cuadernos de politica y...

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Año 1 – Nº 1

Octubre 2003

CCUUAADDEERRNNOOSS DDEE

PPOOLLIITTIICCAA YY GGEESSTTIIOONN

ISSN 1667-8893

ISSN 1667-8893

Grupo Política & Gestión Facultad de Ciencia Política y RRII

Universidad Naciona de Rosario Argentina

PPoollííttiiccaass LLooccaalleess::

¿¿RReessppuueessttaass eenn ccrriissiiss??

de 136

Los Cuadernos de Política y Gestión son una publicación semestral construida por y para

estudiosos, decisores y gestores de políticas públicas. Se proponen movilizar reflexión

sobre los procesos de políticas, el análisis de las situaciones emergentes y la previsión de

escenarios para el diseño de estrategias de actuación. Promueven el análisis de métodos y

herramientas de gestión, que permita apropiarse de las tecnologías de un modo crítico,

dinámico y socialmente contextualizado. Son, en definitiva, un ámbito para explorar cómo

hacer frente a los desafíos (nuevos y viejos) de la gestión, construyendo en el andar,

nuestra comunidad discursiva en torno a las problemáticas, procesos, actores y técnicas

que estructuran las políticas y la gestión pública.

Cuadern n es editada por el Grupo Política y Gestión, perteneciente a

la Facult

grupo ce

de polític

Política y

Cuenta c

múltiple

permitid

Consejo

Rita GraCristina Patricia

Revista i

Incluida

Año 1 – Nº 1 - Publicación Semestral Octubre 2003

CCUUAADDEERRNNOOSS DDEE PPOOLLIITTIICCAA YY GGEESSTTIIOONN

ISSN 1667-8893

os de Política y Gestió

Grupo Política & Gestión Facultad de Ciencia Política y RRII

Universidad Nacional de Rosario Argentina

[email protected] Berutti y Riobamba –M.1 P1- 2000 Rosario

Argentina

ad de Ciencia Política y RRII de la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. El

ntra su accionar en el desarrollo de capacidades para la innovación en la gestión

as públicas.

Gestión fue creado en 1997 por docentes e investigadores de la Facultad.

on una sólida trayectoria construida desde la investigación y la participación en

s proyectos con organizaciones del ámbito estatal y comunitario, los cuales le han

o desarrollar una valiosa capacidad de trabajo interdisciplinario.

de Redacción

ndinetti ( Directora) Díaz Nari

ndexada por LATINDEX

en el Registro de Publciaciones científicas y Tecnológicas Argentinas. CONICET

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Editorial El Primer Número de “Cuadernos de Política y Gestión” es resultante de una rica

experiencia de trabajo en red para el fortalecimiento de la formación en Gestión Pública en

América Latina: El Proyecto de Formación de Jóvenes Investigadores 2002, “Investigación

en Políticas y Gestión Local”.

Este Proyecto fue coordinado por el Grupo Política y Gestión de la Facultad de Ciencia

Política y Relaciones Internacionales de la UNR, en el Marco del Programa de Asistencia

Técnica de The Inter-American Network for Public Administration Education –INPAE- y

contó con la asistencia técnica del Dr. Jesús Puente Alcaraz.

Los logros alcanzados en términos de formación de masa crítica en investigación en

gestión local, fortalecimiento de redes de intercambio y calidad de la producción

resultante, nos animan a esta publicación, que reúne los principales productos de la

misma. En un primer lugar presentamos las características principales del Proyecto, sus

logros, dificultades y aprendizajes.

Luego, el artículo del Dr. Jesús Puente, quien condujo el taller de Formación, nos propone

reflexionar sobre uno de sus ejes principales: el concepto político de la descentralización y

sus variables asociadas para la región; la construcción del desarrollo económico y social en

un entorno democrático.

Los artículos de las Lic. Janina Aragno y Julieta Maino nos presentan sus trabajos de

investigación, realizados como becarias del Proyecto, en los cuales abordan diferentes

perspectivas de la problemática del desarrollo local; particularmente los posicionamientos

de los actores en una situación específica y la direccionalidad de sus acciones encaradas

desde diferentes ámbitos juridiccionales.

Por último, el trabajo de Díaz, Grandinetti y Nari, es una reflexión sobre la gestión de los

gobiernos locales a partir de la tarea que el grupo Política & Gestión viene desarrollando en

los últimos años, que recupera diferentes aspectos trabajados en el Proyecto y nos

propone esta clave de lectura: el problema fundamental del “el éxito o fracaso” de una

experiencia de gestión no son las herramientas que se utilicen, sino los actores y sus

capacidades: el modo en que se relacionan y aprendiendo se transforman, dando forma y

sentido a los procesos.

Mtr. Rita Grandinetti Directora

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Editorial

The first number of “Cuadernos de Política y Gestión” is the result of a rich network

experience in order to strengthen higher education in Public Management in Latin America:

The Technical Assistance Project “Training of Young Professionals Researchers 2002,

”Research in Policies and Local Management”

The project was coordinated by the Policy and Management Group, from the Faculty of

Political Science and International Relations of the National Faculty of Rosario, Argentina

within the framework of the Technical Assistance Program of the Inter-American Network

for Public Administration Education –INPAE- counting on the technical assistance of Dr.

Jesús Puente Alcaraz, from The Rafael Landívar University.

The achievements reached in terms of critical mass training in local management research

skills, strengthening of exchange networks and the quality of their outcomes encourage

this publication, gathering the main products of the activity. We present at first the main

characteristics of the Projects, its achievements, challenges and learning.

Soon after, the article prepared by Dr. Jesús Puente, who conducted the Training

Workshop, invites us to reflect on one of its basic axis: the political concept of

decentralization and associated variables for the Region; the building of economic and

social development in a democratic environment.

The articles of Lic. Janina Aragno and Lic. Julieta Maino present us their research work

results, due to their internship as outstanding participants of the Project. Both deal with

the diverse approaches on local development problems, giving special attention to the

actors stances in specific situations and the direction imparted to their actions, taken

throughout different jurisdictions involved.

Finally, the contribution of Prof. Díaz, Grandinetti and Nari, intends to be a reflection about

local governments management processes, based on the Policy & Management Group

experience. Recovering the different dimensions studied during the Project development,

proposes an analytical reading-key: the essential components in “the success or the

failure” of a management experience are not the tools involved in it but the actors and

their capabilities, the way they relate, learn and change recognizing and giving sense to

the processes.

Mtr. Rita Grandinetti Manager

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Indice

Sobre el Proyecto de Formación de Jóvenes Investigadores........................8

Jesús Puente.....La descentralización como motor del desarrollo y

democratización en América Latina........................................................17

Janina Aragno.....Programa Municipios Productivos...................................52

Julieta Maino.....Análisis de la perspectiva de los actores locales en torno a la

problemática del desarrollo local/regional de Rosario y su Región..............87

Cristina Díaz, Rita Grandinetti, Patricia Nari.....La Gestión relacional como

puesta en crisis de las capacidades de los actores. Recuperación desde la

experiencia.......................................................................................125

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Sobre el Proyecto

de Formación de Jóvenes Investigadores

(PRO.FO.JI)

Los orígenes

El Proyecto surge de la necesidad de acercar a los estudiantes avanzados y a

los jóvenes graduados en Ciencia Política de la Facultad de Ciencia Política y

Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario a la

problemática de la gestión local.

La temática local es un área del conocimiento con características distintivas,

cuyos desarrollos teóricos han ido fortaleciéndose desde los 80 y, sin

embargo, una vacancia en la currícula vigente para la formación de

licenciados en Ciencia Política de esta Facultad.

Significativamente, se trata de uno de los ámbitos donde aparecen mayores

oportunidades de inserción y desarrollo académico - profesional para los

jóvenes graduados (aproximadamente el 80% de los graduados está

vinculado de diferentes modos a la gestión y/o estudios sobre lo local).

El Proyecto de Formación de Jóvenes Investigadores (PRO.FO.J.I.

2002) se propone desarrollar un espacio de formación teórico –

práctica inicial en la investigación sobre gestión local para jóvenes

graduados.

En la Facultad de Ciencia Política y RRII, el núcleo de estudios sobre gestión

local es el Grupo Política y Gestión; su misión es el desarrollo de capacidades

para la innovación en la gestión de políticas en ámbitos locales. Desarrolla

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cuatro grandes áreas de actividad: investigación, consultoría, formación

e intercambio:

• Promueve y ejecuta actividades de asistencia científico - técnica

para la Gestión Pública, en la elaboración, seguimiento y evaluación de

intervenciones específicas...

• Desarrolla instancias de formación y capacitación de Recursos

Humanos en las competencias necesarias para la gestión pública de la

complejidad...

• Participa en redes plurisectoriales que posibilitan el intercambio de

experiencias y generan sinergia en la gestión pública estatal y societal.

Esto hace que aparezca como un punto de referencia permanente para

quienes desean acercarse al estudio de la problemática local, entre ellos

particularmente, estudiantes avanzados y jóvenes graduados.

Desde 1997 el Grupo Política y Gestión viene desarrollando el Programa de

Investigación “INNOVACIÓN Y CAPACIDAD DE GESTION LOCAL”, centrado en

el estudio de los diferentes aspectos de la innovación y las capacidades en la

gestión de políticas locales. Este Programa es reconocido en el ámbito de la

Universidad Nacional de Rosario, y a través de la participación en diversas

redes (REIGAP, Red Nacional de Centros Académicos que estudian los

gobiernos locales, Foro Permanente de Carreras de Grado en Administración

Pública, etc.), a nivel nacional, como un espacio de producción válida en

temáticas de gestión y políticas locales.

El acercamiento de los jóvenes al Programa se da a través de diferentes

canales: dirección de tesinas y pasantías pertinentes a la gestión local (en el

2001 investigadores del Programa fueron directores de 20 pasantías y/o

tesinas de grado de estudiantes a punto de graduarse), actividades de

discusión científica organizadas por el Programa, publicaciones, comunicación

permanente vía boletines electrónicos. De estos diversos modos se inicia una

vinculación que permanece, sin existir un espacio sistemático de formación en

la Problemática de la Gestión y las Políticas Locales.

El Grupo Política & Gestión se ha planteado como un desafío impostergable

revertir esta situación, de modo de generar una masa crítica que consolide y

desarrolle esta área científica en el Centro y en la Facultad.

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Por lo tanto, el Proyecto de Formación de Jóvenes Investigadores se

plantea el siguiente objetivo:

Formar inicialmente, de modo teórico y práctico, a un núcleo de Jóvenes Licenciados en Ciencia Política, para la investigación en Gestión y Políticas Locales.

Son sus objetivos específicos:

! Generar un espacio institucionalizado para la formación en la

problemática de Gestión y Políticas Locales entre los estudiantes de los

últimos años y los Jóvenes Graduados de la Carrera de Ciencia Política.

! Desarrollar competencias entre los jóvenes para el trabajo en la

investigación y desarrollo de temas de Políticas y Gestión Local.

! Incorporar a los participantes que revelen mejor desarrollo de las

competencias pertinentes a los equipos de investigación del Programa.

! Profundizar los vínculos de cooperación en la temática de gestión local.

Los Actores

De acuerdo a la metodología que alienta el Grupo Política & Gestión, los

Proyectos de trabajo se construyen a partir de la articulación de la amplia red

de miradas que permite construir el objeto de estudio de un modo dinámico,

abierto, integrador de nuevos nodos, innovador.

Por esto el Proyecto se estructura con la participación de diferentes actores:

• INPAE: A través de su Programa de Asistencia Técnica financia las

acciones de formación e identifica al Docente Invitado.

• Grupo Política y Gestión: Diseña y coordina las Acciones.

• El Docente de la Asistencia Técnica: Conduce el espacio teórico –

metodológico.

• Académicos, investigadores, técnicos, gestores, políticos y

consultores locales: presentan y debaten experiencias de trabajo en el

Ambito local.

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• Alumnos: desarrollan capacidades para la investigación en políticas y gestión local.

El Desarrollo

El PRO.FO.J.I.2002 está diseñado a partir de un núcleo de formación intensiva

con la participación de los docentes - investigadores del Grupo Política &

Gestión y del docente invitado a través de la propuesta de asistencia técnica

del INPAE. Este núcleo está estructurado como instancia de formación teórico

- práctica para la investigación y se proveen actividades preparatorias y de

difusión y evaluación.

FASE A: Taller de Formación en Investigación sobre Gestión y Políticas

Locales de 42 hs. Académicas, para todos los postulantes, gratuito y con

certificación de curso de Posgrado.

Este taller trabaja en torno a las siguientes temáticas y prácticas

estructurantes:

• Problemática de la Gestión y Políticas Locales.

• Investigación en Gestión y Políticas Locales. Estado del Arte.

• Demandas desde el Estado local y/o a los ámbitos de

investigación.

Taller deFormación

Pasantías de Investigación

Fase A Fase B

PROFOJI 2002

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• Experiencias de investigación en gestión local.

Presentación del Programa de Investigación “INNOVACIÓN Y

CAPACIDAD DE GESTION LOCAL”.

• Experiencias de trabajo en red sobre investigación en

gestión local.

• Construcción de un Plan de Trabajo para la inserción en un

proyecto de Investigación del Programa.

En esta Fase se trabaja sobre los principales aportes y demandas existentes

en la actualidad sobre investigación en gestión local, para que desde este

reconocimiento crítico y con el herramental metodológico disponible, los

alumnos culminen la experiencia con una construcción propia: la elaboración

de un Plan de Trabajo.

La dinámica de trabajo articula espacios teórico – metodológicos con

discusiones sobre experiencias y perspectivas de trabajo concretas.

Jesús Puente es el responsable de llevar adelante el espacio teórico

metodológico como Docente invitado a cargo de la Asistencia Técnica. La

asistencia técnica cumple un rol fundamental en todo el proceso:

• Acuerda y define en conjunto con el Responsable del Grupo Política

& Gestión los criterios finales de implementación del PRO.FO.J.I..

• Desarrolla personalmente instancias de formación y participa en la

selección de becarios y evaluación del PRO.FO.J.I.2002.

Las discusiones sobre experiencias y perspectivas de trabajo concretas se

estructuran en los siguientes paneles:

“Gobernabilidad Democrática. Planificación y Desarrollo Local.

Participación Ciudadana”.

Panelistas:

Arq. Roberto Monteverde: Consultor en Planificación Estratégica de Ciudades

C+T, Lic. Mónica Bifarello: Coordinadora Técnica Plan Estratégico Rosario, Lic.

Oscar Madoery: Profesor de la Universidad Nacional de Rosario.

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“Control de calidad. Accontability local. Servicios Públicos

Municipales.”

Panelistas:

Lic. Horacio Ghirardi: Director del Programa de Modernización y

Descentralización Municipal de Rosario, Dr. Raúl Borello: Secretario de

Justicia del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Sergio Di

Stilio: Secretario de Obras Públicas de la Municipalidad de San Nicolás.

“La gestión financiera y de recursos. Las difíciles relaciones

intergubernamentales: modelos unitarios, modelos federales.”

Panelistas:

Lic. Gastón Mutti: Profesor de la Universidad Nacional de Rosario, Dr. Esteban

Borgonovo: Ministro de Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Lic. Julio

Calzada: Coordinador de Proyectos de Inversión del Municipio de Rosario.

“La investigación en la Gestión y Políticas Locales. Estado del arte y

campos de investigación.”

Cierre de la Fase a del Programa a cargo de los integrantes del Grupo Política

y Gestión. Lic. Cristina Diaz , Lic. Patricia Nari, Lic. Rita Grandinetti.

De este modo, todos los participantes son formados en un nivel inicial, de

modo conceptual y procedimental, además de confrontar las diferentes

miradas en torno a la problemática local.

FASE B: Pasantía de Investigación rentada para 2 becarios seleccionados

entre los participantes en el Taller en equipos de Investigación del Programa

de Investigación "INNOVACION Y CAPACIDAD DE GESTION LOCAL".

En esta Fase los becarios seleccionados desarrollan su Plan de Investigación,

además interactúan y participan de las actividades del Grupo Política &

Gestión durante tres meses. Esto posibilita la consolidación de las

capacidades demostradas y el desarrollo de nuevas competencias para el

trabajo en equipos de investigación.

de 136

Los Resultados y Aprendizajes

Podemos señalar tres aspectos en los cuales los resultados del Programa

fueron significativos:

• Formación de masa crítica para la investigación en gestión local: el

proyecto cumplió los objetivos propuestos de fortalecer la formación teórica y

práctica en esta problemática. Los productos del seminario y las evaluaciones

de los participantes han superado las metas planteadas.

• Fortalecimiento de redes de intercambio: El programa ha servido

para fortalecer redes preexistentes entre investigadores, funcionarios y

docentes dedicados a la temática y ha generado nuevas redes entre los

participantes al Seminario, que se encuentran, en muchos casos, cumpliendo

funciones en localidades alejadas territorialmente de la Facultad. Asimismo,

ha resultado una experiencia sumamente satisfactoria de intercambio con la

Universidad prestadora de la Asistencia Técnica, la Universidad Rafael

Landívar de Guatemala. En el transcurso del Seminario, en el contacto

permanente que hemos establecido con el Lic. Jesús Puente, proveedor de la

Asistencia Técnica.

• El resultado de las investigaciones realizadas por los becarios: las

investigaciones desarrolladas: “Programa Municipios Productivos - Relaciones

Provincia - Municipios” y “La problemática del desarrollo local / regional de

Rosario y su Región: Reconstrucción de la perspectiva de los actores”,

proponen interesantes dimensiones de análisis desde perspectivas

escasamente abordadas en estudios previos, significativas a la hora de

comprender la dinámica de los procesos de desarrollo local.

Algunos datos a destacar:

FASE 1

Postulantes al Programa 57

Participantes seleccionados 35

N° de Horas Teóricas 18

de 136

N° de horas de Taller Metodológico 15

N° de horas de Paneles 12

FASE 2 Proyectos entregados para postular a la Fase 2 del programa

18

Proyectos de investigación seleccionados para la beca

2 (según lo proyectado)

N° de horas de Tutoría 78

Investigaciones Finalizadas 2

En suma, se trató de una experiencia que permitió canalizar las necesidades

existentes de formación en Políticas y Gestión Local; resultó innovadora

porque convocó una pluralidad de actores con reconocida trayectoria y

diversos recorridos. Los resultados de las investigaciones son originales y

motivadores para continuar nuevos estudios en estas perspectivas. Por todo

esto creemos que se trata de un Proyecto con alto nivel de impacto y

posibilidades de desarrollo futuro.

9

La descentralización como motor del desarrollo y

democratización en América Latina

Una vieja teoría para un nuevo paradigma de desarrollo

Dr. Jesús Puente1

“El éxito de un paradigma [...] es al principio, en gran parte, una promesa de

éxito discernible en ejemplos seleccionados y todavía incompletos”

Thomas Khun La estructura de las revoluciones científicas

Resumen

Intentaré mostrar en este ensayo cómo la tesis originada en torno a finales

de los setenta según la cual la descentralización sería uno de los motores del

desarrollo social y económico y más tarde, de la democratización de las

sociedades latinoamericanas, tuvo que ser reforzada y modificada a medida

que los resultados prometidos no se cumplieron. Fundamentalmente, las

agencias internacionales de desarrollo a través de sus economistas, han

conceptualizado la descentralización como una herramienta técnica, sin tener

en cuenta el aspecto eminentemente político que conlleva su implantación.

Propongo en estas páginas recuperar el concepto político de la

descentralización y hacer lo mismo con sus variables asociadas para la

región: es decir que el desarrollo económico y social en un entorno

democrático puede llegar a instalarse en América Latina.

1 Dr. Jesús Puente Alcaraz. Docente Coordinador del Taller de Formación de Jóvenes

Investigadores. Director de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad Rafael

Landívar de Guatemala.

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Abstract

I’ll try to demonstrate in this essay how the late seventies thesis on

decentralization being one of the main causes of social and economic

development and later one underlying its role in promoting Latin American

democratization needed to be reinforced and sometimes reviewed as many of

its outcomes became unfulfilled promises. It’s been mainly due to the action

of international development agencies that the decentralization had been

defined as a technical tool, without taking into account its substantial political

character. This work recovers this nodal political concept of the

decentralization process and its importance for the democratic social and

economic development of the region.

Introducción

Renate Mayntz mantiene que el surgimiento del Estado Moderno y de su

Administración se debe a la paulatina centralización política conseguida a lo

largo de la historia, sin embargo los momentos históricos donde se produce

una descentralización coinciden, por el contrario, con momentos de

incertidumbre, caos político y desaparición incluso de civilizaciones. Sin

embargo, esa tendencia a la centralización se ve compensada con la aparición

de demandas de autoadministración por parte de las comunidades locales y

regionales a principios del siglo XIX. De tal manera que actualmente la

“coexistencia de una democracia nacional y otra local no es considerada como

una contradicción sino como un complemento adecuado, pues la

autoadministración comunal multiplica las posibilidades de colaboración

política y permite detectar mejor las necesidades locales” 2.

Las grandes reformas del Estado planteadas sucesivamente para América

Latina a partir de finales de los setenta del siglo XX coinciden con momentos

de 136

de gran incertidumbre económica y política. América Latina se

encontraba en ese momento tras la búsqueda permanente de un Estado

Moderno desde su independencia en el siglo XIX. Las reformas inacabadas se

fueron acumulando a lo largo de dos siglos y dieron como resultado en la

región una extraña amalgama entre la necesidad de centralizar para

“modernizar” la administración y la necesidad imperiosa de responder a las

demandas de mayor participación política y descentralización del poder para

la autoadministración local.

La crisis de los ochenta en América Latina y la crisis institucional asociada

generalizó la incertidumbre. La consigna fue iniciar o profundizar procesos de

descentralización como medida fundamental para retomar la senda del

crecimiento en un entorno de gobernabilidad democrática.

Intentaré mostrar en este ensayo cómo la tesis originada en torno a finales

de los setenta según la cual la descentralización sería uno de los motores del

desarrollo social y económico y, más tarde, de la democratización de las

sociedades latinoamericanas, ha tenido que ir siendo reforzada y modificada a

medida que los resultados prometidos no se han ido cumpliendo.

Fundamentalmente las agencias internacionales de desarrollo a través de sus

economistas, han conceptualizado la descentralización como una herramienta

técnica, sin tener en cuenta el aspecto eminentemente político que conlleva

su implantación. Planteo en estas páginas que si se recupera el concepto

político de la descentralización es posible hacer lo mismo con sus variables

asociadas para la región, es decir que el desarrollo económico y social en un

entorno democrático pueda llegar a instalarse en América Latina.

2 Renate Mayntz. Sociología de la administración pública. Alianza Universidad. 1985. Madrid. Pag.

40

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El contexto

La gran crisis del modelo de Estado centralizado aparece con la crisis fiscal

que se desencadena en los países más industrializados a finales de los

setenta, la cual presiona por una reducción del papel del Estado en el sector

económico y financiero y en sus niveles de intervención en el mercado. Se

produce un extendido malestar con la manera en que funcionan los sistemas

democráticos, tendencia reflejada en las emergentes teorías participativas de

la democracia y con la revalorización de los espacios locales. Este fenómeno

se extrapola a Latinoamérica con matices particulares fundamentalmente

centrados en una desconfianza hacia el aparato estatal burocrático al que se

le considera causante de la situación de pobreza y de destrucción de canales

democráticos3.

En los ochenta, se formularon al menos tres diagnósticos de la crisis de la

democracia. Esquemáticamente, mientras algunos proponían un

desmantelamiento del Estado de Bienestar y una disminución drástica del

nivel de prestaciones y cobertura sociales con el objetivo de evitar la

sobrecarga de demandas (crisis de gobernabilidad), otros plantean la

necesidad de introducir reformas de fondo en las relaciones entre Estado y

sociedad (crisis de legitimidad). Una tercera opción, de corte más radical,

insistía en que la crisis es ajena al Estado mismo y tiene que ver

fundamentalmente con el factor de la caída en la tasa media de ganancia en

la década del setenta; por lo tanto, insiste en defender las conquistas sociales

obtenidas durante buena parte del siglo XX, en el marco del modelo de

intervención del Estado4.

3 Pressaco, Fabián (2000). “Descentralización, municipio y democracia: claves para el

debate”. En: Huerta, María Antonieta (Coord.) Descentralización municipio y

participación ciudadana: Chile Colombia y Guatemala. OEA. Santafé de Bogotá.

4 Ibíd. Según este autor los cuestionamientos al Estado de Bienestar, que adquieren

distinta intensidad y que son encarnados por distintos actores de acuerdo a las

distintas coyunturas y realidad nacionales, se originan en la derecha que define la

de 136

Esta polarización marcada entre los que veían en la descentralización un

concepto mágico capaz por si solo de provocar todo un cúmulo de cambios

sociales y otros, que lo consideran como el último ataque a lo que queda del

Estado del Bienestar, debe de ser corregido por un análisis menos emocional

y ser observado dentro de un periodo histórico donde se traslapan viejos y

nuevos paradigmas confusos5.

Al menos se apreciaban cuatro “megatendencias universales” que explican el

creciente interés por la descentralización y sus consecuencias. La primera, los

cambios en la esfera de la producción, la información y el transporte, que

configura una nueva “geografía industrial” y una “economía de geometría

variable” que predispone a una mayor descentralización de decisión y

territorial. En segundo lugar, se estaba produciendo un proceso de

reestructuración política de los Estados y sus administraciones hacia la

descentralización que obedece a la necesidad de legitimar un nuevo orden

político re-emergente en todo el mundo: la democracia. Tercero, la creciente

demanda de cuerpos organizados de la sociedad civil de mayores espacios de

autorrealización y, por último, la tendencia a la privatización de actividades

productivas y de servicios “como otra megatendencia que contribuye al

diseño de escenarios favorables a la descentralización”6.

Esta sinergia de tendencias, convirtieron a la descentralización en punto

obligado de referencia. Se fueron formulando varias tesis que eran asumidas

como verdades incuestionables que terminaron poniéndose en duda y

finalmente tuvieron que ser revisadas, sustituidas o remodeladas a medida

crisis como un problema de gobernabilidad, mientras que desde en la izquierda se

pone el énfasis en la creciente pérdida de legitimidad de las democracias. Entre las

primeras, menciona el informe de la Trilateral Comission escrito por Crozier, Michel;

Huntington, Samuel y Watanaki, Joji (1975), “The crise of democracy”, New York

University Press, New York, 1975; entre los segundos menciona los trabajos de

Habermas, Jurgen “Crisis de legitimación en el capitalismo tardío”, Amorrortu, Buenos

Aires, 1975 y “Teoría de la acción comunicativa”, Taurus, Madrid, 1987.

5 Boisier, Sergio (1992) “Las relaciones entre descentralización y equidad” Revista de

la CEPAL Nº 46 Abril. Páginas 113-131. Santiago de Chile. Pág115.

6 Ibíd., Págs. 116- 118.

de 136

que iban fallando (proceso corriente en la formulación de un paradigma y

en el avance de las ciencias, incluidas las sociales). Vamos a centrarnos en

este ensayo, en tres grandes tesis que guardan una cierta consecución

temporal aunque hay que aclarar que esta manera de exponer el tema es un

artificio para permitir el análisis. La primera se esbozó a finales de los setenta

y se impuso con gran nitidez en Chile y venía a decir que la descentralización

volvía más eficaces y eficientes los servicios sociales lo que ayudaba a

corregir los déficits públicos acumulados por un mal desempeño de la

administración. La segunda, se inicia a finales de los ochenta y centra su

interés en la necesidad de generalizar la descentralización fiscal en el

continente como paso necesario para que se produzca una mejor adecuación

de los recursos públicos en el territorio descentralizado. Lo que más se

remarca en este caso es la necesidad de implementar el concepto de

subsidiaridad en la gestión pública. La tercera tesis es más reciente y asegura

que es necesario que estos procesos de reforma descentralizada deben llevar

aparejados sistemas políticos que aseguren democracia participativa, y para

ello los municipios son espacios idóneos para ponerlos en marcha. Destacaré

los grandes fallos que volvieron inadecuadas estas tesis a medida que se

ponían en práctica y entraban en contacto con la realidad para, finalmente,

apuntar hacia donde se puede redirigir el esfuerzo descentralizador para

rescatar y conseguir los objetivos finales de desarrollo y democracia iniciales.

La tesis de partida. A mayor descentralización de la administración, más eficaces los servicios sociales de educación y salud.

A finales de los setenta se puso en marcha en Chile el primer “experimento”

descentralizador empleado como herramienta de reforma económica. Dentro

de un sistema dictatorial se implantó un modelo basado en el rendimiento

económico aprovechando el momento de tranquilidad social que se impuso

bajo el régimen de Pinochet. Los “Chicago Boys” quisieron mostrar que era

posible el crecimiento económico simplemente con aplicar las técnicas

adecuadas. El sector público arrojaba un gran déficit en ese momento (13%

de 136

del PIB en 1975) y las políticas sociales fueron seriamente afectadas en

el momento del ajuste. En 1978 los economistas neoliberales tomaron la

administración del Ministerio de Educación y transfirieron a los municipios las

escuelas públicas de manera improvisada con escasa capacidad técnico -

gestora e insuficientes fondos7. El resultado al cabo de una década de

aplicación fue el deterioro del sistema educativo. Algo similar ocurrió con el

servicio de salud.

La justificación de dar tanta relevancia a la educación y a la salud tenía su

explicación por el debate en torno a “el capital humano” que vuelve a

recuperarse en los ochenta y que todavía pervive en los documentos del

Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, pero esta vez

centrado no tanto en el análisis sobre su influencia en la productividad del

capital como en descubrir nuevas formas de hacer rentable la inversión social

pública en salud y educación.

El análisis que se realiza es el siguiente. Durante los últimos treinta años,

Latinoamérica y el Caribe han mejorado significativamente la escolaridad y la

salud en sus poblaciones pero, a pesar de las mejoras, los niveles educativos

y de salud son inadecuados cuando se les compara con otros países del

mundo con ingresos similares. La efectividad de la prestación de servicios

sociales en la región muestra una escasa relación con el nivel de gasto social.

Se considera que se gasta grandes cantidades de dinero y se emplea a gran

número de funcionarios sin que con ello se consigan mejoras en la eficacia y

eficiencia de los servicios. La propuesta es la descentralización de los

7 Carmelo Mesa – Lago (2000) Buscando un modelo económico en América Latina

¿Mercad,o socialista,o mixto?Chile, Cuba y Costa Rica. Nueva Sociedad/ Universidad

Internacional de La Florida. Caracas. Venezuela. Pág. 72.

de 136

servicios sociales, la focalización y permitir la libre elección de los

ciudadanos para introducir cuasi-mercados en la gerencia de servicios

sociales8.

En el caso chileno la descentralización sólo se aplica en los ochenta como

fenómeno que facilitaba el ahorro en política social. Con ello se mejoraría el

balance en el gasto público. Lo político no se contempla, la “medicina”

aplicada es eminentemente “técnica”. El resultado no es más que un deterioro

de los servicios sociales y una marginación de los municipios con menos

oportunidades económicas.

Como digo, en 1980 el gobierno central empezará la reforma transfiriendo las

escuelas a las municipalidades que asumieron la administración de la

infraestructura, el personal y la adquisición de bienes y servicios así como el

mecanismo de pago a las escuelas privadas mediante “voucher” o subsidio a

la demanda, es decir, se abre la competencia al mismo nivel entre los

colegios privados y públicos por el número de alumnos cooptados, criterio de

remuneración con fondos públicos9.

Llamaba la atención que en un país como Chile, con un sistema educacional

desarrollado, uno de los más consolidados y avanzados de América Latina, se

introdujeran medidas para mejorar el sistema. En 1974 el Ministerio de

Educación proporcionaba el 75% de la educación vocacional en sus escuelas a

través de todo el país quien impartía sin costo a todos los alumnos de las

escuelas públicas y privadas subvencionadas. La justificación estriba en

criterios de calidad de enseñanza más que en criterios financieros. Se

8 Banco Interamericano de Desarrollo. BID (1996). Supporting Reform in the Delivery

of Social Services. A Strategy. Washington D.C Nº SOC-101. Y BID (1998) Making

Education a Catalyst for Progress: The Contribution of the Inter-American

Development Bank April.

9 Tarcisio Castañeda (1990). Para combatir la pobreza. Política social y

descentralización. Política social y descentralización en Chile durante los 80´ Centro de

Estudios Públicos. Chile

de 136

diagnosticó baja calidad educacional, bajos sueldos a los profesores,

fallas en la supervisión, programas de estudios rígidos.

Las reformas comenzaron cuando los problemas financieros no se daban ni

justificaban un recorte de gastos, en 1974 (instaurándose sistemáticamente

en 1980). De hecho en 1982 - 1983, cuando se desata la crisis de las

transferencias de fondos a las municipalidades, estos disminuyen

sensiblemente lo que dificultó la aplicación del modelo y restó calidad a la

enseñanza aplicada bajo esta modalidad. El proceso por otro lado no sólo no

mejoró las cuentas públicas en este apartado sino que se vieron

incrementados los gastos fiscales que aumentaron un 6% entre 1979 y 1980,

20% entre 1981 y 1981 y un 2,1% entre 1981 y 1982 cuando las reformas

fueron suspendidas por la crisis10.

Castañeda considera sin embargo que los resultados fueron positivos. En

1985 un estudio indicaba que los gastos fiscales para la educación preescolar

y primaria tenían un importante impacto redistributivo. “Más de 45% de los

gastos destinados a estos dos niveles fueron recibidos por el 30% de la

población más pobre y solamente cerca del 20% benefició al 40% de los más

acomodados”. Estos datos tan alentadores sin embargo y, como él mismo

reconoce, no tienen referentes comparativos por lo que su valor no es

extrapolable.

Un estudio más reciente de Carlos F. Pressaco11 encontró, después de casi

veinte años de gestión de la educación primaria por parte de las

municipalidades, serias dificultades de continuación y contrastados problemas

de inequidad territorial. De tal manera que se han ido decantando de manera

polarizada la calidad de los servicios educativos. Las escuelas privadas tienen

más posibilidades de competir por los alumnos que las públicas al menos en

aquellos municipios con menos posibilidades económicas. Los municipios más

10 Ibid Página 60

11 Fabián Pressaco (2000) “Chile. Descentralización, municipio y participación

ciudadana. Síntesis de estudio de caso”. En: Huerta, María Antonieta (Coord).

Descentralización municipio y participación ciudadana: Chile, Colombia y Guatemala.

OEA. Santafé de Bogotá

de 136

ricos son los únicos que pueden ofrecer una calidad educativa pública ya

que cuentan con fondos adicionales para mejorar las infraestructuras (que no

cubren las transferencias centrales) y la capacidad académica cubriendo con

fondos propios aquellas áreas que quedan descubiertas.

En sanidad el proceso es paralelo pero con éxitos cuestionados incluso por

sus defensores iniciales. En 1981 el gobierno central inició el traspaso de los

centros y consultorios de atención primaria de salud a las municipalidades lo

cual incluía infraestructura, personal y los servicios pertinentes. En este caso

la infraestructura también es responsabilidad financiera de las

municipalidades y el sistema de transferencia se facturará contra servicio

prestado de una lista de precios. Cada servicio médico tenía un arancel de

aplicación en clara desventaja con el servicio prestado por una entidad

privada. Aunque después de 1984 el cálculo de la transferencia por servicio

médico aumentó, la dificultad para competir con el sector privado fue

grande.12 De esta manera el sector público centra sus recursos en aquellos

que requieren la asistencia del Estado, quienes en su mayoría serán

atendidos de forma gratuita. Sin embargo “Esta estrategia, que parece ser

una buena forma de focalizar los gastos de la salud hacia los más

necesitados, necesita, no obstante, ir acompañada de un compromiso para

proporcionar servicios de calidad y para proteger estos gastos, para que así

los beneficiarios no sean discriminados con servicios de baja calidad”. Esto es

precisamente lo que viene sucediendo en Chile al producirse desequilibrios

territoriales y sociales.

Al municipalizarse la atención primaria de salud, los centros de salud

empezaron a ser olvidados por el gobierno central. El sistema de salud se

polarizó en dos sistemas, uno de ellos superespecializado y de gran nivel

12 Op. Cit. Castañeda (1990). Comenta el autor que este método de pago por servicio

tiene los mismos problemas que el modelo norteamericano de Medicare. No queda

lejos la deducción de que el modelo es una réplica de medicina privatizada de aquel

país y que la descentralización del servicio sanitario no buscaba la mejora de la

atención a la sanidad sino más bien liberalizar el mercado de salud y desvincularlo de

las responsabilidades públicas

de 136

técnico para quien se permitiera pagárselo y, por otro lado un sistema

público deteriorado e infrafinanciado.

El deterioro del sistema público forzó la constitución de organizaciones de

autoayuda de los sectores populares para atender sus propias necesidades.

Un tipo de estas alternativas lo constituyeron las ONGs de salud chilenas que

operaban principalmente en el área local teniendo especial cuidado en la

calidad de las acciones tomadas en el número de beneficiarios tomados al

cargo.13

El papel tan importante que se da a las ONG tiene una relación directa con la

reforma del sector público no sólo en Chile sino en toda América Latina. El

carácter de solidaridad con el que surgieron estas organizaciones fue

empleado por las agencias de cooperación al desarrollo y por las propias

administraciones públicas latinoamericanas al final como empresas de

servicios que podían ser subcontratadas abaratando profundamente el coste

de la inversión pública. El argumento esgrimido es que las ONGs identifican

mejor los problemas; disponen de mayor flexibilidad en sus actuaciones

puesto que escapan a la burocracia típica en los organismos oficiales, pueden

actuar bajo circunstancias complicadas como durante guerras o dictaduras y

suelen desarrollar proyectos integrales que atienden a problemas

multicausales14.

Segunda tesis. La descentralización fiscal garantiza un mejor

funcionamiento de las administraciones descentralizadas.

Gerold Krause-Junk y Regine Müller en un informe realizado para la CEPAL en

1994, asocian directamente descentralización con el concepto de

subsidiaridad y, más filosóficamente con el resurgimiento del individuo (Sic).

13 Judith Salinas y Giorgio Solimano En: Charles Really. Edit. (1996) New paths to

democratic development in Latin America. The rise of NGO-Municipal

Collaboration.[Capítulo 8] Lynne Rienner Publisher, Inc. 3 Henrietta Street, Coven

Garden, London WC2E8LU

14 Germán Granda (1988) y otros. La cooperación para el desarrollo de la Comunidad

Europea. CIDEAL. Madrid.

de 136

Lo primero viene a resultar el proceso según el cual los organismos

centrales de un Estado deben intervenir en el medio regional y local sólo

cuando estos no sean capaces de manejarse por sí mismos; mientras, la

autonomía de las entidades descentralizadas debe primar. La cuestión del

individuo, se une al concepto anterior a la hora de considerar que la

descentralización atiende mejor a las necesidades de los individuos ya que la

administración local conoce las necesidades de los ciudadanos de manera

directa. Ahora bien, los autores van más allá de las definiciones políticas y

terminan afirmando que la descentralización resulta ser la mejor manera de

preservar democráticamente la individualidad arriesgándose a caer en la

ideología de la que se supone se mantienen al margen (sic). El tercer pilar

que sostiene su defensa de la descentralización fiscal es que esta proporciona

una mayor consolidación del Estado a pesar de que existe el miedo a la

disgregación15.

La emoción de algunos autores en torno a la capacidad milagrosa de la

descentralización es sorprendente y nos podemos encontrar, al menos hasta

mediados de los noventa, con aseveraciones como la siguiente: “La

descentralización fiscal, junto con las reformas políticas y electorales de los

países latinoamericanos, está generando una verdadera revolución silenciosa

a nivel local”16. Otras opiniones mas ponderadas mantienen la esperanza en

que los procesos descentralizadores pueden llegar a convertirse en uno de los

campos de inversión en desarrollo más provechoso al combinar la actual

tendencia de trabajar en inversiones estatales con la centralización en los

Municipios bajo la seguridad de que “La descentralización fiscal puede

contribuir a una provisión de los servicios públicos locales más eficiente al

hacer que los gastos se equiparen más exactamente a las prioridades y

15 Gerold Krause-Junk, y Regine Müller (1994) "Descentralización Fiscal en América

Latina desde una perspectiva internacional" CEPAL. Borrador Seminario Internacional

de Descentralización fiscal CEPAL/GTZ. Quito- Ecuador 17-19 Octubre.

16 Tim Campbell (1995). “La revolución silenciosa y la reforma del Estado en América

Latina; descentralización y eficiencia de los gobiernos locales.” En Autonomía local,

descentralización y desarrollo municipal. Cuaderno del Centro Latinoamericano de

Capacitación y Desarrollo de los Gobiernos Locales, IULA/ CELCADEL. Página 45.

de 136

preferencias locales [..] y la toma de decisiones descentralizada amplía

las posibilidades para una mayor participación local en el desarrollo”17.

Se parte de la base de que este proceso es generalizado en toda la región,

“desde Guatemala a Argentina los gobiernos locales están gastando hoy de

un 10 a un 20 % de los ingresos del gobierno central”18. En el ‘92 los

gobiernos locales de Argentina gastaban el 48,1% del gasto del sector

público, en Colombia el 33 % y en Chile el 12,7%, no habiéndose todavía

alcanzado el techo competencial.

Estas declaraciones, o más bien soflamas, a favor de la descentralización

fiscal fueron pronto convertidas en gritos de alarma cuando los niveles

administrativos regionales y locales comenzaron a endeudarse y llevar a las

economías nacionales de nuevo hacia niveles no aceptables de déficit fiscal.

La crisis producida entre los estados brasileños y el gobierno federal bajo el

gobierno de Cardoso por controlar el gasto de los primeros y evitar nuevas

crisis fiscal o el caso argentino donde la transferencia de recursos se ha de

negociar recurrentemente estableciéndose reglas puntuales en las relaciones

intergubernamentales, teniendo que redefinir las reglas del juego

permanentemente19 coloca en entredicho los “fantásticos” resultados

previsibles de la descentralización fiscal per se.

El caso de Guatemala también sirve de ejemplo para comprobar que la

descentralización fiscal es probablemente, después de la descentralización

política, la más difícil de alcanzar precisamente porque necesita para

implantarse un acuerdo básico y permanente entre todos los actores políticos

que permita repartir responsabilidades fiscales y asegurar corresponsabilidad

en el gasto. Después de más de quince años de desarrollo del marco jurídico

en Guatemala para alcanzar un Estado descentralizado, y después de seis

17 Anwar Shah (1997). Reforma de las relaciones fiscales intergubernamentales en las

economías de los países en vías de desarrollo y de mercados emergentes. Banco

Mundial. Segunda Impresión. Washington D.C EE.UU. Página 1.

18 Tim Campbell Op. Cit. , Página 46.

de 136

años de la firma de los Acuerdos de Paz donde se sentaron las bases

para alcanzar un pacto fiscal estado – sociedad, donde se destacaba la

importancia de la descentralización fiscal, el estudio que realiza Naciones

Unidas en su Informe de Desarrollo Humano de 2002 muestra claramente

cuan lejos está el modelo fiscal de acercarse siquiera a un modelo

descentralizado. Salvo los tres grandes núcleos urbanos del país los

municipios guatemaltecos dependen de media en más de un 70% de las

transferencias de capital del estado central para llevar a cabo inversiones.

La segunda tesis por tanto se debate entre el riesgo de déficit fiscal o la

ausencia de capacidad de las administraciones para corresponsabilizarse en

materia de impuestos.

Tercera Tesis. La democracia participativa en los municipios puede

mejorar y/o sustituir la ineficaz democracia representativa.

La crisis económica de los ochenta desencadenó la “tercera ola” de

democratizaciones en América Latina. “El dilema del desempeño” al que se

vieron abocados los gobiernos autoritarios hizo que esto perdieran legitimidad

al no ser capaces de alcanzar lo prometido en materia de crecimiento

económico y desarrollo y fueran sustituidos de manera generalizada por

regímenes democráticos en la década de los ochenta20. Se puede afirmar que,

siguiendo ese mismo dilema, la pérdida de confianza de la población hacia los

sistemas democráticos vuelve a producirse y la legitimidad de la democracia

representativa quedó de nuevo erosionada21. La descentralización prometía

revertir esta tendencia a través de los gobiernos locales al acercar a

19 Mónica Silvano Iturburu (2000) Municipios argentinos Potestades y Restricciones

Constitucionales para un Nuevo Modelo de Gestión Local. INAP. Argentina.

20 Huntington, Samuel (1994). La tercera ola. La democratización a finales del siglo

XX. Paidós Estado y sociedad. Barcelona. España. Pág. 57.

21 Ver para el caso guatemalteco Azpuru, Dinora (2002) La cultura democrática de los

guatemaltecos. Cuarto estudio. ASIES. Guatemala. En el 2000, a siete años tan solo

un 20% de la población se sentía satisfecha con el funcionamiento de la democracia.

El retroceso en la tolerancia es significativo y aumentó en los últimos años la

preferencia por un gobierno de “mano dura”.

de 136

representantes y representados y asegurar una institucionalización de la

participación ciudadana.

Es por eso que es en el espacio municipal donde se recrudece el debate en

torno a como mejorar la democracia representativa. Si la utilidad del modelo

de delegación directa mediante votación popular está siendo puesta en duda

desde hace décadas en las viejas democracias occidentales, en regiones

azotadas por dictaduras recurrentes alternadas con gobiernos formalmente

democráticos, pero despóticos en la práctica, los canales de representación

son considerados siempre sospechosos. Hay toda una literatura especializada

en participación comunitaria que pretende encontrar una vía propia para

Latinoamérica para alcanzar niveles adecuados de representación “directa” de

la población. Esta participación se pretende se aplique en el espacio local22.

Vamos a analizar la evolución teórica a través del eje democracia

representativa - democracia participativa - participación ciudadana. La

democracia representativa comprende un conjunto de reglas, de

procedimientos para la toma decisiones colectivas que definen: los actores del

juego político (los partidos políticos), los mecanismos (las elecciones

periódicas) y un ámbito institucional privilegiado (el parlamento). Si bien el

esquema de la democracia representativa ha permitido radicales

transformaciones en lo que se refiere tanto al respeto de los derechos de los

ciudadanos como al bienestar material, desde finales de la década de los

22 El número de autores que introducen y relacionan participación y municipio es

extenso. Jordi Borja es quizá el más conocido por estructurar sus estudios alrededor

de la preponderancia de la ciudad en la nueva distribución del espacio habitacional y el

potencial de presencia ciudadana en la toma de decisiones. Encontramos también a

Bernardo Kliksberg que contempla la participación popular como ingrediente necesario

para las nuevas estrategias de lucha contra la pobreza. Ver MacDonald para un

repaso teórico práctico en torno al papel de la sociedad civil en Latinoamérica. Junto a

ellos cualquier aspecto que se relacione con la nueva forma de gerencia de políticas

sociales contempla la participación como elemento básico como Susan Smith 1993.

de 136

sesenta ha enfrentado continuos cuestionamientos en los cuales se

plantea que es condición necesaria pero no suficiente23.

Dentro de la concepción democrático-liberal, las posibilidades de avanzar

hacia una democracia participativa se encuentran en las bases de algunos

conceptos “mínimos de democracia” lo que permite asumir una perspectiva

distinta. Según Dahl, el gobierno democrático “se caracteriza

fundamentalmente por su continua aptitud para responder a las preferencias

de sus ciudadanos, sin establecer diferencias políticas entre ellos”24. Para que

dicho gobierno pueda cumplir con esta condición, es necesario que la

ciudadanía tenga igualdad de oportunidades y un conjunto de garantías que

hagan efectiva esa igualdad. Las garantías están orientadas a asegurar la

participación de la sociedad en el control y discusión de las políticas del

gobierno, y en este sentido, la participación se refiere tanto a tener voz en el

sistema de debate público, como a disponer de mecanismos que aseguren

que la política del gobierno dependa de la voluntad y preferencias de los

ciudadanos.

Las críticas a la democracia representativa se originan en distintos frentes.

Con frecuencia, especialmente desde la izquierda, se ha acusado a la

democracia representativa de ser pura "formalidad". Hoy se comprende que

la continuidad de una sociedad sólo se ve asegurada si se establecen ciertos

mecanismos formales que brinden estabilidad más allá de las personas. Las

principales críticas a esta manera de concebir la democracia se han originado

en las teorías de la democracia participativa, corriente que tiene su origen en

un conjunto poco específico de ideas que nutrieron a los movimientos

estudiantiles y laborales de la década del ‘60 y de parte de la del ‘70. Entre

todos los autores que se inscriben en esta corriente, se destaca la teoría

democrático participativa de C.B. Macpherson25 que intenta mostrar que el

liberalismo y la teoría democrático liberal contemporánea son insuficientes

23 Pressaco, Fabian. Op. Cit.

24 Dahl, Robert (1998). La Poliarquía. Tecnos. Madrid. Página 13.

25 Macpherson, C.B. (1982). La democracia liberal y su época. Alianza editorial.

Madrid.

de 136

para fundar y orientar un orden social libre en la medida que se hallan

indisolublemente vinculadas a una estructura que él denomina como

"individualismo posesivo", es decir, el derecho ilimitado a la apropiación

privada, considerado como natural, de carácter pre-social y pre-estatal.

Sostiene que el conjunto de este tipo de sociedad y la cultura de apropiación

que genera y conforma el impedimento fundamental para el desarrollo de una

democracia más profunda.

El malestar con la democracia "real" puede ser paradójico en un momento

histórico en que se extiende por todo el planeta, pero que coincide con

demandas por expandir el espacio público democrático en diversos sentidos y

a multiplicar las posibilidades de ejercicio de derechos ciudadanos; el

problema ya no es si se eligen democráticamente las autoridades, sino en la

búsqueda de mecanismos que garanticen el respeto de la voluntad ciudadana.

Dentro de los teóricos de la democracia participativa hay un grupo que

postula la necesidad de que esta se aplique mediante la participación

comunitaria. Este fenómeno es, aunque de reciente formulación, heredero de

varios antecedentes históricos “la noción de la participación de la comunidad

se inspira en una mezcla de populismo, individualismo y anarquismo.

Mientras el populismo vincula el concepto de participación con la “gente”, y el

individualismo democrático engendra su compromiso con la democracia

participativa, el anarquismo alimenta su inherente factor antiestatal”26. Este

último, el recelo a todo lo que provenga de las estructuras estatales

cualquiera que sea el nivel, incluido el municipal es el que más incidencia

viene teniendo en países como Guatemala. Son precisamente los sectores

políticos y sociales más antiestatales los que promueven la participación de la

comunidad.27

26 Migley, James (1993). “La política Social, el Estado y la participación de la

Comunidad.” En: Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel

mundial. CLAD.FCE. PNUD. Bernardo Kliksberg comp. México.

27 Palencia, Tania (1996) Hacia un nuevo rol ciudadano para democratizar Guatemala.

Centro Internacional de Derechos Humanos y desarrollo Democrático. Montreal. 1996.

de 136

Esta oposición, que parte de una crítica al abandono tradicional del

Estado de sus obligaciones para con la sociedad, coincide con aquellas otras

que provienen de sectores que propugnan el fin del Estado Benefactor.

Terminan ambas posiciones defendiendo el mismo postulado: hay que

transferir a las comunidades el poder de decisión y la autogestión en el

manejo de los servicios sociales. De tal manera autores como White desde el

lado neoliberal afirman que los servicios de salud comunitarios no solamente

resultan menos costosos que los suministrados por el gobierno, sino que son

más eficientes y están mejor adaptados a las necesidades de la población

local y radicales como Alinsky desde el sector activista libertario afirman que

la comunidad desarrolla la toma de decisiones democrática, inspira orgullo y

facilita la auténtica participación en el proceso de desarrollo.28

Ahora bien estas opiniones se vertían a finales de los setenta. En los noventa

el tema se retoma de manera menos radicalizada y se llega a una revisión del

concepto estableciendo tres características de la participación de la

comunidad. La primera es la que considera la participación como una

contribución adoptando la forma de trabajo voluntario, dinero y recursos por

parte de la comunidad para actividades comunitarias. Un segundo elemento

lo constituye el elemento “organización” alrededor de la cual se perfila la

comunidad y, por último, el que corresponde a la “obtención de poder” que

libere a la gente local de controles externos lo que supone el aspecto más

radical y que más caracteriza a este tipo de participación 29.

Este tipo de “poder” llega a introducir verdaderas dificultades en la deseable

democratización de sociedades en vías de transición desde sistemas políticos

autoritarios y dictatoriales dado que el divorcio entre la sociedad y sus

instituciones encuentran difícil reconciliación si ambas esferas no trabajan

juntas y con un cierto grado de confianza entre sí. Se llega a creer que los

y Construyendo la paz: nuevas relaciones ciudadanas en Guatemala. Catholic

Institute for International Relations. Londres.

28 Ambos autores citados en Midgley. Op. Cit.

29 Dakley y Oakley. Citados en Migdley

de 136

gobiernos suprimen invariablemente las actividades de las comunidades

y conspiran para socavar las iniciativas locales y, por otro lado, los políticos

tienden a desconfiar del “exceso” de participación de la comunidad por miedo

a que se desestabilice el sistema, aunque mejor dicho a que se desestabilice

su poder personal.

Este planteamiento conduce a pensar en la necesidad de disminuir la

capacidad de intervención del Estado. Esto puede ser coherente en

sociedades donde el Estado es grande, y está presente en toda la sociedad

como en el modelo republicano francés30. En la mayoría de los sistemas

políticos de Latinoamérica “la preocupación fundamental no es [¿debería ser?]

la “pérdida” de bienestar, sino la falta histórica y generalizada de políticas

sociales básicas. Por lo tanto, la opción más coherente para avanzar hacia la

democratización, la pacificación, y el desarrollo social del país es

precisamente la contraria a la propuesta por los teóricos del asociativismo: el

fortalecimiento del Estado”31

A fin de cuentas lo que falla es la relación Estado – Sociedad. En

Latinoamérica, las organizaciones políticas no consiguen institucionalizar a los

actores sociales, la institucionalización de las relaciones Estado - Sociedad se

produce en el Estado pero en un Estado fragmentado y ubicado

paradójicamente “fuera de la sociedad”. La organización estatal suele estar

compuesta por élites burocratizadas que compiten entre sí y derivan su

justificación de misiones definidas exteriormente a esa sociedad (por ejemplo

30 Donde el estado monopoliza la racionalidad organizativa y donde la sociedad tiene

poca organización formal y, cuando esta surge, lo hace vinculada, subordinada y

definida en torno al estado. El poder se concentra más en un aparato que en los

sistemas sociales. La relación estado sociedad es necesariamente realizada a través de

partidos políticos ya que las demandas sociales no son reconocidas inmediatamente

por el estado, por lo tanto se debe producir una agregación de intereses de manera

muy abstracta y estilizada en torno a líneas de actuación sobre el estado. Jepperson

“El orden público...”Op. Cit. Págs. 285-268.

de 136

ante la comunidad internacional, o intereses muy particulares de un

sector social muy pequeño). Frecuentemente los diversos intereses

manifestados en la sociedad se plantean como un juego de suma cero donde

la negociación y la intermediación de intereses no cuentan con autoridades

legitimadas32. Romper este círculo vicioso de desconfianza – ignorancia

mutua – desconfianza es una de los grandes retos.

Para romper esta disyuntiva se produce la tendencia a considerar

imprescindible el estímulo constante y sistemático de la “participación”. Se

maneja este concepto como algo en si mismo positivo, no cuestionado, ni

problematizado, lo que introduce muchas deficiencias en los resultados

alcanzados fundamentalmente por dos razones. La primera por el excesivo

énfasis sobre el consenso de los grupos sociales que trabajan en proyectos de

desarrollo obviando los conflictos existentes y potenciales y segundo, por un

uso acrítico y descontextualizado del término participación que puede ser

usado más para legitimizar un proceso que utilizarlo en su construcción33.

El renovado interés por la participación ciudadana tiene un doble

fundamento: por un lado, una crisis de representación (fundamento político)

que se origina en la declinación de las instituciones mediadoras y conciencia

del ascenso de la burocracia estatal con un elevado poder discrecional, que

genera un movimiento reformista favorable a la expansión de la capacidad

operativa de los organismos de representación, participación en los procesos

31 Chavez Miños, Daniel (2000) ¿Democracia participativa en Guatemala? Balances y

perspectivas de la descentralización y la Participación Comunitaria en el gobierno

Municipal. Movimondo/Embajada países bajos. Guatemala. Pág. 20

32 Jepperson, Ronald L./ Meyer, John (1999), “El orden público y la construcción de

organizaciones formales” En El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional.

Walter W. Powell y Paul J. Dimaggio (compiladores). Páginas 261-293. Colegio

Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública /UNAM/FCE. México. Págs. 281-

287

33 Gimeno Martín, Juan Carlos (2000) “El desarrollo en Guatemala: posibilidades y

límites tras la firma del Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas”.

En: Casaus, Marta E./ Giménez, Carlos. Guatemala hoy: reflexiones y perspectivas

interdisciplinares. Págs. 67–97. UAM. Cuadernos de apoyo. Madrid. España. Página 80.

de 136

administrativos y reorganización de la administración pública; por otro

lado, una crisis de la eficacia del Estado (fundamento económico), que se

relaciona con la reducción del tamaño del Estado por medio de la

coproducción o transferencia directa a organismos paragubernamentales o

privados de las funciones que tradicionalmente a desarrollado el aparato

estatal. Este segundo fundamento está estrechamente ligado a una

concepción tecnocrática de la participación ciudadana que la plantea como

requisito para aumentar la eficiencia de la administración pública.34

La reorganización del régimen democrático, la crisis fiscal y económica, la

crisis política, el desarrollo de movimientos de la sociedad civil y las presiones

ciudadanas originadas en el ajuste estructural, reclaman la atención tanto de

la eficacia del Estado con relación a la economía como a la calidad de la

democracia ya que la crisis involucra el agotamiento de un modelo de

desarrollo de patrón estatal y la necesidad de rearticular las relaciones entre

Estado y sociedad. La participación comunitaria por su parte absolutiza a la

descentralización como “ámbito y objetivo de la intervención social: la

participación ciudadana no solo tiene mayores posibilidades de ser ejercida en

el ámbito local, sino que si aspira desplegarse como co-decisión debe

circunscribirse a él”. Por otro lado estas posturas conciben la autonomía como

un valor absoluto, plasmándose en la asunción de que la igualdad política y la

deliberación pública solo pueden desplegarse en espacios autónomos al

Estado y al margen de él.35

Esto ha creado situaciones tan peculiares como que en Venezuela se cambien

la definición constitucional del sistema político del país y este pase de ser una

democracia representativa a una democracia participativa utilizando ambos

conceptos como antagónicos y atribuyendo al segundo un carácter superior.

No hace falta entrar en detalle en este caso para concluir que si alguna vez

ha estado más amenazada la democracia en Venezuela es ahora, bajo un

gobierno que presume de demócrata y al mismo tiempo socava todas las

instituciones que sostienen la democracia.

34 Cunill Grau, Nuria (1992). Participación ciudadana. CLAD. Caracas. 35 Cunill Grau, Nuria(1997). Repensando lo público a través de la sociedad. CLAD – Nueva sociedad. Venezuela. Páginas 103 y 104.

de 136

Otros casos menos visibles pero igual de preocupantes son los de

aquellos países que, con el ánimo de mejorar la participación de la ciudadanía

en asuntos públicos, diseñan instituciones específicas para la participación,

distintas y ajenas al sistema de representación política. Volvemos al caso de

Guatemala. La constitución de 1985 y su posterior desarrollo legal ha llevado

a construir un doble sistema administrativo y político donde llegan a

producirse rivalidades. Por un lado, se encuentra un sistema de Consejos de

Desarrollo presente en cinco niveles territoriales: comunitario, municipal,

departamental, regional y nacional, donde participan grupos sociales,

económicos y sindicales que acuden voluntariamente a sus reuniones junto

con los representantes de la administración presentes en cada nivel. En estos

Consejos se juegan principalmente el reparto de fondos para la realización de

inversión en infraestructura “para el desarrollo”. Paralelamente, se encuentra

el sistema representativo compuesto por los dos niveles de gobierno

reconocidos en la Constitución, el gobierno central, unicameral y los

gobiernos locales en 331 municipios. No existen vinculaciones legales ni

administrativas entre el sistema representativo y el sistema participativo. El

riesgo de este tipo de diseños es crear brechas insalvables entre el ciudadano

y su representante electo haciendo creer al primero que si el representante

no atiende las reivindicaciones existe el sistema participativo que le va a

solucionar el problema, cosa que, tanto si se cumple o no, lo que hace es

debilitar el sistema democrático.

Conclusiones. A modo de revisión de la teoría y práctica de la descentralización en América Latina.

Latinoamérica tiene el reto de recuperar la confianza perdida de los

ciudadanos en sus instituciones, de hacer creíble la recuperación de la cultura

democrática y el de encarar con éxito estrategias de desarrollo. Esa cuestión

sigue estando vigente en las agendas de todos los países. La

descentralización sigue siendo una estrategia viable pero, a la luz de la

experiencia de las dos últimas décadas, no es en sí misma un fin sino tan solo

un medio. Con esto no se quiere quitar importancia ni trascendencia al

de 136

fenómeno, ni mucho menos, tan solo se ajusta su dimensión dentro del

paradigma emergente de desarrollo.

Hemos visto en las páginas anteriores, quizá de una manera muy rápida e

incluso esquemática, como los supuestos de partida no se han cumplido. La

descentralización concebida con un conjunto de herramientas técnicas para

reformar el Estado ha tenido el mismo efecto que pintar encima de una

superficie oxidada sin tratamiento anticorrosión previo. Las buenas

intenciones de los tecnócratas se han ido frustrando una tras otra. No

obstante lo dicho, creo que se puede seguir apostando por la

descentralización como una “teoría auxiliar” de un nuevo paradigma de

desarrollo para América Latina36. El paradigma neoliberal o mercantilista está

francamente en crisis y estamos en un momento de transición donde se está

recuperando de nuevo el interés por el papel central del Estado en el

desarrollo social y económico y en la construcción de ciudadanía. La

descentralización como teoría de apoyo al nuevo paradigma emergente

supone no una disminución del Estado sino todo lo contrario, un aumento de

la presencia de las instituciones públicas sobre el territorio. La

descentralización tampoco es una manera de disminuir el gasto público sino

todo lo contrario, es imprescindible aumentarlo si se quiere de verdad

construir un Estado descentralizado. Junto a ello es imprescindible que las

agendas públicas vayan acompañadas de reglas claras, transparentes y

equilibradas para todos los actores sociales como punto de arranque de las

reformas.

Las políticas sociales, en particular educación y salud, han de ser entendidas

dentro de un esquema previamente acordado de relaciones

intergubernamentales. Todos los actores institucionales, políticos y sociales

habrán de definir previamente las reglas del juego antes de repartir las cartas

36 Se utiliza el concepto de teoría auxiliar y paradigma tal y como lo conceptualizó

Thomas Khun en su obra La estructura de las revoluciones científicas. “El éxito de un

paradigma [...] es al principio, en gran parte, una promesa de éxito discernible en

ejemplos seleccionados y todavía incompletos”.

de 136

y empezar a jugar. La técnica de creación de cuasi mercados para evitar

la “burocracia” del Estado no asegura el acceso universal a una educación y

una sanidad de calidad.

Uno de los mecanismos de evaluación es el seguimiento del gasto público

generado a partir de los impuestos que los gobiernos recaudan para el

funcionamiento de las administraciones y para acciones de inversión. La

descentralización y el nuevo papel central de las municipalidades permite, a

priori, suponer que se produce una mejora en el control ciudadano de las

administraciones públicas pues la administración local es la más accesible. La

descentralización fiscal asume la función de ir permitiendo que ese

acercamiento se refuerce al trasladar el estado más responsabilidades a estos

niveles locales. Sin embargo para que las municipalidades asuman más

responsabilidades fiscales necesariamente ha de mejorarse la relación

ciudadano – gobierno local fundamentalmente mediante el control ciudadano

sobre el gasto público realizado con sus impuestos.

En los noventa el valor de descentralizar supera con creces el simple hecho

fiscal. “La política fiscal y, dentro de ella, la financiación de la

descentralización, no existen por si solas ni se explican con referencia a su

propia lógica interna. Existen dentro de un contexto socioeconómico que les

da sentido y les señala los instrumentos de los cuales pueden valerse”37. Las

motivaciones de cada realidad nacional a la hora de decidirse por establecer

procesos de descentralización fiscal son tan variadas como realidades

analicemos. Así para Brasil la descentralización fiscal busca asegurar los

numerosos derechos sociales y ciudadanos consagrados en la constitución de

1988; en Perú fueron esencialmente motivos económicos iniciados para

reducir el gasto público y mejorar su eficiencia; en Venezuela fue la intención

de extender las bases políticas de las instituciones y en España, por poner

37 Fernando Rojas Hurtado (1995) . “La descentralización fiscal en América Latina”.

Revista Reforma y Democracia del CLAD nº 3. Enero. Caracas. Venezuela. Pág. 1

de 136

otro ejemplo, el reconocimiento del derecho a la diferenciación y la

autonomía regional38.

La descentralización fiscal es, en la definición más inmediata, el proceso a

través del cual las funciones fiscales se transfieren de los gobiernos centrales

a otros de nivel inferior. Pero analizándolo más detenidamente podemos

afirmar que es el componente esencial que mide el nivel real de

descentralización que un estado quiere, puede o está dispuesto a alcanzar. La

autonomía municipal concebida como la capacidad de gobernar depende

directamente del nivel de ingresos propios recaudados y administrados por

las municipalidades. La dependencia fiscal del nivel central puede dar

autonomía administrativa, pero difícilmente política y, por tanto, analizar

cómo se financian los distintos niveles administrativos, es analizar el grado de

autonomía política de las municipalidades. Dentro de los procesos de reforma

del estado iniciados a partir de los ochenta en América Latina se encontraba

el objetivo de mejorar los déficit públicos y mejorar las variables

macroeconómicas. La descentralización fiscal cumpliría, dentro de este marco

de análisis, la misión de transferir responsabilidades a los gobiernos federales

y municipales para aliviar la carga central del Estado. Esta reforma se planteó

eminentemente como un proceso técnico - administrativo, y se basa en

principios de economía fiscal que ya se formulaban en la década de los

sesenta. 39 Sin embargo, la descentralización fiscal encierra toda una

38 Ibid. Pág. 3 y 4.

39 Los dos principios clásicos que explican por qué es más eficaz un servicio público

gestionado por la administración más cercana al ciudadano son el principio de

correspondencia según el cual la jurisdicción que determina el nivel de la prestación

de cada bien público debe incluir precisamente al conjunto de individuos que lo

consumen (Oates 1972) y el principio de equivalencia fiscal según el cual si

coincide una jurisdicción política con un área de beneficios, se supera el problema del

que “viaja sin pagar” y el beneficio marginal es igual al costo marginal de la

producción, lo que asegura una prestación óptima de los servicios públicos (Olson

1969) Por lo tanto los servicios públicos se prestan de la manera más eficiente

“mediante la jurisdicción que ejerza el control sobre el área geográfica mínima que

de 136

concepción de Estado ya que el proceso descentralizador “genera

gobiernos subnacionales donde antes no los había”40 y condiciona una

organización territorial, política y administrativa que debe de estar explicitada

y consensuada en el ámbito nacional.

El diferenciar descentralización fiscal de cualquier otra vertiente como la

política o la administrativa es un proceso meramente artificioso permisible tan

solo con fines analíticos. Se ha de asumir la idea de que lo fiscal es el

barómetro que indica cuál es el alcance de las otras facetas de la

descentralización. Se pueden diseñar administraciones perfectamente

descentralizadas pero si no hay presupuesto para mantener estas

administraciones los resultados se encontrarán tan sólo en el discurso. Se ha

de entender también que la descentralización fiscal no es meramente una

cuestión de ingeniería presupuestaria. La descentralización fiscal puede

promover y afianzar procesos de desarrollo en las sociedades donde se

produce ya que, a pesar de las diferencias nacionales que se mencionan, en

todo proceso de descentralización fiscal se parte actualmente de un principio

según el cual “La descentralización fiscal puede contribuir a una provisión de

los servicios públicos locales más eficiente al hacer que los gastos se

equiparen más exactamente a las prioridades y preferencias locales [..] y la

toma de decisiones descentralizada amplía las posibilidades para una mayor

participación local en el desarrollo”41.

Con respecto a la tercera tesis, la de la dicotomía democracia participativa -

democracia representativa, es probablemente la más difícil de superar ya que

está ligada a la misma esencia de las relaciones Estado – Sociedad en

internalice los beneficios y costos de su prestación (Oates, 1972:55) debido a que los

gobiernos locales comprenden las inquietudes de los residentes locales y fomentan las

responsabilidades y la eficiencia fiscal.

40 Gerold Krause - Junk (1996). “La descentralización fiscal en América Latina: una

perspectiva internacional”. En: Descentralización fiscal en América Latina. Balances y

principales desafíos. CEPAL/GTZ. Pág. 151.

41 Anwar Shah (1997). Reforma de las relaciones fiscales intergubernamentales en las

economías de los países n vías de desarrollo y de mercados emergentes. Banco

Mundial. Segunda Impresión. Washington D.C USA.

de 136

Latinoamérica que, como se decía más arriba, supone una difícil

situación donde el Estado está “fuera” de la sociedad y por lo tanto el

representante se desvincula rápidamente de su elector. Esta situación es

complicada y de difícil solución al menos a corto plazo. ¿Podrían los gobiernos

locales, dada su cercanía, al ciudadano, ser los pioneros e impulsores del

cambio?, parece ser que esa sería la senda marcada y es la referencia teórica

constante tanto en los textos “oficiales” como en los que reclaman desde la

ciudadanía mayores cotas de participación. Ahora bien, debería quedar libre

el camino para hacerlo y vincular directamente las instituciones con los

mecanismos y espacios de participación lo que supone no solo abrir las

puertas de los ayuntamientos y comunas al ciudadano sino replantearse los

sistemas de partidos políticos y ese es un tema hasta la fecha abordado con

mucha timidez en todos los países y donde la intelligencia de los organismos

internacionales tiene poco que aportar pues cada país tiene que encontrar su

camino y nadie puede dar lecciones a nadie en cuestión de cultura política, ya

que esta tiene sus propios códigos y tiempos según la realidad que se

analice.

Por lo tanto podemos aseverar que la puesta en marcha de modelos

descentralizados basados en el paradigma neoliberal no alcanzó sus objetivos

durante los primeros años de aplicación en América Latina fundamentalmente

porque se asumió la descentralización bajo una mirada exclusivamente

técnica y economicista obviando los factores políticos e institucionales

específicos de cada realidad nacional.

Tres serán las variables centrales que se establezcan como claves en el nuevo

paradigma de desarrollo. La primera, es la necesidad de repensar la

organización de la administración pública del territorio para afrontar de

manera más precisa la descentralización político - administrativa. La región y

su reconceptualización, son esenciales en esta dimensión. Las otras son las

dos políticas sectoriales a las que se les otorga mayor peso para revertir los

indicadores de subdesarrollo de países como los latinoamericanos: la

educación y la salud. Las tres variables se trenzarán en una sola pregunta,

¿cómo mejorar los niveles de educación y salud bajo una perspectiva

descentralizada que permita a todos los ciudadanos acceder al desarrollo no

importando en que lugar del país estos habiten?. La respuesta a esta cuestión

de 136

determinará el éxito y profundización de las medidas descentralizadoras

en cualquier país de referencia.

En este mismo sentido, el concepto de subsidiaridad, planteado como

recomendación técnica, se puede combinar con el criterio de solidaridad para

evitar desequilibrios territoriales. “La sola aplicación de la noción de

subsidiaridad podría generar situaciones de intolerable injusticia, con un alto

potencial de violencia política, si no es acompañada de la aplicación

sistemática del principio de solidaridad, ejercido por el Estado, precisamente

para garantizar el bien común”42.

Esta garantía la ejerce en el nuevo paradigma no el Estado central, como

hasta la fecha, si no las entidades intermedias territoriales establecidas bajo

distintas modalidades en cada país. Boisier, llega a vincular directamente la

descentralización con el concepto de “Equidad” manejado por la CEPAL como

respuesta al neoliberalismo a principios de la década de los noventa. Según la

CEPAL “para asegurar la igualdad de oportunidades resulta decisivo que se

rompan los eslabones críticos de la reproducción social de la desigualdad de

condiciones”43. Para este autor precisamente “uno de esos eslabones críticos

es de naturaleza territorial y mediante ese eslabón se encadena la equidad

con la descentralización. [...] Si la hipótesis es correcta, se infiere que toda

política social que propenda a una mayor equidad debe incluir un componente

territorial a fin de maximizar su eficacia y eficiencia, lo cual abre una

importante interfase entre las políticas sociales y las políticas territoriales o

regionales”44.

42 Sergio Boisier y Verónica Silva (1989). “Descentralización de políticas sociales y

desconcentración territorial. Puntos de intersección para investigación y acción”. En:

Seminario interagencial acerca de la descentralización y desconcentración de los

sectores y los servicios sociales. ILPES. OMS; OPS; UNESCO. Oficina Regional para

América Latina y el Caribe Brasilia. Pág. 46

43 CEPAL (1990) Transformación productiva con equidad. Santiago de Chile.

44 Sergio Boisier 1992 Op. Cit. Pág. 119-120.

de 136

La evolución de estas variables, subsidiaridad, equidad y territorio se

puede monitorear en función de una cuarta, la descentralización fiscal. Esta

variable es básica para valorar el grado real de descentralización en un país.

Su evolución muestra si realmente el traspaso de recursos y la autonomía en

el gasto de los mismos es o no una realidad. El ideal a alcanzar es el

“equilibrio fiscal”. Este equilibrio se alcanza cuando la proporción de los

gastos propios de un nivel de gobierno es financiada por los ingresos propios.

En Latinoamérica el índice suele mostrar un escaso nivel45.

En relación con este aspecto financiero, hay que tener en cuenta que la

descentralización no puede en ningún caso presentarse como la solución al

gasto público. La descentralización comprende una ampliación del Estado y

esa circunstancia no solo no es gratuita sino que exige una inversión previa y

de mantenimiento posterior. Si a esto añadimos, según el Banco Mundial, la

necesidad de consolidar las instituciones básicas de un Estado de derecho

(sistema judicial independiente y separación de poderes); la lucha contra la

corrupción; y la lucha contra los monopolios públicos y privados mediante la

promoción de la competencia tanto en el mundo privado como en el público a

través de asociaciones estratégicas46 es imposible de llevar a cabo tanta

reforma con políticas de “déficit cero”.

Por otro lado, hay que destacar que los diseños institucionales de la

descentralización cuando separan desarrollo y participación democrática de la

estructura político administrativa, reducen las posibilidades de gobernabilidad

democrática al mantener la separación entre el elector y el representante y

mantener la dicotomía democracia participativa como opuesta a la

representativa.

45 Krause-Junk, Gerold/ Müller, Regine (1994) "Descentralización Fiscal en América

Latina desde una perspectiva internacional" CEPAL. Borrador Seminario Internacional

de Descentralización fiscal CEPAL/GTZ. Quito- Ecuador 17-19 Octubre.

46 Banco mundial (1997) Informe sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado en un

mundo en transformación. Washington. D.C EE.UU.

de 136

Por último quedémonos con el siguiente planteamiento. “La

descentralización de las actividades del sector público puede facilitar la

identificación de los recursos potenciales de desarrollo desde los ámbitos

regionales y locales o municipales, así como el mejor planteamiento de las

demandas sociales y las diferentes iniciativas”47. Es posible por tanto

mantener la tesis de la necesidad de la descentralización para asegurar el

desarrollo social y económico de América Latina y arraigar comportamientos

democráticos pero lo que no se puede mantener ya bajo ningún concepto es

que la descentralización pueda mantenerse para conseguir estos objetivos

bajo el paradigma neoliberal.

47 Francisco Alburquerque (1994). “La necesidad de una estrategia de desarrollo

alternativa al neoliberalismo”. En: América Latina hoy nº 7 Segunda época. Enero.

Pág. 37.

de 136

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de 136

Programa Municipios Productivos:

Relaciones Provincia-Municipios

Santa Fe 1996-2001

Lic. Janina Aragno48

Resumen

La presente investigación tiene su fundamento en la necesidad de un análisis

sobre el Programa Municipios Productivos desarrollado en la Provincia de

Santa Fe, desde el año 1996 hasta nuestros días.

Se pretende arribar a una idea mas acabada de lo que las autoridades

santafesinas entienden por desarrollo económico y productivo en los

Municipios y Comunas.

El análisis de las acciones puestas en marcha a través de este programa

permitirán reconstruir la intencionalidad y orientación inherente a la

concepción de desarrollo que se tiene desde el Ministerio de la Producción

provincial.

Se intenta conocer qué orientación van a tener los Municipios y Comunas en

las políticas y programas puestos en marcha desde el gobierno provincial, qué

lugar les queda a estos espacios locales en el diseño de acciones, qué tareas

deberán asumir y/o continuar desarrollando según el rol que la Provincia “les

otorgue” en el diseño de acciones.

Partimos de la siguiente hipótesis: “El impulso dado desde la Provincia de

Santa Fe al desarrollo económico local, a través del Programa MP, está

48 Licenciada en Ciencia Política. Facultad de Ciencia Política y RRII. Universidad Nacional de

Rosario. Becaria del Programa de Formación de Jóvenes Investigadores - PRO.FO.J.I. 2002.

de 136

orientado a lograr el desarrollo económico-productivo de la Provincia en

general, y su posicionamiento competitivo en el país y la región, haciendo

hincapié en los Municipios y Comunas sólo como “territorios de operación” de

las políticas, sin delegar ni inducir a crear herramientas de autogestión en las

ciudades que les permitan encarar el desarrollo económico-productivo

individual o intermunicipalmente, sino haciendo depender a las localidades de

la actuación y regulación central de la Provincia en torno de este tema”.

Abstract

This research is based on the need of analyse the public policy called

“Municipios Productivos” developed in the Province of Santa Fe since 1996

until nowadays.

Our intention is to know how the provincials authorities consider the

economical and productive local development in Municipalities and small

towns.

The analysis of the actions done through this public policy allows us to re-

built the intentionality and the orientation in the idea of local development

that have the provincial Ministry of Production.

We want to find out the orientation that should have the Municipalities in the

publics policies and programs which come from the provincial government,

what places left the provincial government to those local areas in the design

of those policies, and what tasks should those assume or continue developing

according to the role that the provincial government gave them.

Our hypothesis is that :” The prompt gave from the Province of Santa Fe to

the local economic development, through the public policy called “Municipios

Productivos”, is oriented to obtain economic and productive develop in the

province in general, and its competitive position in the country and in the

region, strengthening the Municipalities only like “fields of operations” of this

policy, but not delegating nor inducing to create tools of self-management in

the cities that could allows those to improve individually in the economical

de 136

and productive development. The Province makes the Municipalities to

depend on its role and regulation around this subject”.

Introducción

En la Provincia de Santa Fe, bajo la órbita del Ministerio de Agricultura,

Ganadería, Industria y Comercio (MAGIC), la Secretaría de Industria,

Comercio y Servicios viene desarrollando desde 1996 el Programa Municipios

Productivos (en adelante Programa MP) que entre sus objetivos iniciales

plantea: “Fortalecer, estimular el crecimiento e integrar el sistema productivo

de la Provincia de Santa Fe a partir de la acción local y regional” y “Establecer

una coordinación armónica entre Municipios, entidades empresarias y

educativas, con el fin de favorecer el acceso a información y programas de

trabajo para el sector productivo”.

El desarrollo del presente proyecto de investigación tiene su fundamento en la

necesidad de un análisis sobre el largo recorrido del Programa MP en la

Provincia de Santa Fe, desde el año 1996 hasta nuestros días. Analizar este

Programa provincial es una alternativa válida para arribar a una idea mas

acabada de lo que las autoridades santafesinas entienden por desarrollo

económico y productivo en los Municipios y Comunas. Creemos que el análisis

de las acciones puestas en marcha a través de este programa permitirán

reconstruir la intencionalidad y orientación inherente a la concepción de

desarrollo que se tiene desde el Ministerio de la Producción provincial.

Nos parece adecuado examinar los objetivos planteados en cada etapa de

este programa, así como las acciones que tienden a alcanzar esos objetivos,

dado que esta reconstrucción de objetivos, y de acciones para lograrlos, será

un camino viable en pro de acercarnos a la concepción de desarrollo que las

orienta. Se tratará de “construir” la concepción del desarrollo del Ministerio de

la Producción santafesino a partir de la “reconstrucción” del camino andado

por el Programa MP. Procesos, relaciones, políticas, objetivos, acciones,

actores, escenarios; cada uno de estos elementos serán partícipes en este

análisis.

de 136

Intentar “construir” la concepción de desarrollo local de la Provincia de

Santa Fe tiene su razón de ser fundamental en el hecho de conocer qué

orientación van a tener los Municipios y Comunas en las políticas y programas

puestos en marcha, qué lugar les queda a estos espacios locales en el diseño

de acciones, qué tareas deberán asumir y/o continuar desarrollando según el

rol que la Provincia “les otorgue” en el diseño de acciones. Dice Mónica S.

Iturburu que los ciudadanos asignan gran relevancia “a la coordinación

política de los sistemas sociales locales, en especial para nuevas tareas tales

como la orientación del desarrollo económico como componente indispensable

del desarrollo local”49 , y es en definitiva este conjunto de cosas el que

pretende quedar reflejado en esta investigación: la coordinación política de

los sistemas locales, interjurisdiccionalmente con la Provincia y la orientación

hacia el desarrollo local, en especial desarrollo económico y productivo.

Para concretar esta tarea intentaremos responder a los siguientes

interrogantes:

- ¿Cuál es la concepción del desarrollo local imperante en la Provincia de

Santa Fe, y más específicamente en el MAGIC?

- ¿Qué políticas fueron diseñadas y ejecutadas por el MAGIC hacia los

Municipios y Comunas de la Provincia de Santa Fe, a través del “Programa

MP”?

- ¿Es posible caracterizar las acciones desarrolladas por el “Programa MP”

como tendientes al desarrollo económico local?

Partimos de la siguiente hipótesis: “El impulso dado desde la Provincia de

Santa Fe al desarrollo económico local, a través del Programa MP, está

49 Iturburu, Mónica Silvana; “Municipios Argentinos: Potestades y Restricciones

Constitucionales para un Nuevo Modelo de Gestión Local”; 2º Edición; I.N.A.P.,

Dirección Nacional de Estudios y Documentación. Dirección de Estudios e

Investigaciones; Buenos Aires, Argentina; Diciembre de 2000; Página 37.

de 136

orientado a lograr el desarrollo económico-productivo de la Provincia en

general, y su posicionamiento competitivo en el país y la región, haciendo

incapié en los Municipios y Comunas sólo como “territorios de operación” de

las políticas, sin delegar ni inducir a crear herramientas de autogestión en las

ciudades que les permitan encarar el desarrollo económico-productivo

individual o intermunicipalmente, sino haciendo depender a las localidades de

la actuación y regulación central de la Provincia en torno de este tema”.

Se demarcan tres dimensiones de análisis que delimitaran nuestro objeto de

estudio. Estas son:

1. Desarrollo económico-productivo local y provincial en Santa Fe

2. Herramientas de Gestión del desarrollo en las ciudades

3. Limitaciones de Municipios y Comunas para gestionar el desarrollo

económico- productivo local.

Aspectos Metodológicos

El universo de análisis de nuestro trabajo de investigación es el Programa

Municipios Productivos (MP) y su ejecución en la Provincia de Santa Fe desde

el año 1996 hasta nuestros días.

Dado el objetivo del trabajo, nos planteamos una estrategia de investigación

de tipo cualitativa para lo cual recurrimos fundamentalmente a dos fuentes de

información:

1. Documentación secundaria: Se realizó una búsqueda de datos e

información que resultó relevante para conocer los aspectos generales del

Programa MP, esta información se obtuvo principalmente a partir de

solicitudes en la Delegación Rosario y la Delegación del Area Sur del

MAGIC - Provincia de Santa Fe. Fueron, no obstante, de particular

importancia los datos obtenidos en páginas Web oficiales de la Provincia y

la Nación. Esta información contenía la “integración” de lo que hasta el

de 136

momento ha sido la ejecución del Programa, datos relevantes acerca

de los actores participantes, los recursos empleados y las relaciones

interjurisdiccionales e interinstitucionales que las acciones generaron,

entre otras cuestiones; todo esto delimitado en diferentes etapas y

objetivos propuestos para cada una.

2. Entrevistas a actores: Las entrevistas en profundidad resultaron un

elemento de gran validez y viabilidad en la captación de percepciones y

realidades que no eran explícitas en los documentos con los que se

contaba. Esta información estaba relacionada a las concepciones de

aquellas personas que, entre muchas otras, fueron partícipes desde los

inicios de este Programa, y que han tenido una participación privilegiada

en los cursos de acción emprendidos tanto desde el Ministerio de Industria

y Comercio como desde los Municipios y Comunas santafesinos. Se optó

por seleccionar a personas pertenecientes al ámbito de la Provincia de

Santa Fe, en la esfera público-administrativa del Ministerio, dado que,

siguiendo los fines de este trabajo, será esta perspectiva la que más

aporte a dilucidar los interrogantes formulados al inicio.

Como resultado de la entrevista con el Delegado de la Región Sur del MAGIC

surge el dato de la existencia de una evaluación realizada por la Oficina de la

CEPAL (Comisión Económica para América Latina) en Buenos Aires, en el

marco del Acta de Cooperación Técnica entre este organismo y el MAGIC,

dado lo cuál se estableció una solicitud al Sr. Carlos Ferraro, Delegado de la

CEPAL en Buenos Aires y como consecuencia de esto se obtuvo el informe a

partir del cuál será interesante analizar los datos que esta evaluación recabó.

Percepciones Sobre El Desarrollo Local

Entenderemos al desarrollo local como un proceso que aparece por

“decantación”, luego de que instancias jurisdiccionales superiores den un

de 136

paso al costado en la atención de problemáticas en territorios locales. Se

ve en “lo local” una trinchera virgen, un ámbito territorial, político,

económico, social y cultural no explotado localmente hasta entonces, que

reclama y requiere de novedosas acciones, técnicas, estudios y aplicaciones

en pos de su desarrollo.

Sin embargo, notamos que el nuevo protagonismo de las localidades no las

coloca en una posición privilegiada respecto de otras instancias territoriales,

sino que mas bien denota “vulnerabilidad” y “debilidad” como rasgos iniciales.

Las oportunidades de actuación del territorio local y su gobierno no son

inherentes a su existencia, sino que deben descubrirse, buscarse, explotarse

y gestionarse por quienes se interesan en imponer nuevas acciones. Estas

oportunidades dependerán de varios factores siendo, a nuestro entender, los

recursos económicos y los medios legales los que mayor determinación

imponen.

Así como vemos el nuevo protagonismo de lo local, también entendemos que

el papel que adquieren instancias jurisdiccionales superiores como región,

Provincia y Nación se ve renovado en gran medida como causa y

consecuencia de estos cambios. Hacen su aparición nuevas redes de

relaciones entre estas instancias, reacomodamiento de roles, y un nuevo

marco de referencia entre las políticas de la Nación, las Provincias, y los

Municipios.

El desarrollo económico-productivo en los Municipios será, a nuestro

entender, determinante al hablar de desarrollo local, los recursos económicos

generados por un Municipio y las medianas, pequeñas y micro empresas

asentadas en su zona otorgaran a este mayor capacidad de actuación,

protagonismo y poder en las relaciones interjurisdiccionales e

interinstitucionales. Esta coordinación y entretejido de roles que surge serán

determinantes para el “sustento” del desarrollo local, dado que el Gobierno

local por si solo “no puede”, sino que requiere del gobierno provincial y del

nacional como apoyos, en tanto que desde los actores privados se requiere de

confianza, interacción y cooperación para los fines del desarrollo local o

desarrollo económico-productivo local.

de 136

Programa Municipios Productivos (MP)

Los objetivos generales que guían este Programa, son:

- Fortalecer, estimular el crecimiento e integrar el sistema productivo de la

Provincia a partir de la acción local y regional.

- Establecer una coordinación armónica entre Municipios, entidades

empresarias y educativas, con el fin de favorecer el acceso a información

y programas de trabajo para el sector productivo.

Etapas que comprende el Programa:

Primer etapa (Año 1996):

• Descentralizar la política productiva

• Estimular la creación de Secretarias de la Producción

• Capacitación de los Secretarios

• Relevamiento del Sector Productivo (trabajo de campo)

Segunda etapa (Año 1997):

• Fortalecimiento de las Comunas creando áreas de la Producción y

capacitación de los representantes.

• Asistencia técnica a los Municipios.

• Encuentros regionales

• Relevamiento del sector productivo (análisis de datos y elaboración de

informes)

• Encuentros Provinciales

Tercer etapa (Año 1998):

de 136

• Internacionalización de los Municipios y empresas de la Provincia.

• Integración de las Comunas al Programa.

• Seminarios de capacitación a empresarios y diferentes actores locales.

• Desarrollo de una red de información.

Año 1999, las acciones principales fueron las siguientes:

• Fortalecimiento de las comunas.

• Incorporación de entidades intermedias.

• Trabajos sectoriales.

• Consolidación de una red de información.

Años 2000 y 2001:

Información:

• Boletín informativo: 20 boletines mensuales emitidos. Más de 350

destinatarios en toda la Provincia (Vía e-mail).

Capacitación:

• Comercio internacional y Marketing.

• Formulación y evaluación de proyectos.

• Como iniciarse en las exportaciones.

• Los costos, un factor de éxito.

• Claves para la creación de empresas.

• La calidad como eje de cambio

• Costos para Pymes industriales. Total: 974 participantes

de 136

Secretarias de la Producción:

Capacidades y competencias de los SP

! Conocimiento de problemas de las empresas y Cámaras

! Relación personal con Cámaras y empresarios

! Disposición y voluntad

! Resolución de problemas

Perfil del Secretario de la Producción requerido:

• Resolutivo, generador de proyectos, animador y motorizador de ideas

• Agente dinamizador de la economía local

• Promotor de acuerdos regionales y asociativismo

• Orientador(informar), Docente (enseñar), Diseñador (planificar) y

Psicólogo (visión)

• Flexible y coordinador con otros sectores (educativos, empresarios,

sindicatos)

Asociaciones para el Desarrollo Regional (ADR’s)

• 20 Asociaciones en funcionamiento

• Más de 200 localidades representadas

• Manejan alrededor de $30.000.000

• 9 Planes estratégicos realizados.

• Se represtan fondos del RE. CU.PRO

De forma general, los objetivos de las ADR´s tienden a promover la

producción y el desarrollo agrícola, ganadero, industrial, socioeconómico,

educativo y cultural de la región, además de actividades económicas

alternativas que generen nuevos puestos de trabajo y una eficiente y racional

utilización de los recursos materiales y humanos.

de 136

Se ha conformado una Red de Asociaciones Civiles que aúnan Municipios,

Comunas y entidades intermedias formando un estructura de apoyo para la

atención de la problemática comunitaria.

En todos los casos las ADR´s quedan sujetas a los controles administrativos y

contables que el MAGIC disponga, en el marco de la ley de Contabilidad de la

Provincia de Santa Fe, Decreto Ley Nº 1757/56, como así también al

seguimiento de los représtamos habida cuenta de que los mismos deberán

enmarcarse en emprendimientos productivos que respondan al Plan

Estratégico de la Asociación previamente aprobado por Resolución del MAGIC.

Líneas De Crédito Del Programa MP - CFI (Consejo Federal De

Inversiones)

Microempresas - Ente Financiero: 100 % CFI –

Destinatarios: Personas físicas o jurídicas que desarrollen actividades

económicamente rentables

Monto máximo a otorgarse :

Activo Fijo: hasta U$S 50.000.-

Activo de trabajo : hasta U$S 20.000.-

Capacitación : hasta U$S 4.000.-

La suma de estos tres rubros no podrá exceder los U$S 50.000.-

Plazo de gracia máximo : 18 meses ( Para devolución de capital)

Plazo de amortización : 36 meses

Forma de amortización : mensual, trimestral, semestral o anual

Tasa de interés : 6 % anual sobre saldo

Garantía que se solicita :

• hasta $ 8.000.- garantías solidarias.

de 136

• mas de $ 8.000 garantías reales, hipotecarias o prendarias.

su valuación debe ser equivalente al 130 % de crédito

DIMENSIONES

Desarrollo Económico - Productivo Local y Provincial en Santa Fe

El objetivo de la Provincia, desde el año 1996 en el que se lanza el Programa

MP es el de descentralizar la política productiva del gobierno

santafesino, lo cuál se concreta a través de la creación y el fortalecimiento

de las áreas de apoyo a la producción en Municipios y Comunas.

Incentivar la creación y el fortalecimiento de áreas que asuman funciones en

lo relacionado a temas productivos, denominadas “Secretarías de la

Producción”(SP).

Lo anterior nos permite observar en una primera aproximación que la

concepción de desarrollo local que aparece reflejada desde el Gobierno

Provincial prioriza, entre varios factores, el fortalecimiento institucional de las

áreas locales de producción. Teniendo como segundo eje la vinculación de

actores públicos- institucionales y privados. La articulación entre empresas

privadas y gobiernos locales será dinamizadora del entorno productivo local.

Serán las empresas locales las beneficiarias directas de estas acciones en

tanto los Secretarios de la Producción constituirán el nexo entre estas y los

actores públicos y privados de distintas jurisdicciones, local, regional,

provincial, nacional e internacional. Resulta inherente a esta posición, la

fuertemente marcada tendencia desde el gobierno provincial, en pensar en un

“desarrollo empresarial” para la provincia.

Vemos que la política central de la provincia en torno de la idea de desarrollo

es “fortalecer el sector productivo”, siendo este sector principalmente

constituido (en el caso de empresas domesticas) por empresas micro,

pequeñas y medianas, que se dedican a la producción y/o elaboración de

de 136

productos principalmente a partir de materia prima de origen

agropecuario. (Algunas de las principales producciones de la Provincia han

sido citadas en apartados anteriores).

Cuando se interroga a Dario Mascioli acerca de cómo definiría la idea de

desarrollo de la Provincia, este nos resume su percepción señalando que

cuando las SP fueron creadas, “lo más importante en esto era que

fundamentalmente le llegara la información al empresario, porque había

muchos empresarios de Pymes que ni siquiera tenían información, muchos de

los programas, nacionales fundamentalmente, ni siquiera llegaban (...) luego,

además de darles información, se veía que los programas los tenía que llevar

adelante uno, porque las empresas no tomaban la iniciativa (...) hubo que

armar programas propios (...). Uno de estos programas fue la búsqueda del

mercado externo, porque era redituable llevar mercaderías al exterior, y

lograr acceder a estos mercados. Con el cambio de la macroeconomía que

ocurrió el 20 de Diciembre, la Provincia impulsa gestiones dentro del ámbito

de lo que es el territorio santafesino, vinculado con dos cuestiones (...) la

búsqueda de los mercados externos a través de la concurrencia a ferias y

misiones internacionales y por otro lado, un plan de sustitución de

importaciones, dado que la mercadería que antes ingresaba desde el exterior

hoy no está ingresando, entonces acercar al comprador con el vendedor,

entonces la Provincia, a través de su logística acerca, en rondas de negocios,

al comprador con el vendedor, que son los productos santafesinos, ahí es

donde hoy por hoy está poniendo el mayor de los empeños y el mayor de los

esfuerzos, sin descuidar las otras áreas que son las vinculadas con la

tecnología en el sector agropecuario...”.

El objetivo era para la Provincia acercar la información al Sector empresario.

Dice Mascioli, “... lo más importante en esto era que fundamentalmente le

llegara la información al empresario”, y agrega que generalmente son las

grandes urbes de nuestro país las que acceden fácilmente a las novedades

para el sector productivo y empresario, existiendo un rezago o marginación

para aquellas pequeñas localidades del “interior”.

de 136

Estas acciones han colaborado en el incremento de la cantidad de

empresas exportadoras santafesinas, en particular de las pequeñas y

medianas.

Si hablamos de “desarrollo empresarial”, no pueden obviarse las políticas

provinciales en favor de la atracción de capital extranjero hacia el territorio

santafesino. Por esto, estamos en condiciones de afirmar que el gobierno de

Santa Fe ha venido apoyando y gestionando dos formas de “desarrollo

empresarial”, que pueden ser sintetizadas como:

De estímulo a la producción interna: consistente en el fortalecimiento de las

potencialidades productivas endógenas de la Provincia, mediante el aliento y

la reactivación de la producción interna, a fin de concretar como objetivo

ultimo exportaciones de las materias primas y productos generados en suelo

santafesino. Esta tendencia se orienta al apoyo a empresas domesticas, que a

través de su producción abastecen el mercado interno y apuntan sus

estrategias en muchos de estos casos también, a la exportación de sus

producciones.

De atracción de capitales extranjeros: consistente en la atracción y recepción

en suelo santafesino de grandes empresas internacionales, de modo que

instalen sus plantas productoras y/o sucursales en la Provincia. Generalmente

este tipo de empresas son de características distintas a las que presentan las

empresas o industrias domesticas, volcando su produccion a las maquinarias,

los automotores, etc.

Estas dos formas no son excluyentes en el desarrollo de acciones que la

Provincia lleve adelante, sin embargo cabe preguntarnos ¿en cuál de las dos

la Provincia ha puesto mayor énfasis a través de su accionar?. ¿Cuál de las

dos formas de “desarrollo empresarial” asumió con mayor vigor la Provincia

de Santa Fe?. El análisis a posteriori involucraría interrogantes del tipo: el

posicionamiento competitivo de Santa Fe y las acciones a favor de este

objetivo ¿qué repercusiones tienen estas políticas de apoyo a la produccion

sobre las realidades locales santafesinas?

Cabe destacar que actualmente, son las políticas de apoyo a la producción

domestica y sus exportaciones las que se priorizan desde la provincia, o como

de 136

lo llama Mascioli proceso de “sustitución de importaciones”. Esto se debe

a las características actuales del mercado argentino y las dificultades por las

cuales esta atravesando la economía en las que se torna casi imposible la

importación de producciones extranjeras como ocurría hasta no hace mucho

tiempo. La política de atracción de capitales internacionales ha quedado

relegada actualmente por esta política de fomento de la producción

domestica, esto trae aparejadas varias ventajas, dado que sacar provecho de

la situación desventajosa por la que atraviesa nuestro país en lo que ha

importación se refiere, implica priorizar lo domestico y dar fuerza a un

conjunto de empresas productivas que bajo el régimen de importación

indiscriminada no encontraban ocasión de fortalecer sus producciones y

menos aun de producir en grandes cantidades como para abastecer el

mercado interno y dirigir parte de sus producciones al mercado externo.

Entrelazamiento de Desarrollos

Resulta bastante difícil escindir el camino que toma la provincia en cuanto al

desarrollo económico productivo del camino que cada localidad emprende en

este tema. No se logra hallar una ocasión, en el análisis documental, fáctico y

de entrevistas, en la que ambos conceptos se escindan de acuerdo a la

realidad territorial, sea esta local o provincial, sino que los caminos van

unidos en torno de lo que resulta ser el desarrollo económico productivo en

general, sin distinción de realidades locales o regionales, sino atendiendo a

políticas de carácter provincial que orientan este accionar.

Aparece aquí, a nuestro entender, la causa fundamental de esto en el hecho

de que es el gobierno provincial, y el Ministerio de la Producción en particular,

quienes diseñan las políticas de producción y desarrollo económico para la

provincia y para cada localidad, teniendo las ciudades que “bajar” estos

diseños a la realidad local.

Si atendemos los objetivos del programa MP vemos que este se propone

“descentralizar” el sistema productivo de la provincia, pero aparece tras esta

de 136

idea una descentralización puramente relacionada a la cercanía y/o

contacto que el territorio local y sus agentes tienen con las áreas de

producción locales. No estando orientada esta descentralización a crear o

fortalecer áreas con mayor independencia de actuación y decisión en las

políticas económico-productivas. Quedan las políticas de los municipios

“guiadas” por las políticas de la provincia.

Es por estas razones que podemos estar hablando de un cruce y hasta de

superposición de “desarrollos”. En los que aparece la provincia como el

territorio marco y eje de las políticas de desarrollo.

Este análisis nos va acercando a las respuestas que buscamos al plantear los

interrogantes iniciales de esta investigación. Desde este momento estamos en

condiciones de afirmar el entrelazamiento y la superposición de acciones de

desarrollo en localidades y provincia en general. Por lo cual, al querer saber

¿cuál es la concepción del desarrollo local imperante en la Provincia de Santa

Fe, y más específicamente el MAGIC?, podemos responder que realmente no

puede definirse como “desarrollo de lo local” a la concepción de la provincia y

sus acciones, sino que seria mas preciso hablar de “desarrollo económico-

productivo”. Concepción que, como estamos observando, es más abarcativa,

haciendo alusión a distintas jurisdicciones territoriales, diferentes actores

públicos y privados y maneras diversas de relacionarse en pos del “desarrollo

empresarial”, sin restricciones de tipo local-territorial en el direccionamiento

de las acciones provinciales.

Esta superposición o quizás sea mejor llamarla como “unión de caminos hacia

el desarrollo”, esta fuertemente marcada por el objeto central de las políticas

al que apunta la provincia, siendo este el de impulsar y fortalecer las

empresas del territorio provincial. Puede decirse que es en las empresas

donde se encuentra el “punto de confluencia de destino” de las políticas y de

todo lo que estas involucran, como ser los actores de diferentes jurisdicciones

(nacional, provincial y local) siendo estos de carácter tanto publico como

privado; como así también puede decirse que es el gobierno provincial, donde

“confluye el origen” de las políticas, dado que es desde esta jurisdicción

donde se generan, diseñan y controlan.

de 136

Herramientas de Gestión del Desarrollo en las ciudades

Por esto, se tendrán en cuenta los actores al interior de los Municipios y

Comunas que el Programa considera relevantes para el desarrollo local. Son

estos:

- Secretarios de la Producción (SP) de Municipios y Comunas

- Asociaciones de Desarrollo Regional (ADR`s)

No queda claro si las acciones locales y regionales serán “estimuladas” desde

la centralidad de la Provincia, para luego pasar a ser “autogestionadas” por

los Municipios y Comunas, si la “acción local y regional” hace referencia al

“territorio de operación” de las acciones del Programa MP, o si lo que se

intenta constituir es una red de interacción y coordinación de acciones entre

Municipios y Comunas – Región y Provincia.

Secretarias de la Producción

Al inicio del Programa (año 1996), solo 3 Secretarías de la Producción

funcionaban en la Provincia de Santa Fe, en tanto que, al final de la 3º etapa

(año 1998), 67 Secretarías de la Producción se hallan en actividad en

Municipios y Comunas de la Provincia (48 Municipios y 19 Comunas).

De las entrevistas realizadas surge claramente la intencionalidad inherente a

la creación de Secretarías de la Producción en las localidades santafesinas.

Nos comentaba Gabriela Engler que “... se encontraron que pocas localidades

contaban con un interlocutor válido que conociera los temas de producción y

desarrollo económico. Surge como necesidad del propio empresariado local,

que muchas veces tenía demandas e inquietudes y no sabía a quien dirigirse.

El Programa trató de crear un área de la producción, el nombre no importaba

tanto, sino que hubiese un referente, que nosotros lo llamamos Secretario de

la Producción; para que el empresariado, las entidades, y las Cámaras de los

centros comerciales pudiesen nuclear todas las demandas del sector

empresarial”.

de 136

Darío Mascioli dice: “... empezó a pensarse que el Estado tuviera en el

sector productivo responsables que bajaran herramientas que están al

alcance desde el punto de vista de la Nación y desde el punto de vista de la

Provincia, a los sectores privados. Empezaron a aparecer estos roles que

tuvieron los secretarios de la producción de las distintas ciudades, de las

distintas localidades; que un poco bajaban las herramientas que a nivel

nacional se daban en la Secretaría de Industria, y el mismo Estado provincial

que generaba acciones desde el punto de vista de “cargarse” a las empresas

para salir a buscar mercados externos, desde el punto de vista de la

capacitación, de la asistencia financiera, de la gestión empresaria, de todos

aquellos elementos que le permitieran al empresario privado crecer con sus

empresas, trabajar asociativamente, preocuparse por los intereses comunes

de la sociedad, diagnosticar los perfiles de la sociedad donde vive”.

Aparece en ambas entrevistas la idea de SP como “referente”, como “nexo”,

como “interlocutor válido”. El SP es el centro de una red de articulaciones

público-privadas que nuclea a Empresas y Cámaras empresariales, a

Instituciones educativas y tecnológicas, etc. Será el agente local que aúne las

demandas de estas entidades y pueda desempeñar las funciones de

gestionar, negociar, promover, acercar y relacionar, entre otras, sea tanto

con jurisdicciones locales, provinciales y nacionales, como así también

internacionales.

El SP sería el “primer contacto” con el sector público que los sectores privados

locales tendrían en el Municipio. Será el SP quien recurra a instancias y/o

jurisdicciones superiores para coordinar acciones y lazos de cooperación. El

acceso directo que esta figura tiene a los problemas económicos, territoriales,

productivos, etc, dentro de la localidad, es la herramienta fundamental con la

que cuenta para generar contactos con otras instancias y elevar proyectos,

gestionar ideas o proponer cursos de acción en base a la información recogida

del contacto directo con los potenciales beneficiarios.

El arquitecto Darío Mascioli habla de “bajar herramientas” que desde la

Nación y la Provincia se generen para que puedan acceder a ellas los sectores

privados locales. “Todas las herramientas que el Ministerio generaba

de 136

centralizadamente, descentralizarlas a través de un área específica del

sector Productivo”, dice Mascioli.

Sin embargo, la “generación de herramientas” no deja de estar en manos de

la jurisdicción provincial, centralizadamente. Solo se puede hablar de

“descentralización de la información”, en el sentido de que serán ahora los SP

quienes tengan el contacto inicial y directo con empresarios locales y recojan

las demandas e información desde estos sectores hacia la Provincia. Sin que

esto implique cambios en los agentes promotores y diseñadores de las

políticas, rol que seguirá ostentando la Provincia como ente superior a los


Relaciones del SP con actores locales

La CEPAL presenta un documento que evalúa los resultados del Programa MP

luego de tres años de ejecución. Este estudio se realiza en el año 1998,

presenta datos de entrevistas concretadas con: Secretarios de la Producción;

Intendentes; Cámaras empresariales; Instituciones del Sector educativo,

tecnológico y entidades sociales y Empresas50.

Dice este estudio que: “Mayoritariamente, los agentes privados entrevistados

señalan que nadie desde el sector público en el ámbito local atendía los

problemas del sector productivo antes de la creación de las secretarías de la

producción”. Agregándose que esta respuesta proviene del 60 % de las

Cámaras y del 69% de las empresas que fueron entrevistadas. Sólo el 28%

de las Cámaras y el 15% de las empresas (opinión concentrada en las

empresas de mayor tamaño), señalaron tener un interlocutor en el sector

público municipal que atendía sus problemáticas, indicando al Intendente

Municipal.

50 “Descentralización y Apoyo a los Sectores Productivos en la Provincia De Santa Fe:

Evaluación Del Programa Municipios Productivos”; Informe Final, Julio de 1999.

CEPAL. Documento elaborado en el marco del Acta de Cooperación Técnica Nº 1 entre

el Ministerio de Agricultura, ganadería, Industria y Comercio de la Provincia de Santa

Fe y la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires.

de 136

Los datos indican que antes de la puesta en marcha del Programa MP,

los sectores privados no encontraban referentes en el sector público que

atendiera sus demandas.

Luego de 3 años de ejecución de este Programa provincial, indican una

evolución en la forma de comunicarse de los SP con los agentes locales,

señalando que se prioriza el contacto “cara a cara”, la “visita directa”, como

el “mejor canal para conocer la problemática, comunicarse y vincularse con

los diferentes actores” (CEPAL Oficina en Buenos Aires, 1999).

El sector educativo-tecnológico es otro de los que se contactan con frecuencia

con los SP, sin embargo, aparece un cambio respecto a los contactos con las

empresas y cámaras respecto a este sector, siendo para las instituciones

tecnológicas y educativas no tan frecuente el contacto como lo es para el otro

sector, esto indica una priorización de sectores productivos en la agenda de

los SP.

No solo la frecuencia, las modalidades y los actores de contacto son los que

han experimentado innovaciones, sino que también se ha mejorado el

tratamiento de los temas de vinculación, dado que aparecen como novedosos

los trabajos conjuntos entre SP´s y Cámaras o empresarios y el intercambio

de información, junto a temas tradicionales como cuestiones bancarias y

crediticias.

En relación a esto aparece el factor “confianza”, que los sectores privados

puedan tener respecto de un funcionario o área del sector publico para

canalizar sus demandas, parece haber contradicciones en las visiones que

algunos actores privados tienen hacia los actores públicos, quienes por un

lado lo “acusan” de no atender sus demandas o reclamos, pero esto no

necesariamente implica que los sectores privados van a depositar todas sus

expectativas y reclamos en el sector público cuando hallen un referente o

nexo como lo intenta ser el SP, dado que también se plantea el tema de “no

confiar” en el sector publico como referente o gestor.

Los avances en las relaciones que el SP tiene con los sectores público y

privados, demuestran adelantos no solo desde el sector publico-

gubernamental en tanto el SP como “representante” de este, sino de parte de

de 136

los sectores privados también, dado que estos han avanzado en lo que

respecta a los presupuestos que tradicionalmente tenían respecto del

gobierno municipal, y las empresas y Cámaras dieron un paso adelante en

sus relaciones con la Municipalidad.

Son los mismos SP quienes señalan que una de las causas de la falta de

contacto tradicional con el sector privado era “la desconfianza hacia las

respuestas del sector público” que los actores privados tenían, notándose que

luego de casi tres años de desarrollo del programa (en 1998) esta causa ha

pasado del 1° al 3° lugar como justificativo de la falta de contactos, siendo la

mas destacada ahora la “falta de tiempo y la baja vocación participativa”

(CEPAL Oficina Buenos Aires, 1999).

Dice expresamente el documento de la CEPAL que: “La información relevada

permite afirmar que la evaluación general del perfil y capacidades de los SP

realizada por las empresas y las Cámaras es ampliamente positiva”.

Lo cual esta indicando que los sectores privados locales hallan efectivamente

en la persona del SP un nexo entre ellos y el sector público-gubernamental,

quien esta mas de cerca las realidades de estos sectores y puede a partir de

esta información generar y coordinar ideas entre ambos. La “capacidad y

eficiencia en la resolución de problemas y la búsqueda de alternativas para

entidades y empresarios” es otro de los puntos que los empresarios y

Cámaras destacan de los SP.

Se han presentado situaciones en las que no en todos los casos los SP´s

pueden desempeñar pura y exclusivamente las tareas y funciones para las

que fueron designados, y terminan ejerciendo tareas para las cuales no

estaba prevista dicha área, como ser las atinentes a cuestiones sociales, de

empleo y asistencialismo.

Esta “desvirtuación” del rol inicial del SP hace que se redireccione su accionar

en áreas que no competen exclusivamente al desarrollo económico-

productivo del Municipio y están mas bien ligadas a “salvar” urgencias

temporales que surgen entre la población individualmente a causa de los

de 136

malestares de la desocupación y la pobreza. Por lo que se pierde, en

parte, la naturaleza de esta área y de la figura del SP, quien tiene asignado

un área dentro del Municipio para desempeñar las funciones citadas hasta

aquí, como ser: contacto con los empresarios y las Cámaras, desarrollo de

proyectos conjuntos, propuestas de medidas innovadoras para la producción,

promoción de actividades productivas, relevamiento de información local, etc.

Serán, a nuestro entender, los Intendentes municipales quienes deberán

reorientar los reclamos sociales y laborales desde la SP hacia áreas como

promoción social y trabajo, y despejar la tarea del SP orientada a temáticas

productivas de las empresas y los gremios. De no salvarse esta dificultad el

área creada por el Programa MP perdería el carácter de promotor, activador,

gestor y pasaría a atender problemas cotidianos que surgen fuera de sus

incumbencias.

Secretario de la Producción: ¿Agente municipal o delegado provincial?

¿Quién define las tareas a desempeñar por el SP?, ¿Existe una influencia

desde el MAGIC en cuanto al rumbo que las Secretarias deben tomar, o se

deja librado a cada Municipio el accionar económico-productivo local?, ¿Como

es la relación Intendente Municipal- MAGIC, respecto del Secretario de la

Producción?

El SP es una agente nombrado por el propio Intendente Municipal, designado

para tal área respondiendo a cuestiones de carácter técnico-político. Esta

Secretaria cuenta, según la información obtenida, con un muy bajo

presupuesto en la mayoría de los Municipios y Comunas. Sin embargo, la

propuesta de creación de este área es dirigida desde la Provincia a los

Municipios y Comunas, y las funciones y perfiles de estos agentes, fueron

también definidos desde la Provincia. De ahí que planteamos los interrogantes

anteriores porque aparece el tema de la “dependencia” de los SP, ¿del

Municipio o de la Provincia?.

Si para responder este interrogante nos orientamos por la información

recogida, vemos que el SP desempeña principalmente tareas impuestas por la

jurisdicción provincial, dado que es esta la que diseña los planes, programas

de 136

y acciones que el SP lleva adelante, y justamente con esa intencionalidad

se crean estas áreas, para “bajar” acciones provinciales.

Las distintas áreas de actuación que un Municipio involucra, como ser,

trabajo, salud, política ambiental, etc, están orientadas en su accionar por las

políticas del Intendente y su Programa de Gobierno. Sin embargo, el área “de

la Producción” es novedosa en el escenario de la mayor parte de los

Municipios y Comunas santafesinos, por lo cual su creación trajo aparejada la

falta de planificación que respecto de este área debería tener el Intendente

Municipal en su Plan de Gobierno. Las acciones a favor de los sectores

productivos quedaban antes bajo otras áreas, sin que exista un agente

especialmente encomendado para atenderlas.

El razonamiento nos lleva a pensar que al ser el MAGIC quien impone la

creación de SP, el perfil de la persona que deba ocupar ese cargo y las

acciones a desarrollar, será este mismo órgano provincial quien tenga las

“atribuciones” de coordinar sus acciones, dependiendo las áreas productivas

locales de los lineamientos provinciales en gran parte de su accionar. Sumado

a esto esta el hecho de que gran parte de los Programas de gobierno locales

no contemplan esquemas de acción directos hacia las áreas productivas, por

lo que para los Intendentes son asuntos nuevos y no tradicionalmente

tratados bajo la órbita local.

Asociaciones de Desarrollo Regional

En palabras del Delegado del Área Sur del MAGIC: “la asociación para el

desarrollo, nucleó al sector público y el sector privado en una nueva figura

que, independiente autárquicamente desde el Municipio, manejó fondos

propios para desarrollar determinados proyectos, agro-ganaderos, de

recuperación de tierras, paliativo de las inundaciones, o las emergencias. Las

asociaciones son un conjunto no solo de un Municipio, sino de Municipios,

varias Comunas, Sociedades Rurales, Centros Económicos, Legisladores,

Empresarios, que se agrupan en torno a temas comunes, han sacado

personería jurídica”.

de 136

“La mayoría de las asociaciones surgieron por alguna urgencia, o por

alguna emergencia climática; o por una emergencia productiva. Se

conformaron y el Estado en algunos casos, el Nacional y el Provincial, como

eran cuestiones de emergencia, concurrió aportando fondos sin retorno que

quedaron para la administración de las asociaciones para que los represtaran

o recircularan entre proyectos productivos que fueran evaluados por esa

misma asociación”.

Limitaciones de Los Municipios y Comunas para Gestionar el Desarrollo Económico –Productivo Local

El desarrollo de esta dimensión de análisis pretende abarcar los

condicionamientos a los que se ven sometidos los Municipios y Comunas de

Santa Fe, en tanto carentes de autonomía y por tanto, dependientes en

innumerables aspectos de la actuación y legislación provincial. Aparecen, en

este sentido, restricciones de tipo legal y algunas que se alejan de “lo legal” y

se acercan a “político-cultural” y “lo tradicional” en el desenvolvimiento de la

administración municipal y provincial.

Mónica Iturburu extrae la definición de “autonomía” del Diccionario de la Real

Academia Española señalando que, “es la potestad que dentro del Estado

pueden gozar Municipios, Provincias, regiones u otras entidades de él, para

regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de

gobierno propio”.(Iturburu, M., 2000)

La Constitución Nacional Argentina, luego de la reforma del año 1994,

incorpora un novedoso artículo que declara:

“Cada provincia dicta su propia constitución, conforme al artículo 5º,

asegurando la autonomía municipal y reglando el alcance y contenido en el

orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” (art.

123º C. N.)

de 136

Son sólo 5 cartas constitucionales provinciales en nuestro país las que no

hacen mención a la autonomía municipal. La Provincia de Santa Fe está entre

ellas, se suman la Provincia de Entre Ríos, Mendoza, Tucumán, y el increíble

caso de la Provincia de Buenos Aires, en la cuál la reforma introducida a la

Carta Provincial en el año 1994 no incorporó la autonomía, dado que el

régimen municipal no fue objeto de reformas quedando vigente la antigua

versión del año 1934 en lo que respecta a este tema. (Iturburu, M., 2000)

La Constitución provincial de Santa Fe, modificada por última vez en el año

1962, en su Sección Séptima, Capítulo Único, con el título de “Régimen

Municipal” art. 106º (“Autogobierno”) declara:

“Todo núcleo de población que constituya una comunidad con vida propia

gobierna por sí mismo sus intereses locales con arreglo a las disposiciones de

esta constitución y de las leyes que se sancionen.

Las poblaciones que tengan más de diez mil habitantes se organizan como

Municipios por ley que la legislatura dicte en cada caso, y las que no reúnan

tal condición como Comunas.

La ley fija la jurisdicción territorial de Municipios y Comunas y resuelve los

casos de fusión o segregación que se susciten”.

En primer término, queda establecida la diferencia entre la organización de

Municipios y Comunas, la cual tiene una base estrictamente poblacional.

Poblaciones con mas de 10 mil habitantes constituirán Municipios y las que no

alcancen esa cifra serán Comunas en el territorio santafesino. Aparece de

manera confusa la palabra “Autogobierno” encabezando este artículo, y se

proclama que la comunidad “gobierna por sí mismo sus intereses locales”,

pero a renglón seguido se señala que esto se realiza con “arreglo a las

disposiciones de ésta Constitución y de las leyes que se sancionen”.

Este conjunto de dichos deja en claro la dualidad del artículo 106º, dado que

aparentemente se intenta hacer ver la “autonomía” o “libertad de actuación y

regulación” de las comunidades, pero queda más que claro que tal autonomía

es totalmente inexistente desde el momento en que será la Constitución o las

de 136

leyes Provinciales las que otorguen el marco legal de funcionamiento a


Decíamos al inicio de este apartado que no sólo las limitaciones legales

resultan relevantes para analizar las posibilidades de gestión autónoma del

desarrollo en los Municipios, sino que aparecen factores que podrían ser

caracterizados como “político-culturales” que hacen su aporte en las

“restricciones” que las localidades tienen para encarar la gestión del

desarrollo.

Actores del sector público como del sector privado local actúan en muchos

casos como fuerzas restrictivas del avance que el Municipio pueda sostener

en términos de desarrollo. Este comentario surge como consecuencia del

análisis de los procesos que generó el Programa MP, y es a raíz de los datos

generados por las entrevistas con personal del MAGIC que parecen dilucidarse

algunos factores que pueden haber jugado en contra del pleno desarrollo del

Programa.

En lo que refiere al sector público, la Sra. Gabriela Engler, nos comentó que

no siempre este programa provincial fue bien recibido por actores locales.

Dice Engler que “la disputa política siempre existe, y como (el SP) era una

figura nueva en muchos casos, se dio un proceso de resistencia, sobre todo

en algunos Intendentes, que con el propio devenir de la actividad del SP vio

que le empañaba su propio liderazgo político. Este choque se dio entre el SP y

el Intendente, así como hubo muchos Municipios que avalaron desde el

principio la función del SP, en muchos casos se convirtió en una competencia,

dado que era un referente y un candidato natural a ser Intendente, porque la

gente lo conocía, lo referenciaba, hasta llegó a ser en algunos momentos más

conocido que el propio Intendente”.

Vemos entonces, como algunos gobiernos municipales aparecen “ofreciendo

resistencia” a las acciones del Programa MP, en tanto que estas acarrearían a

su entender el debilitamiento del poder y funciones tradicionales que un

Intendente tiene en la tradicional administración local, interfiriendo

fundamentalmente en las relaciones Municipio– Provincia – Nación.

de 136

El Arq. Darío Mascioli no es coincidente, en principio, con las

declaraciones de Gabriela Engler en lo que respecta al “poder” que el SP

ostenta. Se lo interroga acerca de los comentarios de Gabriela Engler para

que exprese su opinión, y se le formula la pregunta “- Cuándo se toma la

decisión de crear las Secretarías de la Producción y de fortalecer a estas

figuras, ¿Hubo casos en los que el SP pasó a ser un personaje fuerte dentro

del Municipio, casi tanto más que el Intendente y hasta un “candidato natural

a Intendente”?. Ante esta interrogativa Mascioli contesta “no”, aunque a lo

largo de la pregunta concluye diciendo que “... esto dependió mucho de la

personalidad, cuando se veía que el SP era muy fuerte, siempre se notaba un

futuro candidato, por su relación con la sociedad en función de algunos éxitos

que lograr” y agrega “te digo que no fueron más que algunos casos...”.

Entonces, el factor político al que hacíamos mención como “limitativo” en

alguna medida de las posibilidades de encarar el desarrollo de los Municipios

aparece reflejado en las entrevistas. Ambos entrevistados no desconocen que

las resistencias al cambio y al “temor de debilitamiento del poder” estuvieron

presentes al inicio de estas acciones en las localidades.

Consideramos que estas resistencias afectan mas bien a las “herramientas” o

posibilidades que se dan al Municipio, dado que se intenta introducir la

necesariedad de la existencia del SP, y es desde el mismo Municipio y en

muchos casos, desde el mismo Intendente Municipal, donde aparecen los

principales escollos a ser superados para la ejecución de estas acciones.

Los datos recogidos por la CEPAL a través de las entrevistas realizadas con

personal de los municipios santafesinos, se aleja un tanto de las

declaraciones del personal del MAGIC, fundamentalmente de las realizadas

por Gabriela Engler, quien sentenció la resistencia de algunos Intendentes

Municipales al Programa MP.

Los resultados de esta medición, que pone en relación el color político del

gobierno provincial con el del gobierno municipal, se exponen en el siguiente

cuadro:

“Repercusiones de la tendencia de las autoridades del Municipio en la coordinación institucional” (CEPAL, Buenos Aires; 1999)

de 136

Actores Afecta en gran medida

Afecta

Parcialmente

No afecta No afecta, favorece

Intendentes 0 18% 46% 36%

SSPP 8% 17% 50% 25%

Cámaras 0 12% 71% 17%

Otras Instit* 0 30% 20% 30%

Empresas* 1% 11% 54% 22%

En la mayoría de los municipios la tendencia política de las autoridades que

ejercen el gobierno de los municipios no afecta al buen grado de relación y de

coordinación con las autoridades provinciales en relación al programa MP.

El enraizamiento que el Programa MP tuvo en cada localidad santafesina

depende en gran medida del grado de compromiso que la máxima autoridad

municipal tenga frente a la temática productiva y frente a su órgano ejecutor.

En este sentido, los datos de la CEPAL muestran las experiencias divergentes,

observándose casos en que el Intendente tiene un alto grado de compromiso

con la política y una relación cercana con el SP, y en otros donde se presenta

la situación contraria. En ambos casos los efectos sobre la marcha del

programa son sustancialmente diferentes. (CEPAL , Buenos Aires; 1999)

Las opiniones vertidas por los Intendentes, indican que para éstos las

principales restricciones del programa y las problemáticas para la articulación

con el entorno están todas fuera de la responsabilidad del Estado local, por lo

que se entiende que ellos están haciendo el máximo esfuerzo en tal sentido.

Esto no coincide con algunos casos en que las propias empresas

informalmente han sido quienes han "resaltado" la falta de compromiso de

parte del Intendente hacia la temática productiva, y en otros casos son estas

también las que "captan" diferencias entre el intendente y el SP frente al

tema.

El grado de prioridad asignado a las secretarías de la producción por parte de

los intendentes, determinará también una relación diferencial con las

de 136

secretarias de la producción. En los casos en que la prioridad es menor

probablemente se generen niveles considerables de asincronía entre uno y

otro.

También se observan experiencias en las cuales el SP, producto de su buen

desempeño en el cargo, ha ganado en imagen y reconocimiento de parte de

los actores vinculados al sector productivo, y esta situación puede llegar a

generar algún tipo de conflicto con la autoridad superior o con sus pares

funcionarios.

Estamos en condiciones de afirmar la ambivalencia que tuvo la recepción del

Programa MP, dependiendo del “color político” de los Municipios y de la

personalidad y capacidad de Intendentes y SP. No solo las relaciones al

interior de la jurisdicción municipal, como las relaciones entre provincia y

autoridades municipales quedan expuestas, sino que también aparece la

concepción de los actores privados respecto de las relaciones de los sectores

públicos entre si, y de estos para con ellos.

Volcándonos en el análisis de los sectores privados y sus reacciones ante los

cambios en las figuras tradicionales del Gobierno Municipal. Si prestamos

atención al recorrido del Programa MP, vemos que este surge principalmente

ante las demandas de los sectores empresarios locales que reclamaban

mayor información y atención al gobierno municipal sobre planes, líneas de

créditos, ferias, exposiciones, compra y venta de productos y materiales, etc.

O sea, que es el sector privado el que está reclamando “la injerencia” del

sector público en asuntos hasta entonces dejados de lado. Pero, por otra

parte, existen resistencias desde los actores privados a las actuaciones del

gobierno Municipal, dado que las cámaras y entidades intermedias sectoriales

tenían sus reticencias en cuanto a la figura del SP porque consideraban que

este “competía” con ellas “en cambio de unirlas”.

Las relaciones en los primeros pasos del Programa MP no fueron del todo

armónicas con los sectores privados y que se pudieron ver resistencias en

varios frentes ante las nuevas acciones que el Municipio pretendía encarar.

de 136

El factor concertación fue indispensable ante los cambios introducidos en

el escenario de actores, los protagonistas debieron recurrir a formas de

concertación público-privadas a fin de limar asperezas presentadas en un

primer momento. Esta cita del Delegado del Área Sur del MAGIC refleja estos

procesos: “...en este sentido fue más lenta la creación, para acertar con la

persona, algunos exigieron algunos métodos que fue consensuar con las

entidades, otros nominaron a alguien, los distintos métodos hicieron que esto

tuviera una etapa de transición hasta su maduración, para saber que en cada

Municipio había que tener un responsable de esta área. Hoy se ha

consolidado, si bien con otra actividad, no la que estuvo creada al principio,

pero en la mayoría de las ciudades hay un responsable del área de la

producción y hay, también dos comunas que tienen responsables en el área

productiva”.

REFLEXIONES FINALES

Decíamos al inicio de este trabajo que las políticas lanzadas desde el

Programa Municipios Productivos y el rol que en este se asignara a Municipios

y Comunas, iban a ser los elementos que ayuden a “construir” la concepción

de desarrollo económico productivo de las localidades que tiene el Gobierno

de la Provincia de Santa Fe, y especialmente el Ministerio de Agricultura,

Ganadería, Industria y Comercio. Es por tanto que, haciendo un repaso de las

acciones descriptas y analizadas en este trabajo, aparecen como principales

las siguientes:

• Creación de las SP en localidades santafesinas, con el objetivo general de

“descentralizar” la política productiva provincial.

• Aparición de nuevos espacios territoriales en la escena provincial: las

regiones.

• Cambio en los roles, los nexos, las actividades y los perfiles de los actores

públicos y privados en diferentes jurisdicciones.

de 136

• Apoyo a los sectores productivos locales, principalmente a empresas

de menor tamaño, a través de líneas de créditos desde las Asociaciones de

Desarrollo Regional y el Consejo Federal de Inversiones.

• Atracción de capitales extranjeras hacia territorio santafesino.

Luego de analizar las citadas actuaciones y cambios introducidos, puede

contemplarse la concepción de la Provincia en base a las políticas diseñadas y

ejecutadas, o puede analizarse el contexto actual santafesino que demanda

actuaciones no previstas por el Programa MP, así como muestra

repercusiones que no han sido ponderadas por la Provincia.

Si intentamos concluir acerca de cual es la concepción de desarrollo

imperante en la Provincia de Santa Fe hacia los Municipios y Comunas, y en

relación a esto las acciones lanzadas desde el Programa MP, vamos a tener en

cuenta en primer lugar, a dos instituciones centrales como son las ADR´s y

las SP. A partir de lo que estas involucran, surgen las principales acciones

desde la Provincia hacia Municipios y Comunas.

Las ADR´s tienen la principal característica de generar un espacio de

encuentro innovador. En primer lugar, por los actores que involucra, tanto

públicos como privados participan en la gestión, elaboración y acción de

tareas de interés local; y en segundo lugar, por las características de su

surgimiento, en casos de emergencias y urgencias y los temas que involucran

en sus acciones, de alcance local, regional y provincial.

Sin embargo, estas asociaciones surgen por iniciativa privada o pública, de

jurisdicciones municipales y/o intermunicipalmente. Luego la Provincia

encuentra en ellas un canal para vehiculizar su atención hacia zonas y temas

antes descuidados. Les aporto fondos para su funcionamiento y para la

entrega de préstamos y les brindo el apoyo y la colaboración necesaria para

su sustento.

La otra “institución” a la que hacemos referencia son las SP, a través de estas

se logro “descentralizar información” pero no se descentralizaron ni

conocimientos ni decisiones, de acuerdo al trinomio que cita Alburquerque

como necesario para el camino del desarrollo local.

de 136

Pueden reconocerse como méritos de ambas, sobre todo de las ADR´s,

la iniciativa de encarar la atención hacia temas locales y regionales por

preocupación, por desatención desde la Provincia o la Nación, por urgencias

en los tratamientos, involucrando, convocando y concertando con distintos

actores locales y regionales trabajar y reunirse para atender temas comunes

del territorio. Quizá sea la “iniciativa” el factor de mas fácil acceso, si lo

contrastamos con los recursos materiales y el poder en la toma de decisiones,

pero también es el mas dificultoso de ser encarado dado que se requiere de

concertación y voluntad de accionar conjuntamente.

La iniciativa trae aparejado el factor “participación”, implícitamente

mencionado en este trabajo en circunstancias las que, por ejemplo, el SP

interactúa con actores del empresariado y las Cámaras, el avance respecto de

una situación anterior que estos encuentros entre sector publico y privado

han ocasionado, el reconocimiento de estas mejoras por parte de los sectores

empresariales, las Cámaras, las instituciones educativas y tecnológicas.

Retomando conceptos de Alburquerque, respecto de lo que el autor indica

como “acciones obligadas” en el camino del desarrollo local, podemos

encontrar similitudes y diferencias en los pasos hasta ahora avanzados por la

Provincia. Similitudes, en tanto la naturaleza de las políticas y diferencias en

cuanto al grado de maduración y profundidad necesario en estos procesos.

Veamos el caso de lo que el autor denomina “la constitución de sistemas de

información empresarial”, bajo este punto podemos ubicar los relevamientos

productivos llevados adelante en los años 1996 y 1998 desde el MAGIC, a

través de los cuales se intento recoger datos sobre el numero de empresas,

principalmente MIyPIS en la Provincia; otra acción en torno de este concepto

es la que se genera hacia los empresarios, en base a la información y apoyo

hacia estos para asistir a ferias y misiones internacionales y nacionales. Algo

que destacamos al tratar las relaciones y la información que manejan los SP

son los contactos con empresarios y los asesoramientos legales, en cuanto a

regímenes fiscales y temas crediticios y bancarios.

El “mejoramiento de la base empresarial innovadora”, otro de los puntos que

señala Alburquerque. Sobre este particular vamos a repasar las jornadas de

encuentro y capacitación que se organizaron y continúan organizándose

de 136

desde el MAGIC, para que los empresarios, los SP y las Cámaras se

intercomuniquen con el objetivo central de alcanzar en innovaciones en las

producciones agro-industriales de origen domestico. Las capacitaciones están

orientadas a que los empresarios aprendan como producir mas y mejor y a

que preparen sus producciones para la exportación.

Relacionado a esto ultimo aparece la “coordinación de los instrumentos de

fomento para micro, pequeñas y medianas empresas” y “el acceso a líneas de

financiamiento para empresas de pequeñas dimensión”, no se ha encarado

extensamente este tema en el presente trabajo, pero se detallaron las líneas

de crédito que funcionaron desde el año 1996 hasta el año 2001 tanto desde

las ADR´s como desde el Consejo Federal de Inversiones (CFI). Esta política

esta actualmente suspendida dadas las características de la macroeconomía

en nuestro país, por lo que un importante puntal de la producción de origen

domestico en Santa Fe queda en suspenso.

Podríamos concluir en que el camino encarado por la Provincia se acerca en

gran medida a los “parámetros” del desarrollo local referenciados por

Alburquerque, dado que el Programa MP ha contribuido a la “instalación” y

desarrollo de algunos factores citados; sin embargo, quedan varias cuestiones

aun no resueltas por la Provincia y las localidades, cuestiones que, como

hacíamos mención en párrafos anteriores, no han sido ponderadas por el

diseño del Programa MP o que han hecho su aparición como resultados no

previstos de sus acciones o consecuencias no deseadas en los trazados

originales.

Entre los factores ausentes y necesarios para hablar de desarrollo local

aparece, en primer lugar, la ausencia de una legislación adecuada que, como

lo señala C. Tecco ayude a “preparar las instituciones municipales para su

conversión en gestores del desarrollo local-regional”. Queda claro que un

cambio de estas características en la legislación lejos esta de poder ser

introducido fácilmente, se requerirá de la viabilidad política, la voluntad y

concertación de amplios sectores del escenario provincial. Intentamos señalar

lo que a nuestro entender son herramientas obligatorias para que los

programas de desarrollo local prosperen plenamente.

de 136

Según lo señala Tecco, esta “preparación de las instituciones

municipales” supone la “reformulación Cartas Orgánicas, Plataformas y

Programas de Gobierno”. La falta de una constitución provincial adaptada a

los nuevos escenarios y actores, y derivado de esto, la imposibilidad de que

los Gobiernos locales dicten sus propias Cartas Orgánicas son elementos de

gran peso a la hora de definir estrategias, decisiones y políticas,

complicándose mas aun las relaciones con provincias que cuentan desde hace

algunos años con estos instrumentos, como el caso de Córdoba.

Tras la reformulación de los Programas de Gobierno y Plataformas, aparece la

variable política o partidaria, ya citada entre las limitaciones de un desarrollo

conjunto. Esta variable imprime rigidez en muchas acciones que

generalmente “chocan” por razones de color político o de diferencias en

jurisdicciones y niveles de gobierno. La demora en la adaptación que en

muchos Municipios tuvo el Programa MP, la “desconfianza” inicial en la

incorporación de Secretarios de la Producción que se genero en varios

Intendentes, la “desvirtuación” en muchos casos de las funciones inicialmente

establecidas para los SP, son todos estos casos de consecuencias no

deseadas de la ejecución del Programa MP.

Tomando el caso de la “desvirtuación” en los roles iniciales de los SP, quienes

ahora deben en muchos casos atender problemas de asistencialismo y

empleo, vemos que tras este efecto no buscado se esconden cuestiones como

ser la no previsión del encadenamiento que los programas económicos

productivos para el desarrollo deben tener respecto de programas sociales

que atiendan los reclamos directos de la población; la falta de un lugar

prioritario en los Planes de Gobierno locales de las políticas de producción,

haciendo que se desvíe la atención hacia cuestiones que, sin dejar de ser

atendidas, deberían tener igual nivel de prioridad al interior del Municipio,

siendo la interrelación de ambas áreas el optimo para alcanzar grados

elevados de desarrollo arraigado en las localidades y no en las personas o

agentes de turno.

Sea por falta de apoyo político, por escasez de recursos o por falta del

personal necesario para atender cuestiones sociales, por la priorización que

los gobiernos municipales hacen de las políticas asistencialistas vs. políticas

de 136

productivas, o por la no atención de políticas ministeriales de la

provincia, son todos estos son elementos que están indicando la divergencia

de caminos y las limitaciones y demoras que esto implica.

La ausencia actual de líneas de crédito es otro de los factores no ponderados

por el Programa, que impide el desarrollo de políticas productivas de apoyo a

las micro, pequeñas y medianas empresas domesticas.

Luego de estos agregados analíticos y concluyentes del tema bajo

investigación, estamos en condiciones de decir que la hipótesis formulada al

iniciar este trabajo, se confirma en parte dado que, analizando “el impulso”

que se dio desde la Provincia de Santa Fe, y especialmente desde el MAGIC al

desarrollo económico, vemos que este no esta orientado exclusivamente a

“las localidades”, sino que estas juegan un rol de intermediarias en las

acciones provinciales, llevando adelante la ejecución de políticas diseñadas

por el MAGIC; beneficiándose, sin embargo, por el incentivo a la creación de

las SP y la aparición de Asociaciones de Desarrollo Regional, figuras

inexistentes hasta entonces en gran parte del escenario provincial, siendo

áreas de gran potencial innovador en el camino del desarrollo local.

Por estas razones es que decimos que la hipótesis se confirma parcialmente,

en tanto la Provincia apunta todas sus acciones a su posicionamiento

competitivo en el país y la región (nacional e internacional) y para esto

“utiliza” los territorios locales como transmisores de acciones e información,

acrecentando la dependencia que los Municipios y Comunas respecto de la

jurisdicción provincial abriendo, sin embargo, un camino de potencialidades y

posibilidades para las localidades que estén dispuestas a profundizar los

cambios introducidos en sus escenarios, y proponer nuevas modalidades de

gestión, operación y desarrollo dentro de los limites que se les plantean, son

estos la falta de autonomía, la centralidad en la órbita provincial y un muy

bajo o nulo poder de decisión y acción principalmente respecto de asuntos

económico-productivos. Como lo sugiere Alburquerque se debe

“descentralizar la información, los conocimientos y las decisiones” para

incentivar la elaboración de planes de desarrollo a escala local..

de 136

Bibliografía

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de 136

• Muñoz, Irene – Vívori, Ana; “Desarrollo Local y Vinculación

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• Vázquez Barquero – Madoery, Oscar (Comp.); “Transformaciones

globales, instituciones y políticas de desarrollo local”; Homo Sapiens

Ediciones; Año 2001; Rosario, Argentina.

de 136

Análisis de la perspectiva de los actores

locales en torno a la problemática del desarrollo

local/regional de Rosario y su Región

Lic. Julieta Maino51

Resumen

La presente investigación tiene por objetivo analizar la perspectiva de los

actores locales en torno a la problemática del desarrollo local/regional de la

ciudad de Rosario y su Región.

Entendemos al desarrollo local y regional como un proceso orientado y de

múltiples objetivos como la mejora de la productividad y competitividad del

sistema productivo local, el aumento de las oportunidades de empleo y

calidad de vida de los habitantes, la sustentabilidad, etc.

Apuntalar un proceso de desarrollo local-regional no puede ser una tarea

afrontada sólo por el Estado, ni puede dejarse librado a las fuerzas del

mercado o a la iniciativa del sector privado. La gestión del desarrollo debe ser

el resultado de una acción colectiva, del esfuerzo y el compromiso de los

diversos agentes que interactúan e inciden en el territorio: gobiernos locales,

sectores empresarios, instituciones intermedias, universidades y centros de

investigación, etc, capaces de generar sinergia, expresada en la cooperación

y articulación de intereses para el logro de propósitos compartidos.

51 Licenciada en Ciencia Política. Facultad de Ciencia Política y RRII. Universidad

Nacional de Rosario. Becaria del Programa de Formación de Jóvenes Investigadores -

PRO.FO..J.I. 2002.

de 136

Los impactos negativos derivados de la globalización y las sucesivas

políticas de ajuste estructural -implementadas en la Argentina a partir de la

década del ´90- manifiestan la necesidad de definir una estrategia integral de

desarrollo para la ciudad de Rosario y su región que posibilite canalizar los

esfuerzos no sólo para el logro del crecimiento económico, sino también para

el bienestar de la población, aprovechando y potenciando los recursos y

capacidades locales. En este contexto, los actores locales-regionales

desempeñan un papel clave, ya que el éxito o fracaso de las iniciativas de

desarrollo local se relaciona directamente con las capacidades de los actores y

los posicionamientos, acciones, y decisiones que adopten.

La investigación se propone indagar acerca de las visiones y/o perspectivas

de los actores locales con relación al desarrollo local-regional de Rosario y su

región, identificando y analizando cuáles son las intencionalidades en juego,

los distintos puntos de vista y prioridades acerca de la problemática, los

proyectos y acciones en los que están involucrados, así como los obstáculos y

dificultades que dichos actores reconocen.

Abstract

The purpose of this research is to analyze the perspective of local actors

around the problematic of local and regional development in Rosario City and

its region.

We consider local and regional development as an orientated process with

multiple aims like the improvement of productivity and competitiveness of

local productive system, the increase of employment opportunities and

population’s quality of life, the sustainability, etc. Carry out a local and

regional development process can be neither a task faced only by the

government, nor left to the forces of market or to the private sector initiative.

It must be a result of a collective action, by the effort and compromise of the

different agents that interact and influence on the territory: local

governments, enterprises, civil society organizations, universities and

de 136

research units, etc. All of them capable of generating synergy, expressed

in cooperation and agreements in order to reach shared purposes.

The negative impacts derived from globalization and the adoption of

neoliberal politics in Argentina starting from the 90`s makes clear the

urgency to define an integral strategy of development for Rosario City and its

region. This process would make possible to manage the efforts not only to

obtain economical growth but also to contribute to the well-being the of the

population, utilizing to the maximum the endogenous resources and local

capabilities. In this context, local and regional actors play a key role, since

the success or the failure of the local and regional development initiatives are

directly related to the abilities, postures, actions and decisions they adopt.

This research tries to examine the visions or perspectives of the local agents

about local and regional development in Rosario City and its region,

identifying and analyzing the different points of view and priorities around

the problematic, the initiatives and projects they are involved in and finally,

the obstacles and difficulties these agents recognized.

Introducción

El presente trabajo se centra en las perspectivas de los actores locales en

torno a la problemática del desarrollo local-regional de la ciudad de Rosario y

su Región. Indagar acerca de las concepciones que sustentan dichos actores

permite conocer mejor las intencionalidades en juego, los distintos puntos de

vista y posicionamientos sobre la problemática local-regional, sus proyectos y

acciones, y la visualización de obstáculos.

Este recorrido intenta realizar un aporte original que complemente los

estudios existentes sobre el tema, centrados mayoritariamente en ensayos

descriptivos y estudios cuantitativos sobre las cuestiones que afectan el

desarrollo de la ciudad y la región.

La investigación pretende constituirse así en un aporte a la comprensión de

esta problemática, desde la expresión de sus protagonistas, recabando

de 136

opiniones, despejando dudas y abriendo nuevos interrogantes para

futuras investigaciones.

A partir de la organización y sistematización de las opiniones recabadas se

intenta arribar a las visiones o concepciones de los actores con relación

al desarrollo local-regional de Rosario y su Región. La reconstrucción de

estas concepciones se realiza a través del análisis de diferentes ejes o

dimensiones que se fueron desplegando en el desarrollo de entrevistas

personales. Estos son:

Elementos a considerar en la construcción de las visiones con respecto al

desarrollo local/regional;

! Obstáculos que operan como condicionantes del desarrollo

local/regional;

! Rol del Estado en la promoción del desarrollo local/regional;

! Procesos de concertación público-privada;

! Consideraciones acerca de los espacios de concertación: Plan

Estratégico Rosario (PER) /Agencia de Desarrollo Región Rosario

(ADERR), y

! Proyectos e iniciativas en torno al desarrollo local/regional.

1.1. Objetivos, Hipótesis y Preguntas de Investigación

La presente investigación se centra en la perspectiva de los actores locales, y

aborda los siguientes objetivos:

Objetivo General

Analizar la perspectiva de los actores locales en torno a la problemática del

desarrollo local-regional de Rosario y su Región.

Objetivos Específicos

de 136

! Indagar acerca de la visión de los actores locales sobre el desarrollo

local-regional.

! Identificar los obstáculos que operan como condicionantes del desarrollo

local-regional.

! Identificar cómo los actores locales conciben el rol del actor estatal en los

procesos de desarrollo local-regional.

! Identificar la valoración que los actores locales hacen de los procesos y

espacios de concertación público-privada para la concreción de iniciativas de

desarrollo local-regional, así como la percepción del propio rol desempeñado

en estos espacios y su experiencia de participación.

! Indagar en qué medida las iniciativas que promueven los actores se

articulan (o se corresponden) con sus visiones sobre el desarrollo local-

regional.

Hipótesis o idea orientadora

Para abordar la investigación, partimos de la siguiente hipótesis: En términos

generales, la visión de los actores locales no sólo manifiesta una perspectiva

acotada, no integral, en relación al desarrollo local-regional, sino también una

falta de articulación efectiva de intereses expresados en metas comunes o

acuerdos sociales de compromiso.

Las Preguntas que guían la presente investigación son:

1)¿Cuál es la visión de los actores locales en torno a la problemática del

desarrollo local-regional?

2)¿En qué medida las iniciativas en las que están insertos o promueven se

corresponden con la visión que tienen?

3)En la perspectiva de los actores, ¿qué factores estarían jugando como

condicionantes de las iniciativas en torno al desarrollo local-regional?

de 136

4)¿Qué valoración hacen los actores acerca de los procesos y espacios de

concertación público-privada para la promoción de iniciativas de desarrollo

local-regional en los cuales participan o han participado?

5) ¿Cómo visualizan el rol del actor estatal (especialmente del gobierno local)

en estos procesos?

2. Aspectos Metodológicos

El abordaje metodológico escogido contempla una estrategia de tipo

cualitativa centrada en el análisis micro, que nos permite indagar las visiones

y percepciones de los actores concretos con relación a la problemática

planteada. Desde el enfoque teórico metodológico de la investigación micro-

social, se concibe al sujeto actuante como organizador del sentido de la

acción (Jelin, Llovet, Ramos,1986); por lo tanto su indagación se constituye

en una instancia de suma importancia para inferir elementos de análisis con

respecto a la cuestión del desarrollo de Rosario y su Región.

2.1. Técnicas utilizadas

La metodología utilizada reúne diferentes técnicas de relevamiento,

generación y procesamiento cualitativo de información:

! Realización de entrevistas personales a representantes de diversas

entidades o instituciones vinculadas a la problemática del desarrollo local-

regional. Para este fin, el diseño metodológico seleccionado consiste en un

cuestionario semi-estructurado, comprendiendo una primera instancia de

preguntas abiertas52 y una posterior de preguntas cerradas. Para el diseño de

estas últimas se ha empleado un instrumento de relevamiento y análisis

cualitativo de la información denominado Polígono de Valoraciones.53 El

mismo consta de un menú de preguntas con una serie de ítems sugeridos o

52 Ver Anexo 1: Cuestionario General.

53 Ver Anexo 2: Polígono de Valoraciones.

de 136

respuestas a los cuales los actores debían asignar una valoración,

utilizando para ello una escala entre 1 y 5. Este instrumento permite, entre

otras cosas, analizar la existencia o no de brechas de valoraciones entre los

actores con respecto a los ítems o respuestas propuestas.

! Relevamiento bibliográfico, análisis documental y artículos periodísticos

relacionados con el tema.

2.2. Delimitación de la noción de actor local.

En consonancia con las preguntas y objetivos de la presente investigación,

que indaga la perspectiva de los actores locales en torno a la problemática

del desarrollo local-regional, delimitaremos conceptualmente la noción de

actor local empleada:

Desde un plano conceptual entendemos por actores locales aquellos líderes,

decisores, funcionarios, profesionales y demás agentes (públicos y privados)

que desempeñan un rol estratégico, no preestablecido, en el sistema de toma

de decisiones del territorio (Madoery, 2000). Actores locales (individuales,

corporativos, colectivos) que operan y toman decisiones en el territorio o que,

sin estar localizados en el territorio, inciden en él.

También es posible hacer una diferenciación entre actores locales del

desarrollo, entendidos como sujetos individuales o colectivos con capacidad

de iniciativa en perspectiva local, capaces de incidir en los cursos de acción

de políticas y proyectos; y los agentes del desarrollo, es decir, quienes

pueden actuando como mediadores, capitalizar las capacidades locales,

promover alianzas y espacios de articulación de intereses, elaborar

diagnósticos y estrategias, contribuir a la circulación más horizontal de la

información, etc.54

2.3. Criterios de selección de los actores entrevistados

54 Síntesis de las conferencias sobre desarrollo local en el territorio latinoamericano,

en el marco del proyecto “Alianzas estratégicas para el desarrollo local”,sept.

2001/marzo 2002, en www.desarrollolocal.org

de 136

La selección de los actores se efectivizó teniendo en cuenta

determinados criterios, relacionados fundamentalmente con la

representatividad de las instituciones de pertenencia y el nivel de decisión e

involucramiento en materia de políticas y proyectos de desarrollo

local/regional. Es importante señalar que los actores finalmente seleccionados

y entrevistados son considerados actualmente los más relevantes y

reconocidos en el ámbito de Rosario y su Región, ocupando lugares con poder

de decisión en cuestiones referentes al desarrollo local/regional y siendo, en

su mayoría, los que detentan los máximos cargos de las instituciones o

sectores que integran.55

Los actores consultados (11 en total) pertenecen a diferentes ámbitos

institucionales: fundaciones e institutos vinculados a la temática del

desarrollo local-regional, entidades empresarias, organizaciones intermedias,

entes provinciales autárquicos y representantes político-institucionales de la

ciudad de Rosario o cuyo ámbito de actuación tiene proyección a escala

regional.

3. Situación Problemática

3.1. Definición del área problemática. Algunos aspectos conceptuales sobre el desarrollo local y regional.

55 Ver Anexo 3: Actores Entrevistados.

de 136

La investigación propuesta se enmarca dentro del área problemática del

desarrollo local y regional.

En las últimas décadas, tanto la vertiginosa aceleración del proceso de

globalización -en sus dimensiones económica, cultural y tecnológica- como las

políticas de ajuste estructural56 - implementadas en nuestro país a inicios de

la década del ´90- han tenido una fuerte incidencia en los territorios y las

sociedades concretas (Catenazzi y Reese, 1998).

Por un lado, la dinámica de la tendencia globalizadora establece un escenario

caracterizado por el aumento continuo de la competencia en los mercados

con impactos desiguales, sobre todo en aquellos territorios que no pueden

incidir en el rumbo resultante de la asimétrica relación de fuerzas presentes

en el entorno global (Borja y Castells, 1997).

Así, la conformación del nuevo escenario económico mundial plantea el

desafío de aumentar la competitividad, no sólo de las empresas consideradas

aisladamente, sino también de los territorios donde estas se localizan

(Vázquez Barquero, 1998 / Cotorruelo Menta, 1995). La magnitud de las

transformaciones globales nos remite a un fenómeno complejo que no sigue

una lógica lineal ni está exento de contradicciones. Como contrapartida a las

tendencias globalizadoras, se refuerza la importancia de los territorios como

factores de localización de dichas ventajas competitivas, como agentes

activos de innovación capaces de generar un entorno favorable para el

desarrollo a través del fortalecimiento de sus recursos específicos.

Se produce, entonces, una re-jerarquización de la noción de territorio,

entendiéndolo como un sujeto de construcción política, una “red de actores”

que se caracteriza por un sistema de relaciones institucionales, económicas,

sociales, políticas y legales que enmarcan y condicionan las posibilidades de

emprender su propio desarrollo (Madoery, 1999).

56 El tema Reforma del Estado y Políticas de ajuste estructural ha sido extensamente

trabajado por autores como: Oszlak, Esteso, Schvarzer, Basualdo, etc.

de 136

Por otro lado, el proceso de reforma del Estado llevado a cabo en la

Argentina en los albores de la década del ´90 implicó una transformación

sustancial en el rol del Estado, tanto en sus aspectos políticos como

económicos.

Dicho proceso significó el abandono del modelo de desarrollo estadocéntrico y

la construcción de otro -centrado en el paradigma neoliberal- cuya vocación

fundamental consistió en la superación de la crisis fiscal mediante la

aplicación de medidas de ajuste estructural.

Se produjo, de esta manera, una fuerte transferencia de funciones del ámbito

del Estado hacia el mercado (privatización de empresas públicas,

desregulación económica) y hacia adentro del aparato estatal (a través de las

políticas de reforma administrativa, reducción y profesionalización del

personal estatal), como hacia otras instancias de gobierno subnacionales

(provinciales y municipales), por medio de la descentralización de

responsabilidades y competencias (Arroyo, 1998, citado por Caminotti, 2002).

Sin embargo, esta desconcentración de funciones del Estado central hacia las

instancias locales, no se correspondió con la transferencia de los recursos

necesarios para hacer frente a esas nuevas responsabilidades.

Se observa así el surgimiento de un marco de gestión local ampliada, en

tanto que la esfera de actuación de los gobiernos locales se ha complejizado

intentando sumar a sus competencias tradicionales el diseño y la

implementación de estrategias de desarrollo local (PER, 1998). En la asunción

de estas nuevas responsabilidades, los gobiernos locales deben involucrar a la

red de actores e instituciones que interactúan en el territorio, convirtiéndose

en animadores y catalizadores estratégicos de iniciativas concertadas con el

sector privado (Alburquerque, 2001), que avancen en la generación de

sinergias para la consecución de propósitos compartidos.

Cabe destacar que el desarrollo local supone un proceso direccionado y de

múltiples objetivos como la mejora de la productividad y competitividad del

sistema productivo local, el aumento de las oportunidades de empleo y

calidad de vida de los habitantes, etc. La complejidad que asume este

proceso implica que el mismo no puede ser abordado exclusivamente por las

de 136

instituciones públicas, sino que es el resultado de la multiplicidad de

acciones del conjunto de actores (económicos, sociales, políticos,

tecnológicos) que operan y toman decisiones en el territorio o que, sin estar

localizados en el territorio, inciden en él. (Cavestany Barreiro, SD)

En nuestro país, la revalorización del potencial que tienen las iniciativas de

desarrollo local se ha plasmado en diversas experiencias (aunque en la

mayoría con escasos resultados), como por ejemplo: la planificación

estratégica de ciudades y regiones, la creación de instituciones vinculadas al

desarrollo local (agencias de desarrollo, centros de formación, polos

tecnológicos), los programas de asistencia directa a las pequeñas y medianas

empresas, etc.

Esta importancia creciente que adquiere “lo local”, como forma de expresión

de nuevas dimensiones o escalas, fundamentalmente subnacionales,

regionales e incluso urbanas, abarca todo ámbito donde los agentes

territoriales tienen capacidad de fijar el rumbo. Básicamente, remite a una

direccionalidad “abajo-arriba”, a las capacidades emergentes de un sistema

territorial que serán más reconocibles cuanto más acotada su extensión. Por

eso, lo local es un concepto vinculado siempre a un espacio más amplio en el

cual se inserta el territorio en cuestión (municipio, departamento, provincia,

región) (Di Pietro, 1999 citado por Boisier, 2000)

El modelo tradicional de desarrollo territorial, dominante durante varias

décadas, concebía al desarrollo regido por un crecimiento nacional,

centralmente planificado y redistribuido territorialmente. Constituía un

enfoque de “desarrollo asistido”, en el cual se soslayaban las iniciativas de

creación de actividades y búsqueda de oportunidades económicas y de

empleo desde los ámbitos locales (Alburquerque, 2001).

En tensión con este enfoque tradicional, y en un entorno configurado por las

tendencias descentralizadoras y particularmente por la globalización, Boisier

señala que, mientras en el actual contexto global el crecimiento económico de

un territorio es más y más exógenamente determinado como regla general

debido a que la matriz de agentes que controlan los factores de crecimiento

tienden a separarse cada vez más de la matriz social de agentes locales, el

de 136

desarrollo de un territorio debe ser considerado como un proceso más y

más endógeno que depende de un conjunto de capacidades auto-generadas a

partir de los recursos propios y de los valores específicos de cada sociedad,

así como de la capacidades de los agentes locales para generar iniciativas y

compatibilizar esfuerzos. (Boisier, 2001, citado por Caminotti, 2002)

El desarrollo local-regional aparece así, como una nueva forma de mirar y

actuar desde el territorio (ciudades y espacios regionales), en el marco de las

transformaciones globales, que busca aprovechar el potencial endógeno del

territorio como forma de potenciar su desarrollo a través de las estrategias de

los diferentes actores en juego. (Marsiglia, y Pintos, SD)

En definitiva, la problemática del desarrollo local -regional nos remite a un

fenómeno complejo, a un proceso de aprendizaje colectivo que involucra al

sistema de agentes (tanto públicos como privados) que interactúan en el

territorio; proceso en el cual el crecimiento económico, la sustentabilidad

ambiental, la equidad social y la gobernabilidad constituyen dimensiones

vitales del mismo.

3.2- Fundamentación del Problema de Investigación

La ciudad de Rosario constituye el núcleo central de un Área Metropolitana

que abarca todo un conglomerado de municipios y comunas y que se extiende

en un territorio de más de 500 km2, con una población aproximada de

1.300.000 habitantes.

El área del Gran Rosario históricamente forjó su desarrollo en torno al puerto

y a la actividad agroexportadora; posteriormente, bajo el modelo de

sustitución de importaciones, logró convertirse en un centro de expansión

industrial con una creciente actividad comercial y de servicios. A partir de la

década del ´70 este modelo entra en crisis, acelerándose en la ultima década

como consecuencia del proceso de globalización de la economía mundial y de

las profundas transformaciones acaecidas en la estructura económica

productiva de nuestro país (desregulación y apertura económica,

privatizaciones). Se produce entonces un fuerte ajuste y reconversión de la

estructura económico-productiva local y del aparato industrial, lo cual

impacta negativamente sobre la situación socio-económica de la región,

de 136

arrojando altísimos niveles de desempleo y aumento constante de la

pobreza y la marginalidad.

Como consecuencia de estas transformaciones se va delineando un escenario

económico local complejo y diferenciado: cierres de pequeñas y medianas

empresas, cambios de perfiles productivos hacia actividades de servicios,

presencia de importantes sectores vinculados a la agroindustria pero con

escaso valor agregado, traspaso de propiedad de las empresas a grupos

extra-regionales, nuevas demandas de calificación, etc.

Frente a todos estos cambios se evidencia la necesidad de definir una

estrategia integral de desarrollo para Rosario y su región que posibilite

canalizar los esfuerzos no sólo para el logro del desarrollo económico, sino

también para el bienestar de la población, aprovechando y potenciando los

recursos y capacidades locales.

Una de las primeras cuestiones acerca de las iniciativas orientadas al

desarrollo local es que, para ser sustentables, requieren asumir una mirada

más amplia y abarcadora del territorio (Madoery, 1997). Ciertamente, la

ciudad presenta lógicas de tipo funcional, económico, físico, social y cultural

que exceden los limites jurisdiccionales del municipio, contemplando

diferentes escalas de proyección como la metropolitana y la regional.

Los retos y desafíos derivados del cambio estructural y de la globalización

requieren la construcción de estrategias pensadas y diseñadas desde la

especificidad de la realidad local que contemplen: la generación de ventajas

competitivas asociadas a lo territorial, la mejora de la productividad y

competitividad del sistema productivo local y la construcción de entornos

institucionales apropiados para el desarrollo (Alburquerque, 2001). Además,

las intervenciones y los esfuerzos de inversión deben prestar especial

atención a los factores denominados intangibles del desarrollo, como la

innovación y la capacidad emprendedora de los agentes locales, la actitud de

cooperación, la calidad institucional territorial, las capacidades de gestión, la

calificación de los RRHH, etc. Estos constituyen factores estratégicos de

importancia fundamental para el éxito de las iniciativas locales.

de 136

Apuntalar un proceso de desarrollo local no puede ser una tarea

encarada sólo por el Estado, ni puede dejarse librado a las fuerzas del

mercado o la iniciativa del sector privado, sino que debe ser el resultado de

una acción colectiva, del esfuerzo y el compromiso de los diversos agentes

que interactúan e inciden en el territorio: gobiernos locales, sectores

empresarios, instituciones intermedias, universidades y centros de

investigación, etc, capaces de generar sinergia, expresada en la cooperación

y articulación de intereses para el logro de propósitos compartidos (Tecco,

1997).

Esto plantea un reto para los actores territoriales, comprometiendo un cambio

cultural y de prácticas sociales, ya que el desarrollo supone el despliegue de

conductas proactivas desde los espacios locales. Por lo tanto, los actores

deben convertirse en protagonistas de las iniciativas de desarrollo, partiendo

del reconocimiento de los condicionantes y de las oportunidades dadas por el

contexto y aprovechando al máximo las potencialidades del territorio.

Requiere, asimismo, la asunción de liderazgos por parte de los actores locales

más relevantes, en especial del gobierno municipal, para orientar el proceso

y garantizar la equidad de las políticas concertadas (Catenazzi y Reese,

1998).

Asimismo, las debilidades de los marcos institucionales que presentan la

mayoría de los gobiernos locales condicionan la posibilidad de gestionar un

proceso de desarrollo desde lo local y tornan imprescindible el

establecimiento de canales formales de coordinación y articulación entre los

propios municipios y las demás instancias jurisdiccionales supralocales

(nación–provincia) (Marsiglia, 19997).

En el ámbito de Rosario y su región, experiencias como la del Plan Estratégico

Rosario(PER) y, actualmente, la conformación de una Agencia de Desarrollo

de la Región Rosario(ADERR), evidencian la preocupación por el tema del

desarrollo local y la búsqueda de nuevas herramientas para su gestión. Estas

iniciativas se han encarado principalmente desde el gobierno municipal pero

con la participación conjunta de diversos actores de la sociedad civil. No

obstante, cabe preguntarnos acerca de la dinámica y capacidades de estos

espacios para potenciar acciones transformadoras en orden al desarrollo de

de 136

Rosario y su región, así como acerca del compromiso y

representatividad de los diversos actores involucrados en el proceso.

También es posible identificar algunos puntos sobre los cuales no se ha

arribado a políticas concretas y que aparecen como áreas de vacancia. Tal es

el caso de la problemática del Área Metropolitana del Gran Rosario, que aún

no ha podido avanzar en la conformación de un ente de coordinación capaz

de dar un tratamiento conjunto a los problemas que afectan a la misma.

(PER, 2001)

Por otra parte, desde algunos ámbitos institucionales se promueve una serie

de ideas-fuerza que postulan a la ciudad como “eje vertebrador de la Región

Centro” o “Comunidad logística del Mercosur”, basados más en

consideraciones acerca de la ubicación geoestratégica de la ciudad y su

potencial económico, que en proyectos o acciones específicas de actuación

que acompañen el plano discursivo. (IDR, Bolsa de Comercio de Rosario,

1999)

El enfoque del desarrollo local destaca como aspecto central la cooperación y

concertación de actores (públicos, privados o asociativos), actuando con

reglas de juego compartidas con el fin de impulsar proyectos estratégicos no

suma-cero. Esto requiere el desarrollo de habilidades y capacidades

relacionales de los actores, así como la posibilidad de percibir las ventajas

concretas que se obtienen de concertar, reconociendo que la expansión de las

oportunidades de cada uno depende del desarrollo del conjunto (Coraggio,

2000).

Asimismo, la dinámica del sistema local de actores y particularmente su

articulación en torno a un proyecto se relacionan directamente con la

naturaleza del desarrollo local: “(...) los actores aparecen como signo y motor

del desarrollo local y su capacidad de promover y gestionar iniciativas afecta

como punto critico la posibilidad de concretar los proyectos incluidos en la

planificación del desarrollo”(AA.VV., www.desarrollolocal.org, 2002). Además,

las posiciones, decisiones y acciones que adopten los distintos actores en

relación a la problemática local y regional es uno de los principales factores

de éxito o fracaso de las estrategias de desarrollo local (Rofman, s/d).

http://www.desarrollolocal.org/

de 136

En línea con lo planteado hasta aquí, la presente investigación se

propone indagar acerca de las visiones y/o perspectivas de los actores locales

con relación a la problemática del desarrollo local-regional de Rosario y su

Región, identificando cuáles son sus posicionamientos, sus prioridades y

acciones, así como los obstáculos y dificultades que reconocen.

4. Productos - Resultados de la investigación

En el presente apartado, se intenta presentar de manera sintética las visiones

de los actores en torno a la problemática del desarrollo local/regional,

puntualizando sus aspectos más significativos en vistas a arribar a una

caracterización de las mismas.

-Desde una perspectiva predominante se identifica el crecimiento

económico como factor determinante y eje principal del desarrollo

local/regional. Sólo marginalmente es posible evidenciar otra mirada que

reconoce distintas dimensiones además de la económica, tales como la

política-institucional, social, cultural, educativa, ambiental y múltiples

objetivos: como el aumento de las oportunidades de empleo y calidad de vida

de los habitantes, la sustentabilidad ambiental y la equidad social, etc. Más

allá de estas consideraciones sobre otras dimensiones y objetivos, son

escasos los actores que dan cuenta genuinamente de una concepción integral

del desarrollo. Se vislumbra también fuertes áreas de vacancia en los

proyectos e iniciativas enunciadas con respecto al mejoramiento de la calidad

de vida, la generación de empleo, la protección del medio ambiente, etc.

Perfil económico y posicionamiento competitivo

-De lo expresado en el desarrollo de las entrevistas, se advierte que existe

una visión ampliamente compartida respecto de la importancia de la

definición de un perfil estratégico para Rosario y su Región y su

posicionamiento competitivo.

de 136

Esto es señalado como una de las cuestiones prioritarias que debe

abordar un proceso de desarrollo local /regional.

En lo referente a la definición de este rol, los actores se sitúan,

mayoritariamente, en el plano de reconocer las potencialidades de la zona

ligadas al perfil económico tradicional de región exportadora y agroindustrial.

A lo largo de las indagaciones realizadas no se visualizan estrategias claras

que impliquen repensar, debatir, elaborar nuevas perspectivas de análisis

dirigidas a la redefinición del Rol de la Región, ideas superadoras que puedan

tener sustento en lo dado, pero que contemplen nuevas orientaciones de

desarrollo. Asimismo, y si bien se remarca la necesidad de delimitar y

priorizar los sectores productivos desde los cuales se podría apuntalar una

estrategia de desarrollo, éstos no son definidos de manera precisa por los

actores.

Perspectiva regional

-Se constata, en la visión de los actores, la consideración de la problemática

del desarrollo desde una perspectiva regional. La misma se sustenta en el

reconocimiento unívoco acerca de que toda cuestión vinculada al desarrollo

de Rosario debe partir de la consideración de un espacio territorial más

amplio y superador de los límites jurisdiccionales del municipio.

Sin embargo, aparecen diferencias en torno a la conceptualización de lo que

se entiende por Región, contemplando distintas escalas territoriales. En

algunos casos, se evidencia una correspondencia directa entre la forma de

concebir la Región y el ámbito específico de actuación del actor. Estas

distintas maneras de entender la región, aunque no se presenten como

excluyentes, plantean el interrogante acerca de en qué medida estas

perspectivas pueden ser integradas en un proyecto común de desarrollo. Un

punto de vista bastante generalizado visualiza a la escala o dimensión

metropolitana como el ámbito territorial primario a consolidar para la

definición de políticas de desarrollo entre las localidades que la integran.

Relacionado con esto, existe una mirada compartida acerca de que el Plan

de 136

estratégico Rosario (PER)57 debe incluir efectivamente la problemática

del Área Metropolitana y la participación de actores extra-locales para arribar

al consenso políticas o de cuestiones que tiene una dimensión regional.

Visión estática / Visión dinámica del desarrollo

-Dentro de la perspectiva dominante centrada exclusivamente en los aspectos

económicos, que da cuenta de una concepción más restringida del desarrollo,

encontramos una visión caracterizada como estática, que considera la

posesión de atributos adquiridos, posición geográfica, dotación de factores, y

en especial a la infraestructura, como elementos suficientes para el

despliegue de un proceso de crecimiento.

Para estos actores, el desarrollo local/regional se asocia casi únicamente con

las obras regionales de infraestructura (Autopista Rosario-Córdoba,

Reconversión ferroviaria, Puente Rosario-Victoria, Hidrovía, Accesos Viales,

Puerto, etc).

-Otra mirada, minoritaria, acentúa la importancia de los factores

denominados intangibles (innovación, capacidad emprendedora, la actitud

de cooperación, calidad institucional, cualificación de los RRHH, etc.), y la

revalorización de las capacidades locales, dando cuenta de una visión más

dinámica del desarrollo. Como ejemplo de cuestiones asociadas al

despliegue de estos intangibles, se señala la importancia de la inversión en

educación e investigación y la vinculación de universidades, institutos de

ciencia y técnica, y empresas en programas de investigación y desarrollo

relacionados con la economía regional. Es pertinente considerar en este punto

la necesidad de afianzar el papel de la Universidad, cuyo aporte es

inestimable para el apuntalamiento de un proceso de desarrollo local.

57 El Plan Estratégico Rosario se constituye en el año 1996 en el ámbito del gobierno

municipal como una herramienta de promoción y gestión del desarrollo local que

intenta involucrar a la sociedad en el diseño e implementación de políticas locales de

desarrollo.

de 136

Por último, es posible establecer una correspondencia entre estas

visiones (estática y dinámica) y los proyectos e iniciativas enunciados por los

actores.

En términos generales, y a pesar del número y relevancia de los actores

entrevistados, se constata una escasa enunciación de proyectos e iniciativas

por parte de los mismos. Asimismo, no se observa la existencia de proyectos

estratégicos de envergadura que impliquen acciones conjuntas o puedan

definir nuevas orientaciones con impactos transformadores para amplios

sectores.

La referencia a iniciativas de carácter novedoso es escasa. En esta línea, se

mencionan algunas que apuntan a la revalorización de las capacidades locales

y el potencial endógeno del territorio y/o al fomento de los denominados

factores intangibles del desarrollo. Ejemplo de esto son: acciones ligadas al

fomento del asociativismo interempresarial o redes de empresas, proyectos

relacionados con el estímulo a la innovación, investigación y desarrollo de

nuevas tecnologías, y políticas orientadas a la reivindicación de las

producciones locales y regionales.

Desarrollo de infraestructura y otras acciones para la promoción e

incentivo del desarrollo económico local-regional

-Con respecto a las grandes obras de infraestructura en marcha actualmente

en la región, existe un punto de vista plenamente compartido en relación a la

relevancia que adquiere la concreción de las mismas. Con distinto peso, todos

las consideran elementos estratégicos imprescindibles para la consolidación

de un proyecto de desarrollo a escala regional.

-Precisamente, fueron las acciones e instancias de seguimiento y presión para

la concreción de estas obras, las ideas-fuerza que tuvieron mayor poder de

convocatoria y movilización entre los actores relevantes del territorio. Se

puede caracterizar esta mirada como sobredimensionada, asignando a estas

obras el papel de motor del desarrollo regional. A pesar del énfasis

manifestado en este punto, los entrevistados no hacen referencia a proyectos

o actividades que podrían articularse para aprovecharlas en beneficio de la

región.

de 136

-La alta valoración que realizan los actores de las obras de

infraestructuras en vías de comunicación y de las inversiones externas y

radicación de empresas, nos darían cuenta de una visión asociada a la

llamada primera generación de políticas de desarrollo económico local (DEL),

centradas en una concepción del desarrollo dinamizada principalmente a

partir de impulsos exógenos.

-Por el contrario, la Asociatividad y Cooperación Interempresarial, propias de

una tercera generación de acciones para la promoción del DEL, en las que se

destaca la importancia de los entramados institucionales y las redes de

colaboración para el fortalecimiento del sistema productivo territorial, aparece

excepcionalmente en la mirada de los actores o bien aparece vinculada con

actores que representan a sectores para los cuales el asociativismo

empresario es parte fundamental de su accionar y de su concepción del

desarrollo.

No obstante, resulta significativo que en la instancia de preguntas cerradas

que hacía referencia a las acciones más importantes para la promoción del

desarrollo económico local (DEL), la opción Redes de empresas obtuvo una

gran valoración de parte de los actores (Ver Gráfico: “Acciones de promoción

e incentivo del desarrollo económico local/regional”)Es decir, que la

Asociatividad y Cooperación interempresarial no aparece señalada en forma

espontánea por los actores, sin embargo, cuando se solicita una valoración

puntual de la misma, aparece ponderada mayoritariamente. Una línea

interpretativa posible sería considerar que, si bien existe un reconocimiento

conceptual sobre la importancia de las redes de empresas, no está todavía

incorporada cabalmente a la visión de los actores.

de 136

-Por otra parte, existe una tendencia generalizada a considerar de gran

importancia la Promoción de actividades ligadas a la exportación. Tendencia

de 136

que se corresponde con el perfil tradicional de la región como zona

exportadora y que se ve actualmente potenciada a raíz de una mejora en la

competitividad de los productos, como consecuencia de la relación cambiaria

favorable originada por la devaluación. No obstante, sólo algunas

perspectivas contemplan la necesidad de avanzar en la definición de

programas específicos de promoción de exportaciones y de sustitución de

importaciones, para aprovechar las oportunidades del contexto actual.

Paralelamente, encontramos escasas ideas con respecto a la transformación y

fortalecimiento de la producción destinada a los mercados del ámbito

local/regional. La poca relevancia asignada a los sectores de la producción

directamente relacionados con el mercado interno es significativa, teniendo

en cuenta el alto impacto que estos sectores tienen, por ejemplo, en el

empleo y calidad de vida de la población.

Obstáculos que operan como condicionantes del desarrollo

local/regional

-En cuanto a la identificación de obstáculos que pueden afectar un proceso de

desarrollo local/regional, en líneas generales, se destaca el peso que los

actores asignan a los condicionantes derivados de la grave situación

económica y político-institucional que se vive en el contexto nacional, como

escenario que enmarca y condiciona la viabilidad de un proceso de desarrollo

local/ regional. Aparece con fuerza en esta mirada la preocupación por la

dimensión institucional (falta de un marco político-institucional previsible;

inseguridad jurídica), pero sólo referida a aquellas cuestiones que afectan la

competitividad y el funcionamiento de los mercados.

Cabe preguntarse si esta perspectiva, centrada en los condicionamientos

macro, no favorece cierto grado de pasividad por parte de los actores que a la

espera de cambios en el contexto nacional, dilatan la generación de iniciativas

o estrategias locales.

-La identificación de obstáculos de índole local-regional centra su atención en

condicionantes referidos principalmente a la debilidad del sistema de actores

locales-regionales, como por ejemplo: la falta de articulación de las diversas

iniciativas ligadas al desarrollo local/regional; el déficit de liderazgo y la

de 136

ausencia de una dirigencia con proyección regional; etc. Se puede

visualizar una mirada que deposita en el sistema de actores estas

dificultades, sin viso de autorreferenciarse corresponsablemente con éstas.

Otra mirada, considera la posibilidad de asumir un cambio para generar

estrategias transformadoras desde lo local.

Rol del Estado en la promoción del desarrollo local/regional

-La consideración del rol del Estado en los procesos de desarrollo

local/regional se concibe de modo diverso según las distintas instancias

jurisdiccionales.

Donde más se especifican roles es en relación al estado local. Existe una

visión bastante compartida por los actores que visualiza el papel del Estado

local como promotor y “facilitador de oportunidades”, tratando de eliminar

obstáculos a la acción privada y fomentando iniciativas de desarrollo local,

principalmente en lo referente al estímulo a la producción y el desarrollo

empresarial. Sin embargo, no son muchos los que consideran que el gobierno

local debe ejercer un liderazgo orientador en la gestión de este proceso.

El Estado Provincial aparece con un rol muy acotado y complementario del

Estado Municipal y al Estado Nacional se lo relaciona con la generación de

lineamientos generales de políticas (fundamentalmente macroeconómicas),

acentuada su importancia por el contexto de crisis.

Por último, a pesar del reconocimiento de un rol más activo al gobierno local

en la promoción del desarrollo, es significativo que sólo un entrevistado

señale que, para que el Estado local pueda cumplir con ese papel

protagónico, necesita de la adecuación de los marcos y competencias legales

y de su fortalecimiento institucional. Se puede inferir que estas cuestiones no

tienen un lugar instalado en la visión de estos actores.

Procesos y Espacios de Concertación público-privada

Con referencia a la cooperación y articulación de intereses, la tendencia

predominante considera a la concertación como el mecanismo central para

generar los consensos básicos que puedan encauzar una política de desarrollo

de 136

local/regional. A pesar del reconocimiento de la importancia de la

concertación y cooperación para el desarrollo, no se ha podido construir una

articulación efectiva de intereses expresados en metas comunes de largo

plazo o en dinámicas o acuerdos sociales de compromiso, lo cual afecta la

posibilidad de la gestión compartida de un proyecto de desarrollo.

Considerando lo expresado por los actores acerca de los espacios de

concertación público-privado, en relación al Plan Estratégico Rosario (PER) se

lo aprecia como un espacio válido, pero se señala la escasa operatividad y el

hecho de que actualmente ha perdido dinamismo. En general, al analizar las

falencias y debilidades del PER, se destacan cuestiones inherentes al

funcionamiento de este ámbito (modalidad de gestión, metodologías de

trabajo, recursos disponibles, etc). Sin embargo, mayormente los actores no

han podido dar cuenta de su participación, del rol desempeñado, ni del grado

de compromiso asumido en este espacio.

Esto permite inferir que el nivel de involucramiento y compromiso de los

actores dista de ser el adecuado, exhibiendo una escasa predisposición a

visualizarse como corresponsables de la marcha del proceso. De acuerdo con

lo que manifiestan, se perciben dificultades para asumirse como

interlocutores válidos de las propuestas.

En cuanto a la Agencia de Desarrollo Región Rosario (ADERR), es más

llamativa aún la no participación y la escasa referencia por parte de los

actores entrevistados, ya que la Agencia apunta a convertirse en un espacio

de organización para apuntalar todo lo referente a la promoción y gestión del

desarrollo de Rosario y su Región. La indagación acerca de esta falta de

participación muestra en algunos casos el predominio de intereses

sectoriales, como así también la existencia de comportamientos ajenos a una

genuina voluntad de concertación.

Asimismo, en la instancia de preguntas cerradas, donde se indagó sobre los

Factores Obstaculizadores de los Procesos de Concertación y Articulación de

Intereses (Ver gráfico: Factores obstaculizadores de los procesos de

concertación y articulación de intereses), es significativo observar la

existencia de considerables brechas de valoración con respecto al tema. Esto

de 136

muestra una disparidad en la identificación de obstáculos relacionados

con la experiencia de participación, a pesar de que dichas valoraciones son

consecuencia de vivencias en ámbitos comunes o similares de concertación.

Es posible señalar que, aparentemente, éste es un tema complejo y/o

molesto para los actores, ya que les resultó difícil extraer percepciones

concretas de las propias instancias participativas. Donde más se evidenció

esto fue en aquellos entrevistados que, por diversas razones, no han

respondido sobre algunos de los obstáculos presentados.

Finalmente, como muestra del escaso grado de cooperación e

involucramiento evidenciado por los actores en los espacios de concertación,

se puede mencionar:

- Que las interacciones entre los actores excepcionalmente comportan

decisiones compartidas, con asunción de riesgos y afectación de recursos.

Esta situación es reconocida por los mismos actores, quienes sostienen que lo

predominante en estos ámbitos es el intercambio de información.

- Que sólo el actor que está comprometido directamente con la gestión de

estos espacios puede dar cuenta, en forma precisa, de los roles asumidos, de

las acciones desempeñadas, de la marcha del proceso, etc.

Asimismo, y con respecto a los proyectos e iniciativas concretas en las que

los actores participan o impulsan, no se evidencian dinámicas de concertación

amplias que impliquen definición de metas y compromisos comunes, los

acuerdos de cooperación y articulaciones, son más bien acotados entre

sectores relacionados por su actividad.

Palabras Finales

A partir del análisis de las entrevistas, se fueron caracterizando las visiones

de los actores en relación a distintos aspectos que hacen a la problemática

del desarrollo local/regional.

A modo de cierre del presente trabajo y corroborando la hipótesis propuesta

podemos decir que, en términos generales, estas visiones no integran

de 136

dinámicamente otras dimensiones del desarrollo, ni contemplan otros

objetivos, más allá del crecimiento económico.

Por ello, se caracteriza a estas visiones como poco integrales, porque no se

encuentran en ellas importantes referencias a dimensiones sociales,

culturales, educativas ni se contemplan objetivos como la equidad social, el

aumento del empleo, el cuidado del medio ambiente, el fortalecimiento del

sistema democrático, como fundamentales para el proceso de desarrollo.

Por otro lado, los actores muestran dificultades para alejarse del universo de

sus intereses sectoriales, evidenciando falta de proyección y claridad en

cuestiones que exceden sus espacios de intervención, lo que nos confirma el

predominio de una visión acotada del desarrollo local/regional.

Los impactos derivados de la globalización y las sucesivas políticas de ajuste

manifiestan la necesidad de definir una estrategia integral de desarrollo para

Rosario y su región que posibilite canalizar los esfuerzos no sólo para el logro

del desarrollo económico, sino también para el bienestar de la población,

aprovechando y potenciando los recursos y capacidades locales.

En este sentido, se observa un déficit de compromiso para asumir de manera

corresponsable la gestión del desarrollo.

De las múltiples condiciones que implica un proceso de efectiva articulación

de intereses, capaces de ser traducidos en metas comunes y en acciones

concretas orientadas al desarrollo local/regional, se ha subrayado la

necesidad y el desafío de que los actores puedan superar estas visiones

acotadas, e involucrarse activamente en el proceso, asumiendo roles

definidos y responsabilidades explícitas.

Finalmente, los espacios de concertación, que posibilitan el encuentro y la

interacción entre los actores, son los ámbitos más adecuados y que ofrecen

mayores potencialidades para encauzar estos desafíos.

Estos ámbitos deben ser fortalecidos para que puedan ser eficaces en el

impulso de las acciones concertadas para el logro de propósitos compartidos.

de 136

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de 136

Anexo 1: Cuestionario General

1)¿Desde la institución o sector que Ud. representa, que concepción tienen

acerca del desarrollo local-regional?.

2) A su entender, ¿Qué objetivos debería perseguir un proyecto de desarrollo

local-regional para Rosario y su Región?.

3)¿Qué elementos o factores facilitan el avance o (el éxito) de un proyecto

de desarrollo local-regional?.

4)¿Cuáles son los principales obstáculos o factores que operan como

condicionantes del desarrollo local- regional ( Rosario y su región)?

5)¿Cuáles considera Ud. que son los proyectos estratégicos prioritarios que

contribuirían a apuntalar una política de desarrollo local-regional?

6) ¿En que proyectos o iniciativas en relación al desarrollo local-regional está

trabajando?

¿En alguna de estas iniciativas trabajan conjuntamente o están involucradas

otros actores o instituciones locales –regionales? ¿Cuáles?

7) ¿Cuáles son los principales obstáculos que enfrentan o que condicionan el

éxito de estas iniciativas?

8)¿Cuál es el rol del Estado local en la promoción de las políticas y estrategias

de desarrollo local- regional? y el rol del estado provincial y nacional?

9) ¿Qué grado de importancia considera que tienen los procesos de

concertación de intereses público-privada en la construcción de un proyecto

de desarrollo local-regional?

de 136

10) ¿Participa o ha participado en algún espacio de concertación de

actores publico-privado?(PER, ADERR, otros), si no, ¿por qué no participa?

¿Ha participado de algún proyecto en estos ámbitos?

¿Qué evaluación general hace de esa experiencia?

Anexo 2: Polígono de valoraciones (Cuadro de Datos)

Para responder las preguntas que se formulan a continuación, deberá asignar

a cada uno de los items sugeridos o respuestas la valoración que le parezca

más apropiada, utilizando para ello una escala entre 1 y 5.

Es importante tener presente que el 1 representa el valor mínimo y el 5 el

valor máximo que puede adoptar la respuesta o ítem.

¿Que valor le otorgaría (entre 1 y 5) a las siguientes acciones para la

promoción e incentivo del desarrollo económico local-regional?

Los programas de apoyo a Pymes Idr f.medi

t puerto

air f r r ccesp bcr asoc.empr

polo sec.p concejo

3 4 5 3 5 5 3 5 4 5 5 La formación de redes entre empresas (asociatividad empresaria) Idr fmedi

t puerto

air f r r ccesp bcr asoc.empr.

polo sec.p concejo

5 4 5 4 5 5 3 5 5 5 5 Los acuerdos de cooperación internacional Idr fmedi

t puerto

air f r r ccesp bcr asocempr

polo sec.p concejo

3 3 5 4 5 5 3 3 5 4 5 El desarrollo de infraestructuras en vías de comunicación

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Idr fmedit

puerto


polo sec,p concejo

4 5 5 5 5 5 5 5 5 4 5 Las políticas de atracción de inversiones externas y radicación de empresas idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 5 3 3 5 5 4 5 5 3 5 La promoción de las actividades ligadas a la exportación idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 5 5 5 5 5 4 5 5 4 5 2) ¿Cómo evaluaría (de 1 a 5) la calidad o el estado de estos factores denominados “intangibles del desarrollo” en Rosario y su Región? La calidad de los Recursos Humanos idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 5 4 5 4 4 3 2 4 4 4 La capacidad de liderazgo público-privado idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

2 2 4 1 3 3 2 2 3 3 2 La actitud Gral. de cooperación y articulación de intereses entre los actores locales idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

1 2 3 1 3 3 2 2 3 3 3 La calidad institucional territorial y de organización para el desarrollo

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idr fmedit

puerto


polo sec,p concejo

2 2 3 2 3 3 2 2 4 3 3 La capacidad de innovación y emprendimiento de los agentes locales idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

1 3 3 2 3 4 2 2 5 4 4 3) Valore de (1 a 5), la importancia que le atribuye a los diferentes niveles jurisdiccionales en la promoción de las políticas y estrategias de desarrollo local-regional para Rosario y su Región. Estado Municipal idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

5 2 3 5 4 5 4 5 5 5 4 Estado Provincial idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 3 4 5 4 5 4 5 4 4 4 Estado Nacional idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

3 5 5 5 5 5 3 5 5 3 4 4) ¿Qué valor (de 1 a 5 ) le atribuiría a los siguientes factores obstaculizadores de los procesos de concertación y articulación de intereses, en los ámbitos en los cuales participa o ha participado? (PER, ADERR, otros) Falta de claridad en la identificación de los problemas y las posibles soluciones Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

de 136

2 3 - 3 3 4 3 3 5 4 3 Carencia de una percepción clara de los beneficios que se obtienen de participar Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 2 - 3 4 3 3 5 5 3 3 Decisiones impuestas por los equipos técnicos o por un actor predominante Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 - - 5 - - 2 1 3 1 3 Falta de persistencia en la participación y compromisos débiles (o incumplimiento de acuerdos) Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

5 - - 4 - - 2 5 2 3 3 Incapacidad técnica y falta de información de algunos actores Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

5 2 - 2 4 - 3 5 3 5 3 Predominio de intereses sectoriales que no permiten la concertación Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

5 2 - 5 5 -- 1 4 3 3 4 5)De acuerdo a su experiencia o su opinión, Valore (de 1 a 5 ) el tipo de relaciones que considera que predominan entre los actores, en los espacios de concertación público-privada? Intercambio de información Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 4 - 2 3 3 4 4 5 5 4 Acciones de lobby conjuntas para el apoyo de proyectos Idr fmedi puert air f r r ccesp bcr asocem polo sec,p concej

de 136

t o pr o 1 2 - 2 3 3 4 3 3 4 2 Toma de decisiones compartida asumiendo riesgos y comprometiendo recursos propios. Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

1 2 - 1 3 3 3 1 2 2 2 Foros de discusión Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

2 4 - 3 3 4 4 4 5 2 4 6) ¿Qué valor (de 1 a 5 ) le atribuiría a las siguientes dificultades u obstáculos que afectan la gestión de un proceso de desarrollo de Rosario y su región.? Escasa articulación de los diferentes niveles jurisdiccionales, municipio, provincia, nación. Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

5 4 3 2 5 5 4 5 5 3 4 Condiciones socioeconómicas críticas, incremento del desempleo y la marginalización social. Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

3 4 4 4 5 5 4 4 3 5 4 Falta de relaciones de cooperación y de un liderazgo compartido capaz de encauzar los esfuerzos públicos y privados para generar acciones transformadoras de la realidad local Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 4 5 5 5 3 4 5 4 3 4 Paralización de las obras de infraestructura proyectadas (Puente Rosario-Victoria, Autopista Rosario-Córdoba, red de accesos viales.)

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Idr fmedit

puerto


polo sec,p concejo

2 4 4 5 5 5 5 3 5 3 4 Escasa cooperación y coordinación intermunicipal para resolver los problemas que afectan al área metropolitana Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

4 4 3 5 4 5 4 4 4 2 4 Falta de financiamiento para inversiones por la crisis del sistema financiero Idr fmedi

t puerto


polo sec,p concejo

3 5 5 2 4 5 4 5 5 5 4

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Anexo 3: Actores Entrevistados IDR (Instituto de Desarrollo Regional) Juan Carlos Venesia Cargo: Director del Instituto de Desarrollo Regional Bolsa de Comercio Rosario CPN Rogelio Pontón Cargo: Director/ Dirección de informaciones y Estudios Económicos. ENAPRO (Ente administrador del Puerto Rosario) Dr. Juan Domingo Sánchez Jui Cargo: Gerente General Federación gremial del comercio y la industria/ Foro regional Rosario Roberto Paladini Cargo: Presidente Fundación Mediterránea Dr. Tulio Ceconi Cargo: Director I.E.R.A.L. Litoral (Fundación Mediterránea) Concejo Deliberante Rosario Concejal Héctor Ríos (Partido del Progreso Social) Cargo: Ex -presidente de la comisión de puerto producción y empleo del HCD (esta comisión quedó subsumida en la comisión de presupuesto) Cámara de Comercio Española Dr. Jaime Abut Cargo: Ex- presidente de la cámara de comercio española Aeropuerto Internacional Rosario Lic Marcelo Gastaldi Cargo: Coordinador de servicios Asociación Empresaria de Rosario Elías Soso Cargo : Presidente Polo Tecnológico Rosario Ing. Darío Rocha Cargo: Presidente

de 136

Secretaría de la Producción, Promoción del empleo y Comercio

Exterior Lic. Ángel Mario Elías Cargo: Secretario

LA GESTIÓN RELACIONAL COMO PUESTA EN

CRISIS DE LAS CAPACIDADES DE LOS ACTORES.

RECUPERACIÓN DESDE LA EXPERIENCIA

Cristina Díaz- Rita Grandinetti- Patricia Nari58

Resumen

Las grandes transformaciones de los últimos años, fundamentalmente en la

relación Estado – sociedad civil, pusieron a los Estados locales ante la

situación de “hacerse cargo” de problemas que tiempo atrás parecían

impensados para esta dimensión, exigiéndoles niveles de eficacia y eficiencia

que a su vez garanticen niveles progresivos de governance.

El trabajo que a continuación presentamos es una reflexión sobre la gestión

de los gobiernos locales a partir de la tarea que el grupo Política & Gestión

viene desarrollando en los últimos años. Reflexión ajustada a la propia

experiencia del Grupo tanto en la investigación como en la asistencia técnica

y la formación de recursos humanos. A partir de este recorrido y aceptando

contextos locales fuertemente desestructurados y en reconfiguración

regresiva, social y espacialmente, nos proponemos una mirada

desmitificadora de las capacidades existentes en el ámbito local para la

construcción de relaciones interinstitucionales eficaces.

de 136

Intentamos poner en evidencia que el problema fundamental del “el

éxito o fracaso” de una experiencia de gestión no son las herramientas que se

utilizaron, sino los actores y sus capacidades: el modo en que se relacionan

y aprendiendo se transforman, dando forma y sentido a los procesos.

Abstract

Relevant transformations during the past years, mainly in the State-civil

society relationship made local governments face the situation of taking

charge of problems that shortly before were considered unthinkable for that

level, demanding them to confront with the simultaneous challenges of being

efficient, effective and guarantors of increasing levels of governance.

This work intends to be a reflection about that processes, based on the

Política & Gestión Group experience, not just in the research field but

including its learning through technical assistance and human resources

training and education activities. This background, built under strongly de-

structured contexts, submitted also to spatial and social regressive

reconfigurations, enables us to propose a demystifying approach regarding

the current capabilities of local governments to build effective inter

institutional relations.

What we try to make evident is that the essential components in “the success

or the failure” of a management experience are not the tools involved but its

actors and their capabilities: the way they relate, learn and change

recognizing and giving sense to the processes.

Este artículo fue presentado en el IV Congreso de RedMuni59 y nos sirvió

como excusa para reflexionar sobre el camino recorrido por nuestro Grupo

58 Docentes Investigadoras de la Facultad de Ciencia Política y RRII, Universidad

Nacional de Rosario, miembros fundadoras del Grupo Política & Gestión.

59 Red Nacional de Centros de Investigación Dedicados al Estudio de Gobiernos

Locales (REDMUNI), seminario realizado en Córdoba- Argentina- en Noviembre de

2002.

de 136

Política y Gestión tanto en la Investigación como en la Asistencia

Técnica. El mismo refleja el posicionamiento teórico conceptual del Grupo

sobre los temas locales razón por la cual creímos oportuno incluirlo en esta

publicación.

Presentación

La preparación del presente trabajo nos llevó a reflexionar sobre el recorrido

temático de los Seminarios que anualmente organiza RedMuni. El Primero,

realizado en la ciudad de Buenos Aires, fue un lugar de encuentro para

reconocernos y conocer los ámbitos de trabajo de cada Centro, presentar las

trayectoria de cada uno, en definitiva, el inicio de nuestra “comunidad

discursiva”. Ospina Bozzi (1998) la define como “un conjunto de actores

sociales que persigue una agenda específica y que a través del dialogo

desarrolla un discurso común alrededor de la agenda y las reglas de

interacción para desarrollarla...la existencia de un discurso común no

presupone el consenso sino mas bien la posibilidad de intercambiar ideas,

utilizando un vocabulario común”.

En este sentido en el Segundo Seminario el dialogo se centró en la

Cooperación Intermunicipal, luego, en Rosario trabajamos las Tecnologías de

Gestión haciendo balance y planteándonos sus perspectivas.

En cada uno de ellos, de un modo u otro exploramos cómo hacer frente a los

desafíos (nuevos y viejos) de la gestión local; estamos construyendo nuestro

discurso común en torno a las herramientas, mecanismos, técnicas que

posibilitan “un buen gobierno”. Sin embargo, detrás de todas ellas siempre

aparecen actores con más o menos capacidad, de los cuales depende el éxito

o fracaso de las mismas (recordemos los valiosos trabajos de los Centros que

integran la Red que concluyen en ese sentido).

En el IV encuentro presencial focalizamos la discusión en la “Gestión

Interinstitucional”, y en este espacio proponemos centrar la mirada en los

actores. Qué se pone en juego y qué moviliza a los actores. Pretendemos

poner en evidencia que no es un problema de herramientas , el problema de

fondo son los actores y sus capacidades: el modo en que se

de 136

relacionan y aprendiendo se transforman, dando forma y sentido

a los procesos.

Para ello nos basamos en los diferentes estudios que venimos desarrollando

en P&G y en nuestra experiencia en distintos ámbitos de gestión municipal.

Gestión relacional:

gestión interinstitucional y actores locales

Toni Puig (creativo catalán, responsable del marketing de ciudad de

Barcelona) nos ayudó a pensar la gestión local desde tres momentos.

• Los años ´80 llamado momento de los servicios

• Los ´90 con una fuerte impronta de “orientación al cliente”

• Desde el año 2000 habla de la gestión relacional, es decir haciéndose

cargo de que la complejidad es tal que “solos no se puede”

Este esquema, nos orientó para pensar en Argentina y en otros términos:

En la década de los 80 vivíamos la reconstrucción de las instituciones de la

democracia; en ella lo local irrumpe como lugar privilegiado para la

participación. La descentralización como herramienta para promoverla y

además el avance del involucramiento de otros actores en la gestión. No nos

olvidemos que en esta década vivimos la hiperinflación, es decir también

había pocos recursos y se convocaba a otros actores a que participen en la

gestión, por ejemplo toda la experiencia de los consorcios barriales

fundamentalmente con vecinales.

En los años ´90 toma forma el “nuevo modelo de gestión local”: se insiste

con la descentralización, la gestión asociada, la gerencia social, la

planificación participativa y la búsqueda de herramientas que permitan

atemperar el desempleo (microemprendimientos, auto empleo, etc)

de 136

Desde el 2000, con un momento de inflexión como fue diciembre 2001:

nos permite decir con Daniel Arroyo60, cuántos de estos elementos tienen

validez a la luz de este nuevo contexto “turbulento”:

La descentralización: que tanto aportó para dar mayor visibilidad a lo local,

en la mayoría de los casos fracasó, por la inexistencia de los recursos

necesarios para afrontar esa empresa, y el resultado fue descargar las

responsabilidades a los municipios, es decir municipalizando la crisis.

Los micro emprendimientos y el autoempleo: que en lugar de ampliar los

horizontes de la economía formal, contribuyó al “blanqueo” de la economía

informal. En el sostenimiento de redes de producción domestica y economía

de subsistencia.

El compromiso del sector privado (para la gestión asociada): muy pocas

experiencias se lograron sostenerse en el tiempo y no tuvieron impacto

significativo.

La gerencia social: donde se ponía énfasis en la promoción de derechos y no

en la asistencia, naufraga en la crisis por la que atraviesan las políticas

sociales en general.

La planificación participativa (a largo plazo y concertada): cuestionada,

fundamentalmente, desde sus principios más esquemáticos, y su

largoplacismo; cuando los tiempos requieren de soluciones más urgentes.

Con este marco y en “contextos locales fuertemente desestructurados y en

reconfiguración regresiva- social y espacialmente- se reclama la necesidad

de transparentar el gasto, abandonar la lógica fundacional de cada programa

o proyectos social, de articular lo económico con lo social como una misma

esfera en las instancias de diseño y control61.

60 Exposición en el Seminario Ciudades del Siglo XXI- Buenos Aires 2002

61 Díaz- Grandinetti- Nari “Gestión Estratégica de ciudades y crisis” -Ponencia

presentada al VI Congreso sobre Democracia- Facultad de Ciencia Política y RRII-

Rosario, octubre 2002

de 136

Se trata, entonces, de construir en los ámbitos locales capacidades para

la gestión de la complejidad y la incertidumbre. En su conjunto, estas

exigencias tienen que ver con: la obligación de gestionar una agenda pública

local más compleja, lo que significa asumir nuevos roles de política pública,

más sustantivos y estratégicos y nuevos estilos de gobierno local, más

relacionales, con influencias intergubernamentales y ciudadanas que quiebran

las pautas tradicionales de división central/local y público/privada del trabajo

público (Brugué y Goma, 1998).

Para aproximarnos conceptualmente a la gestión relacional recurriremos a

los aportes teóricos provenientes de la governancia o public governance.

Marco Meneguzzo, en su trabajo “Repensar la modernización administrativa y

el New Public Management . La experiencia italiana: innovación desde la base

y desarrollo de la capacidad de gobierno local”, analiza las principales

características de la gestión pública y de la public governance. El autor

analiza la aplicación del NPM en el ámbito local, prestando particular atención

a la adopción de modelos organizativos más flexibles y la descentralización de

actividades, la necesidad de pasar a construir políticas desde la noción de

redes, donde el estado local actúa como nodo de interacción.

La noción de Public governance o gobernancia pública comienza a abrirse

paso para tratar lo local en el período de los 90 inicialmente en Africa, este

concepto ha ido avanzando en su incorporación en los trabajos sobre lo local,

y una de las razones por las que entró en el vocabulario fue que el contexto

en que opera el gobierno local se ha ido volviendo más amplio y más

complejo (Stren, 00). “La gobernancia puede entenderse como el ejercicio de

la autoridad económica, política y administrativa para gestionar los asuntos

públicos a todo nivel. Involucra mecanismos, procesos e instituciones a través

de las cuales los ciudadanos y otros grupos articulan sus intereses, ejercen

sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias

(PNUD, 1997, citado por Stren, 2000).

La gobernancia incluye la gobernabilidad (capacidad del estado para gobernar

y dirigir) incorporando las capacidades para coordinar entre políticas e

intereses, se asocia con un concepto menos técnico de las condiciones de

éxito de las políticas locales al introducir el factor político y colocar “la

de 136

interdependencia del estado y la sociedad civil en el centro del debate (

Coelho y Diniz, 1997, citado por Stren, 2000)”.

En el mismo sentido, Díaz de Landa y Barbará señal“ La actual tendencia a la

horizontalización de las relaciones estatales corre a través de varios ejes...

todos ellos convergen, también en los ámbitos locales, multiplicando los

actores involucrados en la decisión e implementación de políticas, tanto más

cuando se trata de políticas orientadas al desarrollo, y tornando exigible un

especial esfuerzo de coordinación negociada frente a la tradicional

coordinación jerárquica y burocrática”.

En la misma línea el trabajo de Pascual Estéve, “De la Planificación a la

gestión estratégica de ciudades” plantea la coexistencia de diferentes

perspectivas de gestión local, una clásica centrada en las tareas de planificar,

diseñar y liderar, y una perspectiva de redes, centrada en la selección de

actores y recursos, la influencia en la red de actores y el manejo de la

complejidad estratégica de lo local. De donde “el resultado de las políticas

públicas depende de la intensidad, la calidad, y la estabilidad de las

interacciones que se produzcan entre los actores” (Pascual Estéve, 2001).

Este pasaje desde la operación tradicional mediante burocracias jerárquicas a

formas de gestión innovadora, a través de redes de organizaciones, plantea

exigencias técnicas, a la vez que legales, políticas y financieras.

Fundamentalmente requiere la puesta en práctica de capacidades, habilidades

y conocimientos particulares, diferentes a los necesarios para la gestión

tradicional ((Agranoff y Mc Guire 1999, Crozier 1997).

Modificarse, transformarse y construir capacidades diferentes implica para los

actores poner en crisis su propia subjetividad, su territorio, su historia, su

legitimidad, el poder de su propia estructura. y obliga a reconfigurar su

propia conflictividad; lo que significa una dinámica de crecimientos, duelos y

aprendizajes. Es revisar las capacidades de los sujetos en un movimiento de

desestructuración- reestructuración, siempre con los elementos disponibles

en y desde su cultura. Sin embargo, esta puesta en crisis porta oportunidad

sólo si existen sujetos capaces de aprovechar los momentos de

desestructuración para generar reestructuraciones que pre anunciarán más

de 136

desestructuración. Se trata de reconocer un proceso relacional donde

los actores reconstruyen sus capacidades y desde esta reconstrucción le

imprimen un sentido al accionar.

Así como ya hemos explorado en trabajos previos el vínculo entre

aprendizajes e innovación (“Innovación y espacio local: la gestión municipal

de la ciudad de Rosario (1995-1999)”) que nos permite reconocer como

elemento diferencial en la relación entre sujetos (individuos u organizaciones)

y contingencias críticas su capacidad, su “preparación” para la transferencia

de aprendizajes de un dominio a otro, desde la perspectiva de la gestión

pública en situaciones críticas podría afirmarse que esa capacidad, ese estar

preparado, puede asociarse a los aprendizajes en el ciclo o la fase, el accionar

programado, el día a día (Donolo y Fichera) o en la pura irrupción de la

“capacidad negativa” (Lanzara).

Qué pasa en este juego de actores, capacidades y gestión relacional en las

experiencias concretas? A modo de aproximación haremos un recorrido

basado en diferentes investigaciones que realizamos desde P&G.62

Todas las investigaciones trabajaron las capacidades como pre existentes

(requisitos para) como resultantes (los procesos construyen o fortalecen esas

capacidades ) y como portadoras de una direccionalidad (no linealidad). En

este punto nos diferenciamos de aquellos que plantean sólo las dimensiones

más duras de la capacidad. (capital, trabajo y tecnología ) Nos interesa

revisar capacidades más específicamente políticas de los actores : las que

hacen a la sustentabilidad y direccionalidad de los procesos.

Decíamos que la gestión relacional pone en crisis las capacidades pre-

existentes de los actores, en este sentido podemos relevar algunas notas

particulares de esta puesta en crisis:

62 Desde 1996 P&G viene desarrollando diferentes investigaciones vinculados con esta temática: Gestión Estratégica y Crisis, Innovación y capacidad en el espacio local, Construcción de una matriz de análisis de capacidades en el ámbito local., Dimensiones Políticas de la capacidad, Políticas Locales y Construcción de ciudadanía, Perspectiva de los actores regionales y desarrollo local, Articulaciones interjuridisccionales para el desarrollo, Incorporación de Tecnologías a la gestión local.

de 136

1. Subjetividad: los actores son quienes leen y construyen la visión de

realidad a la que se ven enfrentados como a un riesgo a lo desconocido,

con escaso bagaje adaptativo y donde sus capacidades se ponen en

cuestión frente a lo nuevo.

Relevando en terreno recuperamos algunas hallazgos 63 sobre cómo se ven

los propios actores de Rosario respecto a la gestión relacional : “la Capacidad

de Liderazgo público-privado y la Actitud para la Cooperación y articulación

de intereses entre los actores locales son los puntos que presentan mayores

déficits, exhibiendo una valoración media a media-baja de esta capacidad.

Con respecto a la Actitud de cooperación, minoritariamente se reconoce como

positivo el surgimiento de nuevas experiencias de concertación (como el caso

de la Agencia de Desarrollo Región Rosario) y de una tendencia en aumento

en la predisposición para la cooperación entre los actores locales. No

obstante, para algunos entrevistados, la situación actual de crisis hace que

cada actor (sector) esté muy concentrado en sus propios intereses, tratando

de resolver sus problemas individualmente. En lo atinente a la Capacidad de

innovación y emprendimiento de los agentes locales, se observa una brecha

de valoración. Para ciertos actores, esta capacidad está ligada al potencial o

fortaleza propia de los recursos humanos, a una natural fuerza creadora y

emprendedora local. Sin embargo, se reconoce que este potencial

frecuentemente no es llevado a la práctica”

2. Territorio espacio material o simbólico habitado y reclamado por los

actores que lo corporizan, siempre con resonancias geopolíticas. La

gestión relacional cuestiona cómo dejar parte del espacio material o

simbólico que se habitaba para trabajarlo concertadamente con otros

actores.

63 Julieta Maino en “La perspectiva de los actores regionales y desarrollo local”-

Investigación en el marco del PROFOJI 2002

de 136

Para rastrear esta perspectiva en el Programa Municipios Productivos64

podemos ver como se desestructura y re estructuran “espacialmente” los

actores a la hora de gestionar interinstitucionalmente.

Entre los objetivos de este programa figura la promoción del desarrollo local

desde los Municipios activando sus propias potencialidades, donde la

Provincia juega un rol de impulso y acompañamiento del proceso.

Sin embargo el mismo se orientó, “a lograr el desarrollo económico-

productivo de la Provincia de Santa Fe en general, y su posicionamiento

competitivo en el país y la región, haciendo hincapié en los Municipios y

Comunas sólo como “territorios de operación” de las políticas, sin delegar ni

inducir a crear herramientas de autogestión en las ciudades que les permitan

encarar el desarrollo económico-productivo individual o intermunicipalmente,

sino haciendo depender a las localidades de la actuación y regulación central

de la Provincia en torno de este tema.” Es decir, a pesar de prometer

fortalecer las capacidades de los municipios como nodos promotores del

desarrollo local el eje de decisión está reservado al estado provincial

quedando los municipio como gestor de un modelo que no construyen.

3. Historia: como momento particular de inflexión, discontinuidad, o ruptura

en una trayectoria, que se manifiesta como el de una “verdad” para la que

no tienen o no creen tener experiencia previa.

La experiencia recapitulada por Roberto Monteverde65 sobre los procesos de

planificación estratégica como creación de nuevos espacios nos aporta

algunas “pistas” para comprender las vivencias de los actores en esos

momentos de inflexión. “En la mayor parte de los procesos de Planificación

estratégica la creación de espacios de participación ha sido una constante...la

duda inicial instalada en los comienzos del plan es acerca de la

64 Aragno Janina en “Programa Municipios Productivos 1995-2001” Investigación en el

marco del PROFOJI 2002

65 Monteverde, Roberto “Apuntes sobre cinco años de planificación estratégica en

Argentina 1996-2001” en Tecnologías y Gestión local en Argentina,. Experiencias y

Perspectivas – Homo Sapiens - Rosario 2002

de 136

intencionalidad política del proyecto, el temor de los convocados a ser

manipulados, el estar participando de algo que tendrá tiempos limitados de

acuerdo a la estrategia política del gobierno local, su vinculación con alguna

etapa eleccionaria, etc.”

Mas allá de las dificultades iniciales el desarrollo de estos procesos no es

lineal, y esta no linealidad tiene que ver con los cambios de los actores,

incluido el propio municipio que dio el lanzamiento al Plan. Gestionar

relacionalmente es muy difícil de aceptar por la gestión tradicional, cuando

todo se hace para la acumulación desde un sector y la forma de hacer política

es poniendo al otro en el lugar de lo equivocado, haciendo mas complejas las

posibilidades de “construir con”.

4. Poder: entendido como juego de relaciones de fuerza de los actores, que

se articulan y se modifican según la propia capacidad de los mismos, el

contexto y el escenario en donde se desarrollan.

Patricia Nari66 estudiando el Proceso de Descentralización de Rosario nos dice

que los cambios- que se dan en un ambiente organizacional complejo, si

tenemos en cuenta la dimensión de la ciudad, el número de grupos de poder

involucrados y la alteración en los ritmos consuetudinarios de la

administración- requieren de una buena evaluación del contexto político intra

y extra municipal. En el caso en estudio nos inclinamos a pensar que la

evaluación de las condiciones extramunicipales arrojaba como resultado la

existencia de un acuerdo amplio sobre la necesidad de descentralizar junto a

serias resistencias a resignar la paternidad del proyecto. En ese contexto, el

9 Nari, Patricia “El Programa de Modernización y Descentralización municipal Una herramienta innovadora” en “ Innovación y espacio local. La gestión municipal de la ciudad de Rosario 1995-1999) P&G Rosario 1999

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único modo de “marcar la diferencia” fue comenzar a implementar el

Programa.

En lo intramunicipal, desde el inicio mismo del proceso fueron detectables

diferentes niveles de compromiso entre las distintas secretarías del

Departamento Ejecutivo Municipal y hasta oscilaciones en la densidad de los

apoyos brindados aún por los funcionarios más involucrados. De acuerdo a las

diferentes percepciones y necesidades de las agencias sobre el ciclo político

local la descentralización parece ocupar el centro de la escena y

alternativamente replegarse hasta casi perder visibilidad, sin que esta lógica

esté bajo el control de la conducción del Programa”.

Estas oscilaciones nos permiten avanzar en la comprensión de algunos límites

en el desarrollo de estos procesos, que implican profundizar los aspectos de

desconcentración administrativa , mas que en aquellos que podrían generar

nuevos espacios de poder político.

En este sentido, es necesario seguir con atención el incipiente proceso de

tratamiento del presupuesto participativo por Distrito, que habilita una

instancia de renovada visibilidad y posible reconfiguración de los grupos de

poder involucrados.

5. Estructura. Estamos hablando de los mecanismos más ocultos que

hacen a la vida de cada actor institucional y que pueden adquirir

visibilidad cuando se pone en juego el trabajar con otros. Devela la

verdadera estructura y racionalidad de los actores.

En las experiencias analizadas por Bifarello67 en cuanto al trabajo en Red en

la implementación de políticas sociales en Rosario, plantea “desarrollar una

intervención en red tiene algunos problemas. Por ejemplo, es difícil mantener

la red sin convertirla en una nueva instancia burocrática. Los factores más

comunes de fracaso de las redes en nuestra ciudad han sido la

67 Bifarello Monica Coordinación mediante redes , una innovación en materia de regulación/

getión local?“ Innovación y espacio local.La gestión municipal de la ciudad de Rosario 1995-

1999) P&G Rosario 1999

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burocratización, los conflictos de autoridad y cierta lentitud en la ejecución

de las acciones.”

Por otra parte experiencias mas recientes, como la de los Consejos

Consultivos para la gestión del Programa de Inclusión Social (Jefes/ as de

Hogar Desocupados) ayudan a develar algunos comportamientos

estructurales de los actores. Las organizaciones sociales llegan a la mesa del

Consejo Consultivo con su bagaje de prácticas clientelares, progresistas,

rupturistas, complacientes con alguna instancia estatal, etc. Es decir con su

propia estructura “corporativa”. Puestas a relacionarse, a negociar, pueden

mostrarse en sus vulnerabilidades y fortalezas. La propia dinámica puede

potenciar los componentes mas sectarios y corporativos o promover aquellas

formas mas inclusivas y transparente.

Hasta aquí revisamos cómo los actores son puestos en crisis por la gestión

interinstitucional, la pregunta es: por qué algunos procesos permiten

construir desde esa crisis un aprendizaje posibilitador de logros sustentables?

Mientras que otros procesos, en cambio, no resisten la puesta en crisis y

muchas experiencias que aparecen inicialmente como exitosas, sucumben sin

lograr el impacto deseado.

Es necesario entonces revisar cuáles son las dimensiones de capacidad

puestas en juego por los actores en estos procesos y que habilitan o no la

configuración de procesos superadores.

a- en cuanto a los actores:

• Desciframiento del contexto: se trata de reconocer la existencia de otros

actores y de variables que resignifican situaciones y escenarios

• Grado de autonomía: restricciones y habilitaciones legales al juego

interinstitucional

• Liderazgo: para expresar legítimamente a su base o respaldo real y legal

para accionar

• Negociación: habilidad para construir acuerdos necesarios en los

momentos precisos

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• Adecuada apropiación de tecnologías de gestión: No toda

incorporación tecnológica “per se” genera capacidades en el sentido

relacional, se trata de privilegiar aquellas que favorecen aprendizajes

significativos.

b- referidas a los procesos:

• Comprensión de la conflictividad y de la necesidad de lidiar con el

conflicto. La complejidad significa contemplar consenso y conflicto.

Reconocer que este último es co- constitutivo de las relaciones

interintitucionales y que estará presente en todo el proceso

• Generación de sentido compartido (impuesto o consensuado): Desde el

interés particular a la construcción de un interés común donde de alguna

manera cada uno de los actores se reconoce, que logra recuperar en

tensión esos intereses particulares

• Seguridad para alcanzar compromisos: que contemple las asimetrías de

poder, legitimidad y urgencias de los actores socialmente relevantes

Reflexiones finales

El recorrido hecho por las investigaciones y sus hallazgos revelan algunos

nudos críticos de los procesos de gestión relacional en orden a su

potencialidad para construir “buen gobierno en contextos complejos e

inciertos:

los actores llegan a estos procesos con capacidades pre existentes que son

puestas en juego, chequeadas y reconstruídas en el proceso, además las

capacidades están “informando” estructuralmente el proceso.

las capacidades de los actores son asimétricas: no todos los actores llegan ni

se retiran de los procesos con las mismas capacidades.

- la capacidad es un aprendizaje, y como tal está en permanente

construcción

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- la gestión relacional pone en crisis a los actores y no todos

pueden superarla de la misma manera

Estos nudos críticos son los que operan como línea demarcatoria entre los

procesos interinstitucionales sustentables y aquellos más efímeros

Pero a la vez no se puede renunciar a la construcción de cierto tipo de

alternativas: si la acción política no es eficaz -si no logra fines que satisfagan

expectativas de justicia material- se deslegitima; si no es eficiente - si

derrocha recursos - se torna insustentable. Esta ecuación conduce

inexorablemente a la ingobernabilidad de los procesos, pero sobre todo y

como siempre, opera en detrimento de los más débiles.

Por qué no pensarlas, entonces desde su posibilidad o no de ser

fortalecedoras de la gestión, como modos de minimizar el costo de los

aprendizajes?

La gestión interinstitucional aparece, entonces como herramienta valiosa para

gestionar la complejidad, sin embargo no es suficiente –en si misma- ya que

exige para el logro de objetivos sustentables el “alineamiento favorable”, la

convergencia de actores capaces de hacer un uso activo intencionado de sus

capacidades; dispuestos a apostar, a aprender y cambiar. En suma, a

reconstriuirse, a darle proyectualidad a su accionar y poner en juego poder

político.

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