cuadernos imple menta ciÓn

IMPLEMENTACIÓN

cuadernos de la

ACUERDO DE PAZ

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ColecciónCUADERNOS DE LA IMPLEMENTACIÓN

LA REFORMA RURAL INTEGRAL EN DEUDA

© Gentes del Común© Centro de Pensamiento y Diálogo Político - CEPDIPO© Sandra Naranjo Aristizábal© Diana Machuca Pérez © Marcela Valencia Toro

ISBN XXXX

Dirección de ColecciónJairo Estrada ÁlvarezPreparación EditorialJesús Gualdrón

Diseño de ColecciónTatianna Castillo Reyes

ImpresiónZetta Comunicaciones S.A.S

Centro de Pensamiento y Diálogo Político - CEPDIPOwww.cepdipo.org

Impreso en Bogotá, D.C., Colombia | Mayo de 2020

La información y los contenidos que se recogen en esta colección están protegidos por la legislación colombiana sobre los derechos de propiedad intelectual a favor de los autores.

LA REFORMA RURAL INTEGRAL EN DEUDA6.Sandra Naranjo AristizábalDiana Machuca Pérez Marcela Valencia Toro

Índice

11 PRESENTACIÓN

15 LA DISPUTA POR LA DEFINICIÓN DE UN

NUEVO MODELO PARA LO RURAL

31 TRAYECTORIA TEMPORAL DE LA

IMPLEMENTACIÓN DE LA RRI

33 Primer período: La implementación normativa

35 Segundoperíodo:Desconfiguracióndelaintegralidad de la RRI

36 Tercer período: Del ocaso de la implementación a la simulación

39 PRINCIPALES RASGOS DE LA

IMPLEMENTACIÓN DE LA RRI

41 La falta de integralidad de la Reforma Rural Integral en la Implementación del punto 1

42 Sin Planes Nacionales de la RRI44 Catastro Multipropósito sin Planes de

Ordenamiento Social de la Propiedad Rural48 Rezagos en los mecanismos para

solucionar los conflictos

58 El desconocimiento y la pérdida de énfasis en la economía campesina, familiar y comunitaria

59 El estancamiento del acceso y formalización de las tierras

65 Contrarreformas a la ley 160 de 1994

67 La transgresión de un enfoque territorial67 Debilidad y obstáculos para el

ejercicio de la participación como fundamento del enfoque territorial

72 La dificultad de consolidar un enfoque territorial de la implementación a través de los PDET

73 Trayectoria de la implementación de los PDET

81 Los PATR y la priorización de acciones

91 CONCLUSIONES

99 REFERENCIAS

107 ANEXOS

TABLAS

47 Tabla N.° 1. Dificultades de la propuesta catastro multipropósito de Duque

51 Tabla N.° 2. Avances proyecto presentado por Ministerio de Justicia y Derecho sobre mecanismos alternativos de justicia

55 Tabla N.° 3. Resumen estrategias y mecanismos de resolución de conflictos AFP

63 Tabla N.° 4. Balance de los mecanismos de acceso a tierras

75 Tabla N.° 5. Costeo por pilar PDET Conpes 3932 de 2018

79 Tabla N.° 6. Acciones institucionales PDET por parte de la ART 2017-2018

81 Tabla N.° 7. Número de iniciativas y clasificación de las acciones priorizadas en los PATR en el nivel subregional

83 Tabla N.° 8. Iniciativas por subregión y pilar PATR de carácter subregional

84 Tabla N.° 9. Número de iniciativas de carácter municipal por subregión, número de proyectos aprobados y porcentaje de iniciativas con proyectos

86 Tabla N.° 10.s Iniciativas por subregión y pilar PATR de carácter municipal

59 Gráficon.º1. Número de hectáreas registradas por departamento al Fondo de Tierras

62 GráficoN.°2. Número de hectáreas formalizadas por departamento

109 AnexoN.°1. Planes Nacionales de la Reforma Rural Integral

GRÁFICOS

ANEXOS

ADR Agencia de Desarrollo Rural

AF Acuerdo Final

ANT Agencia Nacional de Tierras

APC Agencia Presidencial de Cooperación Internacional

ARN Agencia para la Reincorporación y la Normalización

ART Agencia de Renovación del Territorio

CEV Comisión de Esclarecimiento de la Verdad

CGR Contraloría General de la República

CSIVI Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación

FCP Fondo Colombia en Paz

JEP Jurisdicción Especial para la Paz

MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo

MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público

PATR Planes de Acción para la Transformación Regional

PDET Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial

PGN Presupuesto General de la Nación

PMI Plan Marco de la Implementación

PNIS Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito

PPIP Plan Plurianual de Inversiones para la Paz

SGP Sistema general de participaciones

SGR Sistema general de regalías

SIVJRNR Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición

UBDP Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas

UNP Unidad Nacional de Protección

ZOMAC Zonas Más Afectadas por el Conflicto

SIGLAS

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PRESENTACIÓN

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Presentación

Este capítulo tiene como propósito central presentar un balance de la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI) a tres años de la firma del Acuerdo Final de Paz (AFP).

El punto 1 logró consolidar planteamientos en torno al acceso a tierras, la producción y el bienestar, así como al ejercicio de derechos de las comunidades campesinas y rurales que, articulados entre sí, apor-taban de manera cualitativa a mejorar el actual panorama de conflicti-vidad para avanzar hacia la transformación del campo. En este sentido, el Acuerdo Final de paz dispuso medidas de acceso y formalización a las tierras rurales las cuales se concretaron en el fondo de tierras y en las metas de formalización; también estableció mecanismos para la reso-lución de conflictos agrarios y territoriales, en particular se propuso la creación de una jurisdicción agraria. Con base en la seria desactualiza-ción y desinformación sobre el campo, el AFP planteó la elaboración de un catastro multipropósito. Asimismo, el AFP propuso una nueva forma de intervención estatal con el fin de cerrar brechas entre el campo y la ciudad, así como entre territorios seriamente afectados por la violen-cia y aquellos más cercanos a los centros productivos del país. De este modo, se esperaba que se dinamizaran ejercicios participativos de planeación en los territorios alrededor de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que se complementaban con la formulación de los Planes Nacionales de la Reforma Rural Integral (PNRRI).

Pese a los anteriores propósitos, el balance de la implementación de la RRI hasta el momento contiene tres rasgos característicos que se destacan en este informe. En primer lugar, la pérdida de integralidad en la implementación que se expresa en la falta de implementación de cier-tos componentes del punto 1, por el ejemplo, el retraso en la formulación de los PNRRI, o en la reinterpretación de puntos del acuerdo en detri-mento del mismo, como es el caso de la propuesta de catastro multipro-pósito del gobierno de Duque. En segundo lugar, ha persistido durante los más de tres años de implementación una pérdida del énfasis o del

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Presentación

enfoque en los sujetos concretos que prioriza el punto 1, es decir, en los actores de la economía campesina, familiar y comunitaria, lo cual se evidencia en el poco avance del fondo de tierras y las medidas para la formalización de los predios. Por último, la implementación —o ausen-cia de implementación— ha mostrado una constante transgresión del enfoque territorial, eje de la configuración de las nuevas realidades territoriales, que se evidencia en el énfasis municipal de los PDET, así como en los obstáculos para la participación de las comunidades en su formulación.

Para la elaboración de este capítulo se hizo un ejercicio de contrastación de las diversas fuentes de información, entre las que se encuentran los informes institucionales de las entidades competentes para la implementación de este componente del Acuerdo; informes elaborados por los entes de control, la secretaría técnica a cargo de Cinep, Cerac y del Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame. De igual modo, se realizó una revisión de las normas hasta ahora adopta-das para la puesta en marcha de la RRI y los instrumentos de planeación ligados al diseño e implementación de la política pública, como las bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y la Ley 1955 de 2019 que lo adopta. Finalmente, se tuvieron en cuenta las respuestas recibidas a los dere-chos de petición radicados ante todas las entidades involucradas en la implementación de este punto del AFP a través de la bancada del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) en el Congreso.

La presentación se estructura en cuatro apartados expuestos en el siguiente orden: 1) un balance contextual de la implementación de la RRI; 2) un esbozo de los periodos característicos que ha tenido su implementación; 3) un balance de la implementación de la RRI a partir de los tres rasgos de la implementación que han sido señalados, y 4) las conclusiones generales del capítulo.

LA DISPUTA POR LA DEFINICIÓN DE UN NUEVO MODELO PARA LO RURAL

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La disputa por la definición de un nuevo modelo para lo rural

El campo colombiano ha sido un escenario histórico de disputa en torno a diversas concepciones de desarrollo que se traslapan y entran en tensión a la luz de los auges productivos y de los intereses de control territorial. Por un lado, se destaca una visión basada en la modernización del campo que concibe este espacio como un recurso sujeto a las dinámicas de libre mercado y la inversión. Según esta visión, el mecanismo principal para superar el “atraso” del campo se concentra en la explotación de la gran propiedad y, más recientemente, se sustenta en el papel de la gran industria y de los proyectos agroindustriales. Al mismo tiempo, este modelo supuestamente modernizante del campo interactúa con una economía rural retardataria basada en la apropiación violenta de la tierra, en la acumulación y la concentración de la propie-dad rural por medios ilegales1 y en la gran propiedad improductiva como un factor de poder político local y nacional2.

Por otro lado, se destaca la visión desde las comunidades rura-les campesinas, indígenas y afrocolombianas, que, si bien conciben la tierra como un recurso para su subsistencia, también construyen en torno a ella patrones y prácticas identitarias y organizativas en relación con el territorio, las cuales trascienden su mera explotación econó-

1 Cabe recordar las cifras sobre concentración de la tierra en Colombia. De acuerdo con el reporte presentado por OXFAM (2017), Colombia cuenta con un Gini de tierras de 0,89, una desigualdad que se ha agravado en las últimas décadas. Esto se traduce en que las explotaciones de más de 500 hectáreas han ido en aumento, pasando a representar 47 millones de hectáreas, mientras que los minifundios apenas ocupan el 2,7% de la tierra productiva (cerca de 3,4 millones de hectáreas).

2 Con base en información de la UPRA, 86 millones de ha tendrían una vocación principalmente agrícola y estarían distribuidas como sigue: 22 millones de ha para actividades agrícolas; 13 millones con vocación ganadera; 48 millones con vocación forestal (3% para plantaciones forestales de producción; 39% para plantaciones forestales para la protección y producción), aunque en la actuali-dad el suelo en Colombia se utiliza sin tener en cuenta su vocación. Así se puede observar que solo 6 millones de ha están dedicadas a los cultivos agrícolas, 38 millones corresponden a siembra de pastos y 0,4 millones están dedicadas a las plantaciones forestales con fines comerciales (UPRA, s/f).

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mica. Contraria a la primera visión, esta destaca el papel de la economía campesina, familiar, comunitaria y ancestral como motor del desarrollo del campo, alrededor del cual se tejen diversas relaciones sociales y comunitarias que contribuyen a garantizar el bienestar. Adicional-mente, la perspectiva en mención apunta a hacer posible la diversidad de expresiones culturales y sociales en los territorios a partir de un reconocimiento integral del campesinado como sujeto sociopolítico y de la autodeterminación de los pueblos y comunidades étnicas.

Estas disputas en torno a un modelo de desarrollo rural no fueron ajenas a los diálogos en La Habana en consideración a la importancia que tuvo allí el tema de la tierra. Dado el papel que asume Colombia en el contexto de la economía internacional y la correlación de fuerzas que configuró el Acuerdo de La Habana, el gobierno logró imponer una línea roja alrededor del modelo económico para evitar su modificación o alguna incidencia sobre él. Como consecuencia de lo anterior, se puede advertir claramente que las discusiones, apreciaciones y disposicio-nes finales del Acuerdo de Paz no significaron las esperadas reformas estructurales en materia de tierras, así como tampoco se puede afir-mar —en términos clásicos— que la RRI constituya una reforma agraria como tal. No obstante, el acuerdo implicó la puesta en marcha de unos mecanismos, garantías y figuras, algunas de ellas abandonadas y hasta criminalizadas por el Estado, las cuales —comprendidas de manera inte-gral y articuladas entre sí— sientan unas bases mínimas para el tránsito estable de la guerra a la paz.

En este sentido, valga rescatar que el AFP no es un proceso que pueda reducirse a la mera dejación de armas por parte de la guerrilla —como en algún momento sectores del gobierno o iniciativas de gobier-nos anteriores lo querían proponer—; el AFP consiste, sin lugar a dudas, en la instalación de las condiciones políticas, sociales y económicas mínimas que garanticen la construcción de paz, la justicia, la verdad y el no retorno a la violencia. Bajo esta interpretación, las iniciativas del

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AFP acerca de las problemáticas sobre la tierra no son marginales y, por el contrario, aportan significativamente para la cualificación y la dina-mización de las controversias aún latentes en relación al campo, por lo menos en siete asuntos de relevancia para la transformación de los conflictos rurales.

1. La RRI nutre de contenido al enfoque territorial. En vista que este enfoque ha sido concebido a partir de diversas acepciones en América Latina y el Caribe, el AFP avanza en una definición del mismo para orientarlo en dos perspectivas: por un lado, propone la intervención del Estado, el acceso y ejercicio de derechos según las diversidades geográficas y culturales del territorio, de tal modo que las múltiples formas de ser y estar en el ámbito rural sean recogidas para la definición de una política pública; por otro lado, el enfoque del AFP posibilita las condiciones para el surgi-miento de nuevas configuraciones regionales que, alrededor de la prioridad territorial en torno a los PDET y su articulación con los demás instrumentos de planeación contemplados en el Acuerdo, permitan avanzar en la superación de las inequidades territoria-les históricas.2. La RRI habilita espacios para la participación de comunidades rurales en la resolución de los conflictos y la definición de políticas que las afectan. En contraste con una política de tierras y de desarrollo rural en la que las comunidades han tenido muy limitada inter-vención, la RRI buscó relevar los invaluables aportes que por su conocimiento directo tienen las comunidades de sus propios territorios, razón por la cual concibe su participación de manera transversal en varios de los componentes de la RRI como base también del enfoque territorial mismo. Lo anterior muestra entonces una relación inescindible entre la comprensión de dicho enfoque y el valor de la participación:

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El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibi-lidad socio-ambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación activa de la ciudada-nía. La implementación se hará desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad (Gobierno de Colombia y FARC-EP, 2016, p. 6).

El Acuerdo complementa los alcances que debe tener la partici-pación en la RRI:

Que la efectividad, transparencia y el buen desarrollo de la RRI depen-den en gran medida de la promoción de una amplia participación de las comunidades, mediante la generación de espacios institucionales parti-cipativos y democráticos donde éstas tengan capacidad de trans-formación e incidencia en la planeación, implementación y seguimiento de los diferentes planes y programas acordados. La participación es así mismo garantía de una mayor inclusión de las comunidades rurales —mujeres y hombres— en la vida política, econó-mica, social y cultural de sus regiones y, por ende, de la nación (Gobierno de Colombia y FARC-EP, p. 11)3.

Bajo estas premisas, la RRI contempla la participación comunita-ria en diversos de sus componentes4, de tal manera que, además

3 Cursivas propias.

4 Sustracción de zonas de reserva forestal; contribución en la defi-nición de los criterios para la selección de las y los beneficiarios del plan de adjudicación gratuita y del subsidio integral; adecuación del plan de formalización masiva; creación de mecanismos ágiles y eficaces de conciliación y resolución de conflictos de uso y tenen-cia de la tierra; fortalecimiento de los espacios de participación y decisión en la planificación de los usos del suelo rural y el ordena-miento del territorio; velar por la transparencia de la información

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de nutrir de contenido las políticas para el campo de modo cohe-rente con sus necesidades, sea simultáneamente posible generar la legitimidad social que sustenta la verdadera transformación de las realidades territoriales. Así, la participación es la base de la RRI y la fuente de su contenido concreto en los territorios.3. La RRI recupera figuras relacionadas con la resolución de conflic-tos por la tierra en perspectiva de avanzar hacia su superación. Las carac-terísticas del conflicto armado en Colombia han agudizado los conflictos alrededor de la tierra y en otros casos han evitado su solución. Pese a que la jurisdicción agraria fue adoptada ya antes de la actual Constitución Política, los esfuerzos para su puesta en marcha fueron exiguos, a tal punto que cayeron en desuso y quedaron sin piso legal antes de la firma del AFP5.

Bajo el reconocimiento de la relación entre conflicto social armado y conflictos por la tierra en Colombia, la RRI ocupa uno de sus apartados en la recuperación y adopción de diversas figuras orientadas hacia la resolución de conflictos. Retomar la jurisdic-ción agraria hace posible un tratamiento especializado de los conflictos por la tierra, además de recuperar prácticas de resolu-

en los procesos de gestión catastral y participación directa en los asuntos de orden catastral que afectan a las comunidades rurales; contribuir en la discusión alrededor de la toma de decisiones y medidas en relación con el cierre de la frontera agrícola y protec-ción de zonas de reserva como: desarrollar un plan de zonificación ambiental; construcción de planes para las comunidades rurales que actualmente colindan con, o están dentro de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial; creación de Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y elaboración de sus planes de desarrollo sostenible; en el diseño, construcción, implementación y segui-miento de los PDET en donde la participación se entiende como su base inescindible; estructuración de los Planes Nacionales de la RRI, entre otros (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016).

5 El Decreto 2303 de 1089 adoptó la jurisdicción agraria. El artículo 44 de la Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, derogó los artículos 51 a 97 del Decreto 2303 con lo cual dejó sin piso gran parte de la jurisdicción. Final-mente, el Código General del Proceso (Ley 1574 de 2012) en el literal c) del artículo 626 dispuso la derogatoria de la totalidad del Decreto 2303 de 1989, poniendo así fin a la jurisdicción (Bejarano, 2014).

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ción de conflictos que han sido implementadas exitosamente por las comunidades a pesar del conflicto armado, contribuyendo así a la generación de diálogos entre los diversos actores en el territorio y potencialmente a la superación de las causas de las disputas históricas. De igual modo, la RRI contempla la creación de una instancia especial que promueve lineamientos sobre el uso del suelo y medidas para el cierre de la frontera agrícola diri-gidas a clarificar el qué, el dónde y el cómo de las diversas formas de explotación económica de la tierra.4. La RRI implica el reconocimiento de los conflictos por la tierra en relación con los modos de ocupación de territorios protegidos ambien-talmente. Otro de los grandes aportes del AFP está en reconocer los derechos de uso y manejo por parte de las comunidades que habitan zonas protegidas ambientalmente. Este reconocimiento es clave, pues en parte acepta el contexto histórico de expulsio-nes de los colonos que han llegado a los extremos de la frontera agrícola y que en algunas ocasiones han habitado estas zonas, incluso con anterioridad a la declaratoria de protección ambien-tal por parte del Estado.

Al tratarse de una situación de larga data, magnitud indiscu-tible y, además, de difícil manejo por parte del Estado, el AFP posiciona esta discusión planteando alternativas para su reso-lución, en vías a minimizar la incertidumbre de las comunida-des y garantizando prácticas de conservación del territorio, lo cual posibilitaría la construcción de salidas a los conflictos históricos aún vigentes.5. En materia de política de tierras la RRI adopta la intervención estatal por oferta, articulándola al proceso de gestión catastral multipro-pósito recogido por el Acuerdo Final. El AFP adopta una visión sobre la actuación estatal en materia de tierras a partir del método de barrido predial, el cual, además de ofrecer una atención más inte-

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gral por parte del Estado, también avanza en la atención territo-rial de los conflictos por la tierra que permita ofrecer claridades acerca de las relaciones históricas de la disputa. Lo anterior se potencia con el aporte del Acuerdo al orientar la articulación entre los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR) y la gestión catastral, ofreciendo una intervención cuali-ficada por parte del Estado para brindar soluciones de fondo ante los conflictos por la tierra, frente a la incertidumbre en relación con su tenencia y su desconcentración, características principa-les de la estructura agraria en el país.6. El AFP realiza un reconocimiento del rol productivo y reproductivo de las mujeres en la economía rural, en tanto reivindicación funda-mental para el contexto colombiano. Más importante aún, en el desarrollo del Acuerdo este reconocimiento tendría como efecto no sólo la garantía de condiciones de bienestar y buen vivir, sino el fortalecimiento de sus formas de organización y producción. La transversalización del enfoque de género en la implementación contribuiría de manera relevante al mejoramiento de las condi-ciones de vida de las mujeres y las personas LGTBI en la ruralidad del país y a la visibilización de sus aportes a nivel económico, político, social y cultural. En particular, la materialización del enfoque de género en la RRI resultaría: i) en el acceso y la forma-lización de la propiedad rural en igualdad de condiciones; ii) en la garantía de derechos económicos, sociales y culturales de las mujeres y las diversidades en la ruralidad; iii) en la promoción de su participación en espacios de representación, toma de decisio-nes y resolución de conflictos, y iv) en el reconocimiento público de la labor realizada por las mujeres como sujetos políticas y en el ámbito económico (Gobierno de Colombia y FARC-EP, 2016).7. La RRI reconoce a los pueblos y las comunidades étnicas como partícipes y constructores de lo rural y de las políticas dirigidas al campo. A

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la luz de la disputa entre el Gobierno y las comunidades étnicas por la inclusión de un enfoque étnico en el AFP y su implementación —postura defendida por las entonces FARC-EP en La Habana—, se incorporó un enfoque transversal de la implementación por medio de un capítulo étnico, el cual implicó el involucramiento de indígenas y gitanos y, en menor medida, de comunidades negras, raizales, afrocolombianas y palenqueras a través del mecanismo de consultas previas.La anterior circunstancia tuvo como consecuencia directa la

recreación de un ejercicio de construcción colectiva interétnica —posi-blemente sin antecedentes en el país— en relación con la construcción de los indicadores de PMI con enfoque étnico, el cual fue logrado gracias a la exigencia de los representantes de la FARC en la CSIVI, quienes se opusieron a la persistente renuencia del Gobierno (Componente FARC-CSIVI, octubre 12 de 2017). Finalmente la experiencia concluyó en un trabajo mancomunado de indígenas, representantes de comunidades negras, raizales, afrocolombianas, palenqueras y del pueblo gitano en la discusión conjunta, construcción y definición con el Gobierno de los indicadores con enfoque étnico que hoy hacen parte del PMI.

Si bien no fue un espacio exento de tensiones políticas complejas y diversas, lo cierto es que se trató de una experiencia de diálogo de enorme valor para la construcción de paz. Este episodio —al igual que el AFP— se convierte en nuevo bastión de los pueblos étnicos en la defensa de sus derechos y en el entendimiento de la implementación del Acuerdo de Paz como una oportunidad para cerrar las brechas y las desigualdades de diferentes tipos por parte de estos pueblos frente al resto de las comunidades, recuperando y atendiendo sus necesidades históricas.

La potencialidad de estas disposiciones no ha estado ajena a las profundas contradicciones que dieron nacimiento al Acuerdo mismo. Solo para ejemplificar, sería importante retomar los primeros meses de

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implementación del AFP y verificar la adopción simultánea de figuras coherentes con su contenido e iniciativas legislativas en abierta contra-dicción con la RRI que fueron promovidas por el gobierno. Basta mirar el siguiente hilo de hechos para confirmar esta tensión:

• Con la finalidad de sacar adelante la ley de tierras que estableció el AFP en su implementación temprana, el Gobierno promovió un proyecto de ley6 que no fue consultado en la CSIVI, lo cual generó cuestionamientos del componente de la FARC (mayo 11 de 2017). Más allá de ello, las críticas se concentraron en el contenido del proyecto debido a su propósito de reformar las únicas figuras de protección territorial hasta ahora existen-tes para comunidades indígenas y campesinas en la Ley 160 de 1994, y eliminar el régimen de baldíos. Adicionalmente, la mesa de expertos académicos a la que hace referencia el punto 1.1.5 del AFP (Gobierno Nacional y FARC, 12 de marzo de 2017) señaló que el proyecto excedía la materia del contenido del Acuerdo (Universidad de Los Andes, Universidad Eafit y Universidad Externado de Colombia, 2017).

• Es importante mencionar que el rechazo de este proyecto pretendió ser resuelto por el Gobierno mediante algunos espa-cios de “socialización” (UPRA, 8 de mayo de 2017), los cuales no surtieron efecto y condujeron hacia el desistimiento (aparente) del proyecto por parte del Gobierno.

• En otras oportunidades, se intentó retomar esta iniciativa durante el gobierno de J.M. Santos. El Ministerio de Agricultura radicó una versión del proyecto de decreto ley sobre mecanis-mos de acceso y ordenamiento social de la propiedad, el cual después se convirtió en el Decreto Ley 902 de 2017, diferente al que había sido construido en la CSIVI. En esta versión se exten-

6 “Por la cual se adoptan disposiciones de Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales y se dictan otras disposiciones”.

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dieron los beneficios a grandes propietarios, situación que llevó a la suspensión del proceso de consulta por parte de los pueblos indígenas (RCN Radio, 21 de mayo de 2017) y también provocó la ruptura de la discusión en la CSIVI por el rechazo que este hecho despertó en las antiguas FARC (Componente FARC-CSIVI, 21 de mayo de 2017).

• Posteriormente, el Ministerio de Agricultura radicó ante el Congreso un nuevo proyecto de ley por medio del cual pretendía reformar la Ley 160 de 19947, el cual generó un enérgico rechazo por parte de diversas organizaciones sociales (Semillas, 2018). Con ello se selló su fracaso tanto en esta oportunidad como en un segundo intento de aprobación en el Congreso, oportunidad en la cual la iniciativa contó con un rechazo aún mayor por parte de las organizaciones sociales (Coljuristas, 2019).El campo colombiano actual refleja entonces una compleja e

inequitativa configuración socioeconómica entre la antigua gran propie-dad ganadera e improductiva, el impulso de la explotación extractiva e intensiva del territorio y la defensa territorial desde las comunidades étnicas y campesinas. En este contexto, el AFP contribuye a comple-jizar esta disputa de intereses involucrados en torno a la definición de un modelo sobre lo rural que, como se advierte, ha dado lugar a una realidad de la implementación que así como menoscaba la potencialidad del Acuerdo mismo, simultáneamente le otorga un sentido singular a lo rural proveniente de las comunidades campesinas del país.

Entrando más concretamente al balance de la implementación, la puesta en marcha de la RRI ha permitido evidenciar el énfasis de ambos gobiernos (Santos y Duque) en menoscabar precisamente las dimen-siones del Acuerdo necesarias para transformar el campo e imponer un desarrollo inequitativo, del cual la Paz territorial está ausente. Bajo

7 Proyecto de Ley No. 003 de 2018 “Por la cual se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones” radicado por el Gobierno en cabeza del ministro de Agricultura, Juan Guillermo Zuluaga Cardona.

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esta mirada, los conflictos y tensiones arriba mencionados han dado lugar a caracterizar la implementación del punto 1 a partir de tres asun-tos sustanciales: primero, la falta de integralidad de la RRI; segundo, la pérdida de énfasis del sujeto principal de la RRI sustentado en la econo-mía campesina, familiar y comunitaria, y, por último, la transgresión del enfoque territorial.

En primer lugar, la debilidad en el avance de la implementación de los tres grandes componentes de la RRI se ha visto favorecida por el desconocimiento de la planeación contemplada en el AFP, la cual permi-tiría concretar la integralidad de la RRI (punto 1.2.5.) desde dos puntos de vista: por un lado, la articulación entre la formulación de los planes nacionales y los PDET, con lo cual se pretendía dar paso a unos órdenes territoriales, que circunscritos en una política nacional, permitieran viabilizar las medidas de acceso a la tierra y ordenamiento social de la propiedad rural; por otro lado, las acciones dirigidas a la implementa-ción no han posibilitado la articulación entre diversos instrumentos de planeación concebidos en el Acuerdo para garantizar la necesaria inte-gralidad: los Programas de Desarrollo con Enfoque territorial (PDET), el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y los Planes de Reparación Colectiva, entre otros. Cabe recordar que el fin último de la integralidad está en potenciar nuevas realidades regionales alrededor de verdaderos sistemas territoriales.

Lo anterior ha significado que el avance de los PDET no se corres-ponda con los diseños de los PNRRI como tampoco con las medidas de acceso y de ordenamiento social de la propiedad. Adicionalmente, todo lo anterior se ve empañado por las dilaciones exacerbadas en la imple-mentación de los mecanismos de resolución de conflictos por la tierra. En consecuencia, si no se avanza en la superación de los conflictos que en gran medida explican las condiciones actuales del mundo rural, las probabilidades para una profundización, reproducción o agudización

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de inequidades rurales en desmedro del propósito del AFP son cada vez más crecientes.

En segundo lugar, hay un paulatino desmonte de la concepción establecida en el Acuerdo sobre el sujeto principal de la RRI que se concreta en los actores que dinamizan la economía campesina, familiar, comunitaria. Una muestra clara de lo anterior es que las infructuosas iniciativas legislativas promovidas por el gobierno de Santos se orien-taron unívocamente a promover condiciones de seguridad jurídica para los inversionistas, menoscabando, al tiempo, los territorios destinados a las poblaciones campesina y étnica. Se destaca aquí la principal preten-sión de los gobiernos (especialmente del de Santos, por el momento) por reformar el régimen de uso de los baldíos de la Nación, priorizados actualmente para estas comunidades.

En tercer lugar, existe un detrimento del enfoque territorial en la medida en que las entidades estatales han seguido actuando desde una lógica municipalista que desvirtúa la pretensión de configurar sistemas territoriales complejos y articulados, interdependientes y multidimen-sionales. Las recurrentes fragmentaciones han llevado hacia la desfi-guración de la dimensión regional, con lo que recargan sin respaldo mayores responsabilidades a los municipios y agotan la actuación esta-tal en intervenciones puntuales que impiden la emergencia de nuevas realidades regionales bajo una estructura territorial más equitativa.

Al respecto vale destacar que la construcción de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) no contaron con la parti-cipación estratégica de los entes territoriales para lograr un involucra-miento real como actores relevantes dentro de la consolidación de los PDET, así como tampoco se estimuló el acompañamiento de los munici-pios y departamentos para promover las asociaciones territoriales que viabilizaran la atención regional de las necesidades.

En suma, el balance presentado sobre la implementación de la RRI se ubica en un escenario en el cual la disputa por la tierra y por la

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definición de un modelo sobre lo rural sigue vigente. De este modo, así como existen expresiones tendientes a desconocer, reformar o ignorar el contenido de la RRI, también se perciben repertorios de acción desde las organizaciones sociales inspirados en las trayectorias históricas de luchas por la tierra y los territorios y que, retroalimentados reciente-mente por la RRI, han permitido resistir las nuevas iniciativas que aten-tan contra la economía campesina, familiar y comunitaria.

Es preciso destacar igualmente el carácter complejo y contradic-torio de la implementación de la RRI. Por un lado, persiste un desacuerdo fundamental sobre las disposiciones mínimas para el desarrollo de una política sobre el mundo rural; por el otro, prevalecen las pretensiones de sectores políticos interesados en el retorno al modelo histórico de despojo y concentración de la propiedad que ha caracterizado al campo colombiano. Sin embargo, en contraposición a lo anterior, es necesario subrayar el invaluable aporte que hace el AF en la perspectiva de contri-buir a la cualificación de la discusión sobre la tierra. En un contexto de profundización de un modelo de lo rural con enfoque extractivista y de explotación intensiva, la RRI se convierte en un argumento cualificado para la defensa de las comunidades más vulnerables del campo y una nueva herramienta para profundizar las luchas por la exigibilidad (bajo determinados términos) de la intervención estatal que hagan posible la transformación del campo.

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TRAYECTORIA TEMPORAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA RRI

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Trayectoria temporal de la implementación de la RRI

La implementación de la RRI no ha sido progresiva y tampoco avanza armónicamente desde la firma del AFP. Por el contrario, es posible caracterizar el proceso de su puesta en marcha a la luz de —al menos— tres períodos con características disímiles y que, en esa medida, permiten describir trayectorias diferenciadas y sus respectivos énfasis (Ver línea de tiempo).

Primer período: La implementación normativa

Este primer período comprende los 6 meses iniciales de la imple-mentación del AFP. Durante esta fase se presentaron y expidieron las primeras normas de los distintos puntos del Acuerdo mediante el meca-nismo del fast track8 . Según el calendario de implementación definido en el AFP, durante los primeros 12 meses siguientes a su firma debían adoptarse las normas definidas en el marco de la RRI (6.1.10.). Asimismo, el Acuerdo estableció que bajo el criterio de implementación prioritaria la CSIVI debía abordar la discusión de la definición de los criterios para delimitar los 16 PDET (6.1.11.).

Durante esta fase de implementación temprana del Acuerdo, se adoptaron algunos de los mínimos normativos en relación con la puesta en marcha de los PDET a partir del Decreto Ley 893 de 2017 y la expedi-ción de normas tendientes a regular los mecanismos de acceso a tierras y los planes de ordenamiento social de la propiedad rural por medio del Decreto Ley 902 de 2017. Salvo los anteriores avances, este periodo de implementación temprana estuvo rodeado de múltiples dificultades y actuaciones contradictorias por parte del Gobierno.

8 Cabe destacar que el fast track fue limitado después por la Corte Constitucional en su sentencia C-332 de 2017 derivada de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el entonces Senador de la República, hoy actual Presidente de la Nación, Iván Duque.

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En primer lugar, el Gobierno Nacional inauguró el espacio de la CSIVI con dos normas que no resultaban tan prioritarias y más bien representaban el interés de actores privados (Decreto Ley 870 del 2017, el cual establece el pago por servicios ambientales, y el Decreto 883 de 2017 relacionado con el pago de obras por impuestos). El componente de la FARC en la CSIVI discutió las normas referidas con la expectativa de que el resto de iniciativas —de mayor prioridad y relevancia— tuvieran el mismo ritmo de discusión, situación que finalmente no ocurrió.

En segundo lugar, hubo iniciativas normativas que no fueron objeto de discusión en la CSIVI, como el proyecto de ley de ordenamiento social de la propiedad rural; mientras tanto otros proyectos acordados en la CSIVI no avanzaron en su respectiva discusión en el Congreso, como en el caso del proyecto de ley de catastro multipropósito. También se trataron iniciativas legislativas en la CSIVI por iniciativa del compo-nente de la FARC, las cuales no fueron debidamente discutidas por parte del Gobierno (en especial, la Jurisdicción agraria).

Sería preciso destacar, en tercer lugar, que en el marco de las discusiones normativas ha sido posible develar las principales resisten-cias a la RRI y, con ello, la complejidad de su implementación. A partir de este entendimiento se debe comprender el episodio que tuvo lugar en el marco de la consulta previa del proyecto del hoy Decreto Ley 902 de 2017, con el cual el Gobierno intentó, en abierta contradicción con los acuerdos de la CSIVI y la RRI misma, generar beneficios para grandes propietarios de la tierra. También se destacan en ese contexto las inicia-tivas normativas que impulsó infructuosamente el anterior gobierno en contravía del AFP.

Finalmente, a pesar de las prioridades normativas señaladas en el AFP, al culminar este periodo no se contaba —como tampoco se cuenta en la actualidad— con normas de absoluta importancia para la adopción de la RRI como el catastro multipropósito, la jurisdicción agraria, la asig-

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nación de derechos de uso en zonas protegidas y la reglamentación de mecanismos de resolución de conflictos, entre otras.

Segundo período: Desconfiguración de la integralidad de la RRI

Este segundo periodo hace referencia al proceso de discusión en torno a la construcción del PMI al interior de la CSIVI, el cual tuvo lugar entre los meses de abril y diciembre del año 2017.

En este proceso, el papel determinante del componente de la FARC para la defensa del AFP, permitió la ampliación del sentido, los propósitos y el número de indicadores que finalmente fueron consig-nados en el PMI en contraste con la propuesta mínima presentada inicialmente por el Gobierno. En todo caso, hay que señalar que el PMI es un instrumento que aún presenta serias dificultades técnicas y que, en términos de productos (políticas), no orientan de manera idónea la implementación del punto 1 del AFP desde un enfoque integral (Cepdipo, 2018).

En su momento, el componente de la FARC en la CSIVI señaló que uno de los mayores problemas del PMI apuntaba a que el costeo de las acciones del punto 1 se realizó con base en los 170 municipios prioriza-dos en los PDET, cuestión que implicaba que el criterio de focalización territorial allí contemplado se convirtiera en la base para la definición de los recursos destinados a la implementación de la totalidad del punto 1. Esta interpretación presupuestal dejó por fuera recursos importantes para cumplir los objetivos de la RRI y, sobre todo, garantizar su inte-gralidad (DNP, 2018, pp. 228-229). Los 156 indicadores adoptados en el PMI para hacer seguimiento a la implementación no fueron contem-plados en cadena, de tal modo que permitieran atender el orden de la implementación de la RRI con el fin de asegurar su carácter integral y la articulación entre sus componentes. Estos déficits se agravaron

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también ante la imposibilidad de contar con líneas base concretas para el diseño de los indicadores y la falta de indicadores de impacto (no solo de gestión y producto), lo cual resultaría insuficiente para identificar cambios en la realidad de las zonas rurales del país. Adicionalmente, la falta de indicadores para los PNRRI implicaba serias dificultades para hacer seguimiento a la gestión y el enfoque.

La integralidad del punto 1 se desdibuja, de otra parte, en la medida en que varios de los indicadores incorporados fueron subsu-midos a políticas sociales y sectoriales previamente existentes, con lo cual perdieron su impacto9 y, además, desconociendo los enfoques que posibilitaran que las figuras de la RRI —entendidas entre sí y articuladas en su implementación— cobraran la potencia esperada, en perspectiva de sentar las bases para la transformación del campo.

Frente a lo anterior vale la pena destacar el logro, producto de la exigencia del componente de la FARC en la CSIVI y de las comunidades étnicas, que se incluyeran indicadores con enfoque étnico en relación con las figuras del AFP que afectan a estos pueblos. Ello fue resultado de un ejercicio de discusión persistente y permanente en el cual parti-ciparon pueblos indígenas, el pueblo gitano y las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.

Tercer período: Del ocaso de la implementación a la simulación

Este periodo abarca los últimos meses de la administración de Santos, época caracterizada por el marchitamiento del impulso de la implementación normativa y de las bases mínimas para garantizar la implementación del AFP, y la transición hacia el gobierno de Duque, en

9 Por ejemplo, la atención de riesgos laborales de los trabajadores y las trabajadoras del campo se circunscribió a la política de Benefi-cios Económicos Periódicos, la cual resulta bastante limitada con respecto a la realidad de la población rural.

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el cual las debilidades del proceso han reorientado una nueva compren-sión del punto 1.

Hacia el final del gobierno de Santos, se puede destacar:• La adopción del Conpes 3932 de 2018 que estableció los

lineamientos para la articulación del PMI del AFP con los instru-mentos de planeación, programación y seguimiento a las políticas públicas del orden nacional y territorial. Sobre este instrumento, debe señalarse que las metas establecidas para el cumplimiento del PDET y el cierre de brechas no acogían lo establecido en el PMI; de igual modo, se identificaron inconsistencias en cuanto a los pilares adoptados por la ART para el proceso de construcción de los PART, como se detallará más adelante (Cepdipo 2018).

• La concreción de nueve (9) de los dieciséis (16) PART. Algunos de estos fueron cuestionados por las dificultades de la participación y la incapacidad para lograr estrategias de inter-vención estatal coordinadas entre el Gobierno central y los entes territoriales, como se pretendía originalmente.

• La adopción del Conpes 3926 sobre adecuación de tierras sin participación social.

• La delimitación de la frontera agrícola mediante Resolu-ción 061, pero sin contar con la participación de las comunidades.Los instrumentos de planeación para el cuatrienio del actual

gobierno y su desempeño durante el primer año desconocen la RRI en todos sus componentes como lineamientos claves de política para avanzar en la superación de las condiciones de vulnerabilidad y pobreza que caracterizan el ámbito rural colombiano. Si bien algunas de las estrategias del plan de acción de gobierno retoman (selectivamente) indicadores del PMI, en la mayoría de los casos se trata de enuncia-ciones puntuales en el marco de acciones generales que se distancian de la perspectiva del Acuerdo Final, tal como sucede también con las estrategias planteadas por el Gobierno que, en diferentes casos,

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contradicen abiertamente el sentido del Acuerdo Final. Los informes de gestión institucional de las diversas entidades de gobierno involu-cradas en la implementación del punto 1 mantienen déficits informa-cionales (especialmente, en cuanto a cifras), lo cual no permite evaluar los avances reales en la implementación.

El actual Gobierno subordina el énfasis del ordenamiento social de la propiedad planteado en el AF al ordenamiento productivo con la expectativa de atraer la inversión privada, subestimando la urgencia por superar paulatinamente los conflictos de uso y tenencia de la tierra. En lo fundamental, continúa bajo el enfoque heredado de la administración anterior desconociendo el énfasis en la economía campesina, familiar y comunitaria consignado en el AFP.

PRINCIPALES RASGOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA RRI

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Principales rasgos de la implementación de la RRI

Este apartado desarrolla las tesis básicas relacionadas con la implementación de la Reforma Rural Integral durante estos últimos tres años.

Como se explicó en la primera parte del texto, la implementación del punto 1 expresa fuertes tensiones entre sectores del gobierno y organizaciones y movimientos campesinos y étnicos. La disputa por la implementación se ha visto concentrada en tres ejes, a saber: i) la falta de integralidad de la RRI; ii) la pérdida de énfasis del sujeto principal de la RRI, sustentado en la economía campesina, familiar y comunitaria, y, por último, iii) la transgresión del enfoque territorial.

La falta de integralidad de la Reforma Rural Integral en la Implementación del punto 1

El Acuerdo Final dispuso un conjunto de instrumentos de planea-ción y ejecución de la RRI con el propósito de recrear las condiciones mínimas para el desarrollo rural y garantizar la construcción de paz con justicia social para los territorios. Este diseño de la RRI estuvo integrado por mecanismos y componentes articulados entre sí (interrelaciones complementarias), de tal forma que el funcionamiento de un compo-nente dependería de la implementación de los demás elementos de la reforma. Por ejemplo, los PDET no podrían avanzar sin la puesta en marcha de los planes nacionales; o los planes de ordenamiento social de la propiedad rural podrían verse obstaculizados ante la ausencia de los mecanismos de resolución de conflictos agrarios o la falta de la jurisdic-ción agraria. Por ello, la Reforma Rural se caracteriza esencialmente por la integralidad. La implementación ha roto dicha integralidad a raíz de tres escenarios de la implementación: 1) la ausencia de Planes Nacionales de la RRI; 2) la desintegración entre los Planes de Ordenamiento Social

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de la Propiedad con la propuesta de catastro multipropósito; 3) el rezago en la implementación de los mecanismos de resolución de conflictos.

Sin Planes Nacionales de la RRIUn elemento que sobresale en la desintegración de la RRI es la

ausencia de los Planes Nacionales. Las acciones encaminadas a la implementación de los Planes han sido insuficientes durante los tres años, tiempo en el cual no han presentado la articulación que se espe-raba con los PART y, por el contrario, se han diluido en la ejecución de políticas sectoriales. Después de tres años de implementación, de los 16 planes propuestos (ver anexo N.° 1) solo han sido aprobados plenamente cinco de ellos:

• Plan Nacional de Electrificación Rural: Mediante el Decreto 894 de 2017 se le asigna al Ministerio de Minas la elaboración cada dos años de un plan de electrificación rural para zonas no interconectadas. El plan es acogido por la Resolución 40809 de agosto de 2018.

• El Plan Nacional de construcción y mejoramiento de la vivienda social rural cuenta con un decreto expedido durante el fast track (Decreto 890 de 2017) y con la Resolución 179 del mismo año.

• Plan Nacional de Vías para la Integración Regional: Expedido bajo la Resolución 3260 de agosto de 2018 del Ministerio del Transporte.

• Plan Nacional de Conectividad Rural: Aunque este plan contaba con un documento técnico expedido por el gobierno de Santos, al parecer no fue acogido por esta nueva administración. De acuerdo con la información reportada10, el Ministerio expidió

10 De acuerdo con la página web del Ministerio consultada el 2 de octubre de 2019, el Gobierno propuso un periodo para recibir comentarios de la ciudadanía sobre su borrador de resolución y el documento técnico del Plan de Conectividad Rural (Ver: MinTIC publica para comentarios borrador del Plan Nacional de

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el 12 de julio una resolución en la cual aprobaba un nuevo plan de conectividad rural (Resolución 1722 de 2019).

• Plan Nacional para Promoción de la comercialización de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria (CFC): Resolución 6 de enero 15 de 2020 MADR..En un nivel menor de avance se presentan los siguientes planes,

los cuales estarían a la espera de ser adoptados y desarrollados por el gobierno Duque, en vista de que aún no cuentan con los actos adminis-trativos que los aprueban:

• Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y Cooperativa Rural: Este fue presentado en abril de 2018 por la Unidad Admi-nistrativa de organizaciones solidarias del Ministerio de Trabajo.

• Plan Nacional de Riego y Drenaje para la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria: Se formuló la Política de Adecuación de Tierras 2018-2038 contenida en el Conpes 3926 del 23 de mayo de 201811.Como se puede observar, la mayor parte de la formulación e

implementación de este componente de la RRI fue adelantada durante el gobierno de J.M. Santos. Sin embargo, actualmente la continuación de estos planes —por lo menos, de los que se encuentran ya aprobados— muestra serias dificultades. De acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del gobierno de Duque, los Planes de vías tercia-rias y Adecuación de Tierras son los únicos textualmente recogidos (incluso sin estar aprobado el plan de adecuación de tierras); los demás

Conectividad Rural. Recuperado el 2 de octubre de 2019 en https://www.mintic.gov.co/portal/inicio/Atencion-al-Publico/Informa-cion-para/Ciudadano/100886:MinTIC-publica-para-comenta-rios-borrador-del-Plan-Nacional-de-Conectividad-Rural-Pla-zo-para-comentarios-cerrado).

11 Hay que hacer la precisión acerca de que el Conpes va mucho más allá del contenido que deba tener el respectivo plan; en todo caso, aquí lo presentamos como un avance en términos de la formula-ción de los documentos.

https://www.mintic.gov.co/portal/inicio/Atencion-al-Publico/Informacion-para/Ciudadano/100886:MinTIC-publica-para-comentarios-borrador-del-Plan-Nacional-de-Conectividad-Rural-Plazo-para-comentarios-cerrado






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planes parecieran diluirse en diferentes acciones aisladas tal y como se propone en el PND.

Respecto al Plan de Vías terciarias, el gobierno de Duque propuso la ejecución del plan y el impulso de planes viales subregionales partici-pativos liderados por los gobiernos departamentales (DNP, 2018, p. 215). Sobre el Plan de Adecuación de Tierras, las bases estipulan el fortale-cimiento del servicio público de adecuación de tierras sustentado en el Conpes 3926. Además, se agrega que la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) focalizará recursos para la construcción, rehabilitación y el desa-rrollo de obras complementarias de adecuación de tierras de pequeña y mediana envergadura que hagan parte de los Programas Integrales de Desarrollo Rural a cargo de esta Agencia (DNP, 2018, p. 216). No obstante, y como lo indica el informe de la Contraloría (2019a), para el año 2019 se redujeron los rubros para estas inversiones en infraestructura alre-dedor de un 74%. En todo caso, el panorama presupuestal de la RRI no mejoraría y para el año 2020 el desfinanciamiento estaría cercano a los 2,96 billones de pesos en comparación con lo dispuesto en el PMI (Cepdipo, 2019, p. 9)12.

Catastro Multipropósito sin Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural

Para reafirmar esta desintegración a la que ha venido siendo sometida la RRI, recientemente se ha visto una falta de articulación entre el catastro multipropósito y los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR).

12 Esta desfinanciación se reafirma con el análisis de la congresis-ta Juanita Goebertus sobre la falta de recursos para cumplir las metas precisamente del Plan Nacional de vías para la Integración regional. La representante resalta que los recursos asignados para vías en el presupuesto nacional (11.860 millones) equivale a la construcción de 16 kilómetros de vías terciarias en los municipios PDET para el año 2020, lo que representa apenas el 0,5% de la meta dispuesta en el Plan.

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El catastro fue adoptado en el Acuerdo Final con el propósito de:(...) propiciar el uso adecuado, productivo y sostenible de la tierra, crear un sistema de información que sirva para la promoción del desarrollo agrario integral, incrementar el recaudo efectivo de los municipios y la inversión social, estimular la desconcentración de la propiedad rural improductiva, y en general regularizar con transparencia la propiedad de la tierra (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016, p. 18).

Bajo este lineamiento, el Decreto Ley 902 de 2017 contempló en su artículo 62 la integración de los POSPR con la operación del catastro multipropósito. Esta articulación buscaba que, por un lado, el relevamiento de la información predial fortaleciera su componente jurídico13; por el otro, la generación de una base de información a partir de la cual los POSPR pudieran resolver situaciones jurídicas de fondo y ofrecer seguridad jurídica y social a los respectivos tenedores.

Durante el año 2017, el gobierno de Santos presentó dos proyectos de ley que recogían las modificaciones institucionales y contemplaban las medidas para lograr los propósitos del catastro previstos en el Acuerdo. Desafortunadamente, ambos proyectos resultaron infructuosos14.

13 El catastro está conformado por los componentes físico, econó-mico y jurídico. Este último se orienta a determinar el tipo de tenencia que se tiene con respecto de un bien al momento del levantamiento de la información catastral del mismo.

14 El primero de ellos, acordado en la CSIVI y consultado con los pueblos indígenas y el Pueblo Rrom tenía por objeto:“establecer las reglas para la gestión del Sistema Nacional Catastral Multipro-pósito, los principios, objetivos, procesos e instrumentos para la adecuada gestión, integración e interoperabilidad de la informa-ción catastral, con el Registro de Instrumentos Públicos y otros sistemas de información sobre el territorio”. Fue radicado en el Congreso por parte del exministro de Hacienda y Crédito Público a escasos meses de la firma del AF y antes de la culminación del periodo del fast track. Sin embargo, este resultó archivado por

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Bajo la administración Duque, este componente de la RRI ha sido uno de los más promovidos. Las medidas que se han venido adoptando mediante los Conpes 3951 de 201815 y 3958 de 201916, así como en los artí-culos 79 a 81 de la Ley 1955 de 2019, si bien recogen asuntos básicos para la puesta en marcha del catastro en términos de promover su carácter multipropósito y la debida interoperabilidad con otros sistemas de información, también incorpora una comprensión del catastro que no considera de manera integral los propósitos del Acuerdo Final.

En este escenario llama la atención que, comprometido con un criterio principalmente productivista y de estímulo de la inversión por medio del levantamiento de información predial a partir del catastro, el Gobierno Nacional no haya planteado —hasta el momento— una estrategia dirigida a materializar la articulación con los POSPR. Por el contrario, se destaca como un hecho relevante durante los tres años de la implementación la suspensión, mediante la Resolución 6060 de septiembre del 2018, de siete (7) de los once (11) POSPR que estaban en curso por razones de indebida apropiación presupuestal y condiciones de seguridad.

Sumado a lo anterior, la actual propuesta de catastro genera otro tipo de preocupaciones, las cuales son sintetizadas en la tabla N.° 1.

vencimiento de términos. El segundo proyecto que fue radicado por el mismo exministro y tenía por objeto:“establecer las reglas para la gestión del Sistema Nacional Catastral Multipropósito, los principios, objetivos, procesos e instrumentos para la adecuada gestión, integración e interoperabilidad de la información catas-tral con el Registro de Instrumentos Públicos y otros sistemas de información sobre el territorio”. No obstante, este también fue archivado en junio del mismo año por tránsito de legislatura.

15 “Por medio del cual se adopta Concepto favorable a la nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por USD 150 millones, o su equivalente en otras monedas, destinados a financiar parcialmente el programa para la adopción e implementación de un catastro multipropósito rural-urbano”.

16 “Por medio del cual se adopta la Estrategia para la implementación de la política pública de Catastro Multipropósito”.

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TABLA N.° 1. Dificultades de la propuesta catastro multipropósito de Duque

TEMÁTICA DESCRIPCIÓN IMPLICACIONES

Descen-tralización catastral

Bajo la autoridad del IGAC, a cargo de gestores catastrales que podrán ser los municipios o los Esquemas de Asociación territorial (EAT).

No hay claridades sobre la financiación del catastro para municipios sin capacidades administrativas o financieras (preocupación en municipios PDET).

Privatización de la gestión catastral

La gestión catastral se puede realizar a través de operadores catastrales privados.

Pueden presentarse prácticas monopólicas u oligopólicas de la operación catastral y así mismo del establecimiento de precios para la prestación de ese servicio.Acceso de privados a información privilegiada sobre los predios.Necesidad de regular los términos de confidencialidad de la información.

Recaudo Impuesto Predial

Ausencia de legislación sobre impuesto predial.

Ante la ausencia de esta normatividad el recaudo del impuesto predial puede derivar en su evasión o en situaciones inequitativas al momento del cobro.

Participación Ciudadana

El IGAC (26 de septiembre de 2019) manifestó tener proyectada la estructuración de una estrategia de comunicaciones con cuatro niveles de socialización*.

Es importante recoger los compromisos del capítulo étnico, y mantener los mecanismos de consulta previa para estas comunidades.

Fuente:Elaboración propia con base en Conpes 3951 de 2018 y Conpes 3958 de 2019.

* Un primer nivel que se concreta en la reunión de presentación del proyecto y del alcance de la operación catastral a realizarse en territorio; un segundo nivel, que tiene que ver con la definición de un plan de intervención en el territorio con actores estratégicos que puede ser sujeto de modificación; un tercer nivel, que hace referencia a un proceso participativo en campo, submunicipal y de territorios colectivos, y, finalmente, un cuarto nivel de presentación de resultados. Añade el IGAC que la estrategia contempla los enfo-ques diferenciales (IGAC, 26 de septiembre de 2019).

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Rezagos en los mecanismos para solucionar los conflictosJunto con los dos elementos ya mencionados, la integralidad y

el sentido de la RRI han sido puestos en entredicho gracias al incum-plimiento sistemático dentro de la implementación de las estrategias y mecanismos para solucionar los conflictos en el campo. En la reflexión que se ha hecho aquí, se insiste y se considera imprescindible garanti-zar los mecanismos de justicia en el campo que resuelvan de una forma pacífica los conflictos por la tierra. Este es un elemento básico para garantizar la paz territorial y los objetivos propuestos por la RRI. Sin la clarificación de los derechos de propiedad y la debida resolución de los desacuerdos en los territorios, la posibilidad de emergencia de nuevas disputas que pueden conllevar la reiniciación de ciclos de violencia es un riesgo inminente.

Precisamente, y con el objetivo de superar dichos conflictos sobre la tierra y el territorio, el Acuerdo contempló tres tipos de figuras:

• Las relacionadas con la adopción de medidas dirigidas a otorgar claridad en cuanto a los usos de zonas de protección ambiental y, en especial, con la definición del cierre de la frontera agrícola. Este es el caso de la asignación de derechos de uso de zonas de protección y del plan de zonificación ambiental.

• Las figuras referidas estrictamente a la resolución de conflictos desde el ámbito judicial, comunitario o con mediación estatal, que, en su conjunto, conforman una estrategia valiosa para la tramitación de los conflictos por la tierra. Estas figuras son: creación de la jurisdicción agraria; mecanismos de reso-lución de conflictos que consideren prácticas tradicionales y participación de las comunidades; mecanismos de concertación y diálogo social entre los gobiernos nacional, regional y local, las comunidades rurales y las empresas.

• La creación de una instancia de alto nivel que tiene como función la formulación de lineamientos sobre el uso de la tierra,

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que según el acuerdo se oriente a impedir la repetición de los conflictos existentes.Sobre la asignación de los derechos de uso es importante desta-

car la aprobación del Acuerdo 058 de 2018 de la ANT “por medio del cual se fija el reglamento para el otorgamiento de derechos de uso sobre predios baldíos inadjudicables”. Esta resolución asigna derechos de uso a título gratuito y parcialmente gratuito sobre sabanas y playones comu-nales, baldíos de zonas de reserva forestal tipo B y C y terrenos baldíos ubicados en un radio de 2.500 metros alrededor de las zonas donde se adelante la explotación de recursos naturales no renovables. No se cuenta, sin embargo, con la reglamentación que posibilite la aplicabili-dad real de la disposición, como tampoco está del todo garantizado que este uso favorezca de manera equitativa a pequeños productores frente a un eventual aprovechamiento abusivo de este tipo de ecosistemas por parte de grandes propietarios.

En cuanto al cierre de la frontera agrícola, la Resolución 261 de 2018 de la UPRA —“por la cual se define la frontera agrícola nacional y se adopta una metodología de identificación general”— fue adop-tada sin participación social y en contraposición a lo contemplado en el Acuerdo; de otra parte, tal y como destaca la Secretaría Técnica (2019), no está expresada a escala predial como sería lo idóneo. Sin embargo, se trataría de un primer avance que aporta a la definición de los referentes mínimos.

Por su parte, el Plan de zonificación ambiental es aún un instrumento en construcción, a pesar de que según el PGN (2019) se había anunciado su finalización durante el primer semestre de 2019.

Los mecanismos de resolución de conflictos están contemplados en el artículo 55 del Decreto Ley 902 de 2017, el cual establece un plazo de seis (6) meses para la concertación ante la Mesa Permanente de Concertación Indígena y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas de mecanismos de resolución de conflictos territoriales que afecten a los pueblos indíge-

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nas en relación con sus derechos a la propiedad y que surjan entre estos y beneficiarios no indígenas. Asimismo se establece dentro del mismo término, la adopción por parte del Gobierno Nacional en cabeza de la ANT de mecanismos de resolución de conflictos territoriales que involucren pueblos indígenas, comunidades campesinas, comunidades negras y otros habitantes rurales con la participación de estos sectores. A pesar de la importancia de esta disposición no se cuenta hasta el momento con la respectiva reglamentación que posibilite su aplicación efectiva.

Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Derecho (MJD) señala que, sin tener en cuenta lo establecido en el artículo anteriormente mencionado, el Conpes 3932 de 2018 no contempló dentro de los PNRRI uno que previera la viabilidad técnica y financiera de las estrategias de acceso a la justicia a través de los métodos alternativos de solución de conflictos liderados por el Ministerio. Lo anterior condujo a que el Ministerio contemplara un indicador con sus respectivos productos y metas, diferente del previsto en el PMI:

Centros de Conciliación en Derecho, públicos y privados con concilia-dores en derecho inscritos para solucionar conflictos agrarios y Puntos de Atención de la Conciliación en Equidad (PACES) ubicados en la ruralidad, con conciliadores en equidad capacitados en habilidades para colaborar en la autocomposición de conflictos agrarios (MinJusticia, 26 de septiembre de 2019, p. 5).

En este marco, la entidad reitera que su estrategia para dar cumplimiento al AFP es el fortalecimiento de los Mecanismos Alter-nativos de Solución de Conflictos, en especial, la conciliación extra-judicial en derecho, la conciliación en equidad y la mediación en la autocomposición de conflictos agrarios y sobre el uso y tenencia de la tierra. Adicionalmente, el MJD señala que se ha venido conformando un grupo interinstitucional entre la CPEC y Confecámaras con el fin de gestionar recursos para atender compromisos del AFP al que se han venido sumando la Procuraduría Delegada para asuntos Agrarios, la

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ANT mediante su equipo de Diálogo Social y que se están realizando conversaciones para vincular a la Superintendencia de Notariado y Registro. Este grupo lidera la implementación del proyecto “Forta-lecimiento de las capacidades institucionales del Gobierno para implementar los Mecanismos Alternativos de Solución de conflictos a nivel territorial en zonas PDET” con el acompañamiento de la CPEC, la asistencia técnica del Banco Mundial, la financiación del Fondo para el Apoyo a la Paz y el Posconflicto (Embajada de Suecia) y con el apoyo de Confecámaras (MinJusticia, 26 de septiembre de 2019).

Añade que el objetivo de dicho proyecto se dirige a:

Fortalecer las capacidades institucionales de las entidades y funcionarios con competencias en conciliación, con el fin de promover el acceso de comunidades rurales y urbanas a mecanismos ágiles, oportunos y seguros que les faciliten la resolución de conflictos en diversas materias, incluidos aquellos asociados a la tenencia y el uso de la tierra. (Min Justicia, 26 de septiembre de 2019, p. 6)

Como avance de dicho proyecto, se hace referencia el siguiente conjunto de acciones:

TABLA N.° 2. Avances proyecto presentado por Ministerio de Justicia y Derecho sobre mecanismos alternativos de justicia

TEMÁTICA DESCRIPCIÓN

Mediación El MJD se encuentra adelantando durante el año 2019 una indagación sobre los avances que ha tenido la mediación a nivel nacional, “toda vez que la normatividad señala que éste podría ser el método alternativo de solución de conflictos que cobije y empodere la riqueza, creatividad y diversidad cultural en la materia” (MinJusticia, 26 de septiembre de 2019).

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Conciliación en Equidad Módulos de formación para conciliadores en derecho y equidad sobre asuntos de uso y tenencia de tierras.Estrategia pedagógica dirigida a conciliadores, Juntas de Acción Comunal, líderes y lideresas.Reuniones Procuraduría y ANT para definir contenidos de las metodologías en conciliación.Caja de herramientas para los municipios sobre métodos de solución de conflictos, incluidos los agrarios.Al 30 de agosto de 2019 había 11.959 conciliadores en derecho activos. Entre el 1 de enero al 30 de agosto de 2019 los centros de conciliación han atendido 5 casos agrarios; sobre linderos e invasión —sin diferenciar si es agrario o no— 538 casos.

Acompañamiento a la ANT

El MJD está acompañando el diseño de estrategia para tramitar conflictos entre comunidades étnicas.

Fuente:Elaboración propia con base en respuesta dere-cho de petición Ministerio de Justicia y Derecho.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el contenido del Acuerdo también hace referencia al deber de proveer mecanismos de asesoría legal y formación especial para las mujeres sobre sus derechos y el acceso a la justicia para superar las barreras que dificultan el recono-cimiento y protección de sus derechos sobre la tierra, el MJD señala durante 2017 y 2018 aportes provenientes de la Cooperación Internacio-nal para efectos de asesorar técnicamente la construcción y la imple-mentación de una metodología que permita contar con los instrumentos de asesoría a las mujeres rurales, reconociendo que este importante esfuerzo también requiere gestiones de capacitación, concientización y diseño de procedimientos por parte de las autoridades públicas rela-cionadas con esta materia (MJD, 2018, pp. 9-10).

Frente a las acciones del presente Gobierno, la información contenida en la respuesta al derecho de petición presentado ante el MJD indica que para la promoción se planea el desarrollo de una campaña multimedial y que se están diseñando estrategias para promover la participación de las mujeres de Juntas de Acción Comunal en la transfe-

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rencia de conocimientos del Programa Nacional de Justicia en Equidad, en programas de formación en conciliación en derecho para funciona-rios públicos, de conciliación en equidad para mujeres y sus organiza-ciones y estrategias para motivar la participación de las mujeres en las jornadas móviles a realizar.

Se reportan acciones de formación para conciliadores en equi-dad, dentro de las cuales se aplicó una estrategia de formación en asuntos agrarios y para motivar la participación de mujeres. En el año 2018, de un total de 265 personas que se postularon, 111 fueron mujeres, de las cuales 39 fueron avaladas y nombradas, y en 2019 se reporta que accedieron como conciliadoras 17 mujeres de los mismos municipios. Adicionalmente, se informa que al 30 de agosto de 2019 se registraron 20.709 solicitudes de atención realizadas por mujeres y remitidas a la conciliación en equidad en las casas de Justicia.

Ahora bien, el MJD señala que de los casos atendidos por la conciliación en equidad entre enero y agosto de 2019 tan solo el 0,65% corresponde a casos agrarios y que de estos la gran mayoría, 575 casos de 696, tienen que ver con animales (ganado, caninos, suplantación o alteración de marcas de ganado). En esta información no se identifica el género de los usuarios, beneficiarios y conciliadores de manera que no es posible tener una medida de la línea base de acceso. Sin embargo, la proporción de casos relacionados con temas agrarios y el bajo número de los que tienen que ver con tierras en específico permite inferir que los mecanismos de conciliación en equidad tal y como funcionan en la actualidad no son percibidos por la población rural como una alternativa a la solución de conflictos.

En suma, frente a esta serie de acciones que ha emprendido el Ministerio de Justicia es preciso volver a destacar que este presenta un informe a partir de un indicador que no hace parte del PMI. En este contexto, toda la respuesta de la entidad hace referencia a la adopción de una estrategia para el cumplimiento del AFP que no se corresponde

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con el sentido allí señalado. Es así como el MJD reporta un conjunto de acciones que, si bien podrían llegar a contribuir en la resolución de conflictos en el marco del ejercicio de funciones asignadas a la enti-dad, no han sido adoptadas con participación de las comunidades y, al no recoger sus mecanismos tradicionales relacionados con el asunto, no se encaminan a responder a la innovación que el AFP pretende de las figuras ya existentes en la materia y, por lo tanto, no aportan a su cumplimiento. Adicionalmente, la mayoría de actividades reportadas por el MJD, en especial las relacionadas con las mujeres, ni siquiera se adelantan en municipios PDET, lo cual podría reflejar un desinterés de la entidad por impulsar su quehacer en los municipios priorizados por el AFP.

Con respecto a la jurisdicción agraria no se presentan aún resulta-dos concretos en la medida en que la iniciativa legislativa del gobierno anterior, que pretendía crear la especialidad agraria dentro de la juris-dicción ordinaria y contencioso-administrativa y no una jurisdicción independiente, no superó su primer debate en el Congreso, lo que condujo a su archivo17. Solo a finales de 2019 el MJD radicó ante la CSIVI un proyecto de ley muy similar al anterior para ser constatado en esa instancia, el cual mantiene su postura en términos de no acoger una jurisdicción autónoma e independiente, sino de crear las especialidades dentro de la jurisdicción ordinaria y contencioso-administrativa.

En relación con la Instancia de alto nivel para la definición de linea-mientos de uso del suelo que, según el PMI debía crearse en el segundo año de la implementación, no se hace mención en ninguno de los informes de seguimiento revisados para la construcción de este análisis.

Al respecto es preciso señalar que actualmente existe el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural, creado

17 Proyecto de ley 001 de 2018 “que modifica la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, mediante el cual se establecen los mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales, y se dictan otras disposiciones”.

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mediante Decreto Ley 2367 de 2015, el cual, de acuerdo con el art. 2 de dicha norma, desempeña funciones en el sentido indicado en el AFP. Sin embargo, como bien lo destaca el Conpes 3958 (2019, p. 18), esta instan-cia no ha tenido mayor dinamismo. Además, gran parte de las funciones de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), en particular la función establecida en el numeral 1 del artículo 5 del Decreto 4145 de 2011 que crea la entidad, está también encaminada en los términos que plantea el Acuerdo Final frente a este punto. Aquí es preciso advertir que si la UPRA es la encargada de esta función, su reglamento debería adecuarse a los términos del AFP en lo relacionado con la sostenibilidad socioambiental, la compatibilidad entre vocación y uso del suelo rural, la prioridad en la producción de alimentos que permita que coexista con otras actividades económicas y la atención de las particularidades sociales, culturales y económicas de los territorios. Sobre este asunto en específico no existe claridad alguna.

Por último, y en relación con la adopción de mecanismos de concer-tación y diálogo social entre el Gobierno Nacional, comunidades rurales y empresas, se tiene conocimiento de la creación de un grupo de Diálogo Social al interior de la ANT que viene construyendo algunos protocolos en relación con la facilitación de escenarios de diálogo (CGR, 2019); sin embargo, hasta ahora no se cuenta con la creación de los mecanismos específicos.

El siguiente cuadro presenta un resumen sobre el balance de la implementación de este punto, en sus diferentes mecanismos y estrategias.

TABLA N.° 3. Resumen estrategias y mecanismos de resolución de conflictos AFP

COMPONENTE MEDIDA BALANCE IMPLEMENTACIÓN

Usos de zonas de protección ambiental y definición del cierre de la frontera agrícola

Asignación de derechos de uso

Acuerdo 058 de 2018 de la ANT “por medio del cual se fija el reglamento para el otorgamiento de derechos de uso sobre predios baldíos inadjudicables”.


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Usos de zonas de protección ambiental y definición del cierre de la frontera agrícola

Cierre de la frontera agrícola

Resolución 261 de 2018 de la UPRA “por la cual se define la frontera agrícola nacional y se adopta una metodología de identificación general”, sin participación ciudadana.

Plan de Zonificación ambiental

Sin formularse.

Resolución de conflictos desde el ámbito judicial, comunitario o con mediación estatal

Mecanismos de resolución de conflictos, incluyendo los tradicionales y la participación de las comunidades

Artículo 55 del Decreto Ley 902 de 2017, el cual establece un plazo de seis (6) meses para la concertación ante la Mesa Permanente de Concertación Indígena y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas de mecanismos de resolución de conflictos territoriales que afectan a los pueblos indígenas en relación con sus derechos a la propiedad. La medida no ha sido efectiva.

Mecanismos alternativos de solución de conflictos

Proyecto “Fortalecimiento de las capacidades institucionales del Gobierno para implementar los Mecanismos Alternativos de Solución de conflictos a nivel territorial en zonas PDET”. Fortalecimiento a la conciliación en equidad, la mediación y las estrategias de la ANT.Aun así, es muy poco el uso que se le da la conciliación en asuntos relacionados con la tierra.

Indicadores del enfoque de género

Se reportan acciones dirigidas a la formación de mujeres en temas agrarios y en la participación de mecanismos de concertación en el marco de diferentes contratos de fortalecimiento de MASC que no se relacionan específicamente con la implementación del AF*.

Jurisdicción Agraria Sin adoptarse.

* Contrato No. 348 de 2018 con la Universidad de la Amazonía, el cual tenía como objeto contractual “Desarrollar cada una de las fases del Marco para la Implementación de la Conciliación en Equidad - MICE,


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Instancia de alto nivel para la definición de lineamientos de uso del suelo

Instancia de Alto Nivel

No es claro quién está a cargo de la función y qué actividades ha adelantado. Se disputa esta función entre dos entidades: el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural y la UPRA.

Mecanismos de concertación y diálogo social

ANT viene diseñando algunos protocolos para la concertación y diálogo entre gobierno, comunidades rurales y empresas.

Fuente:Elaboración propia con base en respuesta derecho de petición MinJusticia

Como se advierte, las figuras relacionadas con la resolución de conflictos tienen en común el no presentar algún tipo de avance o contar con avances muy limitados. Esta circunstancia no solo revela la complejidad inherente a la tramitación de los conflictos por la tierra y el territorio, sino también la desidia institucional por parte de entidades involucradas, en especial del Ministerio de Justicia, para imprimirle dinámica a las respectivas instancias.

Se revela que la ausencia de un consenso en materia rural en el país posterga negativamente la creación de condiciones mínimas para la resolución de los conflictos que aún hoy dan dinamismo al conflicto armado en Colombia.

Las debilidades del PMI, la falta de adopción de la mayoría de los PNRRI, un impulso del catastro sin su correspondiente articula-ción con los POSPR, y la ausencia de mecanismos de resolución de conflictos son rasgos de la implementación que permiten identificar una pérdida de integralidad de la RRI y menoscaban su potencia como estrategia de intervención cualificada y organizada de los territorios por parte del Estado.

en los municipios de Yopal (Casanare), Puerto Inirida (Guainía), Mitú (Vaupés) y Puerto Carreño (Vichada)”. Contrato No. 477 de 2018, con el objetivo de prestar servicios de capacitación y logística en compe-tencias, habilidades y técnicas de negociación en resolución de conflictos para conciliadores en equidad.

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El desconocimiento y la pérdida de énfasis en la economía campesina, familiar y comunitaria

El Acuerdo Final planteó un enfoque en cuyo marco la economía campesina, familiar y comunitaria adquiría un protagonismo importante en el desarrollo rural e integral de los territorios. Bajo este entendi-miento, el AF sostuvo lo siguiente:

La RRI reconoce el papel fundamental de la economía campesina, fami-liar y comunitaria en el desarrollo del campo, la erradicación del hambre, la generación de empleo e ingresos, la dignificación y formalización del trabajo, la producción de alimentos, y en general, en el desarrollo de la nación, en coexistencia y articulación complementaria con otras formas de producción agraria. La RRI reconoce el rol productivo y reproductivo de las mujeres y en esa medida su papel fundamental en el desarrollo y la economía rural [...] (La RRI reconoce) que a la transformación estructu-ral del campo y en particular al cierre de la frontera agrícola, contribuyen los campesinos, las campesinas y las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras y demás comunidades étni-cas en sus territorios, con un ordenamiento socio ambiental sostenible. Para ello es necesario el reconocimiento y apoyo a las Zonas de Reserva Campesina y demás formas de asociatividad solidaria. (Gobierno y FARC, 2016, p. 11).

No obstante, el desarrollo del punto 1 —en sus diferentes fases de implementación— ha desconocido el énfasis que el AFP hace en el campo en general. Este rasgo de la RRI se advierte principalmente a partir de dos elementos: primero, el desconocimiento o estancamiento de los componentes referidos al acceso y al ordenamiento social de la propiedad rural, y, segundo, las iniciativas legislativas para reformar la Ley 160/1994.

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El estancamiento del acceso y formalización de las tierrasEn relación con las medidas de acceso a tierras, es preciso desta-

car que este tuvo un gran impulso a cinco meses de la firma del Acuerdo Final a la luz de la expedición del Decreto Ley 902 de 2017. El decreto definió una estructura mínima que posibilitara la puesta en marcha del Fondo de Tierras, el subsidio y el crédito especial para el acceso a tierras, la formalización y el Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. No obstante, el avance posterior ha sido deficiente.

Según la CPEC (2019g), el Fondo de Tierras cuenta con un registro de 924.266 ha equivalentes a 5041 predios, mientras que la directora de la ANT (2019) se refiere al ingreso de 557.000 ha equivalentes a 4.329 predios. Si se toma la cifra de la CPEC, habría entrado al fondo de tierras solo el 30% de las hectáreas correspondientes (3 millones). De acuerdo con la respuesta al componente FARC de la CSIVI, los predios que han sido registrados en el Fondo se encuentran ubicados principalmente en los siguientes departamentos:

GRÁFICO N.º 1. Número de hectáreas registradas por departamento al Fondo de Tierras

Fuente:Elaboración propia con base en respuesta al derecho de pe-tición del 23 enero de 2020 de CSIVI-Gobierno.

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Los datos anteriores además de confusos impiden determinar el nivel del avance actual de la implementación del Fondo de Tierras ante la omisión de los datos de las hectáreas efectivamente entregadas a la fecha de elaboración de este informe. Al respecto, la CGR (2019a) hace mención apenas de 72 predios entregados, los cuales ocupan 832 ha, cifra que no alcanza el 1% del total de hectáreas que componen el Fondo y que se concentran exclusivamente en los departamentos de Cauca y Bolívar.

Los datos sobre la entrega de predios correspondientes al Fondo pueden ser limitados debido a varias razones: por un lado, tal como lo identificó la CGR (2019a), el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) es un sistema deficiente y que no cumpliría con los controles mínimos de calidad, lo cual dificulta la ubicación geográfica de las solicitudes que se encuentran en trámite. Esta situación ha llevado a que, de acuerdo con la CGR (2019a), solo el 8% de las 53.073 solicitudes al RESO se encuen-tran efectivamente incluidas, y, según la PGN (2019), apenas el 7.4%.

Por otro lado, según lo identifica la PGN (2019), aún se evidencia un limitado esfuerzo institucional por echar mano de las diversas fuen-tes que conforman el Fondo ya que hasta ahora solo se registran bienes que antiguamente hacían parte del Fondo Nacional Agrario o constitu-yen baldíos. Lo anterior muestra al menos un retardo en el impulso de procesos que contribuirían a su conformación, como la sustracción de zonas de reserva forestal, por ejemplo, situación a la que se suma la falta de reglamentación de la etapa judicial del Procedimiento Único al que hace referencia el Decreto Ley 902 de 2017, lo que permitiría concretar otros procesos dirigidos a proveer el Fondo de Tierras.

Por último, sobre este aspecto es importante llamar la aten-ción en lo advertido por la CGR (2019b) sobre las intenciones de la ANT de modificar indicadores del PMI. En este sentido, de acuerdo con el órgano de control, la ANT se encuentra adelantando un ajuste ante la

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CPEC para modificar los términos del indicador adoptado en PMI para el Fondo de Tierras, de tal modo que el compromiso gubernamental frente a la misma se circunscriba al registro de tierras y no a su entrega. Este hecho significa una modificación unilateral a un instrumento de política pública que establece los términos de la implementación. El riesgo inmi-nente de esta modificación es que el solo registro de bienes en el Fondo de Tierras pueda ser calificado como cumplimiento del Acuerdo cuando lo que este buscó fue el acceso a la tierra (número de hectáreas entre-gadas en el indicador PMI) como una medida para la “democratización del acceso a la tierra”.

En materia de formalización de la pequeña y mediana propiedad rural, en respuesta al derecho de petición formulado en la CSIVI (23 enero de 2020), el gobierno manifiesta que han sido formalizadas 1.950.189 hectá-reas que equivale a 41752 predios. Sin embargo, tal como fue señalado por Cepdipo (2019) se trata de una cifra engañosa por varias razones: en primer lugar, porque —como ha sido advertido por la CGR (2019b), la PGN (2019) y la Secretaría Técnica (Cinep y Cerac, 2019)—, a la fecha, no se cuenta con el Plan de Formalización Masiva de la Propiedad Rural tal cual lo plantea el AFP. Esto impide diferenciar, según los datos institu-cionales, si los procesos de formalización adelantados corresponden a programas de formalización anteriores al Acuerdo Final. Como lo destaca la CGR (2019), en muchos casos, los procesos de formalización adelantados no se corresponden con zonas PDET.

En segundo lugar, porque se hace referencia a los datos de formalización sin distinción del tipo de propiedad y la meta del AF se cumple solamente con respecto a los predios de pequeña y mediana propiedad, razón por la cual la cifra induce a un error en la inter-pretación que orienta a concluir un avance en el cumplimiento que, finalmente, no es real. La siguiente figura muestra, de acuerdo con esta fuente de información, cuáles son los departamentos donde se ubican más predios formalizados.

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GRÁFICO N.° 2. Número de hectáreas formalizadas por departamento

Fuente:Elaboración propia con base en respuesta al derecho de petición del 23 enero de 2020 de CSIVI-Gobierno.

Ahora bien, de la cifra del millón novecientas mil hectáreas formalizadas también surgen dudas, sobre todo cuando se contrasta con el dato que aporta la CPEC en su último informe de noviembre de 2019, el cual hace referencia a la formalización de 375.449 ha de las que 98.053 han sido para población campesina. Las diferencias tan abismales en cifras dejan ver la incongruencia y falta de rigurosidad del gobierno en un aspecto tan clave para la paz como la formalización de la tierra en Colombia.

En cuanto al subsidio de tierras, a pesar de la adopción del Subsi-dio Integral de Acceso a Tierras (SIAT) mediante el Decreto Ley 902 de 2017, tal como lo advierte la CGR (2019b) y la PGN (2019) este no ha sido reglamentado con el fin de lograr su puesta en marcha. Por lo anterior, los datos reportados por la CPEC (2019) deben hacer referencia a la asig-nación de subsidios bajo la política previa a la firma del Acuerdo Final.

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Por su parte, la línea especial de crédito para la compra de tierras fue establecida tan solo hasta el mes de mayo del año en curso (2019) mediante la Resolución 04 de la Comisión Nacional de Crédito Agrope-cuario; sin embargo, a la fecha se desconocen resultados de acceso a la misma dado que no se conocen reportes del Gobierno al respecto.

La siguiente tabla recopila los resultados presentados en estos cuatro mecanismos de la RRI.

TABLA N.° 4. Balance de los mecanismos de acceso a tierras

MECANISMO METABALANCE

IMPLEMENTACIÓN

Fondo de Tierras Entrega de 3 millones de ha a campesinos.

Han ingresado al fondo:Según la Consejería 459.000 ha.Según la ANT 557.000 ha.Según la Contraloría se han entregado 832 ha.

Formalización de la pequeña y mediana propiedad rural

Formalización de 7 millones de ha.

Según la ANT se han formalizado 1.900.000 ha.De acuerdo con su gestión, la Consejería presenta 93.106 ha formalizadas a población campesina.

Subsidio de Tierras Sin reglamentación o trámite.

Los datos existentes hacen referencia a la implementación de la política existente previa la firma del AFP.

Línea Especial de Crédito para la Compra de Tierras

Reglamentación reciente mediante Resolución 04 de de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.

Se desconocen avances.

Fuente:Elaboración propia con base en informes de la Conseje-ría y respuesta CSIVI Gobierno del 23 de enero 2020.

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En lo que tiene que ver con la promoción del acceso a la tierra y la planificación del uso a través de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), la PGN (2019) informó según lo reportado por ANT que:

• Se celebró el Convenio de Cooperación Internacional 784 de 2018 para focalizar la formalización de la propiedad de 1600 casos en las zonas del Valle del Río Cimitarra y Perla Amazónica.

• Durante 2018 se realizaron 5 jornadas de inscripción al Formulario de Sujetos de Ordenamiento (FISO) —por medio del cual se logra la inscripción en el RESO— en las ZRC de Guaviare, Pato Balsillas, Cabrera, Sur de Bolívar y Valle del Río Cimitarra. Como resultado se logró la inscripción de 475 familias, de las cuales 349 son mujeres cabeza de hogar.

• Se radicaron documentos ante Consejo Directivo de la ANT para la constitución de la ZRC de Sumapaz, pero se conceptuó que era necesario ajustar el Plan de Desarrollo Sostenible (PDS) de acuerdo con los lineamientos de la Resolu-ción 1434 de 2017 de MinAmbiente que delimitó el Páramo Cruz Verde de Sumapaz.

• Se generaron espacios para la instalación de una mesa consultiva de concertación entre la asociación campesina ASCAMCAT y la comunidad indígena Barí en concordancia con la sentencia T-052 de 2017, con el fin de lograr un acuerdo frente a las aspiraciones territoriales de ambos actores en el territorio.

• Se inició el levantamiento de información para la formu-lación de los PDS de las ZRC de Pradera (Valle del Cauca) y Santa Rosa (Cauca) por medio del trámite del Convenio 556 de 2017 suscrito con la Pontificia Universidad Javeriana de Cali.

• Se adelantó proceso de preconsulta con las comunidades étnicas en la Zona de Reserva Campesina de los Montes de María, también a partir del convenio mencionado anteriormente.

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• Se constituyó la ZRC en la región de los Montes de María en un área aproximada de 44.483 hectáreas en parte de los muni-cipios del Guamo, Córdoba, Zambrano y San Juan Nepomuceno (Bolívar). Se trata de la primera ZRC que se aprueba desde 2001.

• Se emitieron dos resoluciones de apertura de nuevos procesos de constitución en las ZRC de Pradera (Valle del Cauca) y Santa Rosa (Cauca).Estos avances no revelan acciones más allá de las misionales.

Mientras tanto, el Plan de Acción de la ANT para 2019, como destaca la Secretaría Técnica (Cinep y Cerac, 2019), no plantea metas relacionadas con la implementación del AFP; tampoco las bases del PND ni la ley que lo adopta hace mención de estrategia alguna en relación con su impulso.

Contrarreformas a la ley 160 de 1994Un segundo elemento de análisis enfocado en este desconoci-

miento de la economía campesina, familiar y comunitaria se presenta en las múltiples propuestas legislativas para reformar la Ley 160 de 1994, principalmente en lo referido al acceso y regulación de los bienes baldíos. Pese a que ambos intentos no prosperaron en su trámite legislativo, es importante retomarlos como intentos para descono-cer al campesinado su derecho a la tierra. Una primera tentativa en este sentido fue el proyecto de ley por el cual “se adoptan disposiciones de Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales y se dictan otras disposiciones”, una iniciativa que fue presentada en abril de 2017, sin ser consultada en la CSIVI. Uno de los puntos más críticos del proyecto y que generó profundo rechazo por parte de las organizaciones campe-sinas18 fue el famoso “derecho real de superficie”, el cual permitía el

18 Por su parte, el concepto de la mesa de expertos académicos a la que hace referencia el punto 1.1.5 del AFP que, según los firmantes del AFP (Gobierno Nacional y FARC, 12 de marzo de 2017), estuvo conformada por la Universidad de los Andes, la Universidad Exter-nado y la Universidad Eafit señaló que el proyecto excedía la materia del contenido del AFP (U. Andes, U. Eafit y U. Externado, 2017).

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uso por parte de distintos sujetos de los baldíos de la nación mediante contratos con el Estado. El derecho real de superficie permitiría la posible acumulación y concentración de la tierra en manos de gran-des grupos empresariales, en lugar de destinarse al acceso de comu-nidades campesinas sin tierra o con tierra insuficiente.

En una siguiente oportunidad se quiso modificar concreta-mente la Ley 160 mediante el proyecto de ley 003 de 2018. En esta iniciativa nuevamente se vuelven a crear figuras jurídicas como la regularización de los baldíos por “confianza legítima”, que básica-mente es la entrega de estos bienes a sujetos distintos a los campesi-nos amparados en la Ley 160 sin ningún tipo de restricción económica y sin límites en su concentración (Comunicado organizaciones, 2018). Asimismo, el proyecto postula como baldíos inadjudicables aquellos que estén ubicados en proyectos minero-energéticos, de infraestruc-tura y agroindustriales. De acuerdo con las organizaciones campesi-nas y étnicas, el proyecto también habría sobrepasado el trámite de Consulta previa, ya que fue radicado en el Congreso antes de que dicho proceso culminara.

Recientemente, el actual Gobierno ha anunciado la radicación de un proyecto de ley de tierras con el fin de darle “seguridad jurídica a los inversionistas”, lo que necesariamente despierta las alarmas sobre su enfoque (Revista Dinero, julio 17 de 2019).

Teniendo en cuenta estos dos ejes de análisis resultan eviden-tes no solo el desconocimiento y la falta de interés de ambos gobier-nos, sino su intención de debilitar e incumplir las medidas de acceso a tierras y fortalecimiento de la economía campesina, familiar y comunitaria. Asimismo, la intención por retroceder en los derechos del campesinado a la tierra a partir de iniciativas legislativas que han pretendido reformar la Ley 160 del 94 y que pueden generar escena-rios aún más inequitativos en términos de la tenencia y uso de la tierra. Todo este escenario ha dado lugar a desconocer el sentido del AFP en

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relación con el campesinado como sujeto de derechos y protagonista del desarrollo del campo en el país.

La transgresión de un enfoque territorial

La trasgresión del enfoque territorial se expresa a partir de dos asuntos de trascendencia para la RRI: por un lado, las dificultades de los ejercicios de participación ciudadana; por otro lado, el contenido y la forma de estructuración de los PDET mismos, en tanto que es a partir de esta figura que, en su articulación con otras herramientas de planea-ción, el AFP pretendía configurar nuevas realidades regionales que hicieran posible un nuevo orden territorial más equitativo en Colombia.

Debilidad y obstáculos para el ejercicio de la participación como fundamento del enfoque territorial

En relación con la participación como fundamento del enfoque territorial es preciso identificar, así mismo, dos escenarios: i) el rela-cionado con los obstáculos al ejercicio de la participación en el diseño, configuración, construcción de los diversos componentes que hacen parte de la RRI y para los cuales el AFP contempló necesariamente espacios participativos, y, ii) los ejercicios participativos en torno a la construcción de los PDET.

En primer lugar, resulta importante subrayar una omisión en la dinamización de ejercicios participativos a la luz de los cuales estable-cer parámetros y consensos en relación con componentes cruciales de la RRI, como son: a) las medidas dirigidas al cierre de la frontera y protección de zonas de reserva, si se tiene en cuenta la adopción unilateral por parte del gobierno anterior de la Resolución 261 de 2018 del Ministerio de Agricultura “por medio de la cual se define la frontera agrí-

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cola nacional y se adopta la metodología para la identificación general ”, y, b) la estructuración de los cuatro Planes Nacionales de la RRI que han sido adoptados y aquellos que se encuentran en etapa de formulación, revisión final o cierre para su adopción que aún no han contado con la participación de las comunidades.

En segundo lugar, componentes claves de la RRI, en los cuales, además de retrasos y dilaciones para su puesta en marcha, no se encuentra algún tipo de acción tendiente a posibilitar la dinamización de espacios de participación, tal y como ocurre —por ejemplo— en los siguientes casos:

• Adecuación del plan de formalización masiva, dado que este no se ha adoptado y en consideración a la suspensión de la mayoría de los POSPR.

• La creación de mecanismos ágiles y eficaces de concilia-ción y resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra, si se tiene en cuenta que no se ha dado lugar a los espacios participa-tivos a los que hace referencia el artículo 55 del Decreto Ley 902 de 2017 para su reglamentación.

• Los documentos de política pública y las normas adop-tadas durante el actual gobierno sobre las que se hizo refe-rencia previamente para la puesta en marcha del catastro multipropósito no han hecho referencia a la participación social, a pesar de tratarse de una de las características claves de la herramienta, según el AFP. Al respecto, el IGAC (26 de septiembre de 2019) informó tener proyectada una estrategia de comunicaciones con cuatro niveles de socialización y con los respectivos enfoques diferenciales, a la luz de los cuales se espera subsanar este enorme vacío en el proceso de gestión del catastro multipropósito.De otro lado, se cuenta la estrategia y metodología participa-

tiva para la construcción de los PATR. Con respecto a este asunto se

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identifican debilidades dentro de la construcción de metodologías para la participación específica de mujeres y pueblos étnicos. Si bien se ha destacado el hecho de que el 29% de las 32.000 iniciativas que se reco-pilaron en el ejercicio de construcción de los PATR responden a proyec-tos que benefician a población étnica, según la mirada de la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos, la participación no necesa-riamente redundó en la realización de los espacios de consulta a los que hace referencia el Decreto Ley 893 de 2017; tampoco se construyeron pactos étnicos en todos los procesos:

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) son un instrumento clave para reducir las brechas existentes entre las zonas rurales y urbanas de Colombia. Los pueblos étnicos se han mostrado comprometidos desde su puesta en marcha con el diseño de los PDET en sus territorios. Sin embargo, la implementación de los programas de desarrollo ha presentado graves fallas desde su origen. Primeramente, la concertación de la ART con las comunidades étnicas para el diseño de rutas étnicas de los PDET se hizo tardíamente y sin la articula-ción suficiente con la Instancia Étnica y las organizaciones nacionales. Asimismo, la construcción de las diferentes rutas étnicas para los 16 PDET se hizo con las comunidades locales lo que supuso la fragmenta-ción de las estructuras y dinámicas étnico-territoriales. Una vez apro-badas las diferentes rutas étnicas, se han producido grandes retrasos en la celebración de las diferentes asambleas por falta de financiamiento (IEANPE, agosto 2 de 2018).

Más allá de recoger propuestas específicas, el enfoque de género no contó con la definición de metodologías que efectivamente pudieran orientar un proceso real para su transversalización. El Primer informe de gestión de la Instancia Especial para contribuir a garantizar el enfo-que de género en la implementación del Acuerdo Final hizo referencia

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a la falta de garantías de participación de las mujeres y la comunidad LGBTI (Instancia Especial para contribuir a garantizar el enfoque de género, 2018). En contraste con los criterios establecidos en el AFP y el Decreto Ley 893 de 2017, diversas entidades y el proceso de siste-matización de las percepciones regionales sobre la construcción de los PATR, elaborado por parte de la Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, identificaron vacíos y dificultades dentro del proceso participa-tivo, situación que menoscaba su potencial como aunténticos ejercicios de transformación territorial y como eje de la potencia transformadora que implica el enfoque territorial.

De este modo, la ART no logró garantizar la participación de todos los actores interesados en la formulación de los PDET, en especial, de las diversas entidades gubernamentales involucradas en la implemen-tación de las iniciativas, los entes territoriales, el sector privado, las organizaciones de víctimas y sus espacios institucionales de participa-ción (Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018; PGN, 2019). Aquí se destaca la falta de presencia e involucramiento de los entes territoria-les (CGR, 2018; Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018) y de las entidades a cargo de la implementación del PNIS; esto último dada la enorme preocupación que el tema de sustitución de cultivos despierta en los territorios (Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018).

Respecto a los tiempos de la implementación, la construcción de los PDET se realizó aceleradamente impidiendo la sincronización con los ritmos de las comunidades en los territorios e imposibilitando una retroalimentación rigurosa y minuciosa de las diferentes fases con el nivel más local (Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018). Lo anterior implicó además obstaculizar la presencia de actores relevantes en la construcción de los PATR (Cinep y Cerac, 2019). Sobre este punto, la PGN (2019) señaló que la construcción de la visión de territorio habría requerido plazos más extensos con el fin de involucrar a una mayor cantidad de sectores con apuestas de desarrollo diversas.

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El otro tema que generó bastantes controversias fue el de los espacios de convocatoria. Estos en su mayoría se circunscribieron a las Juntas de Acción Comunal, espacio que si bien es legítimo no “habla” por las organizaciones sociales de los territorios. En esa vía, se cues-tionó una convocatoria basada en personas y no en organizaciones o procesos sociales, lo cual —en ciertos casos— provocó desarticula-ción (Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018). Finalmente, las preasambleas realizadas para el inicio de construcción de los PDET no contaron con participación suficiente (Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018).

En cuanto a la metodología, la Mesa de seguimiento documentó percepciones de los líderes que se refieren a la contratación de personal poco idóneo por parte de la ART para la realización de este tipo de proce-sos, dado su desconocimiento tanto de las vicisitudes de la implemen-tación como del funcionamiento de los gobiernos locales, por el hecho de incurrir en prácticas de estigmatización de líderes sociales por sus opiniones políticas e imponer sus criterios durante los escenarios de debate, entre otras (Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018).

En la mayoría de las regiones no se contó con la participación para el diseño de la metodología de los PDET, lo que llevó a una impo-sición del proceso por parte de la ART. Sobre este asunto, se hizo refe-rencia de manera reiterada a una falta de transparencia por parte de la entidad para revelar los términos que tendría la discusión. Asimismo, las organizaciones destacaron que los pilares planteados como marco de la discusión por parte de la ART no solo resultaron impuestos sino insuficientes para recoger la multiplicidad de miradas que estaban en disposición de exponer las comunidades. La imposibilidad de generar discusiones sobre extractivismo, tema que, si bien podía escaparse de los términos del AFP, constituye un tópico que debe ser documentado como una reivindicación popular a la cual hay que seguir dando trámite (Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018).

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Finalmente, la metodología condujo a propuestas al estilo “lista de mercado”, en tanto que los escenarios de participación no posibilita-ron mayor reflexión, retroalimentación ni identificación de conflictos en estricto sentido etc., (Mesa Nacional de seguimiento a los PDET, 2018).

Lo esbozado anteriormente permite concluir que, por un lado, en relación con varias figuras de la RRI no se han considerado —o solo de manera muy tangencial— medidas tendientes a garantizar la participa-ción, lo cual va en detrimento de la garantía de diseños institucionales y un enfoque de la implementación que correspondan a las diversidades territoriales, como aspira el AFP; por otro lado, las debilidades de los escenarios participativos que se recrearon para las construcción de los PART afectan los resultados así como su legitimidad. Las característi-cas de las discusiones impidieron configurar tanto visiones de territorio —más o menos compartidas— en concordancia con el espíritu del AFP y como propuestas de largo alcance que dieran lugar a intervenciones territoriales mucho más integrales.

La dificultad de consolidar un enfoque territorial de la implementación a través de los PDET

Además de lo señalado en cuanto a la transgresión del enfoque territorial y las dificultades y obstáculos en la participación, la formula-ción de los PDET y su evolución dentro del proceso de la implementación evidencian grandes contradicciones frente al sentido propuesto por el AFP y el enfoque territorial mismo.

En consecuencia, es posible identificar —al menos— dos dificul-tades, las cuales reflejan paradigmáticamente el balance durante los tres años de implementación de la RRI. La primera, a partir del gobierno de Duque y con el cambio desde la noción del desarrollo rural de los territorios basado en la intervención integral y territorial del Estado hacia una perspectiva de seguridad y militarización de los territorios.

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La segunda, el intento por “municipalizar” las iniciativas PDET, hecho que transagrede la visión regional y territorial que había aportado este instrumento de planificación. La municipalización de la estrategia PDET preocupa debido a la capacidad fiscal y presupuestal que pueden tener estos municipios para ejecutarlas. Este apartado analiza estos ejes de discusión.

Trayectoria de la implementación de los PDET

Una de las perspectivas del enfoque territorial del AFP tiene como eje central los PDET, figura en torno a la cual se articulan otros mecanismos de planeación contemplados en el Acuerdo. De tal modo, la superposición de las figuras garantizaría intervenciones integrales en los territorios, posibilitando la emergencia de unas nuevas realidades regio-nales y sistemas territoriales de alta complejidad en materia ambiental, de productividad, infraestructura, de conectividad, entre otros aspectos y dimensiones.

Según el AFP, los PDET tienen como objetivo “(…) lograr la trans-formación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad” (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016, p. 21). De acuerdo con lo establecido en el Decreto 893 de 2017, los PDET tendrían una fase inicial de acción en 170 municipios, agrupados en 16 subregiones y seleccionados según: i) el nivel de pobreza; ii) grado de afectación derivado del conflicto; iii) debilidad institucional admi-nistrativa y de la capacidad de gestión, y iv) presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilícitas.

La construcción de los PDET buscaría que desde el nivel veredal, pasando por el municipal y llegando al regional, se realizara un proceso participativo posteriormente reflejado en los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), documento guía para la implementa-

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ción de las medidas a ser ejecutadas. Acorde con lo anterior, los PDET se conviertirían en una referencia clave dentro de la consolidación del enfoque territorial acogido en el AFP.

Durante el gobierno de Santos se observan dos acciones preci-sas en materia de PDET: lo referente a su tratamiento en el PMI y lo relacionado en el Conpes 3932. Con respecto al PMI, se establecieron en total 64 indicadores de medición específica para los 16 territorios PDET focalizados en el Decreto 893 de 2017; de estos indicadores, solo dos buscan medir las acciones específicas para mujeres y para pueblos y comunidades étnicas. Este tipo de indicadores son la forma de medición específica de la focalización de lo establecido dentro de los Planes de la Reforma Rural Integral. En este documento se asignó a la ART la respon-sabilidad de crear un sistema de seguimiento de la implementación de los PATR que hasta este momento no se encuentra en funcionamiento. De los 64 indicadores, 5 son indicadores de producto específicos con respecto a los PATR relativos a la inclusión del enfoque reparador, la inclusión de las prioridades y metas de los PDET en el Plan Nacional de Desarrollo, el desarrollo de obras de infraestructura comunitaria y los informes de seguimiento anuales.

Por su parte frente al Conpes 3932, Cepdipo (2018) presentó un análisis del anexo sobre costeo y metas PDET que fue incluido en el documento Conpes 3932 de 2018. Con respecto a las metas estableci-das, se señaló lo siguiente:

Al revisar el anexo de la metodología de costeo PDET, el primer elemento que se debe resaltar son los presupuestos para el establecimiento de varios tipos de metas: 1) las metas de universalización de servicios, que se corresponden con los productos de formalización, contratos de uso, catas-tro, acceso a energía, conectividad digital y los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial (PIDAR); 2) las metas de cierre de brechas con respecto a la situación actual, esto es, el aumento en un 50% de la atención integral a la primera infancia

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y la disminución del déficit cuantitativo de vivienda en un 50%, la disminución en un 30% el déficit cualitativo de vivienda y el aumento en un 10% de la educación superior y la superación del analfabetismo rural en un 10%C, y las metas de cierre de brechas urbano-rurales actuales en un 50% con respecto a la educación media y la atención básica; 3) las metas que se calcularán a partir de los resultados históricos presentados en documentos oficiales que se corresponden con el Fondo de Tierras, los pagos por servicios ambientales, las vías, huertas caseras, infraestructura y dotación de salud y el modelo de atención en salud pública (Cepdipo, 2018, p. 11).

Al analizar estas metas es necesario enfatizar que, en primer lugar, no acogen aquellas establecidas previamente en el PMI; es decir, se introdujo un cambio metodológico en la medición del impacto de los PDET que desconoce el documento clave de la planeación de la imple-mentación. En segundo lugar, las metas de cierre de brechas no son coherentes con el PMI y desconocen, por ejemplo, metas trazadoras, como la referida a la disminución de brechas urbano rurales contenida en el AF (Cepdipo, 2018).

En el mismo documento, se retomaron los ocho pilares que la ART estableció para la metodología de planeación participativa que se debe señalar que no coinciden con los Planes de la Reforma Rural Inte-gral del AF. En la tabla N.º 5 se presenta el costeo por pilar que presentó este documento:

TABLA N.° 5. Costeo por pilar PDET Conpes 3932 de 2018

Pilar Costo (billones de pesos de 2016)

Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo 1,4

Infraestructura y adecuación de tierras 12,9

Salud 3,8


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Educación rural 7,8

Vivienda y agua potable 3,4

Producción agropecuaria y economía solidaria 0,6

Derecho a la alimentación 0,6

Planes de Acción para la Transformación Regional 0,4

Total sin SGP 30,9

SGP Salud 12,6

SGP educación 32,4

SGP agua potable y saneamiento básico 1,7

Total con SGP y contingencias 79,6

Fuente:DNP (2018a, pp. 64-65).

A continuación, enumeramos varios elementos que se deben destacar en este contexto.

• Este costeo no incluye el pilar de reconciliación, convi-vencia y construcción de paz, lo que significa que este aspecto se convierte en algo inviable en la medida en que no contará con recursos.

• Los recursos provenientes del Sistema General de Parti-cipaciones (SGP) ascienden al 58,66 % del total de la asignación. Lo anterior genera un grave problema pues, como ha señalado Cepdipo (2018a, 2018b), estos son recursos con inflexibilidades de tipo constitucional y que tienen asignaciones específicas que hacen muy complejo su uso y que no correspondan a recursos nuevos para la implementación.En conclusión, el documento Conpes 3932 introduce modifica-

ciones sustanciales para los PDET, al menos, en tres aspectos básicos:

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i) el cambio de ejes de intervención que ya no abordan los Planes Nacio-nales de la Reforma Rural Integral; ii) se transforman las metas de las acciones y se establecen nuevas mediciones que distorsionan la lógica del AFP, y, iii) se genera un costeo que sitúa como fuente principal de las acciones PDET el SGR, lo que implica una municipalización de las acciones y, con ello, una carga presupuestal para entidades territoriales con condiciones fiscales, administrativas, etc., muy precarias.

Durante el gobierno de Iván Duque, por su parte, en el documento “Paz con legalidad” se establecieron nuevos lineamientos claves para la transformación de la lógica de intervención en los municipios PDET:

Independiente de las razones, es un asunto de seguridad nacional que no vuelvan a caer en un círculo vicioso de pobreza y violencia. Es prioritario que a estos territorios el Estado llegue con los bienes públicos y la Fuerza Pública. Las 16 zonas que cubren los 170 municipios, permitirán prio-rizar la articulación, la focalización y la temporalidad. Esto, sin perjui-cio de que, en el momento que corresponda y en cumplimiento de la ley, se deban analizar nuevamente los criterios de priorización (Presidencia de la República de Colombia, 2018, p. 9).

El cambio de énfasis que realiza el gobierno de Iván Duque no resulta menor. Por el contrario. Se transita unilateralmente desde una concepción de desarrollo territorial hacia una visión de los PDET como espacios que “garantizan” la seguridad nacional: “(…) una concepción ajustada a una versión remozada de la “seguridad democrática” con el propósito de intervenir los territorios” (Cepdipo, 2019, p. 31). Así, se plantea la necesidad de “fusionar” el Plan Marco de la Implementación, los Planes de Acción de los PDET, los Planes de Acción del Programa Nacional para la Sustitución Voluntaria (PNIS), los Planes Nacionales Sectoriales y Planes de Reparación Integrales Colectivos (PICR) en una hoja de ruta única en aquellos municipios donde estas intervenciones coincidiesen, “integración” que sería encargada a la CPEC.

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Bajo esta iniciativa es claro que la perspectiva de la “Paz con

legalidad” desdibuja sustancial y estructuralmente el contenido

previsto para los PDET y los reconvierte en una herramienta de

gobierno orientada a sus intereses particulares y prioridades singu-

lares. Esta situación no resulta un dato menor, porque el cambio

desconoce de facto los procesos de participación implicados, los

cuales aunque no fueron decisorios en vista del tipo de metodología

de la ART, sí fueron amplios y desde los propios territorios, su gran

mayoría caracterizados históricamente por la presencia estatal

extraordinariamente limitada. La decisión de modificaciones supone

ruptura con las expectativas creadas y significa un golpe a la legiti-

midad procesualmente construida.

Por su parte, las Bases del PND contemplan la línea “Pacto por la construcción de paz: cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas”, mediante la cual se apuntala la perspectiva de la estabi-

lización, partiendo de tres condiciones necesarias: i) la garantía de

entornos seguros que hagan viable la posibilidad de realizar inter-

venciones, ii) la sustitución efectiva de cultivos de uso ilícito y iii) los

procesos permanentes de desarme, desmovilización, reintegración

y reincorporación a la vida civil (DNP, 2019, p. 770). Esta visión desde

luego invierte los factores de intervención, pues lo que se pretende

atender ahora con el Acuerdo es una condición necesaria para llevar

a cabo acciones en los territorios.

Este documento incluye 12 indicadores PDET, de los cuales dos

no corresponden a indicadores contenidos en el PMI (Regiones con

Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que imple-

mentan el programa Expedición Sensorial y Municipios en los que se

implementarán los PDET con memoria documental preservada). Esto

quiere decir que se incluyeron solo el 18,75 % de los 64 indicadores

PDET contenidos en el PMI.

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Hasta aquí se puede señalar que las bases del PND apunta-

lan el giro en la visión sobre los PDET que estableció el gobierno de

Iván Duque en el documento “Paz con legalidad”. A esto se suma el

incumplimiento de inclusión de los indicadores PDET contenidos en

el PMI en las bases del plan que se establece en el Acto Legislativo 02

de 2016. Y por último, es importante destacar que para el momento

de aprobación del PND ya se habían aprobado nueve PATR, pero las

acciones priorizadas no fueron incluidas dentro de las bases, lo que

muestra la falta de articulación de los niveles de planeación con

respecto a los PDET.

Finalmente, el artículo 281 de la Ley 1955 de 2019 a través del

cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo (PND) especificó la Hoja

de Ruta Única como la herramienta para la implementación de la polí-

tica de estabilización, la cual contempla a su vez los PDET como uno

de sus componentes claves. En este mismo artículo se señala que en

los lugares donde coinciden los PDET con las Zonas Estratégicas de

Intervención Integral (ZEII), los recursos asignados para los primeros

en el Plan Marco de la Implementación (PMI) se mantendrán. El Decreto

1426 de 2019 amplió la posibilidad de acceso a los recursos del Sistema

General de Regalías (SGR) a todas las entidades territoriales del país.

En el mes de octubre (2019) la CPEC llevó a cabo el evento “Hoja

de Ruta: una planeación de largo plazo de los municipios”, el cual tenía

como objetivo generar un espacio de aporte de ideas para la definición

de una metodología y contenidos de la hoja de ruta, razón por la cual al

momento de elaboración de este informe no se conoce la estrategia de

Gobierno más allá del deseo de que un “piloto” se desarrolle en la región

del Catatumbo, como fue anunciado en ese escenario. Los informes

de gestión de la ART, en relación con la implementación de los PDET

durante los años 2017 y 2018, se resumen en la tabla N.º 6.

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TABLA N.° 6. Acciones institucionales PDET por parte de la ART 2017-2018

Año 2017 2018

Pro

yect

os d

e in

frae

stru

ctur

a co

mun

itar

ia

1.310 proyectos verificados por un valor de $ 134.000 millones

278 proyectos financiados, de los cuales 219 ya finalizaron con un valor total de $34.000 millones en 52 municipios ubicados en 15 departamentos. En la fase II de estos proyectos se identificaron 698 proyectos en los mismos 52 municipios, de los que a diciembre de 2018, 177 ya estaban terminados, 72 en ejecución y 449 se encontraban estructuradas o en proceso de estructuración.

Pla

n 50

/51

La ART firmó 51 convenios interadministrativos con alcaldías y 226 convenios con Juntas de Acción Comunal con una inversión de $ 50.000 millones, de los que $45.000millones se destinaron a la ejecución de obras de mantenimiento rutinario y periódico, mientras que los $ 5.000 millones restantes corresponden a la interventoría de estas obras.

De los 50 proyectos aprobados en esta modalidad, 47 finalizaron y 3 terminarán en las primeras semanas del año 2019. La inversión total de estos proyectos es de $ 50.650 millones, que implican el mejoramiento de 2.309 km de puntos críticos en vías y la construcción de 3 muelles, además con la participación de mano de obra comunitaria a partir de 227 convenios solidarios.

Obr

as p

or

Impu

esto

s Identificación de 1.052 proyectos que podrían desarrollarse bajo este mecanismo.

Se aprobaron 23 proyectos financiados con cargo al impuesto de renta del año gravable 2017, que benefician a 28 empresas en el mismo número de municipios con un valor total de $220.616 millones de pesos

Otr

os p

rogr

amas

Programa de Apoyo a Alianzas Productivas del MADR con una inversión de $ 1.859.476.000.Convenio de cooperación con la FAO para desarrollar actividades de desarrollo económico, ambiental y productivo en seis municipios PDET.

CENIT-Fondo Colombia en Paz, con el que se están desarrollando 23 obras ubicadas en Putumayo, Nariño, Catatumbo y Arauca por un costo total de $7.300 millones.2.000 familias fueron beneficiarias de 89 proyectos productivos en 54 municipios con una inversión total de $29.689 millones.

Fuente:Elaboración propia a partir de ART (2018) y ART (2019).

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Durante el año 2018, el primer logro fue la aprobación en total de

13 PDET que se completó en el año 2019. La inversión total en el proceso

participativo fue de $104.149 millones. Con respecto al eje de interven-

ción de proyectos de infraestructura comunitaria, los resultados de las

Fases I y II se encuentran en la tabla N.° 6. Con respecto a la fase III de

los proyectos de infraestructura comunitaria se proyecta implementar

alrededor de 1.000 obras para la estabilización en 126 municipios con una

inversión aproximada de $ 200 mil millones (ART, 2019). Mientras tanto,

el Plan 50/51 y los convenios firmados con Juntas de Acción Comunal,

se destacan por la mala interpretación de la participación comunitaria,

pues estas acciones han cambiado el sentido de lo propuesto en el punto

6 del AFP; más específicamente que las comunidades pudieran acceder

como gestores de todo el proyecto y no solo como mano de obra.

Un elemento clave, común a casi todos los resultados presen-

tados por la ART es que cubre como máximo el 31% de los municipios

PDET con las intervenciones realizadas. Este factor llama la atención

pues se entiende que hay un déficit importante en términos de atención

de todos los municipios priorizados (ART, 2019).

Los PATR y la priorización de acciones

El gobierno nacional presentó el resultado de la priorización de

acciones de los PDET. En total se contabilizaron 32.808 acciones, de

las cuales 1.164 son del nivel subregional y 31.360 corresponden al nivel

municipal. En la tabla N.° 7 se presentan el número de iniciativas por

subregión y su clasificación como proceso de gestión o de proyecto.

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TABLA N.° 7. Número de iniciativas y clasificación de las acciones priorizadas en los PATR en el nivel subregional

SUBREGIÓNNo. DE

INICIATIVASGESTIÓN PROYECTO

Alto Patía 85 30 55

Arauca 72 28 44

Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño 85 26 59

Catatumbo 55 20 35

Chocó 72 24 48

Cuenca del Caguán y piedemonte caqueteño 99 38 61

Macarena-Guaviare 83 23 60

Montes de María 58 11 47

Pacífico medio 80 24 56

Pacífico y frontera nariñense 100 38 62

Putumayo 61 24 37

Sierra Nevada-Perijá-Zona Bananera 83 28 55

Sur de Bolívar 66 23 43

Sur de Córdoba 67 39 28

Sur del Tolima 43 18 25

Urabá antioqueño 55 13 42

Total 1.164 407 757

Fuente:Elaboración propia a partir de la respuesta a derecho de petición ante la Agencia de Renovación del Territorio - 30 de septiembre de 2019.

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La subregión con mayor cantidad de iniciativas priorizadas es el Pacífico y Frontera Nariñense (100 acciones), mientras que las subre-giones con menor cantidad de acciones son el Catatumbo y el Urabá antioqueño (55 en cada una).

Sobre la distribución del tipo de acciones, el 65,03 % de las inicia-tivas se clasifican como procesos de gestión. Por ello, no se relacionan con obras o con acciones que se puedan traducir en productos tangibles para la población y tienen que ver con acciones de la administración. La tabla N.º 8 presenta el número de iniciativas por subregión y por pilar.

TABLA N.° 8. Iniciativas por subregión y pilar PATR de carácter subregional

SUBREGIÓN

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o so

cial

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la

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d ru

ral y

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del

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ón, c

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ia

y co

nstr

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ón d

e pa

zAlto Patía y Norte

del Cauca 9 15 11 10 6 11 9 13

Arauca 11 11 9 4 3 19 4 12

Bajo Cauca y Nordeste

Antioqueño10 17 11 12 3 14 7 12

Catatumbo 8 8 5 6 2 12 6 9

Chocó 9 13 11 5 2 14 6 13

Caguán y piedemonte

caqueteño13 19 11 11 3 20 10 13

Macarena, Guaviare 13 14 7 8 2 19 7 6


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Montes de María 6 8 8 4 3 12 4 7

Pacífico medio 9 8 8 12 4 15 6 12

Pacífico y frontera nariñense 10 16 10 12 2 21 7 16

Putumayo 8 8 7 9 2 10 4 8

Sierra Nevada-Perijá-Zona

Bananera12 7 8 11 4 14 7 14

Sur de Bolívar 7 15 6 8 4 12 1 8

Sur de Córdoba 15 8 5 11 1 9 3 9

Sur del Tolima 8 5 4 4 1 5 1 10

Urabá antioqueño 8 7 7 3 3 11 5 6

Total iniciativas por pilar 156 179 128 130 45 218 87 168

Fuente:Elaboración propia a partir de la respuesta a derecho de petición ante la Agencia de Renovación del Territorio 30 de septiembre de 2019.

El pilar con mayor número de iniciativas priorizadas es el de reac-tivación económica y producción agropecuaria. Es importante destacar que la asignación presupuestal establecida para este pilar en el Conpes 3932 de 2018 es de solo $ 0,6 billones, una de las más bajas. El segundo lugar de iniciativas es infraestructura y adecuación de tierras con 179, seguido por el pilar de reconciliación, convivencia y construcción de paz, que, como se señaló antes, no tiene una asignación presupuestal de acuerdo con el documento Conpes.

Las iniciativas de carácter municipal son aquellas que serán desarrolladas por las entidades territoriales y que, como se señaló antes, son la mayoría. La tabla N.º 9 sintetiza el número de iniciativas por subregión y el número de proyectos aprobados.


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TABLA N.° 9. Número de iniciativas de carácter municipal por subregión, número de proyectos aprobados y porcentaje de iniciativas con proyectos

SUBREGIÓN Nº de iniciativasNº de

proyectos aprobados

% de iniciativas con proyectos aprobados

Alto Patía 4.383 116 2,64 %

Arauca 2.198 56 2,54 %

Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño 1.850 171 9,24 %

Catatumbo 1.057 84 7,94%

Chocó 1.950 54 2,76%

Cuenca del Caguán y piedemonte

caqueteño3.208 79 2,46%

Macarena-Guaviare 1.809 242 13,37 %

Montes de María 2.869 21 0,73 %

Pacífico medio 548 1 0,18 %

Pacífico y frontera nariñense 1.430 53 3,70 %

Putumayo 3.367 255 7,57 %

Sierra Nevada-Perijá-Zona Bananera 2.050 96 4,68 %

Sur de Bolívar 985 10 1,01 %

Sur de Córdoba 1.153 59 5,11 %

Sur del Tolima 1.122 77 6,86 %

Urabá antioqueño 1.584 311,95 %

Total 31.563 1405

Fuente:Elaboración propia a partir de la respuesta a derecho de petición ante la Agencia de Renovación del Territorio 30 de septiembre de 2019.

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La subregión con mayor cantidad de iniciativas es Alto Patía con 4.383, seguida por Putumayo con 3.367 y Cuenca del Caguán y Piede-monte caqueteño con 3.208. La subregión que tiene la menor cantidad de iniciativas es la del Pacífico Medio con 548. Es clave señalar que el porcentaje más alto de proyectos aprobados es del 13,37 % en el caso de Macarena-Guaviare y el menor también corresponde al Pacífico Medio con el 0,18 %. Se destaca entonces que la capacidad de avance de la ART para traducir las priorizaciones colectivas en proyectos reales parece muy lenta frente a las dimensiones de la tarea de implementación de los PATR. La tabla N.º 10 especifica las iniciativas municipales por pilar en cada subregión.

TABLA N.° 10.s Iniciativas por subregión y pilar PATR de carácter municipal

SUBREGIÓN

OR

DE

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MIE

NTO

SO

CIA

L D

E L

A P

RO

PIE

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RU

CC

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DE

PA

Z

Alto Patía y Norte del

Cauca381 412 424 1.024 329 1.022 245 545

Arauca 202 323 210 446 161 446 104 310

Bajo Cauca y Nordeste

Antioqueño217 306 221 392 174 218 99 225

Catatumbo 101 109 115 227 117 189 62 131

Chocó 143 350 220 303 145 396 77 312

Caguán y piedemonte

caqueteño278 418 370 738 288 555 142 415


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Macarena, Guaviare 221 172 187 387 149 361 90 237

Montes de María 301 219 367 534 256 619 192 376

Pacífico medio 37 58 74 134 36 94 189 79

Pacífico y frontera

nariñense98 147 138 376 102 229 85 261

Putumayo 361 304 347 782 270 610 146 550

Sierra Nevada-

Perijá-Zona Bananera

289 300 173 520 148 279 121 213

Sur de Bolívar 95 112 74 259 79 189 49 120

Sur de Córdoba 126 120 129 265 110 139 68 189

Sur del Tolima 114 148 147 182 105 163 49 208

Urabá antioqueño 164 169 178 325 151 321 80 189

Total iniciativas por pilar

3.128 3.667 3.374 6.894 2.620 5.830 1.798 4.360

Fuente:Elaboración propia a partir de la respuesta a derecho de petición ante la Agencia de Renovación del Territorio - 30 de septiembre de 2019.

El pilar con más iniciativas es Educación rural y primera infan-cia con 6.984, seguido por reactivación económica y producción agropecuaria con 5.830 y por el pilar de reconciliación, convivencia y construcción de paz con 4.630. La menor cantidad de iniciativas se da en el eje: Sistema alimentario.

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Al analizar la distribución de iniciativas en los niveles subre-gionales y municipales se concluye que la metodología desarrollada por el Gobierno Nacional para la elaboración de los PDET se decantó por una lógica de municipalización de las acciones por encima de las acciones de tipo regional, que atendiendo al espíritu del AFP serían las más importantes para lograr esa transformación estructural del campo colombiano.

Esto también puede identificarse desde diversos puntos de vista. A continuación se destacan al menos cinco:

Las características de la intervención realizada por la ART en el territorio y la evidente ausencia de otras entidades del Estado revelan cómo este se sigue pensando sectorialmente e interviniendo en conse-cuencia, y no desde una perspectiva territorial.

La definición de los territorios PDET despertó críticas por la exclusión de municipios o subregiones que harían parte integral de las áreas seleccionadas (este es el caso, por ejemplo, de la exclusión de Cartagena del PDET de Montes de María, a pesar de la cantidad de población desplazada de esa región que habita la capital), asunto que los ejercicios de construcción de los PART pudieron haber eventualmente subsanado o considerado en aras de evitar la posible obstaculización actualmente existente en la configuración de las regiones de los PDET.

1. Las características de la participación para la construc-ción de los PATR limitaron la dinamización de discusiones sobre ordenamiento territorial y ambiental y sobre la planeación terri-torial que pudieran orientar unos mínimos lineamientos de enfo-que territorial en estricto sentido2. Durante la construcción de los PATR no se generaron espacios de sensibilización, acompañamiento y apoyo a los entes territoriales para la eventual configuración de esquemas de asociación territorial que hicieran posible una ejecución mancomunada de algunas de las iniciativas y, de este modo,

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hubieran promovido los órdenes regionales que eran espera-bles de los PDET.3. El giro realizado por el gobierno de Iván Duque para entender los municipios PDET como lugares de estabilización y consolidación no es simplemente un giro formal en el lenguaje, sino que tiene contenidos prácticos y concretos cruciales, en tanto centra la atención en el problema de la seguridad nacional y abandona la perspectiva del AF de construcción de desarrollo a partir de la participación de todos los actores en el territorio. Es decir, se reconvierte la perspectiva de desarrollo regional participativo inicialmente pactada hacia un tipo de intervención, unilateralmente adoptada que además ubica la seguridad como el elemento determinador de las acciones realizadas en los terri-torios más vulnerables.Así, el panorama administrativo resulta particularmente

complejo, pues los procesos participativos generaron una serie de expectativas en los territorios que hoy parece se verán frustradas gracias a la incapacidad de dar una respuesta ágil con la formulación de proyectos que respondan a las iniciativas priorizadas. Al tiempo que los PDET se han convertido fundamentalmente en una responsa-bilidad a cargo de los municipios, pero sin que se haya sido respaldada esta decisión por una transformación de las finanzas, sabiendo que estas entidades territoriales están lejos de contar con la capacidad para cumplir con estos encargos.

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CONCLUSIONES

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Conclusiones

El AF fue adoptado en un contexto de profundización de un modelo de desarrollo rural intensivo y extractivo que no logró desmontar, aunque sí generó diversos argumentos en defensa de las comunidades rurales más vulnerables y se posicionó como una nueva herramienta a partir de la cual hacer exigibles mínimos de intervención estatal aunque en perspectiva de la transformación del campo colombiano.

El presente informe destaca al menos siete ámbitos en los cuales el AF hace aportes significativo para la defensa de la economía campe-sina, familiar y comunitaria que, a pesar del complejo panorama de la implementación, aún guardan plena vigencia y están en la posibilidad de ser potenciados como base para la construcción de una paz estable y duradera; entre ellos, se subrayan:

• Aportes para dotar de contenido el enfoque territorial del desarrollo rural;

• Insumos para habilitar espacios de participación de las comunidades rurales en la resolución de los conflictos y la defi-nición de políticas que las afectan;

• Énfasis en la superación de los conflictos por el uso y la tenencia de la tierra;

• Reconocimiento de los conflictos por la tierra en torno a los modos de ocupación de territorios protegidos ambiental-mente;

• Herramientas para la adopción de una intervención esta-tal por oferta en cuanto a la política de tierras y su articulación con el proceso de gestión catastral;

• Medidas para el reconocimiento del rol productivo y repro-ductivo de las mujeres en la economía rural, así como del de los pueblos y comunidades étnicas como partícipes y constructores de lo rural y de las políticas dirigidas al campo.En términos de la implementación, el documento ha resaltado

tres ejes de análisis que cuestionan la forma como los distintos gobier-

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Conclusiones

nos y las instituciones encargadas han venido desarrollando los compo-nentes de la RRI. En particular, el informe ha hecho hincapié en la falta de integralidad en la implementación de la RRI que se ha combinado con distintas estrategias de ambos Gobiernos (Santos y Duque) para incum-plir, simular o desconocer las instancias y estrategias del punto 1.

Aunque la implementación temprana durante el gobierno de Santos tuvo desarrollos normativos básicos de la RRI (Decreto 902 y 893 de 2017), este periodo de implementación también significó la fragmen-tación de la RRI, en tanto acontece la ruptura de la planeación en térmi-nos de la formulación de los indicadores PMI, así como en la ausencia de los planes nacionales de la RRI —que deberían haber sido aprobados en su totalidad en 2018 y a la fecha solo hay 5 de 16—.

La fragmentación de la RRI y su continua distorsión han sido aún más evidentes durante el gobierno de Duque. Principalmente, su propuesta de catastro multipropósito, desarticulada de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, implica un serio incumpli-miento del Acuerdo de Paz, y desarrolla un instrumento que, aunque necesario bajo el énfasis productivista que ha impulsado el actual gobierno, puede incurrir en inequidades sobre la tierra que precisa-mente el Acuerdo quería solventar.

Un elemento que preocupa dentro de esta desarticulación y desintegración de la RRI, y que ha sido resaltado en este informe, es el retraso en el diseño y ejecución de los diversos mecanismos de reso-lución de los conflictos por la tierra contemplados en la RRI, al punto que ninguno de ellos ha sido adoptado a tres años del inicio de la imple-mentación (salvo la realización de acciones desagregadas por parte de entidades y ministerios). Este hecho representa uno de los principales desafíos que tiene la implementación de la RRI, pues la clarificación de las relaciones de uso y tenencia sobre la tierra es el paso mínimo, básico e imprescindible para una regulación de los derechos de propie-dad rurales y para garantizar la sostenibilidad de los demás compo-

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Conclusiones

nentes de la RRI. Sin embargo, este asunto aún despierta resistencia institucional y política.

Un segundo elemento presente en el informe ha mostrado cómo, desde diferentes iniciativas legislativas, así como a través del debi-litamiento de los instrumentos de acceso y adecuación de tierras, la implementación de la RRI por parte de los gobiernos ha desconocido el papel fundamental de la economía campesina, familiar y comunitaria en la transformación del campo. Los pocos avances en materia de forma-lización, en hectáreas entregadas por el Fondo de Tierras y en acceso a créditos y subsidios, junto a la ausencia de planes nacionales vitales para el fortalecimiento del campesinado, han evidenciado un perma-nente descuido en este sentido. Asimismo, se detallaron los proyectos de ley durante el gobierno de Santos y el posible proyecto del gobierno de Duque, que se han orientado desconfigurar la regulación de los baldíos a través de la reforma de la Ley 160. Con estas acciones se pretendía permitir su asignación a diferentes actores, en lugar de beneficiar a las comunidades campesinas históricamente excluidas y cuya lucha se ha sustentado en la permanencia en sus territorios y en su derecho por trabajar la tierra.

Por último, el informe ha mostrado una notable transgresión del enfoque territorial derivado de las debilidades en los ejercicios partici-pativos de los componentes de la RRI que los contemplan, en especial de los PDET, y, derivado de ello, el carácter limitado de las iniciativas que conforman los PATR. De este modo, la ausencia de espacios de cons-trucción participativa que aborden de manera detallada y compleja los conflictos y las necesidades de los territorios tiene como consecuencia la adopción de medidas y acciones que hacen parte del quehacer tradi-cional del Estado, y que no han permitido recoger la apuesta regional contemplada en el AFP en perspectiva de posibilitar intervenciones territoriales integrales.

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Conclusiones

Cabe añadir que los ejercicios de participación para la construc-ción de los PART generaron una gran cantidad de expectativas para los participantes que hoy se enfrentan a dos realidades: en primer lugar, a la desfinanciación, pues no se ha realizado una reforma del SGP que permita a los municipios tener recursos suficientes para el desarrollo de las acciones priorizadas en este nivel y, en segundo lugar, a la inercia administrativa para la formulación de proyectos que representarían la posibilidad real de concretar acciones.

En concordancia con la anterior evidencia, se puede afirmar la RRI no ha sido adoptada como política de Estado de acuerdo con los términos planteados por la Corte Constitucional. En efecto, a tres años del comienzo de la implementación del AFP, las figuras y componen-tes sobre los que se identifican algunos avances no se desarrollan en correspondencia y de manera articulada con los términos del Acuerdo. De igual forma, tanto el gobierno de Santos como el de Duque han inter-pretado —a su manera y según sus intereses— la implementación de estos mecanismos, derivando en algunos ocasiones en claras violacio-nes del AFP. Este asunto es particularmente relevante y evidente en el caso de la RRI cuando se verifica la inexistencia de entidades que hayan asumido el liderazgo del impulso de su implementación integral, y ante la imposibilidad de configurar órdenes territoriales y de intervención esta-tal integral que creen las bases reales para la construcción de paz en el campo y la transformación de su actual realidad.

Tras este periodo de implementación del AFP y de la RRI, el pulso político se mantiene entre dos visiones que se mencionaban al princi-pio de este informe: una relacionada con la empresarización del campo bajo la gran propiedad y su relación con fenómenos despojadores, y otra sustentada en las resistencias de las comunidades campesinas por reafirmar sus formas de ser y estar en el territorio. La implementa-ción de la RRI por parte del Gobierno ha sustentado la primera de esas visiones mediante las estrategias de incumplimiento, simulación y perfidia

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Conclusiones

recogidas en la falta de integralidad de la RRI, en el desconocimiento del campesinado y en la transgresión del enfoque territorial.

Al mismo tiempo, la implementación ha dado lugar a las resisten-cias de sectores campesinos que se oponen a ceder un centímetro más, teniendo en cuenta lo alcanzado por el AFP. Evidencia de esto han sido las oposiciones de las comunidades campesinas y étnicas a las distintas iniciativas legislativas para reformar la Ley 160 (pese a que hay otras normas relacionadas con estos propósitos). De igual modo, con toda la transgresión habida, el gobierno actual no ha podido desentenderse, al menos de forma nominal, de los PDET, y existen unas comunida-des y ciudadanías que los reclaman en los territorios. Aunado a estos hechos, están los otros siete ámbitos ganados por el AFP que no pueden desconocerse y, que como se afirmaba líneas más arriba, se convierte en bastiones y ejes de lucha para la búsqueda de la paz territorial y la transformación del campo.

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ANEXOS

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Anexos

El punto 1.3 del Acuerdo Final de Paz propuso la puesta en marcha de los Planes Nacionales de la Reforma Rural Integral, cuyo propósito consiste en cerrar las brechas entre el campo y la ciudad, y disminuir los indicadores de pobreza y desigualdad en las regiones afectadas por el conflicto armado. De acuerdo con el Conpes 3832 de 2018, se definieron 16 planes que contienen las siguientes temáticas y entidades responsa-bles de su formulación:

ANEXO N.° 1. Planes Nacionales de la Reforma Rural Integral

No. Plan Entidad Responsable

1Plan Nacional de Riego y Drenaje para la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

2 Plan Nacional de Vías para la Integración Regional

Ministerio de Transporte

3Plan Nacional de Asistencia Integral, técnica, tecnológica y de impulso a la investigación


4Plan Nacional de Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico Rural

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

5 Plan Nacional de Conectividad Rural

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

6

Plan Nacional para la Promoción de la comercialización de la producción de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria


7

Plan para apoyar y consolidar la generación de Ingresos de la Economía campesina, familiar y comunitaria

Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural

8 Plan de Formalización Masiva de la propiedad rural

Agencia Nacional de Tierras


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Anexos

9Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural.


10 Plan Nacional de Salud Rural Ministerio de Salud y Protección Social

11 Plan de Zonificación Ambiental Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

12Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y Cooperativa Rural

Unidad Administrativa Especial de organizaciones solidarias, Ministerio del Trabajo.

13Sistema para la Garantía del Derecho Progresivo a la Alimentación

Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional

14

Plan Progresivo de Protección Social de Garantía de derechos de los trabajadores y trabajadoras rurales

Ministerio de Trabajo

15 Plan Especial de Educación Rural Ministerio de Educación (junto a otras entidades)

16 Plan Nacional de Electrificación Rural

Ministerio de Minas y Energía

Fuente:Conpes 3932 de 2018.

Como criterios básicos para la formulación de dichos planes, el Conpes 3932 dispuso lo siguiente: 1) Los planes priorizarían su intervención en los municipios PDET, y garantizarían la articula-ción con los PATR; 2) incluir los enfoques transversales de género y étnico; 3) los planes de la RRI deberían articularse con otros planes a nivel regional y local.

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Sandra Naranjo Aristizábal

Abogada, magíster en Sociología. Investigadora del Centro de Pensamiento y Diálogo Político - CEPDIPO.

Diana Machuca Pérez

Politóloga y magíster en estudios políticos y relaciones internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Investigadora del Centro de Pensamiento y Diálogo Político – CEPDIPO.

Marcela Valencia Toro

Politóloga, especialista en análisis de políticas públicas, magíster en desarrollo rural y estudiante del doctorado en estudios políticos y relaciones internacionales. Docente universitaria e investigadora del Centro de Pensamiento y Diálogo Político - CEPDIPO.

se editó en la ciudad de Bogotá en el año 2020

cuadernos de la

IMPLEMENTACIÓN

COLECCIÓN

El Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la Cons-trucción de una Paz estable y duradera, suscrito el 24 de noviembre de 2016 entre las Fuerza Armadas Revoluciona-ria de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP) y el Estado colombiano, representado por el Presidente Juan Manuel Santos, es uno de los hechos políticos más significativos de las últimas décadas en nuestro país. No solo por haber cerrado el ciclo de la confrontación armada con esa organi-zación guerrillera y generado su proceso de reincorporación a la vida civil, sino por abrir un arco histórico con el que se habilitaron nuevas condiciones para la puesta en marcha de un conjunto de reformas encaminadas todas hacia transfor-maciones estructurales de mayor alcance.

Tales reformas –de implementarse en los términos esta-blecidos en el Acuerdo– generan mejores posibilidades para las luchas sociales y pueden conducir a sentar las bases para la construcción de la democracia verdadera, en sus ámbitos político, económico, social y cultural. Y con ello, contribuir

al logro de propósitos de cambio aplazados históricamente y de parte de las aspiraciones actuales de las gentes del común.

Esa condición reformista y transformadora del Acuerdo explica en buena medida las resistencias sistémicas, que se exhibieron, primero, durante el proceso de diálogos y negociaciones en La Habana, y que se han venido manifestando, luego, durante lo transcurrido del proceso de implementación. Se encuentra en juego si el Acuerdo y su imple-mentación logran desatar su potencial de cambio, o si se impone la absorción y el opacamiento sistémicos sin afectación alguna del régi-men de dominación de clase que ha imperado en el país. De esa manera se pone además en evidencia que la terminación de la confrontación armada no representa el fin del cOnflicto, sino su continuidad por la vía exclusivamente política. Lo cual no excluye la persistencia de formas de la violencia política, que continúan expresándose actualmente en la geografía nacional.

Si el Acuerdo de paz y su implementación se comprenden como un campo abierto y en disputa, es evidente que éste también compromete las variadas interpretaciones y valoraciones, la “batalla de ideas”. Preci-samente, la Colección Cuadernos de la Implementación, obra colectiva del equipo de investigadores del Centro de Pensamiento y Diálogo Político (CEPDIPO), busca contribuir a una mayor y mejor comprensión y aprehensión social del Acuerdo; ofrece una perspectiva de análisis que, siendo fiel a los contenidos del Acuerdo, indaga por el contexto, las condiciones geopolíticas, las relaciones de poder, los intereses, las clases y actores en disputa; propone un examen de lo “histórico-con-creto”, de los conflictos y contradicciones que se están expresando, de los avances y los retrocesos que se advierten, de la calidad que vienen asumiendo el Acuerdo y su implementación. Se trata de una contribu-ción militante, intelectual y política a la idea de la construcción de la paz con democracia verdadera y justicia social.

1. La situación general. Contradicciones y conflictos de un proceso abierto Jairo Estrada Álvarez

2. Las fuerzas políticas en contienda Carolina Jiménez Martin, Jose Francisco Puello-Socarrás

3. Las pretensiones del Estado: Cambiar para seguir igual Andrés Felipe Mora Cortés

4. La geopolítica continental y la disputa por la pazJairo Estrada Álvarez, Francisco Toloza Fuentes

5. La institucionalidad del Acuerdo: Lo formal y lo real Angela Caro Pulgarín, Margarita Sánchez Gualdrón,Jairo Estrada Álvarez

6. La reforma rural integral en deudaSandra Naranjo Aristizábal, Diana Machuca Pérez,Marcela Valencia Toro

7. La solución al problema de las drogas ilícitas en entredicho Ana María González Suárez

8. Apertura democrática incumplida y reincorporación políticaLaura Espinosa Macías

9. Sin garantizar la vida y con paramilitarismo no hay pazLizeth Montero Piedrahíta

cuadernos de la

IMPLEMENTACIÓN

COLECCIÓN

10. La reincorporación socioeconómica: Entre la autogestión y las pretensiones de fragmentación Camilo Rueda Navarro

11. Trayectorias cruzadas e inciertas de la reincorporación integral Jairo Estrada Álvarez

12. Jurisdicción Especial para la Paz. Trabas y retos de un pilar disminuido Freddy Ordóñez Gómez

13. Verdades esperadas y en disputa. El trabajo de la CEV y la UBPDPCésar Augusto Muñoz Marín

14. El imperio de la “sostenibilidad fiscal” y la desfinanciaciónMarcela Valencia Toro

15. La comunidad internacional: Soporte imprescindible Tanja Nijmeijer

16. La impronta colectiva del enfóque de géneroLaura Cardoza, María Fernanda Velandia Toro

17. El enfoque étnico: Radiografía de un propósito pospuesto Sandra Naranjo Aristizábal

18. Una implementación territorial sin reconocimiento de salvaguardas de pueblos étnicos Centro de Pensamiento y Diálogo Político

19. Golpe al corazón del proceso. El exterminio de firmantes del Acuerdo de paz Giovanni Libreros Jiménez, Jairo Estrada Álvarez

www.cepdipo.org

La Colección busca contribuir a una mayor y mejor comprensión y aprehensión social del Acuerdo; ofrece una perspectiva de análisis que, siendo fiel a los contenidos del Acuerdo, indaga por el contexto, las condiciones geopolíticas, las relaciones de poder, los intereses, las clases y actores en disputa; propone un examen de lo “histórico-concreto”, de los conflictos y contradicciones que se están expresando, de los avances y los retrocesos que se advierten, de la calidad que vienen asumiendo el Acuerdo y su implementación.

www.cepdipo.org