costa rica: informe de equidad - commitment to...

Costa Rica: Informe de Equidad

Febrero 2014

Eduardo Ortiz-Juárez Yoriko Yasukawa

Ministerio de Hacienda San José, Costa Rica

Febrero 5, 2014

Colaboradores

•  Kryssia Brade (PNUD Costa Rica) •  Alberto Castañón (BUAP) •  Alfredo González Reyes (PNUD, DRALC) •  George Gray Molina (PNUD, DRALC) •  Nora Lustig (Tulane University) •  Gabriela Mata (PNUD Costa Rica) •  Gerald Mora (PNUD Costa Rica) •  Eduardo Ortiz-Juárez (PNUD, DRALC) •  Manrique Saenz (Ministerio de Hacienda, Costa Rica) •  Pablo Sauma (Universidad de Costa Rica) •  Juan Diego Trejos (Universidad de Costa Rica) •  Yoriko Yasukawa (PNUD Costa Rica)

A la gente le preocupa la desigualdad

26.6 23.6

26.7 28.2

42.9 43.2

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100%

Ahora comparado con 15 años atrás

Próximos 15 años

NS/NR

Mayor

Igual

Menor

Desigualdad social

34.2

29.3

17.6

16.2

2.7

¿Cuánto se cumple en la práctica la frase que dice: en Costa Rica pagan más impuestos los que más tienen?

Nada

Poco

Algo

Mucho

NS/NR

64% indica que se cumple poco o nada

43% considera que la desigualdad social hoy es mayor que antes

Población de Costa Rica se percibe mas desigual que antes

Fuente: SNU, “Encuesta Nacional Post 2015”, Junio 2013.

Fuente: PNUD. INDH 2013, a partir de datos de ENCON 2008.

“Costa Rica presenta e n 2 0 1 3 u n a d i ferencia de 16 puntos con respecto a l p r o m e d i o 1 9 9 5 - 2 0 1 3 ( 6 9 ) , siendo el país de la r e g i ó n q u e h a perdido más apoyo a la democracia.“ I n f o r m e Latinobarómetro 2013

80 83

69

83

71 77 78

67 73 75

82

67 74 72

65

53

0

20

40

60

80

100

1996

1997

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2013

Preferencia por la democracia en Costa Rica 1/ (porcentaje que responde "la democracia es

preferible a cualquier otra forma de gobierno") 1996-2013

Existe reserva en el apoyo a la democracia

La linea roja representa el promedio en el periodo. 1/ Se refiere a la pregunta “Con cuál de las siguientes frases está Ud. más de acuerdo? La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrático. A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático.” Fuente: Informe Latinobarómetro 2013.

62.1

56.4

37.1

Apoya pagar menos impuestos para tener más dinero (1)

Apoya pagar más impuestos para ayudar a personas pobres (2)

Apoya dejar de pagar contribuciones a la CCSS (3)

(% que responde "de acuerdo" y "muy de acuerdo")

La gente apoya pagar impuestos para ayudar a las personas pobres

(1) Pregunta: "Supongamos que Usted tiene la oportunidad de pagar menos impuestos para recibir más dinero, ¿estaría de acuerdo o en desacuerdo con aprovechar esa oportunidad?" (2) Pregunta: "Supongamos que a Usted le piden pagar más impuestos para mejorar programas públicos de educación y salud dirigidos a las personas más pobres del país, ¿estaría de acuerdo o en desacuerdo con pagar ese aumento de los impuestos?" (3) Pregunta: "Supongamos que Usted no usa los servicios de salud que ofrece la Caja Costarricense de Seguro Social. Debido a esto le proponen dejar de rebajarle más el seguro social de su salario, ¿estaría de acuerdo o en desacuerdo con esta posibilidad?" Fuente: PNUD-Costa Rica. INDH 2003. A partir de la ENCON-08

Estructura

I.  ¿Cómo ha afectado el crecimiento a la estratificación social?

II.  ¿Qué factores han incidido en la pobreza y la desigualdad?

III.  ¿Es progresiva la distribución tributaria y del gasto social?

IV.  ¿Cómo lograr mayores y mejores impactos?

V.  Recomendaciones de política pública

Crecimiento económico…

Fuente: FMI, World Economic Outlook Database (Octubre 2013).

Entre los mas altos de la región

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00 20

00

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Cambio % del PIB en Costa Rica, América Central y ALC; 2000-18

Costa Rica América Central América Latina y el Caribe

… que reconfigura

Durante las ultimas dos décadas, al menos desde dos métricas: •  Líneas internacionales de medición: descenso de la

proporción de personas con menos de $4 dólares al día.

•  Líneas oficiales de medición: descenso de la incidencia de pobreza durante 1990-94, y relativa estabilidad desde entonces.

•  Expansión inequívoca de la clase media.

0 5

10 15 20 25 30 35 40 45 50

87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

EHPM ENAHO

% de población para el criterio internacional, y % de hogares para el oficial por estratos; Costa Rica 1987-13

Pobreza extrema oficial Pobreza total oficial Estrato inferior (< $4) Vulnerabilidad ($4-10) Clase media ($10-50)

… que reconfigura

Fuente: INEC (1987-13), y PNUD con base en CEDLAS (1992-09).

Vulnerabilidad ante la

crisis

26.4 31.4

41.1 38.3

39.1

32.5

27.4 32.5 60.2

54.4 42.5 40.0

31.7 16.6

9.0 8.8

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

Uruguay Argentina Chile Costa Rica América Latina y el

Caribe

América Central

Guatemala Nicaragua

% de población por estratos en países seleccionados; c.2011

Estrato inferior (< $4) Vulnerabilidad ($4-10) Clase media ($10-50) Residual (> $50)

(4º país con mayor clase media)

Fuente: PNUD con base en CEDLAS.

(Con retos de protección)


Pobreza (< $4) Vulnerabilidad ($4-10) Clase media ($10-50) 2002 2009 2002 2009 2002 2009 Ingreso per cápita del hogar (dólares PPA) 65.0 83.8 186.5 225.1 533.6 656.7 Indicadores demográficos y geográficos Tamaño del hogar 4.3 4.1 4.1 3.8 3.5 3.4 Promedio de menores de 12 años en el hogar 2.2 1.9 1.6 1.4 1.0 0.8 Tasa de dependencia 3.4 3.1 2.6 2.2 1.9 1.7 Indicadores laborales Tasa de desempleo (%) 17.6 27.3 7.0 9.9 3.2 3.8 Con seguro de salud por parte de su trabajo (%) 42.4 37.3 66.7 64.7 81.5 81.2 Definición productiva de formalidad Formal 28.2 29.0 50.7 52.6 68.9 71.1 Informal 71.8 71.0 49.3 47.4 31.1 28.9 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Definición de formalidad basada en el derecho a pensión Formal 24.6 25.9 46.7 46.7 60.3 62.8 Informal 75.4 74.1 53.3 53.3 39.7 37.2 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

… aunque con poco efecto en la distribución

7.1

5.1 4.3 4.2 4.4 4.5 4.5

5.2 6.2

9.0

5.4

0

2

4

6

8

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso

Cambio % promedio anual del ingreso per cápita; Costa Rica 2000-09

Crecimiento por decil Crecimiento promedio


Potencial efecto de las transferencia

s

Efecto mayor en deciles

superiores; anula el efecto

distributivo

Poco efecto en la distribución En la reconfiguración social dominó el efecto crecimiento


-28.4% -0.5%

83.0%

-2.5% -0.4%

128.4%

29.5% 38.3% 39.6%

-11.7 -7.8

6.8

-8.0

-6.1

-22.0 -13.4 -7.7

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá ALC América Central

% de contribución de cada efecto al cambio en pobreza; c.2000-10

Efecto crecimiento Efecto redistribución Cambio en estrato bajo (< $4)

La desigualdad permaneció sin cambios en la última década

-2.64 -2.37

-1.99

-1.35 -1.24 -1.17 -1.07 -1.03 -0.91 -0.91 -0.79 -0.74 -0.72 -0.67 -0.47

-0.27 -0.20 -0.10

0.09 0.14

0.61

-3.0

-2.5

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

Nic

arag

ua

Bol

ivia

Ecu

ador

Arg

entin

a

El S

alva

dor

Méx

ico

Vene

zuel

a

Bra

sil

Per

ú

ALC

Rep

. Dom

.

Pan

amá

Chi

le

Am

éric

a C

entra

l

Cos

ta R

ica

(EN

AH

O)*

Par

agua

y

Uru

guay

Gua

tem

ala

Cos

ta R

ica

(EH

PM

)

Cos

ta R

ica

(EN

AH

O)*

*

Hon

dura

s

Cambio % anual en el coeficiente de Gini

Fuente: Lustig et al. (2013); Sauma y Trejos (2013); y PNUD con base en CEDLAS.

¿Por qué?

En todos los países de la región:

•  Cambios salariales positivos para trabajadores de menor ingreso fueron los responsables del descenso de la desigualdad (47% en promedio).

•  Las transferencias públicas contribuyeron con 14% en promedio, y fueron la segunda fuente mas importante.

•  En Costa Rica los resultados apuntan a otra dirección.

Descomposición de los cambios en desigualdad

Efecto de los salarios Crecimiento en actividades de sectores vulnerables…


1.7 1.9

0.8 0.7 0.5 1.3

0.8 -0.3

1.4 0.4

1.5 2.4

1.5 1.3

-1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0

Nac

iona

l

Rur

al

Urb

ano

Agr

icul

tura

Indu

stria

Ser

vici

os (s

in a

dm.

púb.

)

Adm

. Púb

.

Baj

o

Med

io

Alto

Asa

laria

do p

rivad

o

Asa

laria

do p

úblic

o

A-e

pro

fesi

onal

A-e

poc

o ca

lific

ado

Pat

rone

s

Form

al

Info

rmal

Ámbito geográfico

Sectorial Nivel educativo Tipo de trabajador

% promedio anual del salario real por hora; Costa Rica 2000-10

Efecto de los salarios Pero también (y en mayor magnitud) en:

1.7 1.9

0.8 0.7 0.5 1.3

5.0

0.8 -0.3

1.4 0.4

2.9

1.5 2.4

5.1

1.5 1.3

-1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0

Nac

iona

l

Rur

al

Urb

ano

Agr

icul

tura

Indu

stria

Ser

vici

os (s

in a

dm.

púb.

)

Adm

. Púb

.

Baj

o

Med

io

Alto

Asa

laria

do p

rivad

o

Asa

laria

do p

úblic

o

A-e

pro

fesi

onal

A-e

poc

o ca

lific

ado

Pat

rone

s

Form

al

Info

rmal

Ámbito geográfico

Sectorial Nivel educativo Tipo de trabajador

% promedio anual del salario real por hora; Costa Rica 2000-10


Efecto de las transferencias

•  No es posible identificar en las EHPM las mismas

fuentes de ingreso no laboral en todos los años para una descomposición desagregada.

–  e.g. Transferencias no aparece en las EHPM de 1992 y 2009

•  Pero sí es posible observar la incidencia de las transferencias (monetarias y no monetarias) en 2010 y aislar sus efectos sobre la distribución (en conjunto con el sistema impositivo).

Gasto social El país exhibe un nivel de gasto social relativamente alto (22.6%)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

Argen-

na

Brasil

Uruguay

Costa Rica

ALC

El Salvado

r

América Ce

ntral

Panamá

Hond

uras

Guatem

ala

Rep. Dom

.

Gasto social y sus componentes (% respecto al PIB); c.2011

Educación Salud Seguridad y asistencia social Vivienda y otros Fuente: CEPAL

Recaudación

Y una carga tributaria similar al promedio regional (21.6%)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

Gua

tem

ala

Méx

ico

Rep

. Dom

.

El S

alva

dor

Per

ú

Pan

amá

Par

agua

y

Hon

dura

s

T. y

Tob

ago

Bol

ivia

Col

ombi

a

Am

éric

a C

entra

l

Ecu

ador

Cos

ta R

ica

ALC

Jam

aica

Chi

le

Nic

arag

ua

Bel

ice

Uru

guay

Bar

bado

s

Bra

sil

Arg

entin

a

Carga tributaria ajustada (% respecto al PIB); 2011

Impuestos directos Impuestos indirectos Seguridad social Otros Por recursos naturales

Fuente: BID & CIAT

Impacto distributivo de la política social

•  Se realiza en el marco del Proyecto CEQ (Commitment to Equity).

•  Proyecto de Tulane University (Nora Lustig) y Diálogo Interamericano (Peter Hakim).

•  Diseñado para evaluar qué tan alineadas están las políticas de tributación y gasto para proveer un nivel mínimo de bienestar y reducir la desigualdad.

•  Genera un diagnóstico detallado para gobiernos y

organizaciones multilaterales en sus esfuerzos por construir sociedades más equitativas.

CEQ - Objetivos

Análisis de incidencia para responder:

•  Cuánta reducción de pobreza y desigualdad se puede lograr a través del gasto, los subsidios y los impuestos.

•  Sobre quiénes recaen los impuestos y beneficios del gasto social (según clase socioeconómica, rural-urbano, raza, origen étnico, y género).

•  Dentro de los límites de la prudencia fiscal, qué se puede hacer para alcanzar mayor progresividad de impuestos y transferencias (pro-pobres).

CEQ: Relevancia para política pública

1.  Evaluación del sistema fiscal actual

–  Impacto y progresividad de impuestos y transferencias. –  Quiénes son los contribuyentes netos al “fisco”. –  Equidad en acceso a educación y salud.

2.  Evaluación de reformas potenciales

–  Cambios en desigualdad y pobreza al cambiar estructura fiscal. –  Quiénes se benefician de la expansión de pensiones no

contributivas. –  Quiénes pierden con la eliminación de subsidios.

•  Análisis exhaustivo de incidencia de los sistemas fiscales actuales.

•  Armoniza definiciones y metodologías para facilitar la comparaciones entre países.

•  Propone nuevos indicadores: e.g. matrices de movilidad fiscal.

•  Transparencia total en procedimientos metodológicos.

•  Incidencia desagregada.

Características generales de CEQ

CEQ: Elementos básicos del análisis

•  Se parte de un concepto de ingreso de mercado (pre-fiscal).

•  Se le restan impuestos y suman transferencias para obtener el ingreso después de la acción fiscal.

•  Se observa la evolución de la pobreza y la desigualdad a través de los conceptos de ingreso, y la distribución de los impuestos y beneficios.

¿Cuál es el efecto distributivo de estos niveles de gasto y

tributación? Como primer paso, se definen los ingresos:

Ingreso laboral y no laboral. Incluye remesas y otras transferencias privadas, pensiones de la seguridad social contributiva, autoconsumo, y renta imputada por

vivienda = Ingreso de mercado (IM)

— Impuestos al ingreso (directos) = Ingreso de mercado neto (IMN)

+ Transferencias directas = Ingreso disponible (ID)

+ Subsidios indirectos — Impuestos indirectos = Ingreso después de impuestos (IDI)

+ Transferencias en especie en salud y educación = Ingreso final (IF)

Fuente: Lustig & Higgins (2012) – Proyecto CEQ.

0.508 0.500 0.489 0.486

0.393

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

De mercado De mercado neto Disponible Después de impuestos

Final

Coeficiente de Gini para cada definición de ingreso

Efectos sobre la desigualdad

Fuente: Sauma & Trejos (2013) – Proyecto CEQ.

-‐1.6%

-‐3.7%

-‐4.3%

-‐22.6%

Mas importante el peso del gasto

social en “especie”

Efectos sobre la pobreza

24.7

5.3

19.7

4.8

21.9

6.7

20.5

6.5

0 5 10 15 20 25

Total

Extrema

Porcentaje de personas para cada definición de ingreso


24.7

5.3

19.7

4.8

21.9

6.7

20.5

6.5

0 5 10 15 20 25

Total

Extrema



24.7

5.3

19.7

4.8

21.9

6.7

20.5

6.5

0 5 10 15 20 25

Total

Extrema



24.7

5.3

19.7

4.8

21.9

6.7

20.5

6.5

0 5 10 15 20 25

Total

Extrema



Impuestos indirectos mas que compensan los

beneficios de las transferencias


Incidencia de transferencias públicas

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%


Incidencia de transferencias monetarias (% de cambio en el ingreso de mercado de cada decil)

Total Pensiones no contributivas Avancemos Otras

Los beneficios se concentran en los primeros tres deciles


Incidencia de impuestos

-14%

-12%

-10%

-8%

-6%

-4%

-2%

0%


Incidencia de impuestos (% de cambio en el ingreso de mercado de cada decil)

Impuestos directos Impuestos indirectos

Y todos son pagadores de impuestos


Incidencia total

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%


Incidencia combinada (% de cambio en el ingreso de mercado de cada decil)

Ingreso de mercado neto Ingreso disponible Ingreso después de impuestos

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%




-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%




Desde el decil 2 son pagadores netos


Lo anterior puede llevar a algunos individuos a situaciones menos favorables

Ingreso de mercado

Ingreso disponible Pobreza No pobreza

Indigencia (< $1.25)

Extrema ($1.25 - $2.5)

Moderada ($2.5 - $4.0)

Vulnerabilidad ($4.0 -

$10.0)

Clase media ($10.0 - $50.0)

Clase alta (> $50.0)

Suma horizontal

Indigencia (< $1.25) 57.6% 24.7% 10.5% 7.3% 0.0% 0.0% 100.0% Pobreza extrema ($1.25 - $2.5) 1.0% 57.9% 28.1% 13.0% 0.1% 0.0% 100.0% Pobreza moderada ($2.5 - $4.0) 0.0% 2.2% 69.5% 28.0% 0.3% 0.0% 100.0% Vulnerabilidad ($4.0 - $10.0) 0.0% 0.0% 0.9% 95.5% 3.6% 0.0% 100.0% Clase media ($10.0 - $50.0) 0.0% 0.0% 0.0% 2.8% 97.2% 0.0% 100.0% Clase alta (> $50.0) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 14.0% 86.0% 100.0%

Ingreso de mercado

Ingreso después de impuestos Pobreza No pobreza

Indigencia (< $1.25)

Extrema ($1.25 - $2.5)

Moderada ($2.5 - $4.0)

Vulnerabilidad ($4.0 -

$10.0)

Clase media ($10.0 - $50.0)

Clase alta (> $50.0)

Suma horizontal

Indigencia (< $1.25) 69.6% 17.8% 6.2% 6.5% 0.0% 0.0% 100.0% Pobreza extrema ($1.25 - $2.5) 8.7% 56.7% 24.8% 9.7% 0.1% 0.0% 100.0% Pobreza moderada ($2.5 - $4.0) 0.0% 7.0% 70.1% 22.8% 0.2% 0.0% 100.0% Vulnerabilidad ($4.0 - $10.0) 0.0% 0.0% 3.4% 95.0% 1.6% 0.0% 100.0% Clase media ($10.0 - $50.0) 0.0% 0.0% 0.0% 9.1% 90.9% 0.0% 100.0% Clase alta (> $50.0) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 34.8% 65.2% 100.0%

Fuente: Sauma & Trejos (2013) con base en Higgins & Lustig (2013) – Proyecto CEQ.

•  Las transferencias directas contribuyen a reducir la pobreza, y en menor medida la desigualdad.

•  El mayor impacto en desigualdad ocurre con transferencias no monetarias (gasto social en educación y salud “en especie”).

•  La estructura tributaria actual contrarresta los beneficios de las transferencias públicas para ciertos grupos de población.

•  Mantener (aumentar) el nivel actual de gasto social y/o de transferencias puede requerir: 1) de asignaciones diferentes al esquema actual; o 2) de mayores recursos.

En resumen

Vías potenciales

1.  Universalizar el acceso a salud y educación secundaria

2.  Asignaciones diferentes para garantizar recursos que permitan lo anterior.

3.  Mayores recursos requiere de una reforma fiscal que maximice la recaudación, y minimice el impacto social a los mas vulnerables.

•  ¿Cómo evaluar las distintas opciones de recaudación que cumplan estas dos últimas condiciones?

Micro-simulación de reformas fiscales: Simulador de Costa Rica

Características generales: •  El simulador utiliza como base la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos

(ENIG) del 2004.

•  A partir de los ingresos y gastos de la ENIG se estima, para cada hogar, la recaudación potencial del IGV y el ISR de asalariados y personas físicas con actividad lucrativa.

•  El simulador del IGV identifica los bienes que conforman la CBA, servicios de salud y educación, servicios exentos, y los bienes y servicios gravados con 13%.

Resultados: •  Bajo embargo temporal, para uso interno del Ministerio de Hacienda de

Costa Rica.

costa rica: informe de equidad - commitment to...

Documents