Crisis de Representación Política en la Argentina

Desarrollo Político e Instituciones Más Allá del ‘Estado de Malestar’

Diego Miranda*

Trabajo presentado en el V Congreso Nacional de Ciencia Política Sociedad Argentina de Análisis Político

14 al 17 de Noviembre de 2001

* El autor, doctorando por el Departamento de Gobierno de la Universidad de Harvard, es en la actualidad investigador asociado a la Fundación Novum Millenium. La investigación en que se basa este trabajo contó con financiamiento del Consejo Federal de Inversiones de la República Argentina, y del David Rockefeller Center for Latin American Studies de la Universidad de Harvard. El autor agradece los comentarios de Carlos D’Agostino, Jorge Domínguez y Frances Hagopian. El autor agradece también a Carlos Fara, Gustavo Ferrari Wolfenson, Eduardo Fidanza, Manuel Mora y Araujo y Enrique Zuleta Puceiro por su apoyo en las fases iniciales de este proyecto. El trabajo y sus conclusiones reflejan exclusivamente las opiniones del autor.

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Introducción Tanto una mirada rápida al discurso político hoy dominante, como una simple charla de café, revelan al observador de la realidad Argentina una imagen cuyo consenso es casi abrumador: los sistemas de representación política están en crisis. La validez de esta ‘verdad’ pareciera ser incuestionable ante los ojos no sólo de la opinión pública, sino también ante los de la mayoría de los políticos que hacen, y los académicos que analizan, el desarrollo reciente del país. Esta crisis, es hoy comúnmente argumentado, aparece evidente en el creciente desprestigio de las instituciones políticas, y se manifiesta en el escepticismo feroz de la ‘persona de la calle’ con respecto a la habilidad o intenciones de la ‘clase’ política para poder encontrar una solución a sus problemas. Encerrada en sí misma –es la imagen que devuelve el imaginario aquí descripto— la dirigencia argentina pareciera imposibilitada de revertir “el creciente deterioro en la relación representantes-representados” (Ministerio del Interior 1993a, 12), presentando una aparentemente progresiva disfuncionalidad para agregar y articular los intereses de la sociedad. Aunque algunas fuerzas e individualidades sean frecuentemente rescatadas como ejemplos positivos por la prensa especializada, la visión dominante sobre la forma en que el sistema político argentino funciona es así clara e incuestionablemente negativa. Como lo ponen Palermo y Novaro, “nunca como en estos tiempos se ha afianzado en el sentido común la creencia, más vieja que la miseria, de que la política es un quehacer repugnante. Esto no sería nada sino fuera porque, junto a esa convicción, ha arraigado otra: la de que la política es una completa inutilidad” (1996, 11). Debajo de la aparente homogeneidad de este consenso negativo, sin embargo, existe una gran variedad de opiniones contrapuestas acerca de cuál es la substancia misma de lo que está en crisis. ¿Cuáles son los componentes estructurales de la crisis de representación política denunciada?. Aún más importante ¿Cuál es, precisamente, el sistema que entró en crisis y se pretende reparar?. A través del análisis de las probables causas del presente malestar con la política, este trabajo analizará estas dos cuestiones, e intentará demostrar que el estado de la representación actual, aunque extremadamente problemático, no es tan catastrófico e intratable como el consenso negativo arriba descripto sugiere. Cuando miramos a sus orígenes, en efecto, el actual sistema de representación política no es un retroceso con respecto a los que Argentina conoció previamente, y las dinámicas que lo sustentan se inscriben más en un largo proceso de transición hacia formas democráticas de gobierno, que en la consolidación del sistema ‘menos-que-democrático’ que muchos hoy parecen percibir.

En tal sentido, aunque el análisis y los datos presentados en este trabajo hacen evidentes serios problemas en la forma en que intereses políticos y económicos son interpretados, agregados y canalizados por las instituciones políticas argentinas, la mirada crítica aquí propuesta se basa no en la comparación entre el estado deficiente de la representación política actual y un tipo ‘ideal’ de representación del que el país, lamentablemente, nunca ha gozado, sino en el análisis comparado entre el sistema deficitario que hoy observamos, y la evolución política y económica reciente del país. Cuando tomamos nota de las profundas transformaciones que la Argentina ha experimentado desde su retorno a métodos democráticos de selección de gobierno, en efecto, y del status quo ante al sistema de representación actual, el concepto de ‘crisis’ pierde mucha de su fuerza, y es reemplazado por la imagen de un lento pero progresivo proceso de desarrollo político-institucional. Mirando a la evolución de la cultura política reciente de la República Argentina, a la profunda transformación de su estado y economía durante los últimos quince años, y a los cambios que el proceso de democratización ha generado en su matriz institucional, el análisis aquí presentado señalará así un poco notado correlato positivo a muchas de las ‘patologías’ generalmente criticadas, mostrando, con base en

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ese diagnóstico ‘optimista’, cuáles estrategias discursivas (y de gobierno) podrían hoy ser efectivas para acercar los partidos a la sociedad. El resto de este trabajo esta organizado de la siguiente manera. En la primera sección se presenta un detallado análisis del consenso negativo introducido arriba, mostrando el grado de homogeneidad que el mismo tiene en la sociedad. Utilizando información sobre percepciones de la opinión pública y de la dirigencia política argentina, esa primera sección contrapondrá los supuestos básicos de ese consenso negativo con otros indicadores que seriamente matizan el diagnóstico pesimista original. En particular, se afirma que la percepción negativa sobre las instituciones políticas puede sólo ser entendida dentro del marco de la profunda democratización que la actividad política argentina ha experimentado en los últimos años, y que dicha crítica se dirige mas a la agencia llevada a cabo por los políticos, que a las instituciones políticas y a los partidos en sí mismos. Tal diferenciación, se muestra, hace entendibles una serie de problemas fácticos y lógicos que, si nos limitáramos sólo a los supuestos básicos del actual consenso negativo, no podríamos, sencillamente, explicar. En la segunda sección, el foco de análisis gira hacia la profunda transformación ideológico-cultural que la Argentina ha experimentado durante los últimos veinte años. Como se mostrará allí, el proceso de transición democrática ha dado lugar a dos desarrollos de vital importancia en la determinación de la oferta y la demanda política del país. Por un lado, con la erosión de las identidades tradicionales, ha habido una notable disminución del voto ‘cautivo’, y un consecuente aumento en el voto ‘independiente’. Por el otro, los partidos políticos argentinos, dependientes como nunca antes del voto para ‘adquirir’ y mantener el control del gobierno, han dejado atrás sus aspiraciones movimientistas y reorientado sus estructuras a la maximización de su appeal electoral. Este proceso ha generado una convergencia discursiva que muchos interpretan ha empobrecido el ‘capital’ político de la República Argentina, conformando un ‘vacío ideológico’ que ha supuestamente deprimido la oferta de políticas públicas posibles. Aunque es un hecho que la erosión de los clivajes partidarios tradicionales no ha tenido como consecuencia la creación de nuevos clivajes, no al menos de la intensidad que el país conoció en el pasado, sin embargo, esto no debe entenderse como un retroceso sino más bien como un bienvenido desarrollo. Más allá de la pérdida de un discurso tradicional extremadamente polarizante, esta convergencia ha reemplazado un sistema de representación que hacía a la democracia un juego imposible, por otro en el que la progresiva construcción de consensos es, por fin, una posibilidad. Sobre estas bases, en la tercera sección se analizan los cambios políticos que han precedido y acompañado al proceso de reforma económica y estatal de los últimos quince años. Desde al menos 1985, en efecto, pero con particular fuerza desde finales de 1989, el estado ha sido fundamentalmente redimensionado, disminuyendo en forma importante la capacidad del gobierno--y por ende la de los políticos que lo controlan-- para reemplazar o controlar directamente los mecanismos distributivos de la sociedad capitalista que es Argentina. Pero estos procesos de desregulación, privatización y liberalización de precios y restricciones al comercio han no sólo generado un profundo cambio económico, sino también una redefinición fundamental de como la actividad política es llevada a cabo en el país. En el análisis de estas reformas, predominan hoy lecturas que descuentan el rol representativo y contenedor de las instituciones, entendiendo que las mismas fueron ‘impuestas’ unilateralmente por el Ejecutivo, tanto sobre el Parlamento como sobre los partidos y la población. Utilizando información sobre la evolución de la pobreza entre los años 1983 y 1995, sin embargo, y un análisis detallado de la opinión pública y las actitudes de los políticos ante las reformas, se demostrará que tales diagnósticos deben ser revisados. Primero, el voto pro-reforma de los sectores bajos y medios bajos durante ese período no es un resabio de las identidades del pasado, o una manifestación de sus ‘tendencias autoritarias tradicionales’, sino que puede adecuadamente entenderse como una respuesta racional a la evolución de su situación económico-social.

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Segundo, no es tan claro que el sistema político e institucional haya sido tan dúctil al mandato presidencial como el consenso hoy dominante pretende: la aceptación crítica de reformas por el sistema político no fue ni es indiferente a la forma en que ella afectó y afecta los intereses de sus electores, y por ende, los suyos propios. En la cuarta sección, finalmente, se analizan las ganancias institucionales que, en términos de la capacidad potencial del sistema político para representar al electorado, han devenido como consecuencia de las reformas. Como allí se nota, estas reformas han eliminado espacios antes explotados por estructuras partidarias y corporativas enquistadas en el aparato burocrático del estado. Al mismo tiempo, sin embargo, estas reformas han devuelto a los partidos (en tanto organizaciones no estatales), y al Congreso, la capacidad de ejercer un mayor poder decisorio y de contralor sobre el manejo de la cosa pública. Esto ha proveído al gobierno de turno, como propone Palermo, con la capacidad virtual –pero todavía no utilizada-- de implementar políticas públicas más eficientes y mejorar la calidad de la representación (1998). Sin embargo, se nota, ha también habido un incremento notable de demandas sociales legítimas que nacen como consecuencia de un mercado muy pobremente regulado y controlado. Y estas demandas han claramente sobrepasado la capacidad representativa de los partidos. Así, aunque éstos últimos han sido capaces de sintetizar un discurso adecuado durante el último lustro, han fallado a la hora de transformar dicho discurso en política pública efectiva. Como se concluye, es precisamente este desfase entre discurso y oferta de política pública, y no ya tanto una ‘crisis institucional’ que considero básicamente inexistente, lo que explica la profundidad de nuestra sensación de vivir en un ‘estado de malestar’. I. La Cara Democrática de la Crisis de Representación Contrastando fuertemente con la euforia que caracterizó el retorno de la democracia, en 1983, desde finales de los ‘80 se detecta en nuestro país “una preocupación creciente por la crisis de representación política… Periodistas, analistas y dirigentes de todos los partidos y orientaciones se refieren a ella en cuanta oportunidad se les presenta” analizando casi todo hecho político como un síntoma “de la muy baja estima en que la gente tiene a los políticos y la actividad política” en general (Novaro 1994, 11). En tal sentido, afirman Quiroga e Iazzetta, si los principios de los ‘80 fueron “una época… impregnada de confianza en la clase política y en los partidos” (1996, 21), los ‘90 se presentan como la simétrica contracara a aquella inicial afinidad entre los políticos y sus supuestos representados. En lugar de confianza, lo que hoy refleja el imaginario dominante es la casi cínica incredulidad del electorado con respecto a la honestidad de aquellos que supuestamente lo representan, y sus dudas sobre la capacidad que esos representantes tendrían para implementar cambios significativos en lo social, desde el gobierno, si así lo desearan. Este profundo cambio de opinión tiene como correlato una equivalente transformación en la percepción del papel que las instituciones juegan en la democracia. Los partidos políticos, en particular, fueron percibidos y presentados en la sociedad de los ‘80 como la garantía última para la mantención del recientemente reconquistado sistema democrático, y propuestos como los mecanismos de agregación de intereses más eficientes para evitar el retorno a una arena política previamente dominada por el conflicto entre coaliciones distributivas (Sábato y Cavarozzi 1984). Bajo el comando político de Alfonsín, y con el apoyo de la rama renovadora del justicialismo, en efecto, los años 80 vieron un estado empeñado en desarticular los tradicionales mecanismos corporativos del país, y su reemplazo por mecanismos de negociación centrados en las estructuras partidarias (Luna 1994, 123-129, Levitsky 1998). Haciendo suyo el diagnóstico propuesto por, entre otros, de Riz, los principales referentes políticos argentinos plantearon así a la sociedad que los partidos iban a ser los “mediadores… [y] al mismo tiempo… [los] garantes del proceso mismo de mediación”, reclamando la confianza de la población en virtud de “la verificación continua que se lleva a

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cabo en el proceso electoral” (1984, 120). A través de las correas de transmisión que los partidos generarían en el Parlamento, se suponía, el conflicto distributivo que caracterizara al país desde la caída de Perón podría ser solucionado, dando así un final no autoritario al hasta entonces imbatible ‘empate argentino’ (Portantiero 1987). Durante los años ’90, sin embargo, esos mismos partidos se vieron en forma brusca transformados –en la visión de la mayoría de los analistas— ya sea en los huéspedes inoperantes de grupos tecnocráticos que controlan el poder real del estado (Borón 1997, Vilas 1997) o aún peor, en obscuros aparatos que se guían “más por sus intereses corporativos que por las expectativas e intereses de sus electores” (De Riz 1992b, 11; ver también Mora y Araujo 1991, 21-29). Por razones que se analizan en la tercera sección de este trabajo, el proyecto de ‘democracia de partidos’ esposado en los ‘80 es hoy, de tal modo, percibido como un rotundo fracaso, desde que resultó en lo que un autor ha considerado como un quasi-retorno al estado natural hobbesiano, la hiperinflación (Acuña M, 1995). De tal manera, si bien es posible argumentar que los años de la administración de Alfonsín “fueron los más libres, los más ricos en creaciones culturales y los de un nivel de civilización política más alto que ningún argentino viviente pueda recordar” (Luna 1994, 125), ellos lamentablemente concluyeron, también, con los niveles de pobreza más altos, la distribución del ingreso más regresiva, y la aceleración inflacionaria más desestabilizadora que la historia argentina registrara hasta entonces. Atrapados “en el fuego cruzado de los mandatos que se derivaban de sus tradiciones, más o menos estatistas, distribucionalistas o nacionalistas, y las demandas y presiones de distintos grupos de interés que trataban de acelerar, desviar o detener... reformas que se habían vuelto impostergables” (Novaro 1994, 13), los partidos políticos no pudieron escapar al desprestigio de este fracaso, y el rechazo a su proyecto de refundación del sistema político argentino quedó al desnudo con el congelamiento de la propuesta de reforma constitucional esposada por Alfonsín y Cafiero, en 1988 (Palermo y Novaro 1996, 99). El gráfico 1, abajo, muestra la evolución de la valoración positiva de los partidos políticos desde 1984 hasta 1995, como es capturada en diversas muestras nacionales de la opinión pública.1 Como ahí se ve, el actual consenso negativo tiene un fuerte basamento en la casi linear y continua pérdida de imagen de los partidos a través del tiempo, descenso este que parece acelerarse entre 1988 y 1990, y que continúa, ininterrumpido, hasta 1995. Esta caída fue acompañada por otros indicadores de creciente descreimiento en las instituciones políticas. De acuerdo a encuestas nacionales de Gallup Argentina, por ejemplo, en 1984 un 72 por ciento de la población tenía mucha o bastante confianza en el Congreso; pero en 1991 esta proporción se había reducido al 16 por ciento, y a un 15 por ciento en 1995 (Carballo 1996). La confianza en los funcionarios públicos ha caído en forma aún más dramática: en 1984 un 49 por ciento de la población tenía mucha o bastante confianza en ellos; en 1991 y 1995, sin embargo, sólo un 4 por ciento pensaba así (Carballo 1996).2 Como resultado inmediato de estas opiniones crecientemente negativas, el interés de los argentinos por la política también ha caído, con aquellos que manifiestan un desinterés absoluto creciendo desde un 23 por ciento en 1984, a un 43 por ciento en 1991 y un 45 por ciento en 1995 (Carballo 1996). Esta visión crítica de la praxis política es sentida vívidamente –y en muchos casos compartida y promovida-- por políticos cuya imagen de sí mismos es claramente crítica. Es

1 Como toda las encuestas ‘nacionales’ en Argentina, los resultados de opinión pública nacional reportados en éste artículo cubren sólo a la opinión de muestras de población en condiciones de votar de los grandes centros urbanos, incluyendo entre otros el Gran Buenos Aires, el Gran Rosario, Santa Fe, Mendoza, Córdoba, Tucumán, y en algunos casos Salta, Gran La Plata y/o Entre Ríos. Aún cuando no sean muestras realmente nacionales, en el resto del artículo se denominará a estas encuestas urbanas, de todos modos, nacionales, para así diferenciarlas de encuestas a ciudades específicas que se citan a lo largo del texto. 2 Similares tendencias han sido registradas para casi toda otra institución política, y en general, se asume, nada ha cambiado en esa percepción –de hecho ha empeorado—durante los últimos años (ver Fraga 2000).

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notable que en 1993, “al cumplirse 10 años de recuperación de las instituciones democráticas”, el gobierno mismo reconociera, en un proyecto de reforma política que impulsaba el por entonces Ministro del Interior, Béliz, que se asistía “a un creciente alejamiento e, incluso, desconfianza de la opinión pública frente a la actividad política y partidaria” (Ministerio del Interior 1993b, 21). Haciendo eco a este discurso, desde la oposición de entonces no se dudaba en señalar, aunque con otros ‘culpables’, el mismo problema. En un diagnóstico común a casi todas las fuerzas de la oposición, por ejemplo, la entonces diputada Garré concluía en que “los partidos políticos son hoy casi un obstáculo para el surgimiento de nuevos líderes, para la renovación de prácticas y metodologías, para el debate de ideas, para la participación” (1994, 1). Y esta percepción problemática de la política por políticos previamente opositores ha sido llevada al máximo grado cuando se afirma, desde el gobierno, que es necesario ‘dinamitar al viejo sistema político’. Los tiempos de la discusión parlamentaria sobre una nueva reforma política (en curso desde inicios del 2000) han sido marcados por esta crítica generalizada, y los periódicos argentinos publican diariamente opiniones denunciando las ‘patologías’ del sistema político, y exigiendo una fundamental revisión de la legislación regulando la competencia político-electoral.

En todo caso, esta percepción negativa de la sociedad y los políticos acerca de los (otros) políticos está claramente internalizada en el discurso cotidiano de nuestros representantes. Como expusiera una diputada nacional ‘menemista’ que prefirió mantener su anonimato, “gracias al mal comportamiento de los dirigentes tradicionales, y al constante ataque de la prensa, el clima que respiramos en las calles de la provincia de Buenos Aires o la Capital por fuera del Congreso, es a veces irrespirable. Decir que uno es diputado es equivalente a ponerse una vincha que diga ‘delincuente’. En las provincias del interior la gente es más magnánima: la vincha dice ‘inútil’, solamente” (1997).3 Frente a semejante ‘pared’ interna y externa de incredulidad, “hay muy pocas cosas que un supuesto político honesto pueda hacer para diferenciarse del ‘estigma’ de ser político. Honestidad y política parecen ser antónimos en el imaginario público. La posición crítica de la gente es determinada por un escepticismo casi apriorístico con respecto a lo que un dirigente, una vez en el gobierno, podría o querría hacer” (Fidanza 1997). Lo que es particularmente interesante en esta homogénea opinión sobre la ‘clase’ política, sin embargo, es la variedad de formas en que es interpretada y definida por distintos

3 Tomando en cuenta información de, solamente, el presente régimen democrático, y basado en una encuesta a diputados realizada por el CEDES en 1987-88, González concluye, asimismo, en que “todos [los diputados] parecen estar de acuerdo en desconfiar de todos los demás”, identificando a esos ‘otros’ políticos antes que al complicado desarrollo institucional del país como causa principal de los problemas que enfrentaba la Argentina de entonces (1990, 166). Aunque el carácter cualitativo de unas doscientas entrevistas que personalmente mantuve con representantes parlamentarios y políticos de primera y segunda línea durante el período 1994-1997 hace imposible una cuantificación específica, semejantes expresiones son muy comunes en los políticos argentinos, y el cinismo de las observaciones tiende a crecer a medida que uno desciende el espectro jerárquico de los partidos.

Gráfico 1: Evolución de Opinión Positiva Sobre los Partidos Políticos

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30405060708090

May-84 Abr-85 Abr-86 Mar-87 Abr-88 Oct-89 Abr-90 May-91 Nov-94 Aug-95 Abr-96Fuentes: Catterberg, 1991: 56 para 1984-5-6-8, Mora y Araujo, 1991: 99 para 1987, SOCMERC, varios años para 1989-1996

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actores, y su interrelación con lo que aparentemente niega: la profunda democratización de la política argentina. Más allá de que, como lo pusiera un viejo militante político, pueda haber “una base de realidad” en el rechazo popular a los políticos como ‘clase corrupta’ (Spilimbergo 1996, 102),4 es necesario destacar que la politización misma de esa opinión es mejor entendida como un síntoma de la progresiva democratización argentina, que como evidencia de su estancamiento o degeneración. De hecho, no hay nada de pasivo en la crítica ciudadana, y lejos de haber un resignado acatamiento de lo que la representación política hoy ofrece, su malestar se manifiesta en el voto, en la (de)selección de partido, y en la presión directa o indirecta que pone sobre el aparato político argentino. Como concluye uno de los más profundos análisis de la sub-región, tanto en Argentina como en el resto de los países del Cono Sur “las demandas de transparencia y responsabilidad en la gestión de gobierno han alcanzado niveles inéditos”, y tanto el público como los políticos continúan “fuertemente comprometidos con la mantención del mecanismo electoral” (Linz y Stepan 1996, 221). La proliferación de organizaciones no gubernamentales controlando (y/o denunciando irregularidades en) el funcionamiento del estado, así como la búsqueda de mecanismos de participación no tradicionales (ver Ferrari Wolfenson y Mazzina 2001) son claramente indicativos de esta profunda vitalidad democratizante de la sociedad civil. De todas formas, es necesario destacar que esta aparente consolidación de actitudes democráticas en la población y las organizaciones de la sociedad civil es seriamente calificada cuando un análisis del respeto por libertades liberales básicas es tomado en cuenta (ver Diamond 1999, Catterberg 1991 y Manzetti 1993). ‘Escarbando’ por debajo de la ‘superficie’ democrática de sus actitudes generales, en efecto, muchos analistas parecen encontrar en el electorado argentino resabios evidentes de su supuesta tradición autoritaria (ver Borón 1991b y Lagos 1997). Sin embargo, esta ‘dualidad’ es dable de observar aún en las democracias maduras cuando nos movemos de lo general a lo especifico, y no representa, necesariamente, una negación del consenso democrático, sino la dificultad inherente en hacer concordar dicho consenso con otros valores y/u opiniones que tienen que ver con la percepción de problemas menos abstractos en la vida cotidiana de la población (ver Prothro y Grigg 1960). Con diversas preguntas, en efecto, todas las encuestas muestran que la población argentina considera –no muy equivocadamente, por cierto-- que las democracias son en algunos casos económicamente ineficientes, que generan indecisión y disputa en la definición de políticas de gobierno, y que el mantenimiento del ‘orden’ puede sufrir con ellas. Después de así haber respondido, sin embargo, y aún teniendo como trasfondo la erosión de la confianza en la ‘clase’ política, el apoyo a la propuesta de que “la democracia puede tener problemas pero es mejor que cualquier otra forma de gobierno”, o formulaciones similares, se mantiene constante a través del tiempo, en una banda que corre del 70 al 85 por ciento (ver Mora y Araujo 1989, 278, Catterberg 1991, SOFRES-IBOPE 1989 y 1995, Carballo 1993, Romer 1996 y Latinobarometro 2000, por ejemplo). Como se analiza en las conclusiones de este trabajo, sólo en el año 2001 se observa un cambio significativo de tendencia, con sólo un 58 por ciento de la población concordando con la fórmula de que “la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno” (Latinobarómetro 2001). Este cambio debería ser un poderoso llamado de atención para las dirigencias tanto políticas como económicas del país. Dado este contexto de ininterrumpido y constante (hasta el año 2001) apoyo al sistema democrático de gobierno, el que las instituciones políticas, en su carácter de garantes de la

4 Esta percepción negativa de los políticos ante la población y entre los políticos no es nueva, en todo caso, y es de hecho mucho más ‘benigna’ que las que el país ha tradicionalmente conocido (para ver análisis de la igualmente negativa imagen de los partidos y los políticos en los 60 y 70, ver Snow 1979, 78-82, Kirkpatrick 1971, De Imaz 1964, y Miguens 1965). En tal sentido, es bueno recordar que la letra del tango cambalache, de tan fuerte resonancia hoy en la opinión pública, fue escrita en los años ’30, y que ha desde entonces sido un constante referente cultural para aquellos que estudian el profundo escepticismo argentino.

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continuidad democrática, sean hoy el aparente sujeto de una crítica implacable, pareciera ser al mismo tiempo un corolario de ese consenso democrático, y una denuncia de los problemas de adaptación de los agentes que las controlan (Carballo 1993, Ortiz de Rosas 1993, Mora y Araujo 1991). De hecho, no todo lo que la opinión pública piensa sobre las instituciones políticas es crítico, ni es inmutable a cambios en la forma en la que la política es estructurada. Resulta importante notar, por ejemplo, que aún en 1989, en medio de la peor crisis económica de la historia argentina contemporánea, 89.2 por ciento de una muestra realizada en la Capital Federal encontraba que “a pesar de sus defectos, los partidos políticos son un instrumento imprescindible de la democracia” (EQUAS, 1990). Y que, quebrando la caída en la imagen de los partidos –y así demostrando la respuesta de la población a los cambios que la vida política argentina experimentara durante esos años -- su nivel de aprobación subió del 42 por ciento en 1996, reportado en el gráfico 1, al 53 por ciento, 1998 (SOCMERC, 1999).

Asimismo, es importante destacar que la opinión sobre el comportamiento actual de los dirigentes políticos parece ser modificada cuando se le pregunta a la gente por su evolución futura. De acuerdo a una encuesta en la Capital Federal de junio de 1996, por ejemplo, cuando la gente considera lo “que pasará con los dirigentes políticos a medida que se vaya afianzando la democracia”, la mayoría tiene una visión optimista: el 53 por ciento respondió que mejorarán, el 25 por ciento que permanecerán iguales, y sólo el 10 por ciento opinó que empeorarán (Fara 1996a, 27). Como correlato y base de este –en términos relativos-- sorprendente optimismo, se halla también entre los cínicos porteños una insospechada percepción de eficacia ciudadana en la construcción de un mejor futuro, con un 83 por ciento de la muestra considerando que ‘la Argentina puede ser próspera y equitativa’, y un impresionante 79 por ciento opinando que ‘la suma de conductas individuales puede recuperar al país’ (Fara 2001, 12-13). Al nivel nacional, asimismo, la crítica a la ‘clase política’ se manifiesta en una preferencia mayoritaria (62 por ciento) por que surjan nuevos dirigentes, pero también por una mayoritaria preferencia no por la formación de nuevos partidos (34 por ciento), sino (59 por ciento) por la mejora de los partidos existentes (Gallup 2000).

Estos datos hacen así necesario definir mucho más precisamente la materia del consenso negativo aquí analizado: lo que la opinión pública parece criticar no es las instituciones políticas en si mismas, y quizás ni siquiera los agentes formales en los que los representados delegan --i.e., los partidos-- sino la forma en que esa agencia es llevada a cabo (ver Erbern y Lau, 1990 para un análisis de este tipo en los EEUU). La común conclusión de que “nos encontramos… inmersos en una cultura pública que presenta la paradoja de no execrar las instituciones democráticas, pero sí repudiar aquello para lo que estas instituciones sirven, o sea para hacer política” (Palermo y Novaro 1996, 11) debe así ser revisada (ver Novaro y Palermo 1999 para un primer intento de revisión), desde que el comportamiento electoral de los argentinos revela que si bien ciertas formas de hacer política son profundamente ajenas a lo que la opinión pública considera como ‘positivo’, hay otras formas que la población premia en las urnas, no sólo con el argumento negativo de que ‘no hay alternativa’ de gobierno (Wainfeld y otros 1995, Caracotche 1995), sino, como se sugiere abajo, por razonadas decisiones reflejadas en el momento de votar. Devaluado como está en el análisis académico reciente, en efecto, el voto de los argentinos parece indicar mucho más que rechazo e indiferencia. Además de la reelección presidencial de 1995, sobre las 100 elecciones de gobernador realizadas desde 1983 hasta la fecha, menos del 20 por ciento han representado un recambio partidario. Y aunque no existan datos sistematizados al respecto, información anecdótica pareciera indicar similares o aún mayores niveles de continuidad en los ejecutivos del nivel municipal. De hecho, la información existente muestra una fascinante habilidad del electorado para premiar y castigar selectivamente a los representantes en distintos niveles de gobierno (ver especialmente Porto y Porto 2000), indicándonos la necesidad generar marcos teóricos más capaces de captar el comportamiento del electorado en los distintos niveles de

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gobierno del país (ver Calvo y Abal Medina 2001 por un primer paso en esta dirección). En tal sentido, se argumenta aquí que para entender la actual percepción negativa de los

partidos y de la actividad política, es necesario diferenciar la crítica a las instituciones democráticas y políticas en tanto instituciones (básicamente inexistente por fuera de la opinión de los especialistas), de la crítica a como esas instituciones han sido utilizadas por los políticos a los que la mayoría electoral llevó al poder. Más aún, debemos ‘controlar’ nuestro análisis por la variante demanda de responsabilidad y eficacia emanando de una realidad en transformación. En particular, es necesario destacar que entre el ataque frontal y posteriores intentos de concertación de Alfonsín con las ‘corporaciones’ (ver Acuña M. 1995), y la más sutil –pero decididamente más efectiva—cooptación que la administración Menem ejerció sobre ellas (Novaro y Palermo 1996, Murillo 1999, Levitsky 1998), dichas ‘corporaciones’ perdieron su capacidad de controlar fracciones previamente ‘colonizadas’ de un estado que se ha venido, paralelamente, reduciendo. Pero haciendo esto, paradójicamente, los partidos han sido sometidos a un doble desgaste: el de tener que ser los únicos responsables por el output político económico, al mismo tiempo que, debido a las reformas impulsadas por sus líderes, su capacidad de controlar los procesos sociales se vio reducida (Lechner 1994). Y esto a su vez en un contexto en el que las identidades partidarias tradicionales se debilitaban. Mientras que en el pasado los partidos podían contar con mecanismos inmediatos de identificación y reconocimiento cultural por parte de la ciudadanía, en efecto, el caudal de voto ‘cautivo’ con el que contaban ha sido fundamentalmente reducido, dando lugar a una fluida y constante redefinición de las alianzas electorales, aún en los casos en los que podemos observar continuidad gubernamental (ver por ejemplo Gervasoni 1998 y Adrogué 1995).

Empezando con la derrota del peronismo en 1983, en efecto, “tanto el radicalismo como el peronismo… [han quedado sujetos al hecho de que] la consecuencia previsible de una pérdida relativa del favor popular será una derrota electoral frente a sus principales competidores políticos” (Cavarozzi 1984b, 155). De hecho, la sorpresiva plasticidad del sistema democrático argentino no sólo ha visto la quiebra de la ‘ley de hierro’ que mostraba al peronismo como único representante ‘legítimo’ de los intereses populares, en 1983, sino su recuperación en 1987, después de casi ‘desaparecer’ en el interregno. Del mismo modo, el mecanismo electoral desarticuló las pretensiones alfonsinistas de generar un ‘tercer movimiento histórico’ (Acuña M. 1995); vio la caída precipitada del voto radical hasta 1995; y luego su sorpresiva recuperación en 1997, de la mano de una alianza con un nuevo partido (o mejor dicho, grupo de partidos), el Frepaso, cuyos miembros se veían, entre 1993 y 1996, como reemplazantes de una UCR a la que muchos habían extendido un prematuro certificado de defunción (Auyero C. 1995). El análisis de los realinamientos observados durante los últimos dos años sólo confirma esta tendencia general. ¿Son estos desarrollos indicadores de una crisis de representación política? En tanto y en cuanto la eficiencia de los partidos como formuladores y agregadores de intereses es puesta en duda por la opinión pública, la respuesta es definitivamente afirmativa. Pero como reflejo de la evolución política del país el juicio es mucho menos categórico: la actual crisis de representación resulta de la interacción entre las actividades de partidos que sólo lentamente adoptan cambios en su oferta y discurso, y de un electorado altamente exigente que reclama cambios rápidos tanto en las prácticas tradicionales de los partidos, como en la articulación de formas novedosas de hacer política que sus representantes no han podido, aún, plasmar. Como se muestra en la segunda y tercera sección de este artículo, en efecto, el votante no es un actor irracional que sigue con criterio religioso el mandato del partido o ‘caudillo’ con el que se identifica a pesar de las pérdidas que las políticas que éste último implementa supuestamente le significan. Muy por el contrario, parece juzgar al gobierno incumbente de acuerdo a su performance en lo social y lo económico, y es receptivo a los cambios que los partidos políticos y sus líderes generan para adaptarse al cambiante mandato electoral. Aunque

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problematizando la vida de los partidos y otras instituciones políticas (en que ha hecho sus ineficiencias dolorosamente evidentes), esto debe entenderse como un progreso, no como un retroceso en nuestro sistema de representación política. En la próxima sección se hace un análisis de la transformación de los partidos ante esta fundamental redefinición. II. Identidades Políticas y la Demanda y Oferta de Representación La extendida percepción de que asistimos a una crisis de representación política se basa, entre otras cosas, en la aparentemente decreciente diferenciación en el discurso y oferta de políticas públicas por parte de los partidos, y en la paralela dilución de las identidades tradicionales del país. Claramente indicando esta transformación, es notable que hoy todas las fuerzas con representación efectiva en el estado han reelaborado sus estrategias para acceder al mismo, dejando atrás sus tradicionales vocaciones movimientistas, y esposando en su lugar una dinámica basada en la construcción de partidos fuertes en lo electoral (McGuire 1995, Levitsky 1998). A riesgo de perder relevancia en la arena política, esta dinámica ha afectado no sólo a la UCR y al PJ, sino también a partidos nacionales como los ahora mayormente desaparecidos UCD y Partido Intransigente. Más aún, esta tendencia hacia la ‘electoralización’ de la política ha profundamente influido el comportamiento de los partidos que militantes y caudillos de la UCR y el PJ fueron fundando desde los treinta en adelante para competir políticamente en las provincias (ver Mansilla 1983), generando un proceso de realinamiento partidario que ha afectado aún –y en cierto sentido, especialmente— a las más ‘tradicionales’ provincias del país (ver Novaro 1994 y Adrogué 1995).5 En tal sentido, el contraste entre el sistema de representación política que hoy tenemos y los que el país conoció en el pasado es sencillamente impresionante. El mandato populista tradicional esposado por los partidos generaba (y era simultáneamente el correlato de) una intensa fuente de identidad, al mismo tiempo que reducía a una función secundaria a la ‘mera’ agregación de intereses promovida por sus propias estructuras partidarias (Cavarozzi 1984a). Movidos por sus aspiraciones hegemónicas, dichos partidos fomentaban la creación de un sistema político donde la representación era reducida a la expresión ‘directa’ de identidades, con “cada subconjunto políticamente definido de agentes sociales exclu[yendo] de la política… a todo aquel que se op[usiera] a sus planteos” (Portantiero 1988, 179; ver Palermo 1985 para un detallado análisis de los correlatos culturales de esta mecánica pre-política de estructurar la representación). En este polarizante contexto, el sistema político se desarrollaba en la forma de un fluctuante bipartidismo, en el cuál transitorias coaliciones que intentaban penetrar el estado se veían confrontadas por el proyecto hegemónico de las igualmente transitorias coaliciones que lo habían capturado previamente (Abal Medina 1995). Y como directa consecuencia de esto, la competencia por el control del gobierno se plasmaba en un juego de suma cero, con los actores en conflicto presentándose, en sus momentos de dominancia, no como representantes de algún sector o programa especifico de gobierno, sino como los heraldos de un proyecto de nación. Debido a esta forma de hacer y entender la política, y dada la ausencia de mecanismos de negociación y mediación por fuera del ‘movimiento’ que controlaba el aparato del estado (y los negaba como actores legítimos), aquellos no representados dentro de la ‘nación proyectada’ podían sólo recurrir a lo que Juan Linz denominara formas desleales o extra-sistema de hacer política (Linz 1978). El resultado final de esta explosiva fórmula no fue, ni podía ser, el logro de los objetivos maximalistas de transformación social y cultural de ninguno de esos proyectos, sin embargo, sino un sistema político-económico signado por la confrontación pretoriana (ver 5 Debido a este ‘monopolio’ de los mecanismos electorales en la determinación de quien es gobierno, la centro-derecha argentina ha también sido transformada, dejando de ser el ‘invitado de palo’ que tradicionalmente fuera en el sistema político argentino (ver Di Tella 1985, en particular), para integrarse como una fuerza de importancia no sólo en los organismos que implementan la política pública, como en el pasado, sino en la propia arena electoral (Adrogué 1995, Jones 1997, McGuire, 1995).

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Huntington 1968), y por la ubicua e indomable inestabilidad que por decenios se asociara, casi indisolublemente, a cualquier descripción de la República Argentina (Halperín Donghi 1994). Con antecedentes dados por la experiencia radical entre 1890 y 1940, desde 1945 este clivaje ‘participativo’ (ver Anderson 1967) estuvo determinado por la dicotomía peronismo-antiperonismo, y tuvo como consecuencia una prolongada guerra civil cuya virulencia creció hasta llegar al paroxismo en los años setenta. Jaqueado por el rechazo de militares y elites que se veían amenazadas por su ‘proyecto de país’, en efecto, el peronismo no tenía permitida la participación abierta en el sistema político. ‘Dueño de las urnas’, sin embargo, ningún gobierno con pretensiones democráticas podía gobernar sin intentar reintergrarlo a la arena política (ver Kvaternik 1995), lo que entonces generaba un golpe de estado y el retorno a un más o menos (pero generalmente más) represivo gobierno militar. Sin instituciones capaces de canalizar semejante conflicto, y con partidos que, sin expectativas de futuro electoral, hacían todo lo posible para favorecer en el corto plazo a los miembros de sus coaliciones distributivas en detrimento de las de sus ‘enemigos’, el resultado era un recurrente patrón de caos político-económico (ver Wynia 1986). En la pugna distributiva así definida, “cada logro de un sector –resultado por lo general de una presión, y casi siempre momentáneo—e[ra entonces] percibido como una pérdida neta por otro u otros sectores, [resultando en la]... erosión de la legitimidad de las instituciones” (Palermo 1985, 123). Atrapado en este ‘juego imposible’, el sistema democrático era una inalcanzable utopía, y la escalación del conflicto pretoriano la única y socialmente devastadora ‘solución’ (O’Donnell, 1979). Este rígido sistema de representación tenía como contrapartida un igualmente rígido esquema de identificación política y cultural por parte del electorado (ver Di Tella 1985). El ser peronista o anti-peronista no representaba solamente una preferencia partidaria, sino dos concepciones distintas de lo que era y como debía mantenerse la democracia, así como dos enfrentadas visiones globales de la sociedad (Grossi y Gritti 1989). Esta inmovilidad de las identidades era reflejada en un voto que, cuando podía ser ejercido, se presentaba como ‘cautivo’, en un patrón regenerado en cada fallida reinstalación democrática, y nutrido por dirigentes que utilizaban al estado como herramienta de formación de ‘capital’ partidario. La relación de los partidos con ‘su’ electorado, en tal sentido, estaba basada en modalidades más o menos institucionalizadas de paternalismo y clientelismo, cuyos elementos constitutivos eran fuertemente reforzados a través del gasto público cada vez que dichos partidos tomaban el gobierno, ya sea a nivel nacional o provincial (Sawers 1996, Halperín Donghi 1994). En este contexto, el discurso político tenía, casi necesariamente, una fuerte “propensión al fundamentalismo. En aquella visión de las cosas, todo cambio parcial era peor que nada... [ya que] era visto como un pequeño cambio para que nada cambie” (Mora y Araujo 1991, 174-175). El diálogo y el compromiso, base de un sistema democrático estable, eran así imposibles, y la búsqueda de consensos con el ‘enemigo’ poco menos que una traición. Esta visión maniquea de la política alcanzó el paroxismo durante el período 1976-1983, con corolarios políticos, económicos y jurídicos aún hoy sin resolver. Luego de iniciado el proceso de democratización, sin embargo, muchos de estos roles tradicionales se han visto fundamentalmente alterados, y aún invertido. Mientras las identidades se han debilitado, en efecto, hoy los “partidos cumplen una función fundamental en la agregación de voluntades, y la competencia política es fundamentalmente competencia de partidos” (Novaro 1995, 57). A principios de los ochenta, cuando el proceso de democratización era percibido, aún en las visiones más optimistas, como meramente incipiente, la futura estabilidad del sistema partidario no era clara. Como lo pusiera de Riz en 1984, un “régimen de partidos… supone el reconocimiento de las otras ‘partes’ del cuerpo social como regla básica del juego político e implica la aceptación de la legitimidad de las diferencias que definen las alteridades políticas, no su negación” (1984, 121). Y no había nada o casi nada en la historia argentina que permitiera predecir un escenario de ese tipo. Con la paulatina

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consolidación del juego democrático, sin embargo, “la vieja imagen de dos ‘países’ irreconciliablemente enfrentados” se fue paulatinamente borrando (Abal Medina 1995, 185), y fue progresivamente reemplazada por nociones menos organicistas de la ‘comunidad nacional’. Constreñidas por la continuidad de la lógica electoral a la obtención de votos como único mecanismo para la ‘adquisición’ y mantención del gobierno, en efecto, “los partidos ya no se presentan visiones del mundo excluyentes y viejos antagonismos como ‘la Causa contra el Régimen’, ‘Peronismo o Antiperonismo’, ‘Liberación o Dependencia’ han dejado de ser comunes en el discurso político” (De Luca y Malamud 1996, 233). Tales visiones dicotómicas de lo político han simplemente crecido ‘invendibles’ a una más alerta y sofisticada sociedad.

Como consecuencia de esta mayor moderación, la erosión de los clivajes tradicionales no ha visto la creación de nuevos clivajes (no al menos de la intensidad que la Argentina conoció en el pasado) e “identidades que aparecían como subsumidas en un centro articulador se fragmentan de manera múltiple a partir de sucesivas escisiones… o… se reagrupan a través de nuevos ‘temas de convocatoria’ generadores de demandas nuevas de consumo social” (Portantiero 1988, 173). Esta pérdida de distancia en el discurso ‘fundacional’ de los partidos (ver Argumedo 1989) quedó evidenciada en la discusión de la reforma constitucional entre 1985 y 1988, y plasmada en el carácter unánime de las decisiones de la constituyente de 1994 (Alfonsín 1996, García Lema 1994). Desde principios de los 90, especialmente, “el discurso programático [de los partidos] no proviene ya de consideraciones clasistas o confesionales suavizadas..., sino que encuentra las raíces en issues concretos” que se airean y resuelven en la arena electoral (Castiglioni y Abal Medina 1997, 15). Por cierto, este o aquel líder partidario esporádicamente inicia actividades y ensaya discursos que la prensa interpreta como pro-movimientistas. Sin embargo, estos llamados no han llegado a conformar un acabado marco discursivo, ni han tenido la capacidad de movilizar a una (razonablemente) escéptica población. Esta reducción del ‘estado de guerra’ discursivo entre partidos no puede entenderse sin mirar a la rápida disminución del voto ‘cautivo’. De acuerdo a encuestas nacionales realizadas por Zuleta Puceiro, por ejemplo, mientras que en febrero de 1989 el número de electores que se autodenominaban independientes representaba un 44,4 por ciento del electorado, el correspondiente porcentaje fue de 75 por ciento en 1995 (SOFRES-IBOPE 1989 y 1995). Así, señala Fara, “aunque la introducción de la palabra ‘independiente’ sesga un poco los resultados de las encuestas, se puede de todas formas afirmar que hoy el mercado político se está, como la economía, desregularizando y privatizando, dando lugar a un cada vez más competitivo mercado electoral” (1997). No sesgada por la introducción de la palabra ‘independiente’ en las preguntas, la información reportada en el gráfico 2, abajo, muestra la evolución de los sectores de opinión que en encuestas nacionales se identifican ya sea con el PJ o la UCR o con otros partidos de izquierda y derecha, y los que no tienen identificación partidaria definida (incluyendo ‘independientes’ y ‘desencantados’).

Grafico 2: Evolucion de la Identificacion con Partidos Tradicionales e Individuos sin Identificacion Partidaria Definida, 1985-1996

28 28 31

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6257 60 58 61 60 58

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8 9 9 815

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1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996Fuente: SOCMERC, varios años.

Pooc

enta

je PJ y UCR

OtrosSin Partido

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Como se observa en el gráfico, entre 1985 y 1995 ha habido una constante disminución (afectando especialmente a la UCR) de la identificación ‘tradicional’, excepto por el período 1991-1994, y una fluctuante pero creciente identificación con otros partidos de izquierda y derecha –esta última siendo la principal beneficiaria de esta tendencia creciente. Simétricamente, se ve también un constante incremento en el porcentaje de ‘independientes’ y ‘desencantados’, es decir, de las personas sin identificación política definida que conforman el grupo que los politólogos norteamericanos definen, y los políticos argentinos hoy persiguen, como un potencial swing vote. Estas tendencias centrífugas en las identidades políticas del electorado no sólo han favorecido el proceso de transformación de los tradicionales partidos de masas en partidos profesionales-electorales (ver Panebianco 1990), sino también la generación de rápidos y complejos procesos de realinamiento político entre y dentro de cada uno de los partidos.6 Entre estos realinamientos, es notable destacar el crecimiento y caída del alfonsinismo y la renovación peronista; la formación de una previamente impensable coalición electoral entre la UCD y el PJ, y una igualmente difícil de predecir –al menos desde la óptica de los años 1993 y 1994-- alianza entre el Frepaso y la UCR (ver Novaro y Palermo 1999). La UCR y el PJ, en tal sentido, han debido asumir “abierta y lealmente” lo que muchos analistas veían como “su condición… de catch-all parties” (De Ipola 1987, 371), pero al mismo tiempo competir con terceras fuerzas por el favor de un electorado hoy mucho más exigente. Como resultado, aunque la representación de los dos partidos tradicionales en el Senado se ha mantenido constante en alrededor de 85 por ciento durante todo el período 1983-1997, su control de la Cámara Baja ha caído desde un 94,5 por ciento de las bancas en 1983, a un comparativamente magro 79 por ciento en el periodo 1995-97, y a un 73,2 por ciento en 1997-99 (Jones 1998, tabla 1). Hoy, los porcentajes respectivos (desgajando la representación de la Alianza y el PJ entre sus distintos bloques independientes) son de 76 por ciento en el Senado y de 70 por ciento en la Cámara de Diputados. Bajo casi cualquier parámetro (algunas provincias siendo –reportan Calvo y otros 2001-- una excepción), el bipartidismo ‘tradicional’

6 Es cierto que a pesar de esta reducción del voto ‘cautivo’, los dos grandes partidos argentinos aún poseen un número de afiliados que representa arriba del 30 por ciento de la población en condiciones de votar, y que ese número de afiliados ha aumentado, no decrecido con el correr del tiempo. Mientras que entre la apertura del proceso de democratización a finales de 1982 y abril de 1983, en efecto, el PJ reunió 3 millones de afiliados y la UCR 1,4 millones (Colombo 1985, 89), en 1993 el PJ contaba con 3,8 millones de afiliados, y la UCR con 2,8 millones (Jones 1997, 274). Este impresionante caudal de afiliados, no debe confundirse ni con militancia o inmutabilidad en la forma en que esos afiliados son integrados a la vida del partido, sin embargo, ni con una obediencia ciega de parte de los mismos al mandato partidario. Con la transformación de los partidos arriba descripta, el papel de los militantes, ni hablar ya del de los afiliados, se ha modificado, debido en parte “a la mayor autonomía de los líderes y un proceso decisional más Ejecutivo y profesionalizado” (Castiglioni y Abal Medina 1997, 14) y en parte a la mayor libertad del electorado vis-a-vis la ‘dirigencia’ política. Reflejando este cambio en la base partidaria, de acuerdo a encuestas nacionales de SOFRES-IBOPE sólo un 75 por ciento, aproximadamente, de los electores que habían votado por el PJ o la UCR en las elecciones de renovación parlamentaria de 1987, tenían pensado votar por el mismo partido en las presidenciales de 1989 (1989). En las presidenciales 1995, comparando con las elecciones de renovación parlamentaria de 1993, sólo un 49.6 por ciento de los electores encuestados que votaran PJ en 1993 manifestaron que se mantendrían ‘fieles’ a ese partido, contra un magro 21.2 por ciento en la UCR (SOFRES-IBOPE 1995). En el universo más limitado de continuidad de voto en elecciones presidenciales, Gervasoni reporta que mientras el PJ mantuvo en 1989 un 84 por ciento de sus votantes de 1983, y la UCR un 55 por ciento, en 1995 sólo un 67 por ciento de los votantes PJ de 1989 mantuvieron el voto peronista, contra un 42 por ciento en la UCR (1998, 11). Las elecciones de 1999 sólo muestran un fortalecimiento de estas tendencias a la ‘desregulación’ del mandato electoral.

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argentino ha sido reemplazado por un sistema más pluralista, y de una confrontación discursiva extrema se ha pasado a una discusión mucho más moderada y centrada en lo electoral.7

Positivo como es, sin embargo, este efecto moderador de la democracia en el discurso partidario ha tenido como correlato, en la visión muchos analistas, una reducción de la ‘oferta’ de políticas públicas. Como es frecuentemente denunciado, desde mediados de los 80s es observable una notable convergencia en los partidos, no sólo en su discurso, sino en su diagnóstico de los principales problemas que enfrenta la Argentina, y los mecanismos considerados técnica y políticamente viables para darles solución (Pinto 1995). En fuerte contraposición con las altas expectativas acerca de la potencial ‘oferta’ de políticas públicas que la democracia supuestamente generaría, en efecto, se denuncia hoy en Argentina, como en el resto de América Latina, una tendencia a la generación de un sistema político dominado por “elecciones que sirven solamente para circular elites en lugar de proveer un foro para airear y debatir temas nacionales, formar gobiernos y dotar a esos gobiernos con la capacidad de actuación” (Von Mettenheim y Malloy 1998a, 3). Como lo define Cheresky, entonces, “el curso más reciente de la vida política ha reforzado la inquietud sobre la posible evolución hacia una democracia limitada, no por restricciones a la ciudadanía sino por el empobrecimiento del pluralismo institucional y social y [el] estrechamiento del espacio público (1995, 1). Tales cuestiones, así como la aparente búsqueda por un ‘proyecto de país’ que reemplace al ‘modelo’ impuesto en los ’90, han hoy ganado centralidad discursiva en amplios sectores políticos. Más allá de la diatriba electoral, sin embargo, tales pedidos ‘refundacionales’ no presentan, hoy por hoy, perfiles definidos, y su futuro electoral (a pesar de contar con un amplio cubrimiento mediático) está todavía en duda. En tal sentido, es hoy claro que (más allá de estos últimos llamados ‘refundacionales’) la discusión entre partidos se orienta “más a la definición de reglas de juego que a la de modelos de sociedad” (García Delgado 1994, 3). Más importante aún, esta convergencia en ‘proyectos de país’ antes claramente divergentes (o como diría la crítica ‘refundacional,’ la ausencia de tales proyectos) ha sido acompañada por la formación de consensos en lo político y lo económico que hacen posible hoy hablar de algo que hubiera resultado una quimera en la Argentina del pasado: auténticas políticas de estado. El fortalecimiento del Mercosur y el proceso de integración a la economía internacional; el mantenimiento de la disciplina fiscal y un manejo ordenado de las cuentas nacionales como base del buen gobierno; la sustentación de políticas monetarias y cambiarias coherentes; la necesidad de lidiar con la crisis laboral; y más recientemente, la urgencia en generar algún tipo de ‘salario social’, todos estos son ejemplos de temas trascendentales en los que un consenso ‘blando’ entre las principales fuerzas políticas argentinas, incluyendo al Frepaso, al AR y al ARI, ha sido forjado. La sorprendente operacionalidad legislativa, y la estabilidad institucional mantenida por una administración tan débil como lo es hoy la de de la Rúa, se basa en gran parte, se afirma aquí, en este difuso pero firme marco consensual. De la existencia de esa base de consensos no se sigue, sin embargo, que la discusión sobre políticas públicas especificas haya desaparecido, algo que la crisis de gobierno de la Alianza, y la incorporación de Cavallo y su AR al gobierno han dejado claramente demostrado. Esto es, parece inconveniente concluir de la formación de estos consensos que existe un ‘vacío

7 De esta manera, si Catterberg podía afirmar que entre 1983 y 1989 la Argentina asistió a la transformación del ‘viejo’ en un ‘nuevo’ sistema bipartidista (1991), el desarrollo político de los años posteriores muestra un sistema mucho más competitivo y capaz de reflejar la variedad política y socio-económica de la República Argentina. Inútil o no (Catterberg 1991, 71), el voto por terceras fuerzas se ha incrementado notoriamente en todos los niveles de gobierno, y lejos de contar con una ‘clientela’ fija y estable el PJ y la UCR han tenido que competir entre ellos y con terceras fuerzas por el voto de electores que, aún cuando simpatizando con éste o el otro partido, ya no parecen tan dispuestos a otorgarles un cheque en blanco, ni en político ni en lo electoral.

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ideológico’, porque la articulación de dichos consensos en políticas públicas queda lejos de ser neutra. A pesar de los consensos arriba señalados, en efecto, existen entre los representantes políticos serias diferencias en sus preferencias por políticas públicas capaces de plasmar dichos consensos, y estas diferencias se han manifestado en claramente diferenciados discursos y estilos de gestión.8 Mirando a estos consensos y diferencias, y al grado en que los partidos divergieron de la opinión pública en su apoyo o resistencia a la implementación de los proyectos reformistas de los años ‘90, en la próxima sección se analizarán los cambios que las reformas del estado y la economía de los últimos quince años han generado en la matriz institucional que encarrila la actividad política del país. III. Reforma y Representación entre la Substitución y la Complementariedad Como en el resto de América Latina, el retorno a la democracia en Argentina representó mucho más que la instalación de un simple mecanismo democrático de selección de gobierno (ver Cavarozzi 1992). No sólo debían los lideres del nuevo régimen lidiar con las consecuencias jurídicas y políticas de la ‘guerra sucia’ (Nino 1997), sino también con una crisis socio-económica cuya verdadera extensión no era, aún a finales de 1984, realmente conocida (ver Dornbusch 1989, Sjaastad 1989 y Smith 189, cap. 9). Marcando una notable diferencia con el pasado, en efecto, la transición democrática iniciada en los 80 requirió de sus líderes “además de una reestructuración de la esfera política… una reorganización de la economía, porque lo que había colapsado junto con las dictaduras era… un modelo de sociedad… y no sólo un modelo institucional en el sentido político-jurídico” (Portantiero 1995, 18). En particular, la situación planteó a nuestros dirigentes un acuciante dilema: ellos debían iniciar y mantener contra viento y marea una profunda reforma del estado y la economía, al mismo tiempo que intentaban responder a las crecientes demandas de una más movilizada población. Mientras que en el pasado estos conflictos distributivos podían ser ‘resueltos’ a través de la mecánica inflacionaria, en efecto, esta vía ahora estaba muerta, llevando a políticos representativos a hacer lo que ni aún las represivas administraciones del periodo 1976-1983 pudieron realizar: la liberalización de la economía, y la retirada del estado de funciones que éste había progresivamente asumido entre 1930 y 1983.9 Para entender lo significativo de este cambio, es preciso mirar la forma en que los más o menos democráticos gobiernos del pasado funcionaban. De acuerdo a la versión más estilizada de lo que se ha dado en llamar ‘ciclo populista Latinoamericano’, la economía política argentina se basaba en la continua reedición de un perverso ciclo de democratización parcial, desajuste económico, tardío intento de ajuste por dentro de lo democrático y, finalmente, generalmente fallidos programas de estabilización económica impulsados por regímenes autoritarios (Dornbusch y Edwards 1991). De especial importancia para la fase democrática de dicho ciclo, es necesario destacar el papel que la inflación jugaba como instrumento de política pública. En un contexto en que sindicatos fuertes y sectores económicos oligopolizados podían trasladar mayores costos al consumidor, la inflación reemplazaba a la política como mecanismo de resolución de conflictos distributivos, ‘pateando la pelota’ del conflicto hacia adelante, y permitiendo al estado, a través del ‘impuesto 8 Más problemático para el argumento de que este supuesto ‘vacío ideológico’ es causa (o síntoma) de la crisis de representación política, el hecho es que no es eso lo que la opinión pública critica de los partidos. Como plantea Mora y Araujo, “la cultura que está emergiendo en la presente transición valora un bajo nivel de conflicto, es relativista y es pragmática” (1991, 173), y critica más la inhabilidad de la ‘clase’ política para generar consensos positivos, que su supuesta incapacidad para representar o construir nuevos clivajes, ideológicos o no. 9 Ver Halperín Donghi (1994), Bocco y Repetto (1991), Schvarzer (1991) y Palermo y Novaro (1996, cap. 1) para análisis que demuestran la poca efectividad de los programas “neoliberales” que la dictadura militar supuestamente implementó durante el período 1976-1983. Ver Miranda (20001) para un análisis más exhaustivo de la relación entre democratización y reforma en el contexto del ciclo económico tradicional pre y post-democratización.

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inflacionario’, financiar su expansión (Vitelli 1986, Gerchunoff 1997). Indudablemente, el malestar que este proceso generaba –vía inflación y regulación excesiva sobre la actividad económica (ver FIEL 1988)-- debería haberse trasladado al voto, y así castigado al gobierno incumbente. Dado que desde 1930 ningún gobierno limpiamente electo, con la excepción de la primer administración de Perón, pudo terminar su mandato, sin embargo, semejante mecanismo de control ciudadano no existía. Todo lo contrario, el criterio de supervivencia política hacía a los dirigentes extremadamente dependientes de su habilidad para incrementar y distribuir selectivamente el gasto público (ver Geddes 1994 y Ames 1987), generando así aún más distorsiones en el ya complicado sistema político-institucional del país. En un sistema político en el que un estado ‘colonizado’ generaba un constante ciclo de apertura democrática, excesiva movilización, y ruptura del sistema democrático (ver O’Donnell 1977 y Mora y Araujo 1982 por distintas explicaciones de este ciclo), cualquier partido a cargo del gobierno en el momento de ruptura podía reclamar como suyo el final irrealizado –pero potencialmente brillante—de la ‘opera inconclusa’. Desde que esa interrupción ha sido finalmente evitada, sin embargo, la caída del telón electoral ha premiado con una mezcla de aplausos y/o abucheos al ‘compositor’ de turno, haciéndolo responsable de su gestión. Como pronto quedó claro para Alfonsín, y mucho más inmediatamente para Menem, en tal sentido, hacia mediados de los años 80 ese contexto laxo ya no existía. Por un lado, los principales actores económicos del país habían generado, siguiendo la liberalización financiera impulsada por Martínez de Hoz, mecanismos a través de los cuáles se aislaron de las distorsiones inflacionarias generadas por el ciclo populista (Labán y Sturzenegger 1998, Mondino, Sturzenegger y Tommasi 1998; ver también Miranda 2001b). Gracias a la habilidad que estos sectores adquirieron para evadir el ‘impuesto inflacionario’, en efecto, una inflación ‘descontrolada’ afectaba ahora sólo a aquellos actores incapaces de acceder al ‘dólar’ o ‘la cuenta en Suiza’, quitando al mismo tiempo recursos al estado a través del efecto Olivera-Tanzi (Kvaternik 1998, ver Tanzi 1977 por una descripción del efecto Olivera-Tanzi). Por el otro lado, el descrédito de los militares como gobernantes precluía su retorno a la arena política, poniendo en manos de civiles la ‘tarea sucia’ que aquellos antes invariablemente cumplían: promover la estabilización de la economía vía la implementación de duros programas de ‘austeridad’. Así, la racionalidad político-económica que había mantenido la expansión de la ‘patria corporativa’ durante las previas cuatro décadas (Bustamante 1988) estaba acabada, y a pesar de temporarios intentos de manejar la crisis por dentro del esquema ‘tradicional’ de política pública durante 1984 (Epstein 1985, Acuña y Golbert 1990), a partir de 1985, y especialmente desde finales de 1989, sólo una fundamental reforma del Estado podía ofrecer una salida a la crónica crisis inflacionaria que, desde 1975, afectaba al país (Llach 1997). El Estado argentino, tradicionalmente percibido como capaz de llevar a cabo las más diversas políticas desarrollistas, no podía ya controlar las más básicas variables económicas, y sólo una reforma fundamental de sus estructuras, era claro ahora para los políticos que lo controlaban, podía devolverle un mínimo de operacionalidad. Más que como el proceso eminentemente político que representaron, sin embargo, es hoy generalmente entendido que estas reformas fueron ‘impuestas’ sobre dirigentes que no tenían otra opción más que someterse a los dictados de la ‘dictadura financiera’. De acuerdo a esta difundida percepción, “la sociedad política se encuentra hoy estrictamente acotada por la sociedad económica, en la forma de ‘imperativos técnicos’… que representan, más que un indicador, un verdadero principio normativo que fija límites rigurosos a la intervención” gubernamental (Lechner 1994, 16). Como resultado, en lugar de contar con una democracia con mecanismos horizontales de control y asignación de responsabilidad del gobierno, pareciéramos movernos, se sostiene con distintos niveles de énfasis, hacia un sistema plebiscitario –una democracia delegativa, en el léxico de O’Donnell (1994)—donde “la falta de eficacia para discernir políticas públicas… como así también la ausencia de efectividad para

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construir una relación de fuerzas… que permita llevar a la práctica esas políticas, han golpeado fuertemente a nuestro sistema de partidos” (Pinto 1995, 83). Dado semejante contexto, tanto Alfonsín –en tanto y en cuanto impulsaba la reforma (ver Barbeito y Lo Vuolo 1992, 80-106, Cavarozzi y Grossi 1992 y de Riz y Smulovitz 1990, 24-37)-- como Menem, son generalmente vistos como manejando la economía unilateralmente, dejando por fuera al Parlamento y a los partidos, y consecuentemente delegitimando la actividad política ante los ojos de la sociedad. Por tal motivo, estas formas ‘hobbesianas’ de gobierno parecieran haber generado, en el entender de muchos académicos, “un verdadero ‘agujero negro’ ideológico, [y] una carencia de espacios discursivos alternativos en la cultura política” del país (Gruner 1991, 90; ver Lozano 1999 para un análisis particularmente ácido de esta aparente ‘unicidad’ del discurso político actual). Sin discurso, y sin capacidad de gobierno, es la imagen que devuelve este escenario –que de ahora en más llamaré ‘plebiscitario’-- “el sistema de partidos, y la representación en general, parecen tener un claramente menos importante papel que el que tenían en el pasado” (García Delgado 1994, 19). Y lo que es aún peor, se argumenta, semejante aislamiento es utilizado por “calvinistas perversos” que a través del engaño, la explotación de “los sentimientos, la lealtad a la memoria histórica y el magnetismo del líder” imponen una reforma a contrapelo de los intereses de la población (Borón 1991a, 59). Siguiendo estas premisas, es debido a la imposición de una reforma impopular, en fin, que se entra en la presente crisis representativa, y en el consecuentemente denunciado ‘estado de malestar’ en que nos hallamos hoy. Atrayente como este análisis pueda ser, sin embargo, sus supuestos y conclusiones no se conllevan con los datos señalados en las previas dos secciones de este trabajo, o con otros que se relevan más abajo. Con respecto a la propuesta ‘plebiscitaria’ de una supuesta brecha entre la reforma generada y las demandas de la población, en particular, no es tan evidente como a primera vista pareciera que la reforma haya sido impopular. Aunque tanto Alfonsín como Menem iniciaran sus reformas a contracara de sus promesas de campaña, en efecto, ellos recibieron subsecuentemente un fuerte apoyo electoral convalidatorio de sus decisiones, tanto en 1985 como en 1991 (De Riz 1992b, 17). De hecho, mientras que Alfonsín abandona el esfuerzo reformista y pierde en 1987 (Acuña M. 1995, Mora y Araujo 1991), Menem lo acelera y gana, en 1993 y en 1995. Lo que el análisis delineado arriba no toma en cuenta, en tal sentido, es que la reforma parece haber generado beneficios de importancia aún para los sectores más desprotegidos. Este punto es importante de destacar, porque uno de los principales problemas ‘detectados’ en el sistema de representación de aquel período es el aparente desfase entre la evolución socioeconómica de la gente, y como ella votaba;10 y porque aplica tanto a las reformas implementadas a principios de los ‘90 como a aquellas iniciadas y luego abandonadas por el gobierno de Alfonsín. Demostrando que las reformas no sólo han generado cambios positivos subjetivos,11 sino también otros claramente objetivos en las condiciones de vida de la población del principal centro urbano de Argentina, el gráfico 3,

10 En efecto, resume críticamente Novaro, dadas las pérdidas objetivas que supuestamente generara la reforma, una abundante literatura intenta explicar el apoyo electoral a líderes que “castigan” al electorado como el resultado ya sea de “un rebrote autoritario, expresión de insuficiente ‘cultura democrática’… [o de la] irracionalidad de los votantes que prefieren seguir a quienes los ‘traicionan’… en vez de optar por propuestas participativas, de control, fiscalización y contención del poder” (1994, 178). 11 En una versión más moderada, pero aún ‘plebiscitaria’, desde 1995 se ha extendido la idea de que gracias a la generación de un mínimo ‘horizonte’ estabilidad económica, la reforma garantizó el apoyo de sectores sociales que, si bien ‘objetivamente’ perjudicados, tenían al menos la posibilidad de planificar su vida en el corto plazo, un ‘bien común’ pero ‘subjetivo’ cuyo valor la hiperinflación hizo resaltar (Paramio 1993-4; Arroyo 1995).

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abajo, muestra la evolución de la pobreza -- definida como la proporción de hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza --en el Gran Buenos Aires (GBA).12

Como se ve en el gráfico, en efecto, la evolución de la pobreza parece haber seguido un patrón cíclico (pero aún así ascendente) durante todo el período, representado por un rápido –y mayormente ‘olvidado’-- incremento de la pobreza entre 1980 y 1982 (un incremento casi seguramente inferior al que se hubiera notado si la metodología fuera homogénea), seguido por una temporaria mejora hasta 1986; y luego por un deterioro que culmina en octubre de 1989, cuando casi uno de cada dos hogares en el Gran Buenos Aires registró ingresos por debajo de la línea de pobreza. Desde ese pico histórico, sin embargo, la pobreza baja nuevamente, hasta llegar a un piso del 20 por ciento en octubre de 1993, para luego subir moderadamente hasta 1995. De particular importancia, puede inferirse del gráfico una relación inversa entre la extensión de la pobreza y el voto oficialista durante el período analizado (para la información electoral, ver Fraga 1995, 74-127) y que dicho voto se asocia muy fuertemente a períodos en que se implementaban reformas, tanto en la administración justicialista, como en la radical. Complementada con información similar de otros centros urbanos de la Argentina –información relevada en la tabla 1, abajo— estos datos demuestran una concreta mejora en la situación económica de los sectores bajos en tiempos de reforma, y permite percibir un electorado muy diferente al propuesto por los argumentos ‘plebiscitarios’ resumidos arriba. En particular, la tabla I muestra que el argumento aquí desarrollado aplica igualmente al resto de las provincias: el voto pro-reforma a nivel provincial no se produce a contrapelo del desempeño de los gobiernos en lo social. Aunque imprecisa en cuanto a nivel, pero no en tanto tendencia,13 lo que la tabla 1 muestra es que la paradoja del votante ‘confuso’ acerca de su propia situación se basa, sencillamente, en una mala lectura de la información a nuestro alcance. Al menos hasta 1994, la crisis de representación política no estaba asociada a una caída de los estándares de vida de los sectores bajos, ni en las provincias, ni en el GBA.

12 Aunque ambas recogen información de las encuestas permanentes de hogares (EPH) de los meses de octubre entre 1980 y 1995, la línea de pobreza para los años 1980-1983 (tomada de Beccaria 1989, 13), no es estrictamente comparable a la de los años 1986-1995, calculada por UNICEF Argentina (1996). Sin embargo, la metodología de estimación en ambas fuentes es lo suficientemente similar como para permitir una comparación informada – siempre que se tenga en cuenta que la estimación del INDEC tiende a ser menos ‘dramática’, pero con la misma tendencia, que la de UNICEF (López 1997). Tomando como referencia la diferencia en el único año común en ambas series –1980— y asumiendo una correlación perfecta entre ambas (la correlación entre otras estimaciones del INDEC y la UNICEF para el período 1988-1995 es de 0.98), se reportan también valores estimados de una supuesta medición ‘homogénea’. 13 Las estimaciones reportadas en la tabla 1 se basan en la línea de pobreza que la UNICEF estimara sobre la base de una encuesta de consumo realizada para el GBA, en 1985 (De Morales 1988 e INDEC 1992). Por lo tanto, no capturan los hábitos de consumo de esos otros centros urbanos, integrando un sesgo de signo desconocido en ellas.

Gráfico 3 : Población Bajo la Línea de Pobreza en el Gran Buenos Aires, 1980-1995

7.9

23.6

14.2

25.532.4

47

33.7

26.221.8 19.4 20.5

23.911.6

34.6

20.9

11.6

0

10

20

30

40

50

80 82 83 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95Fuentes: Beccaria 1989, 13 para 1980-1983, y Unicef 1996 para 1980 y 1986-94

Porc

enta

je

ReportadaEstimada

18

Tabla 1: Hogares Bajo la Línea de Pobreza en 16 Centros Urbanos, 1985-94

Centro Urbano

Octubre 1985 Octubre 1990 Octubre 1992 Octubre 1994

Gran Catamarca 29.4 45.3 39.4 36.0 Paraná 31.2 42.7 -- 32.9

Formosa 42.7 59.1 -- 49.7 Jujuy y Palpalá 39.2 60.4 58.4 49.5

Santa Rosa y Toay 17.3 33.6 29.4 26.5 Gran La Plata 7.7 29.2 27.0 22.2

La Rioja 32.7 40.8 38.7 36.6 Gran Mendoza 19.0 39.9 -- 24.8

Posadas 37.4 52.8 47.1 44.5 Gran Rosario 14.3 34.6 32.8 28.7

Salta 40.2 50.4 45.5 44.5 Gran San Juan 44.2 59.5 53.7 40.6

San Luis y El Chorrillo 24.7 39.2 36.9 29.7 Río Gallegos 16.4 32.7 -- 25.3

Santa Fe 18.8 37.9 34.9 31.1 Santiago y La Banda 26.5 54.0 49.9 38.3

Fuentes: UNICEF 1996 En conjunción con lo reportado en la segunda sección de este artículo, esta información

descalifica, asimismo, la impresión de que la “legitimidad social de que ha gozado” la reforma se basa en “la tradición política del peronismo, con su adhesión emocional a percibir ciertas formulaciones políticas como verdades religiosas” (Pinto 1995, 79). Por un lado, dicho argumento no explica el apoyo a la reforma iniciada y luego abandonada por Alfonsín en 1985, o la cambiante coalición electoral apoyando al menemismo (ver Gervasoni 1998). Por el otro, visto lo reportado en esta y la previa sección, semejante análisis resulta extemporáneo, y en todo caso innecesario. El voto por un gobierno reformista no se basó en la existencia de un voto ‘cautivo’ (que de hecho iba decreciendo), y no necesita ni debe ser entendido como un voto ‘irracional’, desde que la reforma en sí no había generado, hasta al menos 1994 “el deterioro de las condiciones económicas y sociales y la expansión de la pobreza” generalmente identificada como una de las causas principales para la crisis de representación política actual (García Delgado 1994, 9).14 El apoyo de los sectores bajos a la reforma no debe verse como yendo a contrapelo de su evolución socio-económica, sino como resultado de las mejoras objetivas registradas hasta al menos 1994, aún para miembros de una clase media baja empobrecida que “consideran que la estabilidad [generada por esas reformas] también los beneficia” (Minujín y Kessler 1995, 253).15

Por supuesto, la información relevada arriba es estimativa de sólo un factor, y no capta –ni lo pretende—otras variables político-económicas que inciden en el voto (ver Gervasoni 1998), ni controla por variaciones del mismo a nivel nacional o provincial (ver especialmente los estudios compilados por Calvo y Abal Medina 2001). Soy consciente también de que, de acuerdo a una encuesta nacional realizada en 1995, la impresión del 64 por ciento de la población argentina era que la pobreza había aumentado mucho durante los últimos 5 años, y que otro 21 por ciento opinaba que había aumentado un poco (Latinobarómetro 1995). Sin embargo, esta impresión debe ser calificada, en tres sentidos. Primero, porque como se 14 Contra lo argumentado, tambien podría plantearse que el gobierno “cambió la metodología utilizada para estimar la... pobreza” y que ese cambio “no ha sido neutro” (Borón 1995, 27-28). Se podría argumentar, asimismo, que la pobreza creció desde 1994 hasta la fecha. La primera crítica es infundada, sin embargo, dado que el único cambio realizado en la metodología ocurrió en 1988, adaptando la medición Argentina a parámetros internacionales (ver Beccaria y Vinocur 1989). Esto no afecta, en todo caso, a los indicadores brindados por la UNICEF. La segunda crítica, en cambio, refuerza el argumento aquí presentado: el PJ perdió las elecciones de 1997 y 1999. Y dada la falta de soluciones a la agudización de estos problemas sociales durante los últimos dos años, es hoy descontado que la Alianza (o lo que queda de ella) perderá las elecciones del 2001 también. 15 De hecho, existe evidencia de que la reducción de la inflación asociada a estas reformas ha tenido efectos positivos aún a nivel de la población rural (ver Obschatko y Alvarez 1992).

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muestra en la próxima sección, la pobreza aumenta de la mano del desempleo en el GBA desde 1994 en adelante –no dispongo de información metodológicamente comparable sobre las provincias. Segundo, porque como indicara una encuesta realizada en la Capital Federal (en junio de 1996), la ‘línea de pobreza’ estimada por la opinión ciudadana se encuentra muy por arriba de la que estiman el gobierno o la UNICEF. De acuerdo a este estudio de Fara (1996b), en efecto, la población de la Capital Federal parece estimar que una familia tipo (dos adultos y dos niños) requieren un ingreso mínimo de 1328 pesos mensuales promedio para cubrir sus necesidades alimentarias básicas.16 Pero de acuerdo a la metodología oficial (ver CEPA 1993 y Beccaria y Minujín 1985), la línea de pobreza en 1996 se ubicaba en unos 450 pesos mensuales para esa misma familia ‘tipo’, es decir, un valor 3 veces inferior a la línea de indigencia estimada por la población general.17

Una tercera calificación, finalmente, está dada por la mayor visibilidad que, dada su actual composición, tiene hoy la pobreza. Mientras que en el pasado la pobreza por ingresos estaba casi totalmente limitada a hogares que también eran pobres en términos estructurales –esto es: los bajos ingresos estaban fuertemente asociados con bajo acceso a la educación y la salud, condiciones de vivienda deficientes y deficitaria infraestructura sanitaria —desde inicios de los ‘80 es posible observar que, junto a un descenso secular de la pobreza estructural (Minujín y Kessler 1995, 78), ha habido un incremento notable de la pobreza por ingresos en tradicionales sectores medios. Cuando los pobres eran ‘villeros’, su erradicación violenta podía ser vista con indiferencia, y en muchos casos beneplácito por una población para la cual la pobreza era una abstracción intraducible a experiencias propias (ver Bellardi y de Paula 1986 y Auyero 1995). A diferencia de aquellos pobres estructurales, sin embargo, los ‘nuevos pobres’ cuentan con un capital social y cultural que puede trasladar sus inquietudes inmediatamente a la opinión pública, transformando a la pobreza, como nunca antes en la Argentina, en el hecho político que ella es hoy (ver García Delgado 1994).

Esta información es consistente con la propuesta de que el electorado argentino, como afirma la gran mayoría de los analistas de opinión pública, ha devenido extremadamente funcionalista, y no ideológico o, mucho menos, ‘irracional’ en su forma de elegir gobierno. Más aún, se complementa perfectamente con la percepción de que, en vista de los problemas que el descontrol del estado había generado en el pasado inmediato, la opinión pública pasó a favorecer una reforma estatal contraria a sus preferencias tradicionales. Como mostraban las encuestas de IPSA en los ‘80, en efecto, “la cultura política argentina presenta[ba] fuertes signos de estatismo, reflejados en el apoyo de la población a políticas proteccionistas” (Catterberg 1991, 15). Con la aceleración de la crisis a finales de los ‘80, sin embargo, una proporción creciente de la gente “identificó a la intervención estatal con gigantescos déficit fiscales y alta inflación… y en los ojos de muchos frustrados ciudadanos, esa intervención pasó a ser vista como generando privilegios discriminatorios en lugar de la sociedad más justa” que se pretendía (Manzetti 1993, 142).

Demostrando este punto, el gráfico 4, abajo, muestra la proporción de entrevistados que en encuestas nacionales de opinión pública manifestaron una preferencia por lo que Mora y Araujo llama ‘privatismo’ a la pregunta: ‘¿diría usted que es mejor un país donde la mayor parte de las cosas las hacen las empresas privadas o uno donde las hacen empresas del estado?’; y la proporción de aquellos eligiendo crecimiento cuando era preguntado si el problema principal era que el país ‘produce menos de lo que podría’ o que ‘algunas personas tienen

16 Para contextuar esta opinión, en octubre de 1995 sólo un 30 por ciento de los hogares de la Capital tenia ingresos superiores a los 1170 pesos (EPH-INDEC 1995, cuadro 28). 17 La línea de indigencia surge del cálculo del costo de una canasta de alimentos básica capaz de cubrir las necesidades calóricas y proteínicas de una persona (esto es, un cálculo similar al que se le pidió a los entevistados (Fara 1996). La línea de pobreza surge de multiplicar línea de indigencia por un factor de expansión calculado en base al patrón de consumo del tercer decil de la distribución del ingreso (ver CEPA 1993).

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mucha riqueza y otras son muy pobres’, lo que Mora y Araujo llama ‘productivismo’ (Mora y Araujo 1991, 72). Como se nota ahí, entre agosto de 1985 y agosto de 1991 hubo un constante aumento en la proporción de aquellos prefiriendo servicios privados. Del mismo modo, la opinión pública presentó durante todo este período una creciente predilección por políticas que promovieran crecimiento en lugar de políticas redistributivas que la gente identificaba como causa directa por la debacle de la ‘década perdida’ (ver Mora y Araujo 1991, 69-75).

Aunque como se analiza en la próxima sección estos indicadores revirtieron su tendencia en años subsecuentes, el mensaje que presentan es claro: el proceso de reformas propuesto por Alfonsín y realizado por Menem fue precedido por la formación de un consenso en favor del mismo, y no simplemente impuesto a contrapelo de las preferencias de la población. Los electores argentinos, menos tendientes a apoyar irrestrictamente a algún partido, y enfrentados con las consecuencias negativas de la crisis fiscal que culminara en la hiperinflación, favorecieron así el proceso de transformación de las instituciones políticas identificadas como responsables del desenlace hiperinflacionario de 1989 (ver Kvaternik 1995). Pero ello requirió de la delegación a ‘pilotos de tormenta’ que timonearan la transición hacia una nueva matriz de relacionamiento entre sociedad y estado (Novaro 1994), con figuras carismáticas que parecieran “capaces de cambiar el sistema tradicional de partidos” pasando a definir el eje de la compulsa electoral (De Riz 1992b, 10). Esto fue así porque las estructuras partidarias no concitaban la confianza de la gente, y porque “las fórmulas populistas y/o nacional desarrollistas… con las que no habían [todavía] roto los nuevos liderazgos democráticos, resultaban caducas: no sólo no podían resolver la crisis, sino que formaban parte fundamental de ella” (Portantiero 1993, 18).

Este cambio resultó en una mayor fijación en candidatos particulares, y ya no tanto en un programa partidario que era considerado como parte del problema (Cavarozzi y Landi 1992). Y llevó a una “devaluación del partido político, en tanto y en cuanto éste se presentaba como un obstáculo para el proceso de transformación institucional que reclamaba el elector” (Fidanza 1995). Sin embargo, sería errado asumir que el éxito relativo de los líderes así electos se basó meramente en su capacidad de liderazgo y/o carisma (un argumento circular que generalmente se aplica en análisis críticos a la administración Menem). Como me planteara Fara, como consecuencia de la crisis de 1989 “la gente privilegió, y todavía privilegia, la eficiencia en la acción de gobierno, y experimentó con figuras de corte fujimoresco cuando no había gestión previa exitosa, porque todas las novedades eran bienvenidas en tanto y en cuanto fueran vistas como capaces de cambiar el status quo. Pero también una gestión exitosa era premiada, y en estos casos es interesante ver que el electorado parecía poner énfasis en la experiencia y la existencia de un aparato político que garantizara la capacidad de gobierno, y no en outsider totales, como lo demuestran los fracasos de varios proyectos políticos ‘independientes’ y la mayoría de las reelecciones de gobernadores de provincia” (Fara 1995).

Gráfico 4: Preferencia de Empresas Privadas sobre Empresas Publicas y por Políticas de Crecimiento sobre Políticas Distributivas

5357

7072 72

6771

73 74 74 8176

71 70

50

55

60

65

70

75

80

May-85 Abr-86 Ago-87 Jul-88 Ene-89 Ago-90 Ago-91Fuentes: Mora y Araujo 1991, 73 para 1985 y SOCMERC, varios años, para 1986-91

Porc

enta

je

Privatismo

Productivismo

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Así, más que en la ‘irracionalidad’ o identificación acrítica del votante con el ‘líder’, la factibilidad de estas experiencias reformistas dependió de la habilidad de ese ‘líder’ para servir el interés de sus votantes, y al mismo tiempo de su destreza para brindar ese ‘servicio’ mientras mantenía el curso de las reformas necesarias. Dados los cambios sociales arriba analizados, en efecto, hubo en la población profundos “cambios en las expectativas, y los ciudadanos que sost[enían] esas nuevas expectativas comenzaron a pedir nuevos representantes, o viejos representantes que m[mostraran] un estilo nuevo” (Mora y Araujo 1991, 13). Y ante esto, los partidos respondieron (debido a su dependencia en los votos) delegando en ‘hacedores’ percibidos como independientes y capaces de llevar a cabo dicha transformación (Geddes 1994). Aquellos partidos que no hicieron así (incluyendo la UCR hasta la asunción de Terragno como presidente partidario en 1995), vieron simplemente caer su caudal electoral.

Claramente mostrando esta centralidad de ‘los hechos’ y ‘la capacidad de gobierno’ en la determinación de las decisiones del electorado, se observa en el gráfico 5, abajo, la alta correlación entre la imagen del presidente y la de su gobierno durante todo el período 1985-1995. Como ahí se ve, la imagen del presidente no ‘flota’ independiente de la de su gobierno,18 indicando que lejos de estar dominado por lo que la teoría ‘plebiscitaria’ considera ‘efecto caudillo’ --determinando como la gente juzga (o mejor dicho, no juzga) la capacidad de un gobierno dado-- el electorado ‘mide’ al presidente de acuerdo a como se desempeña en el gobierno, y específicamente en lo económico. De particular importancia para el análisis de la crisis de representación aquí realizado, es observable también una caída en la imagen de Menem, la de su gobierno y la de su plan económico inmediatamente después de su reelección (paralelamente al deterioro de una serie de indicadores sociales que se analizan en la próxima sección), sin que hubiera una recuperación por el resto de su mandato.19 La suerte de de la Rúa parece seguir este mismo patrón: la imagen del político mejor visto durante los previos cinco años, no pudo sobrevivir al fracaso que su gestión ha sido hasta la fecha (Fraga 2001).

Grafico 5: Imagen Positiva de la Presidente, del Gobierno y del Plan Económico

37

4535

40 4234

55

34 30 31 30

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47

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31

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9110

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May-84 Apr-85 Ap-86 Apr-87 Mar-88 Apr-89 Dec-90 Dec-91 Jul-92 Ago-93 Abr-94 Mar-95 Ago-95Fuentes: Caterberg: 1991, 91 para 1984-1989 y SOCMERC, varios años para 1990-1996

Porc

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Plan EconómicoPresidenteGobierno

Lejos de ser impopulares, así, las reformas llevadas a cabo en los períodos 1985-87 y 1989-1995 contaron con un relativamente alto apoyo inicial de la opinión pública y el electorado. Y estas preferencias fueron seguidas atentamente no sólo por el Ejecutivo nacional, sino por unos partidos y un Parlamento que no podían ser ajenos a estas impresiones sociales, ni a la forma en que eran trasladadas al voto. En tal sentido, aunque es cierto que el peronismo

18 Aunque algo de esto pareciera haber existido durante los últimos años de Alfonsín (de una relación promedio de 1,77 en 1984-87, la imagen del presidente cuadriplica la de su gobierno en abril de 1989), vemos que durante las dos administraciones de Menem la relación se mantiene estable en un promedio de 1,5. Más aún, se ve que la suerte de su imagen positiva estaba ‘atada’ a la apreciación de su plan económico –en realidad, la imagen presidencial se encuentra por debajo de la de este último desde 1991 hasta 1994. 19 Todas las fuentes indican una caída aún más profunda en 1996, y luego una estabilización parcial en una banda fluctuante que va del 10 al 20 por ciento (ver SOCMERC 1999).

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de finales de los ’80 mantuvo una posición negativa o como mínimo ambivalente hacia las reformas (ver Cámara de Senadores 1988), la oposición radical y luego frepasista tuvo un carácter distinto. De hecho, aún los más críticos peronistas ‘anti-menemistas’ concurrían en expresar que “aún cuando criticamos la insensibilidad social del gobierno, o sus mecanismos unilaterales, nosotros apoyamos las reformas que Menem impulsa, porque un mundo globalizado no permite tomar medidas muy distintas, especialmente con el fantasma de la hiperinflación detrás. Hoy la realidad nos muestra que si queremos promover los derechos del trabajador, tenemos que hacerlo integrándonos al mundo, no cerrándonos” (Digón 1994). En contra de los preceptos ‘plebiscitarios’ descriptos arriba, de hecho, de entre las arriba de 200 entrevistas que personalmente realizara entre 1994 y 1997, casi ningún político de las tres fuerzas principales de entonces (la UCR, el PJ y el Frepaso) se manifestó últimamente opuesto a una reforma del estado y la economía que todos consideraban necesaria. Lo que la mayoría de esos políticos sí criticaban, y en la mayoría de los casos ácidamente, fue el diseño de esas reformas, y la forma en que el Ejecutivo las ‘impuso’ sin la suficiente –o ninguna, dependiendo del entrevistado—atención a las otras instituciones del estado, o al propio partido gobernante.20

Estos considerandos son de particular importancia porque nos obligan a tomar en cuenta el rol que jugaron mecanismos institucionales que, de acuerdo a la teoría ‘plebiscitaria’, o bien no existieron o bien fueron irrelevantes en el diseño e implementación de las reformas. Debido a la limitada atención al desarrollo institucional argentino como respuesta a la democratización y la reforma, en particular, no se ha generalmente notado que la crisis de representación misma ha también evolucionado, pasando de ser una crítica de lo que los partidos hacían (de acuerdo a los descripto arriba), a un reclamo de lo que los partidos deberían hacer. En tal sentido, se mostrará en la próxima sección, del consenso de terminación que informara el discurso partidario a principios de los ‘90 (Palermo y Novaro 1996, Torre 1998) pareciéramos hoy movernos hacia un nuevo consenso post-reforma en que el estado y los partidos que tan duramente fueran ‘atacados’ durante los ‘90 tienen un papel positivo y determinante que jugar. Luego de haber reclamado y/o legitimado con su voto una profunda reforma del estado, en efecto, la ciudadanía argentina exige hoy de sus partidos la reconfiguración y fortalecimiento, sobre las bases del mercado, del poder estatal. Esto es, la opinión pública reclama de sus representantes la definición de un marco regulatorio y jurídico equitativo y consistente, que sea así capaz de transformarse en la institucionalidad legitimativa que una sociedad de mercado requiere para funcionar. Desde esta perspectiva, la profundización de la sensación de crisis en los últimos dos años es un mero correlato de la incapacidad de los partidos políticos (especialmente, de aquellos hoy ejerciendo el gobierno nacional) para pasar de la enunciación

20 Como lo pusiera Rodolfo Terragno sólo unos meses antes de convertirse en el presidente de la UCR, “nosotros no somos un partido anti-reforma, sino que tenemos un concepto distinto de lo que la reforma debiera ser” (1995). El Diputado Nacional Alfredo Storani concordaba con este diagnóstico cuando afirmaba que “aunque con alguna oposición interna por parte de Grinspun y Alvarez Guerrero, el radicalismo siempre mantuvo una posición clara y constante en favor de la reforma, aunque no en la forma y con los instrumentos con los que la ha implementado Menem” (Storani, 1995). Aunque no haya sido duradero, el movimiento de Bordón hacia el Frepaso tuvo un similar efecto moderador en el discurso de esta nueva fuerza política. De acuerdo al principal referente económico de aquel político, en efecto, “la critica de Bordón es al modelo de gestión de Menem, y no a una reforma que él ya había implementado, pero con otra metodología, en Mendoza. Bordón critica la falta de transparencia, la mala calidad institucional del menemismo, y la política económica que favoreció la concentración de capital en unas pocas manos” (Ortiz 1996). Una crítica del paso de Bordón por el Frepaso, Fernández Meijide, se refería a esta creciente moderación cuando planteaba que “ya desde 1993 empezamos a repensar el fenómeno hiperinflacionario, y a revaluar el valor de la estabilidad como instrumento posible de política progresista” (1995). A esto debiéramos sumar las innumerables declaraciones afines realizadas por Duhalde a partir de su distanciamiento definitivo de Menem, en 1995. Basta una lectura de los debates parlamentarios para ver que este crítico consenso transversal en favor de la reforma es más que un simple ejercicio de retórica pre o post-electoral.

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discursiva de este nuevo consenso post-reforma, a su cristalización en políticas públicas representativas del ‘mandato’ que emana de la población.

Una forma aceptable de verificar la existencia de esta hipotética mutación en el escenario político del último lustro resulta de analizar si ha habido cambios en las variables sociales y culturales previamente analizadas, y si esos cambios han sido captados en su discurso y acciones de gobierno por partidos que, como argumentábamos en las previas dos secciones, deben hoy maximizar su appeal electoral. Como se sugiere en varias partes de este trabajo, la respuesta a este punto es positiva, tanto cuando la crítica de los electores requería la reforma de un estado percibido como ineficiente, como cuando se reclama ahora --se muestra en la próxima sección-- una mayor acción estatal en zonas en las que se percibe que un demasiado laxo marco regulatorio ha prevenido la generación de los bienes públicos que los proceso de privatización y desregulación de la vieja ‘patria corporativa’ debían supuestamente producir. En particular, se puede hoy inferir de la información de opinión pública a nuestra disposición, que la nueva matriz político-cultural del país parece reclamar candidatos fuertes e inspiradores de confianza –no políticos de ‘aparato’— al mismo tiempo que pide estructuras partidarias capaces de garantizar la capacidad de generar políticas de contenido social por parte del gobierno.21 En tal sentido, la ciudadanía requiere de un gobierno más eficiente en la promoción no ya de políticas ‘desarrollistas’ tradicionales y desacreditadas, sino aquellas asociadas a las funciones básicas del estado liberal: la determinación de un equitativo mercado de trabajo, y la implementación de políticas conducentes a una mejor educación, justicia y salud (ver Gallup 2000 y 2001). Dada la ‘retirada del Estado’ y la supuesta ‘pérdida de poder’ del Congreso y los partidos durante los últimos años, sin embargo, se plantea una pregunta que ha signado la experiencia de la Alianza en el gobierno ¿es éste un deseo posible de satisfacer? Intentando dar una respuesta a esta pregunta, en la próxima y última sección se ofrece un análisis de la evolución institucional de los partidos y el Parlamento ante las reformas, dando especial atención a la manera en que la misma se relaciona con la estructura federal del país. Contrariamente a la imagen hoy dominante, se muestra, las reformas han proveído a los legisladores argentinos con un creciente número de herramientas para hacer política pública, y no han llevado a una concentración de poder en el Ejecutivo nacional. Como allí se explica, estos dos fenómenos son positivos para la generación de políticas capaces de representar el consenso post-reforma, brindando al gobierno la capacidad virtual (para tomar un concepto de Palermo 1998) de generar políticas públicas más transparentes y eficientes. Sin embargo, estos elementos aparecen empañados por un aparente desbordamiento de demandas sociales, y por una estructura de incentivos partidarios y electorales que parecieran trabajar a contramano tanto de los intereses de los representantes, como de los de la población que ellos deben representar. Dados estos condicionamientos, los partidos políticos han sido incapaces, hasta el momento, de transformar este mandato en políticas efectivas. Constreñidos por ‘piqueteros’ corta-rutas, por un lado, y por ‘piqueteros’ de mercado por el otro, la mediana unidad discursiva alcanzada tanto por la Alianza como por sectores importantes del peronismo durante el período 1997-1999 se ha centrifugado a la hora de poner dicho discurso en práctica. Ante esta falta de eficacia de, en particular, los partidos a cargo del Ejecutivo nacional, la ‘culpa’ por la consecuente profundización de la crisis de representación ha caído sobre un supuestamente 21 Como me planteara Fidanza, “en el desempeño del Frepaso en 1995, quizás como en ninguna otra oportunidad, quedó al desnudo la importancia de la organización partidaria. Más allá de la ‘farandulización’ de la política argentina, las organizaciones preexistentes se han transformado en un marco de seguridad insoslayable en medio de la incertidumbre, y actuan como elementos de atracción pragmáticos, no ideológicos en los ojos de la población” (1995). Es necesario destacar, sin embargo, que esta opinión no es unánime. De acuerdo a Manuel Mora y Araujo, por ejemplo, “la estructura como aparato de captación de votos no es conveniente, porque quita crédito al candidato, y como garantía de futura gobernabilidad tiene un efecto neutro: si bien hay elementos positivos en tener una estructura previamente a la asunción del gobierno, también es cierto que esa estructura es mal vista por el votante” (1995).

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ineficaz estado, sobre las existentes (pero a mi entender sobredimensionadas) ineficiencias de los gobiernos provinciales (ver Miranda 2001a), y sobre un sistema político cuyo tempo parece estar hoy determinado por el cortoplacismo extremo del diagnóstico, por la crítica paralizante, y por la aparición de un discurso ‘refundacional’ difuso que, con su efectismo mediático, ha ganado más relevancia que la que efectivamente tiene y, en mi opinión, debiera tener. IV. Hacia una Redefinición de la Crisis de Representación Debido a la reforma del estado de los últimos quince años, el kit de herramientas y el caudal de recursos con que los políticos a cargo del Ejecutivo nacional cuentan ha sido significativamente redimensionado. En un contexto de creciente racionamiento y reestructuración de la función pública, en efecto, la capacidad de los partidos para ‘producir’ y distribuir bienes públicos y/o semi-públicos a particulares ha sido alterada, ya sea por la reducción –y en muchos casos desaparición lisa y llana-- de lo que los politólogos norteamericanos llaman pork barrel, o por su rápido redireccionamiento a administraciones públicas más burocratizadas y alejadas de la influencia de los políticos.22 Si detuviéramos el análisis aquí, como es común en la mayoría de los estudios, y asumiéramos un gobierno centralizado que no necesita de otros elementos que su voluntad leonina y el apoyo inicial de los votos para gobernar (ver O’Donnell 1994, en particular), resultaría entonces evidente que la reforma ha significado una reducción del ‘poder’ de los partidos y del Congreso. Esta conclusión, sin embargo, es profundamente calificada cuando miramos a las nuevas funciones que el Poder Legislativo ha recuperado o conquistado en los últimos años, o cuando analizamos la creciente descentralización de la función administrativa desde la esfera nacional a la provincial. Tales cambios institucionales exceden lo meramente partidario (en que no se deben sólo al hecho de que hoy la mayoría de los gobiernos provinciales están gobernados por la oposición), y aunque particularmente notorios en la administración de la Rua, fueron también evidentes, como se muestra abajo, en la segunda administración de Menem. La mayor relevancia de gobernadores y Parlamento en la cosa pública es parte de un mucho más extenso proceso de desarrollo institucional asociado a la democratización del país (ver Miranda 2001a). Un mayormente inexplorado lado positivo del proceso de reformas, en efecto, es que ha brindado a los representantes del Poder Legislativo nuevos métodos de control con los que antes no contaban. Como hoy comúnmente se denuncia, el Ejecutivo parece avanzó excesivamente sobre funciones propiamente legislativas para implementar sus políticas 22 Por ejemplo el número de empleados a nivel nacional, donde el mayor esfuerzo reformista fue realizado, cayó desde 874182 empleados en 1989, a 190414 en 1994, incluyendo el traspaso de alrededor de 200000 empleados del sector público de salud y educación transferidos a las provincias (Gibson y Calvo 2001, 191-192 ). Esto no significa que la actividad clientelística tradicional ha desaparecido, pero sí que se ha reducido o formalizado de forma tal que limita la capacidad de los políticos de brindar ‘servicios’ que antes eran dados automáticamente. De acuerdo a información de una reciente encuesta al Congreso, por ejemplo, los despachos de los representantes dedicaban –en la percepción de los repreentantes-- un promedio de casi 25 horas semanales a la atención de particulares que peticionaban, en orden, asistencia socio-económica de distinto tipo, empleo o apoyo para facilitar trámites administrativos (Hagopian, Giraldo y Miranda, 1999). De tal modo, expresaba una diputada nacional de la oposición, aunque las reformas “han reducido la habilidad de los representantes para ‘dar’ beneficios particulares a la gente, la gente continúa viniendo, lo que aumenta su frustración contra nosotros –especialmente desde que somos oposición-- cuando les mostramos que no podemos darles respuesta” (Bordenave 1997). Es quizás cierto que, como lo pusiera un ex-miembro de directorio del INAP, “el clientelismo no cambió sino que se sigue haciendo con lo que se puede” (Sthulman 1994). Los mecanismos tradicionales de mediación no han simplemente desaparecido, y han de hecho jugado un rol esencial en facilitar las reformas (ver Hagopian 1998). Pero lo que se ‘puede’ brindar a través de estos canales es hoy reducido, aún para políticos oficialistas con mayor acceso a la administración. “Cuando nos vienen con pedidos de trabajo”, me decía el jefe de gabinete de uno de los más influyentes diputados oficialistas en 1998 (prefirió mantener el anonimato) “yo ya no se donde meterme. ¿Adonde los voy a mandar, si el Estado esta recortando personal en todas partes, y aún en esta oficina?. Lo único que puedo hacer es escribirles una carta de recomendación o algo parecido, pero eso no sirve de nada, y ellos, aunque prefieran no entenderlo en su desesperación, también lo saben.”

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reformistas. Pero lo que es olvidado es que el consecuente proceso de racionalización estatal ha incrementado la transparencia del funcionamiento del estado,23 y otorgado a los otros poderes un protagonismo inimaginable sólo diez años atrás. En primer lugar, desde 1992, y por primera vez en décadas, el proyecto de presupuesto nacional es presentado al Congreso para aprobación antes de haber empezado a ser ejecutado (Molinelli 1998), y sometido en el proceso previo a profundas modificaciones que reflejan, de acuerdo a su representación efectiva en el Parlamento, los intereses de los legisladores (ver Jones 2001). Como fuera la constante desde los años treinta, en cambio, todos los presupuestos anteriores a esa fecha fueron presentados con increíbles atrasos,24 reduciendo el rol del Congreso en la definición del presupuesto a un mero tecnicismo.25 De hecho, las dificultades que un Ejecutivo que se suponía hegemónico presentaría en contra de legislación que intentara cambiar el status quo, hacía predecir a los especialistas, aún en 1991, como muy difícil el que el Congreso pudiera “reasumir esa responsabilidad” (Molinelli 1991, 127).26 Dada esta relativa irrelevancia del Congreso en la determinación de la política pública, el centro de la actividad política necesariamente se centraba en políticos en cargos ejecutivos o burocráticos no electivos que sí tenían acceso, en esas condiciones, a un incontrolado –y eventualmente incontrolable—caudal de recursos. De más está decir que esto no redundó en beneficio de los legisladores o de los partidos, desde que (a) la función legislativa y partidaria devino subsidiaria de las necesidades del ‘aparato’ enquistado en el estado. Y desde que (b), el despilfarro generado por este descontrol explica, en gran parte, la crisis hiperinflacionaria del 89-90 (ver Sanguinetti 1994), fundando las bases de la primera fase de la crisis de representación, descripta en la previa sección. Con la regular presentación del presupuesto desde 1992, en tal sentido, el Congreso Nacional ha no recuperado sino por primera vez conquistado un elemento de política que es el centro del poder de las legislaturas en las democracias avanzadas (ver Kiewit y McCubbins 1991 y Shepsle y Weingast 1995). Este poder adquirido sobre la ‘billetera’ del estado, es hoy claramente entendido y utilizado por los legisladores, y temido por ministros y administradores públicos que deben responder por sus acciones ante el Congreso, y no ya presentarles simples hechos consumados. Como una lectura rápida de los debates parlamentarios y la cobertura periodística a la actividad política de los últimos años permite observar, la centralidad del presupuesto en la actividad parlamentaria ha crecido desde la inexistencia absoluta, hasta convertirse en uno de los ejes más controvertidos de conflicto y negociación entre los Poderes del Estado. La presión ejercida por docentes, jubilados y otros grupos organizados sobre el 23 Con esto no se pretende debatir el que exista o no corrupción. De hecho, el 90 por ciento de la población opina, de acuerdo a una encuesta nacional realizada en 1998, que la corrupción ha aumentado mucho en los últimos años, sólo un 3 por ciento que ha aumentado un poco, y un 5 por ciento que se ha mantenido constante a través del tiempo (Latinobarómetro, 1998). Sin embargo, esta corrupción es hoy denunciada constantemente, y los mecanismos con que se cuenta para controlarla se han incrementado, factor éste debido en parte a que las cuentas del Estado son hoy, a diferencia del pasado, materia pública, y en parte a que ellas son sujetas a un escrutinio constante por parte de la prensa y las cada vez más vocales organizaciones de la sociedad civil. Desde esta perspectiva, crisis ‘institucionales’ como las de las supuestas coimas del Senado son hoy aireadas públicamente, y están sujetas a investigación por un cada vez más asertivo Poder Judicial. 24 En efecto, los presupuestos de 1984, 1985, 1986 y 1987 fueron presentados para aprobación entre los meses de enero y julio del año de ejecución; los de 1988 y 1989 en diciembre de esos años; el de 1990 fue presentado a mediados del año de ejecución y nunca aprobado; y el de 1991 fue presentado a principios del año de ejecución y aprobado en agosto de ese mismo año (Molinelli 1998, 4). 25 Este es particularmente el caso desde que, hasta 1992, la ‘ley’ regulando el mecanismo presupuestario –decreto-ley 23354 de 1957—inmediatamente reinstalaba el presupuesto del año anterior si el Congreso no aprobaba el nuevo en tiempo y forma (Molinelli 1991: 124). 26 Ver Molinelli (1998) para una posterior reelaboración (mucho más positiva) de esa –para el tiempo en que fue emitida—ajustada impresión. Aunque este autor no lo nota, es de destacar que la transformación observada en 1992 no fue el producto de un cambio de humor en el Ejecutivo, sino el de una modificación de la normativa por la vía legislativa –específicamente la aprobación de la ley 24156 de 1992, y posteriormente el art. 100, inciso 6 de la Constitución reformada de 1994, y la ley 24629 de 1996 (por un análisis de la primera, ver CFI, 1993).

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Congreso, y no ya exclusivamente sobre el Ejecutivo –testificada en el reemplazo de la Plaza de Mayo por la del Congreso como el centro de parte importante de las movilizaciones de protesta-- indican que estos grupos son también conscientes de este cambio. El ‘manejo de la billetera’ implica mayor poder, pero al mismo tiempo responsabilidad de parte del legislador. En segundo lugar, la privatización y desregulación de la economía han hecho transparentes los previamente escondidos procesos de transferencia de recursos fiscales y quasi-fiscales que el Ejecutivo nacional tenía a través del manejo de tarifas y tasas interbancarias (ver Porto y Navajas 1987, Schvarzer 1991, Bocco y Repetto 1991 y Machinea 1990). Como en el caso del presupuesto ‘legislado’, esto ha quitado ‘poder’ a los políticos que antes ocupaban los directorios y burocracias de las empresas públicas (incluyendo un banco central dependiente del ejecutivo), pero al mismo tiempo ha brindando al legislador una nueva herramienta con la que él o ella no contaba previamente: la capacidad de regulación y mediación entre productores y la sociedad (Torre 1997). Como tal, la reforma ha representado no una disminución de las atribuciones del Congreso en favor del Ejecutivo, sino, todo lo contrario, su ubicación protagónica en lo que de a poco se está transformando en uno de los ejes más importantes de la economía política argentina: la organización y aún creación de los mercados que las reformas económicas de los años ’90 hicieron posibles.27 Tal como planteara un Director del Ministerio de Economía en 1995, gracias a la desregulación “ha habido una pérdida de espacio para el lobby en el ministerio, y una consecuente disminución del número de empresarios en los pasillos, pidiendo algún favor a algún amigo” (De Paul, 1995). Esto no significa que haya disminuido el nivel de conflicto distributivo, sin embargo, sino que éste se ha trasladado al terreno legislativo, con asociaciones empresarias hoy visitando asiduamente el Congreso, y especialmente, de acuerdo a las opiniones de los representantes, los despachos de la oposición (Hagopian, Giraldo y Miranda, 1999).28 En tercer lugar, finalmente, la democratización del país ha crecientemente redefinido la política pública en términos federales. Aún con las complicaciones generalmente identificadas en un federalismo fiscal en el que la distancia entre lo que los gobiernos provinciales recaudan y lo que gastan se suma a la denunciada discrecionalidad con que el Ejecutivo nacional transfiere recursos para generar ineficiencias (ver FIEL 1993, López Murphy y Moscovits 1996, Jones, Sanguinetti y Tommasi 1997), los gobernadores y la política provincial en general se han transformado en factores políticos de una crítica importancia en la definición de la política argentina. Tanto en el papel que juegan como punto de balance y complemento del Ejecutivo Nacional en el diseño e implementación de políticas públicas (Miranda 2001a y Habibi y otros 2001), como en la definición de debates y posiciones parlamentarias (Eaton 1998, Jones 2001) los gobernadores han dejado de ser inocuos en la escena político-económica del país. Y esto no se debe solamente a las transferencias que las provincias reciben del gobierno federal, sino a un aumento de sus recursos genuinos. 27 Es también importante destacar que la Constitución reformada en 1994 requiere ahora una revalidación de los decretos, normas y circulares que el Ejecutivo, por delegación explícita o implícita del Legislativo, implementara durante los últimos 100 años, así como la conformación de un Digesto Jurídico Argentino –art. 76 de la Constitución reformada—ordenando las leyes existentes –aquellas dictadas por gobiernos de facto inclusive (ver Dix 2001). Una vez que esto haya sido realizado, por primera vez desde 1930 Argentina va a contar con la totalidad de su legislación completamente determinada por autoridades legítimamente elegidas 28 Contra estas conclusiones, puede argumentarse que generalmente no identificados ‘grandes grupos económicos’ continúan teniendo acceso directo a ‘los más altos niveles del Ejecutivo’ haciéndolos los únicos interlocutores del gobierno en la determinación de la política pública (ver por ejemplo Vilas, 1997). Dada la falta de información específica, no podemos lamentablemente ni confirmar ni negar este denunciado fenómeno. Aún si cierto, sin embargo, quedó demostrado en los recientes conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo sobre la definición de legislación sobre derechos de propiedad intelectual, la extensión de impuestos a los sectores de la salud, la cultura y la prensa, o los recortes de gasto o extensiones de deuda no planificados en el presupuesto aprobado, que otros grupos –¿deberíamos suponer que no tan ‘grandes’?—solicitan y eficazmente consiguen revertir en el Congreso las decisiones ya no tan unilaterales impulsadas por el Ejecutivo Nacional.

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Como el gráfico 6 indica abajo, en efecto, con la excepción del período 1987-1989 la capacidad de autofinanciación de las provincias aumentó constantemente desde el retorno a la democracia, no sólo en términos absolutos –no reportados en el gráfico-- sino relativo a lo que recauda la Nación. No sólo eso, sino que la utilización de giros condicionales por parte del Ejecutivo (así como la irregularidad en la distribución de recursos coparticipables –ver Eaton 1996) disminuyó también dramáticamente.29 Aunque todavía en procesamiento, la información existente indica que estas tendencias se mantuvieron durante el período 1995-2000.

Por el lado del gasto, como muestra el gráfico 7, abajo, el cambio ha sido aún más dramático. El gasto social provincial y municipal, incluyendo gastos en seguridad social, como porcentaje del equivalente gasto nacional, se incrementó desde un 60 por ciento en 1983 hasta un 94 por ciento en 1992, aunque descendiendo a 89 por ciento en 1994.30 Cuando observamos la misma relación, pero excluyendo gastos nacionales en seguridad social (un gasto automático y de carácter mayormente administrativo), la descentralización de la función pública es aún más impresionante: de ser equivalente a sólo un 84 por ciento del gasto social nacional neto en 1983, la relación rondaba en alrededor del 175 por ciento entre 1992 y 1994. La evolución en la relación nación-provincia en el gasto no social –gastos de administración y obra pública, entre otros— no es menos importante: casi se cuadruplicó durante este período.31 De acuerdo a cálculos todavía provisorios, en el año 2000 el gasto provincial y municipal social representaba 92.2 por ciento del gasto nacional, el correspondiente índice para el gasto no social bajaba a un 88.7 por ciento, y el gasto social neto de provincias y municipios casi duplicaba al nacional, representando 192.2 por ciento del mismo. Consecuentemente, mientras en 1980 la economía pública nacional –incluyendo el neto de las empresas públicas—era el equivalente al 19,1 por ciento del producto bruto interno, duplicando le 10,3 por ciento observable en gobierno locales (provincias y municipalidades), en 1994 los respectivos porcentajes eran 16,5 y 15,25 por

29 Aún cuando los sucesivos pactos fiscales que han firmado las provincias y el gobierno federal desde 1991 han producido una reducción en el total relativo de coparticipación recibido por las provincias (ver Porto 1996 y Cetrángolo y Giménez 1996), en efecto, estas pérdidas han sido al menos parcialmente compensadas con una menor carga impositiva nacional sobre los salarios provinciales, con el traspaso de parte o totalidad de los deficitarios servicios de seguridad social provinciales al gobierno federal, y con la regularización de las devoluciones de impuestos coparticipados a las provincias (ver Eaton 1996 y Miranda 2001a). 30 Este descenso se asocia a la transferencia de servicios de seguridad social desde la esfera provincial a la federal, así también como por el inicio, en esas fechas, de importantes procesos de ajuste económico en las provincias. 31 Este incremento es explicado en su casi totalidad por la disminución del gasto no social nacional, sin embargo, y no por un incremento del mismo ítem a nivel provincial o municipal (ver Flood, 1994).

Gráfico 6: Distribución Porcentual de los Orígenes de los Recursos Provinciales, 1980-1994

48

38

5148

4548 49 50

54 53

4346

32

26

3430 31

27

33 3134

20

28

18

2521 23

17

2426

33

32

4338

33

3434

4842

1614131516

34

10

20

30

40

50

60

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994Fuentes: Habibi, Miranda, Murillo y Ranis, 1999

Coparticiación y RegalíasImpuestos LocalesGiros Condicionales

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ciento, y en el 2000 un 17,4 por ciento y un 16 por ciento, respectivamente (Ministerio de Economía 2001; ver también Miranda 2001b).

La ‘retirada del Estado’ no ha sido así neutra, pero en contra de lo que es hoy comúnmente asumido, no ha concentrado poder en un Ejecutivo nacional cuyo gasto se reduce, sino que lo ha derivado hacia las provincias y, en menor nivel, los municipios, proceso éste que en parte explica la mayor centralidad de la política provincial en los asuntos nacionales. Aún cuando estos datos sean estimativos (ver Miranda 2001a y 1998 para una discusión sobre las dificultades de determinar la extensión real de los recursos y los gastos de y en las provincias), y puedan ser catalogados como positivos o negativos en términos de eficiencia y racionalidad dependiendo del tema que se analice (ver López Murphy y Moscovits 1996, Porto y Sanguinetti 1993, y Miranda 2001a), en términos políticos su tendencia es clara: el proceso de reformas ha generado una evolución mucho más compleja e institucionalmente plural que lo que es hoy generalmente asumido. Para ubicar el tan denunciado incremento del poder del Ejecutivo nacional, el ‘donde’ de ese mayor poder debe ser hallado no en la estructura del gasto (y no en su avance sobre funciones legislativas –donde el escenario es mixto), sino en la mayor eficiencia de su gestión de la política pública, y en su habilidad para generar las fuertes coaliciones legislativas que dieron sustento a sus reformas (ver Gibson y Calvo 1997 y Gevasoni 1998). Aunque todavía muy lejana al nivel que debería tener, la eficacia, eficiencia y receptividad del Ejecutivo Nacional actual nace precisamente de su ‘descolonización’ por intereses políticos y económicos que antes lo controlaban, y de las mejoras asignativas que ese proceso de ‘descolonización’ significó (ver Obschatko y Sguiglia 1994).

Esta mayor participación de las provincias en la esfera pública ha de hecho afectado no sólo la distribución de poder entre los Ejecutivos Nacional y Provinciales, sino también al Legislativo Nacional (ver especialmente la colección de artículos en Calvo y Abal Medina 2001). Un hecho notable de los últimos años, en efecto, y claramente indicativo de este mayor peso de las provincias, es que ha aparentemente habido una reorientación de los legisladores hacia una mayor consideración de las posiciones del electorado y la arena política donde ellos son elegidos, por sobre las del partido. A principios de los ‘80, era comúnmente entendido que dada la organización del sistema electoral nacional, con listas cerradas y representación proporcional por partido, los legisladores nacionales votaban, en caso de existir conflicto entre los intereses del partido y los del distrito, por el partido; sólo cuando los intereses partidarios concordaban con los de la provincia, se asumía, era posible ver un comportamiento ‘favorable’ a estas últimas (ver Pirez 1985 para la formulación más detallada de esta posición). Con base en el análisis de la normativa constitucional, era también asumido que los senadores tenían

Gráfico 7: Gasto Publico Subnacional en lo Social, Social Neto de Seguridad Social y Gasto No Social, como Porcentaje de Correspondiente Gasto del Gobierno Federal

91 85 81 84

101 107119 120 123 120

128 134

81 83 88 85 8694 90

44

1926 32 35

46 42 41 40

59 6572

81

173173176

896060 57 60

71 7482

31

96

0

40

80

120

160

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994Fuentes: Miranda 2001a sobre la base de Flood 1994

Gasto Social NetoGasto SocialGasto No Social

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incentivos para alinear sus intereses con los de las provincias, algo que supuestamente no ocurría, ni debía ocurrir, con los Diputados (Bidart Campos 1993, Frías 1980). Estas premisas informan mucho de una más reciente literatura analizando la aparentemente fuerte disciplina partidaria de los legisladores argentinos.32

En contra de esta visión tradicional, y concordando perfectamente con el análisis previo, una reciente encuesta a los Senadores y Diputados encontró, en 1997, que lejos de alinearse automáticamente con las posiciones de sus partidos, los representantes tomaban sus decisiones mayoritariamente de acuerdo con los ‘necesidades de la provincia’, si estas posiciones estuvieran en conflicto (Hagopian, Giraldo y Miranda 1999).33 No sorpresivamente, en efecto, un 58 por ciento de los Senadores manifestó definir su posición a favor de la provincia, el restante 42 por ciento prefiriendo elegir un término medio. Inesperadamente, sin embargo, entre los Diputados un 54.7 por ciento también manifestó privilegiar al distrito, un 19 por ciento tomar una posición equilibrada entre los intereses partidarios y distritales, con sólo el restante 25 por ciento definiendo sus posiciones mayormente con el partido (Hagopian, Giraldo y Miranda 1999). Estas manifestadas preferencias, sumadas a la evidencia existente mostrando el importante peso de las provincias en el proceso de negociación previa al texto final del proyecto de comisión o ley que luego es votada en forma ‘disciplinada’ (Jones 2001, Eaton 1998), son contrarias a lo que el entendimiento tradicional de la representación en la Argentina describe o prescribe, indicando la necesidad de revisar los supuestos básicos y las metodologías de investigación que la informan. Todos estos elementos, sumados a la experiencia técnica y política que los legisladores adquirieron con la continuidad democrática,34 hacen que el Congreso no sea ya el simple ‘sello de goma’ que la literatura y muchos legisladores generalmente asumen. Más allá del avance

32 Recientes estudios sobre el comportamiento legislativo en las decisiones de las comisiones y el voto nominal en sesión, ven ala Argentina poseyendo un sistema político extremadamente disciplinado por la estructura partidaria (ver en particular Mustapic y Goretti 1992 y Jones 1998). Cuando un análisis más detallado del proceso de negociación previo a la votación en sesión o aún en comisión es realizado, sin embargo, el disciplinamiento ‘vertical’ asumido en la previamente mencionada literatura desaparece (ver Jones 2001 y Eaton 1998). La disciplina observada en la forma final de la normativa, no refleja así uniformidad o conformidad ‘verticalista’ de parte de los legisladores, sino su habilidad de encontrar fórmulas consensuadas que entonces sí pueden votar. 33 La encuesta fue realizada en 1997, y cubrió el 30 por ciento de los Senadores y Diputados nacionales. El texto de la pregunta fue: ‘Cuando hay conflicto entre las necesidades de la provincia en la que fue electo y las posiciones de su partido, la posición que usted toma es: casi siempre con el partido; en la mayoría de los casos con el partido; a veces con el partido, a veces con la provincia; en la mayoría de los casos con las necesidades de la provincia; casi siempre de acuerdo con las necesidades de la provincia’. 34 Si el Congreso Argentino, aunque no con la más ‘perfecta’ representación, poseía hasta 1930 una capacidad legislativa y de control estatal que se relacionaba directamente con la estabilidad de las normas por las cuales era regido, por su capacidad de contralor del Ejecutivo a través del presupuesto (ver Molinelli, 1991) y por su carácter de ‘formador’ de la clase política argentina (Botana, 1986), él fue subsecuentemente despojado de dichos poderes, conformando un cuerpo que, más allá de la discusión de la legislación general, no tenía, como ninguno de sus pares Latinoamericanos, ninguna participación de importancia en las decisiones finales del Estado (Wyarda, 1982; UNAM, 1977; De Riz y Smulovitz, 1990). Dada la rotación y continuo recambio provocado por los frecuentes golpes de estado desde 1930, en efecto, una banca en el Congreso dejó de ser un elemento preciado en la construcción de una carrera política, ya “que [su] ocupación no le confer[ía al diputado o senador]… alguna experiencia considerada de importancia para determinar su alejamiento hacia otros puestos públicos de relevancia” (Panosyam y Goretti 1985, 47). En tal sentido, es de notar que las crónicas y casi siempre parciales reinstauraciones democráticas no fueron acompañadas por un reasumimiento de viejos parlamentarios, sino por una constante renovación. Mientras que en las elecciones limitadas de 1963 casi un 20 por ciento de la Cámara de Diputados tenía experiencia parlamentaria previa, en 1973 sólo 12 por ciento eran ‘veteranos’, y sólo 7 por ciento en 1983 (Panosyan y Goretti 1985, 30). Nótese en comparación con esto, que entre 1983 y 1995 un promedio del 20 por ciento de los Diputados Nacionales fueron reelectos en cada elección (calculado en base a Saiegh 1997, 18). Y que un porcentaje importante pero indeterminado de los mismos llegó de o se movió ya sea hacia el Senado y las Legislaturas provinciales, o hacia posiciones de importancia en los Ejecutivos Provinciales y Nacional (ver Jones 1998, tabla 6 por alguna información).

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del Ejecutivo sobre el Legislativo a través de decretos de necesidad y urgencia o vetos, el análisis de otras variables de relacionamiento entre los dos Poderes, y su evolución a través del tiempo, sugiere que el pensar que ‘el presidente gobierna solo’ (Ferreira Rubio y Goretti 1996), aunque atractivo, no es representativo de lo que observamos. La supuesta ‘falta de respuesta’ legislativa a las invasiones de la administración Menem –o las de Alfonsín antes que él— requiere de un análisis que vaya mucho más allá de una cuantificación de los casos en que legislación fue pasada sin que el Congreso interviniera, incorporando indicadores tanto de la importancia legislativa de esos decretos, como de los motivos que llevaron al Congreso a permitir semejantes decisiones (ver Palermo 1998 y Haggard y McCubbins 2001; para un análisis de este tipo, aplicado a los Estados Unidos, ver Cox y McCubbins 1993).35

Estos datos son relevantes cuando observamos desarrollos recientes de la opinión pública, ya que nos brindan una nueva perspectiva conceptual desde la cual analizar los contenidos de la crisis de representación. Específicamente, mientras que la literatura especializada todavía centra su análisis en la crítica a las prácticas clientelísticas de los partidos, o en las deficiencias de su estructura organizacional (aunque moviendo, eso sí, el foco de la crítica desde un ámbito nacional ya muy racionalizado hacia las provincias), la opinión pública general se encuentra hoy imbuida en problemas mucho más mundanos. Como fuera rendido evidente en el gráfico 4, en efecto, entre 1986 y 1991 se generó en la sociedad una demanda por la transformación del estado, y por ‘ejecutividad’ en el ejercicio del gobierno (ver gráfico V). Superada la crisis, sin embargo, y con la ‘ingeniera gruesa’ de la reforma ya realizada, no quedan ya sólo por resolver detalles de ‘ingeniería fina’, sino también nuevas demandas generadas por las ineficiencias de un mercado que no es percibido –con razón—como generando los bienes (trabajo, bajas tarifas, precios competitivos) que supuestamente debería producir. Esto es, aunque la opinión pública aún reclama un gobierno eficiente, ejecutivo y transparente, pide también la definición de un marco regulatorio y jurídico equitativo y consistente, que sea así capaz de transformarse en la institucionalidad legitimativa que una sociedad de mercado requiere para funcionar (ver Gallup 2001 por información relevante al respecto). En el contexto post-reforma, las demandas sociales generadas por el funcionamiento de mercados pobremente regulados y poco competitivos han sencillamente sobrepasado, hasta el momento, la capacidad de respuesta del gobierno; y esto se refleja en un mayor reclamo por intervención estatal, tanto al nivel nacional, como al provincial.

Este fenómeno queda reflejado en el gráfico 8, abajo, donde se muestra no sólo un aumento en lo que Mora y Araujo denomina ‘estatismo’ (el exacto opuesto del ‘privatismo’ reportado en el gráfico 4), sino también una creciente preocupación por el problema de que ‘algunas personas tienen mucha riqueza y otras son muy pobres’, lo que Mora y Araujo llama ‘distribucionismo’—a su vez el opuesto del ‘productivismo’ discutido en la previa sección (Mora y Araujo 1991, 72). Como se ve en el gráfico, estos dos procesos ocurren conjuntamente con el incremento de la pobreza en el GBA (lamentablemente no se dispone de información comparativamente válida a nivel de las provincias) y están relacionados con la profunda y todavía no resuelta crisis laboral de los últimos años (ver Beccaria y López 1996), así como con el constante crecimiento en la desigualdad de los ingresos, desde al menos 1993 (Ministerio de Economía 1999).

35 En tal sentido, tanto el ‘silencio’ parlamentario (cubriendo, de acuerdo Ferreira Rubio y Goretti 1998, un 88 por ciento de los decretos pre-reforma constitucional, y un 92 por ciento de los post-reforma) como, en menor medida, su rechazo total o parcial, fueron formas efectivas que el Congreso utilizó ya sea para vaciar de contenido, modificar o rechazar las intenciones del Ejecutivo, cuando las mismas afectaban los intereses de largo plazo del Parlamento (Palermo 1995, Novaro y Palermo 1996, Mustapic 1998).

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Lo que debe resaltarse de la información relevada en este gráfico, es el claro cambio pro-estatista y redistribucionista que la mitad de una muestra representativa del electorado nacional manifiesta, y la relación de esta tendencia con un indicador tan determinante del bienestar social como es la pobreza. La evolución positiva del ingreso de los hogares argentinos entre 1989 y 1994 --descripta en la previa sección-- se ha tornado en efecto negativa, y esto, junto al deterioro de otros indicadores socio-económicos, se ha trasladado a un requerimiento de acciones por parte del estado. Unos 10 años atrás, y sobre la base de la información resumida en el gráfico 4, Mora y Araujo concluía en “que no es concebible que una sociedad que modifica sus expectativas generales mantenga inalteradas sus preferencias políticas, sin plantear exigencias a una dirigencia que no se hace cargo de aquellos cambios” (1989, 282). Su diagnóstico fue acertado, y aquellos partidos nacionales que mantuvieron una posición contraria al proceso de reformas vieron decaer su apoyo electoral –véase por ejemplo el caso del partido Intransigente o el de la misma UCR hasta 1995. Si esa lógica era válida a principios de los ‘90, sin embargo, también lo es hoy: como muestra el gráfico 8, ha habido un fundamental cambio en las actitudes de los argentinos, y así como el consenso pro-reforma hizo al electorado de inicios de los ‘90 rechazar estructuras partidarias que habrían “bloqueado la capacidad de respuesta en el momento en que se agravaron los problemas económicos y fiscales” (Novaro 1994, 174), desde 1994 o 1995 vemos la conformación de un nuevo consenso ‘blando’ en el que los partidos pueden y deberían recuperar centralidad. En tal sentido, es evidente que los partidos no han sido impermeables a este cambio –como no lo fueron cuando los ‘vientos’ eran pro-reforma. El hecho de que la alianza entre la UCR y el Frepaso se llamara ‘Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación’, o que el duhaldismo se esforzara tan denonadamente por diferenciarse del ‘modelo’, proponiendo el inicio de la ‘fase social’ que los líderes partidarios intermedios del PJ venían esperando desde hacía tiempo (ver Partido Justicialista 1994), no son entonces ni casuales ni inocentes. Como no lo es el marcado giro centrista que el AR de Cavallo pega al centrar su plataforma partidaria alrededor de conceptos tales como ‘un hombre, un empleo’ o ‘una necesidad, un derecho’. Esta reelaboración del discurso simplemente refleja una respuesta a los cambios del ‘mandato’ del electorado, y esta articulación de los ‘nuevos problemas’ en el discurso partidario reciente explica al menos parte de la recuperación de la imagen partidaria desde el 42 por ciento reportado para el año 1995 en el gráfico I, a un 53 por ciento en 1998 (SOCMERC 1998). Aunque no he podido actualizar estos datos, información concurrente de otras fuentes, sumada al evidente deterioro social generado por casi 3 años de recesión continua, indican que tal recuperación fue sólo momentánea. El discurso ‘social-democrata’ aggiornado que dominara la campaña electoral 1999 no se ha plasmado en acciones de gobierno por parte de la

Gráfico 8: Distribucionismo, Estatismo y Pobreza, 1991-1998

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4851 49

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Jul-91 Ago-1992 May-93 Ago-1994 May-95 Mar-96 Nov-97 Feb-98Fuentes: SOCMERC, varios años e INDEC, 1999

DistribucionismoPobrezaEstatismo

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administración de la Rúa, y esto ha sido acompañado por una rápida caída de su (hoy casi inexitente) popularidad, y la de los partidos. Por todo esto, si bien es cierto que, como se argumentaba arriba, muchas de las explicaciones de la crisis de representación política están sesgadas por su limitado tratamiento de la dinámica de la democratización creciente de la Argentina, también lo es que los partidos no han hecho lo suficiente, en la mirada de la gente, para proveer un sistema de representación más adecuado a lo que reclama la sociedad. Los recursos que el Poder Legislativo ha recuperado, más aquellos que el Poder Ejecutivo nacional –tratados tan extensivamente en la literatura especializada—ha adquirido, hacen hoy al poder estatal mucho más efectivo y poderoso de lo que usualmente fue el caso. Pero estos cambios positivos no parecen ser suficientes para garantizar una respuesta efectiva a los problemas que la elite política argentina debe enfrentar. La eficacia del sistema político argentino, es decir, su habilidad de hacer sentirse representado al ciudadano, está mucho más que en duda, y sólo acciones sostenidas de parte de la dirigencia podrán, a través del tiempo, revertir tal percepción. Conclusiones Este trabajó comenzó describiendo la aparente profundidad y homogeneidad de un abrumador consenso entorno a la existencia de una crisis de representación política en la República Argentina. Entre su consideración de los partidos como ineficaces para representar los intereses ‘reales’ de la gente, su percepción de una debilidad creciente de las instituciones políticas para articular políticas públicas representativas, y su entendimiento de una imposición semi-autoritaria de proyectos de reforma impopulares, el ‘corazón’ del consenso ‘pesimista’ pareciera así poner en duda tanto la calidad del actual sistema democrático, como la racionalidad de los votantes que apoyaron y apoyan dichos procesos de transformación. Luego de analizar la información existente, sin embargo, se notaron una serie de problemas con ese diagnóstico original, presentando en su lugar una visión más dinámica y ‘optimista’ del desarrollo político reciente del país. En primer lugar, se argumentaba, la generalizada percepción de que las posiciones críticas de la población se dirigen hacia las instituciones democráticas argentinas es errada. Lo que se criticaba y critica es la forma en que los partidos definen su actividad política interna y como se relacionan entre ellos en la arena política, es decir, la agencia y no los partidos en tanto instituciones, y menos que menos la forma democrática de gobierno, en sí. Más que la devaluación de la democracia que muchos hoy ven en esta crisis de la representación política, en tal sentido, esa crítica es mejor interpretada como el reconocimiento, tanto entre la población como entre sus más reacios representantes, de que las formas de manejar lo político heredadas de un pasado autoritario deben ser dejadas atrás. La significativa caída en el consenso democrático que se produce en el año 2001 (Latinobarómetro 2001), es claramente indicativa de los riesgos a los que la ‘clase política’ se expone si no encuentra, y pronto, una forma de transformar en política pública el ‘mandato’ (no ya tan) silencioso de una cada vez más frustrada población. En segundo lugar, se mostraba que la electoralización de la política, y la progresiva formación de consensos de gobernabilidad entre los partidos de gobierno y oposición no debe entenderse como la ‘pérdida’ de lo político, o como la conformación de un ‘vacío ideológico’. La erosión de los tradicionales clivajes argentinos, es cierto, ha dado lugar a la conformación de un núcleo de acuerdo interpartidarios sobre las reglas de juego de la competencia política. Y estos acuerdos, aún a pesar de reiterados (pero hasta ahora fallidos) intentos de pasarlos por arriba, han sido mantenidos, desde la diferencia, por las principales fuerzas políticas del país. Es evidente que estos acuerdos han limitado la dimensión de lo que es politizable, ‘reduciendo’ la discusión a debates no ya tan polarizados y polarizantes, y quizás aún ‘técnicos’, acerca de como lograr los objetivos – mucho más consensuados-- que la situación del país requiere. Es

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de notar, sin embargo, que tales debates ‘blandos’ son los que definen la economía política de las democracias avanzadas desde los sesenta (ver Lowi 1964), y los que, a mi entender, han hecho posible la mantención y parcial consolidación de la Argentina democrática actual. En tercer lugar, se mostró el error de asumir que la reforma estatal y económica de inicios de los ’90 fuera impopular, o el considerar que los votantes que apoyaron dichas reformas eran irracionales o ajenos a como las mismas afectaban su situación socio-economica. Más allá de todas las críticas que se les puedan hacer, las reformas propuestas por el radicalismo en 1985, y transformadas en política pública efectiva en 1985 y 1986 por Alfonsín, y desde 1989 en adelante por Menem, no fueron impuestas sobre una población indefensa o instituciones políticas avasalladas por el Ejecutivo. Ellas contaron con el apoyo de la gente, efectivizado en el voto, y con el de los legisladores y partidos que, aunque con diferencias y desacuerdos profundos y manifiestos, hicieron posible la transformación reciente de la economía política argentina dentro de lo democrático. Las similitudes que muchos observan entre las reformas actuales y los programas de estabilización implementados por gobiernos dictatoriales son así, en cierto sentido, acertados: hoy, como nunca antes, gobiernos democráticos han tenido la capacidad de encarar la fase de disciplinamiento fiscal del tradicional ‘ciclo populista Latinoamericano’, sin que ello representara un quiebre de la institucionalidad. Pero existe una gran diferencia que es olvidada en esos análisis críticos: las reformas hoy implementadas tienen un respaldo político, una legitimidad y por ende una profundidad con la que sus paralelos militares no contaban, ni podían contar. Contrariamente a las definiciones de lo que aquí llamé teorías ‘plebiscitarias’, se concluye así con Domínguez --en su análisis de las reformas implementadas por gobiernos democráticos en América Latina—en que “en ningún caso pudo el cesarismo presidencial lograr aún el inicio de un plan de reforma económica [sostenible en el largo plazo]. Todo lo contrario, la reforma despegó sólo cuando procesos constitucionales fueron seguidos para crear compromisos de política económica creíbles y basados en confiables garantías sobre el respeto y consideración a las posiciones de las oposiciones políticas (1998, 83). La Argentina reciente no ha sido una excepción a este proceso, porque aún cuando la efectiva estabilización de la economía desde 1991 en adelante tuviera su base en las políticas decretistas implementadas en 1989 y 1990, es sólo después de la aprobación de la ley de convertibilidad que el país se encamina hacia un rumbo de reformas sostenibles. De este modo, en el peor de los escenarios las reformas precisaron de la definición de –usando categorías linzianas (Linz 1978)— un momento, y no un régimen, si se quiere, delegativo, durante el cual los controles republicanos se relajaron para hacer posible reformas que de otra forma no se hubieran podido legislar (Palermo 2000).36 Pero a partir de allí, las elites políticas argentinas se embarcaron en la búsqueda de fórmulas más sostenibles en el largo plazo. Como el análisis de regímenes y momentos autoritarios nos indica, en efecto, la ‘legitimidad’ que formas extra-constitucionales de gobierno piden ‘prestada’ de su real o supuesta eficacia, no puede ser, y nunca ha sido, el punto de equilibrio de un sistema político estable (Linz 1978; Acuña y Smith 1994 analizan en forma similar el desarrollo económico político de la América Latina reciente).

36 En tal sentido, después de las privatizaciones de ENTEL y Aerolíneas Argentinas, todas las otras grandes privatizaciones fueron pasadas por ley, en un “proceso marcadamente institucional… que aún en la etapa delegativa inicial [contó con] la participación del Legislativo” (Llanos 1997, 30; ver también Palermo 1998, Alonso 1997 y Etchemendi 1995). Así, si bien es cierto que hubo en un principio una excesiva unilateralidad en la toma de decisiones por parte del Ejecutivo, de esa unilateralidad delegada por el Congreso en 1989 y 1990 se pasó a la colaboración negociada entre ambos Poderes entre 1991 y 1995 (Corrales, 1994 y 1998), para finalmente entrar en una etapa en la que, ante la resistencia de legisladores oficialistas y opositores, los intentos de legislar unitariamente por el Ejecutivo han sido efectivamente controlados por un Congreso ahora capaz de generar liderazgos alternativos (ver Llanos 1997, Alonso 1997 y Jones 2001; para un análisis similar sobre las reformas de 1986-87, ver Cavarozzi y Grossi 1992).

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Finalmente, se señaló la necesidad de separar dos fases en la tan denunciada crisis de representación: la primera, generalmente asociada al desarrollo inicial de la reforma, tuvo como motor la crítica ciudadana a lo que los partidos hacían. La segunda, que eclosiona hoy, en cambio, se relaciona a la necesidad de reconfigurar el estado para hacer posible la generación de bienes públicos que la desarticulación de la ‘patria corporativa’ no pudo (ni puede) por si sola plasmar. Esto es, se reclama que las organizaciones políticas hagan lo que no hacen y deberían hacer: la estructuración de un gobierno más eficiente en su capacidad de promover no ya políticas ‘desarrollistas’ tradicionales, sino otras asociadas a las funciones básicas del estado liberal: la determinación de un equitativo mercado de trabajo, y la promoción de medidas eficaces en materia de educación, justicia y salud. Es en la falta de respuesta efectiva –más allá de lo discursivo—para ‘servir’ este mandato del electorado, y no en la supuesta crisis de una estructura institucional que aquí se muestra como fuerte, que se encuentran las raíces del tremendo ‘bajón’ político y social que hoy experimentamos. De todo lo expresado arriba, surge entonces que nuestra dirigencia política debe hacer equilibrios ingentes para no caer en dos escenarios que podrían significar el fin del ininterrumpido proceso de desarrollo institucional experimentado por la Argentina desde su retorno a la democracia. Por un lado, un regreso a formas de hacer política pública hoy abandonadas podría ser tentadora para los partidos, especialmente dado que “la ciudadanía se ve acosada de modo directo o por vía audiovisual por un numero incontable de problemas… cuyas soluciones son vistas como competencia de la política” (Lechner, 1994: 19). Dando sustento a una posible ‘reversión’ populista, hoy un 48 por ciento de la población, de acuerdo a una encuesta nacional, considera que las privatizaciones no han sido beneficiosas para el país (Latinobarómetro 2001; compárese esto con la información relevada en los gráficos 4 y 8). Y mientras que en 1998 ‘sólo’ un 49 por ciento manifestaba que ‘el estado es el responsable del bienestar de todos los habitantes y tiene la obligación de velar por ellos’, en 1999 opinaba así un 55 por ciento, y un 66 por ciento en el año 2001 (Gallup 2001). Dada una recesión que ya lleva tres años, el crecimiento continuo de hogares que caen bajo la línea de pobreza, una creciente desigualdad en la distribución de esos ingresos, y una tasa de desempleo que continúa reptando cuesta arriba, estas impresiones críticas y a la vez demandantes de acción estatal no pueden sorprendernos, ni el que actúen como un creciente caldo de cultivo para discursos de corte populista y ‘refundacional’. Sin embargo, es un hecho también que sólo un 22 por ciento de la población manifiesta estar en desacuerdo con la propuesta de que ‘una economía de mercado es mejor para el país’, y que sólo un 18 por ciento pensaba que el sistema de precios no debería ser determinado por la libre competencia del mercado (Latinobarómetro 1998). En tal sentido, es también necesario notar que los cambios producidos por la reforma han sido acompañados por cambios jurídicos, y se han plasmado en leyes nacionales y provinciales (incluyendo presupuestos) que han transformando así las reglas formales regulando las relaciones entre el estado y la sociedad. Esto indicadores hacen evidente que cualquier intento de ‘volver el reloj atrás’ –además de ser jurídicamente difícil-- deberá remontar una amplia y probablemente ampliable oposición. La opinión pública reclama hoy un mayor rol del estado para así lograr una sociedad más justa y equitativa (ver Gallup 2000 y 2001, en particular). Pero sin duda también rechazaría la implementación de políticas públicas que ya una vez nos llevaran a ser la nación sudamericana más golpeada por la década perdida, y que culminaran, finalmente, en la hiperinflación. De todas maneras, existe hoy un peligro mucho más tangible, representado por sectores económicos que no parecen ser conscientes de que el nivel de empobrecimiento de la población, y la alienación creciente de amplios sectores sociales no son indicadores que los políticos puedan, a fuerza de ‘coraje’, ignorar. Asumiendo las premisas ‘plebiscitarias’ descriptas y criticadas en la tercera sección de este trabajo, e informándose (probablemente) en desarrollos teóricos recientes que han identificado en las ‘crisis terminales’ una posibilidad de

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generar consensos reformistas (ver Alesina y Drazen 1991 por la formulación original de este modelo), dichos sectores económicos han castigado –con desinversión y falta de apoyo-- al gobierno, en la esperanza de que este así abandone el discurso ‘social demócrata’ aggiornado adoptado desde el período 1997-1999. Así haciendo, esperan que el gobierno abrace con fervor religioso, el ‘credo’ del mercado, y se termine con “el bombardeo de señales antimercado y anticapitalismo que envían el oficialismo y algunos sectores de la oposición” (El Cronista, 2001). En esta línea, muchos empresarios y analistas económicos no dudan así en plantear (con manifiesto desprecio) que los políticos, aún --insospechadamente-- Cavallo, parecen hoy haberse ‘alfonsinizado’, llamando al gobierno a actuar con valentía y cortar el ‘pulmón artificial’ que mantiene (malamente) en vida a amplios sectores económicos y sociales comprometidos por la crisis. El problema con esta versión modificada del ‘plebiscitarismo’ es que, como se mostraba arriba, el ‘coraje’ y la ‘capacidad de liderazgo’ no alcanzan por sí solos para imponer un programa de gobierno: se requiere, antes de ello, de la existencia de un ‘mandato’ que permita la aparición y mantenimiento de dichos liderazgos. En tal sentido, dado el ‘mandato’ post-reforma hoy dominante, ese tipo de análisis no permite entender que la ‘alfonsinización’ –si por ‘alfonsinización’ entendemos la necesidad de responder a demandas sociales que hoy nos desbordan—del discurso es inevitable, y que (sin intención de ironizar) se radicalizará aún más si el discurso no se traduce, y pronto, en políticas públicas efectivas. Por cierto, la Argentina requiere todavía implementar reformas de ‘ingeniería fina’ que la ayuden a sentar las bases para el crecimiento sostenido. Con un gasto público total que representa 30 por ciento del producto bruto interno, el sector privado (junto con la población) ve necesaria la eliminación de ineficiencias administrativas, la reducción de gastos políticos escandalosos, la consolidación de programas sociales sobrepuestos, y una regularización del sistema federal fiscal argentino. Pero para que tales reformas sean posibles, es necesario primero dar al sistema económico-político Argentino una legitimidad que hoy no tiene. Y ello requiere que temas tan aparentemente ‘anti-capitalistas’ como la reducción de la evasión fiscal, el establecimiento de marcos regulatorios de servicios menos laxos que los actuales, la estricta fiscalización de una legislación laboral ahora flexibilizada, el refuerzo de mecanismos de protección al consumidor, la garantía de una más auténtica libre competencia, y aún la implementación de algún tipo de ‘salario social’ que cubra a millones de Argentinos cuyos ingresos no alcanzan, literalmente, para comer, entren también en el tintero. El esfuerzo que nuestros partidos deben hacer para enfrentar este desafío es así titánico, requiriendo combinar los reclamos de una sociedad crecientemente empobrecida, y los de actores económicos no dispuestos a ‘financiar’ lo que temen puede ser el inicio de una reversión populista. Está en manos de los políticos el forjar consensos que, limando diferencias, le permitan al gobierno sacar a la sociedad de este trance. Porque en contra de la opinión de analistas de mercado arriba criticados, ni el presidente que hoy tenemos, ni ningún otro político democráticamente electo puede dejar de representar estas nuevas demandas, so-pena de poner en riesgo no ya sólo su gobierno y la ‘imagen’ de los partidos, sino la legitimidad misma de las instituciones en que éstos se basan. El país se encuentra hoy en un momento histórico, y requiere no ya sólo de partidos responsables, sino de una ‘burguesía’ –para rescatar ese concepto hoy olvidado—mucho más sofisticada. A casi doscientos años de la creación de la nación argentina, ninguna de estas dos demandas parece ser hoy muy exagerada. El pueblo argentino quiere ya no sólo saber de que se trata, sino que exige una sociedad justa y equitativa acorde a su visión de lo que la Argentina debe ser. Menuda tarea, queda a nuestros representantes el definir si esa exigencia se hace realidad.

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