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C r u z R o j a C o l o m b i a n a

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COMPILACIÓN DELECTURAS SOBRE

DESPLAZAMIENTOFORZADO

I. DEFINICIONES BASICAS

1. Algunos conceptos sobre desplazadosinternos:

La ley 387 de 1997 establece que el desplazado es todo aquél quese haya visto forzado a abandonar su lugar de residencia “porquesu vida, su integridad física, su seguridad o libertad personaleshan sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas,con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflictoarmado interno, disturbios y tensiones interiores, violenciageneralizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otrascircunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedanalterar o alteren drásticamente el orden público.”1

Por otra parte, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas paralos Refugiados (ACNUR), ha definido los desplazados internoscomo “personas que, como resultado de persecución, conflictoarmado o violencia, se han visto obligadas a abandonar el lugardonde residen habitualmente y permanecen dentro de las

1 Ley 387 de 1997, Título 1, Artículo 1

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fronteras de su propio país.”2 Asimismo, señala el ACNUR, queel fenómeno de desplazamiento puede estar asociado o bien aconflictos armados especialmente visibles (Bosnia, Ruanda, SriLanka) como también a los llamados conflictos de “bajaintensidad” o “guerra prolongada” como el caso colombiano.

La violencia y el conflicto armado interno no son las únicas causasdel desplazamiento interno, las Naciones Unidas mencionan enparticular los desplazamientos producidos por desastres natu-rales, proyectos de desarrollo y planes de infraestructuras3. Sinembargo, el desplazamiento interno forzado es definidoúnicamente en función de causas violentas.

De acuerdo al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), laspersonas desplazadas4 (o desplazados internos) son personasciviles que huyen de situaciones de violencia que ponen en riesgosu vida, su salud o su dignidad, sin llegar a atravesar las fronterasde su propio país. Se diferencian de los refugiados en que estosúltimos atraviesan fronteras nacionales, estando protegidos poruna rama del Derecho Internacional denominada Derecho de losRefugiados.

En un conflicto armado, las personas desplazadas en el interiorde su propio país están protegidas en virtud de las normas delderecho internacional humanitario, que confiere una ampliaprotección a la población civil. La finalidad de dichas normas es,en particular, proteger a las personas civiles contra los efectos delas hostilidades; por ejemplo, está prohibido atacarlas,aterrorizarlas, utilizar contra ellas el hambre como método decombate, así como destruir los bienes indispensables para susupervivencia. En un conflicto interno, las personas desplazadasestán protegidas en virtud del artículo 3 común a los cuatroConvenios de Ginebra (véase P8) y del Protocolo II.

2 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), “Lasituación de los refugiados en el mundo, 1997 – 1998. Un programa humanitario”,Barcelona: Icaria Editorial, 1997, p. 1073 Ibíd. p. 1104 Tomado de www.cicr.org


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En el derecho humanitario se prohíben los desplazamientosforzados de la población; son posibles, únicamente si son indis-pensables para garantizar la seguridad de la población, o porimperiosas razones militares. Además, la protección general queen el derecho humanitario se garantiza a la población civil deberíapoder limitar los desplazamientos. Desafortunadamente, esasnormas han sido frecuentemente conculcadas en los conflictosrecientes. Por ello, es más importante garantizar un mejor respetode las disposiciones vigentes que elaborar nuevas disposiciones.

Los refugiados se benefician, en primer lugar, de la protecciónque les confieren el derecho de los refugiados y el cometido delAlto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados(ACNUR). Asimismo, están protegidos por el derechointernacional humanitario cuando son víctimas de un conflictoarmado, cuando se encuentran en poder de la parte adversaria ose vean afectados por las hostilidades en el país de acogida. En elIV Convenio de Ginebra y en el Protocolo I se confiere unaprotección especial a los refugiados, en particular a los que sehallen en territorios ocupados. En el IV Convenio se estipula,asimismo, el principio de no rechazo, base del derecho de losrefugiados. (basado en “Derecho internacional humanitario:Respuestas a sus preguntas”. CICR).

En conclusión, las definiciones otorgadas por la normatividadvigente en Colombia, el CICR y el ACNUR, coinciden enidentificar a los desplazados como personas que contra suvoluntad deben abandonar su lugar de residencia para reubicarseen otra zona dentro del mismo país, las cuales por lo general seencuentran en centros urbanos. Adicionalmente, las causas de losdesplazados para el abandono de sus tierras deben ser denaturaleza violenta o relacionadas con el conflicto armado, esdecir, amenazas, masacres, asesinatos o violaciones a los DerechosHumanos y al Derecho Internacional Humanitario ocasionadaspor los actores del conflicto, sean estos grupos paramilitares o deautodefensas, guerrillas o la Fuerza Pública, así como combatesentre dos o más de las partes mencionadas.


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TIPOS DE DESPLAZAMIENTO5

DESPLAZAMEINTO NOCTURNOLas personas abandonan su lugar de residencia durante lanoche por temor a combates y actos violentos y retornan enel día para trabajar.

DESPLAZAMIENTO SEMIPERMANENTEAlgunos miembros de la familia dejan su lugar de residenciamientras que los otros se quedan en este el mayor tiempoposible o regresan periódicamente para sembrar y cuidarsus cultivos.

DESPLAZAMIENTO PERMANENTEFamilias enteras dejan definitivamente o por un largoperiodo de tiempo su lugar de origen por amenazas o temora enfrentamientos en la zona.

La condición de desplazado se pierde cuando “se logra laconsolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en sulugar de origen o en las zonas de reasentamiento.”6

2. Residentes7

En los artículos relativos a la asistencia a la población civil enColombia, el término “residentes” hacer referencia a las perso-nas civiles que, en base a las evaluaciones del CICR, necesitanalguna clase de asistencia humanitaria sin que se compruebe sudesplazamiento, es decir, sin haber abandonado su lugar habitualde residencia.

5 Basado en ACNUR, Op. Cit.6 Ley 387 de 1997, Título II, Capítulo 2, Sección 7, Artículo 187 www.cicr.org


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3. Reubicados/retornados8

En los artículos relativos a la asistencia a la población civil enColombia, el término “retornado” hace referencia a personasciviles que luego de haber huido con motivo del conflicto, regresana su lugar de residencia habitual. El término “reubicados” serefiere a personas civiles que se instalan en forma definitiva enun lugar distinto a su lugar de origen.

4. Fases de la asistencia9

A fin de brindar la mejor asistencia humanitaria posible, el CICRdivide la asistencia en momentos o fases. El CICR concentra suactividad en lo que se denomina fase de emergencia y quecomprende, como máximo, los tres meses inmediatos posterioresal acontecimiento que motiva la intervención humanitaria. Existenbásicamente tres momentos de la asistencia10:

1. Prevención: se dirige a prevenir las violacionessistemáticas del derecho internacional humanitario porparte de los diferentes actores del conflicto. Comprende ladifusión de los derechos humanos y el derechointernacional humanitario entre la sociedad civil y losdiferentes organismos estatales, especialmente la fuerzapública.

2. Acción de urgencia o emergencia: en esta fase seconcentran los esfuerzos del CICR y se compone de lasactividades de protección y asistencia hacia lascomunidades y personas afectadas por el desplazamiento.

8 www.cicr.org

9 www.cicr.org10 Véase Frédérique Prunera, “Personnes déplacées en Colombie et personnesd’origine colombienne cherchant refuge dans les pays voisins”, en Revista delComité Internacional de la Cruz Roja, Septiembre de 2001, Vol. 83, No. 843


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Aquí se distribuyen elementos básicos para lasupervivencia, se entabla contacto con las comunidades conel fin de evaluar sus necesidades, se brinda apoyo sico-so-cial y se adelanta un proceso de registro de las personasdesplazadas.

3. Readaptación: esta fase es adelantada con las personasreubicadas y retornadas para garantizar sus condicionesde vida digna y promover proyectos de micro-infraestructura en los lugares de retorno.

5. Casos individuales11

Casos de personas o familias individuales que espontáneamentese acercan a las oficinas del CICR y en algunas ciudades del paíse las instalaciones de la Cruz Roja Colombiana, escapando desituaciones que ponen en riesgo su vida. Cada familia se sometea una entrevista confidencial que sirve para corroborar laveracidad de los motivos del desplazamiento. El CICR brindaasistencia en base a sus propios criterios de evaluación, y enningún caso por un período superior a tres meses.

6. Casos masivos12

Poblaciones que se encuentran en una zona geográfica derecepción común, escapando de eventos clave de desplazamiento,como por ejemplo una masacre. Antes de entregar cualquier tipode ayuda, es realizada una evaluación previa por parte del per-sonal del CICR. El CICR asiste según sus propios criterios. Estaasistencia, como la individual, no cubre mas de tres meses, encasos excepcionales la ayuda es prorrogable tres meses más.

7. Zonas de expulsión

11 www.cicr.org12 www.cicr.org


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Son aquellas regiones del país que se caracterizan por una altaintensidad del conflicto armado manifestado mediante combatesentre la Fuerza Pública y los grupos armados ilegales, entre lasguerrillas y los grupos paramilitares o por una fuerte presenciade organizaciones subversivas y especialmente paramilitares. Lasprincipales zonas de expulsión en el país se encuentran ubicadasen el sur, nororiente y noroccidente del país. Durante el primertrimestre de 200513 el conflicto tuvo una profundización en ellitoral pacífico, Nariño, Arauca, Putumayo y Chocó, debido a laconfrontación guerrillas - paramilitares por el control de zonasestratégicas para el tráfico y producción de drogas ilícitas y a lasamenazas reiteradas de estos grupos a la población civil. Hacontinuado la crisis humanitaria en el nororiente del país y se haexpandido el conflicto hacia los departamentos de Amazonas,Putumayo, Vaupés, Vichada y Guanía, zonas que están siendoutilizadas principalmente por las FARC para la producción ycomercialización de drogas ilícitas. Es importante señalar que laintensificación del conflicto en las zonas y departamentosfronterizos está generando cada día en mayor medida eldesplazamiento de colombianos fuera del territorio nacional,especialmente hacia Panamá, Ecuador, Perú y Venezuela,creándose así un problema de refugiados internacionales.14

13 Véase CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: elcerco se cierra”, Bogotá, julio de 200514 Para mayor información sobre la dinámica de expulsión por regiones véaseDefensoría del Pueblo, Informe defensorial sobre el desplazamiento forzado porla violencia en Colombia, 2002


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DINÁMICA REGIONAL DELCONFLICTO ARMADO INTERNO –

SEGUNDO TRIMESTRE DE 200515

15 CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: el cercose cierra”, Bogotá, julio de 2005


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8. Zonas de recepción

Las zonas receptoras son aquellas hacia las cuales converge unelevado flujo de desplazados por la violencia. Estas zonas songeneralmente centros urbanos, entre los cuales los mayoresreceptores han sido tradicionalmente Bogotá y Medellín. Sin em-bargo, las poblaciones relativamente grandes aledañas a zonasde expulsión también se convierten en grandes receptores depoblación desplazada, como lo indican las siguientes tablas.

DEPARTAMENTOS CON MAYORES INDICES DERECEPCION DE PERSONAS DESPLAZADAS 1999 – 2005 16

1999

DEPARTAMENTO No. Personas Desplazadas

1 Bolívar 35.615 2 Bogotá 33.143 3 Antioquia 24.257 4 Santander 22.736 5 Valle 21.066

2000


1 Antioquia 46.251 2 Bogotá 43.780 3 Magdalena 35.004 4 Bolívar 27.606 5 Valle 26.797

16 Fuente: CODHES


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2001


1 Antioquia 56.094 2 Bogotá 53.520 3 Cauca 31.392 4 Bolívar 23.334 5 Nariño 19.176

2002


1 Bogotá 51.737 2 Magdalena 37.509 3 Antioquia 37.139 4 Norte de Santander 36.319 5 Cesar 29.544

2003


1 Antioquia 27.831 2 Caquetá 14.117 3 Cundinamarca 13.329 4 Bogotá 13.074 5 Cesar 12.493

2004


1 Antioquia 40.832 2 Bogotá 31.491 3 Caquetá 21.271 4 Valle 15.180 5 Norte de Santander 12.663

2005 DEPARTAMENTO No. Personas

Desplazadas 1 Bogotá 19.545 2 Valle 16.338 3 Antioquia 11.870 4 Cauca 10.036 5 Meta 9.085


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9. Grupos especialmente vulnerables

Según el Informe del ACNUR sobre la situación de los DerechosHumanos en Colombia del año 2004, los grupos más vulnerablesfrente al desplazamiento forzado siguen siendo mujeres, niños,comunidades indígenas y negras, defensores de derechoshumanos, incluyendo sindicalistas, organizaciones de mujeres ylíderes sociales. En cuanto a comunidades étnicas yafrocolombianas, señala el ACNUR que las más afectadas duranteel 2004 fueron desplazadas de las regiones del Eje Cafetero, Chocó,la Sierra Nevada de Santa Marta y las zonas en las cuales sedesarrolla el Plan Patriota. Otro grupo que fue víctima de lamigración forzosa fueron los periodistas y formadores de opinión.

II. CAUSAS DEL DESPLAZAMIENTO

Las causas del desplazamiento forzado en Colombia tienen suorigen fundamentalmente en el conflicto armado interno. Lamayoría de desplazados son obligados a dejar sus lugares deorigen por amenazas directas, individuales o colectivas de losactores armados, o bien, por combates entre los gruposinsurgentes y el ejército o entre los grupos paramilitares yguerrilleros.

“Durante el 2001, los grupos paramilitares provocaron la mitadde las migraciones forzadas, mientras la guerrilla y la presenciasimultánea de dos grupos armados causaron el 20% y 22 %respectivamente (RSS, 2002). Los grupos paramilitares no solotienen la mayoría de la responsabilidad, sino que sus accionestambién son más efectivas. Durante el 2001, los paramilitarescausaron 599 eventos de desplazamiento que forzaron a 91.380personas a salir de su lugar de origen, mientras tanto, la guerrillaprovocó 570 eventos que terminaron con el desplazamiento de36.217 personas (RSS, 2002).”17

17 Ana María Ibáñez y Carlos Eduardo Vélez, “Civil conflict and forced migra-tions: the micro determinants and the welfare losses of displacement in Colom-bia”, Bogotá: Universidad de los Andes, Docimento CEDE No. 35, Junio de 2005,p. 8


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La apropiación de tierras por parte de grupos armados ilegales yel narcotráfico ha ocasionado la pérdida de cuatro millones dehectáreas de tierra, esto es, cerca de un tercio del terrenoproductivo en Colombia.18 También a causa del conflicto armado,algunas familias dejan su lugar de origen para evitar elreclutamiento de sus hijos en los ejércitos ilegales. Una causa másreciente del desplazamiento está constituida por los programasde erradicación de cultivos ilícitos mediante la fumigación aéreaque “destruye las propiedades de los campesinos, produce unacaída temporal de sus ingresos y da origen a combates en la zona,exacerbando la violencia en la región. Se estima que 13.153 per-sonas fueron desplazadas durante 1999 en departamentosproductores de drogas.”19

III. POLITICA PUBLICA DELDESPLAZAMIENTO FORZOSO ENCOLOMBIA

1. Principios Rectores

La Ley 387 de 199720 estableció los siguientes principios y derechosbásicos para los desplazados:

1. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibirayuda internacional y ello genera un derecho correlativode la comunidad internacional para brindar la ayudahumanitaria.

2. El desplazado forzado gozará de los derechos civilesfundamentales reconocidos internacionalmente.

18 Ibíd., p. 919 Ibíd.20Ley 387 de 1997, Título I, Artículo 2


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3. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho ano ser discriminados por su condición social dedesplazados, motivo de raza, religión, opinión pública,lugar de origen o incapacidad física.

4. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse delderecho fundamental de reunificación familiar.

5. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a solucionesdefinitivas a su situación.

6. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugarde origen.

7. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazadosforzadamente.

8. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derechoa que su libertad de movimiento no sea sujeta a másrestricciones que las previstas en la ley.

9. Es deber del Estado propiciar las condiciones que facilitenla convivencia entre los colombianos, la equidad y la justiciasocial.

2. Sistema Nacional de Atención Integral ala Población Desplazada por la Violencia(SNAIPD)

El SNAIPD fue creado por la Ley 387 de 1997 con el fin de atendera la población desplazada, garantizar la protección de los DerechosHumanos y el Derecho Internacional Humanitario, fortalecer laszonas receptoras y expulsoras de desplazados internos, contribuira la reincorporación de la población desplazada y coordinar losrecursos necesarios para la atención a la población desplazada.21

21Ley 387 de 1997, Título II, Artículo 4


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3. Consejo nacional para la atención integral ala población desplazada por la violencia

El Consejo Nacional para la atención a la población desplazadase crea mediante la Ley 387 de 1997 y está conformado por undelegado del presidente, un consejero presidencial para eldesplazamiento, el Ministro del Interior, el Ministro de Hacienda,el Ministro de Defensa, el Ministro de Salud, el Ministro deAgricultura, el Ministro de desarrollo Económico, el Director delDepartamento Nacional de Planeación, el Defensor del Pueblo,un consejero presidencial para la política social, el Gerente de laRed de Solidaridad Social y el Alto Comisionado para la Paz.22

4. Los comités municipales, distritales ydepartamentales para la atención integral a lapoblación desplazada por la violencia

Con el fin de apoyar al SNAIPD, la Ley 387 de 1997 crea los comitésdepartamentales, distritales y municipales que están conformadospor el Gobernador o Alcalde, según sea el caso, el Comandantede la Brigada, el Comandante de la Policía Nacional, el Directordel Servicio Seccional de Salud, el Director o Coordinador delInstituto Colombiano de Bienestar Familiar, un representante dela CRC, un representante de la Defensa Civil, un representantede la Iglesia y dos representantes de la población desplazada.23

Estos comités deberán evaluar las necesidades de la poblacióndesplazada y tomar medidas para su asistencia, orientarjurídicamente a la población desplazada para la solución de losconflictos y proponer mecanismos tendientes a la prevención desituaciones de desplazamiento.

22Ibíd., Artículo 623Ibíd, Artículo 7


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5. Plan nacional para la atención integral a lapoblación desplazada por la violencia

Los objetivos de este plan, establecidos en la Ley 387 de 1997 sonla identificación de las causas del desplazamiento, el diseño demecanismos para prevenirlo, la adopción de medidas de acciónhumanitaria de emergencia, la búsqueda de condiciones para elretorno de la población a sus lugares de origen y la especialatención a los grupos vulnerables, es decir, mujeres, niños ycomunidades negras e indígenas.

6. De la red nacional de información para laatención a la población desplazada por laviolencia

La red nacional de información fue creada con el fin de servircomo apoyo al Plan Nacional que proporcionara a este últimoinformación que le permitiese identificar y evaluar de maneramás rápida y eficiente las causas del desplazamiento y laconsecuente adopción de medidas para contrarrestarlo. Esta redfunciona mediante el establecimiento de puntos de informaciónlocales coordinados por la Cruz Roja Colombiana24, la Defensoríadel Pueblo, la Iglesia y las organizaciones de desplazados.

7. Fondo nacional para la atención integral ala población desplazada por la violencia

La Ley 387 de 1997 creó este fondo con el fin de proporcionarrecursos más o menos estables para la atención a la poblacióndesplazada en todas sus fases y para la operación de la rednacional de información. Los recursos del fondo provienen de25:

24 La Cruz Roja Colombiana en aquellas seccionales en las que se tiene contratoscon la Red de Solidaridad

25 Ley 387 de 1997, Título II, Capítulo III, Artículo 23


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1. Los recursos que se le asignen en el Presupuesto Generalde la Nación.

2. Las donaciones en dinero que ingresen directamente alFondo, previa la incorporación al Presupuesto General dela Nación y las donaciones en especie legalmente aceptadas.

3. Los recursos de crédito que contrate la Nación para atenderel objeto y funciones del Fondo, previa incorporación alPresupuesto General de la Nación.

4. Los aportes en dinero provenientes de la cooperacióninternacional, previa incorporación al Presupuesto Generalde la Nación.

5. Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados,adquiridos o que adquiera a cualquier título deconformidad con la ley.

8. Sistemas de información y registro26

8.1. Sistema RUT. Conferencia Episcopal de la Iglesia Católica

Desde la fecha de su creación en 1997 ha incluido en sus bases dedatos a 50.636 familias (247.189 personas). El RUT se encarga derealizar una caracterización sociodemográfica de la poblacióndesplazada que se acerca a las parroquias de todo el país a solicitarayuda, en donde se les reparte un formato de encuesta. El alcancedel RUT es amplio dada la extendida y tradicional presencia dela Iglesia Católica en todo el territorio nacional, sin embargo, eneste registro se incluye solamente a aquellos que acudan a laIglesia por sus propios medios.

26 CODHES, “Desplazamiento forzado interno en Colombia: el falso debate delas cifras”, Bogotá, Abril de 2005


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8.2. Sistema de información del CICR

“Aunque no se considera una herramienta oficial de registro, elCICR ha desarrollado un sistema de información donde sealmacenan los datos de todas las persona en situación dedesplazamiento forzado que atiende en virtud del memorandode entendimiento suscrito entre este organismo y el gobiernocolombiano.”27

Además, “el CICR viene sistematizando información decaracterización estadística tanto sobre las particularidadessociodemográficas de esta población, como de las circunstanciasen medio de las cuales se produce el desplazamiento. Para loscasos de desplazamiento masivo, la presencia del CICR en loslugares de expulsión garantiza información muy precisa sobrelas condiciones en las que se encuentra la población que atiende,así como sobre el impacto del desplazamiento forzado en lapoblación civil víctima de este delito.”28

La metodología utilizada por este sistema es la de la entrevistapersonalizada y la verificación de la información mediante visitadomiciliaria, lo cual hace de el una base de datos muy confiableque incluye características sociodemográficas muy precisas sobrela población.

8.3. Sistema de información sobre derechos humanos y desplazamientoforzado (SISDHES) del CODHES

A partir de 1992 CODHES estableció un sistema estadístico deregistro sobre la población desplazada internamente y, a partirde 1999 creó un sistema que da cuenta de la migración forzadatrans-fronteriza. El SISDHES funciona mediante doscomponentes:

27 Ibíd., p. 428 Ibíd., p. 5


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a) Estimación por fuentes contrastadas que permitedimensionar la magnitud del desplazamiento forzado quese reporta en número de personas en situación dedesplazamiento por trimestre tomando como referente elsitio de llegada de las personas en situación dedesplazamiento. (Cifra de recepción).

b) Caracterización sociodemográfica, que le permite alsistema dar cuenta de las principales características quereportan cada año tanto las familias y personas en situaciónde desplazamiento, como las circunstancias en medio delas cuales se producen los eventos de migración forzada:causas, autores, impactos socioeconómicos, zonas deexpulsión y recorridos, entre otros. Este trabajo se lleva acabo a partir de la aplicación de una encuesta nacional quetoma como marco muestral los datos reportados en la fasede estimación por fuentes contrastadas.29

4.4. Sistema único de registro (SUR) de la Red de Solidaridad Social(RSS)

“La RSS es la instancia de l Gobierno Nacional encargada decoordinar la respuesta pública a las personas en situación dedesplazamiento y para ello debe articular la Red Nacional deInformación para la atención a la población desplazada por laviolencia, según lo establecido en la sección 2 –artículos 11 al 13–de la ley 387 de 1997.”30

El SUR almacena la información de aquellas personas quepresentan declaración ante la Procuraduría General, la Defensoríadel Pueblo o las Personerías Municipales, quienes tienen un plazomáximo de un año para presentar dicha declaración. Sobre estasdeclaraciones, el personal del SUR realiza una valoración que

29 Ibíd., p. 630 Ibíd.., p. 8


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verifica la veracidad de las mismas para proceder a incluir aldesplazado en el sistema.

4.5. Factores de sub-registro en los sistemas de información31

RUT:

No incorpora información de personas que no se acercana las parroquias a solicitar apoyo.

No se propone hacer un monitoreo de la magnitud deldesplazamiento.

CICR:

No incorpora información sobre personas que no sonatendidas por este organismo humanitario.

Está focalizado principalmente en personas que sedesplazan en éxodos o eventos masivos, que según losreportes oficiales constituyen apenas el 25% de las perso-nas incluidas en el SUR.

SISDHES:

No cuenta con capacidad operativa para dar cubrimientoa todo el territorio nacional. Baja capacidad para cubrir lapoblación que se desplaza en forma individual ounifamiliar.

Está sujeto en forma prioritaria a la información inicialque reportan los medios de comunicación.

SUR:

Se limita al reporte de personas en situación dedesplazamiento que presentan declaración ante ministerio

31 Ibíd., p. 16


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público y son valoradas positivamente por funcionarios dela RSS.

No incluye información de personas desplazadas por lasoperaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito ni deaquellas que retornan el corto plazo.

No siempre incluye información de personas atendidaspor el CICR y valoradas como población desplazada poresta entidad.

II. MARCO NORMATIVO

1. Leyes, decretos y documentos

Documento CONPES 2804 de 1995 Define y desarrolla accionesde prevención, protección, atención humanitaria de emergenciay el acceso a los programas sociales del Gobierno. Define elconcepto de desplazado interno. Establece un plazo máximo de12 meses para que la población desplazada acceda a programasde atención al desplazamiento. Se definen las estrategias de: 1.Prevención, que incluye el Sistema de Información y AlertaTemprana, que permita “identificar riesgos, evaluar la magnituddel problema, tomar medidas inmediatas y formular alternativasde solución a los conflictos”, con la participación de entidadesestatales y no estatales. Crea los Consejos de SeguridadComunitarios, establece la difusión del Derecho InternacionalHumanitario.2. Atención inmediata, que incluye el Programa deasistencia especial de emergencia, el cual proporciona principiosen cuanto a asistencia y socorro a la población desplazada y alientala creación y mantenimiento de organizaciones nogubernamentales y organismos humanitarios.3. Consolidacióny estabilización socio-económica, que “comprende acciones ymedidas de mediano y largo plazo con el propósito de generarcondiciones de sostenibilidad económica y social para la poblacióndesplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamientoen otras zonas rurales o urbanas” e incluye el desarrollo de


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proyectos productivos dentro de los cuales se contempla el accesoal sistema nacional de reforma agraria y desarrollo ruralcampesino, los estímulos para el fomento de la microempresa yla comercialización de alimentos básicos. Crea el programa deatención social en educación, salud, vivienda, empleo y atencióna personas de la tercera edad. Crea los programas de atenciónterritorial y retorno.

Ley 387 de 1997Dictamina los principios rectores de la atenciónintegral a la población desplazada. Crea el Sistema Nacional deAtención Integral a la Población Desplazada por la Violencia(SNAIPD), el Consejo nacional para la atención integral a lapoblación desplazada por la violencia, los comités municipales,distritales y departamentales para la atención integral a lapoblación desplazada por la violencia, el Plan nacional para laatención integral a la población desplazada por la violencia, lared nacional de información para la atención a la poblacióndesplazada por la violencia y el Fondo nacional para la atenciónintegral a la población desplazada por la violencia.

Decreto 2569 de 2000 Reglamenta la Ley 387 de 1997. Establece lasatribuciones de la Red de Solidaridad Social (RSS). Crea el RegistroÚnico de Población Desplazada, a cargo de la RSS.

Ley 599 de 2000Nuevo Código Penal. Aumenta la pena porgenocidio, tortura, desaparición y desplazamiento forzado a unmáximo de 30 años. Establece una multa de 1.000 a 2.000 SMLV aquien desplace forzadamente a población civil y establece lainhabilidad para el ejercicio de funciones públicas entre 10 y 20años a quien incurra en este delito. Establece el desplazamientoforzado como circunstancia de agravación punitiva. Incluye untítulo especial sobre “Delitos contra personas y bienes protegidos porel derecho internacional humanitario” (Título II).

Decreto 250 de 2005 “Por el cual se expide el Plan Nacional para laAtención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”. Establecelos principios rectores del Plan: enfoque diferencial, territorial,humanitario, restitutivo y de derechos. La responsabilidadcompartida, cooperación y solidaridad, Integralidad, participación


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y control social y atención a la vulnerabilidad. Se establecen lasfases de Prevención y Protección, Atención Humanitaria deEmergencia y Estabilización Socioeconómica, para cada una ellas,se contemplan acciones al menos para una de las siguientes cuatroLíneas Estratégicas: Acciones Humanitarias, DesarrolloEconómico Local, Gestión Social y Hábitat. Establece elfortalecimiento del Comité Interinstitucional de AlertasTempranas (CIAT). Dictamina la protección de los bienes civiles,la asistencia en aprovisionamiento de bienes fundamentales comoalimentos a la población desplazada, fortalece el Programa Redde Seguridad Alimentaria (RESA) de la RSS . En cuanto a la acciónde emergencia consolida la asistencia alimentaria, de albergues,en salud (así el desplazado no haya sido aun incluido en elRegistro Único de Población Desplazada pero su declaración estéen proceso), se crean las Unidades de Atención y Orientación(UAO) en los municipios receptores, se crea el programa decapacitación y recalificación en la producción para la poblacióndesplazada a cargo del SENA, DANSOCIAL, FOMIPYME y conel apoyo de las Universidades públicas o privadas y las ONG.Establece la adjudicación de predios libres a los desplazados.

2. Sentencias de la corte constitucional

SU-1150 de 2000 Acciones de tutela instauradas por la Regional deAntioquia de la Defensoría del Pueblo contra la Inspección 8B Munici-pal de Policía de Antioquia, el Ministerio del Interior, la Gobernaciónde Antioquia y la Alcaldía de Medellín.Se profiere orden de desalojoa un grupo de desplazados provenientes de los municipios deMutatá, Chigorodó, Ituango, Dabeiba y otros, que se encontrabanen terrenos fiscales a cargo de la entidad oficial descentralizadaCorvide del Municipio de Medellín. Dicha orden sería cumplidapor la Inspección 8B Municipal de la Policía de Antioquia. LaDefensoría del Pueblo interpone una acción de tutela para impedirel lanzamiento de estas personas de los predios, pues según laLey 387 de 1997, el Estado está en obligación de proveer alberguea las personas víctimas del desplazamiento forzado. Las sentenciasson denegadas y en su revisión constitucional la Corte decide:1.


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La revocación de la sentencia anterior y el aplazamiento deldesalojo de los desplazados. 2. La reubicación de los desplazadosen un plazo máximo de 3 meses a cargo del Presidente de laRepública.Las razones fundamentales esgrimidas por la Cortepara su decisión fueron: - El desplazamiento forzado comportaobviamente una vulneración del derecho de los nacionales aescoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libredesarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambienteintimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personasven conculcados sus derechos de expresión y de asociación.- Lavulneración de los derechos citados implica la violación dedistintos instrumentos internacionales de derechos humanos yde derecho internacional humanitario, tales como el PactoInternacional de Derechos Civiles y Políticos, el PactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, laConvención de los Derechos del Niño, la Convención sobre laEliminación de toda Forma de Discriminación contra la Mujer, laConvención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de SanJosé, el artículo 3° Común de los Convenios de Ginebra y elProtocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra.- Al Estadocolombiano le corresponde velar por la suerte de las personasdesplazadas.- Las personas desplazadas por la violencia seencuentran en un estado de debilidad que los hace merecedoresde un tratamiento especial por parte del Estado. Ello significa queestas personas tienen el derecho de recibir asistencia en la situaciónde emergencia que enfrentan. Dadas las condiciones del Estadocolombiano y la pobreza generalizada que registra el país, es claroque esa atención debe concentrarse en lo urgente y tener uncarácter temporal. Sin embargo, como se ha visto, el Estado no harespondido debidamente a las demandas de este creciente sectorde la sociedad colombiana, a pesar de las disposiciones legales yadministrativas que han sido expedidas.

T-1635 de 2000 Acción de tutela incoada por el Defensor del Pueblo,Regional de Bogotá, contra la Red de Solidaridad Social.Ante laocupación pacífica de un grupo de desplazados de lasinstalaciones de la sede del Comité Internacional de la Cruz Rojaen Bogotá, el Defensor del Pueblo interpone una tutela en la cual


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expone la situación de hacinamiento de estas personas, así comola falta de suministro de medicamentos y la falta de cuposescolares para los menores. Se pide a la RSS, en cumplimiento delos deberes del Estado y de acuerdo a la Ley 387 de 197, lareubicación de los desplazados.La Corte Constitucional decideque, “en razón de la omisión de las autoridades públicascompetentes, han sido afectados los derechos constitucionales ala vida, en condiciones de dignidad, a la salud en conexión conella, a la integridad personal, a la libre circulación dentro delterritorio, a la igualdad real y efectiva, a una vivienda digna, altrabajo, y a la educación, particularmente en el caso de los niños”y ordena al Presidente de la República y a los Ministros de Haci-enda y Crédito Público, de Salud, de Educación, de Trabajo ySeguridad Social, y al Director de la Red de Solidaridad Social, lareubicación de los desplazados en un plazo máximo de 30 días.

T-098 de 2002 En el año de 1997, por presión de los gruposparamilitares, un gran número de habitantes de los municipiosde Turbo, Bojayá, Carmen de Atrato, Rio Sucio, Apartadó, Cantónde San Pablo, El Carmen, Las Mercedes, El Bagre, Murrí,Chigorodó, Urabá, Vigia del Fuerte, se vieron obligados aabandonar viviendas, bienes y lugares de asentamiento y setrasladaron a la ciudad de Quibdó. Los demandantes consideranque se les han violado los siguientes derechos: el derecho a lavida y a la dignidad personal, el derecho al trabajo, el derechoa la igualdad, el derecho a la salud, el derecho a la viviendadigna, el derecho a la educación y el acceso a la tierra de lostrabajadores agrarios. Por su parte, la Red de Solidaridad Socialle informa al juez de primera instancia que cumplió con la atenciónhumanitaria de emergencia ordenada en el artículo 15 de la ley387/97, consistente en socorrerlos, asistirlos y protegerlos por tresmeses prorrogables por otros tres meses.La Corte Constitucionalconsidera que de acuerdo a la responsabilidad del Estado frentea la población desplazada “el grupo social de los desplazados,por su condición de indefensión merece la aplicación de lasmedidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo conel artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° quepermiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia en-


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tre distintos.” Adicionalmente, considera que “en el presente caso,se está ante situaciones que afectan a menores de edad, que tienenderecho a un trato preferencial.” En cuanto al derecho a lavivienda establece también la Corte que si bien “se dispuso quemomentáneamente se les permita a los desplazados ubicarse enQuibdó y ocupar un espacio público, esta determinación esrazonable, pero no es la solución definitiva, que no es otra que lareubicación, para lo cual debe colaborar el INURBE y dentro desus posibilidades presupuestales el Municipio de Quibdó.” En loreferente al derecho al trabajo la corte establece que se viola elprimer inciso del Artículo 26 de la Constitución Política y que “Lalibertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26) es un derecho funda-mental reconocido a toda persona. Este involucra tanto la capacidad deoptar por una ocupación como de practicarla sin más limitaciones quelas establecidas en la Constitución y en la ley.” Además consideraque “En el presente caso de los desplazados, se les afecta el oficiode agricultores porque por el desplazamiento forzado a la ciudadno pueden continuar desarrollando sus labores. Esto implica quese presenta una colisión entre las normas aplicables para laprotección de los derechos de los desplazados. En efecto, el Estadodebe proteger el derecho a la libertad de oficio y hacer cumplirel artículo 65 de la Carta sobre “fomento agropecuario, forestal ypesquero”, pero por otro lado esos agricultores no pueden volvera sus parcelas y el artículo 54 establece como obligación del Estado“propiciar la ubicación laboral de las personas en edad detrabajar”. Si el desplazado considera que corre peligro su vida alregresar, obviamente está sacrificando la libre elección de sutrabajo pero eso no significa que quede desprotegido.” La Corteargumenta que la educación es un derecho fundamental y comotal debe ser garantizado por el Estado.De acuerdo a lo anterior laCorte Constitucional ordena al ICBF la distribución de subsidiosalimentarios entre los menores de 7 años; al INURBE y la Alcaldíade Quibdó el otorgamiento de subsidios de vivienda; a la RSS ylos Secretarios de Educación de Chocó y Quibdó la asignación decupos escolares para los menores de 15 años de manera gratuita;a la RSS la inclusión de los desplazados en el SISBEN; a la RSS lainclusión de los desplazados en programas de capacitación conel SENA.


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T-025 de 2004 Acción de tutela instaurada por Abel AntonioJaramillo, Adela Polanía Montaño, Agripina María Nuñez y otros con-tra la Red de Solidaridad Social, el Departamento Administrativo de laPresidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Agricultura, elMinisterio de Educación, el INURBE, el INCORA, el SENA, y otros.Losaccionantes se encuentran ubicados actualmente en las siguientescapitales de departamento y municipios: Armenia,Barrancabermeja, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga,Buenaventura, Calarcá, Cali, Florencia, Girón, Ibagué, Itagüí,Medellín, Neiva, Obando, Pasto, Pereira, Piedecuesta, Popayán,Riohacha, Taminango y Villavicencio. Salvo algunas excepciones,los tutelantes se encuentran inscritos en el Registro Único dePoblación Desplazada. Se trata de personas víctimas dedesplazamiento forzado por hechos ocurridos en promedio hacemás de un año y medio, la mayoría de los cuales recibieron algúntipo de ayuda humanitaria de emergencia durante los tres mesessiguientes a su desplazamiento, pero ésta no llegó a todos y nosiempre fue oportuna y completa.La Corte Constitucionalconsidera que dadas “las condiciones de vulnerabilidad extremaen las cuales se encuentra la población desplazada, así como porla omisión reiterada de brindarle una protección oportuna yefectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de suatención, se han violado tanto a los actores en el presente proceso,como a la población desplazada en general, sus derechos a unavida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición,al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, almínimo vital y a la protección especial debida a las personas dela tercera edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños(apartados 5 y 6). Esta violación ha venido ocurriendo de maneramasiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una únicaautoridad, sino que obedece a un problema estructural que afectaa toda la política de atención diseñada por el Estado, y a susdistintos componentes, en razón a la insuficiencia de recursosdestinados a financiar dicha política y a la precaria capacidadinstitucional para implementarla.”La Corte establece medianteanálisis jurisprudencial que los derechos fundamentales de losdesplazados que tradicionalmente han sido protegidos son (i) en


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3 ocasiones para proteger a la población desplazada contra actosde discriminación; (ii) en 5 eventos para proteger la vida eintegridad personal; (iii) en 6 ocasiones para garantizar el accesoefectivo a los servicios de salud; (iv) en 5 casos para proteger elderecho al mínimo vital garantizando el acceso a los programasde restablecimiento económico; (v) en 2 eventos para proteger elderecho a la vivienda; (vi) en un caso para proteger la libertadde locomoción; (vii) en 9 ocasiones para garantizar el acceso alderecho a la educación; (viii) en 3 casos para proteger los derechosde los niños; (ix) en 2 casos para proteger el derecho a escoger sulugar de domicilio; (x) en 2 oportunidades para proteger elderecho al libre desarrollo de la personalidad; (xi) en 3 ocasionespara proteger el derecho al trabajo; (xii) en 3 eventos paragarantizar el acceso a la ayuda humanitaria de emergencia; (xiii)en 3 casos para proteger el derecho de petición relacionado con lasolicitud de acceso a alguno de los programas de atención a lapoblación desplazada; y (xiv) en 7 ocasiones para evitar que laexigencia del registro como desplazado impidiera el acceso a losprogramas de ayuda.La Corte evalúa la Política Pública deAtención Integral a la Población Desplazada y concluye que apesar de que esta “ha sido desarrollada normativamente desde elaño 1997, según los informes aportados a este proceso, susresultados no han logrado contrarrestar la situación devulneración de los derechos constitucionales de la mayoría de lapoblación desplazada.” Y además, “encuentra que los bajosresultados de la respuesta estatal, según los cuales no ha sidoposible proteger integralmente los derechos de la poblacióndesplazada, se pueden explicar de acuerdo a dos problemasprincipales. (i) La precariedad de la capacidad institucional paraimplementar la política, y (ii), la asignación insuficiente derecursos.”La Corte Constitucional considera que el Estado y lasAutoridades competentes están en la obligación de garantizar losderechos de la población desplazada y deben asignar los recursosnecesarios para su efectiva aplicación. De acuerdo a lo anteriorordena al Consejo Nacional para la Atención Integral a laPoblación Desplazada por la Violencia que dentro de un plazo de3 meses, adopte un programa de acción, con un cronogramapreciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad


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institucional; a la RSS la evaluación de la situación de lospeticionarios y su inmediato acceso a las ayudas dispuestas, aentregar ayuda humanitaria, a brindar acceso a educación y saluda los menores de edad, al acceso a los programas de estabilizacióneconómica y de vivienda, al acceso a la salud y suministro demedicamentos.

La política pública de atención a lapoblación desplazada y la necesidad deincorporar un enfoque de derechos en suformulación y su ejecución32

Andrés Celis33

Resumen ejecutivoEl escalamiento del conflicto y las señales de generalización deéste hacen prever un incremento del desplazamiento forzado enel país, situación que agudizaría la crisis humanitaria. El contextode conflicto, la crisis financiera y fiscal, así como las limitacionesen materia de gobernabilidad, imponen severas restricciones a laejecución de la política de atención a la población desplazada.

La ausencia de marcos de referencia para la implementación dela respuesta estatal en materia de formulación de política generacontradicciones en la respuesta d e las instituciones y, en

32 Conferencia presentada en el II Seminario Internacional de Desplazamiento:implicaciones y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechoshumanos, organizado por la Consultoría para los Derechos Humanos y elDesplazamiento (CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002. ESTE DOCUMENTO ESRESPONSABILIDAD DEL AUTOR Y NO REFLEJA, NECESARIAMENTE, LAPOSICON DEL ACNUR O DE LAS NACIONES UNIDAS33 Oficial de la Oficina de Protección del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Refugiados (ACNUR) en Colombia


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consecuencia, restringe la operación del Sistema Nacional deAtención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD)

En el aspecto de implementación, no se ha reconocido el carácterinstrumental de la política de atención en la protección de losderechos de la población desplazada. Los enfoques de la política,basados en muchos casos en fórmulas de políticas sociales, o derespuesta a emergencias, han restringido el ámbito de protecciónde esta población. El enfoque y el contenido de las políticas sepresentan, en ocasiones, como una restricción más a las queimponen las crisis política y financiera. Así, la apelación de losafectados a mecanismos judiciales, para lograr la realización desus derechos, es una señal clara de las limitaciones del sistema deatención y de la distancia entre el deber ser y el alcance de lapolítica pública.

Para simplificar, el enfoque de derechos de la política debería ten-der a buscar: (i) que las personas no sean desplazadas, es decir, acontrarrestar factores de riesgo y a limitar los factores devulnerabilidad de la población en riesgo; (ii) garantizar el ejerciciode derechos y libertades durante el desplazamiento, lo quenecesariamente implica la garantía de acceso a atenciónhumanitaria oportuna y digna; y (iii) la reparación de los derechos,lo que significa administrar justicia, reparar o indemnizar losperjuicios causados y establecer garantías de no repetición de loshechos.

Es evidente que, en algunas circunstancias, las restriccionesimponen la imposibilidad material de satisfacción de los objetivosplanteados. Sin embargo, tales restricciones no pueden significarla renuncia a los objetivos. En una perspectiva de mediano y largoplazo, solamente un enfoque basado en derechos puede garantizarla sostenibilidad de los procesos y, en especial, el logro decondiciones de reconciliación en el escenario del posconflicto.

PresentaciónLa agudización y el cambio de dinámicas en el conflicto armado,al igual que la tendencia a un incremento sostenido del


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desplazamiento forzado por la violencia, obligan a revisarpermanentemente el sentido y el alcance de las políticas públicasdiseñadas para enfrentar la problemática de este fenómeno.

En este documento se presenta una reflexión en torno alanecesidad de incorporar una visión de protección de derechos enel diseño de la política pública de atención a la poblacióndesplazada. Con este propósito se hace un abreve referencia alcontexto sobre el cual se debe intervenir y a los consensos básicosque, al parecer, existen en materia del balances de los últimoscuatro años de ejecución de la política.

Más adelante, se señalan algunas de las limitaciones básicas quetienen que afrontar los diseñadores y los ejecutores de las políticasen el contexto colombiano, para luego identificar las tensionesfundamentales entre el enfoque tradicional de la política públicay la protección de los derechos de la población desplazada.

Finalmente, se presentan los avances que se han hecho en Co-lombia con respecto a la precisión del contenido de los derechos,a partir de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,de las Naciones Unidas, y del desarrollo de la jurisprudenciaconstitucional.

1. Elementos de contexto

En el primer semestre de 2002, el desplazamiento forzado presentóun incremento marginal cercano al cien por ciento, con el cual semantuvo la tendencia de crecimiento experimentada en el primersemestre del año 2001. la duplicación anual del problema es elreflejo del deterioro de las condiciones de bienestar y de seguridaden diferentes zonas del país.La herencia del frustrado proceso de diálogo con la guerrilla setraduce en la mayor disposición de la sociedad a asumir, por lomenos en forma temporal, el costo que representa el incrementodel accionar armado como instrumento para encontrar la soluciónal conflicto. Tal disposición es una muestra de la radicalizaciónde sectores de la sociedad ante la posibilidad de una salida


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negociada al conflicto armado. Sin embargo, no hay el correlatoesperado de una mayor disposición a asumir y a atender lasituación de aquellos sectores de población que, comoconsecuencia de la intensificación del conflicto, soportan un pesosuperior y sufren en forma directa las acciones de los gruposarmados.

La intensificación del conflicto está relacionada con el crecimientode los grupos armados, que han más que doblado y triplicado sucapacidad militar – medida en hombres armas –, en el caso de losgrupos guerrilleros y de las autodefensas, respectivamente.34

La pérdida del respeto a la población civil no combatiente continúasiendo una constante en el conflicto colombiano y permite preverun incremento aún mayor del desplazamiento. Las acciones delos grupos armados señalan su decisión de buscar un mayorinvolucramiento de los civiles en el conflicto.35 Incluso, algunasde las medidas gubernamentales señalan el riesgo de que esteinvolucramiento se generalice, lo que podría hacer diluir lafrontera entre la población civil y los combatientes.

Las estadísticas acerca de las causas de los desplazamientosmuestran, sólo en forma parcial, las limitaciones que tienen quesoportar las personas que finalmente toman la decisión deabandonar su lugar de residencia. Es así como estas cifras noregistran situaciones que hoy se han convertido en prácticascomunes de los actores armados, como, por ejemplo, los bloqueoseconómicos en áreas aisladas y con escasa presencia efectiva delas instituciones estatales.

En la actualidad, una de las principales causas del desplazamientoson los combates entre actores armados, que han adquirido una

34 Defensoría del Pueblo. “Informe defensorial sobre el desplazamiento forzadopor la violencia en Colombia”, abril de 200235 Las situaciones registradas en los límites entre Meta y Guaviare, a fines de julioson una muestra del cambio en la dinámica del conflicto y del tipo de afectaciónque se está generando sobre la población civil.


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connotación especial al involucrar el despliegue de grandesaparatos militares; sólo en agosto de 2002 se registraron más dediez enfrentamientos36 de estas características, que hicieron quela población se movilizara masivamente por el temor que leproducía continuar en zonas asoladas por el accionar de los gruposenfrentados.

El hecho de que la principal causa del desplazamiento sea laamenaza generalizada (54%37) es un indicador claro de lapercepción de la población acerca de las condiciones de seguridady bienestar que existen en su lugar de residencia, de lageneralización del conflicto y de lo que esto significa frente a lamagnitud del problema. Más de la mitad de la poblacióndesplazada sale de su lugar de origen por el temor que le causaseguir residiendo allí. En este sentido, el temor deja de tener unaconnotación subjetiva para convertirse en un elemento objetivoque demuestra la imposibilidad de subsistir en un escenariodominado por las circunstancias del conflicto.

La magnitud del problema del desplazamiento, la existencia denuevos escenarios – de expulsión, así como de recepción depoblación – y la brecha entre las necesidades de la poblacióndesplazada y las políticas públicas formuladas, al igual que entreéstas y la cobertura actual del sistema de atención, demuestran elreto que enfrentan tanto el Estado como la sociedad y la necesidadde revisar el enfoque de las políticas hasta ahora implementadas.

36 Durante el mes de agosto se registraron enfrentamientos entre las FARC y lasautodefensas en Valencia (Córdoba), Santa Rosa (Bolívar), Ituango y Yondó(Antioquia), Carmen del Atrato y Riosucio (Chocó), Valparaíso (Caquetá) y elCharco (Nariño), para citar sólo aquéllos recogidos por la prensa escrita en Bogotá.37 Red de Solidaridad Social, Sistema de Estimación por Fuentes Contrastadas(SEFC). Presentación de Fernando Medellín en un seminario realizado en laUniversidad Javeriana el 6 de agosto de 2002.


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2. Algunos consensos propuestos ante lapolítica de atención a la población desplazada38

La política de atención a la población desplazada por la violenciaen el país se presenta en forma paradójica. De una parte, el marconormativo y de política es uno de los más avanzados dentro decontextos de conflicto armado interno. De otra parte, existe unaamplia brecha entre éste y su implementación, lo que hace que,en términos de efectividad, el esquema nacional de atención seencuentra, en muchos casos, por debajo de los estándares.

En términos de estructura, el Sistema Nacional de Atención a laPoblación Desplazada continúa careciendo de una visiónsistémica: no hay coherencia ni coordinación en la acción de lasdiferentes instituciones d que lo componen, y las acciones quecada una de éstas ejecuta son diferentes, en términos del gradode compromiso y del esfuerzo que realizan. El Consejo Nacionalde Atención a la Población Desplazada, por su parte, no hagenerado el efecto integrador y diseñador para el cual fueconcebido, pese a su esporádico funcionamiento durante 2001.

El traslado de competencias a la Red de Solidaridad Social –entidad que aporta la experiencia de más de doce años de trabajocon comunidades – robusteció la estructura de la atención, al pasarla coordinación del SNAIPD de una Consejería Presidencial, sinpresencia en el territorio nacional, a un establecimiento públicocon delegaciones en todos los departamentos del país y en algunassubregiones. No obstante, el impacto de esta decisión se ha vistolimitado por la concentración de las actividades en la instanciacoordinadora, lo que ha significado congestión administrativa ymengua de los incentivos a los esfuerzos presupuestales einstitucionales de otras agencias del Estado.

38 El contenido de este capítulo está basado, en gran parte, en el documento de“Balance de la política de atención al desplazamiento forzado interno en Colom-bia, 1999 – 2002”, elaborado por el ACNUR


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Las autoridades municipales han ido, en forma progresiva,avanzando en la asunción de responsabilidades. No obstante, lagestión local no ha alcanzado desarrollos estructurales, se carecede procesos de planificación que involucren recursos efectivos yque permitan articular la problemática del desplazamiento a lavisión del desarrollo local. En este sentido, la distancia entre lavisión del desarrollo local y la necesidad derivada de aquellossectores de población expulsada o albergada, también en el ámbitolocal, es cada vez mayor.

Pese a los mayores recursos que, en términos nominales, se handestinado a atender la problemática del desplazamiento, éstosresultan insuficientes. El déficit en la apropiación de recursos parala atención se ve agudizado tanto por la rigidez del sistemapresupuestal colombiano como por la ineficiencia en algunas delas entidades que concurren en el SNAIPD.

El avance más significativo se refleja en el aprendizaje institucionalacumulado en la atención d e desplazamientos masivos, que hapermitido responder de mejor manera a estas situaciones deemergencia. La prestación d e atención humanitaria deemergencia, pro su parte, no ha logrado los mismos niveles deeficiencia en situaciones individuales y familiares.

3. Limitaciones para el éxito de la política

De manera objetiva, existen restricciones que impiden alcanzarlos objetivos propuestos por la política, por lo que no se trata decuestionar en forma irreflexiva la acción de las instituciones y losresultados de las políticas.

El conflicto armado, además de ser la causa del desplazamiento,es la principal restricción para alcanzar el éxito de la política deatención y de otras políticas públicas. La ingobernabilidad, tantopolítica como fiscal, limita el campo de acción y la efectividad delas acciones del Estado. En un contexto caracterizado por lacontracción de la acción del Estado, así como por la ocupación dedeterminados espacios dejados por éste, por parte de los actores


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armados, las posibilidades de lograr las metas definidas por lasinstituciones son significativamente menores.

Los marcos teóricos en materia de políticas públicas no estánconcebidos para operar en escenarios tan adversos como el deestas características. El ejercicio de quien diseña este tipo depolíticas consisten en tratar de adecuar una serie de lecciones dediferentes disciplinas y realidades a las necesidades deldesplazamiento forzado. Es por eso que en la política de atenciónse conjugan fórmulas de sistemas de atención de desastres y demodelos de reasentamientos humanos con esquemas de atenciónhumanitaria, y éstos, a su vez, con postulados de políticas sociales,en particular, con programas de asistencia social. Sin embargo,no se ha alcanzado a consolidar una política humanitaria queatienda, en realidad, la esencia del problema.

Al igual que en las formulaciones iniciales del Plan Colombia, laspropuestas actuales en materia de atención al desplazamientoforzado por la violencia buscan abordar en forma estructural elproblema, a partir de modelos de desarrollo regional. Sin em-bargo, queda sin absolver el problema de cómo garantizar nivelesmínimos de control sobre factores relacionados con el conflicto,que nuevamente limitarán la contención y la atención delfenómeno del desplazamiento, al igual que las posibilidades deéxito de las propuestas de desarrollo.

Las lecciones de los últimos años muestran cómo los esfuerzos sehan concentrado en importar fórmulas de políticas, como lasseñaladas, que han sido concebidas para desarrollarse en otro tipode contextos. Así, para citar sólo algunos ejemplos, han sido unaconstante la aproximación coyuntural al problema – propia delos modelos de atención de desastres – ; la aplicación demecanismos, filtros y trámites administrativos comunes en eldiseño de políticas asistenciales cuyo fin es desestimular lademanda; o el desarrollo de modelos de reconversión laboral queintentan la integración urbana de la población con vocacióncampesina.


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Es evidente que ha existido una tensión entre los planes dedesarrollo, los planes sectoriales y la evolución hacia laconstrucción de una política humanitaria, que parte de la carenciade ejercicios de diseño y de programación de la política a partirde enfoques poblacionales. Las miradas poblacionales, y en par-ticular la del desplazamiento, han tenido que adaptarse a lasestructuras y a los procedimientos de los sistemas sectoriales.

El argumento que subyace a esta realidad es la necesidad deconservar el equilibrio en el desarrollo de los sectores respectivospara evitar, de esta manera, distorsiones en la ejecución de laspolíticas sectoriales. Al parecer, esta visión s e encuentra soportadaen la capacidad – supuesta - de la oferta política sectorial de ab-sorber la demanda específica poblacional. En consecuencia, laconcepción del SNAIPD se presenta no como el ejercicioplanificador dirigido a responder a una situación concretaderivada del conflicto, sino como la sumatoria de ofertassectoriales que, bajo un objetivo común, está en capacidad deresponder al problema del desplazamiento.

Las fórmulas estipuladas en la Ley 387 de 1997 (Artículo 19) y enlos documentos CONPES evidencian esta situación. En estosúltimos, incluso, se estableció (Documento CONPES 2804 de 1995)que las entidades deberían desarrollar programas de atención,sin que esto significara un incremento en los recursos de la entidadcorrespondiente. Sólo en 1997 se señaló la necesidad de inscribiren el Banco de Proyectos de Inversión las nuevas actividades queserían emprendidas por las instituciones dentro de la respuestaal desplazamiento.

La experiencia de los últimos cuatro años demuestra, en parte,las dificultades de avanzar en la ejecución de políticas cuando secarece de un marco participativo y claro de planificación. Ademásde haber dejado sin efectos prácticos el Decreto 173, que establecióel Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada,en forma paralela se desarrollaron ejercicios de planificación porparte del Departamento Nacional de Planeación y de la Red deSolidaridad Social. Este último proceso, casi autárquico, carecióde legitimidad dentro del conjunto de instituciones del SNAIPD,


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hecho que redundó en la ausencia de compromiso de éstas y enla tensión y el desgaste casi permanente en las relacionesinterinstitucionales. En efecto, sólo en el último año de gobiernofue posible que las instituciones avanzaran, de manera concertada,en el diseño de políticas claramente destinadas a la atención deproblemáticas específicas de la población desplazada.

Es por eso que es tan difícil la comprensión de una política inte-gral: porque para aproximarse a ella es necesario conjugar unaserie de reglamentaciones sectoriales con multiplicidad de ofertas,procesos y procedimientos que hacen que la concepción de sistemase diluya, que la unidad de objetivos y criterios no sea clara yque, por lo tanto, la problemática no se derive tan sólo de lainoperancia del Consejo Nacional de Atención Integral a laPoblación Desplazada.

4. Enfoque de derechos

Si el conjunto de actores involucrados en la respuesta al problemadel desplazamiento asimilara que el objeto de la política es,precisamente, la protección de los derechos de la poblacióndesplazada por la violencia, se limitaría, por lo menos, un buennúmero d e las dificultades señaladas. La visión de derechosimplica tener presente que la razón de la política no es distinta aprevenir el desplazamiento (derecho a no ser desplazado), atendera la población desplazada – garantizándole el disfrute de susderechos y libertades – y propiciar la reparación de sus derechosy su integración económica y social.

El sentido del SNAIPD es, en consecuencia, facilitar un esquemaorganizativo y funcional mediante el cual el Estado establece unmarco institucional para atender a la población desplazada, paragarantizar la protección de sus derechos y, en particular, pararestablecer la igualdad resquebrajada por el hecho mismo deldesplazamiento.

El punto de partida de la política de atención a la poblacióndesplazada es la necesidad de recuperar el equilibrio y laigualdad de estas comunidades que se encuentran, como


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consecuencia del conflicto armado, en una situación devulnerabilidad manifiesta, en los términos del Artículo 13 de laConstitución Política de Colombia.

La formulación jurídica de la política genera una confusión enlos operadores de la atención a la población desplazada. Enefecto, estos confunden la Ley 387 de 1997 con los derechos delas personas que se encuentran en condición de desplazamiento.Los derechos de esta población no se derivan exclusivamentede esa ley. Si se careciera de este instrumento jurídico, lasobligaciones del Estado con la comunidad desplazada serían lasmismas y la única diferencia estribaría en la ausencia de unmarco organizacional pre-establecido para el cumplimiento deesa función.

La Ley 387 y los documentos de política son algunos de losinstrumentos con los que cuenta el Estado para responder a unasituación socialmente relevante – el desplazamiento –, pero nolos únicos. Al perder la visión instrumental de la norma y de lapolítica, el funcionario encargado de la respuesta aldesplazamiento pierde de vista su sentido teleológico y, en elmejor de los casos, se apega al contenido literal de losinstrumentos, lo que hace que estos elementos normativosoperen, en ocasiones, como limitantes en la realización de losderechos de la población desplazada.

El conjunto de derechos que el Estado pretende proteger a travésde la política de atención a la población desplazada es elparámetro de ejecución de ésta, y es en ese conjunto derechosen donde se establece la unidad de objetivos y criterios que dansentido y contenido al SNAIPD.

Existe una tensión evidente entre el enfoque de derechos y lavisión de la política pública. El primero, que es el escenario deldeber ser, fija los términos bajo los cuales deben actuar la sociedady el Estado. La segunda, que es el escenario del poder ser – lapolítica –, busca responder en forma práctica, a partir delreconocimiento de las restricciones que le impone el contexto, alcontenido del deber ser.


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Por encima de las limitaciones, la política pública, tanto en sudiseño como en su ejecución, no debería hacer aún más onerosala situación de los desplazados, ya de por sí pesada debido almismo contexto. La carga que soportan los ciudadanos porfactores como la agresión de los actores armados, laslimitaciones en la respuesta estatal y la aún incipientesolidaridad social frente a su situación ya es exagerada; así,pues, el diseño y la ejecución de la política pública concebidapara proteger sus derechos no debe convertirse en unmecanismo adicional de restricción de estos.

Es así que la irrenunciabilidad de los derechos d e esta poblacióndebe reiterarse siempre, pues en un escenario de conflictocaracterizado por la debilidad de las instituciones, la únicadefensa que le queda a la persona desplazada es la exigenciadel respeto de sus derechos y la posibilidad de utilizar el sistemajurídico para lograr su efectividad. De allí la importancia de queexistan, en el sistema jurídico y político, instituciones públicasy privadas que promuevan estos derechos, los hagan conocerde los sujetos de derecho y de los encargados de garantizar suprotección, y actúen en función de defenderlos. Por la mismarazón, es urgente defender el papel que puedan desarrollar losorganismos no gubernamentales de derechos humanos, laDefensoría del Pueblo y las personerías municipales, que sonalgunos de los pocos espacios a los que la población desplazadapuede apelar para buscar la protección de sus derechos y elrestablecimiento de la igualdad.

Por supuesto, los mecanismos nacionales de protección de losderechos de la población desplazada involucran a estas instanciasy requieren contar con herramientas jurídicas precisas paramaterializar la defensa de esos derechos. Las acciones de tutela yde cumplimiento tienen que operar como mecanismos ágiles derespuesta a la situación de crisis y emergencia de este sector depoblación, que, ante la inoperatividad de acciones ordinariasadelantadas en la jurisdicción civil y la contenciosa, no tienealternativa diferente.


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El desconocimiento del significado de los instrumentos de defensajurídica por parte del diseñador de política está plasmado en laredacción del Decreto 2569 de 2000, en el que se desconoció, enforma parcial y de facto, el sentido de la acción de cumplimiento.Además, al condicionar a la existencia de fondos en lasinstituciones la respuesta del Estado en la atención a la poblacióndesplazada, el contenido del derecho fue relativizado, cosa quehace inoperante el mecanismo jurídico concebido por el legisladorpara defender los derechos de estas personas.

Para garantizar que las instituciones señaladas en la Ley 387 de1997 observaran lo estipulado en esta norma, en el Artículo 33 sedeterminó que los desplazados y quienes asumieran surepresentación podrían acudir a la acción de cumplimiento, conel fin de lograr la satisfacción de las prestaciones señaladas endicha ley. Sin embargo, para ser viable, esta acción requiere contarcon la existencia de al apropiación presupuestal respectiva en laentidad correspondiente. Como se observa, el derecho de losdesplazados queda condicionado suspensivamente a la voluntadpolítica de unas instituciones ante las cuales se carece deinstrumentos para buscar que, en efecto, realicen la programaciónpresupuestal necesaria para atender a la población desplazada.39

El cuestionamiento de la acción de tutela, en general, y de suaplicación en defensa de los derechos de los desplazados, en par-ticular, de entrada presenta una contradicción con el enfoque dederechos y parecería partir del supuesto de la infalibilidad deldiseño y de la ejecución de la política.Las 93740 tutelas interpuestas por desplazados entre enero de 2001y mayo de 2002, en contra de la Red de Solidaridad Social en sucondición de entidad coordinadora del SNAIPD, son unaevidencia de la insatisfacción de los sujetos de la política con losresultados de ésta. Este hecho, más que una amenaza a laestabilidad del sistema y que una carga, en términos de distorsiónde política diseñada, debería ser visto por los diseñadores depolítica – que por lo general atienden a las señales del mercado –

39 Véase la Sentencia ACU 0080 de 2001, Consejo de Estado


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como una señal de la inoperancia y la inefectividad de las políticasimplementadas.

El contenido del mensaje enviado por el “mercado de atención”es que el producto entregado no satisface, en lo que respecta acalidad, oportunidad y cantidad, las expectativas ni lasnecesidades de los demandantes. Señal similar es la enviada através de los procesos adelantados ante la ComisiónInteramericana de Derechos Humanos: hay elementos de lapolítica de atención a la población desplazada que impiden queésta tenga éxito, por lo tanto, el SNAIPD no es infalible y, en esamedida, no se pueden restringir los mecanismos jurídicos deprotección con el argumento de distorsión en su funcionamiento.

Lo que el sistema político e institucional está reflejando con estarealidad es la importancia del papel de las instancias y de losinstrumentos de defensa de los derechos que cumplen la labor derestablecer el equilibrio entre el poder ser – propio de la políticapública – y el deber ser – esencia del enfoque de derechos –. Enefecto, este equilibrio es roto permanentemente por la pérdidadel norte en la ejecución de las políticas, generado por las angustiasy las vicisitudes propias derivadas de la necesidad de administrarun servicio público en un escenario caracterizado por condicionesadversas para su funcionamiento.

Ante la inexistencia de modelos de seguimiento y evaluación, larespuesta jurídica de los beneficiarios ante la actuación del Estadodebería usarse como retroalimentación del SNAIPD, con el fin dereencauzar su operación en función de su objeto, que, como se hadicho, no es otro que la protección de los derechos y de laslibertades de la población desplazada por la violencia.

En lo que respecta a la igualdad, conviene reiterar que si bien elconflicto está generando una pérdida de bienestar generalizadaen la sociedad, la distribución de las cargas que esta pérdidaacarrea no es homogénea por el contrario, hay sectores de

40 ACNUR, “Balance de la política de atención al desplazamiento forzado internoen Colombia, 1999 – 2002”, Bogotá, agosto de 2002


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población que están soportando en mayor medida el peso delconflicto, e incluso algunos de éstos están atravesando unasituación más gravosa porque previamente soportaban unadesigualdad estructural en la “distribución inicial de bienes”.

Esta circunstancia marca una diferencia fáctica con la situaciónde los que han sido denominados “pobres históricos”, que puedeser observada en al menos tres dimensiones (i) emergencia, debidoal cambio súbito de su situación por la agresión de un tercero; (ii)jurídica, en el sentido de que, mientras en el caso de la poblaciónen condiciones de marginalidad y pobreza se presenta un estadode insatisfacción ante sus derechos económicos y sociales,tratándose de población desplazada existe, adicionalmente, unavulneración de derechos civiles y políticos, patentizada en laimposibilidad material del Estado de cumplir a cabalidad con suobligación de garantía y protección frente a terceros, e incluso deabstención, cuando ha sido su propia acción la causante deldesplazamiento; y (iii) magnitud de la respuesta y materializaciónde la igualdad, que implica que se requiere, en efecto, una acciónafirmativa encaminada al restablecimiento de los derechos de lapoblación desplazada, diferenciada, según sus necesidadesespecíficas, del resto de sectores de población.

La materialización del deber de solidaridad social – consagradoen el Artículo 95 de la Constitución Política41 - debería expresarseen las valoraciones y las preferencias de la sociedad a partir delas que se podría determinar la forma de restablecer la igualdadquebrada por el hecho del desplazamiento y, en buscar, enconsecuencia, la asignación de recursos suficientes para atenderla grave crisis que afecta a la población desplazada.

Hay aquí un elemento axiológico significativo que responde a lapregunta sobre lo que la sociedad está dispuesta a sacrificar enbúsqueda de su bienestar. Existe la decisión – expresada por

41 Constitución Política de Colombia, Artículo 95: “(…) son deberes de la personay el ciudadano: (…) 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social,respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligrola vida o la salud de las personas.”


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diferentes sectores e incluso ratificada por su posición electoral –de fortalecer la capacidad institucional para enfrentar, medianteel uso legítimo de la fuerza, a los actores armados ilegales queponen en riesgo la estabilidad y el orden democrático. Enconsecuencia, los peligros implícitos en esta decisión debenequilibrarse con la disponibilidad de generar condiciones paraproteger en forma efectiva a aquellos sectores de población queasumen un mayor gravamen por esta decisión.

Ante la restricción presupuestal, debería definirse, con respecto alas opciones de inversión en otros campos, cuál es el monto quela sociedad está dispuesta a asignar para atender efectivamenteel problema del desplazamiento. La restricción presupuestariano puede ser asumida como un instrumento para liberar al Estadoy a la sociedad de su responsabilidad con la población desplazada.

Si se observa el caso de eventos de magnitudes catastróficas (v.g.terremoto en el Eje Cafetero), es claro que se establecieronmecanismos de financiamiento estructural para garantizar un flujode recursos que permitieron atender el problema de la mejormanera. En consecuencia, la pregunta que se debe formular es sise está haciendo el máximo y el mejor esfuerzo para atender elproblema del desplazamiento forzado, o si éste sigue siendo vistocomo coyuntural y marginal, y propio de sectores de poblacióntambién marginales.

En este contexto cobra significativa importancia la manifestacióndel Defensor del Pueblo, al expresar que (…) “ en este orden deideas la situación es más compleja que la simple afirmación queel desplazamiento forzado de población supera la capacidad derespuesta del Estado. Antes de continuar acuñando estaafirmación es necesario fortalecer los programas ya diseñados yestablecer los correctivos necesarios que dejen en evidencia queel esfuerzo del Estado en su conjunto – y no de unas pocasinstituciones – en efecto ha sido rebosada por la realidad derivadadel desplazamiento.”42


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5. La contradicción de la política: instrumentode realización de derechos que opera comorestricción adicional

Al observar la concepción y la ejecución de la política, es posibleextraer una serie de ejemplos prácticos que demuestran cómo elmecanismo para hacer efectivos los derechos de la poblacióndesplazada termina por establecer limitaciones adicionales aldisfrute de esos derechos.

Como se señaló antes, algunas de estas limitaciones responden afórmulas de políticas que se encuentran en los textos tradicionalesde economía del sector público, las cuales resulta ilustrativocontrastar con derechos específicos de la población. Para facilitarla explicación del ejemplo, algunas de esas fórmulas seránrelacionadas con derechos ordenados en cuatro grupos: (i) elderecho a la atención, (ii) el derecho a la igualdad, (iii) la garantíaal ejercicio de los derechos y de las libertades mientras persista lasituación de desplazamiento, y (iv) el derecho a la reparación.

El principio de igualdad que la política de atención buscamantener debe reconocer las necesidades específicas de lapoblación desplazada y, a partir de allí, establecer la ofertainstitucional de servicios. El esquema asumido ha partido de lavisión contraria a ésta, al estructurar la política de atención conbase en la oferta sectorial preestablecida.

El derecho a la igualdad implica reconocer la forma diferencialcomo los distintos sectores de la población en situación dedesplazamiento se ven afectados por el problema. Desde el puntode vista de la política, existe una asimetría de información. Lasinstituciones desconocen las necesidades específicas de cada unode los individuos. Para superar el problema, la solución planteadapor la política consiste en establecer prestaciones uniformes. Estafórmula, además, facilita – en teoría – la administración delservicio, toda vez que permite superar las discusiones

42 Op. Cit., Defensoría del Pueblo, pág. 39


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personalizada acerca de los montos de prestación esperados yofrecidos.

El problema de la solución es su aplicación exegética y restrictiva.De una parte, esto impide reconocer situaciones de evidenteemergencia y debilidad, y de otra parte, no tiene en cuenta elsentido reparador de la acción estatal, que busca restablecer elderecho vulnerado e indemnizar al sujeto por la ineficiencia en eldeber de protección del Estado.

La prestación homogénea de la atención43, medida en salariosmínimos mensuales vigentes, o en kits de asistencia, atiende sóloparcialmente el problema de la reparación de los derechosvulnerados; además, su posibilidad de responder adecuadamentea la situación de crisis y emergencia está determinada por larelación entre la magnitud de la crisis y la de la respuesta.

Algo similar ocurre con la limitación temporal establecida en laLey 387 de 1997 (Artículo 15) y reiterada en el Decreto 2569 de2000. en este caso, los supuestos de la política están dirigidos alimitar efectos perversos de la política, en particular el riesgo moraly la dependencia de la ayuda, a la vez que buscan contar conrecursos que le permitan alcanzar una mayor cobertura. De nuevo,el sentido de la política entra en contradicción con el derecho a laatención, a la igualdad y a la reparación. La interpretación de lanorma no debería negar las posibilidades de subsistencia de lapoblación en condiciones dignas, si ésta, pese al paso del tiempoy de su esfuerzo individual para alcanzar la solución de susproblemas, carece de las condiciones objetivas para asumir susustento por cuenta propia.

El procedimiento de acceso a la atención - que incluye filtro paraidentificar la demanda y turnos para recibir respuesta – operacomo desincentivo, con el fin de evitar el consumo excesivo delservicio. Nuevamente se desconoce la situación de emergenciaen que se encuentra el solicitante, la responsabilidad estatal

43 Decreto 2569 de 2000, T. VI y VII


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vinculada a su situación y las limitaciones que le impone elcontexto con respecto a alternativas distintas de subsistencia. Estabarrera de entrada al servicio opera en sentido contrario al objetode la norma e incrementa el nivel de vulnerabilidad de lapoblación, de manera que el imperativo humanitario que inspirala atención de emergencia se desconoce.

El incentivo al retorno, uno de los principales objetivos de lapolítica, ha generado efectos perversos en ésta. Se han presentadomensajes contradictorios de agentes estatales que buscan un mejor,un mayor y más rápido resultado en la solución inicial de losproblemas. Así, la limitación temporal de las ayudas se haexpresado como incentivo para propiciar una decisión más ágilde la población ante su opción de retornar, con lo que se menguael sentido de libertad y voluntariedad de los retornos, expresadoen el Artículo 16 de la Ley 387.

Los modelos de oferta de subsidios en materia de tierras y devivienda operan de la misma manera que los programastradicionales de estos sectores. No se trata de desconocer losderechos económicos y sociales de sectores de población quedurante años han esperado soluciones en la materia, pero tampocose puede desconocer, en su implementación, que numerosas per-sonas desplazadas han sido privadas en forma ilegítima y abruptade sus propiedades, por lo cual se debe reconocer, una vez más,el sentido de reparación de los derechos implícito en la respuestaestatal frente al desplazamiento.

En lo que respecta a identificar el tipo y el contenido de proyectosespecíficos que permitan la sostenibilidad de las accionesemprendidas por el ejecutor de políticas, la organización y laparticipación de los desplazados ha sido funcional. No hasucedido mismo con el reconocimiento del derecho a laparticipación de la población, la cual no tiene acceso a escenariosde toma de decisión sobre el contenido de los programas y de laspolíticas. Incluso, la participación ha sido vista en ocasiones comoproblema para el avance en la política pública, en la mediad enque genera expectativas que pueden actuar como bumerán, o


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concentrar el problema, afectando la operación del sistema deatención.

La referencia a los ejemplos anteriores pretende ilustrar lascontradicciones entre la protección de los derechos de la poblacióndesplazada – objetivo y fin de la política – y la aplicación prácticade fórmulas propias de políticas públicas. Todo esto sindesconocer la legitimidad y la necesidad de buscar que, en eldiseño y la implementación de las políticas, se intente superar losdilemas y los riesgos tradicionales que se presentan en la ejecuciónde políticas de asistencia social.

En síntesis, el énfasis en hacer visible el contenido de los derechospretende promover el ajuste de mecanismo, con e fin de evitarque la política se convierta en una restricción adicional a losderechos de los desplazados, hipótesis fundamental de estedocumento.

6. El contenido de los derechos

En sí mismos, los derechos de los desplazados se derivan de laConstitución y de las obligaciones adquiridas por el Estado através de la suscripción de instrumentos en materia de derechoshumanos y de Derecho Internacional Humanitario, mientras quela Ley 387 de 1997 es un instrumento que determina el modeloestructural y los procedimientos para la atención de laproblemática del desplazamiento y establece una serie deprestaciones y de competencias a cargo de diferentes institucionesdel Estado.

Sin embargo, las dificultades en la aplicación de la ley y los vacíosdejados por ésta han propiciado la constante apelación de laspersonas desplazadas a los mecanismos judiciales para protegersus derechos. Al especto, la Corte Constitucional ha efectuado larevisión de un número considerable de tutelas, que, además deproteger los derechos específicos de los accionantes, ha permitidodesarrollar el marco nacional de protección y ha precisado elcontenido de los derechos de las personas desplazadas.


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Las sentencias de la Corte han reiterado la compleja y múltipleviolación de derechos44 que involucra el desplazamiento forzadode población y, en la medida en que éste afecta los derechosfundamentales de estos ciudadanos, ha considerado que la acciónde tutela es el instrumento idóneo para su protección jurídica.45

La Corte ha reconocido el sentido y la necesidad de comprenderque el fin de la política es restablecer la igualdad y la justicia paraun sector de población que merece la acción decidida del Estado46

por su situación de vulnerabilidad manifiesta; así mismo, haafirmado que la discriminación negativa constituye una violaciónde los derechos fundamentales de los desplazados y que, por lotanto, éstos pueden exigir el derecho a la igualdad mediante laacción de tutela.47

La Corte, además, ha reconocido el carácter instrumental de lasnormas y del marco de políticas relacionadas con la atención a lapoblación desplazada y, en ese sentido, ha reclamado una visiónteleológica, encaminada a la protección de los derechos de estaspersonas. ha considerado el tribunal constitucional que “(…) loque no debe hacerse es darle al régimen legal implementado paraatender a los desplazados por el conflicto armado un enfoqueexageradamente restrictivo, contrario a la protección que urgenlos derechos fundamentales que están siendo vulnerados y ajenosa la atención que ellos merecen (…)”48

El desplazamiento forzado tiene su origen en la falla del deber deprotección del Estado, en su imposibilidad de contrarrestar elaccionar de terceros en contra de la población. Es por eso que,ante la ocurrencia del desplazamiento, el Estado debe “emplearrápidamente las medidas ejecutivas para que sean una realidad

44 Corte Constitucional, Véanse sentencias SU-1150 de 2000; T-1635 de 2000; T-327 de 2001; T-098 de 2002; y T-215 de 200245 Corte Constitucional, Sentencia T-098 de 200246 Ibídem.47 Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 200048 Corte Constitucional, Sentencia T-098 de 2002


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los derechos constitucionales y los principios rectores de losdesplazamientos”49 No se trata, en consecuencia, de cualquiertipo de atención, sino que, por el contrario, ésta debe sercualificada en términos de oportunidad y de dignidad.50

El marco de interpretación de las normas también ha sidodesarrollado. La Corte ha señalado la necesidad de reconocer losparámetros establecidos en los Principios Rectores de losDesplazamientos Internos. “(…) dado que reflejan y llenan laslagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechoshumanos (…) deben ser tenidos como parámetros para la creaciónnormativa y la interpretación en el campo de la regulación deldesplazamiento forzado y la atención de personas desplazadaspor parte del Estado (…)”51

La Corte, además, le ha dado a los Principios Rectores un alcancesuperior, al considerarlos parte integrante del Bloque deConstitucionalidad “(…) la interpretación más favorable a laprotección de los derechos humanos de los desplazados hacenecesaria la aplicación de los principios rectores (…) los cualeshacen parte del cuerpo normativo supranacional que integra elbloque de constitucionalidad. En consecuencia, todos losfuncionarios involucrados en la atención de los desplazados (…)deberán ajustar su conducta, además de las normasconstitucionales a los previstos en los mencionados principios”52

Cualquier ejercicio hermenéutico deberá reconocer el sentidoteleológico de la norma y buscar una interpretación sistémica,que, además, resulte ser la más favorable para el desplazado53.

Los derechos y las necesidades de la población desplazada tienenprevalencia frente a oras acciones del Estado. En desarrollo de

49 Ibídem.

50 Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2002

51 Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000



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este principio, el Consejo Nacional de Atención a la PoblaciónDesplazada promovió las órdenes humanitarias, cuyo objeto esque, ante situaciones de emergencia humanitaria, el Estado y lasociedad desplieguen en forma inmediata las acciones necesariasencaminadas a conjurarlas. En el actual gobierno, al parecer, nose le dará continuidad a la herramienta que constituyen lasórdenes humanitarias.

El marco preferente de aplicación de las normas a favor de losdesplazados también fue reflejado por la Corte Constitucional,cuando señaló que el “(…) el gasto en el cuidado de losdesplazados debe ser considerado, inclusive, como más perentorioque el gasto público social, al cual el Artículo 350 de laConstitución Política le asignó prioridad sobre los demás (…)”54

Por otra parte, la Corte ha establecido lo que podría considerarseun manual de conducta para los funcionarios públicos encargadosde ejecutad las políticas de atención a la población desplazada,quienes deben darle a ésta un trato digno, entender su situaciónde vulnerabilidad y aplicar el principio de la buena fe en surelación con ella.55 Adicionalmente, los derechos de la poblacióndesplazada van más allá de la atención, pues las personasafectadas por el desplazamiento tienen derecho a la verdad, loque implica conocer la causa y el responsable de sudesplazamiento; a la justicia, lo que conlleva la sanción de losresponsables; y a la reparación de los derechos vulnerados poréstos.56

Como se observa, el Estado colombiano ha ido ajustado su marcojurídico en procura de garantizar la protección de los derechosde la población desplazada, marco que se erige como parámetropara el diseñador y el ejecutor de la política de atención, y que, detenerse presente en el desarrollo de ésta, con seguridad permitirá

53 Ibidém.54 Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 200055 Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 200156 Ibidén.


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alcanzar un mayor nivel de protección efectiva para losdesplazados.

Consideración final

La situación por la que atraviesa el país, en general, y lasnecesidades de la población que sufre en forma directa lasconsecuencias del conflicto armado, en particular, obligan a quese avance en la configuración de una verdadera políticahumanitaria que garantice la atención oportuna y digna de lapoblación desplazada.

La reflexión que se presentó no pretende desconocer la necesidadde considerar e incorporar aspectos teóricos propios de lasdiferentes políticas públicas. Busca, más bien, a partir de hacervisibles las contradicciones entre la política de atención y unenfoque de derechos, mitigar las restricciones que se puedengenerar al aplicarla.

Es evidente que, en algunas circunstancias, las restriccionesimponen la imposibilidad material de satisfacción de los objetivosplanteados. Sin embargo, tales restricciones no pueden significarla renuncia a los objetivos. En una perspectiva de mediano y largoplazo, solamente un enfoque basado en derechos puede conseguirla sostenibilidad de los procesos y, en especial, el logro decondiciones de reconciliación en escenario del pos-conflicto.

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8 Red de Solidaridad Social, Sistema de Estimación por FuentesContrastadas (SEFC). Presentación de Fernando Medellín en unseminario realizado en la Universidad Javeriana el 6 de agosto de2002.9. Balance de la política de atención al desplazamiento forzadointerno en Colombia, 1999 – 2002 elaborado por el ACNUR.

10 Corte Constitucional, Véanse sentencias SU-1150 de 2000; T-1635 de 2000; T-327 de 2001; T-098 de 2002; y T-215 de 2002.

11. El territorio como elemento fundamental de la resistencia al


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desplazamiento forzado de los pueblos indígenas de Colombia.Conferencia presentada en el II Seminario Internacional deDesplazamiento: implicaciones y retos para la gobernabilidad, lademocracia y los derechos humanos, organizado por laConsultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento(CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002.

12. Jaime Enrique Arias. Cabildo Gobernador Organizaciónindígena Kankuama Sierra Nevada de Santa Marta

13. GTD Grupo Temático de Desplazamiento, Informe, Agostode 2001,

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15. Organización Nacional Indígena de Colombia, “Informe dedesplazamiento forzado en pueblos indígenas”, Mayo 2002.

16. Una sociedad en medio del colapso. Jorge Rojas Rodríguez.Conferencia presentada en el II Seminario Internacional deDesplazamiento: implicaciones y retos para la gobernabilidad, lademocracia y los derechos humanos, organizado por laConsultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento(CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002. Presidente deCODHES


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PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓNCIVIL EN LOS CONFLICTOS ARMADOS

1. El derecho internacional humanitario y laprotección de las víctimas de la guerra

Hans-Peter Gasser1-11-1998

Hans-Peter Gasser es doctor en derecho, ha sido asesor jurídicodel Comité Internacional de la Cruz Roja; actualmente, ocupa elcargo de redactor jefe de la Revista Internacional de la Cruz Roja.

Índice

1. ¿Por qué es necesario el derecho internacional humanitario?

2. De Henry Dunant al derecho internacional humanitario ac-tual

3. La sustancia de este derecho: imponer límites a la guerra

4. Distintos tipos de conflictos armados

5. Derecho humanitario y derechos humanos

6. Aplicación y control de la aplicación

7. Conclusión

1. ¿Por qué es necesario el derechohumanitario internacional?

La guerra está prohibida. La Carta de las Naciones Unidas lo dice


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claramente: es ilícito recurrir a la amenaza o al uso de la fuerzacontra otros Estados. Desde 1945, la guerra ya no constituye unamanera aceptable de resolver las controversias entre Estados.Entonces, ¿por qué hablar de normas internacionales aplicables alos conflictos armados (por lo tanto, a la guerra) y a sus efectos, sien la Carta se prohíbe el uso de la fuerza en las relacionesinternacionales?

Tres respuestas de índole jurídica se pueden dar a esta pregunta,antes de llegar a una triste conclusión:

En la Carta de las Naciones Unidas no se ha proscritoplenamente el recurso a la fuerza. De hecho, en el supuestode hacer uso (lícito o ilícito) de la fuerza, los Estadosconservan el derecho a defenderse, individual ocolectivamente, contra los ataques que amenacen suindependencia o su territorio.

La prohibición de recurrir a la fuerza, enunciada en laCarta, no se aplica a los conflictos armados internos (oguerras civiles).

En el capítulo VII de la Carta se autoriza a los EstadosMiembros a hacer uso de la fuerza, en el marco de unaacción colectiva, para mantener o restablecer la paz y laseguridad internacionales.

Por último (pero, no se trata de un argumento jurídico),aunque se prohíban en la Carta de las Naciones Unidas,sabemos perfectamente que las guerras siguen estallando.Los conflictos armados son una de las tristes realidadesdel mundo actual.

La conclusión cae por su propio peso: es necesario disponer denormas internacionales que limiten los efectos de la guerra sobrelas personas y los bienes, que protejan a algunos grupos de per-sonas especialmente vulnerables. Tal es el objetivo del derecho


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internacional humanitario, cuya principal expresión son losConvenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales de 1977; porotra parte, un amplio conjunto de normas de derechoconsuetudinario es una importante fuente suplementaria dederecho.

2. De Henry Dunant al derecho internacionalhumanitario actual

Horrorizado por lo que presenció en el campo de batalla deSolferino y por la agonía de tantos soldados heridos abandonadosa su suerte, Henry Dunant sugirió que se actuara a dos niveles:

instituir una organización para socorrer a los militaresheridos: la Cruz Roja iba a ver la luz, y

concertar un tratado internacional para garantizar laprotección de los heridos en el campo de batalla: más tarde,se firmaría el primer Convenio de Ginebra.

Henry Dunant supuso que con ello se podría mitigar elsufrimiento engendrado por la guerra. Tan sólo mucho más tarde,en el ocaso de su vida, tomaría posición en favor de la prohibiciónde la propia guerra.

No nos ocuparemos aquí de la primera propuesta de Dunant, esdecir, la Cruz Roja, cuya primera institución fue el ComitéInternacional de la Cruz Roja (CICR), fundado en Ginebra en 1863.Estudiaremos más bien la segunda sugerencia de Henry Dunant,o sea, la institución del derecho humanitario, su sustancia yalgunos de los problemas que plantea su aplicación. No obstante,conviene subrayar en este punto que las normas jurídicas nopueden por sí solas resolver los verdaderos problemas causadospor los conflictos armados. Asimismo, ninguna organizaciónpodría, por sí sola, encargarse de resolver los numerososproblemas que las guerras acarrean. Para que las víctimas de la


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guerra gocen de una mejor protección es necesario, por una parte,el derecho internacional humanitario y, por otra, la acción de laspartes en un conflicto armado, el Movimiento Internacional de laCruz Roja y de la Media Luna Roja, la comunidad de Estados, lasorganizaciones no gubernamentales y todas las personas de buenavoluntad.

Tras este breve repaso a la historia y al desarrollo del derechointernacional humanitario, pasamos a estudiar su realidad actual.

El primer tratado sobre la protección de las víctimas militares dela guerra fue elaborado y firmado en 1864 en Ginebra, a propuestade Henry Dunant, durante una Conferencia Diplomáticaconvocada por el Gobierno suizo en la que participaron losrepresentantes de casi todos los Estados que existían entonces.

En 1899, en La Haya, la protección internacional se extendió a losmiembros de las fuerzas armadas en el mar, los enfermos y losnáufragos; en 1929, los prisioneros de guerra fueron, a su vez,colocados bajo la protección del derecho de Ginebra.

En 1949, se aprobaron los cuatro Convenios que siguen vigenteshoy. Cada uno se refiere a una categoría específica de personasque no participan, o han dejado de participar, en las hostilidades.

I Convenio: para aliviar la suerte que corren los heridos y losenfermos de las fuerzas armadas en campaña;

II Convenio: para aliviar la suerte que corren los heridos, losenfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar;

III Convenio: relativo al trato debido a los prisioneros deguerra;

IV Convenio: relativo a la protección debida a las personasciviles en tiempo de guerra.

Los Convenios de Ginebra son, sin lugar a dudas, un legado de laSegunda Guerra Mundial. Partiendo de la trágica experiencia


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adquirida durante ese conflicto, refuerzan considerablemente laprotección jurídica de las víctimas de la guerra, especialmente delos civiles en poder del enemigo. Hoy en día, la práctica totalidadde los Estados son Partes en los Convenios de Ginebra de 1949,que han sido aceptados por el conjunto de la comunidad denaciones y han adquirido un verdadero carácter universal.

Los diferentes tratados que constituyen lo que se denomina el“derecho de Ginebra” tienen por objeto la suerte que corren laspersonas que han dejado de combatir o que han caído en poderdel enemigo. No imponen límites al modo en que pueden serconducidas las operaciones militares. Mientras se desarrollaba el“derecho de Ginebra”, los Estados codificaron, paralelamente yen varias etapas, las normas internacionales que habrían deimponer límites a la conducción de las operaciones militares: elllamado “derecho de La Haya”, cuyo principal exponente son losdistintos Convenios de La Haya de 1907, y cuya finalidad pri-mordial consiste en limitar la guerra a ataques contra objetivosnecesarios para el resultado de las operaciones militares. Lapoblación civil, por consiguiente, ha de ser protegida contra losataques militares.

Los nuevos Convenios de Ginebra de 1949 no desarrollaron lasnormas del “derecho de La Haya”. Soslayaron un problema fun-damental en el derecho internacional humanitario: la protecciónde la población civil contra los efectos directos de las hostilidades(ataques contra la población civil, bombardeos “ciegos”, etc.). Aúnno se había aprendido la lección de Coventry, Dresde, Estalingradoo Tokio.

Además, si las nuevas tecnologías permitieron la fabricación denuevas armas, es decir, de un nuevo potencial de destrucción,también brindaron nuevas técnicas para garantizar la protecciónde las víctimas de la guerra.

Con la descolonización el número de Estados se duplicó concreces; y nuevos tipos de conflicto, las guerras de liberaciónnacional, impusieron nuevas prioridades al derecho humanitario.


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Por último, el permanente aumento de las guerras civiles y elfrecuente recurso a las guerras de guerrilla demostraron lanecesidad de reforzar la protección de las víctimas de los conflictosarmados no internacionales.

Para responder a estos retos, Suiza decidió convocar unaConferencia Diplomática en Ginebra. Entre 1974 y 1977, seelaboraron dos nuevos tratados de derecho internacionalhumanitario: los Protocolos adicionales a los Convenios deGinebra. Aprobados el 8 de junio de 1977, están, desde entonces,abiertos a la ratificación o a la adhesión de todos los Estados Partesen los Convenios de Ginebra de 1949. Hoy en día, los dosProtocolos adicionales (o al menos uno de ellos) vinculan a lainmensa mayoría de los Estados. El CICR no regatea esfuerzospara inducir a los Estados que aún no lo han hecho a adherirse alos Protocolos.

3. La sustancia de este derecho: imponerlímites a la guerra

El derecho internacional humanitario se ha convertido en uncomplejo conjunto de normas relativas a una gran variedad deproblemas. No cabe duda de que los seis tratados principales (quecontienen más de 600 artículos) y el denso entramado de normasconsuetudinarias restringen el recurso a la violencia en tiempode guerra. No obstante, tal abundancia de normas jurídicas no hade hacernos olvidar que lo esencial del derecho humanitario seresume en algunos principios fundamentales:

a) Las personas que no participan, o han dejado de participar,en las hostilidades han de ser respetadas, protegidas ytratadas con humanidad. Han de recibir la asistenciaapropiada, sin discriminación alguna.

b) Los combatientes capturados, y demás personas privadasde libertad, han de ser tratados con humanidad. Han de


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ser protegidos contra todo acto de violencia, en especialcontra la tortura. Si se incoan diligencias judiciales contraellos, han de gozar de las garantías fundamentales de unprocedimiento reglamentario.

c) En un conflicto armado, el derecho de las partes en conflictoa elegir los métodos o medios de hacer la guerra no esilimitado. Queda prohibido causar males superfluos yheridas innecesarias.

d) A fin de proteger a la población civil, las fuerzas armadasdeberán distinguir, en todas las circunstancias, entre, poruna parte, la población civil y los bienes civiles y, por otra,los objetivos militares. La población civil como tal, los civilesy los bienes civiles, no serán objeto de ataques militares.

Estos principios expresan lo que la Corte Internacional de Justiciadenominó (en el caso del Estrecho de Corfú) “consideracioneselementales de humanidad” y, más tarde, (en el caso de lasactividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra estepaís) los “principios generales del derecho humanitario”. Talesprincipios, como principios generales del derecho internacional,constituyen el fundamento de la protección que el derecho confierea las víctimas de la guerra. Son de obligado cumplimiento encualquier circunstancia y ninguna derogación puede serautorizada.

Otra idea fundamental ha de ser mencionada en este punto: lasnormas del derecho internacional se aplican a todos los conflictosarmados, sean cuales fueren sus orígenes o sus causas. Estasnormas han de respetarse en todas las circunstancias y conrespecto a todas las personas que protegen, sin discriminaciónalguna. En el derecho humanitario moderno se prohíbe cualquiertrato discriminatorio de las víctimas de la guerra basado en elconcepto de “guerra justa”.

Aunque es cierto que los principios generales arriba mencionadosse aplican a todo tipo de conflicto armado, dos conjuntos denormas específicas rigen, por una parte, los conflictos armados


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internacionales y, por otra, los conflictos armados nointernacionales (las guerras civiles).


Los conflictos armados internacionales son conflictos que oponena Estados. En los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y suProtocolo adicional I se tratan ampliamente los problemashumanitarios relacionados con este tipo de conflicto. El conjuntode normas relativas a los prisioneros de guerra, su estatuto y eltrato debido a éstos, se basa en la guerra entre Estados (IIIConvenio). En el IV Convenio se enuncian, especialmente, losderechos y las obligaciones de una Potencia ocupante, es decir,del Estado cuyas fuerzas armadas controlan, parcial o totalmente,el territorio de otro Estado. El Protocolo I tan sólo cubre losconflictos armados internacionales.

Según el Protocolo I de 8 de junio de 1977, las guerras de liberaciónnacional también han de ser consideradas como conflictos decarácter internacional. Una guerra de liberación nacional es unconflicto en el que un pueblo en el ejercicio de su derecho a laautodeterminación lucha contra una potencia colonial. Hoy endía, la comunidad internacional acepta plenamente el conceptode derecho a la autodeterminación. No obstante, las conclusionesque se pueden extraer para las necesidades del derechohumanitario siguen suscitando controversia (en especial, en suaplicación a determinadas situaciones de conflicto).

Basta con ojear los periódicos o el mapa del mundo paracomprobar que los conflictos entre Estados son, hoy en día, másbien una excepción que la regla. La mayoría de los conflictosarmados se desarrollan en el territorio de un único Estado: setrata de conflictos de carácter no internacional. Uno de losdenominadores comunes de numerosos conflictos internos es laintervención de las fuerzas armadas de otro Estado, que acudenen apoyo del Gobierno o de los insurgentes.


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Las normas esenciales del derecho humanitario aplicable a losconflictos armados no internacionales son mucho más sencillasque las que rigen los conflictos internacionales. Tienen comofuente principal el artículo 3 común a los cuatro Convenios deGinebra de 1949. En el mencionado artículo se insta a las Partesimplicadas en un conflicto interno a respetar algunos principiosfundamentales del comportamiento humanitario antescomentado. Es interesante destacar en este punto que el artículo3 común a los Convenios es de obligado cumplimiento tanto paralos Gobiernos como para los insurgentes, mas sin conferir a estosúltimos un estatuto especial.

El Protocolo adicional II de 1977 completa el artículo 3 común alos cuatro Convenios de Ginebra por cuanto contiene algunasdisposiciones más específicas. Contribuye, por tanto, a reforzarla protección humanitaria en situaciones de conflicto armadointerno. El Protocolo II tiene, no obstante, un ámbito de aplicaciónmás restringido que el artículo 3 común, ya que es aplicable tansólo si los insurgentes controlan una parte del territorio nacional.


El artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra se refierea los conflictos armados internos, es decir, aborda cuestionesrelacionadas con los asuntos internos de los Estados. El modo dedirimir los problemas internos es, esencialmente, una de lasprerrogativas de los Estados, por lo que la inclusión del artículo 3común en los cuatro Convenios de Ginebra ha de ser consideradacomo un gran acontecimiento. Conviene no obstante recordar queun año antes, en 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidasaprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos. Estedocumento se hizo eco del creciente interés que, a nivelinternacional, suscitaba esta importante vertiente de los asuntosinternos de los Estados. De hecho, las normas internacionales deprotección de los derechos humanos obligan a los Estados areconocer y a respetar algunos derechos fundamentales de lapersona humana y a actuar de manera que no se menosprecien.


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Análogo cometido tiene el derecho humanitario en tiempo deconflicto armado. Insta a las partes en conflicto a respetar ypreservar la vida y la dignidad de los soldados enemigoscapturados o de los civiles que se hallan en su poder. ¿En quédifiere, entonces, el derecho humanitario de los derechoshumanos? ¿Se trata, de hecho, del mismo derecho?

Hay convergencia entre los objetivos de los derechos humanosy los del derecho humanitario. Tanto el derecho humanitariocomo los derechos humanos pretenden restringir el poder delas autoridades del Estado con objeto de salvaguardar losderechos fundamentales del individuo. Los tratados relativos alos derechos humanos (fundados en el derecho consuetudinario)alcanzan ampliamente estos objetivos, ya que cubren la prácticatotalidad de los aspectos de la vida. Las normas que dictan hande ser aplicadas a todas las personas y han de respetarse encualquier circunstancia (aunque se pueda suspender algunosderechos en situaciones de emergencia). Por su parte, el derechohumanitario tan sólo se aplica en tiempo de conflicto armado.Sus disposiciones se formulan atendiendo a las circunstanciasespeciales de la guerra. Sus normas no pueden ser derogadasen circunstancia alguna. En general, se aplican “a través de lalínea del frente”, es decir, las fuerzas armadas han de respetarel derecho humanitario en sus relaciones con el enemigo (y noen sus relaciones con los nacionales de su propio país). No ob-stante, en caso de conflicto armado interno, la legislación sobrederechos humanos y el derecho humanitario se aplicansimultáneamente.

En otras palabras, el derecho humanitario constituye un conjunto“especializado” de normas que depende del derecho de losderechos humanos, adaptadas precisamente a los casos deconflicto armado. Algunas de estas disposiciones no tienenequivalencia en la legislación de los derechos humanos; tal es elcaso, particularmente, de las normas que rigen la conducciónde las hostilidades y el uso de las armas. Inversamente, elderecho de los derechos humanos cubre algunos ámbitos ajenosal derecho humanitario: los derechos políticos del individuo,por ejemplo. A pesar de los solapamientos, el derecho de los


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derechos humanos y el derecho humanitario siempreconstituyen dos ramas distintas del derecho internacionalpúblico.


Mientras que en un tratado de derecho humanitario tan sólo lasPartes han de cumplir las obligaciones que impone, todos losEstados han de respetar las normas de derecho consuetudinario.Éste es, naturalmente, el caso de todas las normas de derechointernacional. En efecto, los Estados han de cumplir suscompromisos internacionales y adoptar todas las medidasnecesarias para facilitar la aplicación del derecho. Si una parteincumple tal obligación, el Estado puede ser consideradoresponsable de las consecuencias de un acto ilícito.

Los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales solicitande los Estados Partes que adopten determinadas medidas paragarantizar el cumplimiento de sus compromisos. Algunas de estasmedidas han de ser tomadas en tiempo de paz, otras en períodode conflicto armado. Para no extendernos, tan sólomencionaremos tres ejemplos:

Instrucción a las fuerzas armadas y formación: el complejoconjunto de obligaciones dimanantes de los Convenios yde los Protocolos ha de ser trasladado a un lenguajeaccesible para todos aquellos que han de respetar estasnormas, en especial los miembros de las fuerzas armadas,en función de su graduación y de su cargo. Los buenosmanuales de derecho humanitario han de desempeñar unpapel decisivo, si queremos ampliar eficazmente losconocimientos que tienen los militares de este derecho.Escaso impacto tendrán normas mal comprendidas odesconocidas por quienes han de respetarlas.

Legislación relativa a la aplicación del derechohumanitario a escala nacional: numerosas disposiciones de


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los Convenios de Ginebra y de sus Protocolos adicionalesexigen imperativamente a cada Estado Parte que dicte leyes,instrucciones y demás disposiciones para garantizar elcumplimiento de sus obligaciones internacionales. En es-pecial, las violaciones graves del derecho internacionalhumanitario (comúnmente llamadas “crímenes de guerra”)han de convertirse en crímenes punibles según el derechopenal nacional. Otro tanto sucede con cualquier abuso delemblema de la cruz roja o de la media luna roja.

Acciones penales contra aquellas personas que puedenhaber cometido una violación grave del derechointernacional humanitario: el Estado detentador de tal per-sona tiene la obligación de hacerla comparecer ante suspropios tribunales o de entregarla a otro Estado interesadoen su enjuiciamiento. Algunas violaciones del derechohumanitario pueden igualmente ser juzgadas por un tri-bunal penal internacional. El Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas ya ha creado dos instanciasinternacionales, los tribunales penales para ex Yugoslaviay para Ruanda. El 17 de julio de 1998, una ConferenciaDiplomática convocada por las Naciones Unidas en Romaaprobó el Estatuto de la Corte Penal Internacional. Porprimera vez en la historia, una corte internacionalpermanente tiene jurisdicción sobre los crímenes cometidosno sólo durante los conflictos armados internacionales, sinotambién durante los conflictos armados no internacionales.La jurisdicción de la Corte no afecta a la obligación quetienen los Estados Partes de entablar diligencias judicialescontra los criminales de guerra en los respectivos tribunalesnacionales.

En cuanto a la aplicación del derecho humanitario por las partesimplicadas en un conflicto armado, es importante destacar quelos Estados no están aislados, ya que pertenecen a la comunidadformada por el conjunto de Estados que se han adherido a lostratados humanitarios. Los Estados que no están implicados enun conflicto armado dado están en su derecho de quererasegurarse de que las partes en conflicto respetan los Convenios


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de Ginebra o los Protocolos a los que se hayan adherido.Podríamos, incluso, ir más lejos y afirmar que los Estados tienenla obligación de velar por que las partes en conflicto respeten estostratados. En el artículo primero de los cuatro Convenios deGinebra y del Protocolo I se respalda tal interpretación: “Las AltasPartes Contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetarel presente Convenio en todas las circunstancias”. El mensajeparece claro, mas diríase que sus implicaciones políticas aún nohan sido del todo comprendidas.

Además, los Convenios exigen que cada parte implicada en unconflicto designe a un país tercero (neutral) como Potenciaprotectora. Una Potencia protectora es un Estado encargado dedefender los intereses de una de las partes en el marco de susrelaciones con la otra parte en conflicto. Por consiguiente, lasPotencias protectoras habrán de garantizar que los beligerantescumplen con sus obligaciones de índole humanitaria.

La historia reciente demuestra que los Estados, por razones devariada índole, son reacios a designar Potencias protectoras. ElComité Internacional de la Cruz Roja (CICR), institución que gozade un estatuto particular, ha desempeñado, por tanto, esecometido. Fundado en 1863 como institución caritativa, porexhortación de Henry Dunant, el CICR ha conservado con el pasode los años su carácter de institución privada, anclada en elderecho suizo, cuyo órgano supremo está compuesto pornacionales suizos. Así pues, el CICR no es una organizacióninternacional cuyos miembros constituyentes son los Estados,como es el caso de la Organización de las Naciones Unidas o dela Organización Internacional del Trabajo. Por consiguiente, losGobiernos no ejercen influencia directa alguna sobre lasactividades del CICR. No obstante, el cometido del CICR tieneuna índole internacional y su ámbito de acción cubre el mundoentero. El CICR actúa por medio de sus delegados. Los fondosque emplea proceden de contribuciones voluntarias realizadaspor los Estados Partes en los Convenios de Ginebra, así como porlas Sociedades Naciones de la Cruz Roja y de la Media Luna Rojay por donantes privados. Para destacar el cometido específico que


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desempeña el CICR, los Estados le han otorgado el estatuto deobservador ante la Asamblea General de las Naciones Unidas.

No obstante, como institución de derecho privado, el CICR puedecontribuir de forma sustancial a que las partes implicadas en unconflicto armado apliquen el derecho humanitario.Contrariamente a las Potencias protectoras, el CICR no actúa aldictado de una de las partes en conflicto. Actúa en su propionombre, como intermediario neutral entre las fuerzas presentes.Su ámbito de acción es, igualmente, mucho más amplio que el delas Potencias protectoras.

Además, en su relación con los Gobiernos, el CICR opta por la“diplomacia confidencial”. Esta política permite,fundamentalmente a sus delegados, expresarse, durante loscontactos con los beligerantes, con la fuerza y la claridad que lascircunstancias imponen. El CICR tan sólo se dirige públicamentea los Estados cuando no se han alcanzado, mediante las gestionesde índole confidencial, los objetivos perseguidos. Además de sus125 años de existencia, el CICR ha adquirido una notableexperiencia en convencer a los Estados, y a las demás partesimplicadas en un conflicto armado, de que respeten el derechohumanitario tanto en los conflictos internacionales como en lasguerras civiles.

Según se estipula en los Convenios de Ginebra, las partesimplicadas en un conflicto armado internacional han de aceptarque los delegados del CICR visiten todos los campamentos deprisioneros de guerra, todos los lugares en los que se hallandetenidos civiles de la nacionalidad enemiga, así como, en gen-eral, el conjunto del territorio ocupado. En otras circunstancias,cuando los delegados no disponen del mencionado derecho deacceso, el CICR puede ofrecer sus servicios a las partes en conflicto.En otras palabras, el CICR puede entablar negociaciones para quese le autorice a ejercer su mandato humanitario en el territorio detodas las partes beligerantes. Así sucede, en general, en los casosde conflicto armado no internacional.


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Asimismo, las partes implicadas en un conflicto armado han deautorizar las operaciones de socorro en favor de las personasnecesitadas de asistencia, se trate de detenidos, de grupos deciviles especialmente vulnerables, de la población en general,incluso en los territorios ocupados. Los delegados del CICRgarantizan que se preste la asistencia médica y la ayudahumanitaria en función de las necesidades y en el respeto de unaestricta imparcialidad.

El método empleado para comprobar que se respeta el derechohumanitario varía considerablemente con respecto a losprocedimientos establecidos en los tratados de derechos humanos.En efecto, éstos fijan, normalmente, un sistema de demandasformales presentadas ante un órgano supranacional y, en algunoscasos, ante un tribunal supranacional. Estas demandas puedenemanar de simples particulares o de los Estados. Contrastandocon este sistema bien orquestado, el derecho humanitario recurremucho más a procedimientos informales. Éstos no tienen comoobjetivo principal afirmar el derecho o reparar daños sino, másbien, convencer a los autores de infracciones de que modifiquensu conducta y con ello evitar nuevas violaciones, lo que redundaráen beneficio de todas las personas afectadas por el conflicto.

7. Conclusión

El derecho internacional humanitario tiene como objetivo limitarlos sufrimientos engendrados por la guerra y mitigar sus efectos.Las normas que dicta son el resultado de un delicado equilibrioentre, por una parte, las exigencias del desarrollo de la guerra -la“necesidad militar”- y, por otra, las leyes de la humanidad. Elderecho humanitario es una cuestión delicada, pero no admiteconcesiones. Este derecho ha de ser respetado en todas lascircunstancias para garantizar la pervivencia de los valores de lahumanidad y, a menudo, simplemente, para proteger vidashumanas. Cada uno de nosotros puede contribuir a que secomprenda mejor los objetivos primordiales y los principiosfundamentales del derecho internacional humanitario y a facilitar


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con ello un mayor respeto. El día en que todos los Estados y todaslas partes implicadas en los conflictos armados respeten mejor elderecho humanitario será más fácil que haya un mundo máshumano.

2. EL DIH sistema de Protección de lapoblación civil en la conducción dehostilidadesDirección General de Doctrina y Protección Cruz Roja Colombiana

En la evolución histórica del Derecho Internacional Humanitario(DIH), consuetudinariamente se acepta por parte de loscombatientes no atacar la población civil no obstante el desarrollotecnológico y armamentista e lo que concierne la implementaciónde armamentos de destrucción masiva y la modificacióntradicional de tácticas y estrategias de guerra, han hecho que enel desarrollo histórico de la guerra la pirámide víctimasprogresivamente presente a la población civil como la categoríade personas más vulnerable y de afectación directa en losconflictos armados actuales.

Durante la primera guerra mundial se presentaron 1´374.000víctimas de personas civiles y 8´418.000 combatientes, mientrasque durante la segunda guerra mundial las víctimas civilesascienden considerablemente a 34´305.000 mientras que laspersonas que tomaron participación directa en la confrontaciónarmada fueron 19´933.000 1, posterior a la segunda guerramundial se calculan que las víctimas civiles de los últimosconflicto armados equivalen entre el 85 y 90 % de las víctimas.

1. GUISANDEZ GOMEZ, Javier. La protección de las víctimas en los conflictosarmados de carácter no internacional. Derecho Internacional Humanitario,Cruz Roja Española. Pag, 448


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Con base en lo anterior la comunidad internacional ha plasmadoen el DIH un sistema de protección para la población civil y laspersonas civiles con el ánimo de garantizar la protección debidaa la población civil y por extensión a sus bienes.

1-El Concepto:

El DIH define Población Civil y Personas Civiles en el articulo 50del PAI: “ Es persona civil cualquiera que no pertenezca a una delas categorías a que se refieren el articulo 4, A. 1), 2), 3), y 6) deltercer Convenio, y el articulo 43 del presente protocolo . En casode dudas sobre la condición de una persona, se le consideraracomo civil.” “La población civil comprende a todas las personasciviles”. Se considera entonces población civil y personas civilesaquellas que no pertenecen a las Fuerzas Armadas, la presenciaentre la población civil de personas cuya condición no respondaa la definición de persona civil no priva a esa población de sucalidad de civil.2

Se considera entonces persona civil toda aquella que no sea partede las Fuerzas Armadas es decir combatiente o persona queparticipa directamente de las hostilidades de acuerdo con el ar-ticulo 43, 1) y 2) y 3) del PAI; esta definición negativa del conceptode Población Civil elaborada a propósito en el DIH facilita lacomprensión a las partes en conflictos por exclusión de quien espersona civil o en forma agrupada Población Civil, luego que,todo aquel que NO tome parte en las hostilidades se incluye enesta categoría. En el articulo 3 común de los Convenios de Ginebrade 1949 se establece “ las personas que no participan directamentede las Hostilidades...” Se refiere igualmente a las Personas Civiles.

La protección de la Población civil originada del principio deinmunidad que posee en los conflictos armados el cual ha sidoreconocido desde el Derecho Consuetudinario y que prohibe losataques contra las personas civiles (ataques selectivos) y la

2. Protocolo adicional I a los Convenios de Ginebra, articulo 50, núm. 1, 2 y 3.


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población civil ataques masivos o generalizados), esta supeditadaentonces a la no participación directa en el desarrollo de lashostilidades , corresponde a un deber con el fin de obtener losderechos y garantías concernidas en el DIH, serán personasprotegidas “Salvo si, participación directamente en las hostilidadesy mientras dure tal participación”. (PAI art. 51, PAII art. 13) Enrelación con la participación directa , esta se da si “implica unarelación de causalidad adecuada entre el acto de participar y suresultado inmediato” (Comentario 4787) es decir relación causaefecto entre la participación realizada y el daño causado aladversario, por lo general se participa directamente en un conflictoarmado realizando actos de hostilidades los cuales se definen como“Actos de guerra que por su índole o finalidad están destinados aatacar al personal y el material de las Fuerzas Armadas deladversario”, sin embargo, se estima que el término de hostilidadescubre igualmente los preparativos de una acción militar(Planeamiento, servicios de inteligencia - despliegue para elcombate) y el retorno posterior al combate (repliegue) (C-4788) ,en conclusión si un civil participa directamente de las hostilidadesno se beneficia de ninguna protección mientras dure laparticipación directa.

Las obligaciones emanadas del DIH en materia de protecciónpara las personas que no participación directamente de lashostilidades consisten en que los miembros de las partes enconflictos deben abstenerse de atacar a los civiles y tomar lasmedidas preventivas de salvaguarda para la población civil, dedonde surge la responsabilidad por acción u omisión en caso deinfracciones al DIH.

En relación con las personas civiles, la población civil y sus bienes,encontramos una serie de medidas de orden jurídico preventivo,medidas de protección jurídica, sistema preventivo de caráctertáctico y otras prohibiciones especiales, 3

3. De acuerdo con el análisis de Francisco Alonso Pérez en : La protección de laPoblación Civil, en DIH, Cruz Roja Española, tema 13, pag. 335.


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2- Medidas preventivas de orden jurídico:

El DIH contempla una serie de medidas jurídicas para las partesen conflictos con el fin de prevenir daños y riesgos en la poblacióncivil, estas medidas tratan de disminuir el número de víctimasciviles en situaciones de conflictos armados y corresponden aciertas zonas geográficas que ponen a la población por fuera delpeligro de las operaciones militares sin perjuicio de lasobligaciones y responsabilidades de las partes en conflicto enrelación con la conducción de las hostilidades. Estas son :

Zonas y localidades sanitarias, zonas y localidades sanitarias yde seguridad, zonas neutralizadas, zonas desmilitarizadas; Sonzonas que tienen como fin proteger a los heridos, enfermos (dela población civil y personas puesta fuera de combate), niños,mujeres, entre otras personas protegidas. Para su implementaciónse requiere del acuerdo entre las partes. Pietro Verri define estaszonas en el Diccionario de DIH :

Zona desmilitarizada:

Zona que responde a las exigencias siguientes:

a) se han evacuado de ella a los combatientes, las armas y losmateriales;

b) no se hace un uso hostil de las instalaciones oestablecimientos militares fijos;

c) ni las autoridades ni la población civil cometen dentro deella actos de hostilidad;

d) ha cesado en ella toda actividad relacionada con el esfuerzomilitar.

Es posible, no obstante, que las Fuerzas de Policía se estacionenen ella para mantener el orden. El procedimiento relativo a lacreación, el reconocimiento y la determinación del signo distintivo


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de una zona desmilitarizada está regido por reglas detalladas. Lanoción de zona desmilitarizada se asemeja a la de zonas ylocalidades sanitarias, a la de zonas neutralizadas y a la de zo-nas y localidades sanitarias y de seguridad (cf. GP I, art. 60).

Zonas neutralizadas:

Zonas que pueden crearse en las regiones en donde se llevan acabo combates y que son destinadas a proteger contra los efectosde las hostilidades, sin ninguna distinción, a los heridos y a losenfermos militares y civiles, así como a las personas civiles queno participan en las hostilidades y que no se dedican a ningúntrabajo de índole militar.

Tanto el reconocimiento como la identificación de las zonasneutralizadas deben ser objeto de un acuerdo entre las partes. Lanoción está muy relacionada con las instituciones jurídicassiguientes: zonas y localidades sanitarias; zonas y localidadessanitarias y de seguridad y zonas desmilitarizadas. (Cf. G IVart. 15).

Zonas y localidades sanitarias:

Zonas y localidades organizadas a fin de proteger de los efectosde la guerra a los heridos y enfermos de las Fuerzas Armadas,así como al personal encargado de la organización y de laadministración de estas zonas y localidades y de los cuidadosque han de darse a las personas que allí se encuentran agrupadas.Deben responder a las condiciones siguientes:

a) sólo representarán una pequeña parte del territoriocontrolado por la potencia que las halla designado;

b) no deberán estar muy pobladas con respecto a susposibilidades de alojamiento;

c) estarán alejadas y desprovistas de cualquier objetivo military de toda importante instalación industrial oadministrativa;


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d) no estarán en regiones que, muy probablemente, puedantener importancia para la conducción de la guerra; e) lasvías de comunicación y los medios de transporte que allíhalla no se utilizarán para desplazamientos de personal ode material militar, ni siquiera en tránsito;

f) no serán defendidas militarmente en ninguna circunstancia.

Su reconocimiento deberá ser objeto de un acuerdo entre laspartes. La noción de zonas y localidades sanitarias es cercana alas nociones siguientes: zonas y localidades sanitarias y deseguridad, zonas neutralizadas, zonas desmilitarizadas.

Serán señaladas con signos distintivos apropiados. (Cf. G I art.23 y Anexo 1)

Zonas y localidades sanitarias y de seguridad:

Zonas organizadas de manera tal que se pueda proteger contralos efectos de la guerra a los heridos, los enfermos, los inválidos,los ancianos, los niños menores de quince años, las mujeresembarazadas y las madres de niños de menos de siete años, asícomo a las personas consideradas para las zonas y localidadessanitarias. Deben responder a las mismas condiciones que estasúltimas. Su reconocimiento debe ser objeto de un acuerdo entrelas partes; están señaladas con signos distintivos apropiados. Lanoción debe relacionarse con las instituciones jurídicas siguientes:zonas y localidades sanitarias; zonas neutralizadas; zonasdesmilitarizadas (cf. G IV art. 14, Anexo 1).

3- Medidas de protección jurídica

Por lo general esta medidas pretenden disminuir los efectos delas hostilidades o los daños causados y sufrimientos superfluos,debido a que en muchas ocasiones es inevitable el sufrimiento dela Población Civil en las situaciones de conflicto armado el DIH ylos DDHH poseen un núcleo común e irreductible para laprotección del ser humano aun las situaciones mas criticas como


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son los conflictos armados , estas normas fueron consagradas enel articulo 3 común, en el PAI art. 75 , y PAII art. 4,5,6 y constituyenel reconocimiento y mantenimiento de la vigencia de DerechosHumanos aun en las situaciones d conflicto armado. En estasnormar se prohibe en cualquier momento y lugar realizar actosen contra de las garantías fundamentales de los individuos queno participen directamente de las hostilidades o que dejaron departicipar de ellas, en resumen, tales como:

Los atentados contra la vida y la integridad corporal,especialmente el homicidio en todas sus formas, lasmutilaciones, los tratos crueles , la tortura, y los suplicios.(protección del derecho a la vida, la dignidad y la integridadfísica)

La toma de rehenes (protección de la libertad, )

Las condenas dictadas y las ejecuciones sumarias sinprevio juicio ante un tribunal legítimamente constituido,con garantías judiciales reconocidas como indispensablespara los pueblos civilizados ( garantía al debido proceso -libertad, el tribunal deberá respetar los principios recocidospor el procedimiento judicial ordinario, se procurara evitarimponer la pena de muerte)

En el articulo 75 del PA y, se prohibe incluso la amenaza de cometerestos actos.

4- Medidas preventivas de carácter táctico:

Otras de las medidas preventivas del DIH para evitar sufrimientosy daños colaterales a la población civil son regulacioneshumanitarias en la conducción de hostilidades o sistemapreventivo de carácter táctico:

“El derecho de los conflictos armados no es un obstáculo para laeficiencia militar. El derecho de la guerra y los principios tácticos


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son compatibles”4 Quien comanda una operación militar debeconcentrase en lo esencial de la conducción de las operaciones,por eso el proceso en la toma de decisiones ha de ser unprocedimiento rutinario táctico militar fundamentado en las reglasdel DIH, en forma simplificada, veamos las responsabilidad tácticade los comandantes en función del DIH:

Atacar solo objetivos militares

Respetar a las personas y bienes que no contribuyen alesfuerzo Militar

Recurrir a la Fuerza Necesaria para cumplir con la misiónMilitar.

Lo anterior tiene una relación directa con los principios dedistinción, proporcionalidad, protección, y limitación (Métodosy Medios), el articulo 48 del PAI, obliga a quien conduce unaoperación militar a “distinguir entre Población cicvil yCombatientes o personas que participan directamente de lashostilidades y entre bienes civiles y objetivos militares, los ataquesa la población civil indiscriminados o selectivos constituyeninfracción grave al DIH y por lo tanto crímenes de guerra (Art. 85PAI, Art. 8,2,e,i Estatuto de Roma - CPI) . Estos principios delDIH regulan la táctica militar esto es, imponen limites en lautilización de la fuerza la cual debe desplegarse: conproporcionalidad, con distinción y protegiendo a la población civilde las acciones hostiles, por lo tanto, el DIH posee normas que leimponen ciertas precauciones de orden táctico a a quienes dirigenplanean, conducen, y controlan un ataque (art. 57 PAI) :

Las operaciones militares se realizarán con un cuidadoconstante de preservar a la población civi, a las personasciviles y a los bienes de carácter civil.

Quien preparan o deciden un ataque tiene la obligaciónde verificar que los objetivos que se pretender atacar noson personas civiles o bienes civiles.

4. CEES DE, Rover, Servir y Proteger. CICR pag. 111


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Tomar las precauciones factibles en la elección de métodosy medios 5

Abstenerse de decidir un ataque cuando se prevé quecausara incidentalmente muertos y heridos en la poblacióncivil, daños a bienes civiles o ambos casos.

Suspender el ataque si se advierte que el objetivo no esmilitar o que goza de protección especial.

5- Otras prohibiciones especiales:

El DIH prevé otras disposiciones en relación con la protección dela población civil relacionados de los efectos graves que puedendesencadenar operaciones de tipo militar entre otros:

Se prohibe atacar, sustraer, inutilizar bienes indispens-ables para la supervivencia de la población civil (Art. 54PAI)

Causar daños en el medio ambiente natural (art. 55 PAI)

Se prohibe atacar: diques, presas, centrales nucleares deenergía eléctrica, las cueles pueden desencadenar fuerzaspeligrosa que causaran daños indiscriminados que puedenafectar a la población civil y sus bienes.

Impone obligación de asistir a los heridos, enfermos,náufragos, desplazados; en general personas protegidasque incluyen a civiles afectados.

5. En el DIH existen métodos y medios prohibidos y restringidos entre otros:Métodos Prohibidos: No dar Cuartel, la perfidia, Hambruna a la población civil.,el terror. Medios Prohibidos: Minas antipersons, armas láser cegadoras,modificación de municiones, municiones de fragmentos no localisables con RayosX), este tema fue tratado en el manual y de formación de Instructores CRC)


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Impone la obligación de realizar acciones humanitariasde tipo material y asistencial que disminuyan el impactode las hostilidades en la población civil. En el CG IVartículos 23, 55, 59,60, 61 y 62 es brinda garantías parasatisfacer necesidades básicas y esenciales de la poblacióncivil , estas normas son complementadas en el PAI art. 68al 71, igualmente el PAII articulo 18, 2 se contempla laposibilidad (Con el consentimiento de la Alta ParteContratante) de emprender acciones de socorro en favorde la Población Civil, de carácter exclusivamentehumanitario e imparcial y realizadas sin distinción decarácter desfavorable. Las acciones de socorro (accioneshumanitarias ) nacionales e internacionales encaminadasa reducir el efecto y consecuencias de los conflictos armadosestá en concordancia con la carta de las Naciones Unidas,la Declaración Universal de los Derechos Humanos, laDeclaración de principios sobre la organización desocorros a la Población Civil en casos de desastres(resolución XXVI de la XXI Conferencia Internacional dela Cruz Roja ) la cual deberá aplicarse en situaciones deconflicto armado y las partes en conflictos deberán facilitarsu aplicación.

El DIH establece acciones de apoyo a la población civil através de los servicios de protección civil ; que cumplentareas humanitarias como: Evacuación , refugios, sistemasde alarmas, salvamento y rescate, primeros auxilios, con-trol de incendios, apoyo logístico a emergencias, serviciosfunerarios, entre otras), las personas que conforman estosorganismos civiles y sus misiones son protegidas por elDIH inclusive en territorios ocupados por potenciasextranjeras. La protección de los organismos de ProtecciónCivil cesarán solo si sus acciones perjudican al adversariocontribuyendo al esfuerzo militar.

6- Medidas de protección de discriminaciónpositiva para grupos vulnerables de lapoblación civil.


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El concepto de población civil o la categoría consagrada en elDIH esta elaborada para comprender una agrupación de perso-nas civiles, ese marco conceptual lo podemos discriminar , eneste caso por sub categorías tomando como referencia variablescomo la edad, el sexo, estado de salud o problemas coyunturalesque generan grupos altamente vulnerables y que en la historiade los conflictos armados han tenido mayores niveles de afectacióndirecta.

En estas sub categorías podemos encontrar: Niños, mujeres,civiles en situación de desplazamiento, ancianos, civiles heridosenfermos y náufragos , civiles privados de la libertad entre otras.

De acuerdo con el propósito de está ponencia se presenta unresumen de las normas del DIH que han sido elaboradas paraespecificar la protección debida a personas civiles de gruposvulnerables como los niñas y niñas, mujeres y civiles en situaciónde desplazamiento, no obstante el resto de categorías serándesarrolladas en otros módulos de acuerdo con la organizaciónde los ejes temáticos.

6.1 . Niños :

Hay que recordar que el DIH confiere una protección general ala población civil “No serán objeto de ataques.. ” El DIH nomuestra preferencia por alguna categoría de personas, los niñosy niñas que no combaten (que no participar directamente de lashostilidades) están cubiertos por esta protección las cuales fuerondescritas en las Medidas de Protección Jurídica, desarrolladas enesta lección. Con el propósito de especificar ciertas garantías elDIH contiene normas de discriminación positiva en relación conlas niñas y niños en las situaciones de conflicto armado (Internoo Internacional ) sin desconocer la legislación interna de carácterprotectora en relación con los niños y de tratados de DDHH quecontienen normas de protección especial para la infancia. comola Convención sobre los derechos del niño, la carta internacionalde Derechos Humanos entre otros) que favorecen la protecciónde niños y niñas.


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A continuación presentamos un resumen general de las normasdel DIH que brindan protección específicas a esta sub categoríade personas protegidas en situaciones de conflicto armado.

El número de niños reclutados por la fuerzas o que sealistan voluntariamente en grupos armados aumentapaulatinamente, no obstante las prohibiciones del DIH, enrelación con el reclutamiento de menores “ Las partes enconflicto tomarán todas las medidas posibles para que losniños menores de 15 años no participen directamente delas hostilidades, especialmente absteniéndose de reclutarlospara las Fuerzas Armadas..” PAI art. 77,2) en el PAII art. 4,3, c, se consagra igual disposición “los niños menores de15 años no serán reclutados en las fuerzas o gruposArmados y no se permitirá que participen en lashostilidades..” Esta prohibición protege a los niños delreclutamiento y de la participación directa en lashostilidades lo que pondría al niño o la niña en gravesriesgos contra su vida , la integridad física, y la libertad, elniño no solo pone en riesgo los derechos mencionadosanteriormente sino que por su personalidad en ocasionesinmadura e impulsiva pone en riesgo a personas protegidasque están en su ámbito de acción. No obstante si soncapturados seguirán recibiendo la protección especialdebida, consagrada en el DIH. Igualmente el Protocolofacultativo 2000 de la convención de los derechos del niño(art. 1,2,3 y 4) obliga a un Estado parte, tomar las medidaslegislativas para prohibir y sancionar el reclutamiento delos menores de 18 años en sus fuerzas armadas y elreclutamiento voluntario u obligatorio y toda utilizaciónde menores de 18 años en los grupos armados que no seanlas Fuerzas Armadas de un Estado. Siendo esta última unanorma mas favorable (limite de edad) que el mismo DIH.

El CGIV se estipula la atención especial del niño y la niña,este principio se enuncia en el PI adicional “ Los niños seránobjeto de un respeto especial y se les protegerá contracualquier forma de atentado al pudor . Las partes en


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conflicto les proporcionarán los cuidados y la ayuda quenecesiten, por su edad o por cualquier otra razón” Encaso de conflicto armado interno este principio se aplicaigualmente. “ Se proporcionaran a los niños los cuidadosy la ayuda que necesiten y en particular...”

La protección especial del niño en Conflictos armados de indoleinternacional y conflictos armados internos se pueden resumiren :

Protección de cualquier forma de atentado contra elpudor.

Educación, entorno cultural e incluida la educación lareligiosa.

Reunión oportuna con los padres o familiares,

Primordial en caso de evacuación hacia un lugar seguro,regulación para traslado y evacuación a zonas especiales eidentificacion del niño o niña.

Cuidado, asistencia médica, prioridad de socorros yentrega de víveres

Internamiento en lugares diferentes de los adultos.

La participación directa en las hostilidades

El reclutamiento de niños menores de 15 años.

Que pierdan la calidad de niños si son capturados

La pena de muerte a menores de 18 años en el momentode la infracción.

6.2. Mujeres

En los conflictos armados pasados y actuales las mujeres han sidouno de los grupos de la población civil mas afectados , correnriesgos adicionales por su condición de mujer como la violencia


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sexual, desplazamientos, viudez, desapariciones entre otras. ElDIH contiene normas de protección general y confiere normasespecificas que confieren una protección especial.

El DIH contiene todo un sistema de protección general, lasmujeres igualmente se benefician de ese sistema : Si soncombatientes o participan directamente de las hostilidades sebenefician de la protección general de la regulación de métodos ymedios prohibidos en la conducción de hostilidades, si soncapturadas se benefician de las garantías fundamentales para laspersonas privadas de la libertad o el estatuto de prisioneras deguerra, si son heridas, están enfermas o naufragas se beneficiande las disposiciones del DIH para esta categoría de personasprotegidas y si no participan de las hostilidades son personasciviles por lo cual estarán protegidas por las normas vistasanteriormente relacionadas con este tema en el desarrollo de estalección.

En materia de protección especial debido a las particularidadesque tiene como mujeres, el DIH en los cuatro convenios de ginebray los protocolos adicionales brindan las siguientes garantías:

Las mujeres que no toman parte en el desarrollo de lashostilidades o que dejaron de participar en ellas tienederechos a recibir un trato humano (garantíasfundamentales), están protegidas contra tratos abusivos ylos efectos de los combates.

Tiene derecho al respeto de su vida, la integridad física,a no ser la torturadas o que se cometan actos de violenciaen su contra.

Están espacialmente protegidas contra los atentados asu honor, en particular contra actos de violación,prostitución forzada, y contra cualquier acto o atentado alpudor.


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En caso de internamiento tienen derecho a estar en lo-cales de aseo y dormitorios separadas de los hombres y deser custodiadas por mujeres.

Trato y protección especial en caso de embarazo o que seencuentre lactando.

Las anteriores disposiciones se encuentran el CGIV art 27. 2 ; elPAI arts 75 y 76; y en el PAII art 4-2-e, 5-2-a, 6-4)

6.3. Población civil en situación de desplazamiento

Existen fenómenos similares en relación con el desplazamientode personas civiles, cuando huyen de su país son denominadosrefugiados, cuando no atraviesan las fronteras nacionales se lesconsidera personas desplazadas, en el DIH el problema se planteoen 1949 , el IV Convenio de Ginebra establece normas deprotección contra las deportaciones, traslados y evacuaciones depersonas civiles en territorios ocupados (Conflicto ArmadoInternacional), a través de las Naciones Unidas se da un desarrollode derecho con el fin de proteger a los refugiados, en 1951 seaprobó la Convención de las Naciones Unidades sobre el Estatutode los Refugiados, de conformidad con el articulo 1 de lamencionada convención, el termino refugiado, se aplica a todapersona que “.(..) debido a fundados temores de ser perseguidapor motivos de raza, religión nacionalidad, pertenencia adeterminado grupo social u opiniones políticas, se encuentre porfuera del país de su nacionalidad y que no pueda o, a causa dedichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o,que careciendo de nacionalidad o hallandose, a consecuencia, aconsecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde an-tes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichostemores, no quiera regresar a él. “

En la Convención de la OUA (Organización de las UnidadAfricana) y en la Declaración de Cartagena (1984) se amplia ladefinición para incluir a las personas que huyen a causa desituaciones que perturban el orden público, como son losconflictos armados o los disturbios.


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Los refugiados se benefician en primer lugar de la protecciónconferida por el Derecho de los Refugiados y el cometido delACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas pararefugiados ) , igualmente el DIH los protege en situaciones deconflicto armado internacional, como se menciono anteriormenteen CGIV y el PAI se confiere protección especial a los refugiados,en particular a los que se encuentran en territorios ocupados, yse consagra el principio de no rechazo, base del derecho de losrefugiados.

En situaciones de conflicto armado de carácter no internacional,actualmente el problema plantea mayor gravedad, se presentandesplazamientos forzados de grupos étnicos nacionales opuestosal gobierno central, redistribución de zonas geográficas entreotras, provocan crisis humanitarias severas en la población civildesplazada desde el punto de vista económico, social, cultural,educativo, político, en fin una serie de dimensiones que derivanotros problemas y que afectan derechos fundamentales del serhumano para vivir con dignidad y mínimos vitales esencialespara su supervivencia y desarrollo en la esfera política, culturaly social.

En conflictos armados internos, el PAII art. 17 prohibe eldesplazamiento forzado, como elemento importante e indispens-able para la protección de la población civil “no se podrá ordenarel desplazamiento de la Población Civil por razones relacionadas con elconflicto ..., lo anterior a reserva de dos circunstancias de excepción:

La primera, por razones de medidas preventiva de protección delas personas civiles cuando corren graves peligros inminentes porel desarrollo de las hostilidades, en este caso no se puede prohibirel desplazamiento, prima la seguridad de la población civil.

La segunda, por razones militares imperiosas (4); basado en elprincipio de necesidad militar , la cual debe ser sometida a uncuidados examen por parte de quien ordena el desplazamiento,el termino imperiosa, reduce el mínimo los casos en que se podríaefectuar el desplazamiento. En tal caso, el desplazamiento se debe


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efectuar bajo condiciones satisfactoria de seguridad, alojamiento,alimentación, salubridad e higiene.

Los desplazados se benefician de varias ramas del DerechoPositivo, principalmente del derecho nacional o doméstico, (enColombia la ley 387 de 1997 y el decreto reglamentario 2569 de2000) que brinda garantías para la asistencia humanitaria deemergencia y a la estabilización socio económica de la poblaciónen situación de desplazamiento), el Derecho de los DerechosHumanos (en lo que cocieren el derecho a al educación, lavivienda, el trabajo, a la vida en familia, y otros derechos deprotección de la integridad física y la dignidad humana entreotros), y en situación de conflicto armado de carácter nointernacional por el DIH como se menciono anteriormente.

Cabe recordar que en Colombia, el Comité Internacional de laCruz Roja y la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana,han desplegado ingentes esfuerzos en la prevención deldesplazamiento forzado (Difusión del DIH) y en la asistenciamaterial de carácter humanitario desde la década de los añosochenta con el fin de mitigar el impacto social y económico de lapoblación civil desplazada por la situación de conflicto armado.


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MUJERES Y GUERRA

1. LA MUJER, LOS DERECHOSHUMANOS Y EL DERECHOINTERNACIONAL HUMANITARIO

30-09-1998 Revista Internacional de la Cruz Roja No 147,septiembre de 1998, pp. 453-467 por Judith Gardam La mujer, los

derechos humanos y el derecho internacional humanitario

Durante los últimos 50 años, la evolución de los principios de losque forman parte los derechos humanos ha tenido importantesrepercusiones en el derecho internacional humanitario y en elderecho internacional en general [1]. En los últimos años, elmovimiento en favor del reconocimiento de la igualdad dederechos de las mujeres ha ejercido, con cierto resultado, su propiainfluencia en los derechos humanos [2]. En 1979, por ejemplo, lacomunidad internacional aprobó la Convención sobre laEliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la

1. V. por ejemplo, A. H. Robertson, «Humanitarian law and human rights», en C.Swinarski (ed.), Studies and essays on international humanitarian law and RedCross principles in honour of Jean Pictet, CICR/Martinus Nijhoff, Ginebra/La Haya,1984, p. 793.2. Para tener una visión general de los logros del último decenio, véase C. Chinkin,«Feminist interventions in international law: Reflections on the past and strate-gies for the future», Adelaide Law Review, vol. 19, 1997, pp. 15-18.


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Mujer, de la que son Partes actualmente 155 Estados. Se estáexaminando la aprobación de un protocolo facultativo en el quese prevería la posibilidad de presentar quejas ante la Comisiónpara esa Convención. Las organizaciones gubernamentales y nogubernamentales han centrado cada vez más su atención en losderechos humanos de la mujer y, como resultado, hay una ampliagama de estudios, informes y recomendaciones sobre variosaspectos de la cuestión. Así pues, el tema de la mujer es un puntofirmemente establecido en el orden del día internacional de losderechos humanos.

Sin embargo, muchos de los sufrimientos humanos en el mundode hoy tienen lugar en el marco de situaciones de conflicto armado,en las que se suspende la mayor parte de los derechos humanos,y a las personas les queda como única protección fiable la que lesofrece el derecho internacional humanitario [3]. En tales situaciones,las mujeres son las principales víctimas [4].

Por otra parte, actualmente hay pruebas de que las mujeres vivenlos conflictos de forma diferente que los hombres [5], fenómenoconfirmado por quienes trabajan sobre el terreno. Esta experienciaespecífica, aunque sus efectos difieran mucho de una cultura aotra dependiendo del papel de la mujer en cada sociedad, estárelacionada con la particular vulnerabilidad de este grupo cuandose desencadena un conflicto armado. La guerra exacerba las

3. Para ahondar en el examen de la situación por lo que respecta a los derechoshumanos en tiempo de conflicto armado, véase Y. Dinstein, «Human rights inarmed conflict: International humanitarian law» en T. Meron (ed.), Human rightsin international law: legal and policy issues, vol. 2, Clarendon Press, Oxford, p.345.4. V. la declaración de Renée Guisan, jefa de la delegación del CICR en la CuartaConferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing, y el párr. 136 de la Plataforma deAcción de Beijing en Fourth World Conference on Women, Action for Equality,Development and Peace, Beijing Declaration and Platform for Action, UN Doc.A/Conf.177/20 (1995) (en adelante Plataforma de Acción de Beijing).5. Ibíd. y v. Harvard Study Team, Health and Welfare en Iraq after the Gulf crisis,capítulo 9, 1991.


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desigualdades que existen de forma diferente y en distinto gradoen todas las sociedades, y las mujeres son el 70 por ciento de lapoblación mundial que vive en situación de pobreza [6]. Además,se encuentran generalmente en situación de desventaja por lo queatañe a la educación y tienen mucha menos movilidad que loshombres debido a su papel tradicional de tener que estar alservicio de otros [7]. Quizás más importante es el hecho de que lasmujeres están generalmente excluidas del acceso a las estructurasde poder y de la participación en la toma de decisiones en relacióncon los conflictos armados. Así pues, no pueden hacer oír su vozcuando se trata de explicar las dificultades particulares con quetropiezan en situaciones de conflicto armado y, por otra parte,carecen de autoridad para recomendar una determinada acciónpreventiva.

Dada esta situación, en este artículo se examina la medida en queinfluyen para el derecho internacional humanitario tanto laatención de que son objeto los derechos humanos de la mujercomo los avances logrados por lo que respecta a la protección dela mujer en el marco de los derechos humanos. Como veremos,esta influencia apunta, ante todo, a los progresos realizados porlo que respecta a la criminalización y el castigo de la violenciasexual contra las mujeres durante los conflictos armados. Por lotanto, cabe examinar más detenidamente la cuestión de la mujer,los conflictos armados y el derecho internacional humanitario.

Las disposiciones del derecho de los conflictos armados relativasa la mujer cuando se aprobó la Declaración Universal de DerechosHumanos

En algunos de los primeros documentos del derecho de losconflictos armados, sólo ocasionalmente se hace referencia a laprotección de la mujer. Por ejemplo, en el artículo XLVII del Código

6. La feminización de la pobreza fue un ámbito clave de preocupación en laConferencia de Beijing, v. Plataforma de Acción, párrs. 47 y 48.7. V. CICR (ed.), Women and war, 1995.


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Lieber se sanciona la violación de los habitantes de un país hostil[8]. Sin embargo, hasta hace poco tiempo, no se tomaba muy enserio la práctica de la violencia sexual contra las mujeres. Lapráctica de la violación no figuraba entre los crímenes de guerraenumerados por el Tribunal Militar Internacional de Nuremberg,a pesar de la gran incidencia de casos de violencia sexual durantela Segunda Guerra Mundial. En los autos de procesamiento anteel Tribunal de Tokio figuraban acusaciones de actos de violacióny algunos mandos fueron condenados por no haber logradogarantizar el cumplimiento de la ley por parte de sussubordinados. Además, aunque en los estatutos de los tribunalesnacionales de las potencias ocupantes establecidos para juzgardelitos cometidos en Alemania figuraba la práctica de la violacióncomo un crimen de guerra, no se incoó proceso alguno sobre labase de ese delito [9]. Sin embargo, generalmente se considerabanlas prácticas de violación y de violencia sexual contra las mujerescomo un aspecto inevitable de los conflictos armados y raramentese procesaba [10].

Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 [11], que cuando fueronaprobados eran los principales instrumentos para la protección

8. V., por ejemplo, el art. XLIV del Código Lieber; Instructions for the government ofarmies of the United States in the field, General Orders No. 100, April 24, 1863,reproducido en L. Friedman, The laws of war: A documentary history, 1972, p. 158.9. V. Control Council Law, n 10 de 1945, Control Council for Germany, Officialgazette, 31 de enero de 1946, reproducido en Friedman, ibíd. p. 908.10. V. como referencia general C. Chinkin, «Rape and sexual abuse of women ininternational law», European Journal of International Law, 1994, p. 326.11. Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que correnlos heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña; Convenio deGinebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren los heridos, losenfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar; Convenio de Ginebradel 12 de agosto de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra;Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida alas personas civiles en tiempo de guerra (en adelante IV Convenio de Ginebra).Para una descripción general del sistema del derecho internacional humanitarioen relación con la mujer, véase M. Tabory, «The status of women in humanitarianlaw»; Yoram Dinstein (ed.), International law at a time of perplexity, 1989, p. 941;y F. Krill, «Protección de la mujer en el derecho internacional humanitario», RICR,nº. 72, noviembre-diciembre de 1985, p. 367.


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de las víctimas de los conflictos armados (y que con sus dosProtocolos [12] de 1977 lo siguen siendo actualmente), contienen19 disposiciones específicamente relativas a la mujer. Su alcancees algo limitado y la finalidad de muchas de esas disposicioneses de hecho proteger a los niños [13]. En su conjunto, el objetivo delos Convenios es prestar una protección especial a las mujeresencintas, las madres lactantes y las madres en general y presentarla cuestión de la vulnerabilidad de las mujeres ante la violenciasexual en tiempo de conflicto armado.

Es muy significativo que, en el párrafo 2 del artículo 27 del IVConvenio de Ginebra figure la primera disposiciónespecíficamente referente a la práctica de la violación; se estipulaque «las mujeres serán especialmente protegidas contra todoatentado a su honor y, en particular, contra la violación, laprostitución forzada y todo atentado a su pudor». Aunque esteartículo es un reconocimiento esperado desde hacía tiempo deque la práctica de la violación en tiempo de conflicto armado esinaceptable, no se reconoce el alcance ni la gravedad de esapráctica, dado que esta disposición no se incluye en la categoríade infracciones graves del derecho internacional humanitario (deconformidad con esta categoría, los Estados están obligados abuscar y castigar a las personas que no observen determinadasdisposiciones de los Convenios). El párrafo 2 del artículo 27también ha sido objeto de críticas sobre la base de que, como enmuchas otras disposiciones relativas a las mujeres, se clasificanlos actos de violación como atentados al honor de las víctimas yno se refleja, así, la gravedad del delito de violencia sexual [14].Aparte de la protección estipulada en esos artículos, que es

12. Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativoa la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (ProtocoloI), del 8 de junio de 1977 y Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armadossin carácter internacional (Protocolo II), del 8 de junio de 1977.

13. V. arts. 50 y 132 del IV Convenio de Ginebra.

14. V. J. Gardam, «Women and the law of armed conflict», International and Com-parative Law Quarterly, vol. 46, 1997, p. 74.


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claramente válida en los límites de su ámbito de aplicación, nohay ninguna indicación clara en las disposiciones de los Conveniosde Ginebra de que las dificultades con que tropiezan las mujeresen situaciones de conflicto armado son específicas y planteancuestiones más amplias que su papel de madres y como víctimasde la violencia sexual.

¿En qué medida influyó el movimiento de los derechos humanosen la formulación de las disposiciones relativas a las mujeres delos Protocolos de 1977?

El movimiento para obtener avances en el derecho internacionalhumanitario, que culminó con la aprobación de los Protocolos de1977 por parte de los Estados, debe mucho a los progresos en elámbito de los derechos humanos. Gerald Draper escribió que elderecho de los conflictos armados «había llegado peligrosamentea un punto de casi estancamiento cuando se produjo el impactodel movimiento en favor de un régimen de derechos humanos»[15]. Ya en 1956, el CICR había ultimado un proyecto de normaspara limitar los peligros que corría la población civil en tiempode guerra. No se tomó decisión alguna por lo que respecta a esasnormas. La cuestión de la revisión del derecho de los conflictosarmados fue archivada por la comunidad internacional hasta quelos trabajos sobre derechos humanos en tiempo de pazemprendidos por la Comisión de Derechos Humanos de lasNaciones Unidas y la Asamblea General de las Naciones Unidascomenzaron a extenderse lógicamente a la preocupación por losderechos humanos en situaciones de guerra. La ConferenciaInternacional de Derechos Humanos, celebrada en Teherán, el año1968, puede considerarse como un momento decisivo a esterespecto [16]. El resultado de esas iniciativas fue la aprobación delos dos Protocolos de 1977, que tienen un sabor inconfundible a

15. V. G.I.A.D. Draper, «Human rights and the law of war», Virginia Journal ofInternational Law, vol. 12, 1972, p. 336.

16. V. la resolución XXIII, «Los derechos humanos en los conflictos armados»,aprobada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 12de mayo de 1968.


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derechos humanos. En los Protocolos se fusionaron los respectivosprincipios de los así llamados derecho de La Haya y derecho deGinebra, y están centrados en la protección debida a las personasciviles [17].

¿Qué enfoque se adopta en los Protocolos por lo que atañe a lasmujeres víctimas de los conflictos armados? ¿Se incluye en laimportancia dada a la protección, que fue el puntal de lasnegociaciones que culminaron con la aprobación de esosinstrumentos, y que refleja en el texto final, el reconocimiento delas dificultades específicas con que tropiezan las mujeres deconflicto armado?

En su conjunto, el enfoque en relación con la mujer permaneceinalterado en las disposiciones de los Protocolos. Lo importantesigue siendo la protección de las mujeres encintas y de las madres.Por lo que atañe a la violencia sexual, el artículo 76 del ProtocoloI contiene la importante y amplia disposición específicamentededicada a la protección de las mujeres contra la violación, aunqueno se considere esa práctica como una infracción grave. Ni en lostrabajos preparatorios ni en las propias disposiciones, sereconocen los otros problemas específicos que a las mujeres seplantean en situaciones de conflicto armado.

Mujeres y derechos humanos

Sería falaz describir el cuerpo de derechos humanos en vigor comoun régimen satisfactorio desde la perspectiva de la mujer. Losespecialistas han demostrado de forma convincente laslimitaciones de este derecho, en el que no se tiene debidamenteen cuenta la realidad de la experiencia de vida de las mujeres [18].

17. V. como indicación general, J.G. Gardam, Non-combatant immunity as a normof international humanitarian law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Bos-ton/Londres, 1993.

18. V., por ejemplo, C. Baunch, «Women’s rights as human rights: Towards a revi-sion of human rights», Human Rights Quarterly, vol. 12, 1990, p. 486; y H.Charlesworth, «What are women’s human rights?, in R. Cook (eds.), Human rightsof women: National and international perspectives, 1994, p. 58.


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Sin embargo, en el contexto de los derechos humanos, más bienque en el del derecho internacional es donde se han obtenidomayores progresos por lo que respecta al reconocimiento de lasnecesidades de las mujeres, que hasta entonces se habíanignorado, así como por lo que atañe a la tentativa de responder aesas necesidades [19].

Esta atención prestada a los derechos humanos de la mujer hatenido consecuencias importantes para el derecho humanitario.El hecho de que la violencia contra las mujeres y dado que lasestrategias para reprimirla hayan sido el centro de atención paragran parte de los trabajos de los organismos de derechos humanosconcernidos por este grupo ha inducido a hacer un examen de lacuestión en el marco de los conflictos armados, ámbito en el quetiene lugar gran parte de las violencias contra las mujeres. ¿Cuáleshan sido los resultados de estos trabajos?

En la declaración y el Programa de Acción de Viena (1993),aprobados por la Conferencia de las Naciones Unidas de DerechosHumanos, se ratifica que «las violaciones de los derechoshumanos de la mujer en situaciones de conflicto armadoconstituyen violaciones de los principios fundamentales de losderechos humanos y del derecho internacional humanitario» yque todos los delitos de ese tipo requieren «una respuestaespecialmente eficaz» [20]. En el Programa de Acción también sedestaca que «la igualdad de condición de la mujer y sus derechoshumanos» deben integrarse en las principales actividades de todoel sistema de las Naciones Unidas» y «asegurarse de que en lasactividades de derechos humanos de las Naciones Unidas se tratenperiódicamente las violaciones de los derechos humanos de lamujer» [21].

19. V. Chinkin, supra (n. 2).20. V. art. 38 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, Doc. NU A/CONF.157/24 (parte 1), 13 de octubre de 1993.21. Si se desea saber lo que significa «integrarse en las principales actividades» de lasNaciones Unidas, véase ACNUR, Policy on refugee women and UNHCR, Guide-lines on the protection of refugee women,1991, pp. 5-7. Si se desea una reseña de lasiniciativas tomadas para alcanzar este fin, véase como ejemplo general, A. Gallagher,«Ending the marginalization, Strategies for incorporating women into the UnitedNations human rights system», Human Rights Quarterly, vol. 19, 1997, p. 283.


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Este creciente movimiento para buscar soluciones en cuanto alproblema favoreció la aprobación de la Declaración sobre laeliminación de la violencia contra la mujer por la Asamblea Gen-eral en diciembre de 1993. En la Declaración se reconoceexpresamente que las mujeres en situaciones de conflicto armado«son particularmente vulnerables a la violencia» [22].

Otro importante avance por lo que respecta a la mujer y losderechos humanos durante los conflictos armados fue elnombramiento de relatores especiales con mandatos que abarcanciertos aspectos de la experiencia de las mujeres en situacionesde conflicto armado. En 1994, la Comisión de Derechos Humanosde las Naciones Unidas designó a la señora RadhikaCoomaraswamy como relatora especial sobre la violencia contrala mujer, con un mandato que abarcaba las situaciones de conflictoarmado. En enero de 1998, la relatora especial presentó su informeal respecto, en el que dice que, a nivel internacional, los Conveniosde Ginebra «deben evaluarse y revisarse para incorporar nuevasnormas sobre la violencia contra la mujer en caso de conflictoarmado» [23]. Por otra parte, en 1995, la Subcomisión de lasNaciones Unidas de Prevención de Discriminación y Proteccióna las Minorías designó a Linda Chávez como relatora especialsobre la situación relativa a la violación sistemática, la esclavitudsexual y las prácticas análogas a la esclavitud durante los conflictosarmados [24].

La IV Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujercelebrada en Beijing, el año 1995, reconoció la gravedad de las

22. Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer, UN GA/Res/48/104, 20 de diciembre de 1993, preámbulo, párr. 7 y art. 2.23. V. R. Coomaraswamy, Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contrala mujer, con inclusión de sus causas y consecuencias, UN Doc. E/CN.4/1998/54.24. V. Informe preliminar de la Relatora Especial sobre la situación relativa a laviolación sistemática, la esclavitud sexual y las prácticas análogas a la esclavituddurante los conflictos armados, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1996/26, 16 de julio de1996.


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situaciones de conflicto armado y su influencia en la vida de lasmujeres. La Declaración de Beijing se remite a la determinaciónde los Estados participantes de «garantizar el respeto del derechointernacional, incluido el derecho humanitario, a fin de protegera las mujeres y las niñas en particular». La Plataforma de Acciónde la Conferencia consideró la cuestión de las mujeres y losconflictos armados como uno de los 12 ámbitos decisivos de es-pecial preocupación, con respecto a los cuales deben adoptarmedidas estratégicas los Estados miembros, la comunidadinternacional y la sociedad civil. Un objetivo estratégico formuladopor la Plataforma es «incrementar la participación de la mujer enla solución de los conflictos a niveles de adopción de decisiones yproteger a las mujeres que viven en situaciones de conflictosarmados o de otra índole o bajo ocupación extranjera».

Así pues, el procedimiento para determinar las dificultadesespeciales con que tropiezan las mujeres y demostrar que en elderecho no se reconocen esas dificultades está considerablementemás avanzado en el marco de los organismos de derechoshumanos que en las organizaciones únicamente dedicadas a losconflictos armados. Por supuesto, para que su valor sea duradero,es necesario que los planes de acción, las recomendaciones y laspropuestas sean aplicados. Los progresos son lentos, conllevando,a veces, mucho desaliento [25]. Sin embargo se perciben signospositivos. Es particularmente importante en este contexto la muyeficaz labor a nivel de base del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Refugiados por lo que respecta alas mujeresrefugiadas [26].

25. V. Chinkin, supra (n. 2).26. V. UNHCR, Policy on refugee women, supra (n. 21) y UNHCR, Sexual vio-lence against refugees: Guidelines on prevention and response, 1995.


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Todos estos esfuerzos, aunque por su propia naturaleza abrennuevos caminos, se han centrado casi exclusivamente en laviolencia sexual [27]. Y se ha ignorado gran parte del contexto másamplio del problema. Sin embargo, una excepción patente a estaestricta visión la encontramos, por ejemplo, en la labor del ConsejoEconómico y Social, particularmente en relación con las mujeresy los niños palestinos en los territorios ocupados [28].

Las repercusiones sobre el derecho internacional humanitario delos avances en el marco de los derechos humanos de la mujerNo cabe la menor duda de que el trabajo de las organizaciones dederechos humanos ha tenido una considerable repercusión en elenfoque adoptado para la protección de las mujeres en tiempo deconflicto armado. En este contexto, en los últimos años, puedediscernirse un cambio de orientación en la labor del CICR. Laprotección de las mujeres víctimas de los conflictos siempre haformado parte del cometido del CICR. Sin embargo,tradicionalmente, las mujeres han sido incluidas en la categoríageneral de personas civiles o en la categoría aparte de «mujeres yniños». Y esto ha sido así aunque las necesidades de esas diversascategorías de víctimas no sean idénticas.

A lo largo de los años, el CICR ha participado activamente ententativas de atenuar los horrores de los conflictos por lo que atañea las mujeres. Cabe destacar, por ejemplo, los esfuerzos, durante

27. V., por ejemplo, Human Rights Watch (Helsinki Watch), War crimes in Bosnia-Herzegovina, 1993, pp. 18, 163-186; Informe final de la Commisión of Expertsestablecida en virtud de la resolución 780 del Consejo de Seguridad,UN Doc.S/1994/674 (examen de la cuestión de la violación y violencia sexual en los párrs58-60 y 232-253); Human Rights Watch, Global report on women’s human rights,1995 (párrs. 100-138 en relación con la violencia sexual contra las mujeresrefugiadas y desplazadas); Human Rights Watch, Shattered lives: Sexual vio-lence during Rwandan genocide and its aftermath, 1996.28. V., por ejemplo, E/RES/1991 del 30 de mayo de 1991; E/RES/1992/16 del 30 dejulio de 1992; E/RES/1993/15 del 27 de julio de 1993; y E/RES/1995/30 del 25 dejulio de 1995. V. también las resoluciones del ECOSOC relativas a la mujer y a losniños en Namibia, y a las mujeres y los niños víctimas del apartheid.


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la Segunda Guerra Mundial, por garantizar un trato justo a lasmujeres prisioneras de guerra [29]. En el período de postguerra, elCICR también realizó esfuerzos, aunque esporádicos, paragarantizar a las mujeres un trato humano en diversas situacionesde conflicto [30]. Sin embargo, por lo que respecta a la violenciasexual —la forma más común de violencia de que son víctimaslas mujeres en una situación de conflicto— el silencio eraensordecedor, a pesar de la espantosa realidad de esa práctica entodos los conflictos armados.

La invisibilidad de las mujeres y la violencia sexual rápidamentellegaron a su término con los acontecimientos que tuvieron lugardurante el conflicto armado en ex Yugoslavia, Aunque la violenciasexual contra las mujeres haya figurado en el orden del día de losorganismos de derechos humanos durante varios años, fue esteconflicto el que galvanizó a la comunidad internacional y dio lugaral más significativo avance del derecho humanitario, atribuible ala cada vez mayor importancia dada a los derechos humanos dela mujer: la inclusión de la práctica de la violación en la categoríade infracciones graves.

En 1993, como respuesta al descubrimiento de infraccionesgeneralizadas contra el derecho internacional humanitario en exYugoslavia, particularmente la violación y muchas otras formasde violencia sexual contra las mujeres, el Consejo de Seguridadestableció el Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia conobjeto de enjuiciar a las personas responsables de tales actos. Unode los problemas que había que resolver era el del lugar de lapráctica de la violación en los estatutos de ese Tribunal. En 1992,refiriéndose a lo que era una infracción grave contra el derechohumanitario, el CICR declaró que la frase común en los Conveniosde Ginebra y sus Protocolos (para evitar la confusión con lo de«común» creo que sería mejor decir: «las disposiciones sobre las

29. V. Krill, supra (n. 11), p. 356.

30. Ibíd., p. 357.


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infracciones graves del artículo 147 del IV Convenio deGinebra....»), «el hecho de causar deliberadamente grandessufrimientos o de atentar gravemente contra la integridad físicao la salud» incluye claramente no sólo la violación, sino tambiéncualquier otro atentado contra la dignidad de la mujer [31]. Estoreforzó el argumento que prevalecía en la Comisión de Expertosestablecida por el Consejo de Seguridad para examinar la cuestióndel establecimiento del Tribunal Penal Internacional para ex Yu-goslavia, a saber, que, aunque la violación y otras formas deagresión sexual no se denominaban específicamente infraccionesgraves en los Convenios y los Protocolos, son «torturas o tratosinhumanos» y actos que «deliberadamente causan grandessufrimientos o atentan gravemente contra la integridad física o lasalud» y son, en consecuencia, sancionables como infraccionesgraves en virtud de los Convenios [32].

Sin embargo, en los estatutos del Tribunal Penal Internacionalpara ex Yugoslavia, la práctica de la violación sólo es sancionablecomo crimen de lesa humanidad y, para que se la considere comotal, debe estar dirigida contra la población civil en su conjunto:que ese acto tenga lugar sobre una base individual no erasuficiente. Pero la práctica de la Oficina del fiscal siempre ha sidode acusar a los autores de violencias sexuales por crímenes deguerra y violaciones graves [33].

Aunque el valor de precedente del Tribunal Penal Internacionalpara ex Yugoslavia esté limitado por su origen como medida delConsejo de Seguridad y por su alcance geográfico, el efectonormativo de este tipo de iniciativas tiene un alcance mucho másgeneralizado. Así pues, será difícil en adelante argumentar que

31. ICRC, Update on Aide-memoire of 3 December 1992 (memorándum del 3 dediciembre de 1992). Ésta era una opinión compartida por algunos Estados; v. T.Meron, «Rape as a crime under international humanitarian law», American Jour-nal of International Law, vol. 87, 1993, p. 427.

32. V. Informe final de la Comisión de Expertos establecida en virtud de laresolución 780 del Consejo de Seguridad, supra, (n. 27).

33. V. R. Coomaraswamy, supra (n. 23).


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las prácticas de violación y las diversas formas de violencia sexualcontra las mujeres cometidas en situaciones de conflicto armadointernacional no son infracciones graves de las normas de lostratados. Es éste un importante avance del derecho humanitarioy puede atribuirse al cada vez mayor reconocimiento de que losderechos humanos de la mujer requieren el procesamiento de losdelitos de violencia sexual cometidos en el marco de los conflictosarmados.

Sin embargo, en cuanto al caso del conflicto de Rwanda, se hanexpresado dudas por lo que respecta a si la experiencia yugoslavaapunta a un cambio de dirección duradero en relación con la largatradición de silencio y de inacción por lo que atañe a la violenciasexual contra la mujer en los conflictos armados. Tras escuchar eltestimonio de mujeres acerca del grado de violencia sexual deque fueron objeto en el conflicto de Rwanda, la relatora especialsobre la violencia contra la mujer dijo: «es absolutamente horrendoque el primer auto de procesamiento por violencia sexual en elTribunal Penal Internacional para Rwanda haya sido dictado sóloen agosto de 1997, y ello gracias a la fuerte presión internacionalde grupos de mujeres» [34].

A pesar de estas reservas, la criminalización de la violencia sexualcontra las mujeres en los conflictos armados internos en virtudde los estatutos del Tribunal Penal Internacional para Rwanda esun importante progreso, y es el resultado, en gran parte, de losesfuerzos de militantes y especialistas de derechos humanos.Tradicionalmente, en el derecho internacional humanitario se hahecho una distinción entre conflictos armados internacionales yconflictos internos, centrándose en los primeros. Sin embargo, altrazarse nuevamente las fronteras de los derechos humanos, seha incluido la aplicación de los derechos humanos de la mujer yla influencia de este enfoque se ejerce actualmente sobre el derechohumanitario. Toda consideración de la violencia contra la mujerabarca naturalmente tanto los conflictos internacionales como losconflictos internos sin distinción (división que está cada vez más

34. Ibíd.


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fuera de lugar en cualquier contexto). Los estatutos del TribunalPenal Internacional para Rwanda reflejan este punto de vista alprever el castigo de la práctica de violación como crimen de lesahumanidad y al poner esa práctica bajo la jurisdicción del tribu-nal, dado que, junto con la prostitución forzosa y el atentado con-tra el pudor, se la designa específicamente como crimen deconformidad con el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra.Las violaciones del artículo 3, el así llamado «minicódigo» paralos conflictos internos, tradicionalmente no se han consideradocomo crímenes de guerra constitutivos.

Los progresos en el derecho humanitario con respecto a laaplicación de las disposiciones que protegen a la mujer contra laviolencia sexual tienen su origen en el conflicto de Yugoslavia yla práctica del Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia.Desde hace tiempo se reconoce que, para ser eficaz en el contextode los derechos humanos de la mujer, todo régimen de aplicaciónde las prohibiciones de violencia sexual en los conflictos armadosdebe incluir reformas de procedimiento. Este punto de vista estápoco a poco siendo objeto de mayor aceptación por parte de lacomunidad internacional y se han realizado algunos avances altener en cuenta las preocupaciones específicas de las mujeres enrelación con el procesamiento de los delitos sexuales. Cuestionescomo el anonimato de los testigos y de las víctimas en las accionespenales por violencia sexual y la prestación de apoyo y serviciosde asesoría se han planteado en el marco del Tribunal PenalInternacional para ex Yugoslavia [35]. Pero, estos cambios no hansido aceptados de buena gana. Por ejemplo, se habla deincompatibilidad entre las solicitudes de un juicio justo y la

35. V. Prosecutor v Tadic, Decision on the Prosecutor’s motion requesting protec-tive measures for victims and witnesses, UN Doc. IT-94-1-T (10 de agosto de 1995).V. también, C.Chinkin, «Due process and witness anonymity», American Journalof International law, vol. 91, 1997, p. 75.


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protección de las mujeres como víctimas y testigos [36]. Sin em-bargo, no hay necesariamente incompatibilidad entre estas doscuestiones: lo que se pide es un equilibrio adecuado entre las dos[37]. También se reconoce la importancia de que haya un equilibriode género en la composición de los tribunales encargados decontrolar la aplicación y en su personal de apoyo.

El examen a fondo de la cuestión de la violencia sexual contra lasmujeres en los conflictos armados que llevan a cabo los gruposde derechos humanos ha dado lugar a la nueva percepción deque de esos actos deben ocuparse los principales organismosencargados de la aplicación del derecho internacionalhumanitario. Durante las negociaciones relativas al proyecto deestatutos para el tribunal penal internacional permanente seexaminó la posibilidad de incluir diversas formas de violenciasexual contra las mujeres en la definición de crímenes de guerra,así como entre las infracciones graves contra el artículo 3 comúna los Convenios de Ginebra. Otras cuestiones que preocupan alas mujeres en relación con el procedimiento de aplicación engeneral también fueron examinadas en ese contexto: equilibriode género en la composición de ese tribunal, protección de lostestigos y de las víctimas, estudio de los delitos de violencia sexual.En su reunión de marzo de 1988, la Comisión de la condiciónjurídica y social de la mujer exhortó a los Estados a que apoyasenestas iniciativas en relación con el futuro tribunal penalinternacional permanente.

Es cada vez mayor el reconocimiento por parte del CICR de quela situación de las mujeres en los conflictos armados plantea, parael derecho humanitario, problemas específicos. El año 1993, en laDeclaración Final de la Conferencia Internacional para laProtección de las Víctimas de la Guerra se dio un grito de alarmaante «el gran aumento de actos de violencia sexual dirigidosparticularmente contra las mujeres y los niños» y se reafirmó «que

36. V. Monroe Leigh, «The Yugooslav Tribunal: Use of unnamed witnesses againstaccused», American Journal of International Law, vol. 90, 1996, p. 235.

37. Chinkin, supra (n. 35), pp. 78-79.


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tales actos son infracciones graves contra el derecho internacionalhumanitario» [38]. En 1995, la XXVI Conferencia Internacional dela Cruz Roja y de la Media Luna Roja aprobó por consenso unaresolución en la que se aborda por separado la cuestión de laviolencia sexual contra las mujeres [39] y se condenan estasprácticas, reafirmando que los actos de violación sexual en laconducción de los conflictos armados es un crimen de guerra y seponen de relieve la importancia de la aplicación de medidaspertinentes y la necesidad de impartir formación adecuada a laspersonas que actúan en esos procesos. Además, hay un crecientereconocimiento de la índole más amplia del problema, que antesno aparecía claramente en la labor de los organismos de derechoshumanos. Por ejemplo, en recientes publicaciones del CICR, sedestaca que los conflictos armados exacerban las desigualdadesque ya existen de diferentes formas y en diversos grados en todaslas sociedades [40].

Conclusión

La cuestión de la mujer y los derechos humanos, que ha estado almargen de los derechos humanos durante años, está mereciendoun respeto cada vez mayor como ámbito de preocupación aparteen la actual orientación del derecho internacional. Por otra parte,aunque los derechos humanos de la mujer se encuentran másbien en una fase de desarrollo tanto desde el punto de vista delmarco como del fondo, cada año que pasa permite discernir unaelaboración más afinada de sus principios orientadores. Sin em-bargo, el nuevo interés que merecen los derechos humanos de lamujer y las repercusiones, aunque de poca monta, que ha tenidoesta cuestión en el derecho humanitario no han dado lugar a unreconocimiento general de la necesidad de que los derechos

38. Declaración Final de la Conferencia Internacional para la Protección de lasVíctimas de la Guerra, apartado 3 del párr. I, reproducida en la RICR, nº. 119,septiembre-octubre de 1993, pp. 398 y 399.

39. Párrafo B de la Resolución 2, reproducida en RICR, nº. 133, enero-febrero de1996, p. 65.


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humanos de la mujer ocupen un lugar especial en el derechointernacional humanitario. No obstante, se trata sólo de unacuestión de tiempo. Esperamos que ese reconocimiento, cuandollegue, irá acompañado de un nuevo examen del derechohumanitario para el que se tenga en cuenta la experiencia real delas mujeres en situaciones de conflicto armado.

Judith Gardam es miembro del profesorado del Departamento deDerecho de la Universidad de Adelaida, Australia. Es profesora de

derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario.Original : inglés


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2. PROTECCIÓN DEBIDAA LAS MUJERES EN LOS

CONFLICTOS ARMADOS15-09-1995 Informe

Tomado de “La protección de la población civil en período de conflictoarmado

1. Introducción

2. Protección de las mujeres en le derecho internacionalhumanitario

2.1 Principios: no discriminación y deber de diferenciación

2.2 Protección específica de las mujeres en el derechointernacional humanitario

2.2.1 Normas aplicables en tiempo de conflicto armadointernacional

a) Protección como mujer contra todo atentato a su dignidad

b) Protección como madre o futura madre

2.2.2 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado nointernacional

3. Actividades del CICR, de la Federación Internacional y delas Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la MediaLuna Roja

4. Recomendaciones


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1. INTRODUCCIÓN

Las mujeres se ven afectadas por todos los males que soporta lapoblación civil en tiempo de conflicto armado: violaciones delderecho internacional humanitario cuando están en poder delenemigo: ejecuciones sumarias, tortura, internamiento arbitrario,traslados forzados, toma de rehenes e intimidación. Efectosdirectos o indirectos de las hostilidades: bombardeos, a menudoindiscriminados, hambruna, epidemias...

Junto con los niños, las mujeres forman la mayoría de la poblacióncivil, a menudo desplazada o refugiada. El papel de la mujeres setransforma frecuentemente, dada la ausencia del esposo. La mujerdebe asumir, las más de las veces, crecientes responsabilidadescon respecto a sus hijos o a sus ancianos padres, convirtiéndoseen la única y última garante de la unidad familiar.

Las mujeres encintas, las parturientas o las madres lactantes sonparticularmente vulnerables a causa de su situación. En períodode conflicto armado, su tasa de mortalidad se incrementa enalarmantes proporciones.

Son también, con aterradora frecuencia, las víctimas deinfracciones específicas y graves contra el derecho internacionalhumanitario, como la violación, en todas sus formas (violación,prostitución forzada, explotación sexual, fecundación forzada).En todas las guerras, se atenta contra sus derechos fundamentalesde manera esporádica e incontrolada, debido a la negligenciaculpable de los jefes de fuerzas o de grupos armados. Pero talesactos de barbarie se han cometido también de manera repetida,incluso sistemática y, en algunas situaciones, las mujeres seconvierten en el verdadero objetivo de los hombres armados cuyaintención es, mediante esas prácticas, aterrorizar, humillar odestruir a comunidades enteras.

Frente a ello, en el derecho internacional humanitario, por el quese protege prioritariamente a los más vulnerables, se confiere alas mujeres una protección especial que los Estados tienen el deberde respetar y hacer respetar.


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2. PROTECCIÓN DE LAS MUJERES EN ELDERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO


El principio fundamental por el que se rigen los derechos de quese benefician las mujeres en tiempo de conflicto armado es el dela no discriminación. Hombres y mujeres civiles tienen derechosiguales. (Convenio IV, artículo 27, párr. 1; Protocolo I, artículo 75,párr. 1).

Pero, para garantizar a las mujeres el disfrute de derechosequivalentes a los de los hombres, hay que prestarles, a veces,una protección especial, teniendo en cuenta sus especificidadesfisiológicas y psicológicas, su gran vulnerabilidad en ciertascircunstancias, sus necesidades, etc.

Hay, en derecho internacional humanitario, un deber dediferenciación; incumbe a los Estados Partes en los Convenios deGinebra y, por ende, a todos los combatientes conferir a las mujeresun respeto particular.

La protección especial que los Estados han de otorgar a lasmujeres, y particularmente a algunas categorías de ellas, se añadea la protección general debida al conjunto de la población civil.



Las mujeres son protegidas, de manera general como mujeres,contra todo atentado a su integridad física y a su dignidad. Otrasdisposiciones del derecho humanitario tienden a garantizar, porsu mediación, la protección del hijo que va a nacer o de cortaedad. Mediante la protección de mujeres encintas, parturientas olactantes o madres de niños pequeños, se salvaguarda, pues, lamaternidad y la unidad familiar.


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a) Protección como mujer contra todo atentado a su dignidad

Todas las mujeres son protegidas contra todo atentado a su honor,en particular la violación, la prostitución forzada y cualquier formade atentado al pudor (IV Convenio, art.27, párr.2; Protocolo I, art.75, párr.2 y art. 76, párr.1).

Las mujeres internadas, detenidas o arrestadas porrazones relacionadas con el conflicto armado deben seralojadas en locales separados de los ocupados por loshombres, salvo en los casos en que deba preservarse launidad familiar. Su vigilancia inmediata estará a cargo demujeres (IV Convenio, art. 76, párr. 4; Protocolo I, art. 75,párr.5).

Deberán beneficiarse, en todo caso, de dormitorios einstalaciones sanitarias separados (IV Convenio, art. 85,párr.4).

Una mujer internada solo podrá ser registrada por unamujer (IV Convenio, art. 97, párr.4).

Para las penas disciplinarias se deberá tener en cuenta elsexo de la persona castigada (IV Convenio, art. 119, párr.2).


* Protección contra los efectos de las hostilidades

Las mujeres encintas o parturientas, las madres de niños de cortaedad y las madres lactantes se benefician, especialmente, dealgunas medidas que se insta encarecidamente a los Estados atomar para garantizar la protección de las personas civiles contralos efectos, directos o indirectos, de las hostilidades:

se insta encarecidamente a las partes en un conflicto aconcertar acuerdos locales para evacuar de las zonas deconflicto a las categorías de personas más vulnerables, en-


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tre ellas las mujeres encintas y las parturientas (IVConvenio, art. 17);

se insta encarecidamente a las partes en conflicto aconcertar, ya en tiempo de paz, acuerdos con miras adesignar zonas y localidades sanitarias y de seguridad, lejosde las posibles zonas de combate, para prestar cobijo a losmás vulnerables, incluidas las mujeres encintas y lasmadres de niños menores de siete años (IV Convenio, art.14, párr.1);

las mujeres encintas, las parturientas y las madreslactantes son las beneficiarias prioritarias de los envíos desocorros. Esta prioridad es una obligación que se impone atodas las personas encargadas de la distribución de lossocorros (IV Convenio, art. 23, párr.1; Protocolo I, art. 70,párr.1);

* Protección de las personas arrestadas, detenidas o internadas

Las madres o las futuras madres arrestadas, detenidas ointernadas por razones relacionadas con un conflictoarmado se benefician de normas de protección específicas:

las autoridades detenedoras atenderán con prioridadabsoluta los casos de mujeres encintas y de madres de niñosde corta edad a su cargo (Protocolo I, art. 76, párr.2);

las mujeres encintas o parturientas recibirán suplementosde alimentación proporcionados según sus necesidadesfisiológicas (IV Convenio, art. 89, párr.5);

esas mismas personas serán admitidas en todoestablecimiento calificado para su tratamiento (hospitales,maternidades, etc.) y recibirán asistencia, que no será infe-rior a la que se presta al conjunto de la población (IVConvenio, art. 91, párr.2);


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en cuanto al traslado de los internados, las parturientasno serán trasladadas mientras su estado de salud no corrapeligro a causa del viaje, a no ser que lo requieraimperativamente su seguridad (IV Convenio, art. 127,párr.3);

se insta encarecidamente a las autoridades detenedorasa concertar acuerdos con la parte adversaria, en los que seprevean la liberación, la repatriación, el regreso al lugar dedomicilio o la hospitalización en país neutral de las mujeresencintas y de las madres con bebés lactantes y niños decorta edad (IV Convenio, art. 132, párr.2);

no podrá ejecutarse la pena de muerte contra las mujeresencintas o las madres de niños de corta edad. Serecomienda, por lo demás, que no se dicte tal sentenciacontra ellas (Protocolo I, art. 76, párr.3).

* Medidas preferenciales

Las medidas preferenciales son las disposiciones promulgadasen los países en guerra en favor de personas cuya vulnerabilidadjustifique una solicitud especial. Por ejemplo: vales suplementariosde alimentación, facilidades para la asistencia médica, asistenciasocial especial, dispensa de ciertos trabajos, etc.

Con respecto a los extranjeros en el territorio de una parteen conflicto, las mujeres encintas y las madres de niñosmenores de siete años se beneficiarán de todo tratopreferencial, en la misma medida que los nacionales delEstado concernido

(IV Convenio, art. 38, párr.5)

En territorio ocupado, la potencia ocupante tiene laobligación de no entorpecer la aplicación de las medidaspreferenciales por lo que atañe a la nutrición, a la asistenciamédica y a la protección contra los efectos de la guerra,que hayan podido adoptarse en favor de las mujeresencintas y de los niños de corta edad (IV Convenio, art. 50,párr.4).


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El principio de no discriminación y la protección especial debidaa las mujeres son válidos en las situaciones de conflicto armado,tanto internacional como no internacional (Convenios I a IV, art.3, párr.1; Protocolo II, art. 2, párr.1).

Las normas son menos pormenorizadas, pero los principios quedeben respetarse son idénticos:

las mujeres son específicamente protegidas contra laviolación, la prostitución forzada y cualquier forma deatentado al pudor (Protocolo II, art. 4, párr.2);

las mujeres internadas, detenidas o arrestadas por razonesrelacionadas con el conflicto armado serán custodiadas enlocales separados de los ocupados por los hombres y suvigilancia inmediata estará a cargo de mujeres (ProtocoloII, art. 5 párr.2);

No se ejecutará la pena de muerte contra las mujeresencintas y las madres de niños de corta edad (Protocolo II,art. 6, párr.4).

Por último, las mujeres que no participen directamente en lashostilidades serán, en todas las circunstancias, tratadas conhumanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable fundadaen el sexo o en cualquier otra consideración (IV Convenio, art. 3,párr.1).


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3. ACTIVIDADES DEL CICR, DE LAFEDERACIÓN INTERNACIONAL Y DE LASSOCIEDADES NACIONALES DE LA CRUZROJA O DE LA MEDIA LUNA ROJA

El principio de imparcialidad obliga al CICR a privilegiar a lasvíctimas de la guerra que tienen necesidades más urgentes. Envirtud del derecho internacional humanitario, la protección es-pecial que se presta a las mujeres ocupa un lugar importante enlas acciones de protección y de asistencia del CICR.

Protección de la población civil

Rememoración a los Estados, por vía diplomática omediante llamamiento público, de sus obligacionesrelativas a la inmunidad general de que se benefician laspersonas civiles, así como a la protección especial debida alas mujeres.

Cometido de intermediario neutral para obtener acuerdosde tregua y de evacuación de las personas vulnerables enlas zonas asediadas, incluidas las parturientas. Supervisiónde esas evacuaciones.

Cometido de intermediario neutral en la concertación deacuerdos relativos a la designación de zonas y localidadessanitarias y de seguridad. Gestión de esas zonas.

Gestiones en caso de alegación, comprobada por losdelegados del CICR, de malos tratos infligidos a las mujeresdurante operaciones militares o de mantenimiento delorden.

Protección de las personas arrestadas, detenidas ointernadas

Control de las condiciones de detención, mediantereiteradas visitas de los delegados del CICR y susentrevistas sin testigos con las mujeres detenidas o


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internadas.

Protección contra los malos tratos durante la detención.Gestiones en caso de alegaciones, comprobadas por losdelegados del CICR durante sus visitas, de malos tratosinfligidos a las mujeres en cautiverio o durante losinterrogatorios.

Supervisión de las raciones alimentarias y de la asistenciamédica proporcionadas a las mujeres encintas.

Control del traslado de mujeres internadas a punto dedar a luz a establecimientos especializados.

Repatriación anticipada de algunas mujeres (mujeresencintas, madres lactantes o con niños de corta edad),prisioneras de guerra, detenidas o internadas civiles.

Apoyo financiero a las mujeres de detenidos para lasvisitas al lugar de detención y, a veces, para mantener a lafamilia.

Asistencia

Socorros: suministro, en las zonas asediadas o que sonobjeto de un bloqueo y en los campamentos de personasdesplazadas, de medicamentos, alimentos y otros artículosindispensables para la supervivencia. Las mujeres encintas,las parturientas, las madres lactantes y los niños son losbeneficiarios prioritarios de las distribuciones.

Programas de asistencia a las viudas de guerra.Suministro de alimentos, jabón, material de cocina, tiendasde campaña, mantas, etc.

Programas de rehabilitación agrícola y veterinaria deurgencia. En varias sociedades, las mujeres se encargan detrabajar la tierra o cuidar el ganado. Son, pues, lasprincipales interlocutoras del CICR y las primerasbeneficiarias de estos programas.


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Higiene pública: construcción de pozos que permitan alas mujeres, en algunos lugares del mundo, evitar hacerviajes demasiado largos, y a veces peligrosos, para ir abuscar agua potable.

Asistencia médica: las mujeres son las interlocutorasprioritarias del CICR por lo que respecta a las cuestionesrelativas a la salud de los hijos. El CICR ha realizado,además, programas de vacunación de mujeres que estabanpara dar a luz, con objeto de prevenir el tétanos neonatal.Asimismo, garantiza con frecuencia el suministro desuplementos de yodo a las mujeres encintas para lucharcontra algunas enfermedades de niños por nacer, como elcretinismo.

A fin de mejorar la situación de las personas más vulnerables, laFederación Internacional y las Sociedades Nacionales prestanparticular atención a las necesidades de esas mujeres, querepresentan el mayor porcentaje de los más vulnerables en todoel mundo.

La cambiante naturaleza de los conflictos, tanto internos comointernacionales, surte un efecto cada vez más importante para lapoblación civil, causando la desintegración de las estructurassociales y económicas y pudiendo dar paso a la total destrucciónde las infraestructuras básicas de salud, de suministro de agua yde saneamiento. Las consecuencias físicas y psicológicas paramujeres y niños son totalmente desproporcionadas. En particu-lar, las jóvenes son, a menudo, el blanco de violencia y deexplotación sexuales en el marco de conflictos armados.

Millones de mujeres sufren como consecuencia del círculo viciosode la pobreza y de la discriminación y tienden a ser las que mássufren en tiempo de conflicto armado, en parte por lasdesigualdades ya existentes por lo que atañe a su sexo en losámbitos de la alfabetización, la salud y los ingresos. Así pues, esindispensable intensificar los esfuerzos para prevenir y reducirlos factores particulares que aumentan la vulnerabilidad específicade las mujeres en tiempo de guerra y en las situaciones conflictivas.


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Las necesidades y los cometidos de las mujeres tienen queincorporarse, a largo plazo, en todas las actividades de desarrollo,de socorro de urgencia y de rehabilitación.

La Secretaría de la Federación Internacional promueve una ampliagama de programas centrados en las necesidades específicas delas mujeres, como víctimas o personas vulnerables.

El objetivo es:

a) mejora del acceso a la asistencia de salud, incluidos laplanificación familiar, los servicios relacionados con lasenfermedades sexualmente transmisibles y el apoyopsicosocial;

b) agua potable y buenas condiciones de saneamiento;

c) aumento de las posibilidades de formación profesionalpermitiendo el acceso al crédito y a un oficio generador deingresos;

d) mejora de la alfabetización para las mujeres y

e) promoción de actividades en la comunidad - tanto hombrescomo mujeres , incluidos los que tienen cargos influyentes,así como la juventud -, a fin de reforzar el respeto mutuo yfavorecer prácticas más positivas.

Las cuestiones relativas al sexo, incluidas las referenciasespecíficas a la protección especial y las necesidades de asistenciade las mujeres refugiadas y las jóvenes víctimas de la guerra, sonparte de la formación de los delegados y de los colaboradores delas Sociedades Nacionales. La Federación Internacional hareconocido también la importancia de contar con personalfemenino en el terreno, particularmente para tratar directamentelos casos especiales, como las víctimas de violación y las mujerescon determinados antecedentes socioculturales. MuchasSociedades Nacionales han establecido centros de coordinaciónpara abordar cuestiones relativas a las mujeres, así como pararealizar y apoyar programas destinados a mejorar la situación de


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las mujeres adversamente afectadas por la guerra y por otrassituaciones de conflicto.

4. RECOMENDACIONES

Es indispensable poner de relieve las violencias de índole sexualinfligidas a las mujeres y que, con indignante frecuencia, se pasanpor alto. La violación, en todas sus formas y sea cual fuere sudenominación (prostitución forzada, esclavitud sexual,fecundación forzada...), ha sido, a lo largo de la historia, un actoque lleva la marca de la impunidad. Ahora bien, cuando se cometeen el marco de un conflicto armado, se trata de un crimen de guerraque los Estados tienen el deber legal y moral de reprimir.

La violación tiene, sin duda, consecuencias irremediables para lavíctima superviviente; consecuencias físicas y fisiológicas, enprimer lugar: la víctima se ve afectada en lo más profundo de suintimidad y en su capacidad de dar a luz. Luego, consecuenciassociales: en muchas sociedades, la víctima es repudiada ydescartada, a veces, de la familia, viéndose en la incapacidad deencontrar esposo o incluso trabajo. Hay que tomar enconsideración también la perspectiva del nacimiento de un hijocomo dolorosa consecuencia del trauma sufrido, así como eldesarrollo del embarazo, las condiciones del alumbramiento,incluso de un aborto, la responsabilidad de criar a un hijo y lasdifíciles relaciones que podrían establecerse posteriormente en-tre él y su madre.

Es, pues, necesario resaltar la necesidad de que los Estados hagancesar las violaciones sexuales infligidas a las mujeres, mediantela represión penal en particular, tal como tienen el deber de hacerlocon respecto a cualquier otra infracción contra derechointernacional humanitario. Seguidamente, es menester garantizaruna asistencia a las víctimas supervivientes de agresionessexuales, teniendo en cuenta la índole y las consecuenciasespecíficas de tales exacciones contra esas personas.


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Por último, como telón de fondo, es necesario dar a conocer a lapoblación civil y a las fuerzas armadas las normas de derechorelativas a la protección especial debida a las mujeres en tiempode conflicto armado, contribuyendo así a consolidar el principiodel respeto de la dignidad de las mujeres que prevalece en todaslas culturas.


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fronteras de su propio país.”2 Asimismo, señala el ACNUR, queel fenómeno de desplazamiento puede estar asociado o bien aconflictos armados especialmente visibles (Bosnia, Ruanda, SriLanka) como también a los llamados conflictos de “bajaintensidad” o “guerra prolongada” como el caso colombiano.

La violencia y el conflicto armado interno no son las únicas causasdel desplazamiento interno, las Naciones Unidas mencionan enparticular los desplazamientos producidos por desastres natu-rales, proyectos de desarrollo y planes de infraestructuras3. Sinembargo, el desplazamiento interno forzado es definidoúnicamente en función de causas violentas.

De acuerdo al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), laspersonas desplazadas4 (o desplazados internos) son personasciviles que huyen de situaciones de violencia que ponen en riesgosu vida, su salud o su dignidad, sin llegar a atravesar las fronterasde su propio país. Se diferencian de los refugiados en que estosúltimos atraviesan fronteras nacionales, estando protegidos poruna rama del Derecho Internacional denominada Derecho de losRefugiados.

En un conflicto armado, las personas desplazadas en el interiorde su propio país están protegidas en virtud de las normas delderecho internacional humanitario, que confiere una ampliaprotección a la población civil. La finalidad de dichas normas es,en particular, proteger a las personas civiles contra los efectos delas hostilidades; por ejemplo, está prohibido atacarlas,aterrorizarlas, utilizar contra ellas el hambre como método decombate, así como destruir los bienes indispensables para susupervivencia. En un conflicto interno, las personas desplazadasestán protegidas en virtud del artículo 3 común a los cuatroConvenios de Ginebra (véase P8) y del Protocolo II.

2 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), “Lasituación de los refugiados en el mundo, 1997 – 1998. Un programa humanitario”,Barcelona: Icaria Editorial, 1997, p. 1073 Ibíd. p. 1104 Tomado de www.cicr.org


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En el derecho humanitario se prohíben los desplazamientosforzados de la población; son posibles, únicamente si son indis-pensables para garantizar la seguridad de la población, o porimperiosas razones militares. Además, la protección general queen el derecho humanitario se garantiza a la población civil deberíapoder limitar los desplazamientos. Desafortunadamente, esasnormas han sido frecuentemente conculcadas en los conflictosrecientes. Por ello, es más importante garantizar un mejor respetode las disposiciones vigentes que elaborar nuevas disposiciones.

Los refugiados se benefician, en primer lugar, de la protecciónque les confieren el derecho de los refugiados y el cometido delAlto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados(ACNUR). Asimismo, están protegidos por el derechointernacional humanitario cuando son víctimas de un conflictoarmado, cuando se encuentran en poder de la parte adversaria ose vean afectados por las hostilidades en el país de acogida. En elIV Convenio de Ginebra y en el Protocolo I se confiere unaprotección especial a los refugiados, en particular a los que sehallen en territorios ocupados. En el IV Convenio se estipula,asimismo, el principio de no rechazo, base del derecho de losrefugiados. (basado en “Derecho internacional humanitario:Respuestas a sus preguntas”. CICR).

En conclusión, las definiciones otorgadas por la normatividadvigente en Colombia, el CICR y el ACNUR, coinciden enidentificar a los desplazados como personas que contra suvoluntad deben abandonar su lugar de residencia para reubicarseen otra zona dentro del mismo país, las cuales por lo general seencuentran en centros urbanos. Adicionalmente, las causas de losdesplazados para el abandono de sus tierras deben ser denaturaleza violenta o relacionadas con el conflicto armado, esdecir, amenazas, masacres, asesinatos o violaciones a los DerechosHumanos y al Derecho Internacional Humanitario ocasionadaspor los actores del conflicto, sean estos grupos paramilitares o deautodefensas, guerrillas o la Fuerza Pública, así como combatesentre dos o más de las partes mencionadas.


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TIPOS DE DESPLAZAMIENTO5

DESPLAZAMEINTO NOCTURNOLas personas abandonan su lugar de residencia durante lanoche por temor a combates y actos violentos y retornan enel día para trabajar.

DESPLAZAMIENTO SEMIPERMANENTEAlgunos miembros de la familia dejan su lugar de residenciamientras que los otros se quedan en este el mayor tiempoposible o regresan periódicamente para sembrar y cuidarsus cultivos.

DESPLAZAMIENTO PERMANENTEFamilias enteras dejan definitivamente o por un largoperiodo de tiempo su lugar de origen por amenazas o temora enfrentamientos en la zona.

La condición de desplazado se pierde cuando “se logra laconsolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en sulugar de origen o en las zonas de reasentamiento.”6

2. Residentes7

En los artículos relativos a la asistencia a la población civil enColombia, el término “residentes” hacer referencia a las perso-nas civiles que, en base a las evaluaciones del CICR, necesitanalguna clase de asistencia humanitaria sin que se compruebe sudesplazamiento, es decir, sin haber abandonado su lugar habitualde residencia.

5 Basado en ACNUR, Op. Cit.6 Ley 387 de 1997, Título II, Capítulo 2, Sección 7, Artículo 187 www.cicr.org


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3. Reubicados/retornados8

En los artículos relativos a la asistencia a la población civil enColombia, el término “retornado” hace referencia a personasciviles que luego de haber huido con motivo del conflicto, regresana su lugar de residencia habitual. El término “reubicados” serefiere a personas civiles que se instalan en forma definitiva enun lugar distinto a su lugar de origen.

4. Fases de la asistencia9

A fin de brindar la mejor asistencia humanitaria posible, el CICRdivide la asistencia en momentos o fases. El CICR concentra suactividad en lo que se denomina fase de emergencia y quecomprende, como máximo, los tres meses inmediatos posterioresal acontecimiento que motiva la intervención humanitaria. Existenbásicamente tres momentos de la asistencia10:

1. Prevención: se dirige a prevenir las violacionessistemáticas del derecho internacional humanitario porparte de los diferentes actores del conflicto. Comprende ladifusión de los derechos humanos y el derechointernacional humanitario entre la sociedad civil y losdiferentes organismos estatales, especialmente la fuerzapública.

2. Acción de urgencia o emergencia: en esta fase seconcentran los esfuerzos del CICR y se compone de lasactividades de protección y asistencia hacia lascomunidades y personas afectadas por el desplazamiento.

8 www.cicr.org

9 www.cicr.org10 Véase Frédérique Prunera, “Personnes déplacées en Colombie et personnesd’origine colombienne cherchant refuge dans les pays voisins”, en Revista delComité Internacional de la Cruz Roja, Septiembre de 2001, Vol. 83, No. 843


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Aquí se distribuyen elementos básicos para lasupervivencia, se entabla contacto con las comunidades conel fin de evaluar sus necesidades, se brinda apoyo sico-so-cial y se adelanta un proceso de registro de las personasdesplazadas.

3. Readaptación: esta fase es adelantada con las personasreubicadas y retornadas para garantizar sus condicionesde vida digna y promover proyectos de micro-infraestructura en los lugares de retorno.

5. Casos individuales11

Casos de personas o familias individuales que espontáneamentese acercan a las oficinas del CICR y en algunas ciudades del paíse las instalaciones de la Cruz Roja Colombiana, escapando desituaciones que ponen en riesgo su vida. Cada familia se sometea una entrevista confidencial que sirve para corroborar laveracidad de los motivos del desplazamiento. El CICR brindaasistencia en base a sus propios criterios de evaluación, y enningún caso por un período superior a tres meses.

6. Casos masivos12

Poblaciones que se encuentran en una zona geográfica derecepción común, escapando de eventos clave de desplazamiento,como por ejemplo una masacre. Antes de entregar cualquier tipode ayuda, es realizada una evaluación previa por parte del per-sonal del CICR. El CICR asiste según sus propios criterios. Estaasistencia, como la individual, no cubre mas de tres meses, encasos excepcionales la ayuda es prorrogable tres meses más.

7. Zonas de expulsión

11 www.cicr.org12 www.cicr.org


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Son aquellas regiones del país que se caracterizan por una altaintensidad del conflicto armado manifestado mediante combatesentre la Fuerza Pública y los grupos armados ilegales, entre lasguerrillas y los grupos paramilitares o por una fuerte presenciade organizaciones subversivas y especialmente paramilitares. Lasprincipales zonas de expulsión en el país se encuentran ubicadasen el sur, nororiente y noroccidente del país. Durante el primertrimestre de 200513 el conflicto tuvo una profundización en ellitoral pacífico, Nariño, Arauca, Putumayo y Chocó, debido a laconfrontación guerrillas - paramilitares por el control de zonasestratégicas para el tráfico y producción de drogas ilícitas y a lasamenazas reiteradas de estos grupos a la población civil. Hacontinuado la crisis humanitaria en el nororiente del país y se haexpandido el conflicto hacia los departamentos de Amazonas,Putumayo, Vaupés, Vichada y Guanía, zonas que están siendoutilizadas principalmente por las FARC para la producción ycomercialización de drogas ilícitas. Es importante señalar que laintensificación del conflicto en las zonas y departamentosfronterizos está generando cada día en mayor medida eldesplazamiento de colombianos fuera del territorio nacional,especialmente hacia Panamá, Ecuador, Perú y Venezuela,creándose así un problema de refugiados internacionales.14

13 Véase CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: elcerco se cierra”, Bogotá, julio de 200514 Para mayor información sobre la dinámica de expulsión por regiones véaseDefensoría del Pueblo, Informe defensorial sobre el desplazamiento forzado porla violencia en Colombia, 2002


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DINÁMICA REGIONAL DELCONFLICTO ARMADO INTERNO –

SEGUNDO TRIMESTRE DE 200515

15 CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: el cercose cierra”, Bogotá, julio de 2005


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8. Zonas de recepción

Las zonas receptoras son aquellas hacia las cuales converge unelevado flujo de desplazados por la violencia. Estas zonas songeneralmente centros urbanos, entre los cuales los mayoresreceptores han sido tradicionalmente Bogotá y Medellín. Sin em-bargo, las poblaciones relativamente grandes aledañas a zonasde expulsión también se convierten en grandes receptores depoblación desplazada, como lo indican las siguientes tablas.

DEPARTAMENTOS CON MAYORES INDICES DERECEPCION DE PERSONAS DESPLAZADAS 1999 – 2005 16

1999


1 Bolívar 35.615 2 Bogotá 33.143 3 Antioquia 24.257 4 Santander 22.736 5 Valle 21.066

2000


1 Antioquia 46.251 2 Bogotá 43.780 3 Magdalena 35.004 4 Bolívar 27.606 5 Valle 26.797

16 Fuente: CODHES