuestionan sudesempeño como empresa, descalifican su característi-

* Las ideas de Manuel Camacho expresadas en "Empresas públicas y ob-jetivos nacionales" (Foro Internacional, vol. xx, núm. 1, 1979 [núm. 81], ElColegio de México, México, 1979) son particularmente enriquecedoras a esterespecto.


ca pública y aspiran a su total extinción. Los partidariosde la intervención estatal indiscriminada olvidan su im-portancia empresarial y sólo destacan su cualidad de pro-piedad del pueblo a través del Estado.

El encono de los argumentos ha impedido ver que setrata de una falsa disputa. Unos y otros pierden de vistalos fines últimos del Estado. Más adelante tendremosoportunidad de volver sobre esta confusión y estas fina-lidades; baste, por ahora, terminar este apartado con pa-labras de Reyes Heroles: "Ni más sociedad para que hayamenos Estado y vida personal; ni más Estado para quehaya menos sociedad y menos individuo. Individuo, so-ciedad y Estado tienen ámbitos de acción característicosy no es posible levantar una colectividad armónica sinrespetar el papel que a cada una de estas entidades con-cierne. Nuestra meta no es una sociedad estatizada; es unEstado social y una sociedad integrada por individuos li-bres y en pleno uso de sus derechos."

La perspectiva jurídica

En la Exposición de Motivos de la Ley Federal de Entida-des Paraestatales de 1986 se lee que "En 1976, mediantela expedición de la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, se introdujeron normas que definieronde manera más clara y categórica los campos de activi-dad de las entidades paraestatales y se incorporaron alderecho público los dos grandes sectores de la Adminis-tración Pública como se le entiende actualmente: el sec-tor central integrado por las secretarías de Estado y losdepartamentos administrativos, y el paraestatal compues-to por organismos descentralizados, empresas de parti-cipación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos,entendiendo como tales aquellos en los que el GobiernoFederal, directamente, o bien algunas entidades paraes-tatales tengan el carácter de fideicomitente."

Llegar a esta concisión llevó muchos años y requiriódel concurso de nuestros mejores juristas: la actividad


mía que favorecieron el apoyo de grandes sectores de lapoblación. Incluso en la producción agrícola, el gobier-no austríaco llegó a proponer la creación de empresasestatales de comercialización.2

México es, en muchos aspectos, un precursor de laempresa pública. Las experiencias mexicanas en este sen-tido han sido ejemplares. Baste recordar que la Consti-tución de 1917 dejó sentadas las bases para la actuacióndirecta del Estado en la economía: el fundamento cons-titucional permitió lo que los historiadores llaman la re-construcción nacional de la década de los veinte y lasgrandes expropiaciones y nacionalizaciones del terceroy cuarto decenios.*

Una dualidad de origen

La empresa pública nació, pues, como un instrumentodel Estado para controlar socialmente la economía demercado y hacer posible la igualdad que las clases másdébiles reclaman con respecto de los grupos económica-mente poderosos. Es, de alguna manera, un elemento ex-traño en un mundo de libre empresa y sus propósitos sólotienen sentido en la medida en que son los del Estadocomo intérprete de valores tales como justicia distribu-tiva, seguridad social, pleno empleo y otros.

Se trata, por una parte, de una "empresa", es decir,una organización mercantil; por otra, de una actividad"pública", es decir, propiedad del pueblo a través del Es-tado, con todas las consecuencias económicas, políticasy sociales que esto entraña. La denominación "empresapública" supone, pues, una dualidad estructual que sur-girá con frecuencia a lo largo de esta exposición.

Tanto en las naciones altamente industrializadas comoen los países en vías de desarrollo la naturaleza mismade la empresa pública está hoy en día en discusión. Da-

* Para una exposición de la originalidad de las experiencias mexicanasde empresa pública, véase en este libro el ensayo "Pasado y presente de laempresa pública en México"; para aspectos específicos, consúltese la biblio-grafía final.


do que algunas empresas públicas son el resultado de lamodernización de los monopolios de Estado del mercan-tilismo o de las nacionalizaciones del siglo pasado y deprincipios del presente, su vida en la actividad económi-ca tiende a ser menos discutida y más definida. En la me-dida, sin embargo, en que la empresa pública constituyeuna "intervención" en la actividad económica; es decir,en la medida en que es el instrumento de un tipo especí-fico de organización estatal —el Estado social de dere-cho— la empresa pública no puede aspirar a unadefinición precisa, a una delimitación específica de su ac-tuación, puesto que la intervención del Estado tampocopuede estar precisa y claramente delimitada ya que, almenos en un sistema democrático, depende del interéspúblico.*

Así pues, la respuesta a cuestiones tales como qué esla empresa pública, cuáles son sus campos de acción, quémarco jurídico la contiene, qué alcances económicos yqué consecuencias políticas tiene su actuación; de qué"tamaño" debe ser en relación con el "tamaño del Esta-do", difícilmente pueden alcanzar un consenso general.

En este trabajo nos proponemos abordar los aspectosprincipales de la discusión que con mayor o menor en-cono gira hoy en día en torno de la empresa pública. Lasreflexiones que aquí proponemos no pretenden sino en-riquecer los contenidos de la discusión y aspiran a cons-tituir un elemento más para fortalecer la decisión política.

A nuestro juicio, la discusión puede ser abordada entres perspectivas —la política, la jurídica, la económica—de acuerdo con el acento que se ponga en cada una deellas. Aun cuando es evidente que las tres están estrecha-mente relacionadas, tanto por razones de método comoporque cada una de tiene su ámbito propio, aquí las exa-

* Un trabajo de consulta indispensable en torno a los problemas de con-ceptualización de la empresa pública es el de José Francisco Ruiz Massieu, Laempresa pública: un estudio de derecho sobre México, INAP. México, 1980.Particularmente el capítulo "Los aspectos conceptuales" aborda de un modoexhaustivo el problema de la confusión terminológica que gira alrededor dela noción "empresa pública", y contribuye a aclarar el concepto de "propie-dad" al que aludimos aquí.


minamos, en principio, por separado para concluir conel análisis de sus interrelaciones.

La perspectiva política

La empresa pública es una modalidad de propiedad co-lectiva de medios de producción, de áreas de servicios,de actividades comerciales, etc., que, si atendemos a lasdemandas de ciertos sectores, podrían estar en manos departiculares. Como respuesta política, hemos dicho, esun medio de satisfacer la urgente y creciente demandade igualdad. Ahora bien, en la medida en que la acumu-lación privada de capital trata de conquistar a través dela empresa mercantil la plena autonomía respecto de lapolítica, y en general de cualquier instancia no estricta-mente económica, es incompatible con el interés gene-ral; por ello, existirá un conflicto latente o manifiesto en-tre la empresa pública y la libre empresa.

En nuestro país este conflicto ha tenido distintasexpresiones de acuerdo con la época; sin embargo, losrasgos más sobresalientes que la disputa ha adoptadoen este momento pueden ser determinados a partir delos planteamientos explícitos de las organizaciones so-ciales.

Si atendemos a la organización de la economía mexi-cana, existe un consenso a propósito de su carácter mix-to y de la participación en ella de un sector público, unsector social y un sector privado. Estos tres sectores con-curren "a los propósitos generales del desarrollo nacio-nal, incorporando a todas aquellas formas de actividadeconómica que contribuyen al desarrollo de la nación.Para el sector público se establece [en la Constitución]que tendrá a su cargo exclusivo, las áreas estratégicas quela Constitución especifica. Se consigna explícitamente alsector social como integrante fundamental de la econo-mía mixta, con lo que se recoge una aspiración de las or-ganizaciones sociales de México. Se reconoce la funciónsocial del sector privado, así como la conveniencia deque existan condiciones favorables para el desenvolví-

JESÚS REYES HEROLES ELPOLÍTICO, EL INTELECTUAL,

EL ADMINISTRADOR PÚBLICO

Precisamente en los años en que tuve la fortuna detrabajar a su lado, entre 1964 y 1970, don Jesús

Reyes Heroles dedicaba sus pocas horas libres a la com-pilación y al estudio de la obra de Mariano Otero. Creoque esos años, que para mí constituyeron una lección ini-gualable, para él fueron decisivos en la maduración desu pensamiento y de su quehacer político. En su dedica-ción a Mariano Otero había una identificación con el in-telectual, autor del Ensayo sobre el verdadero estado dela cuestión social y política que se agita en la Repúbli-ca, pero también, y con el mismo peso, una admiraciónpor el político que se había opuesto a la constitución cen-tralista, que se había negado a votar los tratados de pazde Querétaro durante la invasión norteamericana y porel ministro de Relaciones Exteriores que había defendi-do al país de la mutilación.

La historia y la acción, así llamó don Jesús a su dis-curso de ingreso a la Academia Mexicana de la Historiaen 1968. Historia y acción fueron, en efecto, las dos pie-dras de toque por las que transcurrió su vida de políticoy de intelectual. La historia como maestra de la vida; laacción como ejercicio de la voluntad del hombre sobresu propio destino. "Creemos en los rendimientos del en-foque histórico —aseguraba— para el análisis político.La historia ni repite ni reitera. Con bruscos rompimien-tos o sin ellos, se continúa, ligando estrechamente pasa-do, presente y futuro. Algo de ayer nos puede servir para

99


explicarnos algo de lo que hoy ocurre y para evitar quesuceda algo semejante a lo que ocurrió en el pasado."

Saber para hacer, porque el hecho supone un cono-cimiento, una reflexión; de otro modo, la acción es unhacer sin sentido. Pensar para actuar, fue su divisa y entodo momento fue consecuente con ella, sobre todo enpolítica, porque sabía que la acción política afecta a to-dos. En La historia y la acción, Reyes Heroles afirmabaque si bien la política no es una forma de actividad queencierra o comprende toda la acción, concentra parte dela acción realizada en casi todos los órdenes del queha-cer humano, y se resume en la decisión. La decisión po-lítica, pensaba don Jesús, es el lugar donde ciencia y ex-periencia se traban. Si la existencia de un hombre pudieraser expresada en una metáfora, podríamos decir que lavida de Jesús Reyes Heroles fue una larga cadena de de-cisiones políticas. La experiencia en la vida personalde la política por largos años, ligada al estudio de losclásicos y de ios clásicos del pensamiento político, fi-lósofos, sociólogos, historiadores, y al estudio directode nuestra realidad, hicieron de Reyes Heroles un polí-tico en el sentido platónico; es decir, un hombre quededica su vida a estudiar el modo en que ha surgido ungobierno y la manera en que, una vez surgido, puede serconservado.

De ahí su vocación por el cambio, la adecuación, nola ruptura; de ahí su profesión de fe como reformador' 'Una sociedad —diría— sólo conserva en la medida quepuede cambiar, pero, a la vez, una sociedad sólo cambiaen la medida que puede conservar."

Poco antes de su muerte apareció su ensayo sobre Mi-rabeau. En él, don Jesús polemiza con Ortega y Gassetpara demostrar que es posible unir en un hombre públi-co al político y al pensador. Mirabeau fue, en efecto, unpensador y un político. Un político y un pensador fuetambién Reyes Heroles; un pensador, un político y, aña-diría yo, un administrador público, un administrador delos negocios públicos, y en ésta, como en sus otras voca-ciones, fue igualmente ejemplar. Desde este punto de vis-

JESÚS REYES HEROLES 101

ta, desde la perspectiva del administrador, del empresa-rio público, quisiera yo abordar la figura de don Jesús,porque en este terreno fue que tuvo, para mí una signifi-cación personal su enseñanza como historiador y comopolítico.

En 1939 don Jesús ingresa en el Partido de la Revolu-ción Mexicana para trabajar al lado de Heriberto Jara. En-tre su ingreso al Partido y la culminación de sus estudiosen la Universidad Nacional transcurre la segunda guerramundial y, con ella, la amenaza más grave que ha pesa-do sobre el mundo occidental: la posibilidad del triunfodel nazismo. La reflexión sobre lo que esto significabalo llevó a adoptar un método de análisis que se converti-ría en una herramienta indispensable de su trabajo-, la in-mersión en el pasado para buscar alternativas a los pro-blemas del presente. "Orígenes —afirmaba— determinanmetas y caminos."

Cuando en 1944 presentó su tesis para optar por elgrado de licenciado en derecho, Tendencias actuales delEstado, Reyes Heroles conocía el partido desde distin-tos cargos y en ese mismo año se desempeñaba en la Se-cretaría del Trabajo. Al frente del Instituto Mexicano delLibro como secretario general, entre 1939 y 1953, ten-dría la posibilidad de impulsar la producción y la distri-bución de ese instrumento de la creatividad humana queson los libros. Especialmente gratos debieron resultarleestos años en que preparaba los tres volúmenes de El li-beralismo mexicano, que habrían de aparecer en 1957.Heredero de una tradición que encuentra en la bibliote-ca las razones de su acción, Reyes Heroles amaba los li-bros y encontró siempre en ellos, en la edición rara, enla impresión cuidadosa, un deleite muy particular. Comodon Francisco de Quevedo, en quien había aprendido iro-nía y política, estoicismo y sarcasmo en el destierro, donJesús podía decir que los libros enmendaban o fecunda-ban sus asuntos. Ciertamente, para Reyes Heroles los li-bros fueron siempre una fuente de riqueza moral e inte-lectual, un arma para combatir errores, incluso los suyospropios.


Como asesor del presidente Ruiz Cortines don Jesúsafinó esa ironía que muchas veces gozamos, y padecimos,quienes tuvimos la fortuna de trabajar a su lado; pero tam-bién afinó sus conocimientos de economía, finanzas y ad-ministración, pues por encargo del presidente de la Re-pública abordó los estudios económicos de FerrocarrilesNacionales, con resultados excepcionalmente acuciososy certeros en sus juicios, con validez actual.

Durante el gobierno del presidente López Mateos fuesubdirector técnico del Seguro Social y en ese periodopudo unir por vez primera a su vocación de pensador yde político la del administrador público. Diputado fede-ral entre 1961 y 1964 por Tuxpan, su tierra natal, empe-zó a poner en práctica las ideas que en la década ante-rior había elaborado para nutrir su propia conducta. Enefecto, diez años antes había iniciado una vasta investij

gación sobre el liberalismo mexicano para establecer lasrelaciones entre aquel cuerpo de doctrina política y eco-nómica y la realidad no sólo del siglo xix, sino de nues-tra propia modernidad a partir de la Revolución: "Sin lacomprensión del siglo xix difícilmente entenderemos elsignificado y sentido de lo que llevamos andado del si-glo xx", decía.

El liberalismo mexicano quedaría completado en1967, cuando don Jesús publicó las Obras de MarianoOtero, precedidas de su importantísimo "Estudio preli-minar". En él, Reyes Heroles hace una síntesis del pen-samiento de esta gran figura liberal; Otero, dice don Je-sús, quiere un "acuerdo fundamental para lograr la unidadnacional; representación de las minorías como medio parahacer firme la unidad nacional; Estado transformador delas relaciones materiales de la sociedad para asegurar elprogreso; oposición a cualquier intento que condiciona-ra el derecho electoral a la propiedad, o sea, divorcio detodo liberalismo de tipo ilustrado; federalismo; preocu-pación por tutelar las relaciones sociales y afán de con-signar y garantizar los derechos individuales y, por enci-ma de todo, la Constitución como centro o punto deimputación de la nacionalidad". En esta exposición del


ideario de un tipo de liberalismo quedan unidos Oteroy Reyes Heroles; el pasado con el presente.

He dicho que esos años fueron de extraordinaria ma-duración del pensamiento político de don Jesús. Frutode esa madurez fue el documento en que Reyes Herolesdefendió la propuesta del presidente López Mateos paraestablecer la forma inicial de representación proporcio-nal que se conoció en México, la que instituyó los dipu-tados de partido. Más adelante, esta certeza en el respe-to a la oposición como medio de fortalecer la democracia—"lo que resiste apoya"— habría de ser el fundamentode la reforma política iniciada en 1977.

"La teoría de la representación minoritaria es conse-cuencia de la libertad de opiniones y del sufragio universal—decía en 1967— porque nada importa que ninguno que-de excluido del derecho de votar si muchos quedan sinla representación, que es el objeto del sufragio, y com-plementando la mayoría, es culminación y sustento deaquello en lo que se tiene que coincidir: la Constitución,con unos cuantos principios que entrañen la armonía yla representación nacional, con mayoría y minorías, res-petando la coincidencia en lo fundamental, que consti-tuye, por así decirlo, la base misma de las reglas del jue-go."

En 1964 fue designado director general de PEMEX, elprimer puesto de alto rango que ocuparía; el primer pues-to en que todas sus dotes de negociador, intransigentecuando se trataba del interés nacional, todas sus cualida-des de administrador y toda su decisión de político ha-brían de entrar en juego. En esos años tuve la fortuna detrabajar a su lado y puedo atestiguar que la labor de Re-yes Heroles en PEMEX ha sido una de las más fecundas.Creó el Instituto Mexicano del Petróleo y propuso comosu primer director al insigne Javier Barros Sierra; con elloabrió la industria petrolera hacia la creación de una in-vestigación científica propia y dio uno de los pasos másnotables hacia nuestra independencia tecnológica y lacompleta soberanía sobre nuestros recursos. Combatiócomo nadie, me consta porque seguí sus instrucciones


desde la Gerencia de Personal, la venta de plazas y la co-rrupción en las relaciones laborales. Pero, por encima detodo, corrigió una grave desviación que amenazaba conla reinstalación de la actividad privada internacional ennuestra industria nacionalizada más importante.

Subsistían, en la época en que tuvimos el privilegiode servir en PEMEX, cinco contratos riesgo suscritos en-tre PEMEX y compañías extranjeras que exploraban y per-foraban en busca de mantos aceitíferos. Cuando los en-contraban, tenían derecho a que se les reembolsara elimporte de sus gastos y a que se les pagara el 18.5 porciento de lo que produjera el pozo correspondiente. Re-yes Heroles rescindió esos contratos al amparo de los cua-les las compañías exploraban la sonda de Campeche, pre-cisamente el área en donde ahora se trabajan los mayoresyacimientos de hidrocarburos de México. Don Jesús in-tuyó que solamente cancelando los contratos podía con-solidar la expropiación petrolera que llevara a cabo el pre-sidente Lázaro Cárdenas. Ahora, muchos años después,cuando los hidrocarburos que produce PEMEX provienenen su gran mayoría de esa zona, entendemos los alcan-ces nacionalistas de la gran medida que tomó el presidenteDíaz Ordaz a propuesta del director Reyes Heroles.

Su gestión al frente del Combinado Industrial Saha-gún, en 1970-1972, y del Instituto Mexicano del SeguroSocial, en 1975-1976, verificaron una vez más su voca-ción de servidor público, su conciencia del Estado, su cer-teza de que su actuación donde quiera que fuese, era deutilidad al sistema político al que servía con la resueltadecisión del administrador. El maestro Reyes Heroles se-ñaló entonces, con precisión, el compromiso político deladministrador público. No sé puede ser administrador alservicio del Estado o empresario público si no se está com-prometido con los fines políticos del Estado al que se sir-ve. El administrador, el que tiene bajo su responsabili-dad hombres, recursos financieros y materiales para lograrun objetivo determinado, debe tener compromiso polí-tico con el gobierno al que sirve. Si no está de acuerdodebe renunciar. Él mismo dio el ejemplo más de una vez.


Presidente del Partido Revolucionario Institucional,pugnó porque el PRI se consolidara como un organismode vanguardia en donde los anhelos populares quedaranincluidos en programas concretos de gobierno. Era cons-ciente de que un partido político sin programas, sin te-sis, es solamente un organismo electoral que no puedeobtener el apoyo de las mayorías.

De 1976 a 1979 fue secretario de Gobernación. Lareforma política decidida por el presidente López Porti-llo e instrumentada por don Jesús, buscaba lo que tantohabía querido Mariano Otero: "Acuerdo en lo fundamen-tal para lograr la unidad nacional; representación de lasminorías como medio de hacer firme la unidad nacional."El acceso de nuevos partidos, el aumento en el númerode diputados de la oposición, el establecimiento del de-recho a la información, la ley de amnistía, son hitos enla vida contemporánea de nuestro país cuyas consecuen-cias percibimos aún. Gracias en buena parte a ellos, lainconformidad social ha podido encontrar cauces insti-tucionales que han permitido no despertar al Méxicobronco que tanto lo angustiaba. Aquí encuentra su cabalsentido una de sus máximas más precisas: "Para que nomedre la política de la fuerza, hagamos que impere la fuer-za de la política."

La herencia de Reyes Heroles es de una enorme ri-queza moral, intelectual y práctica. Yo quiero ahora re-coger una parte de su legado porque es el que me con-cierne de un modo más directo, el que se refiere a laparticipación del Estado en la vida económica y socialde nuestro país.

Tal vez la mejor expresión del pensamiento políticode don Jesús se haya dado cuando estuvo al frente denuestro partido: ahí, como a él le gustaba decir, podíaser "político de tiempo completo". Desde ahí, Reyes He-roles pudo analizar día con día el papel que el Estado juegay debe jugar en nuestro país. Desde el partido, que él con-cebía como la avanzada que prefigura y anuncia la nue-va sociedad, don Jesús proponía que ' 'mediante fórmu-las amplias de intervención estatal y de participación


social, que lejos de negar las libertades las acrecientan,se instaure una planeación económica para que el hom-bre domine y no sea dominado por imperativos y ciegasfuerzas económicas". Y como empresario público que ha-bía sido hasta entonces, pensaba que la mejor forma deactuación del Estado sobre la economía era la empresaestatal. Por experiencia propia en el Seguro Social, enDINA, en PEMEX, sabía que la empresa pública es, también,el mejor modo de consolidación del propio Estado.

González Pedrero ha señalado que "don Jesús sabía—porque lo había aprendido en las fuentes y en la expe-riencia— las vicisitudes que tuvo que pasar el país paraintegrarse como nación y para forjarse como Estado. Sa-bía que lo más importante del quehacer político es la crea-ción, consolidación y supervivencia del Estado. En susexpresiones y en sus acciones prevalece esa Idea: el Es-tado mexicano por encima de intereses, de partidarismos,de sexenios, de tintes políticos: por encima de todo, elEstado en el que piensa Reyes Heroles es el que busca lacooperación, la solidaridad social.

"El Estado no es coacción: ni fuerza, ni buenos de-seos; ni sólo razón, ni sólo derecho, ni exclusivamentedominio: es acción integradora para la cooperación so-cial. Su concepción más acabada la plasma en la VII Asam-blea del Partido: 'Ni más sociedad para que haya menosEstado y vida personal; ni más Estado para que haya me-nos sociedad y menos individuo. Individuo, sociedad yEstado tienen ámbitos de acción característicos y no esposible levantar una colectividad armónica sin respetarel papel que a cada una de estas entidades concierne.Nuestra meta no es una sociedad estatizada; es un Esta-do social y una sociedad integrada por individuos libresy en pleno uso de sus derechos.' "

¿Pero cuál es el ámbito del Estado social en nuestropaís? Don Jesús creía que la economía mixta es un puroejercicio teórico si no se le imprime una dirección. Notiene sentido por sí misma. "Un gobierno revoluciona-rio —expresaba— puede valerse de la economía mixtapara impulsar y obtener la transformación global de la


sociedad. Un gobierno no revolucionario, de igual ma-nera, podría aprovecharse de la economía mixta para en-cauzarnos hacia un desarrollo estrictamente capitalistao, incluso, para, a su amparo, estimular el retroceso."Creía indispensables las iniciativas personal y social, perosobre la base de que privaran los intereses superiores dela comunidad nacional y de que el Estado ejerciera laorientación rectora en la economía y las funciones de or-den, dirección, coordinación, regulación, aliento y su-plencia de las actividades económicas.

¿Con qué derecho se arroga el Estado mexicano con-temporáneo esas funciones? Los valores básicos del Es-tado liberal eran la libertad, la propiedad individual, laigualdad, la seguridad jurídica y la participación de losciudadanos en la formación de la voluntad estatal a tra-vés del sufragio. El Estado revolucionario pretende ha-cer efectivos estos valores; no lo fueron nunca en la rea-lidad de nuestro siglo xix y apenas lo son en nuestrotiempo. Así, no hay posibilidad de libertad si su estable-cimiento y garantías formales no van acompañados deunas condiciones existenciales mínimas que hagan posi-ble su existencia real. Mientras que el liberalismo clásicopiensa que la libertad es una exigencia de la dignidad hu-mana, el Estado mexicano piensa que la dignidad huma-na (materializada en ciertos supuestos socioeconómicos)es un requisito de la libertad. La propiedad individual tie-ne como límite los intereses generales de la comunidadciudadana y la de los particulares que participan en ha-cerla productiva: obreros, campesinos y empleados. Laseguridad formal tiene sentido sólo si va acompañada dela seguridad material frente a necesidades estrictamenteeconómicas, salario mínimo, seguridad social, sistema desalud. La igualdad ante la ley debe ser complementariade la seguridad de condiciones vitales mínimas.

Don Jesús fue testigo del resurgimiento de un libera-lismo ilustrado fundamental en las grandes potencias in-dustriales. La historia ni repite ni reitera, como diría elmaestro, es una acumulación de experiencias que no per-mite la vuelta a formas más sencillas de organización


como pretenden los conservadores que sueñan con des-mantelar el Estado social y la economía mixta, porquecreen que el Estado debe volver a ser el gendarme al ser-vicio de sus intereses particulares.

No más o menos empresa pública, sino mejor empresapública. "La empresa de Estado —dijo don Jesús en el do-cumento fundamental de la VII Asamblea del PRI—; com-pensatorio en relación con la inversión privada. Su vo-lumen de inversión, sus índices de producción y degeneración de empleo no pueden estar condicionados alas reacciones del sector privado. No es deseable que lasindustrias básicas reduzcan su inversión, congelen su ac-tividad cuando el sector privado invierte, y al revés, seexpansionen cuando el sector privado se retrae. El desa-rrollo económico de un país es demasiado serio para es-tar sujeto a veleidades o medrosas racciones psicológi-cas. Los planes de inversión del Estado y de las empresasestatales deben trazarse y ejecutarse de acuerdo con lasnecesidades de nuestro crecimiento, con los objetivos depromoción, fomento y desarrollo equilibrado."

Quizá la mayor enseñanza de don Jesús en su insis-tencia por mirar hacia atrás para poder caminar hacia ade-lante, está en la valoración de nuestras propias solucio-nes. Los liberales mexicanos, apoyados en el pueblo,generaron un cuerpo de doctrina política que culminóen el liberalismo social de la Revolución, lo que permi-tió que México naciera a la época contemporánea comoun Estado social de derecho.

' 'Nuestra Revolución —dijo Reyes Heroles—es la pri-mera revolución nacional, democrática, social y liberalen el sentido ético y político de la palabra, que avanzapor una vía de desarrollo no exclusivamente capitalista."Y la empresa pública en ese avance es una solución nues-tra. México es el primer país democrático en el mundoque crea la empresa de Estado. El genio de Calles creala empresa pública mexicana como la entendemos actual-mente y consolida la estructura del Estado como promo-tor del desarrollo.

Creo que el mejor homenaje a la memoria de don Je-


sus Reyes Heroles que el Partido, su Partido, nuestro Par-tido, puede hacerle, es luchar del modo en que él luchópor los principios de la Revolución mexicana, que sonel resultado del transcurrir dialéctico de nuestra histo-ria. Luchar por los principios, pero aceptar el cambio."Mantengámonos indemnes ante aquellos que quierenque se acabe con todo y ante los que quieren que se con-serve todo." Más tarde completaría este pensamiento: "Enel justo medio está el camino correcto: conciliar afanesteóricos con las realidades; contemporizar avanzando;conciliar intereses para evitar derrumbamientos estrepi-tosos. Hay intereses objetivos que deben ser rigurosamen-te respetados. Hay intereses objetivos por encima del go-bernante, el primero de los cuales está constituido porla conservación del Estado."

Don Jesús, el político y el historiador, el jurista, eladministrador público, fue maestro de muchas genera-ciones. En la cátedra y en la acción siempre convocó asus discípulos a participar en el engrandecimiento de Mé-xico. Patriota, alimentaba su patriotismo con vehemen-cia, con devoción, con una erudición histórica y políti-ca. Generoso en el diálogo, crítico o severo, fue unhombre comprensivo que encauzó a un gran número deservidores públicos. Supo ser colaborador respetuoso yleal de los presidentes de la República con quienes tra-bajó. Maestro y cercano colaborador del presidente Dela Madrid, su muerte, cuando estaba al frente de la Se-cretaría de Educación Pública, se sintió no solamentecomo la desaparición de un funcionario y de un políticoejemplar, sino como la pérdida de un mexicano de ex-cepción en momentos difíciles para la patria.

Quisiera terminar este homenaje tomando prestadasunas palabras de Voltaire que a don Jesús convienenmejor que a otros: Reyes Heroles no hizo todo lo quedebía porque fue un nombre, pero hizo más que nin-gún otro porque fue un gran hombre.

POLÍTICA, ADMINISTRACIÓNPÚBLICA Y NEUTRALIDAD

ADMINISTRATIVA

U na característica de las estructuras propiamenteadministrativas es la presencia de un personal ele-

gido por la posesión de competencias técnicas, y emplea-do de manera profesional y continua.1 La burocracia—término con que usualmente se denomina a este per-sonal— ha sido estudiada desde los más variados puntosde vista: su quehacer ha dado lugar a uno de los fenóme-nos teóricos más importantes de nuestro siglo. Toda teo-ría de la organización, todo estudio de lo administrati-vo, así sea de las actividades de un departamento en unaentidad del Estado o de los procesos de trabajo en unafábrica de automóviles, está de algún modo relacionadocon la burocracia. De la misma manera, las visiones másoptimistas de la configuración social, lo mismo que lasamenazas que entraña la existencia misma de la sociedadindustrial y posindustrial de nuestro tiempo, tienen comodenominador común el comportamiento burocrático.

Debemos a Max Weber el estudio clásico de la buro-cracia que ha sido el punto de partida de toda reflexiónseria en este campo. Weber elaboró su concepto de bu-rocracia en el contexto de su sociología política al dis-cutir los tipos ideales de dominación. Según él, un siste-ma de dominación se caracteriza fundamentalmente porun cierto número de creencias que legitiman el ejerciciodel poder, y por un aparato administrativo que sirve depuente entre gobernantes y gobernados. Entre los tres ti-pos de dominación (el carismático, el tradicional y el le-

111


gal) la confianza en la ley constituye el fundamento dela legitimación del de tipo legal. En este caso particu-larmente, los gobernados obedecen al gobernante por laposición que éste ocupa según ciertas reglas claramen-te establecidas a las cuales se adhieren gobernantes ygobernados. La burocracia es el aparato administrativodel tipo de dominación legal.

Weber no se limitó a describir los rasgos característi-cos del tipo ideal de la burocracia, sino que construyeun modelo dinámico. Establece los supuestos históricossobre los cuales se levanta la burocracia moderna: la exis-tencia de un sistema de racionalidad legal, el desarrollode una economía monetaria y la expansión cualitativa ycuantitativa de las tareas administrativas. Destaca tam-bién los efectos de la burocracia moderna: el primero con-siste en la concentración de los medios de administra-ción en manos de los que detentan el poder, fenómenoque se verifica en todas las grandes organizaciones: la em-presa capitalista, el ejército, los partidos, el Estado (el so-cialista particularmente), la Universidad; el segundo efec-to de la burocracia así concebida, es la tendencia a lanivelación de las diferencias sociales que resulta del ejer-cicio de la autoridad conforme a reglas abstractas, igua-les para todos, y de la exclusión de criterios personalistasen el reclutamiento de los funcionarios. Esta tendencianiveladora está vinculada a un cambio fundamental enel sistema escolar: mientras el ideal educativo de una ad-ministración compuesta de notables es la del "hombreculto", formado en estudios de tipo clásico, el ideal edu-cativo de la burocracia es el experto formado por mediode un entrenamiento técnico-científico.

La consecuencia final de la existencia de la burocra-cia es el conflicto potencial inherente a un sistema de do-minio legal-burocrático. La burocracia es un inevitablefenómeno colateral de la democracia de masas; desde elmomento en que el reclutamiento burocrático se realizacon criterios universalistas de igualdad ante la ley, la bu-rocracia guarda una afinidad con los valores democráti-cos; sin embargo, estos criterios de igualdad formal no

POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y NEUTRALIDAD 113

se mantienen por lo que se refiere al mérito; así, la selec-ción de los funcionarios por medio de criterios objeti-vos de conocimiento posibilita el surgimiento de una castaprivilegiada con bases meritocráticas.

Parecen existir, pues, inherentes a la dominación detipo legal, tendencias que pueden destruir el equilibriodeseado entre la autonomía profesional y la neutralidadpolítica de la burocracia. Si el equilibrio puede ser man-tenido o si debe ser inclinado en favor de quien detentael poder político o burocrático, es algo que depende dela configuración específica de las fuerzas que rodean ala burocracia en cada situación particular.2

Éstas son, sumariamente, las características del tipoideal del dominio burocrático expuesto por Weber."Ideal", en el sentido de que las características señala-das no existen ni todas a la vez ni todas en su forma últi-ma, "pura", en una burocracia específica.3

El funcionario y el político

La tensión entre burocracia y política nos lleva a consi-derar el papel que el político juega en esta relación queforma el binomio fundamental de la administración pú-blica. En un ensayo que tituló "Dimensiones del ordenpolítico", el gran sociólogo francés Raymond Aron ase-gura que "El régimen político está constituido por un sec-tor particular del conjunto social que encierra la singu-lar característica de regir tal conjunto". De qué maneralogra el político regir ese conjunto es algo que excedecon mucho los límites de este texto; lo que nos importadestacar aquí son las funciones distintivas del orden po-lítico, porque son ellas las que se relacionan con la buro-cracia en el campo de la administración pública.

Aron encuentra que la función administrativa buscaasegurar la paz entre los ciudadanos y el respeto de lasleyes; la función legislativa-ejecutiva, en el sentido co-rriente de estos términos, abarca la gestión de las reía-

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PUBLICASección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo FloresGilberto Loyo

Rafael Mancera OrtizRicardo Torres Gaytán

Raúl Salinas LozanoEnrique CaamañoDaniel EscalanteRaúl Ortiz Mena

Rafael Urrutia MillánJosé Attolini

Alfredo NavarreteFrancisco Apodaca

Mario Cordera PastorGabino FragaJorge GaxiolaJosé Jturriaga

Antonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

Alfonso Noriega, hijoManuel Palavicini

Jesús Rodríguez y RodríguezAndrés Serra Rojas

Catalina Sierra CasasúsGustavo R. Velasco

Alvaro Rodríguez Reyes

CONSEJO DIRECTIVO

Ignacio Pichardo PagazaPresidente

Alejandro Carrillo CastroPedro Zorrilla MartínezVicepresidentes

Gloria BrasdeferManuel Camacho SolísJosé Chanes NietoAlfredo del MazoGabino FragaHéctor Mayagoytia DomínguezFrancisco Rojas GutiérrezJosé Francisco Ruiz MassieuCarlos SirventConsejeros

Xavier Ponce de LeónTesorero

Víctor E. Bravo Ahuja RuizSecretario Ejecutivo

CONSEJO DE HONOR

Gabino Fraga Gustavo Martínez Cabanas Andrés CasoLuis García Cárdenas

Cuatro ensayos de política,administración y empresa pública, seterminó de imprimir en septiembre de1988 en Grupo Edición, S.A. de C.V.,

Moras 543-bis, Col. del Valle,03100 México, D.F.

Se tiraron 3 000 ejemplares.

BIBLIOGRAFÍA SOBREEMPRESA PÚBLICA

ACLE Tomasini, Alfredo y Juan Manuel Vega Hutchinson, Laempresa pública: desde fuera, desde dentro. Un nuevo en-foque para su planeación, control y administración, Mé-xico, Instituto Nacional de Administración Pública/Limusa,1986.

ACOSTA Romero, Miguel, "Descentralización administrativa fe-deral" y "Empresa de Estado y sociedades mercantiles deEstado", en Teoría general del derecho administrativo,México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1973.

ADMINISTRACIÓN Pública, Instituto Nacional de, Foro de Con-sulta Popular para la Planeación de la Empresa Pública.Memoria, México, Instituto Nacional de AdministraciónPública, 1983 (Estudios Serie vn-Administración PúblicaMexicana, 1).

, Control de empresas públicas en México, SeminarioFranco-Mexicano sobre Control de Empresas Públicas, 2vols., México, Instituto Nacional de Administración Públi-ca, 1980.

AGUILAR Monteverde, Alonso, "El Estado, los bancos naciona-les y el capital monopolista", en Estrategia, núm. 28, Mé-xico, 1979.

, "Problemas del capitalismo mexicano. Capital mono-polista y empresas estatales", en Estrategia, vol. 2, núm.14, México, 1977.

AGUIRRE Hernández, Jorge Manuel, "Las empresas públicas",en Jurídica, núm. 11, México, 1979.

ALATRISTE Jr., Sealtiel, "Control de los organismos descentra-lizados", en Finanzas y Contabilidad, vol. 29, núm. 12,México, 1962.

141


, "El control de las empresas del Estado", en Finanzasy Contabilidad, vol. 26, núm. 10, México, 1959.

, "El control y las entidades del sector público", en Se-panal, núm. 1, México, 1960.., "La estructura del control externo de los organismosdescentralizados", en Revista de la Facultad de Derechode México, tomo xm, núm. 51, México, 1963.

ALBANO Oswaldo, et al., Empresas públicas y sistemas de con-trol gubernamental en América Latina, México, Institu-to Nacional de Administración Pública, 1967, (Praxis, 67).

ALEGRÍA, Rosa Luz, etal., Empresa pública, México, Presiden-cia de la República, Coordinación General de Estudios Ad-ministrativos, 1978, (Seminarios, 7).

, "La evaluación en el sector público mexicano", en Re-vista Latinoamericana de Administración Pública, núm.8-9, México, 1979.

ALEJO, Francisco Javier, La estrategia del desarrollo económi-co de México, 1920-1970 (TLE), México, Universidad Na-cional Autónoma de México, 1969.

ÁLVAREZ, de la Cadena, Jorge, "La empresa pública y el desa-rrollo nacional", en Revista Mexicana de Ciencias Polí-ticas, vol. 18, México, 1972.

ARANCIBIA, Armando, Las empresas públicas en la industriade transformación, México, Centro de Investigación yDocencia Económica, 1977 (Mimeo).

y Wilson Peres, "La polémica en torno a las empresaspúblicas en América Latina", en Economía de AméricaLatina. Revista de Información y Análisis de la Región,núm. 3, México, Centro de Investigación y Docencia Eco-nómica, 1979.

ARRIAGA Maye's, Eugenio, "El control de los establecimientospúblicos en el derecho comparado", en Aportaciones alconocimiento de la administración pública federal, Mé-xico, Secretaría de la Presidencia, Dirección General de Es-tudios Administrativos, 1976.

AUTÓNOMA Metropolitana, Universidad, Primer Coloquio so-bre Empresa Pública, México, Universidad AutónomaMetropolitana-Unidad Azcapotzalco, 1984.

AYALA Espino, José, "Bibliografía general sobre Estado y eco-nomía en México", en La Empresa Pública en México, vol.il, núm. 2, México, Revista de la División de Ciencias So-

BIBLIOGRAFÍA SOBRE EMPRESA PÚBLICA 143

cíales y Humanidades, Universidad Autónoma Metropoli-tana- Azcapotzalco, 1981.

AYALA, José, "Auge y declinación del intervencionismo estatal,1970-1976", en Investigación Económica, vol. xxxvinúm. 3, México, 1977.

AYALA S., Garrido, F.J. Villa, "El complejo productivo estatal:elementos para un diagnóstico", en Economía Informa,núm. 106, México, Universidad Nacional Autónoma de Mé-xico, Facultad de Economía, 1983.

BANDERAS W., Humberto, Sistema nacional de empresa pú-blica, estructura y régimen jurídico del Estado, MéxicoCentro de Investigación y Docencia Económica, 1985.

BARCELÓ, V.M., "México: la empresa pública y las inversionesextranjeras en su desarrollo", en Desarrollo Indoameri-cano, vol. 18, núm. 80, Barranquilla, 1984.

BARENSTEIN, Jorge, "Aproximación al estudio de la estrategiaempresaria en el sector público. Las empresas del Estadoen los países en vías de desarrollo", ponencia presentadaal xviii Congrego Internacional de Ciencias Administrati-vas, Madrid, junio y julio de 1980, Madrid, Presidencia delGobierno de España, Secretaría General Técnica, núm. 187,1980.

, "El estudio de las empresas públicas: estrategia de la in-vestigación de la estrategia", ponencia presentada a la mesaredonda Sobre Empresas Públicas en América Latina, or-ganizada por la Asociación Latinoamericana de Adminis-tración Pública, México, Asociación Latinoamericana deAdministración Pública, 1978.

, "Las empresas del Estado en el marco de la economíamixta en México, como objeto de estudio de las cienciassociales", ponencia presentada al Segundo Congreso Na-cional de Sociólogos, México, 1981.

, "Naturaleza y estrategia de las empresas del Estado enpaíses en vías de desarrollo", ponencia presentada (en re-presentación del Centro Latinoamericano de Administra-ción para el Desarrollo) al seminario Las Empresas Públicasen la Planificación del Desarrollo en Centroamérica y elCaribe organizado por el ILPES (CEPAL-ONU) y el gobiernode Costa Rica, San José, julio, 1981.

, Algunas cuestiones relevantes para la gestión de em-presas públicas en México, México, Centro de Investiga-ción y Docencia Económica, 1982.


BARQUÍN Álvarez, Manuel, "El control del Ejecutivo y la admi-nistración pública federal sobre el sector paraestatal'', enAnuario Jurídico 1981, vol. vm, México, Instituto de In-vestigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónomade México, 1981.

, "Las empresas públicas", ponencia presentada al ciclode mesas redondas México Visto por los Juristas, México,Universidad Nacional Autónoma de México, 1979-

BARRIOS Reyes, Ariel, Coordinación entre sectores y desarro-llo paraestatal, México, Dirección General de Estadísti-ca, 1984.

, "Elaboración y análisis de las estadísticas del sectorparaestatal y descentralizado en el VII censo industrial,México, Dirección General de Estadística, 1961.

BARROS, Javier, Las empresas descentralizadas en México, tesisde licenciatura en Administración Pública y Ciencia Polí-tica, México, Universidad Nacional Autónoma de México,Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1971.

BASOMBRÍO Zender, Ignacio, Planificación en democracia, Li-ma, Ediciones El Virrey, 1987.

BASRAS R., R. Franco, et al., "Estilos de planificación y siste-mas de empresas públicas en América Latina'', en EstudiosSociales, vol. 10, núm. 38, México, Corporación de Pro-moción Universitaria, 1983.

BAUCHE Garciadiego, Mario, La empresa, México, Editorial Po-rrúa, 1977.

BENNET, Douglas Sharpe, "El Estado como banquero y em-presario: el carácter de última instancia de la interven-ción económica del Estado mexicano, 1917-1970", en Fo-ro Internacional, vol. 11, núm. 1, México, 1979.

BERMÚDEZ, Antonio, "La industria petrolera mexicana en ple-no desarrollo", en PAIM, vol. vi, México, 1954.

BOCCARA, Paul, Capital monopolista de Estado, México, Gri-jalbo, 1970.

BONEO, Horacio, "Las relaciones entre el gobierno central ylas empresas públicas: planteamiento del problema", enH. Boneo, et al., Gobierno y empresas en América Lati-na, México, Sociedad Interamericana de Planificación,1978., Las empresas estatales en América Latina, Caracas, Cen-

tro Latinoamericano de Administración para el Desarro-llo, 1979.


, Regímenes políticos y empresas públicas. Algunas cues-tiones vinculadas al ámbito y dimensión del sector pro-ductivo estatal, Buenos Aires, Centro de Estudios deEstado y Sociedad, 1980.

BRACAMONTES, Francisco Javier, "La industria rural mixta", enRevista Latinoamericana de Administración Pública,núm. 10-11, México, 1980.

BRASDEFER, Gloria, "La empresa pública y el sector social dela economía", en Revista de Administración Pública,núm. 59-60, México, 1984.

, Las empresas públicas en México: su importancia enel sector industrial y comercial: bases jurídicas de su ac-ción, México, Instituto Nacional de Administración Públi-ca, 1976.

BRATS, Eduardo, Racionalidad, estructuras y procesos orga-nizacionales de las empresas públicas industriales en Mé-xico. El caso de las manufacturas públicas productivistas,tesis de doctorado en Sociología, 2 vols., México, Univer-sidad Nacional Autónoma de México, Facultad de CienciasPolíticas y Sociales, 1981.

BRAVO AHIJA Ruiz, Víctor E., "Determinantes externos del cam-bio organizacional en las empresas estatales y privadas me-xicanas", en Viviane Márquez (comp.), Dinámica de laempresa mexicana: perspectivas políticas, económicas ysociales, México, El Colegio de México, 1979.

, La empresa pública industrial en México, México, Ins-tituto Nacional de Administración Pública, Coordinaciónde Investigación, 1982 (Estudios, serie u-AdministraciónPública Mexicana, 4).

BRISEÑO Sierra, Humberto, "La empresa estatal en México",en La empresa pública, Zaragoza, Publicaciones del RealColegio de España en Bolonia, 1970.

BROTHER, D. y Leopoldo Solís, Evolución financiera de Mé-xico, México, Centro de Estudios Monetarios Latinoame-ricanos, 1967.

BUENO, Gerardo, "El financiamiento de la creación y opera-ción de empresas industriales en México", comunicaciónpresentada a la Reunión de Expertos sobre Administraciónde Empresas Públicas en Latinoamérica y el Caribe, San-tiago de Chile, 1969.

, "Las estrategias del desarrollo estabilizador y del desa-


rrollo compartido'', en Opciones de política económicaen México, México, Tecnos, 1977.

BUSTAMANTE, Eduardo, "La reforma administrativa para la pla-neación", en Bases para la planeación económica y so-cial de México, México, Siglo xxi Editores, 1965.

BUSTAMANTE, Jorge y otros, México, setenta y cinco años deRevolución. Desarrollo Social, 2 vols., México, Fondo deCultura Económica/iNEHRM, 1988.

CABRERA Guerrero, Héctor Augusto, El Estado como empre-sario y su influencia en el desarrollo Económico. Casode México, tesis, México, Universidad Nacional Autóno-ma de México, 1973-

CALDERÓN, J., "Independencia tecnológica, empleo y empre-sas autogestionarias", en Economía Informa, núm. 111,México, Universidad Nacional Autónoma de México, Fa-cultad de Economía, 1983.

CAMACHO, Manuel, "Empresas públicas y objetivos naciona-les", en Foro Internacional, vol. xx, núm. 1, México,1979-

CÁMARAS Nacionales de Comercio, Confederación de, Proble-mas derivados de la intervención del Estado en la eco-nomía nacional, México, Confederación de CámarasNacionales de Comercio, 1946.

CARRILLO Arronte, Ricardo, "El papel de las empresas públi-cas en los programas de gobierno", ponencia presentadaen la mesa redonda Las Empresas Públicas en América La-tina, México, Asociación Latinoamericana de Administra-ción Pública, 1978.

CARRILLO Castro, Alejandro (coord.), Las empresas públicasen México, México Instituto Nacional de AdministraciónPública, 1976., "El programa de reforma administrativa en la empresa

pública. Sectorización, reorganización y funcionamiento",en Memoria del ciclo de conferencias: La Empresa Pú-blica en México. Factor de desarrollo económico y so-cial del país, México, Centro Nacional de Productividad/Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 1981.

, "La regulación jurídico-administrativa de la empresa pú-blica en México", en Anuario Jurídico 1971, vol. vm, Mé-xico, Universidad Nacional Autónoma de México, Institutode Investigaciones Jurídicas, 1981.


, "La transformación o creación de organismos descen-tralizados, empresas de participación estatal, comisionesy fideicomisos", en Línea, núm. 23-24, México, 1976.., y Sergio García Ramírez, Las empresas públicas en Mé-

xico, México, Miguel Ángel Porrúa, 1983.CASAR, José I., Presencia de distintos tipos de empresa en la

industria mexicana. Características y diferencias, Docu-mento de trabajo, núm. 2, México, ILET, 1987.

CASAR, María Amparo, "Pronafice: industriales y gobierno enuna estrategia compartida", en Política Mexicana, Méxi-co, CIDE, julio-agosto, 1984.

y Guadalupe González, "Los empresarios en el auge pe-trolero", en Rolando Cordera y Carlos Tello (coords.), Elauge petrolero: de la euforia al desencanto, México, Fa-cultad de Economía, UNAM, 1987.

y Wilson Peres, "La economía mixta en México: una no-ción, tres proyectos", Documentos de Trabajo, Serie Es-tudios Políticos, México, CIDE, 1982.

y Wilson Peres, "El proyecto empresarial y las alterna-tivas de estructuración de la economía", en InvestigaciónEconómica, núm. 174, México, 1986.

CASO, Andrés, "Administración pública y desarrollo", en Re-vista de Administración Pública, núm. 19, México, 1970.

, "Algunos problemas de la administración pública en Mé-xico: el análisis del presupuesto en la SCOP", en Revistade Administración Pública, núm. 9, México, 1958.

, "El empleo como objetivo del desarrollo económico",en Revista de Administración Pública, núm. 20, México,1970., "El empleo como objetivo del desarrollo", en El Tri-

mestre Económico, vol. xxxvm (2), núm. 150, México,1971.

, "La administración pública, factor de cambio social yeconómico en México", en Revista de Administración Pú-blica, núm. 27, México, 1975.

, "La coordinación administrativa en el orden ejecutivofederal", en Revista de Administración Pública, núm. 22,México, 1971.

, "Notas sobre la función de la administración pública enel establecimiento de un nuevo orden económico y socialen el mundo", en Función de la administración públicaen el establecimiento de un nuevo orden económico y so-


cial, México, Instituto Nacional de Administración Públi-ca/Instituto Internacional de Ciencias Administrativas/Asociación Latinoamericana de Administración Pública,1975.

CASTAÑEDA, Roberto, "Los limites del capitalismo en México",en Cuadernos Políticos, núm. 8, México, Era, 1977.

CASTAÑO Chumacero, Ma. de Jesús, Características generalesdel sector paraestatal en México, tesis, México, 1980.

CASTELLANOS, Francisco, "El papel de las empresas públicas enlos programas de gobierno", en Revista Latinoamerica-na de Administración Pública, núm. 8-9, México, 1979.

CASTELLANOS Coutiño, Horacio, "El Estado y los organismosdescentralizados", en Revista de la Facultad de Derechode México, tomo xi, núm. 41-42, México, 1961.

CASTILLO Ayala, Javier, ' 'El gasto público como elemento cen-tral de las finanzas públicas", en Revista de Administra-ción Pública, núm. 59-60, México, 1984.

COLÍN Contreras, Raúl, Origen, desarrollo y composición delas empresas públicas en la transportación aérea en Mé-xico, tesis de licenciatura en Administración Pública y Cien-cia Política, México, Universidad Nacional Autónoma deMéxico, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1981.

COMERCIO y Fomento Industrial Secretaría de, Memoria del Se-minario Internacional sobre el Papel de la Empresa Pú-blica en el Desarrollo Económico, México, 1985.

COMUNICACIÓN Social, Dirección General de, Empresa públi-ca: Lincamientos para órganos de gobierno, México, Se-cretaría de la Contraloría General de la Federación/Direc-ción General de Comunicación Social, 1983.

CONFEDERACIÓN de Trabajadores de México, La reconversiónindustrial: el punto de vista del movimiento obrero, Mé-xico, 1986.

, Lincamientos para un programa básico de la Revolu-ción mexicana en el periodo 19881994, México, 1987.

CONSEJO Coordinador Empresarial, Ideario del Consejo Coor-dinador Empresarial, México, Centro de Estudios Socia-les del Consejo Coordinador Empresarial, 1980.

CONTRERAS, Ariel J., México 1940: industrialización y crisispolítica, México, Siglo xxi Editores, 1977.

CONTROL de Gestión, Coordinación General de, Empresa pú-blica: un enfoque analítico de las once principales,


1971-1978, México, Secretaría de Programación y Presu-puesto, Coordinación General de Control de Gestión,1980.

CORDERA, Rolando, "Estado y economía: apuntes para un mar-co de referencia", en Comercio Exterior, vol. 29, núm.4, México, 1978.

y Carlos Tello, México: la disputa por la nación, Mé-xico, Siglo xxi Editores, 1981.

CORDERO, Salvador y Silvia Gómez Tagle, "El Estado y los tra-bajadores 4e las empresas estatales en México", en Revis-ta Latinoamericana de Administración Pública, núm.8-9, México, 1979.

CÓRDOVA, Enrique, "Las sociedades de economía mixta en lasempresas de servicio público", en El Economista, núm.103, México, 1943.

CORTÉS Figueroa, Carlos, "La descentralización exorbitante",en Estudios de derecho público contemporáneo, México,Fondo de Cultura Económica/Universidad Nacional Autó-noma de México, 1972.

CuÉ de Duarte, Irma, "La empresa pública. Referencias cons-titucionales y su inclusión en la Ley Orgánica de la admi-nistración pública federal", en Revista Latinoamericanade Administración Pública, núm. 8-9, México 1979.

, "La fiscalización del Poder Legislativo Federal sobre lasempresas públicas", ponencia presentada en el SeminarioInternacional sobre Regulación de la Empresa Pública, Mé-xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1979-

CHANES Nieto, José, "Insuficiencia del marco jurídico de la de-nominada administración pública paraestatal en México",ponencia presentada en la mesa redonda Las Empresas Pú-blicas en América Latina, México, Asociación Latinoame-ricana de Administración Pública, 1978.

CHUAYFFET Chemor, Emilio, "Formas legales de control ad-ministrativo de las empresas públicas", en Anuario Jurí-dico 1981, vol. viii, México, Universidad NacionalAutónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídi-cas, 1981.

DE LA MADRID Hurtado, Miguel, "Algunas cuestiones sobre laregulación de la empresa pública en México", en Anua-rio Jurídico 1981, vol. VIH, México, Universidad Nacio-nal Autónoma de México, Instituto de InvestigacionesJurídicas, 1981.


, "La participación de las empresas públicas en el proce-so de desarrollo económico y social del país. Plan Globalde Desarrollo", en Memoria del ciclo de conferencias: LaEmpresa Pública en México. Factor de desarrollo econó-mico y social del país, México, Centro Nacional de Pro-ductividad/Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 1981.

DE LA PEÑA, Moisés, "La expropiación de los Ferrocarriles Na-cionales de México", en£/ Trimestre Económico, vol. iv,núm. 15, México, 1973-

DELGADO, Orlando y Jorge Machado, La empresa pública in-dustrial en el sexenio 1982-1988, México, INAP, 1988.

DE OTEYZA Fernández, José Andrés, "La contribución de la em-presa pública al desarrollo industrial del país", en Memo-ria del ciclo de conferencias: La Empresa Pública enMéxico. Factor de desarrollo económico y social del país,México, Centro Nacional de Productividad/Secretaría delTrabajo y Previsión Social, 1981.

DEUTSCH, Karl W., Política y administración pública, Méxi-co, Instituto Nacional de Administración Pública, 1980.

ENRÍQUEZ Filio, A., La nueva economía social (plan sexenalmexicano 1935-1940), México, Talleres LinotipográficosMexicanos, 1935.

ENTREPRISES Publiques, Centre Européen des (CEEP), Les entre-prises publiques dans la CEE, París, Dunod, 1967.

ESCÁRCEGA Aguirre, Irma, Análisis de la evolución del sectorproductivo estatal en la industria de transformación. Mé-xico 1965-1978, tesis, México, 1981.

ESTADÍSTICA, Dirección General de, Censo industrial 1976, da-tos de 1975. Empresas de participación estatal y orga-nismos descentralizados, México, Secretaría deProgramación y Presupuesto, 1976.

ESTADÍSTICA, Geografía e Informática, Instituto Nacional de, Elingreso y el gasto público en México, México, Secretaríade Programación y Presupuesto, Instituto Nacional de Es-tadística, Geografía e Informática, 1985-

, Resultados oportunos nacionales: censos económicos86, México, Secretaría de Programación y Presupuesto, Ins-tituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática,1987.

ESTEVA, Gustavo, "La economía política de la empresa públi-ca en México", en Coyuntura, México, 1982.


ESTUDIOS Administrativos, Coordinación General, de Boletínde Estudios Administrativos, núm. 16, México, Presiden-cia de la República, Coordinación General de Estudios Ad-ministrativos, 1980.

, Manual de organización de la administración públi-ca centralizada y paraestatal, México, Presidencia de laRepública, Coordinación General de Estudios Adminis-trativos, 1981.

, Manual de organización de la administración públi-ca paraestatal. 4 vols., México, Presidencia de la Repú-blica, Coordinación General de Estudios Administrativos,1977., Base legal y lincamientos para el funcionamiento ins-

titucional y sectorial de la administración pública fede-ral, México, Presidencia de la República, CoordinaciónGeneral de Estudios Administrativos, núm. 1, 1977 (Linea-mientos).

, Empresas públicas, México, Presidencia de la Repúbli-ca, Coordinación General de Estudios Administrativos,1978 (Seminarios, 7).

ESTUDIOS Administrativos, Dirección General de, "Junta de go-bierno de los organismos y empresas del Estado", en Apor-taciones al conocimiento de la administración federal(autores mexicanos), México, Secretaría de la Presidencia,Dirección General de Estudios Administrativos, 1976.

, Organismos descentralizados. Empresas de participa-ción estatal, comités..., México, Secretaría de la Presiden-cia, Dirección General de Estudios Administrativos, 1973-

EVERS, Tilman, El Estado en la periferia capitalista, México,Siglo xxi Editores, 1981.

FAYA Viesca, Jacinto, Rectoría del Estado y economía mix-ta, México, Editorial Porrúa, 1987.

, "De la administración pública paraestatal", en Admi-nistración pública federal, México, Porrúa, 1979.

FERNÁNDEZ Bravo, Vicente, México y su desarrollo económi-co: panorama económico del ingreso nacional, interven-cionismo de Estado, México, Costa Amic, 1963.

FLORES Caballero, Romeo, Administración y política en la his-toria de México, México, Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, 1981.

FLORES de la Peña, Horacio, "Empresas públicas y desarrollo",

152 POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN'Y EMPRESA PÚBLICA

en Teoría y práctica del desarrollo, México, Fondo de Cul-tura Económica, 1976.

FONDO Monetario Internacional (FMI), Public Enterprise inMixed Economies. Sotne Macroeconomic Aspect, Washing-ton, 1984.

FOXLEY, Alejandro Eduardo, et al., Las desigualdades econó-micas y la acción del Estado, México, Fondo de CulturaEconómica, 1980.

FRAGA, Gabino, "El sistema político federal y la desconcentra-ción administrativa", en Desconcentración administra-tiva, México, Secretaría de la Presidencia, 1976.

, "La desconcentración administrativa" y "La adminis-tración paraestatal", en Derecho Administrativo, México,Porrúa, 1977.

FREYRE, Javier, "La empresa pública y el control del Estado so-bre los trabajadores", en Revista de Administración Públi-ca, núm. 41, México, 1980.

GALVÁN Escobedo, José, Tratado de administración general,México, Instituto Nacional de Administración Pública,1980.

GARCÍA de Enterria, Eduardo, Alejandro García Nieto, "La bu-rocracia de las empresas", en Revista Latinoamericanade Administración Pública, núm. 10-11, México, 1980.

GARCÍA Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado con-temporáneo, Madrid, Alianza Editorial, 1980.

GARCÍA Ramírez, Sergio, "Organización y funcionamiento dela empresa pública. Marco Conceptual", en Memoria delciclo de conferencias: La Empresa Pública en México. Fac-tor de desarrollo económico y social del país, México,Centro Nacional de Productividad/Secretaría del Trabajoy Previsión Social, 1981.

, "Panorama sobre la empresa pública en México", po-nencia presentada al Seminario Internacional Sobre Regu-lación de la Empresa Pública, México, UniversidadNacional Autónoma de México, 1979.., Derecho social económico y empresa pública en Méxi-

co, México, Instituto Nacional de Administración Pública,1982. (Estudios Serie H-Administración Pública Mexicana,3).

GARCILITA Castillo, Salvador, Control de empresas públicas enMéxico, materiales de trabajo de la Delegación del Institu-to Nacional de Administración Pública al Seminario Fran-


co Mexicano sobre Control de Empresas Públicas, México,Instituto Nacional de Administración Pública, 1980.

GARDUÑO Pérez, Javier, "Los sistemas de control en el funcio-namiento de las empresas públicas. Responsabilidades le-gales, administrativas y políticas de sus cuadrosdirectivos", en Revista Latinoamericana de Administra-ción Pública, núm. 8-9, México, 1979-

GARZA Sada, Bernardo, "El sector privado como fuerza mo-triz del desarrollo económico", en Confederación Patro-nal de la República Mexicana (Coparmex), El papel de lossectores público y privado en el desarrollo económico, Mé-xico, s.f.

GAXIOLA, Francisco Javier, "Notas sobre la empresa pública enMéxico", en Estudios de derecho público contemporáneo,México, Fondo de Cultura Económica/Universidad Nacio-nal Autónoma de México, 1972.

GILLIS, Malcolm, "The role of state enterprise in economic de-velopment", en Social Research, vol. 47, enero de 1980.

GLADE, Jr., William Patton, "Las empresas gubernamentalesdescentralizadas", en Aportaciones al conocimiento de laadministración federal (autores extranjeros), México, Se-cretaría de la Presidencia, Dirección General de EstudiosAdministrativos, 1976.

, "Las empresas gubernamentales descentralizadas", enProblemas Agrícolas e Industriales de México, vol. xi,núm. 1, México, 1959.

GÓMEZ López, César et. al., El papel de las empresas públi-cas en el desarrollo capitalista dependiente de México,tesis de licenciatura, Facultad de Economía, UNAM, Méxi-co, 1981.

GONZÁLEZ COSÍO, Arturo, "El Estado y las empresas públicas",ponencia presentada en la mesa redonda Las Empresas Pú-blicas en América Latina, México, Asociación Latinoame-ricana de Administración Pública, 1978.

GONZÁLEZ Jameson, Ramón, "El poder de compra de la em-presa pública como factor de negociación en las relacio-nes económicas internacionales", en RevistaLatinoamericana de Administración Pública, núm.10-11, México, 1980.

GONZÁLEZ López, Guillermo, "La empresa pública y la políti-ca nacional de empleo y capacitación", en Revista Latí-


noamericana de Administración Pública, núm. 10-11,México, 1980.

GRAF Campos, María del Carmen, Las empresas estatales enel desarrollo económico de México, Ferrocarriles Nacio-nes de México, tesis de licenciatura en Economía, México,Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad deEconomía, 1975-

GUTIÉRREZ y González, Ernesto, "Descentralización por servi-cio. Incompetencia constitucional de los poderes legisla-tivo y ejecutivo para crear organismos descentralizados porservicio", en Aportaciones al conocimiento de la admi-nistración federal (autores mexicanos), México, Secreta-ría de la Presidencia/Dirección General de Estudios Admi-nistrativos, 1976.

GÓMEZ G., Octavio, Las empresas públicas en México: su de-sempeño reciente y relaciones con la política económi-ca, México, Dirección General de Planeación Hacendaría/Dirección de Investigación Económica, 1980 (Documentode Discusión, 2).

HACIENDA y Crédito Público, Secretaría de, Documentos pa-ra el estudio de la industrialización, México, Secretaríade Hacienda y Crédito Público, 1980.

, Programación y control financiero del sector paraes-tatal, México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

HALL, Richard H., Organizaciones: estructura y proceso, Ma-drid, Prentice Hall Internacional, 1973.

HANSON, A.H., La empresa pública y el desarrollo económi-co, México, Instituto Nacional de Administración Pública,1978.

HURTADO, Eugenio, "Empresas públicas e intervención del Es-tado en la Economía", en Boletín Mexicano de DerechoComparado, núm. 34, México, Instituto de Investigacio-nes Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México(Nueva serie, año XII).

, "Reflexiones sobre la empresa pública en México", enForo Internacional, vol. XVII, núm. 2, México, 1976.

, Consideraciones sobre la participación del Estado enla industria, ponencia presentada en el Instituto de Estu-dios Políticos, Económicos y Sociales del Partido Revolu-cionario Institucional, México, 1976.

IBARRA, C, Rafael, Las empresas del Estado como instrumentode política económica, México, 1974.


IBARRA Muñoz, David, "Mercados, desarrollo y política eco-nómica", en El perfil de México en 1980, México, Sigloxxi Editores, 1970.

, Información sobre organismos y empresas paraesta-tales, México, Secretaría de Patrimonio Nacional, 1975.

INTERAMERICANO de Desarrollo, Banco, Las empresas públicasen América del Sur y México, tomo 2, México, EditorialLimusa, 1979

INVESTIGACIÓN y Docencia Económica, Centro de, Seminariosobre empresa pública y privada en una economía mix-ta, México, Centro de Investigación y Docencia Económi-ca/Instituto de Estudios Administrativos, 1978.

JACOBS, Eduardo y Wilson Peres, "Las grandes empresas y elcrecimiento acelerado", en Economía Mexicana, núm. 4,México, CIDE, 1982.

JAKFALVI-LEIVA, Susana, La empresa pública en la economía:la experiencia argentina, Santiago, CEPAL, 1983 (Estudiose Informes de la CEPAL, 21).

JEANNOT, Fernando, "Formación de capital y funcionamientode las empresas estatales", en Azcapotzalco, vol. 2 núm.2, México, 1981.

JIMÉNEZ Nieto, Juan Ignacio, "Directorio político y gerenciaempresarial", en Horacio Boneo y colaboradores, Gobier-no y empresas públicas en América Latina, México, So-ciedad Interamericana de Planificación, 1978.

JUÁREZ, Godolfino, "La coordinación de las entidades paraes-tatales por el Gobierno Federal. El caso de México", po-nencia presentada en la mesa redonda Las EmpresasPúblicas en América Latina, México, Asociación Latinoa-mericana de Administración Pública, 1978.

KAPLAN, Marcos, "Aspectos sociopolíticos del intervencionis-mo estatal en la América Latina contemporánea'', BoletínMexicano de Derecho Comparado, núm. 34, México,1979.

, "Corporaciones públicas multinacionales latinoameri-canas: posibles contribuciones al desarrollo y a la integra-ción", en Comercio Exterior, vol. 20, núm. 8-9, México,1970.

, "El Leviatán criollo: estatismo y sociedad en AméricaLatina contemporánea" en Revista Mexicana de Sociolo-gía, vol. XL, núm. 3, México, 1978.

, "Intervención del Estado y la empresa pública en Amé-


rica Latina contemporánea: los aspectos políticos e insti-tucionales", en Revista Latinoamericana de Adminis-tración Pública, vols. 8-9, México, 1980.

, "La empresa pública en México", en Revista de Cien-cias Sociales y Humanidades, vol. ii, núm. 2, México, Uni-versidad Nacional Autónoma Metropolitana-UnidadAzcapotzalco, 1981.

, Desarrollo económico y empresa pública, Buenos Aires,Marchi, 1965, (Ciencias Económicas).

, La empresa pública en México, factor de desarrollo eco-nómico y social del país, México, Centro Nacional de Pro-ductividad, 1981.

, Las Empresas Públicas en México, mesa redonda, Méxi-co, Asociación Latinoamericana de Administración Públi-ca, 1973.

KATZ, Daniel y Robert L. Kahn, Psicología social de las orga-nizaciones, México, Trillas, 1977.

LABRA, Armando, El Contexto de la Empresa Pública en unaEconomía Subdesarrollada y Dependiente, seminario so-bre Empresas Públicas y Privadas en una Economía Mixta,México, Centro de Investigación y Docencia Económica,1974.

LEAL, Juan Felipe, México: Estado, burocracia y sindicatos,México, Ediciones El Caballito, 1980.

LEÓN de Palacios, A.M., Plutarco Elias Calles, creador de ins-tituciones, México, Instituto Nacional de AdministraciónPública, 1975.

LIEKENS Gaxiola, César, "La empresa de participación estatal,sociedades de economía mixta", en Revista del ITAT, núm.17, México, 1962.

LUNA Ledesma, Matilde, "Empresas estatales y capital priva-do en México, 1971-1976", en Revista de AdministraciónPública, núm. 41, México, 1980.

LÓPEZ Portillo, José, "La función de control en la reforma ad-ministrativa", en Revista de Administración Pública,núm. 22, México, 1971.

MACHADO Jorge y Wilson Peres, "Evaluación económica de laracionalización de la participación de la empresa públicaen la industria mexicana", en Empresa Pública: Proble-mas y Desarrollo, vol. 1, núm. 1, México, CIDE, enero-abril de 1986.

MADRAZO, Ignacio L., "Algunas consideraciones sobre políti-


ca de subsidios y su utilización en el caso de las empresaspúblicas", en Revista Latinoamericana de Administra-ción Pública, núm. 10-11, México, 1980.

MALAGARRIGA, Juan Carlos, "Sobre la inconveniencia de trans-formar en sociedades anónimas a las empresas del Estado",en Lecturas Jurídicas, núm. 28, Chihuahua, 1966.

MÁRQUEZ, Viviane, Proyecto de investigación sobre el tema dela innovación tecnológica, México, El Colegio de Méxi-co, Centro de Estudios Sociológicos, 1975 (mimeo).

MARTÍNEZ Domínguez, Guillermo, "La intervención del gobier-no en la economía'', en Problemas Agrícolas e Industria-les de México, vol. xix, México, 1957.

MARTÍNEZ Legorreta, Arturo, "Los sistemas de financiamientode los municipios como una condicionante para el desa-rrollo nacional'', en Revista Latinoamericana de Admi-nistración Pública, núm. 10-11, México, 1980.

MARTÍNEZ Martínez, Florencio, Implantación del presupues-to por programas en el sector paraestatal como instru-mento de planeación (1971-1976), México, 1980

MARTÍNEZ Rodríguez, Eduardo, Mario Pliego Rodríguez, "Sec-tor paraestatal", en Jurídica, tomo i, núm. 10, México,1978.

MARUN Espinoza, Elia, "La importancia de la empresa públicaen México: proposición metodológica", en Azcapotzalco,vol. II, núm. 2, México, 1981.

MEDINA de la Borbolla, Amerinda, "Consideraciones en tornoa la empresa pública como coadyuvante de la desconcen-tración territorial de la administración pública federal",en Revista Latinoamericana de Administración Pública,núm. 10-11, México, 1980.

MEDINA, Luis, Historia de la revolución mexicana. Tomo 18.Del cardenismo al avilacamachismo, México, El Colegiode México, 1978.

MENEGAZZI, Guido, "Las características fundamentales del mer-cado y de la empresa en una economía mixta", en La em-presa pública, tomo i, Zaragoza, Publicaciones del RealColegio de España en Bolonia, 1970

MEYER, Jean y Enrique Krauze, Historia de la revolución me-xicana. Tomo 11. La reconstrucción económica. Estadoy sociedad con Calles, México, El Colegio de México, 1978.

MEYER, Lorenzo, Rafael Segovia y otros, Historia de la revo-


lución mexicana. Tomo 12. Los inicios de la institucio-nalización, México, El Colegio de México, 1978.

MILLÁN, Rene, "El concepto empresarial de sociedad civil", enEstudios Políticos, nueva época, vol. 3, núm. 2, México,abril-junio de 1984.

MUHAMMAD, Faquir, "Empresa pública y desarrollo nacional enla década de 1980: un programa de investigación y de ac-ción", en Revista Latinoamericana de AdministraciónPública, núm. 10-11, México, 1980.

MÉNDEZ, Sofía, "La reforma administrativa y el control de lasempresas públicas en México", ponencia presentada al Se-minario Internacional Sobre Regulación de la EmpresaPública, México, Universidad Nacional Autónoma de Mé-xico, 1979.

NACIONAL FINANCIERA, La política industrial en el desarrolloeconómico de México, México, Nacional Financiera/Comi-sión Económica para América Latina, 1971.

NAVA Negrete, Alfonso, "Elementos jurídicos de la desconcen-tración administrativa", en Desconcentración administra-tiva, México, Secretaría de la Presidencia, 1976.

, "Empresa pública y sociedad anónima de Estado", enRevista de la Facultad de Derecho de México, tomo xv,núm. 57, México, 1965.

, "Nuevas disposiciones para el funcionamiento de las en-tidades del sector paraestatal", acuerdo presidencial, enEl Mercado de Valores, vol. 43, núm. 20, México, Nacio-nal Financiera, 1983-., "Nuevo control de los organismos descentralizados y

empresas de participación estatal", en Revista de la Fa-cultad de Derecho de México, tomo xx, núm. 79-80, Mé-xico, 1970.

NAVARRETE, Alfredo, "El crédito a las empresas del Estado.Nuevos aspectos de la política económica y de la adminis-tración pública en México", en Aportaciones al conoci-miento de la administración federal (autores mexicanos),México, Secretaría de la Presidencia, Dirección General deEstudios Administrativos, 1976.

NIETO, Alejandro, Estudios históricos sobre administración yderecho administrativo, Madrid, Instituto Nacional de Ad-ministración Pública, 1986 (Estudios de historia de la ad-ministración).


NUDELMANN, P. y Alejandro Guevara, Planeación de empre-sas públicas (Programa y bibliografía), (mimeo)

NÚÑEZ Estrada, Héctor, Capitalismo monopolista de Estadoy empresa pública en México, México, Universidad Autó-noma Metropolitana-Unidad Azcapotzalco, 1979-

, "Capitalismo de Estado y empresa pública en México",en Reporte de Investigación, núm. 4, México, Universi-dad Autónoma Metropolitana-Unidad Azcapotzalco, Divi-sión de Ciencias Sociales y Humanidades, 1979-

, "Empresa pública y acumulación: el Estado y alternati-vas de los trabajadores", en Azcapotzalco, vol. 2, núm.2, México, 1981.

OLIVERA Toro, Jorge, "Consideraciones generales de descon-centración", en Revista de la Facultad de Derecho de Mé-xico, tomo xiii, núm. 51, México, 1963.

, "Desconcentración y descentralización administrativa",Descentralización administrativa" y "Empresa pública",en Manual de derecho administrativo, México, Porrúa,1976.

ONOFRI, José E. y Orlando Molina Cabrera, "Necesidad de unaformación específica de los administradores de empresaspúblicas", en Revista de Administración Pública, núm.29, México, 1975.

ORTIZ Mena, Antonio, "Desarrollo estabilizador", en El Tri-mestre Económico, núm. 146, México, 1970.

OSORIO Granados, Marconi, Hacia una política de control deacciones de empresas públicas, I Congreso Nacional deEconomistas: "La economía mexicana, coyuntura y pers-pectivas", México, 1974.

OSZLAK, Óscar, "Notas críticas para una teoría de la burocra-cia estatal", en Revista Mexicana de Sociología, vol. xi,núm. 3, México, Porrúa, 1979.

PÁRAMO Díaz, Juan José, "El sector paraestatal y el Sistema Na-cional de Planeación", en Revista de Administración Pú-blica, núm. 59-60, México, 1984.

PATRIMONIO Nacional, Secretaría de, Directorio general de or-ganismos descentralizados, México, Secretaría de Patri-monio Nacional, 1950.

, Directorio general de organismos descentralizados yempresas de participación estatal, México, Secretaría dePatrimonio Nacional, 1963-

PATTON Glade, William, "Las empresas gubernamentales des-


centralizadas", en Problemas Agrícolas e Industriales deMéxico, vol. xi, núm. 1, enero-marzo de 1959.

PERES, Wilson, Cambio estructural y reconversión de la in-dustria estatal mexicana, Seminario sobre las Restriccio-nes Internacionales a los Procesos de ReestructuraciónEconómica en América Latina, México, CIDE, 1986.

, "El monopolio natural y la intervención productiva delEstado", en Hacienda Pública Española, núm. 78, Madrid,Ministerio de Economía y Hacienda, Instituto de EstudiosFiscales, 1982.

, "La evolución de las exportaciones manufactureras en1983", en Economía Mexicana, núm. 6, México, CIDE,1984.., "La estructura de la industria estatal, 1965-1975", en

Economía Mexicana, núm. 4, México, CIDE, 1982.PÉREZ García, Carlos, Empresas públicas: aspectos económi-

cos. Informe para el Seminario de Investigación, México,Centro de Investigación y Docencia Económica. 1976(mimeo).

PÉREZ, J. C, "La empresa pública, su problemática actual", enTransformación, vol. 1, núm. 7, México, Cámara Nacio-nal de la Industria de la Transformación, 1984.

, Papel de la empresa pública en México y América La-tina (Programa y bibliografía), México (mimeo).., Seminario Internacional sobre Regulación de la Em-

presa Pública, México, Universidad Nacional Autónomade México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1979-

PRESIDENCIA, Secretaría de la, Las entidades del sector públi-co federal. Sus instrumentos, México, Secretaría de la Pre-sidencia, 1967.

, México a través de los informes presidenciales. Sectorparaestatal, vol. vi, México, Secretaría de la Presidencia,1976.

PRODUCTIVIDAD, Centro Nacional de (CENAPRO), La empresa pú-blica en México. Factor de desarrollo económico y socialdel país, México, Secretaría del Trabajo y Previsión Social,1982.

PROGRAMACIÓN y Presupuesto, Secretaría de, Antología de laplaneación en México, 1917-1985. Reforma administra-tiva y planeación (1976-1978), tomo 6, México, Secreta-ría de Programación y Presupuesto/Fondo de CulturaEconómica, 1985-


_ , Antología de la planeación en México, 1917-1985. Pla-neación global y sistema nacional de planeación(1980-1982), tomo 9, México, Secretaría de Programacióny Presupuesto/Fondo de Cultura Económica, 1985-

, Antología de la planeación en México, 1917-1985- Pro-gramas de desarrollo sectorial (1980-1982), tomo 8, Mé-xico, Secretaría de Programación y Presupuesto/Fondo deCultura Económica, 1985.

, Antología de la planeación en México, 1917-1985. Sec-tor servicios (1982-1985), tomo 13, México, Secretaría deProgramación y Presupuesto/Fondo de Cultura Económi-ca, 1985.., Planeación en tiempos de crisis. Ponencias y comenta-rios del seminario internacional celebrado en la ciudad deMéxico los días 26, 27 y 28 de julio de 1984, México, Se-cretaría de Programación y Presupuesto, 1986.

RABASA, Emilio O. y Jesús Rodríguez Rodríguez, "Estudio com-parativo de las comisiones y corporaciones descentraliza-das en los Estados Unidos de Norteamérica y México", enBoletín del Instituto de Derecho Comparado de México,núm. 15, México, 1952.

RAMÍREZ López, Fernando F. y Raúl Díaz Ontiveros, "Planeacióny empresas estatales en la administración pública de Mé-xico", cnRevista de Administración Pública, núm. 59-60,México, 1984.

REES, Ray, Public Enterprise Economics, Londres, Weindeíeld& Nicholson, 1976.

REPÚBLICA, Presidencia de la, Ley Orgánica de la Administra-ción Pública Federal, México, Presidencia de la Repúbli-ca, 1982.

RETCHKIMAN, Benjamín, "Economía de las empresas públicas",en Aspectos estructurales de la economía pública, Méxi-co, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975.

REVOLUCIONARIO Institucional, Partido, Marco de políticas pa-ra la empresa pública, México, Partido RevolucionarioInstitucional, 1982.

, Reporte final, México, Partido Revolucionario Institu-cional, Comisión de Empresas Públicas, 1983.

, Síntesis de conclusiones, México, Partido Revoluciona-rio Institucional, Comisión de Empresas Públicas, 1982.

, Anexos al reporte final, México, Partido Revoluciona-rio Institucional, Comisión de Empresas Públicas, 1982.


REYNOLDS, Clark W., "Por qué el desarrollo estabilizador deMéxico fue en realidad desestabilizador", en El TrimestreEconómico, núm. 176, México, 1977.

, La economía mexicana, su estructura y crecimientoen el siglo xx, México, Fondo de Cultura Económica,1973.

REY Romay, Benito, La ofensiva empresarial contra la inter-vención del estado, México, Siglo xxi Editores, 1984.

Ríos S., José Luis, El controlpresupuestal de los organismosdescentralizados y empresas de participación estatal, Mé-xico, Ediciones Quetzalcóatl, 1973-

RIVAS Tapia, Alejandro, Precios y utilidades de las empresaspúblicas mexicanas, tesis, México, Universidad NacionalAutónoma de México, 1972.

RODRÍGUEZ Araujo, Octavio, "Binomio perfecto: gobierno ypartido", en Nueva Sociedad, núm. 74, Caracas,septiembre-octubre de 1984.

RODRÍGUEZ Perego, Nicolás, "La gestión de las empresas pú-blicas y su control: referencia al caso mexicano", en Re-vista de Administración Pública, núm. 42, México, 1980.

RODRÍGUEZ Reyes, Alvaro, Administración del sector público,México, Herrero, 1970.

ROJAS, Francisco, Empresa pública y soberanía nacional, Mé-xico, Secretaría de la Contraloría General de la Federación,1985.

ROMERO Flores, Laura Patricia, El papel de las empresas pú-blicas en el desarrollo capitalista. Consideraciones sobreel caso de México, México, Universidad Iberoamericana,1980.

ROSTOW, W. W., Las etapas del crecimiento económico, Mé-xico, Fondo de Cultura Económica, 1974.

ROVZAR, E., La economía en México en vísperas de la crisisdel 29, tesis, México, Universidad Anáhuac.

ROZEHSTEIN, Mario M., "Productividad, eficacia y eficiencia enla empresa pública", en Revista de Administración Pú-blica, núm. 59-60, México, 1984.

RUBIO, Enrique, "Los campos de actividades de las empresaspúblicas y las empresas privadas: la necesidad de la actua-ción estatal en la economía", en Revista Latinoamerica-na de Administración Pública núm. 10-11, México, 1980.

Ruiz, Clemente, Estado y economía, 1940-1954, México, 1979(mimeo).


Ruiz Ascencio, Jorge, "La conducción de la empresa públicaen México: papel de los órganos de gobierno", en Revistade Administración Pública, núm. 57-58, México, 1984.

Ruiz de la Peña, Francisco, "Estructura política, jurídica y ubi-cación a nivel constitucional de las empresas públicas: for-mas legales y organización administrativa", en RevistaLatinoamericana de Administración Pública, núm. 8-9,México, 1979.

Ruiz Dueñas, Jorge, Sistema económico, planificación y em-presa pública en México, México, Universidad AutónomaMetropolitana-Unidad Azcapotzalco, 1982 (Ensayos, 8).

, "Bibliografía sobre recursos humanos en las empresaspúblicas", en La empresa pública en México, vol. II,núm. 2, México, Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Azcapotzalco, 1981.

, "La eficiencia productiva y financiera de las empresaspúblicas de energéticos: pasado, presente y futuro previ-sible", en Azcapotzalco, vol. 2, núm. 2, México, 1981.

, Eficacia y eficiencia de la empresa pública mexicana:análisis de una decada, México, Trillas, 1982.

, Elementos sobre eficacia de la empresa pública mexi-cana: análisis de una década. 1970-1979, México(nimeo).., La empresa pública y los procesos de estabilización eco-nómica. Un enfoque comparado del caso mexicano, Mé-xico, Instituto Nacional de Administración Pública, 1984(Praxis, 61).

Ruiz Massieu, José Francisco, "Bases constitucionales y formasde organización jurdica y administrativa", en Revista La-tinoamericana de Administración Pública, núm. 8-9, Mé-xico, 1979.y Wilfrido Lozano, "La administración pública paraesta-

tal", en Nueva administración pública federal, México,Editorial Tecnos, 1978.

, La empresa pública: un estudio de derecho adminis-trativo sobre la experiencia mexicana, México, InstitutoNacional de Administración Pública, 1980., "La empresa pública: diez cabos sueltos", en Azcapot-

zalco, vol. 2, núm. 2, México, 1981., "Las formas jurídicas de la empresa pública en Méxi-

co", en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm.34, México, 1979.


, "Una aproximación al control jurisdiccional de las em-presas públicas", ponencia presentada en la mesa redon-da Las Empresas Públicas en América Latina, México,Asociación Latinoamericana de Administración Pública,1978.

SACRISTÁN, Emilio, "Consideraciones sobre las empresas pú-blicas en el desarrollo", ponencia presentada en el Semi-nario Sobre las Empresas Públicas y Privadas en unaEconomía Mixta, México, Centro de Investigación y Do-cencia Económica/Colegio Nacional de Economistas, 1978.

SALINAS de Gortari, Carlos, "Algunas consideraciones respec-to a la importancia de la política de empresas públicas",en Revista de Administración Pública, núm. 42, México,1980., "Consideraciones económicas acerca de la regulación

de la empresa pública", en Anuario Jurídico 1981, vol.viii, México, Universidad Nacional Autónoma de México,Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1981.

SERNA Elizondo, Enrique, "Las empresas públicas en la econo-mía nacional", en Revista de Administración Pública,núm. 8-9, México, 1979-

SERRA Rojas, Andrés, "Los propósitos de la desconcentraciónadministrativa", "La descentralización administrativa porservicio funcional o institucional", "Formas que revistela descentralización administrativa por servicio", "La em-presa pública en México" y "El fideicomiso estatal o pú-blico", en Derecho administrativo, México, Porrúa, 1974.

SOHRT, R.P., "The Role of Public Enterprise: an InternationalStatistical Comparison", en Fondo Monetario Interna-cional, 1984.

SILVA Herzog, Jesús, Historia de la expropiación de las em-presas petroleras, México, Instituto Mexicano de Investi-gación Económica, 1973.

SISTEMA Nacional de Información, Coordinación General de,El papel del sector público en la economía mexicana, Par-ticipación del gobierno de México en el proyecto interna-cional de investigación: "El papel del sector público en lospaíses en desarrollo", México, Secretaría de Programacióny Presupuesto, Coordinación General de Sistema Nacionalde Información, 1979.

Sojo, A., "Empresa estatal y desarrollo económico en Améri-


ca Latina", en Revista Centroamericana de Administra-ción Pública, vol. 3, núm. 6, San José, 1984.

SOLANA, Fernando, "Los marcos de la reforma administrativa",en Revista de Administración Pública, núm. 22, México,Instituto Nacional de Administración Pública, 1971.

SOLARES Mendiolea, Alfonso, "Las empresas públicas en el pro-ceso de desarrollo mexicano", en Pensamiento político,vol. 14, núm. 55, México, 1973-

SOLÍS, Leopoldo, El desarrollo estabilizador. La economíamexicana durante los sesenta, Serie de conferencias enEl Colegio Nacional, México, 1977.

, La realidad económica mexicana. Retrovisión y pers-pectivas, México, Siglo xxi Editores, 1971.

SOLÓRZANO Cantú, Diana Irene, La empresa pública en Méxi-co, tesis, México, Universidad Nacional Autónoma de Mé-xico, 1967.

STAMATTI, Gaetano, "Las empresas públicas en el marco de laacción económica", traducción de Luis de Ángulo Rodrí-guez, en La empresa pública, tomo i, Zaragoza, Publica-ciones del Real Colegio de España en Bolonia, 1970.

, Las empresas estatales en América Latina, Caracas,Centro Latinoamericano de Administración para el Desa-rrollo, 1979.

TERRAZAS, Jorge R., Las empresas de participación estatal enSinaloa, Instituto Nacional de Administración Pública.

TORRES Islas, Marcela, Caso TELMEX, México, Centro de Inves-tigación y Docencia Económica, 1981 (Estudios de Casonúm. 4, Serie Administración Pública).

TRABAJO y Previsión Social, Secretaría de, La empresa públi-ca en México. Factor de desarrollo económico y social delpaís, ciclo de conferencias organizado por la Sría. del Tra-bajo y Previsión Social y la Coord. General de Estudios Ad-ministrativos de la Presidencia de la Rep. en abril-mayode 1981, México, Centro Nacional de Productividad, 1981.

TRUEBA R., Salvador, "Objetivos de las empresas públicas enel marco de una política de desarrollo'', en Revista Lati-noamericana de Administración Pública, núm. 10-11, Mé-xico, 1980.

TURVEY, R., Empresa pública, Madrid, Tecnos, 1982.VALDÉS R., Mauricio, "El control de las empresas públicas",

en Revista de Administración Pública, núm. antológico1-54, México, 1983-


, "Las empresas públicas como instrumento de políticaeconómica en México", en El Trimestre Económico, vol.XLV (2), núm. 178, México, 1978.

VARGAS Martínez, Roberto, Una alternativa para la planifi-cación de la empresa pública, México, Sedra y Editor.

VILLARREAL, Rene, "Mitos y realidades de la empresa pública",en Empresa Pública: Problemas y Desarrollo, vol. 1, núm.1, México, CIDE, 1986., Rocío R. de, "La empresa pública", en Opciones de po-

lítica económica en México, México, Tecnos, 1976.VILLARREAL, Rene y Rocío R. de Villarreal, "Las empresas

públicas como instrumento de política económica enMéxico", en El Trimestre Económico, vol. XLV (2), núm.178, abril-junio, 1978.

WALDO, Dwight, "Organizaciones para el futuro", en Docu-mentación Administrativa, núm. 157, Madrid, 1974.

WITKER, Jorge, "El holding como instrumento de control ycoordinación de las empresas públicas", en Revista Lati-noamericana de Administración Pública, núm. 8-9, Mé-xico, 1979.

YÁÑEZ, Alfonso, "El control de las empresas públicas en Mé-xico", en Revista de Administración Pública, núm. 24,México, 1973-

ZARATE, C, "Teoría del oligopolio y empresas públicas", enRevista la Facultad de Economía, vol. 42, núm. 166, Mé-xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1983-

OBRAS DE JESÚS REYES HEROLES1

Actualidad de Zarco, Partido Revolucionario Institucional, ComisiónNacional Editorial, México, 1974, 14 pp.

Alianza popular formada por fuerzas auténticas, Partido Revolu-cionario Institucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1974,15 pp.

Avanzamos en la democracia, perfeccionándola o retrocedemos,Centro de Documentación Política, México, 1978, 18 pp.

Caciquismo y oposición, discurso, Partido Revolucionario Institucio-nal, México, 1972, 15 pp.

La Carta de la Habana. (Comentarios y digresiones), EDIAPSA, Mé-xico, 1948, 194 pp.

Las clases medias, aliadas de los trabajadores. Partido Revolucio-nario Institucional, Comisión Editorial, México, 1975, 15 pp.

Con la sonda en la mano, discurso, Partido Revolucionario Institu-cional, México, 1974, 14 pp.

Contra el desarrollismo, discurso, Partido Revolucionario Institucio-nal, México, 1974, 14 pp.

Contra el terrorismo, ¡apolítica, Partido Revolucionario Institucio-nal, Comisión Nacional Editorial, México, 1973, 8 pp.

* Esta bibliografía no pretende ser exhaustiva; reúne, sin embargo, la ma-yor parte de la obra publicada por el maestro.

133


Creemos en el valor y la eficacia política, Partido RevolucionarioInstitucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1972, 47 pp.

Cuestiones internacionales, Secretaría de Relaciones Exteriores, Mé-xico, 1985, 85 pp. (Archivo Histórico Diplomático Mexicano).

Desterrar el caciquismo impide que se formen oligarquías, PartidoRevolucionaria Institucional, Comisión Editorial, México, 1975, 11 pp.

Diputado, legislador y procurador de pueblos, 5 discursos, Made-ro, México, 1973, 79 pp.

Discurso pronunciado por Jesús Reyes Heroles en ocasión de la ce-lebración del LII Aniversario de la Revolución Mexicana, InstitutoMexicano del Seguro Social, México, 1962.

Discurso con la representación del C. Presidente de la República,con motivo del 4o. informe de Gobierno de la Lie. Griselda Álva-rez, Secretaría de Educación Pública, México, 1983, 8 pp. (Cuader-nos/sEP).

Discursos políticos "Avancemos con la sonda en la mano", febrerode 1972-febrero de 1975, la. ed.; febrero de 1972-agosto de 1975,2a. ed.; Partido Revolucionario Institucional, México, 1975, 2 vols.

Discursos y palabras de Jesús Reyes Heroles, presidente del ComitéEjecutivo Nacional, febrero de 1972-marzo de 1973, Instituto de Es-tudios Políticos, Económicos y Sociales, México, (s.f.e.), 122 pp. (Do-cumentos IE, núm. 72-75).

Dos discursos: PRI; autocrítica, entretenimiento de generaciones,discursos, Partido Revolucionario Institucional, México, 1973, 29 pp.

Educación es libertad y solidaridad, Partido Revolucionario Insti-tucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1973, 14 pp.

La educación factor de transformación de la sociedad. Secretaríade Educación Pública, México, 1984, 4 pp. (Cuadernos/sEP).

Educar para construir una sociedad mejor, Secretaría de EducaciónPública, Dirección General de Publicaciones, México, 1985, 2 vols.

En busca de la razón de Estado, M. Ángel Porrúa, México, 1982, 55pp. (Cuadernos de teoría política 1).

En economía, el gobierno también tiene que gobernar. Partido Re-

OBRAS DE JESÚS REYES HEROLES 135

volucionario Institucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1974,14 pp.

Estudio preliminar a las obras de Mariano Otero, Porrúa, México,1967, 198 pp.

La experiencia vence en política. Partido Revolucionario Institucio-nal, Comisión Nacional Editorial, México, 1973, 13 PP

Frente común contra la inflación, Partido Revolucionario Institu-cional, Comisión Nacional Editorial, México, 1974, 14 pp.

Herencia ideológica; opinión editorial, Presidencia de la Repúbli-ca, Dirección General de Comunicación Social, México, 1985, 154 pp.

La fuerza de la política. Partido Revolucionario Institucional, Co-mité Ejecutivo Nacional, México, 1973, 30 pp.

La fuerza de la política y no ¡apolítica de la fuerza, Partido Revo-lucionario Institucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1973,63 pp.

La historia y la acción, discurso de ingreso pronunciado por JesúsReyes Heroles el 7 de agosto, Academia Mexicana de la Historia, Mé-xico, 1968, 30 pp.

La historia y la acción. La Revolución y el desarrollo político deMéxico, Seminarios y ediciones, Madrid, 1972, 291 pp. (Hora H, en-sayos y documentos 33).

La historia y la acción. La Revolución y el desarrollo político deMéxico, introducción de Antonio Martínez Báez, 2a. ed., Oasis, Mé-xico, 1978, xxiv + 11-301 pp.

Ideas, acción, cambios, Partido Revolucionario Institucional, ComitéDirectivo Estatal, Secretaria de Prensa y Propaganda, Xalapa, 1972,93 pp.

Informe rendido por el C. Director General de Petróleos MexicanosJesús Reyes Heroles, el día 18 de marzo de 1967, en Minatitlán, Ve-racruz, al conmemorarse el XXIX aniversario de la nacionaliza-ción de la industria petrolera, Petróleos Mexicanos, México, 1967,25 pp.

El latinoamericanismo es revolucionario, discurso pronunciado enla clausura de la Primera Reunión Latinoamericana de Dirigentes Ju-


veniles Partidistas, Partido Revolucionario Institucional, Comisión Na-cional Editorial, México, 1973, 14 pp.

El liberalismo mexicano, Universidad Nacional Autónoma de Méxi-co, Facultad de Derecho, México, 1957-1961, 3 vols.

El liberalismo mexicano, Fondo de Cultura Económica, México,1974, 3 vols.

El liberalismo mexicano. Fondo de Cultura Económica, México,1982, 3 vols.

El liberalismo mexicano en pocas páginas. Caracterización y vi-gencia, selección de Adolfo Castañon y Otto Granados, Fondo de Cul-tura Económica, México, 1985, 481 pp. (Lecturas mexicanas 100).

El libro, herramienta de progreso y bienestar, discurso con motivodel quincuagésimo aniversario del Fondo de Cultura Económica, Se-cretaría de Educación Pública, México, 1984, 7 pp.

Mal de ayer y hoy es la corrupción. Secretaría de Educación Pública,México, 1984, 10 pp. (Cuadernos/SEP).

Mensaje a los petroleros, discurso pronunciado por el Director Ge-neral de Petróleos Mexicanos Jesús Reyes Heroles, con motivo de lainstalación de la Comisión Mixu para revisar el Contrato Colectivovigente entre Pemex y el STPRM, Petróleos Mexicanos, México, 1965,14 pp.

México, historia y política, Tecnos, Madrid, 1978, xvi + 320 pp.(Colección de Ciencias sociales, serie de Ciencia política).

Las mujeres, vanguardia del PRI, Partido Revolucionario Institucio-nal, Comisión Nacional Editorial, México (s.f.e.), 7 pp.

Nacionalismo económico revolucionario y política que hacemos,México, 1973, 20 pp.

No libremos batallas en mil frentes, palabras pronunciadas por Je-sús Reyes Heroles, Partido Revolucionario Institucional, México, 1972,14 pp.

Ni monopolios económicos ni oligarquías políticas, Partido Revo-lucionario Institucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1974,15 pp.


No queremos un México bárbaro, discurso, Partido RevolucionarioInstitucional, México, 1974, 14 pp.

Nuestras tareas, reflexiones y perspectivas, Partido RevolucionarioInstitucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1974, 32 pp.

No pueden vencer los incapaces de convencer. El caso de Chile, Par-tido Revolucionario Institucional, Comisión Nacional Editorial, Mé-xico, 1973, 13 pp.

Nuestra Revolución no calca sino asimila y transforma, Partido Re-volucionario Institucional, México, 1973, 14 pp.

Ocupémonos más de los problemas que de las personas, Partido Re-volucionario Institucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1974,14 pp.

Otero, Mariano, Obras, recopilación, prólogo, estudio introductorioy notas de Jesús Reyes Heroles, México, 1967, 2 vols. (Colección Bi-blioteca Porrúa 33-34).

Problemas industriales de México; notas para una planeación in-dustrial, EDIAPSA, México, 1951, 192 pp. (Colección de Temas eco-nómicos y políticos contemporáneos de México).

Programa de desarrollo cultural de las fronteras, discurso inaugu-ral, Secretaría de Educación Pública, Tijuana, 1983, 7 pp. (Cuader-nos/sEP).

Qué diría Juárez. Gobernar es quehacer político, discursos, PartidoRevolucionario Institucional, México, 1973, 15 pp.

Razón liberal, razón de la patria, discurso pronunciado el "Día dela lealtad republicana", 25 de julio de 1972, Partido RevolucionarioInstitucional, Comisión Nacional Editorial, México, 1972, 8 pp.

Razón y sentido de la alianza popular, Confederación Nacional deOrganizaciones Populares (s.l.e.), 1974, 28 pp.

Reafirmar día con día los valores de la Patria, Consejo Nacionalde Recursos para la Atención de la Juventud, México, 1984, 39 pp.(Serie Juventud democrática 10).

Reflexiones y perspectivas. Partido Revolucionario Institucional, Co-mité Directivo Estatal, Secretaría de Prensa y Propaganda, Xalapa,1974, 36 pp.


La reforma política y sus repercusiones en los estados, Instituto Na-cional de Administración Pública, México, 1979, 43 pp. (Serie Praxis18).

Rehacer una revolución es ir más allá de lo becbo, Partido Revolu-cionario Institucional, Comité Ejecutivo Nacional, México, 1973, 15PP

Revolución en evolución revolucionaria, discurso, Partido Revolu-cionario Institucional, México, 1973, 29 pp.

Revolución es renovación permanente, discurso, Partido Revolucio-nario Institucional, México, 1974, 14 pp.

Romper el semifeudalismo, Partido Revolucionario Institucional, Co-misión Nacional Editorial, México, 1974, 15 pp.

Seis discursos. Madero, México, 1983, 87 pp.

Si luchamos como debemos, venceremos. En nuestro presente ger-mina nuestro futuro, Partido Revolucionario Institucional, ComisiónNacional Editorial, México, 1973, 15 pp.

Sólo los cambios garantizan la paz, Partido Revolucionario Institu-cional, México, 1973, 15 pp.

Tendencias actuales del Estado, tesis de Licenciatura, UniversidadNacional Autónoma de México, Facultad de Derecho, México, 1944.

Tendencias actuales del Estado, Imprenta Depalma, Buenos Aires,1945, 348 pp.

La voluntad de leer, palabras pronunciadas por el Secretario de Edu-cación Pública Jesús Reyes Heroles el día nacional del libro, Secreta-ría de Educación Pública, Dirección General de Publicaciones y Bi-bliotecas, México, 1983, 10 pp.

Tebuacán, búsqueda de voluntades. Partido Revolucionario Institu-cional, Comisión Nacional Editorial, México, 1973, 15 pp.

"Bajo el signo de la inflación", en Cuadernos Americanos, México,vol. 59, no. 5. septiembre-octubre de 1951, pp. 7-34.

"El caso Antuñano" en Historia Mexicana, vol. 11, no. 2 (42),octubre-diciembre de 1961, pp. 246-262.


"Comentarios al estudio de Stanford Mosk La revolución industrialen México", en Problemas Agrícolas e Industriales de México, Mé-xico, vol. 3, no. 2, abril-junio de 1951, pp. 237-296.

"Continuidad del liberalismo mexicano", en Cuadernos Americanos,México, vol. 76, no. 4, julio-agosto de 1954, pp. 167-202.

"El derecho al trabajo", en Revista de la Universidad de México, Mé-xico, vol. 38, no. 19, noviembre de 1982, pp. 2-6.

"Economía y política en el liberalismo mexicano", en CuadernosAmericanos, México, vol. 85, no. 2, marzo-abril de 1956, pp. 180-202.

"Gran Comisión de la Cámara de Diputados del H. Congreso de laUnión: discurso pronunciado por el C. Diputado Lie. Jesús Reyes He-roles", en Excélsior, 28 de diciembre de 1962.

"La industria de transformación y sus perspectivas", en ProblemasAgrícolas e Industriales de México, México, vol. 3, no. 1, enero-marzode 1951, pp. 9-22.

"Industrialización y política arancelaria" en Investigación Económi-ca, México, tomo 11, no. 3, 3er. trimestre de 1951, pp. 351-360.

"Informe del director de Pemex el 18 de marzo de 1966 en Reynosa,en el XXVIII Aniversario de la Nacionalización de la Industria Petro-lera", en Comercio Exterior, México, tomo xvi, marzo de 1966, pp.166-167.

"Informe rendido por el C. Director General de Petróleos Mexica-nos Jesús Reyes Heroles, el 18 de marzo al conmemorarse el XXXIIAniversario de la Nacionalización de la Industria Petrolera", en El Tri-mestre Económico, México, vol. 37, no. 147, julio-septiembre de1970, pp. 618-634.

"Informe sobre la V Reunión Plenaria del Consejo Interamericano deComercio y Producción", en Jornadas Industriales, México, tomo2, no. 17, mayo-junio de 1949, pp. 10-24.

"México y su petróleo", en Cuadernos Americanos, México, vol. 170,no. 3, mayo-junio de 1970, pp. 7-28.

"La nacionalización de la industria en México", en Cuadernos Ame-ricanos, México, vol. 21, nó. 6, noviembre-diciembre de 1962, pp.7-14.


"Naturaleza del Tratado Comercial Mexicano-Americano de 1942",en Investigación Económica, vol. 10, no. 4, 1950.

"Pemex, situación y perspectivas" (Informe del director general...en la conmemoración del XXVII Aniversario de la Expropiación Pe-trolera), en Comercio Exterior, México, tomo xv, marzo de 1965, pp.207-212.

"El petróleo de México", en Cuadernos Americanos, México, vol.158, no. 3, mayo-junio de 1968, pp. 7-25.

"Testimonios y documentos: la nacionalización de la energía eléctri-ca es un nuevo capítulo de la Revolución de 1910", en El Día, Méxi-co, 29 de septiembre de 1962 (Discurso pronunciado en el II Aniver-sario de la Nacionalización de la Industria Eléctrica).

"XXXI Aniversario de la Nacionalización Petrolera", en EconomíaPolítica, México, vol. 6, no. 1, ler. trimestre de 1969, pp. 141-154.

"Treinta años de petróleo nacionalizado", en Mercado de Valores,México, vol. 28, no. 14, abril de 1968, pp. 211-215.


Quizá, sin embargo, uno de los mejores ejemplos lotengamos en nuestro propio caso. El triunfo de la Revo-lución significa la creación de un nuevo régimen sobrela base de una nueva generación. Las grandes reformasadministrativas de Obregón y, sobre todo, de Calles, po-nen a la cabeza de la administración pública a un grupode jóvenes que serán los creadores de las institucionesdel orden político revolucionario. A partir de la terceradécada del presente sigla los jóvenes que pasarían a lahistoria como la Generación de 1915, entre los que des-tacan los que formaron el llamado grupo de los Siete Sa-bios, con Lombardo Toledano, Gómez Morín, Castro Leal,Caso, etc., fueron quienes contribuirían a consolidar elEstado mexicano contemporáneo. Al frente de las nue-vas secretarías, las nuevas comisiones, las nuevas empre-sas públicas, las nuevas instituciones de salud, las nue-vas organizaciones políticas, la nueva Universidad, etc.,estuvieron los miembros de este grupo como adminis-tradores públicos comprometidos con la transformacióndel país.17

La responsabilidad política deladministrador público

El administrador público tiene en nuestro tiempo una granresponsabilidad frente al desarrollo social. La neutrali-dad que reclaman los estudios clásicos para la adminis-tración, se ha convertido en una suerte de compromisoen el que participa el administrador al lado del político(neutralidad consciente le llaman algunos autores). El pri-mer compromiso del administrador es con la democra-cia, lo cual significa una subordinación en última instan-cia a la razón política. Sin embargo, en un determinadomomento y en ciertos casos, es necesaria más que unamera "simpatía" por un gobierno para que el adminis-trador pueda ser un verdadero promotor del cambio, tan-to administrativo como social.

Personalmente, no estoy de acuerdo en la implanta-


ción de un servicio civil de carrera concebido de un modoclásico en un país como el nuestro: creo que la adminis-tración pública debe tener la posibilidad de generar suspropios directivos, al tiempo que debe existir una capi-laridad importante entre los hombres políticos y los ad-ministradores; a los puestos administrativos deben teneracceso los grupos políticos que han llegado al poder. "Nocabe duda —ha escrito Fred Riggs— de que una burocra-cia integrada por especialistas de carrera tiene mayor ca-pacidad administrativa que una formada por funciona-rios transitorios, pertenecientes al partido gobernante,pero, por la misma razón, la burocracia de carrera pue-de adquirir mayor poder político propio y resistir mejorlos intentos de los políticos de ejercer un control efecti-vo. Lo que se pierde en eficiencia administrativa se ganaen desarrollo político, sobre todo si el predominio par-tidario se puede utilizar como una palanca para aumen-tar el control sobre la administración."18

No creo que la eficiencia administrativa sufra men-gua por el acceso de nuevos administradores, y en todocaso habría que preguntarse si la continua inyección defuerzas frescas en un terreno que tiende a anquilosarsecon demasiada facilidad no es ya una ganancia por sí mis-ma. Creo indispensable la necesidad de mantener una ad-ministración pública flexible, permeable, en la cual lostrabajadores de planta tengan una permanencia y en laque los administradores públicos, los que tienen la capa-cidad de coordinar programas, puedan ser susceptiblesde cambio, incluso por razones políticas. La capilaridadentre los distintos estratos de la administración le impi-de convertirse en una camisa de fuerza, y evita que cuan-do un nuevo gobierno llegue al poder encuentre todo ocu-pado y deba crear una estructura paralela con un costopolítico y económico muy grande. Los cargos importan-tes deben ser ocupados por personal de confianza del gru-po político, personal esencial en todo proceso democrá-tico, porque si los grupos que pugnan en una luchapolítica por el poder no tienen acceso a los puestos di-rectivos de la administración, tienden a desaparecer.

POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y NEUTRALIDAD > 29

Pensemos por un momento en que si la generaciónde 1915 a la que nos hemos referido se hubiese perpe-tuado en la administración a través de un servicio civil decarrera, sería inconcebible un aparato administrativocomo el actual, en que el promedio de edad está en lostreinta y cinco años y el grado de escolaridad es, por lomenos de licenciatura cuando no de posgrado.

Como síntesis de estas últimas reflexiones, se podríapensar en una estructura de equilibrio de poder con or-ganismos políticos con arraigo popular y con una mayorparticipación ciudadana. Una administración pública efi-ciente y flexible, ligada a la voluntad popular, integradapor especialistas capaces, con capilaridad, con cambio yno con permanencia definitiva en los más altos cargosde la administración.

¿Cuál es, pues, el compromiso del administrador pú-blico? ¿Hasta dónde está o no comprometido políticamen-te el administrador público? ¿Hasta dónde está subordi-nado a la decisión del político? Es éste un problemaindividual que debe ser resuelto individualmente: cadaadministrador deberá decidir de acuerdo con sus propiosvalores. El camino varía de acuerdo con la conciencia per-sonal y de acuerdo con las circunstancias mismas en quese presenta.

El administrador público debe, por supuesto, ponersu capacidad al servicio de los ideales populares; debeser un activo participante de los procesos de desarrollode su país. Debe mantener, sin duda, su juicio crítico antela decisión política: la base de la razón política es la ne-gociación y el político lo es por su tendencia a la valora-ción de juicios por lo que comúnmente podrá entendercuando la opinión técnica es correcta. Por lo demás, na-die está obligado a ir contra su propia moral; nadie estáobligado a seguir los juicios políticos si están en contrade las convicciones particulares. No he entendido nun-ca a los administradores de los campos de concentraciónque luchaban por alcanzar una mayor eficiencia, por te-ner la cuota más alta de seres humanos destruidos . Esésa una traición de lesa humanidad y no se justifica de


ninguna manera aunque dependa de órdenes superiores,aunque se trate de una "obediencia debida". Nadie estáobligado a la abyección. En consecuencia, los adminis-tradores deben tener la suficiente capacidad de juicio paradecidir por sí mismos si apoyan o no las decisiones polí-ticas y, en su caso, separarse oportunamente de la admi-nistración pública. No es admisible permanecer en la ad-ministración y discrepar esencialmente de las tesis polí-ticas que ésta sustenta.

El administrador público se caracteriza por poseer unaimportante información clasificada y oportuna de su es-pecialidad, pero tiene además el deber de estar informa-do de las cuestiones políticas. Un administrador públicoen nuestro tiempo no puede decir- "Soy un técnico y nome quiero contaminar de los vientos políticos que co-rren y que pueden dañar mi integridad." El administra-dor público está en la encrucijada, entre los vientos cru-zados de la política. Su posición difícil debe buscar eldifícil equilibrio. Servir al político de acuerdo con su con-vicción. Atender eficientemente los requerimientos de or-ganización, planeación y acción que demandan las deci-siones y compartir los peligros que la decisión políticaimplica. No es tarea fácil; tiene que cumplirla soltandoy recogiendo velas para avanzar entre los vientos de lapolítica sin ser arrollado por ellos.19

NOTAS

1 Norberto Bobbio y Nicola Mateucci, Diccionario de política. Siglo XXIEditores, México, 1981, pp. 13-21.

2 Max Weber, Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensi-va, Fondo de Cultura Económica, México, 1969. Véanse capítulos m, "Lostipos de dominación" y ix, "Sociología de la dominación". Igualmente, lacompilación ¿Qué es la burocracia?. Editorial La Pléyade, Buenos Aires, 1977,que corresponde a la tercera parte de la Sociología de la dominación, "Esen-cia, supuestos y desarrollo de la dominación burocrática".

*• La teoría weberiana de la burocracia, incuestionable cuando se consi-deran globalmente los sistemas políticos, ha sido criticada por sus "limitacio-nes" cuando se intenta abordar con ella el análisis microsocial. "En síntesis,estas críticas pueden reducirse a dos puntos fundamentales. El primero es queel análisis weberiano no ofrece una descripción empíricamente cuidadosa delas estructuras organizativas. Sobre todo, los elementos del tipo ideal se si-túan en diversos niveles de generalidad... El segundo grupo de crítica dirigí-


das a Webcr sostiene que su tipo ideal es una mezcla indebida de un esquemaconceptual —las características que definen a la burocracia— y de una seriede hipótesis —la afirmación de que la burocracia maximiza la eficiencia orga-nizativa. Por el lado contrario a esta afirmación se ha sostenido que la adhe-sión de los funcionarios a las normas burocráticas se transforma fácilmenteen ritualismo [Merton]; que la jerarquía, la especialización y la centralizacióntienden a distorsionar la información y por lo tanto a hacer más difícil la co-rrecta toma de decisiones [teorías "científicas" de la administración; teoríasde la toma de decisiones]; que la determinación unilateral de la conducta ad-ministrativa por parte de los superiores limita la capacidad de iniciativa delos demás miembros de la organización [teorías oligárquicas de la burocracia:Robert Michels; Ludwig von Mises; Friedrich von Hayek; James Burnham; BrunoRizzi; Milovan Djilas, etc.]; que el modelo weberiano es demasiado mecani-cista para ser enciente en situaciones que requieren una alta capacidad de duc-tilidad y de adaptación; que, finalmente, Weber no ha tomado en cuenta losaspectos informales de las organizaciones y que, por lo tanto, no ha sabidoprever las disfunciones burocráticas [escuela de relaciones humanas; teoríasde la comunicación, etc.]. En realidad, estos argumentos parecen más útilespor todo lo que nos enseñan sobre el comportamiento organizativo que comoanálisis de la teoría weberiana. En primer lugar, tienden a reificar (cosificar)el tipo ideal de burocracia, a pesar de las repetidas advertencias metodológi-cas de Weber a este propósito. En segundo lugar, le atribuyen al sociólogoalemán una posición de carácter normativo que no tenía, olvidando, en granparte, que su afirmación relativa a la superioridad técnica de la burocracia serefería a los aparatos tradicionales y carismáticos. En tercer lugar, descuidanel hecho de que, por más que Weber, como agudo observador político queera, estuviera perfectamente al corriente de los procesos informales que in-tervenían en las organizaciones, no se preocupó por estudiar sistemáticamen-te este problema en cuanto que no estaba interesado en construir una teoríageneral de los fenómenos organizativos. El debate científico sobre el concep-to weberiano de burocracia es, pues, un resultado menos fecundo de lo quese hubiera podido esperar." Véase Diccionario de política, ibid., pp. 195-196.

4 Raymond Aron, "Dimensiones del orden político" en Democracia ytotalitarismo, Seix Barral, Barcelona, 1968, pp. 45-60.

5 Fritz Morstein-Marx, "El servicio civil de nivel superior como grupode acción en el desarrollo político occidental", en J. La Palombara y otros,Burocracia y desarrollo político, Paidós, Buenos Aires, 1970, p. 63.

6 Manuel García Pelayo, Burocracia y tecnocracia, Alianza Editorial, Ma-drid, 1982, p. 20.

i Ibid., p. 22.8 Fritz Morstein-Marx, op. cit. pp. 65-66.9 Desafortunadamente disponemos de pocos indicios acerca del compor-

tamiento de la burocracia en otros momentos de su historia. Una investiga-ción sistemática tal vez comprobaría la hipótesis del comportamiento "acti-vo" de los administradores públicos en momentos especialmente importantesde la vida de nuestro país; por ejemplo, la transición de la Colonia al Méxicoindependiente, o del porfiriato al México revolucionario de la década de losveinte.

10 Manuel García Pelayo, op. cit. p. 32.11 T. Roszak, The Making o/a Counter Culture. Reflections on Tech-

nocratic Society and its Youthful Opposition, Nueva York, 1969. Citado porGarcía Pelayo, op. cit.

12 Jean Maynaud, La tecnocracia, ¿mito o realidad?, Tecnos, Madrid,1968, p. 35.


13 James Burnham, The Managerial Revolution, 1960.u Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las

tendencias oligárquicas de la burocracia moderna, Amorrortu Editores, Bue-nos Aires, 1983.

" De 1763 gobiernos latinoamericanos (desde la independencia de cadauno de los países hasta 1984), el 44.8% han sido gobiernos militares. Véase,Pablo González Casanova, Los militares y la política en América Latina, Océa-no, México, 1988.

16 Fritz Morstein-Marx, op. cit., p. 87. Es evidente que la "acción" delgrupo de administradores públicos que constituyen el nivel superior de la bu-rocracia es más un problema de inclinaciones que de "acciones" propiamen-te dichas. En este trabajo. Morstein-Marx previene: "En la historia del Occi-dente moderno hubo casos en que los niveles superiores del servicio civilalentaron de manera consciente la reacción. En otros momentos asumieronlas características de un partido reformista no organizado. Del mismo modo,en las naciones recién consolidadas, la burocracia se puede convertir en unnúcleo partidario ante las presiones dinámicas para una innovación política,económica y social. Así como hay una administración que se abstiene, existeuna administración mesiánica... No es sorprendente que el cuadro dirigenteno pueda salirse con facilidad de su propio rol. Es raro verlo en las barricadaso en cónclaves revolucionarios", op. cit., p. 75.

17 Cf. los dos estudios norteamericanos de tendencia estadística de Ro-deric Ai Camp, ios líderes políticos de México. Su educación y reclutamien-to. Fondo de Cultura Económica, México, 1985; y de Peter H. Smith, Los la-berintos del poder. El reclutamiento de las élites políticas en México,1910-1971, El Colegio de México, México, 1982. Muy particularmente útilpara el periodo a que se refiere esta alusión es el trabajo de Luis González."La ronda de las generaciones", en Nexos 115 (octubre, 1986), pp. 26-30, yel de Enrique Krauze, Los caudillos culturales en la revolución mexicana.Siglo xxi Editores, México, 1984.

iw Fred W. Riggs, "Los burócratas y el desarrollo político: una concep-ción paradójica" en La Palombara y otros, op. cit., p. 121.

14 En la elaboración de estas páginas, cuya originalidad acaso sea lo me-nos importante, fueron empleados numerosos textos además de los citados;no queremos dejar de mencionar algunos ya clásicos aun cuando tenemos in-numerables deudas con otros: Albrow Martin, Bureaucracy, MacMillan, 1970;Peter M. Blau, The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press,1955; Michel Crozier, El fenómeno burocrático, Amorrortu, Buenos Aires,1973; Bernardo Kliksberg, El pensamiento organizacional, Macchi, BuenosAires, 1971; Claude Lefort, ¿Qué es la burocracia?, Ruedo Ibérico, París, 1970.Una visión crítica del fenómeno burocrático que reúne las reflexiones más re-cientes, es la compilación de Osear Oszlak, Teoría de la burocracia estatal:enfoques críticos, Paidós, Buenos Aires, 1984.


tituyen grupos elitistas, el peligro de los estados mayo-res "salvadores" no existe o está determinado por la basepopular que define su estructura; tal es el caso de Méxi-co, con un Ejército y una Armada de indudable raíz po-pular y formación institucional de lealtad a la Re-pública.15

Por su parte, los grupos policiacos, la GPU O la CÍA,por ejemplo, están integrados generalmente por técnicosde alta calificación, con especialidades en campos muycomplejos, que manejan una información de primera ma-no que los lleva a tomar las resoluciones más importan-tes a espaldas del aparato político. Incluso llegan adeterminar decisiones políticas en el más alto nivel enconflictos internacionales. No son pocos los incidentesentre naciones generados o auspiciados por estos cuer-pos policiales al margen de las autoridades políticas desus propios países.

El administrador público, apoyodel orden político

Aun cuando, como hemos visto, la burocracia muestrao bien una predilección profesional por lo establecido,o bien ún deslizamiento hacia formas autoritarias por me-dio de la competencia con el político, o de la colusióncon militares o autócratas, existe una indudable tenden-cia democrática y aun progresista en el administrador pú-blico de nuestro tiempo.

"El cuadro directivo del sistema administrativo ha ac-tuado, en repetidas ocasiones durante los últimos dos-cientos años, como partido reformista. El nivel superiordel servicio civil tiene importantes cualidades que lo ca-pacitan para desempeñar ese papel. Sustituye las vagasaspiraciones humanitarias por el lenguaje realista de lainformación concreta y de los datos estadísticos. De estamanera, funciona como un centro de inteligencia que pro-porciona la observación, la evaluación y la deducción.Presenta a la sociedad bajo una lente de aumento. Es un


cuerpo general de que disponen los que asumen la res-ponsabilidad política, para llevar adelante el movimien-to reformista".16

Así ocurre, en nuestra época, con la administraciónpública egipcia, formada en la tradición inglesa pero ocu-pada por nacionales en los puestos superiores. El gene-ral Nasser encuentra en los administradores públicos yen el ejército el mayor apoyo para impulsar la reformaagraria y las nacionalizaciones que consolidan la indepen-dencia egipcia.

En el caso de la India, la burocracia nacional educa-da también en la tradición inglesa, permite al gobierno,al sobrevenir la independencia, asumir el poder y comen-zar a gobernar de inmediato. Por su parte, el caso de Tur-quía ilustra la existencia de un grupo coherente a la ca-beza de la administración que permite a Kemal Ataturkproclamar la república y emprender la modernización deTurquía. Este grupo fue tan eficiente en su esfuerzo quela locución "jóvenes turcos" pasó al lenguaje político-ad-ministrativo de varios idiomas para significar un conjuntode administradores públicos comprometidos con el de-sarrollo político o económico de cualquier país.

La administración francesa de la iv República sueleser citada como ejemplo de neutralidad positiva. Cierta-mente, cuando los gobiernos anteriores al de De Gaullese sucedían unos a otros, el país se gobernaba gracias asu eficiente burocracia —esa misma burocracia que enlos tiempos de Vichy podía ser acusada de traición a lapatria. Pero indudablemente su situación de estabilidadle permitía tomar decisiones en medio de las perturba-ciones políticas. Razones como éstas, desde luego, no de-ben llevarnos a pensar que el administrador puede susti-tuir al político; tampoco significan que debe favorecersela tendencia burocrática a esconder la mano detrás delpolítico y ocultar las decisiones tras la cortina de laneutralidad. El papel de la burocracia se basa en el me-jor cumplimiento de las responsabilidades administrati-vas en apoyo de los encargados de tomar las decisionespolíticas.


Quizá, sin embargo, uno de los mejores ejemplos lotengamos en nuestro propio caso. El triunfo de la Revo-lución significa la creación de un nuevo régimen sobrela base de una nueva generación. Las grandes reformasadministrativas de Obregón y, sobre todo, de Calles, po-nen a la cabeza de la administración pública a un grupode jóvenes que serán los creadores de las institucionesdel orden político revolucionario. A partir de la terceradécada del presente sigla los jóvenes que pasarían a lahistoria como la Generación de 1915, entre los que des-tacan los que formaron el llamado grupo de los Siete Sa-bios, con Lombardo Toledano, Gómez Morín, Castro Leal,Caso, etc., fueron quienes contribuirían a consolidar elEstado mexicano contemporáneo. Al frente de las nue-vas secretarías, las nuevas comisiones, las nuevas empre-sas públicas, las nuevas instituciones de salud, las nue-vas organizaciones políticas, la nueva Universidad, etc.,estuvieron los miembros de este grupo como adminis-tradores públicos comprometidos con la transformacióndel país.17

La responsabilidad política deladministrador público

El administrador público tiene en nuestro tiempo una granresponsabilidad frente al desarrollo social. La neutrali-dad que reclaman los estudios clásicos para la adminis-tración, se ha convertido en una suerte de compromisoen el que participa el administrador al lado del político(neutralidad consciente le llaman algunos autores). El pri-mer compromiso del administrador es con la democra-cia, lo cual significa una subordinación en última instan-cia a la razón política. Sin embargo, en un determinadomomento y en ciertos casos, es necesaria más que unamera "simpatía" por un gobierno para que el adminis-trador pueda ser un verdadero promotor del cambio, tan-to administrativo como social.

Personalmente, no estoy de acuerdo en la implanta-

122 POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA PÍ BI.ICA

en todo el proceso de guerra. Algo similar ocurre en laItalia fascista. El drama de Chile ilustra el caso de una bu-rocracia opuesta al gobierno legalmente constituido, quese alia a los militares y finalmente traiciona al gobiernode Salvador Allende, democráticamente electo.

Podemos afirmar que la neutralidad del administra-dor público es puramente formal: los niveles superioresde la burocracia siempre han tenido una posición antelas políticas del gobierno al que sirven. La historia mues-tra cómo a veces se han enfrentado a él, se han opuestocon actitudes pasivas o bien han sido factor importantepor su participación activa para alcanzar los Objetivos po-líticos de los gobiernos a los que conscientemente se hanintegrado. No hay, pues, tal neutralidad del administra-dor público.9

Administración públicay tecnocracia

Una vertiente por la que suele deslizarse la supuestaneutralidad del servidor público y que preocupa de modocreciente a la propia administración y al político, es lallamada tecnocracia; es decir, el "gobierno de lostécnicos".

En la tercera década de nuestro siglo surge el movi-miento tecnocrático en Estados Unidos. Ya en 1932 Ho-ward Scott ataca a la política porque su subjetivismo, suemocionalismo; es decir, su irracionalidad, obstruyen laactualización del potencial ofrecido por el desarrollo tec-nológico. Desde entonces, la preocupación por la tecno-cracia ha pasado a formar parte de las discusiones esen-ciales de nuestro tiempo.

"La tecnocracia [...] tiene como supuestos: i] la ima-gen —aunque no siempre la clara concepción— delEstado, de la sociedad global y de las sociedades secto-riales como sistemas técnicos o, simplemente, como "sis-temas", en el sentido genérico que el vocablo ha toma-


do en las concepciones científicas de nuestro tiempo;ii] partiendo de ese supuesto, más o menos latente o ex-preso, se llega a la conclusión de que tales entidades hande ser configuradas y orientadas fundamentalmente se-gún los principios y los objetivos propios de la razón téc-nica, a la que llega a identificar con la razón política oincluso con la razón en general..." Desde este punto devista, los conocimientos adecuados para la dirección delEstado son proporcionados por la teoría de sistemas; asi-mismo, se parte de la convicción de que para cada pro-blema existe el camino óptimo, ante el cual no cabe dis-crepancia razonable, lo que excluye toda clase deantagonismos ideológicos o de intereses. Todo esto de-semboca en "un absorción o, por ahora, en una adapta-ción de la estructura político-institucional a las exigen-cias estructurales de la razón técnica y a la dialéctica delos sistemas".10 Un sistema tecnocrático ha sido defini-do como "aquella sociedad en la cual quienes gobiernanse justifican a sí mismos por apelación a los expertos téc-nicos, quienes, a su vez se justifican a sí mismos por ape-lación a las formas científicas de conocimiento. Y con-tra la autoridad de la ciencia no hay apelación".11

El proceso de adaptación de un aparato burocráticoa uno tecnocrático ha sido bien descrito por Jean May-naud: "El tránsito de la función técnica a la tecnocraciase consuma cuando el técnico en cuanto tal, adquiere lacapacidad de decir o determinar de manera preponde-rante las elecciones del responsable oficial. La conquistade facultades tecnocráticas no se produce por una muta-ción repentina del régimen, sino por una especie de des-lizamiento de competencias. Se trata de un conjunto detendencias o infiltraciones que afectan desigualmente alos diferentes sectores del aparato estatal."12

La tecnocracia ha sido muchas veces, desde su surgi-miento, la respuesta al vacío político. Al no tener respon-sabilidad popular, el administrador público no tiene tam-poco la limitación que tiene todo político frente a losgobernados; esto puede llevar al administrador a conce-bir administraciones que tienen la capacidad de contar


con información y conocimiento, pero no para propor-cionarlos al político, sino para sustituirlo en la toma dedecisiones. Es el caso del "director" (llamamos así, entérminos genéricos, al director de la empresa privada yal de la empresa pública), quien tiene en su mano la ca-pacidad de decidir técnicamente y no dar cuenta de susdecisiones a los accionistas o a los consejos de adminis-tración. La "revolución de los directores" de James Burn-ham, según la cual la propiedad privada sería abolida paraformar una extraña propiedad colectiva en manos de losaltos niveles de la burocracia, se inscribe entre las preo-cupaciones que la tecnocracia ha suscitado en el mundocontemporáneo.13

Este supuesto paso del poder político a manos de laburocracia altamente especializada produjo, casi de modosimultáneo al surgimiento de la tecnocracia, la famosa"ley de hierro de la oligarquía" del sociólogo alemán Ro-bert Michels. Según éste, a causa de la creciente comple-jidad y burocratización de las organizaciones modernas,todo el poder está concentrado en la cima, en las manosde una élite organizativa que gobierna de un modo dic-tatorial. Junto con otras élites sociales, con un interés co-mún en el sostenimiento del statu quo, forma un grupopoderoso determinado a oponerse a cualquier demandade cambio que provenga de las masas.14

La consideración de la tecnocracia y de la teoría delas oligarquías puede ser muy provechosa para estudiarel caso de la "revolución de los estados mayores milita-res". En países africanos, asiáticos y, por supuesto, enAmérica Latina, los estados mayores constituyen una éliteque en ocasiones es el único sector de la sociedad mo-dernizado y adecuadamente informado de los problemasde la seguridad nacional, o incluso de los del desarrollo:finanzas, industrialización, agricultura, economía, han pa-sado a formar parte de los curricula de cualquier univer-sidad militar moderna. De este modo, con relativa fre-cuencia asumen el papel mesiánico de salvadores de paísesen que la actividad política no les parece favorable. So-lamente en países en donde las fuerzas armadas no cons-


tituyen grupos elitistas, el peligro de los estados mayo-res "salvadores" no existe o está determinado por la basepopular que define su estructura; tal es el caso de Méxi-co, con un Ejército y una Armada de indudable raíz po-pular y formación institucional de lealtad a la Re-pública.15

Por su parte, los grupos policiacos, la GPU O la CÍA,por ejemplo, están integrados generalmente por técnicosde alta calificación, con especialidades en campos muycomplejos, que manejan una información de primera ma-no que los lleva a tomar las resoluciones más importan-tes a espaldas del aparato político. Incluso llegan adeterminar decisiones políticas en el más alto nivel enconflictos internacionales. No son pocos los incidentesentre naciones generados o auspiciados por estos cuer-pos policiales al margen de las autoridades políticas desus propios países.

El administrador público, apoyodel orden político

Aun cuando, como hemos visto, la burocracia muestrao bien una predilección profesional por lo establecido,o bien ún deslizamiento hacia formas autoritarias por me-dio de la competencia con el político, o de la colusióncon militares o autócratas, existe una indudable tenden-cia democrática y aun progresista en el administrador pú-blico de nuestro tiempo.

"El cuadro directivo del sistema administrativo ha ac-tuado, en repetidas ocasiones durante los últimos dos-cientos años, como partido reformista. El nivel superiordel servicio civil tiene importantes cualidades que lo ca-pacitan para desempeñar ese papel. Sustituye las vagasaspiraciones humanitarias por el lenguaje realista de lainformación concreta y de los datos estadísticos. De estamanera, funciona como un centro de inteligencia que pro-porciona la observación, la evaluación y la deducción.Presenta a la sociedad bajo una lente de aumento. Es un


capacidad para coordinar programas, el administrador pú-blico es el funcionario que genera los objetivos y meca-nismos de la propia burocracia y que forma parte del gru-po principal, relativamente "permanente" compuesto porquienes comparten, en grados diversos, la tarea de diri-gir las distintas reparticiones administrativas.

Todo trabajador al servicio del Estado es un servidorpúblico; sin embargo, reservamos la categoría de admi-nistrador público para el servidor capaz de tomar deci-siones y de organizar programas conjugando los esfuer-zos de personas y recursos económicos y materiales paraalcanzar un fin determinado. Juzgamos importante la dis-tinción porque de ella se deriva una serie de responsabi-lidades, compromisos, capacidad de mando y decisiónpolítica que son inherentes solamente a esta categoría.

El problema de la neutralidad deladministrador público

El carácter instrumental de la burocracia hace deseableun estado de neutralidad en el que las demandas de losgobernados sean satisfechas de acuerdo con las intencio-nes del político y con el menor cuestionamiento por partede la burocracia. "La burocracia, en este sentido, es enprincipio concebida como un puro instrumento de ges-tión y administración rigurosamente subordinado a lasinstancias en las que se condensa el poder de decisiónpolítica, o dicho de otro modo, es un instrumentum reg-ni superpuesto a la totalidad de la población y situadocomo un eslabón intermedio entre los gobernantes y losgobernados y en rigurosa dependencia de los primeros,a los que está vinculado no sólo por la relación jurídicade subordinación, sino también por la relación (ética) dela lealtad. No decide políticamente, aunque sí puede even-tualmente, sobre todo en los niveles superiores, prepa-rar mediante estudios e informes adecuados los funda-mentos de las decisiones políticas y, en todo caso, estáencargado de actualizarlas."6


Este estado de neutralidad es, sin embargo, teórico.Lo cierto es que el administrador público capaz de pre-parar los supuestos de la decisión política, puede orien-tarla en un cierto sentido. "Además, siendo función dela burocracia actualizar las decisiones, puede, dentro deciertos límites (que a veces son muy amplios), desviar losefectos de la decisión en un sentido distinto del conteni-do de ésta y de la intencionalidad de la autoridad deci-soria; puede también sabotear una decisión aplicando tanrigurosamente las reglas del formalismo burocrático quela desvirtúe o la haga irrealizable; puede tratar de igno-rarla por considerarla inadecuada a la continuidad o es-tabilidad de la administración o a los verdaderos intere-ses del Estado, de los que el burócrata de carrera se sientemás genuino depositario que los que transitoria o per-manentemente están a la cabeza de las instancias políti-cas y a quienes frecuentemente considera amateurs, ig-norantes o ideólogos a los que hay que acatar, pero a losque no hay que tomar muy en serio."7

En la administración pública moderna, extraordina-riamente compleja, la información, la posesión del co-nocimiento, es uno de los grandes problemas que el po-lítico y el administrador deben enfrentar juntos. Ya noes posible la existencia del funcionario que conoce eltodo de una gran empresa o del que conoce todas lasnormas que rigen a un organismo público. La infor-mación, adecuadamente estructurada, analizada, orga-nizada en sistemas que permiten tomar decisiones, esuna de las mayores responsabilidades del administradorpúblico porque sólo es manejada, en un primer nivel, porel técnico y, después, por el administrador, y será éstequien la jerarquice al proponerla al político para la tomade decisiones. Si tiene la información, el conocimiento,es inevitable que el administrador se sienta capaz de in-fluir en las decisiones políticas, orientarlas, promover-las o frenarlas. Quien tiene la información tiene al me-nos una parte de la decisión. Nadie puede tener por símismo toda la información, todo el conocimiento quese requiere para tomar una decisión que afectará al todo


social; así pues, el político necesita del especialista paragobernar. Ahora bien, puede ser fácil para el administra-dor público negar la información, demorarla, diferirla y,por ello, anular una decisión política.

Por eso, la neutralidad del administrador público, sucarácter meramente instrumental, es algo que está muylejos de la realidad. De hecho, la burocracia basada enla capacidad técnica surgió para hacer viable el orden po-lítico constitucional; esto, por sí mismo, supuso una can-tidad de compromisos por parte del administrador pú-blico que lo alejaron cada vez más de su supuesto carácterinstrumental. Muy particularmente, el grupo de direcciónde la burocracia, el administrador público no puede de-jar de adoptar una posición frente a los problemas de lasociedad en la que sirve.

¿De qué manera este grupo encauza sus posiciones?En un trabajo que tituló "El servicio civil de nivel supe-rior como grupo de acción en el desarrollo político oc-cidental", Morstein-Marx encontró que, "cuando los ni-veles superiores de la burocracia alcanzan a tener unacohesión estable, tanto en su conducta como en sus pun-tos de vista, es seguro que tratarán de hacer sentir su in-fluencia sobre las elecciones que se van presentando amedida que avanza el desarrollo político". Por otra par-te, "a pesar de que las reglas de la ocupación y la cautelainstintiva tienden a mantener a las categorías del servi-cio civil alejadas del comando de la nave del Estado, ungrupo de acción puede ser efectivo... En la conduccióndiaria de los asuntos públicos, el punto de vista de loscuadros directivos de las reparticiones administrativaspuede tener, sin lugar a dudas, consecuencias trascenden-tales para el gobierno de turno. Entre otras cosas, es muydiferente que el nivel superior del servicio civil se iden-tifique emocionalmente con una determinada conducciónpolítica, de que niegue con firmeza su colaboración porsentirse a disgusto, o de que se pueda confiar en que ha-brá de realizar sus tareas con lealtad y sin reservas, enapoyo de un gobierno legal y con independencia del par-tido a que pertenezca".


Por último, "no está fuera de la realidad considerara los niveles superiores del servicio civil como gruposde acción aunque, en casi todos los casos, la acción nose adapte en forma evidente a una estrategia de grupo,ni refleje una posición adoptada por los elementos jerár-quicos de su conjunto. Es posible, en cambio, que la ac-ción tome una de las dos formas principales siguientes:la primera es la de propuestas oficiales, sugeridas abier-tamente con carácter de recomendaciones, que debenconsiderar y aceptar quienes ostentan la responsabilidadpolítica... La otra forma es la de actos realizados por loselementos individuales que ocupan cargos altos dentrode la burocracia o por otros muy ligados a aquellos. És-tos pueden convertirse en los patrones de la opinión dela carrera administrativa..."8

No es difícil imaginar la manera en que históricamenteeste grupo ha arrastrado a todo el cuerpo burocrático aasumir los más distintos comportamientos, todos muy ale-jados de esa neutralidad, aun cuando la propia neutrali-dad haya sido pretexto para justificar un comportamientoactivo. Evidentemente, el carácter neutral de una actitudes ya una posición y con frecuencia una posición activa.Esta neutralidad fue la razón de la burocracia en la Fran-cia de Vichy: la ocupación alemana no "ocupó" las es-tructuras administrativas francesas. No sin razón los pa-triotas llamaron colaboracionistas a algunos burócratasfranceses.

La neutralidad del estatuto jurídico de la burocraciano dejó de causar serios problemas a los gobiernos in-gleses que se sucedieron después de la guerra: un buennúmero de acciones de reconstrucción se vieron entor-pecidas por el comportamiento "neutral" de la adminis-tración pública inglesa. Las reformas, emprendidas porlos laboristas, que condujeron a la supresión de prerro-gativas de los administradores, la desaparición de orga-nismos y ciertas reglamentaciones en la administraciónpública no son ajenas a esta posición de "neutralidad"de la burocracia inglesa que obstaculizaba las activida-des de reconstrucción.


Algo no muy distinto ocurrió durante el primer go-bierno de Franklin D. Roosevelt, durante la gran depre-sión: el programa de ocupación intensiva de mano de obraque inició un plan importante de obras públicas, funda-mentalmente caminos, tuvo que enfrentar la indiferen-cia de los administradores norteamericanos. La descon-centración, la asignación de las obras a los estados de lafederación, fue una de las medidas que el gobierno deRoosevelt adoptó para librarse de las trabas burocráticascentrales.

De la neutralidad como arma de oposición a la opo-sición franca con frecuencia no existe sino un paso, so-bre todo en naciones nuevas en las que la burocracia ca-rece de una gran tradición y, a menudo, obedece aintereses extranjeros, de las metrópolis coloniales en lasque casi siempre fue formado el personal administrativode alto nivel. Es el caso de algunos Estados nuevos deÁfrica y Asia, que al nacer a una independencia ganadapor dirigentes políticos, líderes tribales, se encuentrancon burocracias heredadas del periodo colonial. La bu-rocracia en esos casos —educada en las universidadesfrancesas, inglesas, alemanas, holandesas, belgas— se sien-te la legítima heredera del poder una vez que los ejérci-tos metropolitanos han sido derrotados por fuerzas po-pulares o han abandonado los territorios ocupados graciasal trabajo de los líderes políticos. No han sido pocos loscasos en que, frente a la abierta oposición de los buró-cratas, los políticos se decidieron por una solución radi-cal: el exterminio de los burócratas del más alto nivel.Es el caso, en Kenia, del proceso a través del cual Kenya-ta se mantuvo en el poder con el apoyo de los kikuyosque aniquilaron a los burócratas luo. En Indonesia, losmusulmanes que hicieron la independencia se vieron obli-gados a golpear severamente a la burocracia, en parte mu-sulmana, en parte católica, educada en Holanda.

En el extremo opuesto de la oposición está la colu-sión. Es el caso de la Alemania nacional-socialista que con-vence a la burocracia de Weimar y la integra al gran cuer-po de gobierno nazi para hacerla participar de buen grado

122 POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y EMPRESA PÍ BI.ICA

en todo el proceso de guerra. Algo similar ocurre en laItalia fascista. El drama de Chile ilustra el caso de una bu-rocracia opuesta al gobierno legalmente constituido, quese alia a los militares y finalmente traiciona al gobiernode Salvador Allende, democráticamente electo.

Podemos afirmar que la neutralidad del administra-dor público es puramente formal: los niveles superioresde la burocracia siempre han tenido una posición antelas políticas del gobierno al que sirven. La historia mues-tra cómo a veces se han enfrentado a él, se han opuestocon actitudes pasivas o bien han sido factor importantepor su participación activa para alcanzar los Objetivos po-líticos de los gobiernos a los que conscientemente se hanintegrado. No hay, pues, tal neutralidad del administra-dor público.9

Administración públicay tecnocracia

Una vertiente por la que suele deslizarse la supuestaneutralidad del servidor público y que preocupa de modocreciente a la propia administración y al político, es lallamada tecnocracia; es decir, el "gobierno de lostécnicos".

En la tercera década de nuestro siglo surge el movi-miento tecnocrático en Estados Unidos. Ya en 1932 Ho-ward Scott ataca a la política porque su subjetivismo, suemocionalismo; es decir, su irracionalidad, obstruyen laactualización del potencial ofrecido por el desarrollo tec-nológico. Desde entonces, la preocupación por la tecno-cracia ha pasado a formar parte de las discusiones esen-ciales de nuestro tiempo.

"La tecnocracia [...] tiene como supuestos: i] la ima-gen —aunque no siempre la clara concepción— delEstado, de la sociedad global y de las sociedades secto-riales como sistemas técnicos o, simplemente, como "sis-temas", en el sentido genérico que el vocablo ha toma-


ríos cuentan con la competencia, pero no con la legiti-midad." En esta relación político-funcionario, Aron seocupa de destacar la necesaria neutralidad de este últi-mo, su carácter instrumental, su falta de legitimidad paradecidir ahí donde entra en competencia con el político.Sin embargo, aun cuando afirma que cuanto más eleva-do en la jerarquía, más se aproxima el funcionario al po-lítico, no se detiene en el conflicto que surge necesaria-mente en esa relación desde el momento en que tantoel político como el funcionario comparten la esfera delpoder, desde el momento en que gobiernan en coope-ración.4

¿Hasta cuándo el administrador público deja de serun técnico y se convierte en un político? Difícil respues-ta, porque, otra vez, se trata de un problema de grado,de matiz. En la medida en que el administrador toma de-cisiones importantes al ascender en la jerarquía adminis-trativa, ya sus fundamentos no son solamente técnicos.Tendrá que, si es un verdadero administrador público,analizar, valorar fuerzas políticas, corrientes que se opo-nen a sus propuestas o las favorecen; riesgos que no de-rivan de los problemas técnicos, sino de la coyunturapolítica. De ahí que el administrador público se convier-te, muchas veces sin quererlo, en ocasiones sin saberlo,en un político, en un verdadero político, puesto que susdecisiones están siendo tomadas en función de la com-posición de fuerzas, en función de la viabilidad de suspropuestas. En muchas ocasiones el haber adquirido losconocimientos y el haber resuelto, en la práctica, situa-ciones difíciles, habrán preparado al administrador parapuestos superiores eminentemente políticos para los que,con justicia, puede buscar la legitimidad del voto.

El administrador público comoservidor del Estado

Hasta ahora hemos empleado indistintamente los térmi-nos "burocracia" y "funcionario" para designar la mis-


ma categoría. Aun cuando en los estudios clásicos la dis-tinción nunca queda muy clara, es evidente que elfuncionario es, por así decirlo, la cabeza de la burocra-cia, el interlocutor del político con el que a menudo seconfunde cuanto más elevada es su jerarquía. La obliga-da referencia a Federico el Grande, quien gustaba de de-finirse como "el primer juez, el primer financiero, el pri-mer ministro; en una palabra, el primer servidor delEstado", no hace sino situar históricamente el problema.En efecto, si en la época del absolutismo Luis XIV pudodecir, "El Estado soy yo", un siglo después en Alemaniapodía decirse, "El Estado son los funcionarios", y desdeentonces el crecimiento cuantitativo y cualitativo de laburocracia ha estado en relación directa con el desarro-llo histórico de las sociedades.

El progreso de las ciencias, el desarrollo de la tecno-logía, el crecimiento industrial, el aumento de la pobla-ción, las grandes transformaciones del Estado contem-poráneo, el Estado social mismo han hecho crecer de talmanera la complejidad administrativa, que en nuestrosdías podemos decir que "la burocracia no es monolíti-ca, sino el agregado de muchos factores. Contiene todoslos niveles aunque el rango y la jerarquía estén reserva-dos a las estructuras principales. Éstas ostentan una con-siderable autonomía en la fijación de las normas que de-terminan la conducta oficial aceptable, incluyendo lacantidad de trabajo que debe realizarse durante los ho-rarios fijados y el grado de acatamiento debido a la auto-ridad nominal."5

Llamamos aquí administrador público al funcionariosituado en los niveles más altos de la autoridad formal:esta categoría es producto de la especialización de las ta-reas de la administración pública. Es evidente que ni "bu-rócrata" ni "funcionario" —a los que, por lo demás, "ad-ministrador público" no se opone— son suficientes paradefinir a quien tiene bajo su responsabilidad personas,recursos materiales y recursos financieros (o la combi-nación de los tres elementos) para llevar a cabo progra-mas dentro de la administración pública. Además de la


capacidad para coordinar programas, el administrador pú-blico es el funcionario que genera los objetivos y meca-nismos de la propia burocracia y que forma parte del gru-po principal, relativamente "permanente" compuesto porquienes comparten, en grados diversos, la tarea de diri-gir las distintas reparticiones administrativas.

Todo trabajador al servicio del Estado es un servidorpúblico; sin embargo, reservamos la categoría de admi-nistrador público para el servidor capaz de tomar deci-siones y de organizar programas conjugando los esfuer-zos de personas y recursos económicos y materiales paraalcanzar un fin determinado. Juzgamos importante la dis-tinción porque de ella se deriva una serie de responsabi-lidades, compromisos, capacidad de mando y decisiónpolítica que son inherentes solamente a esta categoría.

El problema de la neutralidad deladministrador público

El carácter instrumental de la burocracia hace deseableun estado de neutralidad en el que las demandas de losgobernados sean satisfechas de acuerdo con las intencio-nes del político y con el menor cuestionamiento por partede la burocracia. "La burocracia, en este sentido, es enprincipio concebida como un puro instrumento de ges-tión y administración rigurosamente subordinado a lasinstancias en las que se condensa el poder de decisiónpolítica, o dicho de otro modo, es un instrumentum reg-ni superpuesto a la totalidad de la población y situadocomo un eslabón intermedio entre los gobernantes y losgobernados y en rigurosa dependencia de los primeros,a los que está vinculado no sólo por la relación jurídicade subordinación, sino también por la relación (ética) dela lealtad. No decide políticamente, aunque sí puede even-tualmente, sobre todo en los niveles superiores, prepa-rar mediante estudios e informes adecuados los funda-mentos de las decisiones políticas y, en todo caso, estáencargado de actualizarlas."6


se mantienen por lo que se refiere al mérito; así, la selec-ción de los funcionarios por medio de criterios objeti-vos de conocimiento posibilita el surgimiento de una castaprivilegiada con bases meritocráticas.

Parecen existir, pues, inherentes a la dominación detipo legal, tendencias que pueden destruir el equilibriodeseado entre la autonomía profesional y la neutralidadpolítica de la burocracia. Si el equilibrio puede ser man-tenido o si debe ser inclinado en favor de quien detentael poder político o burocrático, es algo que depende dela configuración específica de las fuerzas que rodean ala burocracia en cada situación particular.2

Éstas son, sumariamente, las características del tipoideal del dominio burocrático expuesto por Weber."Ideal", en el sentido de que las características señala-das no existen ni todas a la vez ni todas en su forma últi-ma, "pura", en una burocracia específica.3

El funcionario y el político

La tensión entre burocracia y política nos lleva a consi-derar el papel que el político juega en esta relación queforma el binomio fundamental de la administración pú-blica. En un ensayo que tituló "Dimensiones del ordenpolítico", el gran sociólogo francés Raymond Aron ase-gura que "El régimen político está constituido por un sec-tor particular del conjunto social que encierra la singu-lar característica de regir tal conjunto". De qué maneralogra el político regir ese conjunto es algo que excedecon mucho los límites de este texto; lo que nos importadestacar aquí son las funciones distintivas del orden po-lítico, porque son ellas las que se relacionan con la buro-cracia en el campo de la administración pública.

Aron encuentra que la función administrativa buscaasegurar la paz entre los ciudadanos y el respeto de lasleyes; la función legislativa-ejecutiva, en el sentido co-rriente de estos términos, abarca la gestión de las reía-


ciones con las demás colectividades, las decisiones porlas cuales las leyes son redactadas, promulgadas o modi-ficadas, y las medidas que deben adoptar los ciudadanosen función de las circunstancias. Pero las decisiones delpolítico atañen al todo, por ello el régimen debe justifi-carse: es necesario que se le considere legítimo y obten-ga la lealtad de los ciudadanos. La última función del or-den político que Aron identifica es la que persigue todoorden político: un conjunto de fines morales con los cua-les deben estar de acuerdo los ciudadanos.

"El funcionario y el hombre político —dice Aron—se oponen en las sociedades modernas rasgo por rasgo.El primero es un profesional, el segundo un aficiona-do; el primero se escoge de acuerdo con leyes precisas,al segundo se le elige. Los regímenes democráticos occi-dentales son regímenes de expertos bajo la dirección deaficionados. Esto no es una paradoja; los que dan órde-nes a los funcionarios y a los administradores son, pordefinición, no especialistas... En cierto sentido puede de-cirse que nos cuesta más trabajo prescindir de los fun-cionarios que de los hombres políticos; en un régimencomo el nuestro, la administración debe ser especialmenteestable precisamente porque los hombres políticos se re-nuevan más a menudo en los papeles de gobierno... Cuan-do se crea un nuevo Estado no es indispensable proce-der a efectuar elecciones o a elegir un parlamento, sinembargo, síes indispensable hallar funcionarios, encon-trar una administración."

Esto no significa, en modo alguno, que se puede pres-cindir del político: no hay régimen posible sin comuni-cación entre gobernantes y gobernados. El funcionariosabe lo que hay que hacer, el político sabe si se puedehacer; en consecuencia es él, el político, quien decide."El hombre político, elegido por los gobernados, es in-vestido con la autoridad legítima y tiene por tarea el fi-jar los objetivos de la legislación dentro del régimen eincluso los del régimen en sí... Los hombres políticos go-biernan en cooperación con los funcionarios y son tannecesarios como estos últimos, puesto que los funciona-


ríos cuentan con la competencia, pero no con la legiti-midad." En esta relación político-funcionario, Aron seocupa de destacar la necesaria neutralidad de este últi-mo, su carácter instrumental, su falta de legitimidad paradecidir ahí donde entra en competencia con el político.Sin embargo, aun cuando afirma que cuanto más eleva-do en la jerarquía, más se aproxima el funcionario al po-lítico, no se detiene en el conflicto que surge necesaria-mente en esa relación desde el momento en que tantoel político como el funcionario comparten la esfera delpoder, desde el momento en que gobiernan en coope-ración.4

¿Hasta cuándo el administrador público deja de serun técnico y se convierte en un político? Difícil respues-ta, porque, otra vez, se trata de un problema de grado,de matiz. En la medida en que el administrador toma de-cisiones importantes al ascender en la jerarquía adminis-trativa, ya sus fundamentos no son solamente técnicos.Tendrá que, si es un verdadero administrador público,analizar, valorar fuerzas políticas, corrientes que se opo-nen a sus propuestas o las favorecen; riesgos que no de-rivan de los problemas técnicos, sino de la coyunturapolítica. De ahí que el administrador público se convier-te, muchas veces sin quererlo, en ocasiones sin saberlo,en un político, en un verdadero político, puesto que susdecisiones están siendo tomadas en función de la com-posición de fuerzas, en función de la viabilidad de suspropuestas. En muchas ocasiones el haber adquirido losconocimientos y el haber resuelto, en la práctica, situa-ciones difíciles, habrán preparado al administrador parapuestos superiores eminentemente políticos para los que,con justicia, puede buscar la legitimidad del voto.

El administrador público comoservidor del Estado

Hasta ahora hemos empleado indistintamente los térmi-nos "burocracia" y "funcionario" para designar la mis-

cuatro ensayos - tec

Documents