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CoRRUPCIóN y CALIDAD INSTITUCIoNAL EN AMéRICA LATINA
José Antonio Alonso1
LA LUChA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y LA AGENDA DE DESARROLLO
La lucha contra la corrupción se ha abierto
espacio como uno de los componentes
obligados en toda agenda nacional de
desarrollo que se pretenda exitosa, formando
parte de las tareas de fortalecimiento y mejora de
las instituciones. Superada la oleada neoliberal
que dominó la década de los 80, se entiende, hoy
mejor que antaño, que no cabe el desarrollo sin
instituciones de gobierno que sean legítimas y
eficaces, y que no es posible asentar instituciones
legítimas, ni prácticas aceptables de gobierno en
un entorno que resulte permisivo o tolerante con la
corrupción. Al tiempo, se tiene más claro también
que en un entorno competitivo de alcance global,
la promoción o amparo de prácticas corruptas
no hace sino distorsionar la competencia, en
perjuicio de todos. Evitar de manera concertada
este tipo de prácticas debiera formar parte de las
tareas obligadas de una gobernanza aceptable del
proceso de globalización.
No siempre ha existido una convicción tan
clara acerca del fenómeno. Con anterioridad, la
comunidad internacional había tendido a juzgar
con tonos más bien permisivos las manifestaciones
de corrupción fuera de las fronteras nacionales,
especialmente en los países en desarrollo.
A esta actitud subyacía una combinación de
ventajismo, mala conciencia y percepciones
equivocadas. Se entendía que la corrupción, en
ese tipo de países era no sólo inevitable, sino
incluso conveniente si se quería activar el clima
de negocios y vencer las rocosas resistencias de
las respectivas burocracias nacionales. Este juicio
se acompañaba, en ocasiones, de otro alusivo
a la inconveniencia de abordar un tema que,
inevitablemente, incursionaba en el delicado
ámbito de los asuntos internos de un país (un
aspecto especialmente sensible para gobiernos e
instituciones internacionales). Y, en fin, todo ello se
combinaba con la idea de que un comportamiento
sancionador de las prácticas corruptas de las
empresas nacionales en el exterior no hacía sino
penalizar la capacidad competitiva propia, en
beneficio de quienes eran más tolerantes con el
fenómeno. Nos encontramos, pues, aquí con
una nueva versión del dilema del prisionero: el
óptimo individual de cada uno de los implicados
se contraponía con lo que podría ser el óptimo
colectivo.
La situación dio un giro radical en el entorno de
la década de los 90. Son muchos los factores que
ilustraron este cambio. Sin duda influyó en sus
1 Catedrático de Economía Aplicada, Universidad Complutense de Madrid.
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orígenes la temprana normativa que EEUU aprobó
en 1977, tipificando como delito el soborno a
funcionarios extranjeros: una norma que emplazó
a toda la comunidad internacional a revisar sus
actitudes previas ante la corrupción. Tras un largo
período en el que se había logrado esquivar el
tema, bajo la dirección de Wolfensohn se motivó
un cambio significativo en la posición del Banco
Mundial respecto a esta materia: en la reunión
que este organismo tuvo con el FMI, en 1996, se
acordó que la lucha contra la corrupción y por la
mejora de la gobernabilidad pasaban a constituir
aspectos centrales de su estrategia de desarrollo.
A partir de ese momento el Banco Mundial, y
tras él otros Bancos de Desarrollo, como el BID,
se sumaron activamente a la lucha contra la
corrupción, incluso en sus propias prácticas de
licitación de sus proyectos de financiación.
En ese mismo año, 1996, un grupo de trabajo
del Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE
aprobó una recomendación orientada a eliminar
la deducibilidad fiscal de los sobornos en el
exterior, y, finalmente, en 1997, los 30 miembros
de la OCDE suscribieron la Convención para la
Lucha contra la Corrupción en el Extranjero, un
avance decisivo en esta materia. De forma casi
paralela, la Organización de Estados Americanos
(OEA), a raíz de su Cumbre de 1994, puso en
marcha un grupo de trabajo relacionado con el
combate contra la corrupción. Como resultado, en
1996 se aprobaba la Convención Interamericana
contra la Corrupción (CICC), que ha concitado
un amplio respaldo en los países de la región.
Por último, en 2003, se aprobó la Convención de
Naciones Unidas contra la Corrupción, elevando
este propósito a rango de objetivo universal. Se
asentaba así una conciencia compartida acerca de
la relevancia de combatir la corrupción.
Este resultado quizá no se hubiese conseguido
si no fuera por la presión de la sociedad civil:
en este campo fue crucial el surgimiento de
Transparency International (TI), una ONG
centralmente orientada al combate contra la
corrupción a escala internacional. A los dos
años de su nacimiento, en 1995, TI publicaba,
un tanto inesperadamente pero con gran eco
mediático, su índice de percepción sobre la
corrupción referido entonces a sólo 42 países. Los
posteriores trabajos de TI lograron no sólo mejorar
la información disponible sobre el fenómeno
a escala internacional, sino también desplegar
una intensa actividad de presión social y política
para elevar el grado de conciencia y compromiso
respecto al problema. Como consecuencia,
otras instituciones (fundaciones, universidades
e instituciones internacionales) se sumaron a la
tarea de mejorar la información disponible sobre
el fenómeno, mejorando la base de indicadores
disponibles para los estudios empíricos sobre las
causas y efectos de la corrupción. En esta tarea
conviene destacar también el papel de la ONG
International Budget Partnership, que elabora
desde hace unos años el Índice de Transparencia
Presupuestaria, evaluando la disponibilidad,
el contenido y la claridad de los principales
documentos presupuestarios de un amplio
número de países.
Como consecuencia de este proceso, la lucha
contra la corrupción ha pasado a convertirse en
uno de los ejes de los programas de mejora de
la gobernabilidad que donantes e instituciones
internacionales tratan de apoyar. Un resultado que
es acorde con el dilatado consenso que existe en
la actualidad acerca de los múltiples daños que
comporta el fenómeno en ámbitos muy diversos
de la vida social. Pues, en efecto, (1) afecta la
corrupción al ámbito económico, en la medida en
que altera los mecanismos de asignación eficiente
del mercado, abre espacio para la búsqueda de
rentas, desestimula la inversión al incrementar la
incertidumbre sobre los rendimientos esperados y
penaliza, al menos bajo determinadas condiciones,
el crecimiento; (2) afecta al ámbito social, en
la medida que detrae recursos públicos que
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podrían emplearse en propósitos sociales, genera
impactos distributivos perversos, al incrementar
el coste de acceso a los servicios sociales de
los más pobres, refuerza las asimetrías de voz y
de poder existentes en la sociedad y acentúa el
clima de inseguridad jurídica para los negocios;
y (3) afecta al marco institucional disponible,
restándole legitimidad y apoyo social, lo que
termina por minar su capacidad para articular
la acción colectiva de una manera eficaz y para
hacer gobernables las tensiones distributivas y
promover la gobernabilidad.
Acompañan a la corrupción dos rasgos que
conviene subrayar. El primero es su carácter
universal: no existe sociedad alguna que quede
al margen de este problema. Países avanzados
–como EEUU, Alemania, Francia y el Reino
Unido, entre otros–, a los que se les supone alta
calidad institucional, una asentada transparencia
en las prácticas públicas y un vigoroso clima
de competencia en los mercados, han sido
protagonistas de graves incidentes de corrupción
que han saltado a los medios de comunicación.
España constituye un ejemplo adicional que
valida lo dicho. Así pues, en la lucha contra
la corrupción todos, países desarrollados y en
desarrollo, debieran sentirse implicados. Lo que
otorga todo su valor a la cooperación internacional
para generar marcos normativos comunes, al
intercambio de experiencias en la lucha contra la
corrupción y a la mutua emulación.
Ahora bien, que el fenómeno tenga una
existencia potencial en cualquier rincón del
planeta, no quiere decir que sea similar en
todos ellos el grado de gravedad con el que se
manifiesta. Tal como revelan los indicadores al
uso, los países en desarrollo padecen con mayor
virulencia el fenómeno: es más frecuente su
presencia y está menos penalizada su práctica. Lo
que no es sino otra forma de decir que es en los
países en desarrollo en donde, en promedio, más
frágil e imperfecto es el marco institucional y, por
tanto, donde más severas o reiteradas pueden ser
las manifestaciones de corrupción.
El segundo rasgo remite a la extraordinaria
dificultad que comporta erradicar el fenómeno,
cuando éste se generaliza y cronifica en los
comportamientos sociales. La dificultad deriva
de la capacidad que la corrupción tiene para
enraizarse y difundirse en el tejido social. En forma
similar al comportamiento expansivo de una
enfermedad contagiosa, su incidencia se extiende
como consecuencia de su mera presencia y del
efecto multiplicativo de la interacción social: el
ejercicio de una práctica corrupta (no penalizada)
incrementa la probabilidad de que otros agentes
se sumen a esas prácticas en el futuro, a través
de una dinámica acumulativa de difícil reversión.
Ello hace que el fenómeno, cuando se generaliza,
genere auténticas culturas de la corrupción: se
enraíza en los valores que informan la conducta
de los individuos y se integra en las prácticas
colectivas disolviendo la sanción social con que
se pudiera juzgar previamente. En esos casos,
corregir la corrupción se convierte en una tarea
difícil, aunque en modo alguno imposible, que
requiere de un esfuerzo consistente, desplegado
de forma simultánea en diversos ámbitos, bajo el
impulso de un claro liderazgo político y social.
Incluso en esos casos más favorables, es
ingenuo suponer que el problema se puede
erradicar de una vez por todas. Aun cuando se le
combata, su presencia puede aflorar en un nuevo
ámbito, en circunstancias quizá diferentes y bajo
manifestaciones igualmente dispares. El fenómeno
es resistente a su extinción, entre otras cosas porque
se enraíza en el carácter necesariamente imperfecto
de las respuestas normativas que la sociedad
provee. Así pues, más que eliminar el problema,
lo que cabe es proponerse reducir los espacios de
oportunidad que el marco institucional proporciona
al surgimiento de prácticas corruptas, tratando, al
tiempo, de crear los mecanismos para identificar,
perseguir y, en su caso, penalizar esas prácticas.
corrupción y calidad institucional en América Latina
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Conocida la naturaleza del problema y sus
consecuencias, conviene pasar a analizar cómo
se encuentra América Latina en este ámbito en
términos comparados.
LATINOAMéRICA EN EL MAPA DE LA CORRUPCIÓN
Cuando se sitúa a América Latina en el mapa
de los indicadores de corrupción, tres rasgos
aparecen como caracterizadores de la región. En
primer lugar, América Latina presenta a escala
internacional unos niveles relativamente medios
de incidencia de la corrupción, con mejores
parámetros promedio que los correspondientes
a África o a Asia, pero notablemente inferiores a
los de Europa Occidental y Norteamérica. Por lo
demás, estos indicadores son algo más bajos que
los que le correspondería a la región en función
de su nivel de desarrollo relativo. En segundo
lugar, la región es notablemente heterogénea: en
su seno conviven países con muy bajos niveles de
incidencia de la corrupción con otros en donde
el fenómeno adquiere tintes preocupantes. Esta
heterogeneidad podría permitir que algunos países
de la región aprendan de la experiencia de otros,
creando un marco de cooperación y emulación
mutua. Por último, en promedio, se aprecia un
leve progreso en los indicadores, aunque ese
progreso no es generalizado y tampoco es lineal
a lo largo del período. En todo caso, anuncia un
proceso que, con modestia, puede juzgarse como
positivo.
Percepción de la corrupción
Una primera imagen de la intensidad del
fenómeno de la corrupción en América
Latina lo proporciona el índice de percepción de
la corrupción (CPI, por sus siglas en inglés) que,
desde hace tres lustros, elabora y publica TI. 2 Con
el tiempo este indicador ha ganado en fiabilidad,
en la medida en que ha ampliado la base
informativa y de opinión con la que se construye
y ha incorporado un intervalo de confianza en
los valores ofrecidos. En todo caso, al igual que
otros muchos indicadores de calidad institucional
se construye con medidas relativas, de modo que
el progreso en los indicadores de un área pueden
producirse como consecuencia no sólo de la
mejora propia, sino también de la evolución de
aquellas regiones con las que se compara.
Con estas salvedades, el índice arroja una
imagen clara. América Latina se encuentra en un
puesto intermedio entre las diversas regiones de la
economía mundial, por debajo de Norteamérica y
Europa, pero por encima de África Subsahariana,
Europa del Este, Oriente Medio y Norte de África
(Gráfico 1). Sus niveles promedio de corrupción son
bastante semejantes a los propios de la región de
Asia Pacífico, si bien este último agregado presenta
comportamientos nacionales notablemente
heterogéneos. De acuerdo a su nivel de renta,
América Latina está por debajo del nivel que le
correspondería en el valor del índice, expresando,
por tanto, una intensidad del fenómeno algo más
elevada que la que sugiere el patrón internacional
en función de los niveles de renta respectivos
(Alonso y Mulas-Granados, 2011).
2 El CPI se construye con diferentes evaluaciones y opiniones de los agentes económicos en encuestas llevadas a cabos por instituciones independientes. El índice captura información tanto administrativa como política referida a la corrupción.
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GRÁFICO 1: Índice de Percepción de la Corrupción en 2010
Fuente: CPI, Transparency International.
Los datos que se han ofrecido se refieren al
promedio agregado de la región, incluyendo
el Caribe. Centrando la atención más
específicamente en la región de América Latina, se
aprecia el rasgo que anteriormente se anunciaba:
la heterogeneidad existente en el seno de la región
(Tabla 1). Cabría, de hecho, conformar cuatro
grupos de países relativamente diferenciados.
En primer lugar, hay dos países cuyos niveles de
corrupción, a juzgar por el valor de sus respectivos
CPI, son similares a los de un país de la OCDE: es
el caso Chile y Uruguay, con un índice cercano a
7. En un segundo nivel se encuentra, en solitario,
con un índice cercano a 5 Costa Rica, también con
valores próximos a los de algún país desarrollado.
En un tercer nivel, claramente distanciado de
los parámetros de los países desarrollados, se
encuentra un grupo amplio de países, como
Brasil, Colombia, Cuba, República Dominicana,
El Salvador, Guatemala, México, Panamá y Perú,
con valores del índice de entre 3 y 4. Finalmente,
la situación más preocupante es la de países como
Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua,
Paraguay y Venezuela, todos con indicadores
inferiores a 3.
Por su configuración, el Índice es relativamente
estable en el tiempo. No obstante, si se toma un
período suficientemente dilatado, como el que se
recoge en la Tabla 1, se aprecia que América Latina
ha tenido una lento, pero perceptible, progreso.
Finalizaba la última década del pasado siglo
con un indicador de 3,1 y el valor que alcanza
ese indicador en el último año del que se tiene
información, 2010, es del 3,5. En conjunto, a lo
largo de algo más de una década, la región ganó
cerca de medio punto (0,4 puntos) en el indicador.
No es un progreso que suscite entusiasmos, pero
marca una línea que es inequívocamente positiva.
No obstante, la evolución de los datos agregados
recoge una realidad mixta, de acuerdo con los
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países considerados. En concreto, nueve de los
19 países contemplados sufren retrocesos en sus
indicadores de corrupción, aunque alguno de
ellos de intensidad leve; en otros ocho países hubo
mejoras en el período, también algunas puramente
marginales. Entre los países que experimentaron
un más acusado empeoramiento de la situación se
encuentran Perú y Cuba, y entre los que tuvieron
mayor progreso en sus indicadores se encuentran
Uruguay y Colombia.
Argentina 3 2,5 2,9 2,9 -0,1
Bolivia 2,8 2,3 3,0 2,8 0,0
Brasil 4 3,9 3,5 3,7 -0,3
Chile 6,8 7,4 6,9 7,2 0,4
Colombia 2,2 3,7 3,8 3,5 1,3
Costa Rica 5,6 4,3 5,1 5,3 -0,3
Cuba – 4,6 4,3 3,7 -0,9
Republica Dominicana – 3,3 3,0 3,0 -0,3
Ecuador 2,3 2,2 2,0 2,5 0,2
El Salvador 3,6 3,7 3,9 3,6 0,0
Guatemala 3,1 2,4 3,1 3,2 0,1
Honduras 1,7 2,3 2,6 2,4 0,7
Mexico 3,3 3,6 3,6 3,1 -0,2
Nicaragua 3 2,6 2,5 2,5 -0,5
Panama – 3,4 3,4 3,6 0,2
Paraguay 1,5 1,6 2,4 2,2 0,7
Peru 4,5 3,7 3,6 3,5 -1,0
Uruguay 4,3 5,5 6,9 6,9 2,6
Venezuela 2,3 2,4 1,9 2,0 -0,3
Latinoamérica 3,106 3,152 3,600 3,557 0,451
PAÍSES CPI-1998 CPI-2003 CPI-2008 CPI-2010 2010-1998
Fuente: CPI, Transparency International.
La experiencia de la corrupción
Una imagen complementaria al CPI la
ofrecen aquellos otros indicadores
basados en las experiencias directas de la
población con la corrupción, de entre los cuales
destaca especialmente el Barómetro Global
de la Corrupción. 3 En su última edición, de
3 El Barómetro Global de la Corrupción es una encuesta de opinión realizada por TI. El Barómetro mide actitudes frente a la corrupción y las expectativas con respecto a los niveles de corrupción futuros. Con el paso del tiempo, la encuesta podrá medir tendencias de actitud. A diferencia del Índice de Percepción de la Corrupción, basado fundamentalmente en percepciones del sector privado, el Barómetro se centra en experiencias y actitudes del público. Las encuestas similares al BGC se denominan “encuestas de victimización”, por contraposición a las “encuestas de percepción” en las que se basa el CPI.
TABLA 1: La Percepción de la Corrupción en cada país de Iberoamérica
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2010, la encuesta se elaboró sobre la base de más
de 91.500 personas entrevistadas en 86 países y
territorios.
Pues bien, entre las preguntas contempladas
figuran dos que trasmiten claramente la visión que
los ciudadanos tienen acerca de la lucha contra
la corrupción. Una se refiere a si los fenómenos
de corrupción han crecido o decrecido en
los últimos tres años; la otra a si se considera
eficaz o ineficaz al gobierno en su política
contra la corrupción. Los resultados de ambas
preguntas a escala mundial dejan poco espacio
para el optimismo. Seis de cada 10 personas
entrevistadas consideran que las manifestaciones
de corrupción han crecido en los últimos años y
cinco de cada 10 ciudadanos consideran que su
gobierno es ineficaz en esa lucha.
Cuando estas opiniones se distribuyen
geográficamente, se observa que América Latina
no está especialmente mal posicionada, a juzgar
por la opinión de sus ciudadanos. De hecho,
donde se observa un mayor pesimismo por
el crecimiento de la corrupción es en las dos
áreas más desarrolladas: la UE y Norteamérica
(Gráfico 2). Un 73% de los ciudadanos europeos
y un 67% de los norteamericanos opinan que la
corrupción ha crecido en los últimos tres años.
Este estado de opinión puede estar influido por
las circunstancias que rodearon a la presente
crisis. En el caso de América Latina, los que
piensan que la corrupción ha crecido es algo más
de la mitad: el 51%.
GRÁFICO 2: Personas que opinan que la corrupción ha crecido en los últimos tres años
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción, Transparency International
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Respecto a la eficacia del gobierno, de nuevo
América Latina no aparece con malos registros
(Gráfico 3). En este caso vuelven a ser las regiones
más desarrolladas, la UE y Norteamérica, aquellas
en las que los ciudadanos se muestran más críticos
con los niveles de eficacia de sus gobiernos. En
concreto, el 74% de los europeos y el 73% de
los norteamericanos encuestados piensan que
sus gobiernos son ineficaces en la lucha contra
la corrupción. En el caso de América Latina ese
porcentaje desciende al 32% (un porcentaje similar
a los que piensan que el gobierno es eficaz).
Para hacer una lectura precisa de los datos
ofrecidos en los Gráficos 2 y 3, conviene tener
presente que la información no se refiere a datos
objetivos, sino a una mezcla de percepciones,
expectativas y grados de exigencia de la
ciudadanía. Una opinión más exigente traducirá
un mismo comportamiento negativo del gobierno
en una calificación peor; al igual que esto se
puede producir cuando la ciudadanía se siente
defraudada por la actitud de su gobierno.
GRÁFICO 3: Porcentaje de población que considera que el gobierno es ineficaz
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción, Transparency International.
Por último, un dato que resulta revelador es
el referido al porcentaje de ciudadanos que se
han visto obligados a pagar una “coima” como
condición para acceder a alguno de los servicios
públicos más importantes. Este indicador, aunque
derivado igualmente de una encuesta, se refiere a
hechos objetivos y no a opiniones: es, pues, una
buena aproximación al efecto que la corrupción
tiene en la vida de los ciudadanos. En este caso,
la imagen que ofrece América Latina es algo más
preocupante. Tras África Subsahariana, América
Latina es la es la región del mundo en la que más
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GRÁFICO 4: Porcentaje de población que tuvo que pagar una “coima”
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción, Transparency International.
ciudadanos declaran haber tenido que pagar una
“coima”: el 23% en 2010. Esta cuota está muy
alejada de la que presentan las regiones más
desarrolladas del mundo, Europa y Norteamérica,
donde la tasa de ciudadanos que han pagado
una “coima” es del 4%. Además, en el caso de
América Latina se percibe que la incidencia de la
corrupción ha crecido en los últimos años, habida
cuenta de que en 2006 la cuota de ciudadanos que
habían pagado una coima era del 19% y en 2010
subió al 23% antes señalado.
Hasta ahora se ha presentado la realidad
regional de forma agregada, pero es de interés
comprobar, una vez más, que en el seno de la
región existen importantes diferencias (Tabla 2).
Ateniéndonos a los tres indicadores hasta ahora
comentados, derivados del Barómetro Global de
la Corrupción, resulta que los ciudadanos más
pesimistas sobre la evolución de la corrupción en
los últimos tres años se encuentran en Venezuela,
Perú y México; los más críticos con el grado de
eficacia de sus gobiernos en la lucha contra la
corrupción, en Perú, Argentina y Venezuela; y,
finalmente, la proporción de los que han pagado
“coimas” se hace mayor en los casos de México,
Perú y Bolivia. Aunque faltan países de la región
para los que no se ha hecho la encuesta, la relación
de los mencionados da idea de donde el fenómeno
adquiere tintes más preocupantes. Algunos de
ellos, como se ha visto, están presentes en varias
de las evaluaciones negativas.
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Argentina 8 30 62 77 11 12 12
Bolivia 20 34 46 27 26 47 30
Brasil 9 27 64 54 17 29 4
Chile 9 39 53 33 28 38 21
Colombia 20 24 56 46 20 35 24
El Salvador 18 34 48 32 53 15 31
México 7 18 75 52 26 22 31
Perú 9 12 79 85 8 8 22
Venezuela 7 7 86 65 28 7 20
PAÍSES
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción, Transparency International.
Evolución en los tres útimos años
Decreció Estable CrecióEficacia del gobierno
Ineficaz Medio EficazPago de“Colma”
Por último, tiene interés conocer cuáles son los
ámbitos en donde los ciudadanos perciben mayor
corrupción y donde con mayor frecuencia se ven
obligados a pagar “coimas”. A nivel general, los
cuerpos o instituciones en donde la ciudadanía
observa mayores comportamientos corruptos
son los partidos políticos, los funcionarios, los
parlamentarios y la policía. A esta relación se
añade, en el caso de América Latina, la Justicia.
Resulta de enorme gravedad que sean los cuerpos
encargados de las funciones normativas, de
vigilancia o de penalización de las prácticas ilícitas
los que los ciudadanos perciben como los más
corruptos, porque esto supone un debilitamiento
notable de las capacidades correctoras de los
comportamientos indebidos por parte del Estado.
Por lo que se refiere a las “coimas” pagadas,
de nuevo la imagen que arroja América Latina es
preocupante. Los niveles mayores de incidencia
de “coimas” se presentan en la policía, la justicia
y las aduanas. No obstante, si los datos de la
región se comparan con los del resto del mundo,
América Latina sobrepasa las tasas mundiales
en siete de las nueve categorías consideradas.
De todas ellas, en la que la región revela un
problema comparativo mayor es en lo que se
refiere a la justicia: no sólo es uno de los servicios
donde más frecuente es el pago de “coimas”, sino
que está además muy por encima de la media
mundial.
TABLA 2: Opinión sobre la evolución de la corrupción y población que tuvo que pagar una coima.
52
Calidad institucional y corrupción
Antes se ha dicho que la corrupción es una
manifestación de un problema institucional.
Si existe corrupción es porque el marco institucional
disponible es inadecuado, bien porque su diseño
de incentivos y penalizaciones no es el más
apropiado, bien porque su grado de legitimidad
y eficacia es bajo, bien por una combinación de
ambos factores. De esta afirmación se extrae un
corolario obligado: existe una relación de carácter
endógeno (y de signo negativo) entre desarrollo
institucional y corrupción. Ambas dimensiones
se influyen mutuamente. Por ello, si se quiere
corregir la corrupción no basta con afrontar sus
manifestaciones, es necesario también reformar el
marco institucional que las hace posibles. Señalar
este aspecto es importante, porque sitúa la lucha
contra la corrupción en el marco de los programas
de fortalecimiento y mejora de las instituciones de
gobernanza, cualquiera que sea el nivel –local,
nacional o internacional– al que éstas operan.
Acorde con esta visión puede ser bueno observar
la corrupción en América Latina en el contexto
de los indicadores de calidad institucional de
la región (Alonso y Garcimartín, 2008). De
todos los indicadores disponibles, el que resulta
más integral y fiable es el que elabora el Banco
Mundial bajo el rótulo genérico de Indicador
Global de Gobernanza. Este indicador acoge seis
dimensiones de la calidad institucional: (1) voz y
rendición de cuentas; (2) estabilidad política; (3)
eficacia del gobierno; (4) calidad regulatoria; (5)
imperio de la ley; y (6) control de la corrupción.
Pues bien, cuando se observan los datos, de
nuevo se comprueba que América Latina tiene una
GRÁFICO 5: Sectores más afectados por el pago de “coimas”
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción, Transparency International.
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posición intermedia en la escala internacional,
también en este tipo de indicadores (en el Gráfico 6
se compara la región con aquellas dos que ocupan
los lugares extremos por calidad institucional). Por
supuesto, la región presenta parámetros alejados de
los correspondientes a la OCDE, pero se encuentra
muy por encima de otras regiones del mundo en
desarrollo. De hecho, es la segunda región, tras la
OCDE, en calidad institucional, en condiciones
relativamente parejas a Europa del Este.
GRÁFICO 6: Indicadores Globales de gobernanza (2010)
Fuente: Banco Mundial.
La posición intermedia de la región en los
niveles de corrupción es coherente con su
posición, también intermedia, en los niveles de
calidad institucional. Ahora bien, los propios
indicadores de gobernanza tienen una dimensión
orientada a medir la corrupción: si la atención se
centra en este componente, se vuelve a confirmar
que la región ocupa una escala intermedia en los
niveles mundiales, compartiendo ese estatus con
Europa del Este, Oriente Medio y el Norte de África
(Gráfico 7). Por detrás quedan África Subsahariana,
Asia Meridional y la antigua URSS.
2América Latina
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África SubsaharianaOCDE
54
Transparencia
Un aspecto clave en la lucha contra
la corrupción es la promoción de la
transparencia, especialmente en la gestión
pública. Son la opacidad en los procedimientos y
la discrecionalidad en las decisiones los factores
que amplían los espacios de oportunidad de la
corrupción. La transparencia cohíbe al corruptor y
hace más difícil su tarea al corrupto, al tiempo que
permite a la ciudadanía una posición más activa
en el control de estos fenómenos.
Pues bien, la ONG International Budget
Partnership elabora desde hace unos años el
Índice de Transparencia Presupuestaria (Open
GRÁFICO 7: Control de la Corrupción, 2010
Fuente: Banco Mundial.
Budget Index), evaluando la disponibilidad, el
contenido y la claridad de ocho documentos
presupuestarios básicos en los países objeto
de estudio. Evalúa también la participación en
el proceso presupuestario de los parlamentos
y de las instituciones de auditoría, así como las
oportunidades de la sociedad civil para estar
informada y poder participar en el proceso de
decisión presupuestaria.
Pues bien, la imagen que transmite este
indicador respecto a Latinoamérica confirma dos
rasgos ya señalados para otros indicadores de
corrupción (Gráfico 8): (1) la región ocupa
corrupción y calidad institucional en América Latina
2
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55
AnuArio iberoAmericAno 2012i. AnÁLiSiS
un puesto intermedio en la escala internacional,
con un índice (43) que está por encima de África
Subsahariana (28), Oriente Medio y el Norte
de África (23) o Asia Oriental (42), pero por
detrás de Asia Meridional (48), Europa Oriental
(52) y Europa Occidental y EEUU (74); y (2) es
muy dispar el nivel de transparencia en el seno
de la región pues junto a países destacados en
el ranking internacional, como Chile, Brasil y
Perú, existen otros como Nicaragua, Ecuador,
Venezuela, Bolivia y Honduras, que están en los
puestos postreros de la jerarquía internacional.
Un aspecto que quizá convenga destacar es
que, al contrario que en otros indicadores, en
éste hay países de América Latina que superan
holgadamente los índices de algunos países
europeos, como es el caso de España y Portugal.
De hecho, el país con mejor indicador es Chile,
que se sitúa en el octavo puesto del ranking. El
Gráfico 8 muestra una imagen del valor del índice
y del puesto que ocupan los países de la región
para los que existe este indicador en el total de los
94 países analizados.
GRÁFICO 8: Índice de Transparencia Presupuestaria, 2010
Fuente: Open Budget Index, International Budget Partnership
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Bolivia
Honduras
56
LA LUChA CONTRA LA CORRUPCIÓN
Planteamientos generales
La corrupción es un fenómeno complejo y
multiforme, que se presenta en la realidad
económica a través de manifestaciones, niveles
de intensidad y grados de generalización muy
diversos según los casos. No es lo mismo una
corrupción generalizada al conjunto del aparato
administrativo que aquella que se localiza en unos
ámbitos muy precisos de la acción pública; no es
lo mismo una corrupción asentada en pequeñas
“coimas” ocasionales que la asociada a grandes
operaciones inversoras; y, en fin, no es lo mismo
una corrupción transformada en una cultura
extendida al conjunto del tejido social, de la que
el gobierno es parte, que aquella que se manifiesta
como una anomalía en el marco institucional del
país. Si son muy diversas las manifestaciones
del fenómeno, igualmente diversas serán las
respuestas institucionales para corregirlo. Una
observación que apunta hacia la necesidad de
acometer un diagnóstico detallado del problema
en cada caso, como paso previo para identificar
las terapias que se quieren poner en marcha. A
este respecto, es importante tener en cuenta no
sólo el origen y morfología del fenómeno, sino
también las capacidades institucionales y la
voluntad política de las que dispone el país para
afrontar y combatir sus manifestaciones.
Es necesario partir, en todo caso, del
reconocimiento de que la corrupción expresa
una anomalía en el marco de relaciones que todo
sistema político debe establecer entre la riqueza
y los intereses privados, por un lado, y el poder y
los intereses públicos, por el otro. Si la corrupción
existe es porque en un determinado ámbito del
espacio público los intereses privados se han
logrado sobreponer a los objetivos colectivos. En
algunos casos, las prácticas corruptas penetran
en el espacio propio de lo ilegal (es el caso del
soborno, del fraude o de la malversación, por
ejemplo), pero en otras ocasiones esto no llega
a producirse, desplegándose tales prácticas en el
ambiguo campo de lo que cabría denominar como
alegal: un ámbito que carece de prescripción
normativa expresa, aun cuando dé lugar a una
fundada censura moral (ciertas prácticas derivadas
del conflicto de intereses, por ejemplo).
La presencia de corrupción no prejuzga,
sin embargo, el carácter de las normas que
esa práctica vulnera. Dicho de otro modo, las
prácticas corruptas cabe concebirlas como
respuestas (indebidas respuestas) a unas normas
que, según los casos, pueden ser buenas o malas.
Se puede pagar una “coima” para acortar un
trámite innecesariamente largo y prolijo (que
debería corregirse) o para torcer las voluntades en
un proceso competitivo (que debiera preservarse).
Quiere esto decir que la respuesta política frente
a la corrupción no sólo debiera ser impedir su
manifestación, sino también corregir el marco
institucional que la ha motivado, analizando las
circunstancias.
Desmontando tópicos
La corrupción es resistente a su desaparición,
pero la experiencia internacional demuestra
que aunque sea difícil, es posible reducir de
forma significativa sus manifestaciones. Diversos
casos nacionales, como Singapur y Hong Kong,
Corea del Sur y Chile, Uruguay y Mauricio así lo
demuestran, revelando que es posible enfrentarse
con éxito –al menos, con éxitos parciales– a la
corrupción. Por ello, para el diseño de cualquier
política que se pretenda exitosa en este ámbito, es
necesario considerar, como primer paso, qué es lo
que hace tan persistente este fenómeno.
Dar respuesta adecuada a esa pregunta obliga,
en primer término, a eludir dos posibles respuestas
simplificadoras, que emanan de dos visiones
extremas acerca del fenómeno. La primera es que
la corrupción es fácilmente superable, ya que es
el simple resultado de la actividad reguladora
corrupción y calidad institucional en América Latina
57
AnuArio iberoAmericAno 2012i. AnÁLiSiS
del Estado: si se reduce ésta, el fenómeno de la
corrupción tenderá a su inevitable y progresiva
extinción. Aunque apunta a un fenómeno cierto
–la excesiva regulación amplifica el espacio
de obtención de rentas de la corrupción–, esta
primera respuesta es incapaz de explicar por qué
en Rusia y en algunos otros países del Este de
Europa la intensa liberalización de sus economías
haya venido acompañada de un incremento
notable de la corrupción. Y, en sentido contrario,
sería difícilmente justificable que sean los países
nórdicos, con economías con grados de regulación
superiores a la británica o norteamericana, los que
presentan los más bajos niveles de corrupción.
El problema de la corrupción, por consiguiente,
no parece que esté asociado tanto con el nivel
como con la calidad, pertinencia y eficacia de la
regulación.
En el otro extremo, nos encontramos con una
respuesta igualmente parcial: la corrupción
responde a valores sociales incubados en el
tejido y en la cultura de una sociedad, por lo
que es difícil que se elimine dado el carácter
inercial de las matrices culturales propias de
cada país. Esta respuesta apunta a un hecho
cierto, en aquellas sociedades donde es débil la
separación entre las esferas pública y privada,
y donde se hacen todavía muy presentes los
sentimientos de lealtad a las familias, grupos o
etnias de procedencia, las acciones corruptas se
perciben libres de penalización moral cuando
el beneficiario pertenece al propio grupo: es lo
que se ha conocido como amoral familism. No
obstante, este planteamiento no tiene en cuenta
que también los valores y las referencias culturales
cambian a medida que una sociedad evoluciona,
y de manera más rápida de lo que uno sospecha.
Por tanto, si se quiere explicar la persistencia de
la corrupción hay que buscar la respuesta en otros
lugares. Un planteamiento más prometedor es el
que alude a las importantes externalidades que
presenta el fenómeno: a medida que aumenta el
número de los funcionarios corruptos, constituye
un coste mayor seguir siendo honrado. Esto es
lo que Bardhan (2005) denomina un equilibrio
dependiente de la frecuencia (frequency-
dependent equilibrium). El equilibrio es altamente
inestable: un leve incremento en el número de los
corruptos hace que merezca la pena para un nuevo
funcionario sumarse a ese tipo de comportamiento.
Este simple planteamiento sugiere: (1) que dos
países en similares circunstancias de partida
pueden, sin embargo, acabar en equilibrios muy
dispares en materia de corrupción; y (2) el carácter
acumulativo que puede tener el fenómeno, pues
si se incrementa el número de los corruptos, hay
ventajas netas de alejarse de los comportamientos
honrados.
De este planteamiento se pueden extraer alguna
conclusión de interés para orientar las políticas
al respecto. En primer lugar, parece claro que
las terapias dosificadas (en alcance o en tiempo)
pueden ser ineficaces en el largo plazo; es más,
pueden resultar contraproducentes al frustrar las
expectativas de cambio o generar una impresión
de incapacidad de los poderes públicos. Un
juicio que respalda la necesidad de adoptar un
enfoque aceptablemente integral como guía para
combatir la corrupción. Dadas las externalidades
dinámicas del fenómeno y el papel que las
expectativas tienen en él, puede ser, también,
una buena recomendación iniciar el combate
contra la corrupción por aquellos ámbitos en
donde más fácil es alcanzar resultados en el corto
plazo. Estos resultados pueden ayudar a corregir
las expectativas de los agentes, rompiendo con la
circularidad en la que se basa la persistencia de la
corrupción.
En segundo lugar, la relación entre corrupción
y desarrollo está lejos de ser lineal. Ciertos rasgos
del fenómeno pueden alterar la intensidad con la
que el fenómeno influye en la vida económica.
En concreto, los efectos del fenómeno parecen
depender: (1) del nivel de la corrupción, pues bajos
58
niveles de corrupción pueden tener un impacto
limitado sobre la dinámica de crecimiento, pero
ese impacto se amplifica en la medida en que
la corrupción se acrecienta y supera un cierto
umbral; (2) del grado de generalización del
fenómeno, ya que no tiene el mismo impacto
una corrupción anidada sólo en determinados
ámbitos de la Administración Pública que aquella
otra que se encuentra ampliamente generalizada
al conjunto de la función pública; y (3) del grado
de previsión de la corrupción, dado que cuando
ésta es altamente regular en su incidencia, es
fácil que los agentes económicos terminen por
integrar sus efectos en la estructura de costes
de su actividad, con limitado efecto sobre la
inversión o el crecimiento. Por el contrario, más
grave es el impacto cuando las prácticas corruptas
son imprevisibles, porque en este caso alteran el
marco en el que operan los agentes, afectando a
sus expectativas.
En tercer lugar, muchos países en desarrollo,
en ocasiones inducidos por los organismos
internacionales y por los donantes, han puesto en
marcha campañas de sensibilización en torno a
los problemas de la corrupción. El resultado de
estas prácticas es ambiguo: para que las campañas
sean efectivas es necesario que sean creíbles y
que se mantengan en el tiempo. Como se deriva
de los modelos de equilibrio dependientes de la
frecuencia, para que se busque un nuevo punto
de equilibrio es necesario conseguir que una
masa crítica de agentes cambien sus expectativas.
Como es obvio, esto no se consigue si la campaña
se percibe como esporádica o inducida desde el
exterior. Es más, el efecto de este tipo de campañas
puede ser contraproducente en la medida en
que alimente el cinismo o la incredulidad de los
agentes sociales.
En cuarto lugar, un tema que ha sido objeto
también de notable atención es el de la
retribución de los funcionarios. Se supone que
cuando los funcionarios están bien pagados y
son socialmente considerados, el coste en el
que incurren al corromperse es mayor, por lo
que habrá un estímulo a reducir por esta vía
la corrupción. Hay quien considera que esta
medida, si bien efectiva para combatir la pequeña
corrupción, es poco eficaz para limitar la gran
corrupción: es decir, aquella en la que por fuerza
existe una gran desproporción entre los beneficios
potenciales con respecto a salarios razonables de
los funcionarios. Lo que sugiere que es necesario
avanzar en varios frentes –y no en uno sólo– en el
combate contra la corrupción.
Por último, es conveniente insistir en que tanto
la corrupción como las medidas para mitigarla son
altamente específicas. Incluso en el seno de un
mismo país pueden existir niveles de corrupción
muy distintos, de acuerdo al sector o la región que
se considere (un fenómeno comprobado, entre
otros, por Kaufman et al., 2003, en su estudio
sobre Bolivia). Lo que sugiere la necesidad de
precisar la morfología del fenómeno en cada
ámbito, como paso previo a su tratamiento.
En todo caso, y acorde con las externalidades
que manifiesta el fenómeno, una estrategia
que parece rendir frutos es afrontar reformas
simultáneas en diversos frentes que se demuestran
altamente complementarios en su incidencia
sobre la corrupción. Es el caso, por ejemplo, de
combinar: (1) medidas dirigidas a profesionalizar
la Administración, mediante unas más exigentes
condiciones de acceso a la función pública,
mejores retribuciones a los funcionarios y unas
más claras medidas de incompatibilidad para
evitar las difusas fronteras entre actividades
públicas y privadas; (2) la reducción de los
márgenes de discrecionalidad de las decisiones
públicas, a través de la eliminación de
regulaciones innecesarias y la definición de
protocolos de procedimiento más claros; y (3) la
promoción de la transparencia de las decisiones
públicas, no sólo como medio de rendición de
cuentas, sino también como vía para alentar la
corrupción y calidad institucional en América Latina
59
AnuArio iberoAmericAno 2012i. AnÁLiSiS
competencia entre los proveedores, la eficiencia
de las decisiones públicas y la capacidad de
control de la ciudadanía. Son todos ámbitos en
los que se pueden obtener amplias mejoras en el
caso de América Latina
Una propuesta de trabajo
En un trabajo previo que realizaba un
diagnóstico de la situación de la corrupción
en América Latina (Alonso y Mulas-Granados,
2011), se ofrecía una guía para articular las
políticas de lucha contra la corrupción. Esa
guía de medidas se articulaba en torno a cuatro
grandes vectores: (a) aquellas que reducen el
mercado de rentas para la corrupción; (b) aquellas
que incrementan los costes asociados a la
corrupción; (c) aquellas que reducen los espacios
de discrecionalidad y opacidad de los decisores
públicos; y (d) aquellas que alteran la capacidad
de negociación de los agentes potencialmente
corruptos. Revisemos brevemente sus contenidos.
(a) Reducir el mercado de rentas para la
corrupción. Este grupo de medidas lo que
pretenden es reducir los incentivos asociados a
las prácticas potenciales de soborno y extorsión.
Dos son las líneas básicas en las que se despliega
este propósito: (1) reducir el ámbito innecesario
de incidencia del sector público en las prácticas
de negocio; y (2) incrementar los niveles de
competencia en los mercados, incluidos los que
el propio sector público genera.
El principal de los incentivos al soborno deriva
de la magnitud de las rentas que están asociadas
a las decisiones públicas: con las demás variables
constantes, cuanto menores sean esas rentas,
menores incentivos habrá a la corrupción. De
esta observación se deriva un corolario obligado:
la reducción del ámbito económico sujeto a
discrecionalidad pública es una buena vía para
limitar los incentivos a la corrupción. Quiere esto
decir, por tanto, que es necesario avanzar en la
eliminación de las regulaciones innecesarias
y disminuir los trámites y procedimientos no
justificados que afectan a la operativa de las
empresas.Una segunda vía para avanzar en este campo
es a través del fomento de la competencia en
los mercados, incluidos aquellos que genera el
sector público a través de su labor de licitación y
contratación de obras y servicios. La competencia
ayuda a reducir los márgenes disponibles para el
soborno, reduciendo de este modo los incentivos
a la corrupción.Como es obvio, estas acciones en el país donde
se realiza la transacción deben complementarse
con otras en el país de procedencia de la empresa,
que prohíba y persiga el recurso al soborno
(cualquiera que sea su manifestación) como vía
de obtención de una transacción por parte de la
empresa. A este respecto parece obligado que se
anule todo beneficio fiscal a pagos en el exterior
relacionados con la obtención ventajosa de una
transacción a través de soborno.
(b) Incrementar los riesgos y costes de las
prácticas corruptas. Un segundo conjunto posible
de medidas debe orientarse a mejorar la capacidad
de las instituciones públicas para detectar, perseguir
y penalizar las prácticas corruptas. A través de
esta vía lo que se está haciendo es incrementar
los riesgos y costes asociados a la corrupción,
reduciendo los incentivos que los agentes tienen
para sumarse a este tipo de prácticas. Cuatro
líneas de trabajo parecen especialmente obligadas
en este caso: (1) una mejora de las capacidades
de inspección y controlaría en el seno de la
Administración, sabiendo que para que estos
sistemas funcionen deben ser independientes y
estar suficientemente dotados de medios técnicos
y humanos; (2) fortalecer el sistema judicial,
garantizando su eficacia e independencia para
hacer cumplir las normas; (3) una mejora de
las condiciones laborales, retributivas y de
promoción de la función pública; y (4) lograr que
60
el castigo a la corrupción esté en proporción a los
beneficios marginales que los implicados pueden
extraer de ese tipo de conductas. Si la sanción
no tiene proporción alguna con el beneficio
de la corrupción, es posible que los agentes
prefieran pagar la sanción antes que corregir su
comportamiento.
(c) Limitar la discrecionalidad de los
funcionarios. Aun cuando se reduzca el espacio
propio de la intervención pública en la economía,
existen ámbitos en los que esa intervención es
imprescindible. En esos casos debiera limitarse
al máximo la discrecionalidad en las decisiones
de los funcionarios, para evitar que sobre esas
holguras prospere la corrupción. En este caso
existen cinco ámbitos de trabajo sobre las que
se podría incidir: (1) delimitar procedimientos y
conductas en los procedimientos administrativos,
a través del establecimiento de protocolos que
reduzcan los márgenes de libertad para los
comportamientos corruptos; (2) promover la
transparencia en los procedimientos y decisiones
de la Administración (lo que está muy facilitado
en la actualidad por las nuevas tecnologías de la
información y las comunicaciones); (3) potenciar,
cuando se pueda, dosis de competencia también
en el seno de la Administración, marcando criterios
claros de gestión, de abaratamiento de costes y de
promoción de la productividad en el trabajo de
los funcionarios; (4) facilitar la competencia en
las licitaciones y compras públicas, para lo que es
importante disponer de un marco normativo que
garantice que las licitaciones públicas se realizan
bajo un marco normativo adecuado en el que se
garanticen los criterios de eficiencia, publicidad y
concurrencia; y (5) fortalecer los mecanismos de
reclamación de los contribuyentes y, en general,
de los afectados por decisiones públicas.
(d) Limitar la capacidad de negociación de
los agentes corruptos. Por último, hay un cuarto
conjunto de medidas es el que persigue limitar
la capacidad de poder y negociación de los
agentes corruptos. Aquí hay cuatro ámbitos
que resultan cruciales para obtener resultados:
(1) la implicación efectiva en la lucha contra la
corrupción de los líderes políticos y sociales de
un país, lo que es especialmente indicado en
aquellos casos en los que se parte de niveles
de corrupción relativamente generalizados; (2)
apoyar la actividad de información y vigilancia
que realizan los medios de comunicación, para
que ejerzan una actividad de control y denuncia;
(3) fortalecer la capacidad de acción de la sociedad
civil, a través de sus actividades y campañas; y
(4) promover acuerdos internacionales en materia
de lucha contra la corrupción que ayuden a fijar
estándares, definir buenas prácticas, transmitir
experiencias y promover la cooperación en este
campo.
CONSIDERACIÓN FINAL
La corrupción es un fenómeno del que
ningún país está exento. Cualquiera que sea
su nivel de desarrollo, puede sufrir su lacra. En
el caso de América Latina, tal como se ha visto,
los niveles de corrupción de la región ocupan
un puesto intermedio en la escala internacional.
Se percibe, además, una leve, pero perceptible,
mejora en la situación de la región a lo largo de la
última década. No obstante, los valores promedio
son resultado de comportamientos muy dispares
según los países. Dentro de la región existen
países con niveles de corrupción muy bajos,
pero otros que suscitan la preocupación. Esta
heterogeneidad puede ser un motivo para que la
cooperación intrarregional sobre este tema rinda
frutos, en la medida en que unos países aprendan
de la experiencia exitosa de otros.
La corrupción es un fenómeno altamente
resistente en el tiempo. Juegan a su favor las
importantes externalidades que tiene, que hace
que cuantos más lo practiquen, más difícil
corrupción y calidad institucional en América Latina
61
AnuArio iberoAmericAno 2012i. AnÁLiSiS
sea mantener comportamientos honestos.
No obstante, la experiencia internacional
demuestra que es posible combatir y reducir muy
notablemente la corrupción. Se han tratado de
ofrecer algunos criterios para informar esa tarea,
así como una articulación posible de las medidas
más relevantes en el combate contra la corrupción.
El modo de ponerlas en marcha, de acuerdo a las
especificidades de cada caso, es tarea de gobiernos
y de sociedades. En este ámbito también América
Latina tiene un importante espacio por recorrer.
BIBLIOGRAFÍA
Alonso, J.A., y C. Garcimartín (2008), Acción
colectiva y desarrollo: el papel de las instituciones,
Editorial Complutense, Madrid.
Alonso, J.A., y C. Mulas-Granados (2011),
Corrupción, cohesión social y desarrollo. El caso
de Iberoamérica, Fondo de Cultura Económica,
Madrid.
Bardhan, P. (2005), Scarcity, conflict and
cooperation: Essays in the Political and Institutional
Economics of Development, Cambridge University
Press, Cambridge.
Kaufman, D., M. Mastruzzi y D. Zabaleta
(2003), “Sustained Macroeconomic Reforms
with a Meager Growth: A Governance Puzzle
in Bolivia?”, en D. Rodrik (ed), In Search of
Prosperity, Princeton University Press, Princeton.