crisis de gobernabilidad democrática

8/11/2019 Crisis de Gobernabilidad Democrtica

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Crisis de gobernabilidad democrtica: orgenes y mapa de lectura1

David AltmanAnalista del Instituto Internacional de Gobernabilidad.

e-mail:[email protected]

ResumenDesde un paradigma politolgico y neo-institucional, este tra-bajo intenta comenzar a responder desde una ptica las siguientespreguntas, Qu es lo que hace que una crisis de gobernabilidaddemocrtica (CGD) estalle en un momento y en un lugar deter-minado? Cules son las variables que no debemos perder devista para prevenir una crisis de gobernabilidad democrtica?En la primera seccin del trabajo se discutir que si bien exis-ten imponderables del destino, a travs de un cauteloso anlisisinstitucional, es posible prever parcialmente una eventual cri-

sis de gobernabilidad. En la segunda seccin se plantearn loselementos comunes en las democracias de Amrica Latina:presidencialismo y multipartidismo. Adems, se presentan diezvariables que combinadas nos sirven como un mapa de lecturapara entender cmo el poder ejecutivo y legislativo interactan.El trabajo concluye afirmando que no existen frmulas mgi-cas que nos aseguren una gobernabilidad democrtica. Dentrode una democracia, cualquiera que sea sta, cada decisin quetomemos sobre el diseo institucional tiene un trade-off aso-ciado del cual no podemos escapar.

1Este artculo esta escrito especialmente para un pblico no relacionado con la ciencia polticay pretende hacer una primera aproximacin a las variables que, desde un punto de vistapolitolgico, deberamos tomar en cuenta para comenzar a comprender las crisis degobernabilidad democrtica.

Revista Instituciones y Desarrollo N 8 y 9 (2001) pgs. 385- 410. Institut Internacional de Governabilitat

de Catalunya, Crsega 255, 5 1 08036 Barcelona, Espanya


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En los albores del siglo XXI, los pases de Amrica Latina satisfacende forma casi general los mnimos requeridos para ser considerados de-

mocrticos. De hecho, nunca en el continente la democracia estuvo tanextendida por tantos pases y tanto tiempo (Mainwaring, 1999a).

Muchas de estas democracias, sin embargo, distan de estabilidad yaque estn minadas por una serie de conflictos entre los poderes pbli-cos (legislativo, ejecutivo y judicial), muchas veces calificados comocrisis de gobernabilidad democrtica. Estos conflictos se han asociadoa manifestaciones tales como golpes o autogolpes de estado, impeachments(o juicios polticos), carencia de mecanismos de rendicin de cuentas(accountability), crisis constitucionales, o simplemente parlisis de accinpoltica2.

A pesar del uso frecuente del concepto gobernabilidad y su asociacincon diferentes tipos de crisis institucionales, todava ste es un conceptoque produce fuertes discusiones sobre su significado3. Etimolgicamente,gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar. Y si entendemos alos gobiernos como redes de instituciones polticas, entoncesgobernabilidad sera la capacidad de procesar y aplicar institucionalmentedecisiones polticas. Entendiendo as a la gobernabilidad, sta no serams que una de las capacidades de cualquier tipo de rgimen poltico,pudiendo ser democrtico o no.

La gobernabilidad democrtica ser definida entonces como la capaci-dad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones polticas sin vio-lentar el marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrtica.En las palabras de Prats, la crisis de gobernabilidad democrtica presen-ta siempre un elemento comn: la incapacidad de las instituciones demo-crticas nacionales y de la comunidad internacional coadyuvanteparaasumir y procesar democrticamente el conflicto (Prats, 2000).

2Para ms informacin sobre este punto ver Mainwaring (1999b), ODonnell (1996), Prez-Lin (1998; 2000). Por accountability sigo a Carey (2001) quien la define como:thatrepresentatives communicate to voters what they will do if elected, that information about actions once in

office is available to constituents, that representatives are responsive to the preferences and demands ofconstituents, and that they are punished for lack of responsiveness.

3Para una excelente revisin del concepto ver Coppedge (1994a; 1996).

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Aunque el choque entre el poder ejecutivo y el poder legislativo pare-ce ser el tipo de crisis ms frecuente en Amrica Latina, las crisis de

gobernabilidad democrtica tambin se pueden dar en el seno de los po-deres constituidos4. Este trabajo intenta responder a la siguientes pregun-tas: Qu es lo que hace que una crisis de gobernabilidad democrtica(CGD) estalle en un momento y en un lugar determinado? Cules sonlos aspectos que, desde la ciencia poltica, no debemos perder de vistapara prevenir una crisis de gobernabilidad democrtica? La bsqueda desus respuestas son el motivo de las siguientes pginas y con este objetivo,el trabajo se divide en tres secciones. En la primera seccin se discutecules son los orgenes de las crisis de gobernabilidad democrtica comoun fenmeno institucional. En este punto la discusin se enmarca dentrode un debate que le podramos llamar causalidad vs. casualidad de los

fenmenos sociales. La segunda seccin estudia ms a fondo los elemen-tos institucionales comunes en las democracias de Amrica Latina, a sa-ber, el rgimen de gobierno (presidencialismo) y parcialmente una de lasconsecuencias del sistema electoral (multipartidismo). Esta combina-cin, bajo determinados parmetros, no es siempre la mejor para destrabarconflictos entre los poderes. Aqu prestaremos atencin a las variablesque consideramos crticas para entender cmo las instituciones de go-bierno interactan. Por ltimo, en la tercera seccin, trataremos un nue-vo cuerpo terico que versa sobre la formacin y mantenimiento de coa-liciones gobierno en este tipo de rgimen, como alternativa a la parlisispoltica.

1. Crisis de gobernabilidad democrtica como fenmenossociales: Eventos probabilsticos o caractersticas estruc-turales?

Dentro del campo de la poltica comparada, existe un cuerpo de literatu-ra asociado con las crisis de coaliciones de gobierno en los regmenesparlamentaristas que discute sobre cmo terminan los gobiernos cuyo al-cance terico nos puede ayudar a entender cundo se producen crisis degobernabilidad democrtica. Esencialmente podemos llamar definir este

4Una crisis a la interna de un poder se puede dar cuando por ejemplo la polica no respetalas ordenes del Ministerio del Interior (1999b)sobre este punto ver Coppedge 1996).

Crisis de Gobernabilidad Democrtica: Orgenes y Mapa de Lectura


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debate como casualidad vs. causalidad y sus protagonistas son tres gru-pos de investigadores. Por un lado, Browne, Frendeis, y Gleiber (1986;

1984; 1988), quienes han sido llamado los event theorists

, consideran quelas coaliciones de gobierno terminan por eventos impredecibles, tales comola muerte de un primer ministro, un escndalo poltico, una crisis de lamoneda o inclusive una crisis internacional. Por otro lado, otros politlogosfocalizan el anlisis sobre las terminaciones de coaliciones en las caracte-rsticas estructurales de los regmenes una serie de atributos asociadoscon las coaliciones tales como nmero efectivo de partidos, polarizacinideolgica, volatilidad electoral, disciplina partidaria, por citar algunosejemplos-. Si bien ambas posiciones tienen sus mritos, existe un tercergrupo de estudiosos, donde encontramos a King, Alt, Burns, Laver (1990)y Warwick (1994), quienes intentan vincular estas dos posiciones aparen-

temente irreconciliables5

.El fundamento terico de los event-theoristses que los fenmenos sociales

no son ms que una sumatoria de casualidades impredecibles y que por lotanto cualquier ejercicio de prevencin del fenmeno carece de sentido.Esta percepcin del mundo social se acerca a lo que en otras ciencias se hadenominado la teora del caos, como se dice popularmente, un aleteo demariposas en Australia podra producir un golpe de estado en un pas sud-americano, esta larga y compleja cadena causal no nos es til en el ejerci-cio que nos proponemos -que es la prevencin de crisis de gobernabilidad-

Por otro lado, el segundo grupo de autores, si bien son conscientes deque cualquier fenmeno social es el producto de una cadena de aconteci-mientos enormemente complicados, consideran que s se puede predecirla esperanza de vida de la cooperacin poltica. Nosotros en cambio nosadscribimos al tercer grupo en la discusin: se puede estimar cmo sedesarrollar la cooperacin y el conflicto poltico dentro de ciertos lmi-tes, aunque tambin los fenmenos impredecibles tienen un papel pre-ponderante. En conclusin, el prever CGD es parcialmente posible.

Como mencionamos, definimos a una CGD como la incapacidad deprocesar y aplicar institucionalmente decisiones polticas sin violentar el

5Todos estos autores gozan con potentes mtodos estadsticos apoyados en cientos deejemplos de terminacin de coaliciones en los regmenes parlamentarios.

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marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrtica (Altmany Castiglioni, 2000)6. Para bajar a tierra este concepto y entender este

fenmeno, considero til pensar en algn contexto que haya sufrido unareciente CGD. Mi propuesta es Ecuador ya que ha sufrido una de lasmayores crisis de gobernabilidad en los ltimos aos (el casi derrocamientode Jamil Mahuad en el 2000). Por qu estall la crisis de gobernabilidaden Ecuador? Cualquier persona con un pice de sensibilidad social en-tendera este estado de crisis casi perpetua en Ecuador. De hecho, conuna mera inspeccin a la calidad de vida ciudadana, cabra preguntarsecmo no va a estallar semejante crisis si una enorme parte de la poblacinvive bajo la lnea de la pobreza, no tiene acceso a la justicia, no se lesrespetan sus derechos civiles, polticos y culturales y son totalmente mar-ginados.

Sin embargo, todava no damos respuesta a la interrogante del por questall la crisis. Para responder a esta pregunta tenemos que dar respues-ta a otras dos interrogantes: (1)Por qu la crisis de gobernabilidad demo-crtica no estall antes? (Dado que hace tres aos las condiciones noeran mejores, tampoco lo eran hace veinte). (2)Por qu en otros pasesde la regin con condiciones tan similareso peoresno existen indi-cios de que nos aproximamos a una CGD? Evidentemente en Ecuadorhubo un fenmeno desencadenante de la crisis, alguien aproxim un fs-foro encendido a un barril de plvora. La pregunta lgica que continaes cmo nos damos cuenta de que un pas es un barril de plvora. Qu

es lo que tenemos que observar para prevenir estas situaciones? La res-puesta es clara: las instituciones polticas.

Las instituciones cruciales, aunque no nicas para prever una CGD,son el rgimen de gobierno y el sistema electoral. A travs del diseoinstitucional es plausible reducir los riesgos que desarrollen crisis degobernabilidad democrtica7.

6Ver De qu hablamos cundo hablamos de Gobernabilidad Democrtica? en MagazineDHIAL n 9 (http://www.iigov.org)

7Ver introduccin de Reilly (1999) quien intenta responder a las siguientes preguntas: Dequ manera las nuevas reglas del juego poltico influyen en los comportamientos de losactores? Cmo reaccionan los ciudadanos frente a nuevas reglas de articulacin poltica y enqu medida los comportamientos son plausibles de ser previstos?



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Aunque el mero hecho de mejorar una institucin no conduce nece-sariamente a que el desempeo institucional general mejore, ya que son

las combinaciones institucionales, los paquetes, los que determinan eltipo y grado de gobernabilidad democrtica existente en una sociedaddada. No obstante, subsiste un problema no menor para los que estamosabocados al diseo y rediseo institucional: no existen frmulas mgicasque nos aseguren una gobernabilidad democrtica.

Todas las configuraciones institucionales son producto de un delicadobalance entre opciones muchas veces antagnicas. Por ejemplo, Qu pre-ferimos: un presidente que responda a las mayoras circunstanciales que seformen en el congreso o un presidente que pueda decidir autnomamentedel mismo? En qu medida un legislador debe responder a las cpulas

dirigentes de un partido o a los intereses de los ciudadanos que lo votan?Qu asuntos se deben resolver en el gobierno central y que asuntos en losgobierno locales? Las respuestas a estas preguntas no son sencillas, inclusodudo que existan...como dice la popular cancin depende, todo depende.

Tampoco debemos caer en un relativismo absoluto porque s hemosavanzado en el conocimiento de las instituciones polticas. Si bien cadaconfiguracin institucional tiene sus falencias y virtudes de acuerdo alcontexto en el cual se intente implementar, algunas combinacionesinstitucionales pueden resultar en fracasos estruendosos para la estabili-dad del rgimen o si se quiere en caldo de cultivo de CGD.

Repasando la ltima dcada en Amrica Latina prestando atencin adnde y cundo hubo crisis de gobernabilidad democrtica, podemos sa-car algunas conclusiones bsicas.

Usualmente las CGD se dan en pases con sistemas de partidos muypoco institucionalizados, donde la fragmentacin partidaria es alta, la dis-ciplina es baja, el presidente goza de fuertes poderes ejecutivos y fueelecto haciendo una campaa anti-establishment, la confianza en las insti-tuciones es muy limitada y donde el Estado deja, como ODonnell dice,muchas zonas marrones8 .

8Zonas marrones es un trmino acuado por O'Donnell que se refiere a la ausencia delEstado en sectores enteros de la sociedad (1993).

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2. Diseo institucional: rgimen de gobierno y sistemaelectoral

A lo largo y ancho del continente americano existen instituciones si-milares. Amrica Latina ha optado unnimemente por el presidencialismocomo rgimen de gobierno donde los diseos institucionales siguen laseparacin de poderes y controles mutuos (check and balances)9. Pese a queel presidencialismo latinoamericano tiene variantes, hay elementos co-munes a cada uno de los existentes en el continente. La gran mayora delos presidencialismos latinoamericanos tienen sistemas multipartidistasya que estn sujetos sobre algn grado de representacin proporcional(RP) para la distribucin de escaos en los congresos. Si bien la RPabarata el coste de entrada de un partido en el legislativo, dndole la

posibilidad a pequeos grupos tener influencia en el proceso legislati-vo, simultneamente promueve la fragmentacin legislativa. sta, a suvez, a determinados niveles se torna muy peligrosa y la posibilidad deque un presidente goce de mayoras en los congresos es cada vez msreducida10 . En funcin del propio diseo institucional delpresidencialismo, los presidentes sin mayoras operativas en los congre-sos no caen en condiciones normales. Adems, ya que las coalicionesno son institucionalmente necesarias, diversos escenarios son posibles:(a)gobiernos divididos, (b)frenos o parlisis entre los poderes ejecuti-vo y legislativo, (c) intentos presidencialistas de circunvalar la legislatura,(d) juicio poltico al presidente, e inclusive (e) inestabilidad del rgimen.

9Desde la tercera olala reinstauracin democrtica en varios pases, o instauracin en otrosLatinoamrica se vi sumergida en una discusin sobre el tipo de rgimen de gobierno atener, especialmente entre los pro-presidencialistas versus los pro-parlamentaristas (inclusose lleg a plebiscitar en el Brasil). El hecho es que, debido a las presumidas limitacionesinstitucionales para la creacin y mantenimiento de coaliciones (vase por ejemplo FernndezBaeza, 1987; Gatto y Trochon, 1993; Linz, 1990;1994; Mainwaring, 1993; Mainwaring yShugart, 1997; Mainwaring y Shugart., 1997, entre otros; Pareja, 1990; Stepan y Skach, 1993),el presidencialismo latinoamericano estuvo sentado en el banquillo de los acusados. Todoindica que los pro-presidencialistas ganaron la batalla y que este rgimen de gobierno estllamado a quedarse.

10Argentina, Uruguay y Venezuela han sido pases tradicionalmente bipartidistas que en losltimos aos han aumentado de forma considerable el numero de partidos en sus respecti-

vos sistemas. Otros como Bolivia, Brasil, Ecuador, Per aumentaron la cantidad de partidosluego de un periodo con un numero menos a comienzos de los 90.



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Un sistema presidencial multipartidista que no logre gobiernos esta-bles con la capacidad de cooperacin entre sus agentes polticos es rara-

mente capaz de proveer de polticas acordes a las necesidades, atraer apoyopopular e inclusive sobrevivir en el futuro (Altman, 2000a). En los lti-mos 20 aos el presidencialismo fue fuertemente atacado por su presuntawinner-takes-all-condition (Linz, 1990; Mainwaring, 1993; Mainwaring yShugart., 1997; Valenzuela, 1994) pero hoy da nos es claro que elpresidencialismoper-seno es inconducente a la cooperacin poltica. Laprueba est en que existen presidencialismos que efectivamente lograncrear y mantener coaliciones de gobierno, mientras otros parecen estarinmersos en un ciclo continuo de parlisis y eventualmente crisis. Comodice Chasquetti, (2000) los presidencialismos multipartidistas goberna-dos por coaliciones mayoritarias, se transforman en estructuras poltico-

institucionales eficaces para el mantenimiento de la estabilidad democr-tica.

Las relaciones existentes entre los presidentes y sus respectivos con-gresos forman parte de la quintaesencia poltica de la gobernabilidad de-mocrtica en el continente latinoamericano. A pesar de que los partidospolticos no dirigen las lealtades polticas como un da lo hicieron, stossiguen siendo crticos para el gobierno democrtico (Mller y Strm, 1999).Pero tan relevante como estas relaciones son la cantidad y calidad departidos polticos, lo que depende fundamentalmente del sistema electo-ral. Este se puede definir como un conjunto de normas de seleccin y

adjudicacin de legisladores entre los diversos competidores en un siste-ma de partidos, en otras palabras, es el encargado de traducir votos enlegisladores, aqu radica la importancia de los sistemas electorales.

Basndonos en la literatura existente sobre formacin y mantenimien-to de coaliciones de gobierno en regmenes presidencialistasy su lgicoopuesto, la falta de cooperacin poltica, la formacin de coaliciones es-tara dado por las siguientes variables: (1) tamao del contingente legis-lativo del presidente, (2) fragmentacin del sistema de partidos, (3)institucionalizacin del sistema de partidos, (4) disciplina partidaria, (5)poderes presidenciales, (6) tipo de eleccin presidencial, (7) el hecho de

que un pas sea federal o no, (8) la polarizacin ideolgica del sistema departidos, (9) la proximidad de las elecciones, y por ltimo, (10) la popula-ridad presidencial. Las relaciones entre stas se presentan en el cuadrosiguiente y adems, se establecen las relaciones causales ms relevantes.

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Otra vez, este cuadro no es ms que una simplificacin de lacomplejsima realidad y no pretende ser exhaustivo. En los prximos

prrafos me detendr en cada una de las variables y explicar someramentesu relevancia terica para la prevencin de CGD.

Tamao del contingente legislativo del presidente. El tamao delpartido del presidente es una variable fundamental y hasta casi obvia paraprever el grado de exposicin del presidente en caso de enfrentarse unalegislatura opositora o en otras palabras que tan necesaria ser la forma-cin de una coalicin de gobierno (Amorim Neto, 1998a;1998b; PrezLin, 2000). Aunque usualmente los presidentes son los lderes de suspartidos, esto no es necesariamente as. Ha habido casos de presidentesque fueron abandonados por sus propios partidos e inclusive, en casos en

los cuales el presidente no puede ser reelecto en su cargo se convierten enlo que Coppedge (1994b) defini: lame-ducks.

Fragmentacin del Sistema de Partidos. Cuantos ms partidos po-lticos existan, ms difcil ser encontrar mayoras calificadas para gober-nar. Son muchas las variables que impactan sobre la cantidad de parti-dos: la magnitud de los distritos electorales (o en otras palabras, cuntoslegisladores se eligen por distrito)11 , tipo de eleccin presidencial (a lacual nos referiremos ms adelante), forma de presentacin de las boletasde votacin, mnimos requeridos para poder ingresar al congreso (peajeen cantidad de votos para obtener el primer legislador), calendario electo-

ral, coeficientes y procedimiento de adjudicacin de bancas, divisionessociales, etc.

Por ejemplo, cuanto ms grande sea la magnitud de las circunscripcio-nes electorales, ms barato en trminos de votos es obtener un repre-sentante, y por lo tanto ms fcil es para partidos pequeos obtener re-presentacin parlamentaria (Rae, 1967). En otras palabras, mayor ser larepresentatividad del sistema de partidos; aunque tambin mayor ser lafragmentacin.

11Para poner un ejemplo extremo, imaginemos que en EEUU donde las circunscripciones

son uninominales (conocido comofirst-past-the-post) un partido X gana en todos los distri-tos con el 50% +1 de los votos y el otro Y consigue el 50%-1 voto. Cuntos legisladoresobtendr X y cuntos Y? La cantidad de representantes obtenidos por X es nada ms y nadamenos que el 100%, por ms que tenga slo la mitad de los votos!!

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iPN

Existen diversos indicadores para dar cuenta de la fragmentacin deun sistema de partidos. Sin embargo, el ndice de Laakso y Taagepera

(1979) es el ms ampliamente utilizado para medir la fragmentacin deun sistema de partidos. Este se calcula de la siguiente forma:

Donde N es el nmero efectivo de partidos y Pi es el porcentaje deescaos en el parlamento.

Sin embargo, para Strm cuanto mayor es la influencia potencial de la

oposicin, menores sern los beneficios relativos del gobernar, y por lotanto mayor ser la probabilidad de un gobierno en minora (Strm, 1990:70). Es muy distinto tener un partido presidencial con la mitad de lalegislatura y cinco partidos en la oposicin con 10% cada uno, que tenerun partido opositor con la otra mitad del congreso. En la primera situa-cin el presidente tendr mas oportunidades de coaligarse con alguno delos partidos y conseguir las tan ansiadas mayoras legislativas. Si bienesta diferencia estara capturada por el ndice de Laakso y Taagepera, estendice no da cuenta de la influencia potencial de la oposicin. Para estono slo tenemos que tener en cuenta el tamao del partido presidencial,sino el grado de fragmentacin de la oposicin.

Como Prez Lin y Altman escriben (1999), el medir la fragmentacincomo el nmero efectivo de partidos puede resultar inadecuado para re-presentar la realidad y el tipo de relaciones entre el ejecutivo y el legisla-tivo. Ellos han desarrollado un ndice de oposicin efectiva (IEO) que esun promedio ponderado de los partidos de oposicin sobre el promedioponderado de los partidos de gobierno. As, el IEO mide el poder de laoposicin.



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Donde oies la porcin de legisladores para el partido i-th en la oposi-

cin y gi es la porcin de legisladores del partido presidencial. Este ndi-

ce tiende a cero cuando el partido de gobierno controla toda la legislatu-ra, y tiende a 1 cuando el partido tpico de la oposicin tiene el mismotamao que el partido de gobierno.

Institucionalizacin del sistema de partidos.Los partidos polti-cos no son slo las poleas de transmisin entre la sociedad y el Estado.Son adems articuladores y creadores de opinin pblica, pero funda-mentalmente son la escuela cvica de una democracia. Un sistema de par-tidos poco institucionalizado y democrtico es proclive a caer enmesianismos, en producir outsidersdel tipo de Fujimori, Collor de Mello,Chvez, quienes, al fin y al cabo, encuentran el los check-and-balancesdel

sistema presidencial un obstculo para la realizacin de su agenda. Sibien la institucionalizacin del sistema de partidos es una variablemultidimensional, Mainwaring y Scully proponen una serie de indicadoresque combinados, nos daran una aproximacin para tratar esta variable.Segn su criterio, un sistema de partidos est institucionalizado si, 1)lacompetencia partidaria se manifiesta de forma regular, 2) los partidostienen races estables en la sociedad, 3)Los partidos y las elecciones sonlos medios para determinar quien gobierna, 4)las organizaciones partida-rias deben ser relativamente slidas (Mainwaring y Scully, 1995).

Disciplina Partidaria.Los partidos polticos no son agentes unita-

rios como muchos investigadores parten asumiendo (Druckman, 1996).Para algunos, especialmente aquellos que escriben sobre coalicionespolticas, la existencia de partidos fuertes y estables es casi un axiomaescondido sobre el cual comenzar a teorizar sobre los juegos coalicionalesms amplios (Bowler, David M. Farrell y Katz., 1999: 4), sin embargo, sise quiere lograr algn tipo de explicacin al proceso de toma de decisio-nes, tenemos que ver qu pasa en el seno de cada partido (Laver y Shepsle,1999).

La disciplina partidaria depende de forma directa del sistema electo-ral. Por ejemplo, aquellos regmenes que usan frmulas mixtas de repre-

sentacin que combinan representacin proporcional (RP) y distritosunipersonales (en ingls: single-member-districts, SMD) demuestran quelos legisladores electos por SMD favorecen menores poderes a las autori-dades partidarias (Remington y Smith, 1998). No cabe duda de que existe

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una tensin bsica entre la disciplina partidaria y responsabilidad indivi-dual (Carey, 2001).

A modo de ejemplo, el tamao del partido presidencial en Venezuela yen Colombia puede ser similar; sin embargo, el presidente colombianotendr que hacer un esfuerzo mayor para activar a su partido debido a laalta faccionalizacin interna de los partidos colombianos. En la Vene-zuela de la Cuarta Repblica, la disciplina partidaria lleg a lmites en loscuales no era necesario votar en el congreso ya que bastaba con saber quepartido apoyaba o no determinada medida (Coppedge, 1994b).

Poderes presidenciales.Los poderes presidenciales son relevantesya que los sistemas presidenciales tienden a funcionar mejor con limita-dos poderes ejecutivos sobre la legislacin, principalmente porque un eje-

cutivo ms dbil significa que el congreso tiene ms oportunidad paradebatir y votar asuntos controvertidos (Mainwaring y Shugart, 1997: 436).Obviamente, cualquier anlisis serio sobre los poderes presidenciales debetambin considerar a los poderes legislativos, ya que no es relevante quetan fuertes son unos y otros sino la resultante de ambos.

El medir y analizar poder es uno de los asuntos ms delicados en laciencia poltica ya que implica que la mera amenaza de su utilizacinpuede cambiar conductas. Por ejemplo, es bien sabido que el presidenteuruguayo tiene el poder de disolver el congreso y llamar a nuevas eleccio-nes legislativas en caso de que se censure algn ministro de gobierno. Sin

embargo el presidente nunca disolvi el congreso...Puede afirmarse, en-tonces, que este poder es irrelevante a la hora de negociar? Obviamenteno. Existen indicios que a pesar de que la disolucin nunca se llev acabo, el Presidente Sanguinetti reconoci que en su primera administra-cin (1985-1990) la amenaza de disolucin le fue til a la hora de obtenerla colaboracin del congreso (Altman, 2001: Captulo 3; Coppedge, 1994b:169).

Los poderes presidenciales han comenzado a ser sistemticamenteanalizados para medirlos y compararlos (Frye, 1997; Hellman, 1996;Mainwaring y Shugart, 1997; McGregor, 1994; Shugart y Carey, 1992).

Segn Mainwaring y Shugart (1997) se pueden distinguir entre dos tiposclaros: los poderes proactivos y los poderes reactivos. Los primeros sonaquellos que le permiten a la mxima autoridad del estado el alterar elstatus-quo poltico (como: cambios en el gabinete ministerial, disolucin



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de las cmaras, introduccin de legislacin especial en ciertas reas, po-deres de emergencia, el llamar a un referndum). Los poderes reactivos

son, en cambio, aquellos que le permiten al ejecutivo mantener el statu-quo poltico (en esta categora sobresalen los vetos presidenciales,ver:(Mainwaring y Shugart, 1997; Morgenstern, 1996;1999; Shugart yCarey, 1992; Shugart y Carey, 1998).

Tipo de Eleccin presidencial:En los ltimos aos se han venidoproduciendo reformas electorales para destrabar las posibles parlisis en-tre los poderes. La nueva moda en Amrica Latina supone que con laeleccin presidencial en una segunda vuelta se le confiere a este de unapoyo popular importante y se le fuerza a la construccin de coalicioneselectorales amplias ya que es la nica forma de gozar con la mayora

necesaria y en consecuencia se le est confiriendo una mayor capaci-dad de gobernar12. Dada la experiencia latinoamericana hasta el momentose pueden extraer conclusiones dispares, si no contrarias al razonamientoexpresado.

No cabe duda de que el tipo de eleccin presidencial tiene un efectosobre las elecciones legislativas (Jones, 1995; 1997; 1999). Si al presiden-te se lo elige por mayora simple simultneamente con el congreso, elnmero de partidos tiende a disminuir. En cambio la pregunta est abier-ta frente qu efectos tiene el balotaje (runoff) en el nmero de partidos13.

Fuera de esta discusin, el balotaje adems tiene dos efectos perni-ciosos que apuntan al corazn de las legitimidades democrticas. El pre-sidente electo en una segunda instancia, cree que representa y que tiene

12Adems de esta nueva moda en la forma de eleccin presidencial, existe otra que, si bienno est tan extendida como aqulla, tiene efectos importantes. Me refiero a la combinacinde SMD con RP que sigue al modelo Alemn de representacin. Alemania la usa desde 1949,y se le han sumado otros pases: Japn, Italia, Rusia, Mxico, Venezuela, Bolivia, Filipinas, yNueva Zelanda.

13No se puede negar que existe una asociacin emprica entre el balotaje y un nmero mayor

de partidos; de hecho, los pases que tienen balotaje tienen un nmero mayor de partidos siutilizamos el ya conocido ndice de Laakso y Taagepera (1979) Coppedge (2000). Lo que nose puede afirmar, como Shugart y Carey lo hacen (1992), o por lo menos donde la evidenciaes ms dbil, es que el balotaje produce o incentiva el multipartidismo.

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el mandato para gobernar de, por lo menos, la mitad ms uno de los ciu-dadanos que concurrieron a votar. Con el presidencialismo asistimos a la

creacin de dos poderes independientes el uno del otro con legitimidadesfuertes y bien definidas. Lamentablemente, al momento de negociar conel legislativo la realidad es absolutamente distinta: generalmente distamucho de tener mayoras calificadas.

El segundo de los efectos perniciosos que el balotaje crea es lo quePrez-Lin (1998; 2000) denomina la inversin de resultados (outcomeinversion). La inversin de resultados se da cuando el perdedor de la pri-mera eleccin presidencial gana la presidencia en la segunda vuelta gra-cias a una coalicin coyuntural, que en la mayora de los casos no resistea lo largo del mandato presidencial.Ya que el balotaje se utiliza slo para

la eleccin del ejecutivo y no del legislativo, el partido del presidentegeneralmente no es el partido ms grande en el congreso14. Si prestamosatencin a las crisis presidenciales en Amrica Latina en los ltimos aos,es posible observar que los muchos de los presidentes electos a travs deuna inversin de resultados son ms proclives a enfrentarse con el con-greso, donde la pugna muchas veces acaba con alguno de los poderes(legislativo o ejecutivo)15.

Este fenmeno es ms relevante cuando esta inversin de resultadosse da en un sistema de partidos poco institucionalizado, como en los ca-sos de Alberto Fujimori en Per (1992), Jorge Serrano en Guatemala (1993),

o Abdal Bucaram en Ecuador (1996). En definitiva, como consideraPrez-Lin, la inversin del resultado inicial garantiza que el partido

14Inclusive, sto est supeditado a la forma de presentacin de candidatos presidenciales enlos diversos pases. Por ejemplo, ciudadanos independientes pueden correr por la presiden-cia como el caso brasileo o en otros casos solamente pueden correr de la mano de unpartido. En el primer caso, el tamao del partido presidencial puede variar enormemente,siendo quizs Collor de Mello un caso extremo, quien fue electo presidente del pas mspoderoso de Amrica Latina y su partido contaba con un mero 7% del congreso brasileo.

15En una entrevista conducida por Prez-Lin, Simn Pachano argumenta que los votantesecuatorianos usan la segunda vuelta de eleccin presidencial para elegir el menos malo de los

candidatoses decir, ellos votan contra el perdedor ms que por el ganador. Pachano agregaen un pas como el Ecuador, con partidos relativamente dbiles y una gran volatilidadelectoral, el balotaje es nocivo para el sistema poltico. El balotaje funciona para crear unconsenso negativo Prez-Lin 2000.



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ms grande en el congreso no ser el del presidente, hace menos proba-bles la formacin de coaliciones, y debilita la legitimidad inicial del can-

didato electo quien perdi en la primera vuelta.Polarizacin Ideolgica. Mainwaring y Scully consideran que existe

una relacin inversamente proporcional entre la polarizacin ideolgica enun sistema de partidos la distancia ideolgica entre los partidos polticos-y la buena relacin ejecutivo-legislativo (1995: 32-33). Cuando la polari-zacin es ms alta, los partidos polticos tienen un menor comn denomi-nador ideolgico para encontrar reas en las cuales actuar juntos16. Estavariable, siempre mencionada aunque pocas veces operacionalizada, hatenido un importante avance en los ltimos aos en Amrica Latina17.

Dentro de este mbito encontramos dos tipos de trabajos: aquellosque estudian los cambios en las distancias entre los partidos y aquellosque estudian las divergencias entre las divisiones ideolgicas de los parti-dos versus la de los ciudadanos.

16Es muy interesante la literatura que conecta la polarizacin ideolgica con coaliciones degobierno. Algunos determinan que la mera existencia de partidos centristas afecta negativa-mente en la polarizacin ideolgica (aumentndola) y en consecuencia las posibilidad de queuna coalicin se arme o pueda sobrevivir, se reduce (Hazan, 1997). Los partidos no necesaria-mente reflejan las divisiones sociales, ya que stas no determinan siempre las preferenciaspartidarias y la conducta electoral de los ciudadanos. El caso brasileo ilustra claramente este

punto. La relacin entre divisiones sociales y los sistemas de partidos es una preguntaemprica y no debemos asumir que las divisiones sociales estructuran los sistemas de parti-dos, sino en qu medida lo hacen (Mainwaring, 1999b: 46). Las divisiones sociales asumenimportancia poltica slo si los partidos y los polticos focalizan en ellos. Los partidos, de estaforma, no deben ser vistos exclusivamente como expresiones de divisiones sociales, sinocomo variables independientes que ayudan a moldear estas divisiones (idem: 51).

17Existen cuatro trabajos fundamentales para entender la polarizacin ideolgica en AmricaLatina. Por un lado, la Classification of Latin American Political Parties de Coppedge (1997)clasifica ms de 800 partidos polticos en 11 pases del continente a lo largo del siglo XX. Ensegundo trmino se encuentra el Proyecto Elites Parlamentarias en Iberoamrica coordinadopor Alcntara desde la Universidad de Salamanca, quienes entrevistan a ms de 1000 diputa-dos en 18 pases de Amrica Latina sobre diversos aspectos, tales como sus ubicaciones

ideolgicas, la de sus partidos y el resto de los partidos polticos, etc. Tenemos al GeorgetownPolitical Databases of the Americas (ver: http://www.georgetown.edu/pdba/Parties/parties.html. Por ltimo, el trabajo de McDonald and Ruhl quienes clasifican a los partidosen todos los pases del continente (McDonald y Ruhl, 1989).

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Ciclo electoral.Como dice McLean, hay dos juegos que se superpo-nen todo el tiempo en las negociaciones parlamentarias. Est aquel de for-

macin de coaliciones de gobierno con base en los (conocidos) resultadoselectorales, pero tambin est aquel con base en (desconocido) resultadode las prximas elecciones. Inmediatamente despus de una eleccin, elprimero se empantana en el segundo, que gradualmente va aumentando suimportancia a medida que se acercan las prximas elecciones (McLean inLupia y Strom, 1995: 659). Al final del trmino presidencial, los partidosestn esencialmente preocupados por sus ganancias electorales lo que cau-sa que stos se comporten como actores buscadores de voto (vote-seeking).

El ciclo electoral tambin tiene un impacto importante en la disciplinapartidaria, en especial en aquellos pases sin reeleccin presidencial, debido

al carcter presidencial de lame-duck a medida que su trmino finaliza(Coppedge, 1994b)18. El sistema electoral y en especial la capacidad de loslderes en nominar y ordenar los candidatos en sus listas parece ser una delas variables ms significativas para explicar las diferencias de disciplinapartidaria en Amrica Latina (Morgenstern, 2000). Ms an, aquellossistemas de partidos que permiten la lucha interna entre distintas fraccio-nes o facciones de los partidos tienden a presentar un nmero menor departidos (por ejemplo, Colombia y Uruguay).

Popularidad del presidente. En los regmenes presidenciales, la po-pularidad del presidente puede tener un efecto crucial en la formacin de

coaliciones, especialmente en pases con sistemas de partidos dbiles opoco institucionalizados. Si bien muchos partidos querrn usufructuarde un presidente con alto apoyo popular, ninguno se jugar por un presi-dente impopular. El qu determina la popularidad de un presidente esuna pregunta emprica y seguramente ser sensible a diferenciascontextuales. Sin embargo, el rendimiento econmico de un pas se en-cuentra, con diferencias, claro est, asociado a la popularidad de la pri-mera figura del ejecutivo. Sin embargo, inclusive asumiendo que el rendi-miento econmico tiene un impacto sobre la popularidad del ejecutivo,todava est abierta la discusin sobre si el individuo evala este rendi-miento de forma ego-trpica (percepcin de una mejora en la situacin

18La disciplina partidaria, muy variada en los diversos pases del continente, es fundamentalpara la economa de la negociacin (Mainwaring y Prez-Lin, 1997)



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econmica de su hogar) o socio-trpica (percepcin de una mejora en elrendimiento macro-econmico) (para avanzar en esta discusin ver

Paldman y Nannestad, 1994: 224).Federalismo. Aunque poco estudiado en el contexto latinoamerica-

no, el carcter federal de un pas puede tener un impacto importante en lanecesidad de un presidente para formar una coalicin de gobierno. Usual-mente el federalismo produce actores de veto independientes de los go-biernos centrales y en consecuencia fundamentales a la hora de gobernar.El caso reciente del gobernador del estado de brasilero de Minas Gerais;Itamar Franco, que unilateralmente decidi no pagar los intereses de ladeuda de su estado, produjo una desestabilizacin econmica en el Brasilque, siendo la octava economa mundial, repercuti directamente en el

mercado internacional.El federalismo brasileo es tan intenso que cada estado puede emitir

deuda pblica y obviamente el presidente que dirija los destinos del Bra-sil, necesitar tener muy en cuenta los intereses locales y regionales (Ar-gentina y Mxico seran otros dos ejemplos donde el federalismo puedetener una incidencia significativa a la hora de analizar la cooperacin po-ltica). Sin embargo, no basta con mirar la definicin formal de un pas,ya que puede haber pases que se definan como federales, Venezuela eneste caso, donde la autoridad est sin duda en el gobierno central y defederal tiene muy poco mas all del nombre. En cambio, pases centralis-

tas como Chile, han delegado en los gobiernos locales y otras entidadesun sin nmero de atributos que son ms caractersticos de un pas federa-lista que de uno centralizado.

3. Coaliciones de gobierno para evitar crisis degobernabilidad democrtica

Si bien el presidencialismo per-se no es el culpable de las crisis degobernabilidad, tampoco es el mejor rgimen para permitir que, ante unacrisis o un choque de poderes, sta se pueda resolver sin traumas. Una

novel pero creciente literatura apuntala el presidencialismo desde la pti-ca de la cooperacin poltica, en especial en lo que concierne a la crea-cin de coaliciones de gobierno; ver: Deheza (1997), Amorim Neto(1998b), Altman (2000a), Chasquetti (2000).

David Altman


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Como las coaliciones parlamentarias, coaliciones presidenciales estnfuertemente condicionadas a las compatibilidades ideolgicas en el siste-

ma de partidos. A mayor amplitud ideolgica, es decir cuanto ms diver-so es el abanico ideolgico, menores son las probabilidades de formacinde coaliciones. Tambin, yendo contra el sentido comn, no importatanto el tamao del partido del presidente en las cmaras sino su relacincon el grado de fragmentacin de la oposicin. No es lo mismo tener el40% del congreso y que la oposicin est compuesta por un partido de60% que por 60 partidos de 1%. Sin embargo, a diferencia de las coali-ciones parlamentarias, las coaliciones presidenciales tienden a formarse ydesarmarse en sincronizacin con el calendario electoral que correspon-de al trmino presidencial (Altman, 2000a;2000b).

En los regmenes parlamentarios un determinado gobierno no puedemantenerse en el poder sin llamar a elecciones por ms de unos cuatro ocinco aos. Es ms, no es raro que un gobierno decida, estando en elpice de aprobacin de opinin pblica el disolver el parlamento y con-vocar a nuevas elecciones. En los regmenes presidenciales, apenas asu-mida una nueva administracin todos saben que salvo circunstanciasexcepcionales las elecciones ocurrirn en algn momento conocidospor todos en cuatro-cinco aos. Al ser el trmino presidencial conocidopor todos, los partidos intentarn maximizar sus beneficios electorales.Entonces, Por qu un partido que no es el presidencial- habra de per-manecer en una coalicin de gobierno, cuando los mayores beneficios de

una buena gestin se los llevara el presidente de turno (si es que hayreeleccin) y en todo caso el partido presidencial? Queda claro que elentrar a una coalicin de gobierno ofrece amplias ventajas, por ejemploen trminos de influencia en la toma de decisiones as como la capacidadde distribucin de recursos (pork-distribution). Sin embargo, tambin seincurre en riesgos si la administracin ha sido un fracaso a los ojos de laopinin pblica.

Gran parte de la estabilidad del gobierno se dar cuando los partidosse comporten como agentes responsables de la accin poltica, es decir,superando sus intereses mezquinos. Esto se dar cuando los partidos, en

caso de ser oposicin, apoyen al gobierno cuando la medida a adoptar seacongruente con su perfil poltico y en el caso de ser gobierno sin utilizarlos recursos del poder en maximizar su perpetuacin en el gobierno. Cuan-do los partidos aprenden que la democracia es un juego a jugar N veces



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y que quizs ellos tendrn que tomar las riendas del ejecutivo tambinnecesitarn la cooperacin de la oposicin. De aqu la importancia de los

partidos polticos en la prevencin de las crisis de gobernabilidad demo-crtica.

4. Conclusiones

Este trabajo intent comenzar a responder desde una ptica politolgicalas siguientes preguntas, Qu es lo que hace que una crisis degobernabilidad democrtica (CGD) estalle en un momento y en un lugardeterminado? Cules son las variables que no debemos perder de vistapara prevenir una crisis de gobernabilidad democrtica? Las respuestas a

estas preguntas se enmarcan dentro del paradigma neo-institucional, yaque entendemos que son las instituciones las que determinan el compor-tamiento de los diversos actores polticos.

En la primera seccin del trabajo se discuti cmo entender los orge-nes de las crisis de gobernabilidad democrtica. Si bien existen imponde-rables del destino, a travs de un cauteloso anlisis institucional, es posi-ble prever una eventual crisis de gobernabilidad. En la segunda seccinse plantearon los elementos institucionales comunes en las democraciasde Amrica Latina: presidencialismo y multipartidismo. Esta combina-cin no es siempre conducente para la solucin de conflictos entre lospoderes, aunque tampoco es puramente responsable de stos. Considero

fundamentar el subrayar que no existen frmulas mgicas que nos asegu-ren una gobernabilidad democrtica. Dentro de una democracia, cual-quiera que sea sta, cada decisin que tomemos sobre el diseoinstitucional tiene un trade-offasociado del cual no podemos escapar.

En esta seccin asimismo se presentaron diez variables, -aunque, porcierto, no son necesariamente las nicas-, que como un mapa de lectura,nos ayudan a entender cmo el poder ejecutivo y el legislativo interactanen un pas dado. Finalmente hemos entrado en las nuevas teoras sobre laformacin y mantenimiento de coaliciones gobierno como marco paraentender las caras de la cooperacin poltica y cmo seguir avanzando

por este cuerpo terico nos puede guiar en la prevencin de crisis degobernabilidad democrtica.

David Altman

crisis de gobernabilidad democrática

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