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lasentenciadeldía

LA LEY 209/2015

La acumulación de penas y la Decisión marco 2008/675/JAI, del ConsejoJosé Luis MANZANARES SAMANIEGOEx-Magistrado de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Consejero Permanente de Estado

La aplicación directa de la Decisión marco 675/2008/JAI, del Consejo, para incluir en las acumulaciones de penas las impuestas por cualquier Tribunal de la Unión Europea, ha suscitado una interesante polémica a la que no es ajeno el hecho de que numerosos asesinos terroristas puedan beneficiarse de ella, adelantando así su excarcelación en España. A la espera de un próximo pronunciamiento del Tribunal Supremo, este artículo ofrece una detallada exposición del problema.

I. INTRODUCCIÓN

L a acumulación jurídica de penas (en este caso la de prisión), para aplicar después el límite máximo de cumplimiento conjunto,

se ha ceñido siempre, desde su introducción en el art. 89 CP 1870, a las condenas impuestas por los tribunales españoles. El Derecho penal es un reflejo de la soberanía de unos Estados que sólo aceptaban la legislación nacional. El problema surge cuando la Unión Europea va creando un espacio jurídico más homogéneo entre los diferentes países que la componen.

Primero fueron las condenas de los tribunales extranjeros para apreciar la reincidencia en los deli-tos contra la salud pública. Así lo dispone actual-mente, por ejemplo, el art. 375 CP 1995 siguiendo el ejemplo del art. 344 bis f) CP 1973 tras la LO 1/1985. Ahora se trata de la acumulación jurídica de las penas con independencia del país de la Unión Europea donde se hubieran impuesto.

Los textos de la Unión Europea no siempre son tan claros como sería deseable. Quizás porque ha de

conciliar posturas diversas, fruto a su vez de orde-namientos jurídicos distintos. De otro lado, y con relativa frecuencia, sucede que las versiones en los diversos idiomas no coinciden exactamente. De ahí que la primera dificultad que se presenta en la inter-pretación sea la ambigüedad, calculada o no, de sus documentos. Así ocurre con la Decisión marco 2008/675/JAI, del Consejo, de 24 de julio de 2008.

II. LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA SOBRE LA ACUMULACIÓN DE PENAS

Dejando de lado la limitación temporal absoluta, que era única para todos los delitos pero que hoy varía conforme al art. 76 del vigente CP, lo que más interesa para el presente estudio es, como presu-puesto de la novedosa acumulación ampliada con las sentencias de los tribunales de otro país, exami-nar las condiciones precisas para la acumulación de las penas que, impuestas todas ellas por los jueces y tribunales españoles, lo han sido en procesos dis-tintos. Se trata de una posibilidad relativamente reciente en nuestro ordenamiento jurídico. Desco-nocida hasta entonces, la Ley 3/1967, de 8 de abril,

DoctrinaDescentralización de ingresos tributarios en países de la OCDE 8

Corresponsalías AutonómicasMadrid

5

TRIBUNA

Año XXXVI • Número 8463 • Miércoles, 21 de enero de 2015

sumario

Plazo de prescripción de la acción de repetición de la aseguradora por conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas excluida de cobertura en el seguro voluntario

Ponente: Baena Ruiz, Eduardo 7

Tribunal Supremo

La acumulación de penas y la Decisión marco 2008/675/JAI, del Consejo José Luis MANZANARES SAMANIEGO 1

Madrid 5

Análisis teórico de la descentralización de los ingresos tributarios en los países de la OCDE Raquel ÁLAMO CERRILLO 8

Respaldo del TC a la reforma estatutaria que reduce el número de diputados de las Cortes de Castilla-La Mancha 18Cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación cuando se parte de un contrato verbal a tiempo parcial 19

n Corresponsalías autonómicas

n Tribuna

n Doctrina

n Jurisprudencia

www.diariolaley.es2 21 de enero de 2015

la introdujo en el nuevo párrafo segundo de la regla 2.ª del art. 70 CP 1973:

«La limitación se aplicará aunque las penas se hayan impuesto en distintos procesos si los hechos, por su conexión pudieran haberse en-juiciado en una solo».

El texto pasa literalmente al ap. 2 del art. 76 CP 1995.

Del procedimiento se ocupa el último párrafo del art. 988 LECrim., que, añadido por la repetida Ley 30/1997, es del siguien-te tenor:

«Cuando el culpable de varias infracciones penales haya sido condenado en distintos pro-cesos por hechos que pudieron ser objeto de uno solo, conforme a lo previsto en el art. 17 de esta Ley, el juez o Tribunal que hubiera dictado la última sentencia, de oficio, a instancia del Ministerio Fiscal o del condenado, procederá a fijar el límite del cumplimiento de las penas impuestas conforme a la Regla 2.ª del art. 70 del Código Penal. Para ello, reclamará la hoja histórica penal del Registro Central de Pena-dos y Rebeldes y testimonio de las sentencias condenatorias y previo dictamen del Ministe-rio Fiscal, cuando no se el solicitante, dictará auto en el que se relacionarán todas las penas impuestas al reo, determinando el máximo de cumplimiento de las mismas».

El art. 17 LECrim. recoge actualmente cinco supuestos de conexidad, entre los que desta-ca el 5.º, no sólo por su impreciso contenido al recurrir a la analogía en cada caso, sino tam-bién, y sobre todo, porque es el que ha servido de apoyo al Tribunal Supremo para producir una jurisprudencia cada vez más favorable al reo, si bien a costa de un progresivo aleja-miento del texto legal.

Art. 17 LECrim:

«Consideranse delitos conexos:

5.º Los diversos delitos que se imputen a una persona al incoarse contra la misma causa por cualquiera de ellos, si tuvieren analogía o rela-

ción entre sí, a juicio del Tribunal y no hubiesen sido hasta entonces sentenciados.»

Este supuesto amplía, aunque sea discrecio-nalmente, el concepto de conexidad al refe-rirse a «la analogía o relación entre sí» de los delitos, pese a no concurrir las circunstancias específicas de los cuatro números anteriores. Luego exige para la conexidad (y consecuen-temente para la acumulación de penas) que los delitos no hubieran sido todavía senten-ciados. Existe, pues, una conexidad concep-tual, manifestada por la analogía o relación, y otra sólo normativa pero con iguales efectos legales.

Se observa un cierto desajuste entre la conexi-dad del art. 17.5.º LECrim. y la acumulación conforme al apartado segundo del art. 76 CP 1995 que, como ya se dijo, se circunscribe a las penas impuestas en diversos procesos «si los hechos, por su conexión, pudieran haberse enjuiciado en uno solo». No es lo mismo que los delitos no hayan sido aún objeto de una sentencia o que pudieran haberse enjuiciado conjuntamente. Cabe señalar, de otra parte, que el art. 17.5.º LECrim. no especifica si el límite temporal se adelanta a las sentencias condenatorias que todavía no han ganado firmeza.

El Código Penal parece ser más restrictivo, dado que su art. 76.2 excluye la acumulación no sólo atendiendo a las fechas de las senten-cias, como es el caso del art. 17.5.º LECrim., sino también en aquellos supuestos en los que el enjuiciamiento conjunto no hubiera sido procesalmente posible. Debe atenderse entonces a la clase de proceso. No cabrá el enjuiciamiento conjunto, por ejemplo, una vez abierto el juicio propiamente dicho.

A partir de aquellos preceptos, la jurispruden-cia opta, según se dijo, por una exégesis cada vez más favorable al reo, si bien a costa de reconsiderar o flexibilizar el requisito de la conexidad. Con el argumento de que el fin de la acumulación conforme al Código Penal debe primar sobre la regulación procesal, la conexidad se volatiliza hasta convertirse en una noción exclusivamente cronológica. La sentencia 342/2004, de 30 de 12 de marzo, es una buena muestra:

«La nota de la conexidad queda reducida ex-clusivamente a la idea de proximidad temporal o criterio cronológico, es decir, que los diversos hechos delictivos objeto de la posible acumula-ción de penas, hubiesen podido enjuiciarse en un único proceso atendido al momento de su comisión, aunque de hecho lo hubieran sido en diversos procesos, eliminándose de la idea de conexidad toda analogía, relación o semejan-za entre los diversos delitos, estableciéndose como único obstáculo o valladar a la acumula-ción de penas, tan ampliamente interpretado, que los hechos no hayan sido sentenciado en

el momento de la comisión del hecho que da lugar a la última resolución.»

La LO 7/2003, de 30 de junio, se hace eco de la nueva pero consolidada doctrina del Tri-bunal Supremo. El ap. 2 del art. 76 CP reza desde entonces así:

«La limitación se aplicará aunque las penas se hayan impuesto en distintos procesos si los hechos, por su conexión o el momento de su comisión, pudieran haberse enjuiciado en uno solo.»

La doble referencia a la conexidad y al momento de la comisión del delito como requisitos para la acumulación no es muy feliz. Se diría que el elemento cronológico desplaza siempre al de la conexión puesto que ambos tienen como denominador común la exigencia de que los hechos pudieran haber-se enjuiciado en el mismo proceso. Se altera así la relación con el art. 17 LECrim., sobre todo en cuanto a su núm. 5.º. Todos los números anteriores, recogidos ya en el texto de 1881, están condicionados, aunque no se señale expresamente, a que el proceso por el delito de referencia aún permita la inclu-sión del conexo. Hasta la Ley 3/1967, que abrió la puerta a la acumulación jurídica de penas impuestas en diferentes sentencias, la conexión de los núms. 1.º, 2.º, 3.º y 4.º, los únicos existentes entonces, apenas tenía interés si no era para la persecución de los delitos conexos en un solo proceso. Recuér-dese la excepción establecida en el art. 300 LECrim. a la regla general de un sumario por cada delito.

Nos encontramos con un problema suscitado por la reforma del Código Penal sin cambio alguno paralelo en la LECrim. Se trata del alcance que deba darse al posible enjuicia-miento conjunto, al margen o no de los res-tantes elementos de la conexidad tradicional. Quizás se pretenda que el momento de comi-sión del delito sea, en su caso, un supuesto más de conexión, pero tal interpretación llevaría a un sumario único, lo que probable-mente no esté ni en la voluntad de la ley ni en la del legislador.

Hasta aquí se ha expuesto la no muy clara normativa española sobre acumulación de penas, que arrastra una evidente imprecisión en cuanto al momento límite para aplicar el criterio cronológico en cada caso. Pero hay otro defecto aún más grave en esta materia. Se procede de oficio o a instancia del fiscal o del propio condenado, lo que, si bien cabría entender, en un primer momento, como una disposición favorable al reo, significa en la práctica que con relativa frecuencia se cum-plen meses y hasta años de más como con-secuencia de esa previsión aparentemente garantista. La culpa por el retraso recaerá en última instancia sobre el propio condenado,

La limitación temporal de la disposición adicional única LO 7/2014, podría conculcar el principio de la irretroactividad penal en perjuicio del reo

www.diariolaley.es21 de enero de 2015 3

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de forma que ni siquiera habrá responsabili-dad patrimonial por mal funcionamiento de la Administración de Justicia al amparo de los arts. 292 y ss. LOPJ.

La asistencia jurídica que reciben los internos en nuestros establecimientos penitenciarios no es suficiente en cuanto a la posibilidad de una acumulación. Tampoco el asesora-miento de letrado suele prolongarse durante todo el cumplimiento de la pena. Además, el procedimiento es inevitablemente muy complicado en muchos casos, lo que pro-picia intolerables retrasos. Hay incluso oca-siones en las que el reo se entera demasiado tarde, a veces incluso tras su licenciamiento definitivo, de que pudo haber obtenido la acumulación años antes. Los informes del Consejo de Estado en las reclamaciones patrimoniales por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia dan testimo-nio de la gravedad del problema.

Otra cosa es que la acumulación con penas impuestas en otros Estados de la Unión Euro-pea difícilmente sea factible si no es a petición del propio interesado.

La sentencia 2117/2002, de 18 de diciembre, anterior por lo tanto a la Decisión marco 675/2008/JAI, de 24 de julio, denegó, confor-me a la legislación entonces vigente, la acu-mulación de una pena impuesta en Francia:

«Esos distintos hechos, los realizados en Espa-ña y los de Francia, en modo alguno pudieron ser objeto del mismo proceso, por haber ocurri-do en territorios nacionales distintos, es decir, sometidos a la soberanía de diferentes estados y por tanto, enjuiciados por jurisdicciones na-cionales diferentes. No se trata de un simple obstáculo procesal, como ocurre cuando en tribunales de la misma jurisdicción nacional no se celebra un solo juicio sino varios para conocer de los diferentes delitos que podrían haber sido objeto de un solo procedimiento. Es que el hecho de haberse cometido las diferen-tes infracciones penales en territorios someti-dos a soberanías estatales distintas cuando el enjuiciamiento se produjo en Francia y allí se ha cumplido la pena, hace que la jurisdicción española tenga que considerarse ajena a lo en-juiciado en este otro país, incluso a los efectos de acumulación de condenas…»

III. LA DECISIÓN MARCO 2008/675/JAI DEL CONSEJO Y SU INCIDENCIA SOBRE NUESTRO DERECHO POSITIVO

La extensión de la acumulación jurídica de penas a las impuestas por los tribunales de cualquier Estado miembro de la Unión Euro-pea constituye una novedad de la Decisión marco 675/2008/JAI, de 24 de julio, del Con-sejo, y se concreta en su art. 3:

«Art. 3:

1. Cada Estado miembro garantizará que se tomen en consideración, con motivo de un proceso penal contra una persona, las condenas anteriores pronunciadas en otros Estados miembros contra la misma persona por hechos diferentes, sobre las cuales se haya obtenido información a través de los instrumentos de asistencia judicial aplicables o mediante el intercambio de información extraída de los registros de antecedentes penales, en la medida en que se tomen en consideración las condenas nacionales ante-riores y se atribuyan a aquellas condenas los mismos efectos jurídicos que a las condenas nacionales anteriores, de conformidad con el Derecho nacional.

2. El apartado 1 se aplicará en la fase previa al proceso penal, durante el propio proceso y en la fase de ejecución de la condena, en parti-cular por lo que respecta a las normas de pro-cedimiento aplicables, incluidas las relativas a la detención provisional, la calificación de la infracción, el tipo y el nivel de la pena impues-ta, e incluso las normas que rigen la ejecución de la resolución.

3. La consideración de condenas anteriores im-puestas en otros Estados miembros, conforme a lo dispuesto en el apartado 1, no tendrá por efecto que haya una interferencia en el Esta-do miembro en el que se desarrolle el nuevo proceso en condenas anteriores o en cualquier resolución relativa a su ejecución, ni una revo-cación o revisión de las mismas por dicho Es-tado miembro.

4. De conformidad con el apartado 3, lo dis-puesto en el apartado 1 no se aplicará en la medida en que, de haber sido la condena an-terior una condena nacional del Estado miem-bro en el que se desarrolle el nuevo proceso, la consideración de la condena anterior hubiera tenido por efecto, de conformidad con el De-recho nacional de dicho Estado miembro, una interferencia en la condena anterior o en cual-quier resolución relativa a su ejecución, o una revocación o revisión de estas.

5. Si la infracción penal por la que se desarrolla el nuevo proceso se cometió antes de que la condena anterior se haya dictado o ejecutado por completo, los apartados 1 y 2 no tendrán por efecto el de exigir a los Estados que apli-quen su legislación nacional relativa a la im-posición de sanciones, si la aplicación de dichas normas a las condenas extranjeras limitara al órgano jurisdiccional al imponer una sanción en el nuevo proceso.

No obstante, los Estados miembros garanti-zarán que, en tales casos, sus órganos juris-diccionales puedan tener en cuenta a otros efectos las condenas anteriores dictadas en otros Estados.»

El art. 5.1 establece después un plazo para el cumplimiento o desarrollo de lo previsto:

«Art. 5:

1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispues-to en la presente Decisión marco a más tardar el 15 de agosto de 2010.

2. Los Estados miembros comunicarán a la Se-cretaría General del Consejo y a la Comisión el texto de las disposiciones que incorporan a su Derecho nacional las obligaciones derivadas de la presente Decisión marco.

3. Sobre la base de dicha información, la Co-misión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, a más tardar el 15 de agosto de 2011, un informe sobre la aplicación de la presente Decisión marco, acompañado, en caso necesa-rio, de propuestas legislativas.»

Pero, desgraciadamente, el legislador espa-ñol nada hizo al respecto, ni siquiera una vez vencido el plazo fijado. Y así se llega a la STS 186/2014, de 13 de marzo, que resonó como un aldabonazo en la puerta de nuestras Cor-tes Generales.

El Tribunal Supremo accede a la acumulación de unas penas impuestas y cumplidas en Francia porque, proponiéndose la Decisión marco la equiparación a estos efectos entre las senten-cias de los tribunales españoles y las del resto de la Unión Europea, y superada largamente la fecha de 15 de agosto de 2010 sin que la Decisión marco tuviera eco alguno en nuestra legislación interna, aquélla había de ser aplica-da directamente como única forma de alcanzar dicho objetivo. Con otras palabras, el penado no debía pechar con la inactividad de legislador:

«Con independencia de que el Estado español, como Estado miembro de la UE, haya sido más o menos dirigente en dar cumplimiento a lo previsto art. 5.1. de la referida Decisión marco (“1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Decisión marco a más tardar el 15 de agosto de 2010”), lo cierto es que en ausencia de normas que regulen expresamente la mate-ria de una forma terminante, la interpretación de las vigentes debería realizarse de la manera más conforme posible con el contenido de una norma europea, cuya incorporación al ordenamiento in-terno es una obligación contraída por el Estado español como miembro de la Unión Europea.»

Nuestro Tribunal Supremo se refiere también a su sentencia 1129/2000, de 27 de junio, que, a propósito del cumplimiento en España de una pena impuesta en Tailandia, afirma que «las reglas contenidas en los arts. 70 CP 1973 y 76 CP pueden en principio ser aplicadas tanto a sentencias nacionales como extranjeras». Pero volvamos a la acumulación de penas.

www.diariolaley.es4 21 de enero de 2015

Es tras la repetida STS 186/2014 cuando, ante la perspectiva de otras muchas excarcelacio-nes de etarras que cumplieron penas en Fran-cia, empieza a prepararse la trasposición de la Decisión marco, y ello de manera que las acumulaciones se restrinjan todo lo posible. Hay que esperar, sin embargo, hasta la tra-mitación en el Senado del Proyecto de Ley Orgánica sobre Intercambio de Información de Antecedentes Penales y consideración de Resoluciones Judiciales Penales en la Unión Europea para, por vía de enmienda en el Sena-do, regular la materia.

La exposición de motivos, el art. 14.1 y 2 y la disp. adic. única de la correspondiente LO 7/2014, de 12 de noviembre, se ocupan de los efectos jurídicos de las condenas de otros países de la Unión Europea para su acumula-ción en España.

A la exposición de motivos, modificada asimis-mo en el durante el trámite de enmiendas en el Senado, pertenece el siguiente fragmento:

«Junto a este principio general, con el pro-pósito de reforzar la seguridad jurídica, la Ley enumera, en línea con las previsiones o facultades previstas en la Decisión marco, los supuestos en los que tales condenas no pueden ser tomadas en consideración: a efectos de la revisión de las condenas que ella hubieran si-do impuestas con anterioridad en España o de las resoluciones dictadas para dar inicio a su ejecución; a efecto de las condenas que even-tualmente se impongan con posterioridad en España por delitos que se hubieran cometido antes de que se hubiera impuesto la condena anterior por el otro Estado miembro; así como en relación con las resoluciones sobre fijación de los límites de cumplimiento de la pena que se dicten conforme al art. 988 de la Ley de En-juiciamiento Criminal cuando incluyan alguna de esas condenas.»

El art. 14.1 y 2 reza así:

«Art. 14.1 Las condenas anteriores firmes dic-tadas en otros Estados miembros contra la mis-ma persona por distintos hechos surtirán, con motivo de un nuevo proceso penal, los mismos efectos jurídicos que hubieran correspondido a tal condena si hubiera sido dictada en España, siempre que se cumplan las siguientes condi-ciones:

a) Que se hubieran impuesto por hechos que fueran punibles de conformidad con la ley es-pañola vigente a la fecha de su comisión.

b) Que se haya obtenido información suficiente sobre dichas condenas a través de los instru-mentos de asistencia judicial aplicables o me-diante el intercambio de información extraída de los registros de antecedentes penales.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado an-terior, las condenas firmes dictadas en otros Estados miembros no tendrán ningún efecto, ni tampoco podrán provocar su revocación o revisión:

a) Sobre las sentencias firmes dictadas con an-terioridad a aquéllas por los Jueces o Tribunales españoles, ni sobre las resoluciones adoptadas para la ejecución de las mismas.

b) Sobre las sentencias de condena que se im-pongan en procesos posteriores seguidos en España por delitos cometidos antes de que se hubiera dictado sentencia de condena por los Tribunales del otro Estado miembro.

c) Sobre los autos dictados o que deban dictar-se, conforme a lo dispuesto en el párrafo ter-cero del art. 988 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que fijen los límites de cumplimiento de penas entre las que se incluya alguna de las condenas a que se refiere la letra b).»

Y, finalmente, la disp. adic. única establece una discutible limitación:

«En ningún caso serán tenidas en cuenta para la aplicación de la presente Ley las condenas dictadas por un Tribunal de un Estado miembro de la Unión Europea con anterioridad a 15 de agosto de 2010.»

Sin embargo, el legislador español llega tarde para la acumulación de penas pendiente ya en la Audiencia Nacional. Su Sección 1.ª de lo Penal, se suma por unanimidad, en sus cuatro autos, a la doctrina de la STS 186/2014, mien-tras que la Sección 2.ª se opone a la acumu-lación en un supuesto similar, no sin un voto particular en contra, que sigue la línea trazada por la Sección 1.ª. Los cinco autos son de 2 de diciembre de 2014.

Las resoluciones de la la Audiencia Nacional que acuerdan la acumulación añaden a los concisos argumentos del Tribunal Supremo otro proveniente de la sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Euro-pea en el caso Pupino, de 16 de junio de 2005. En ella se afirmaría el «carácter vinculante» de las Decisiones marco «en el sentido de que éstas obligarán a los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse». Por ello, el órgano jurisdiccional nacional «está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la Decisión marco para (…) alcanzar el resultado a que se refiere».

Ninguno de los cuatro autos de la Audiencia Nacional favorables a la acumulación men-ciona siquiera nuestra LO 7/2014, de 12 de noviembre, por la sencilla razón de que aún no había entrado en vigor, de forma que su

disp. adic. única no podía tomarse en cuenta, sea o no compatible con la Decisión marco.

La última palabra sobre la cuestión debatida se dirá en un próximo Pleno de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. A salvo, naturalmente, los posibles recursos ante el Tribunal Constitucio-nal y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Procede, no obstante, adelantar unas conclusio-nes como resumen de todo lo expuesto.

IV. CONCLUSIONES

1.ª.—Es lamentable, en primer término, que el legislador español haya tenido que regular la materia in extremis por vía de enmiendas en el Senado, aprovechando una ley en tra-mitación que en nada se refería a la acumu-lación en España de penas impuestas por otro país de la Unión Europea. La LO 7/2014, de 12 de noviembre, no estaba todavía en vigor cuando cuatro autos de la Audiencia Nacional acuerdan el 2 de diciembre de 2014 la acumu-lación conforme al criterio sustentado por el Tribunal Supremo en su sentencia 186/2014, de 13 de marzo. La Decisión marco es de 24 de julio de 2008 y en ella se fijaba la fecha límite del 15 de agosto de 2010 para que los países miembros tomasen, en su caso, las medidas necesarias en la indicada dirección.

2.ª.—Si según la citada STS 186/2014, la pasividad del legislador español obligaba a la aplicación directa de la Decisión marco, o a la posible interpretación de nuestro Derecho positivo conforme a la misma, no es aventu-rado afirmar que al menos hasta la LO 7/2014 el derecho a la acumulación ya existía y era procesalmente exigible en España.

3.ª.—La limitación temporal de la disp. adic. única LO 7/2014, podría conculcar por ello el principio de la irretroactividad penal en per-juicio del reo. No se trataría solamente de la imposible aplicación de una ley no vigente todavía, sino también de su efecto retroactivo frente a la anterior situación jurídica.

4.ª.—No cabe descartar, de otra parte, que la repetida disposición adicicional se aleje de una Decisión marco que no contempla limi-tación temporal alguna. La fecha de 15 de agosto de 2010 no es necesariamente la de entrada en vigor de la decisión misma.

5.ª—A la espera del próximo pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre esta cuestión, lo úni-co seguro es que el criterio favorable a la acumu-lación no es, ni mucho menos, tan disparatado como algunos pretenden con una argumenta-ción condicionada probablemente por el más que justificado deseo de demorar las excarcelaciones de quienes en otros países estarían cumpliendo la pena de prisión perpetua. n

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www.diariolaley.es21 de enero de 2015 5

lizaban las dádivas, pagos de comisiones y pagos a proveedores a través de un sistema de facturación falsa».

El instructor destaca que, a través de las sociedades del líder de la trama Francisco Correa, «se encubrían las comisiones co-bradas por los imputados, se facilitaba la concesión irregular de contratos públicos, adjudicaciones de distintas obras y se ocul-taba a las autoridades y a Hacienda esos beneficios ilícitos». Esos fondos habrían sido expatriados a través de un entrama-do de sociedades y cuentas bancarias en el extranjero.

Los delitos que el juez imputa indiciaria-mente a estas 42 personas son los de pre-varicación, cohecho, tráfico de influencias, malversación de caudales públicos, fraude a la administración pública, falsedad docu-mental, delitos contra la hacienda pública, blanqueo de capitales, estafa, apropiación indebida y asociación ilícita en el ámbito de la contratación.

Una vez que las acusaciones y defensas pre-senten sus escritos de acusación se abrirá jui-cio oral y se fijará la fecha de la vista oral. Por ahora, la única que ha formulado escrito de acusación ha sido la Comunidad de Madrid, que reclama 22 años de cárcel para López Viego.

En las conclusiones provisionales, el Gobier-no de Ignacio González acusa al que fuera consejero de Deportes y viceconsejero de Presidencia de seis delitos: cohecho, mal-versación de caudales públicos, falsedad en documento público, tráfico de influencias y prevaricación.

El Ejecutivo autonómico dirige la acusación contra López Viejo, Correa y otras 12 perso-nas, cuya actuación ilícita perjudicaron direc-tamente el erario de la Comunidad de Madrid. Entre los acusados, figura el exviceconsejero de Inmigración y Cooperación Carlos Aguado Clemente, que fue asesor de López Viejo.

Los abogados que representan al Gobier-no madrileño sostienen que López Viejo y Clemente adjudicaron entre 2004 y 2008 «múltiples contratos a empresas vinculadas a Francisco Correa a cambio de las correspon-dientes gratificaciones».

«Estas comisiones repercutían como impor-te facturado a las entidades adjudicadoras, encareciendo de ese modo los servicios contratados y abonados con el consiguien-te perjuicio para la Comunidad Autónoma de Madrid», agrega. Respecto a López Viejo, recalca que éste «supervisaba y dirigía per-sonalmente toda la contratación, desde la adjudicación hasta el cobro». n

U no de los juicios que centrará la ac-tividad judicial de 2015 será el de la primera época del caso Gürtel, en la

que se juzgará a 21 de los 42 imputados en esta pieza separada. Esta parte de la investi-gación se centra en los actos delictivos que se produjeron en la Comunidad de Madrid entre los años 1999 y 2005.

Entre otros, serán juzgados el exconsejero de Deportes de la Comunidad de Madrid Alberto López Viejo y su mujer, Teresa Gabarra; los exalcaldes de Pozuelo Jesús Sepúlveda y Ma-jadahonda Guillermo Ortega; el exconcejal de Estepona Ricardo Galeote; y los exediles de Majadahonda José Luis Peñas y Juan José Moreno.

La vista oral se prevé para el otoño de 2015, coincidiendo previsiblemente con las eleccio-nes generales. Se celebrará seis años después de que el exjuez de la Audiencia Nacional Baltasar Garzón iniciara la investigación que destapó la mayor red de corrupción política conocida en España.

Garzón sostenía que la organización dirigida por Francisco Correa «se gestó a partir de una relación directa con responsables del Partido Popular a nivel nacional que tenían su puesto de trabajo en la sede de la calle Génova». Estos contactos se produjeron en la etapa del expresidente José María Aznar.

Las pesquisas sobre la trama salpicaron a altos cargos del PP de Madrid, costando el

puesto a tres alcaldes (Arganda del Rey, Boadilla del Monte y Pozuelo), un excon-sejero de la Comunidad de Madrid, varios diputados regionales y varios cargos mu-nicipales.

Tras ser apartado Garzón del caso, la causa pasó al exmagistrado del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) Antonio Pedrei-ra. En 2011, Pedreira archivó la causa judicial respecto al extesorero del PP Luis Bárcenas, el exdiputado Jesús Merino y el exconcejal Ricardo Galeote. Meses después, el juez de la Audiencia Nacional Pablo Ruz, sustituto de Garzón, reabrió la investigación.

El Tribunal Supremo acordó en noviembre de 2011 que fuera la Audiencia Nacional quien instruyera el sumario del caso Gürtel. El asunto llegó al Alto Tribunal después de que Bárcenas impugnara la inhibición acordada por Pedreira.

Tras la apertura de varias piezas separadas, Ruz concluyó la investigación de la primera parte del caso el pasado julio, dictando un auto de procesamiento sobre 42 personas. En la resolución, describía el mecanismo que la trama Gürtel empleó en varias administra-ciones, gobernadas todas ellas por el Partido Popular.

Este entramado corrupto, según el juez, es-taba destinado a conseguir «adjudicaciones ilícitas para sus empresas mediante un en-tramado de sociedades por las que se cana-

LA LEY 8883/2015

Caso Gürtel, a juicio

Uno de los juicios más esperados de 2015 será el de la primera época del caso Gürtel, una instrucción que investigó durante años el exjuez del TSJM Antonio Pedreira y que acabó en manos de Pablo Ruz. Esta parte de la investigación se centra en los actos delictivos que se produjeron en la región, con el exdiputado regional Alberto López Viejo como uno de sus máximos exponentes.

Amaia HUARTEPeriodista

Mad

rid

Corresponsalías autonómicasMadrid

www.diariolaley.es6 21 de enero de 2015

LA LEY 8895/2015

Tenencia de explosivosAlfonso F.O., conocido como «Alfon» se alzó como altavoz de las demandas de movimientos de extrema izquierda después de cumplir dos meses en prisión preventiva, en los que estuvo incomunicado. Fue el único detenido en la huelga general que convocaron los sindicatos el 14 de noviembre de 2012.

Tras este incidente, «Alfon Libertad» es una proclama habitual en las manifestaciones de corte antifascista con las que se quiere aludir a la supuesta presión policial ejercida por la Policía Nacio-nal por sus constantes identificaciones.

Recientemente, la Audiencia Provincial de Madrid ha condenado al joven vallecano a cuatro años de cárcel por portar el día de la huelga general una mochila que contenía un artefacto explosivo. Esta pena se sumaría a otra que se le impuso en diciembre por atentado a la autoridad. Tras conocer el fallo, su abogado anunció su intención de recurrir la resolución la defender la inocencia de su patrocinado.

En el juicio, la Fiscalía solicitó que se le condenara a cinco años y seis meses al estimar acreditado que efectivamente llevaba ese artefacto explosivo. Esta versión chocaba por la manifestada por el propio acusado, quien defendió que la Policía le amenazó con imputarle si no identificaba fotográficamente a miembros de los bukaneros, una de las peñas del Club deportivo Rayo Vallecano.

La sentencia de la Audiencia madrileña recogía en los hechos probados que el 14 de noviembre de 2012, fecha señalada por las centrales sindicales como día de huelga general, el ahora conde-nado se encontraba en las proximidades de la avenida de Buenos Aires de Madrid portando una bolsa de plástico de gran tamaño.

En su interior llevaba un artefacto de fabricación casera y diverso material explosivo incendiario. «Alfon» fue detenido por tres funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que se encontraban realizando las funciones propias de su cargo en un vehículo ca-muflado y vestidos de paisano.

LA LEY 8899/2015

Turno de OficioLas nuevas normas reguladoras del Turno de Oficio de Madrid entraron en vigor el pasado 1 de enero, unas normas que fueron aprobadas por la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de Madrid (ICAM) el pasado 28 de octubre.

Entre las novedades de estas nuevas normas, destaca que se in-troduce la creación de un turno especializado de letrados para la protección a víctimas de trata y turno hipotecario dentro de la material civil.

Para acceder a estos turnos, según el colegio, será necesario cumplir con los requisitos de acceso previstos en las normas. No obstante, aquellos letrados que a la entrada en vigor del nuevo texto ya se encontrasen incorporados a la materia civil, cursaran alta de forma automática en el turno hipotecario.

En cuanto al Turno de Oficio, la Comunidad de Madrid ya ha realizado el pago de las cantidades certificadas en el segundo trimestre de 2014. De este modo, se procederá a efectuar las transferencias a los letrados que durante este período acreditaron actuaciones.

breves En Madrid

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www.diariolaley.es21 de enero de 2015 7

La procedencia de la acción de repetición de la aseguradora contra sus asegurados, cuando el siniestro es consecuencia de la conduc-ción bajo el influjo de bebidas alcohólicas, ha sido aceptada por la jurisprudencia en dos supuestos: a) cuando el aseguramiento de la responsabilidad civil se circunscriba en exclusiva al ámbito del seguro obligatorio; b) cuando pactado el aseguramiento voluntario y complementario de aquél tanto cuantitativa como cualitativa-mente el tomador acepta de manera expresa y válida la exclusión de la cobertura por la embriaguez del conductor, como ocurre en el caso de autos.

Sin embargo, en este segundo supuesto, el Tribunal considera que el seguro voluntario, regido por el principio de autonomía de la vo-luntad, deja de ser complementario del seguro obligatorio, tanto cuantitativa como cualitativamente, y cabe circunscribir el conflicto al ámbito del seguro obligatorio ya que, en caso contrario, sería un contrasentido que pactado en el seguro voluntario la exclusión de cobertura en siniestros ocasionados a consecuencia de la conducción bajo el influjo de bebidas alcohólicas, el asegurado se viese sujeto a un plazo de prescripción más amplio para soportar la acción de repetición de la aseguradora sin contraprestación que lo justifique.

Por tanto, si la aseguradora no ha querido complementar el obli-gatorio, cubriendo meritado riesgo dentro del seguro voluntario, se habrá de estar a las previsiones de aquél con todas sus conse-cuencias.

En definitiva, concluye el Tribunal, si las partes no hubiesen pactado la exclusión en el seguro voluntario que complementa el obliga-torio, la aseguradora no tendría facultad de repetición contra el asegurado, pues no habría pago indebido de la primera y, por tanto, enriquecimiento injusto del asegurado, sino pago justificado en virtud del principio de autonomía de la voluntad que rige el seguro voluntario. Por contra, si en virtud de este mismo principio se ha excluido el complemento del seguro obligatorio para siniestros que tengan su origen en la conducción bajo el influjo de bebidas alco-hólicas, se debe circunscribir su aseguramiento a las previsiones del obligatorio con todas sus consecuencias . Entender otra cosa sería someter al asegurado al seguro voluntario en aquellas previsiones que le son menos favorables sin ventaja alguna respecto al seguro obligatorio que le vincula. n

Nota: El texto íntegro de la sentencia está disponible en la edición on line del Diario LA LEY.

Plazo de prescripción de la acción de repetición de la aseguradora por conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas excluida de cobertura en el seguro voluntario

Circunscripción del conflicto al ámbito del seguro obli-gatorio al no tener el seguro voluntario carácter comple-mentario del mismo en virtud de la exclusión de cober-tura pactada. Aplicación del plazo de prescripción de un año establecido en el art. 10 del Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor.

La aseguradora demandante ejercitó acción de repetición contra el asegurado reclamándole la cantidad satisfecha por ella a los perjudicados del siniestro causado por aquél cuando conducía bajo la influencia de bebidas alcohólicas. La aseguradora fundaba su pretensión en que tenía suscrito con el demandado un seguro voluntario de responsabilidad civil en el que pactaron la exclusión de la cobertura del siniestro por hechos provocados por hallarse el conductor en estado de embriaguez.

El Juzgado de Primera Instancia dictó sentencia absolutoria al apreciar la excepción de prescripción considerando de aplicación el plazo de prescripción de un año establecido en el art. 10 del Tex-to Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor (RDLeg. 8/2004). Sin embargo, la Audiencia Provincial de Madrid revocó la sentencia del Juzgado y estimó la demanda por considerar que la ejercitada era una acción contractual en la que regía el plazo de prescripción de dos años del art. 23 LCS.

El Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por el demandado, casa la sentencia recurrida y confirma la del Juzgado.

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Consulte los textos íntegros en

lasentenciadeldía

Tribunal Supremo

TS Sala Primera, de lo Civil, S 727/2014, de 17 Dic.

Ponente: Baena Ruiz, Eduardo

LA LEY 175701/2014

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www.diariolaley.es8 21 de enero de 2015

LA LEY 322/2015

Análisis teórico de la descentralización de los ingresos tributarios en los países de la OCDERaquel ÁLAMO CERRILLODoctora en Economía. Profesora Ayudante de Economía Política y Hacienda Pública. Universidad de Castilla-La Mancha

El objeto de análisis de este documento es el análisis teórico de la descentralización de los ingresos tributarios, con el fin de conocer las distintas teorías existentes para llevar a cabo una descentralización efectiva y equitativa. Cuestión de gran interés en el contexto económico y jurídico actual, de crisis económica mundial, caracterizada por una reducción del gasto público y un aumento de la presión fiscal.

I. INTRODUCCIÓN

E l análisis de la descentralización impo-sitiva adquiere una gran importancia en el contexto económico actual, ca-

racterizado por una crisis económica y social de gran calado en todo el mundo. Donde una de las principales medidas adoptadas por los dirigentes económicos, internacionales y na-cionales, ha sido la reducción del gasto pú-blico y un aumento de los impuestos, con el objetivo último de incrementar los ingresos tributarios y poder hacer frente a las obliga-ciones adquiridas por los Estados, con sus ciu-dadanos o con países terceros. Es por tanto, muy importante conocer las distintas mane-ras de llevar a cabo una descentralización im-positiva, siempre con el objetivo de alcanzar el mayor grado de efectividad y equidad por parte de los Estados y sus distintos niveles de gobierno. Puesto que una descentralización ineficiente puede ocasionar perjuicios impor-tantes al conjunto de la sociedad.

La descentralización impositiva encuentra su justificación, teórica y económica, en la des-centralización del gasto, al considerarse que la primera es una consecuencia directa de la segunda (1). El argumento que lo justifica es que si una Administración Pública determina-da es la responsable de ejecutar un programa de gasto concreto, ésta también habrá de ser responsable de cómo financiar dicho gasto. Si esto no ocurre se puede llegar a una situación en la cual la Administración encargada de lle-

var a cabo la gestión del gasto sea no respon-sable y eleve el nivel del gasto sin justificación económica alguna y si con fines electorales. Además, si los niveles inferiores de gobierno dependieran de forma exclusiva de la financia-ción proveniente del nivel superior, sería éste el que en última estancia tomaría las decisio-nes de gasto, sin tener en cuenta las necesida-des y preferencias de los individuos residentes en el territorio objeto de la financiación. Por tanto, podemos señalar que la descentraliza-ción de ingresos encuentra su justificación en el cumplimiento de los principios de autono-mía y corresponsabilidad fiscal (2).

Además, siguiendo a ZUBIRI (1987), pode-mos señalar algunas ventajas de la descen-tralización de ingresos. En primer lugar, una mejora en la administración y control de los impuestos, por tratarse las jurisdicciones lo-cales de espacios más reducidos. En segundo lugar, mayores innovaciones en la gestión y control, debido a la competencia por la cap-tación de recursos entre los gobiernos de un mismo nivel. Y por último, un aumento en la recaudación al disminuir el fraude porque los contribuyentes se sienten más identificados con el gobierno, al que consideran más y con mayor capacidad de influir en sus decisiones.

En cualquier caso, e independientemente de la teoría de descentralización impositiva que se adopte será necesario que la imposición del Estado tenga un cierto grado de armonía, para evitar situaciones de competencia fiscal

entre los distintos niveles de gobierno, así co-mo que la política fiscal sea una herramienta adecuada para estabilizar la economía y llevar a cabo políticas redistributivas eficientes.

A lo largo del presente documento se anali-zarán las distintas opciones de descentrali-zación impositivas ofrecidas por la doctrina para posteriormente ver el nivel de descen-tralización existente en distintos países de la Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económico —en adelante OCDE—. Y conocer si realmente se produce una descen-tralización impositiva, o únicamente hay una descentralización del gasto.

Para ello, se analizarán, en primer lugar las dis-tintas teorías existentes en cuanto a la descen-tralización impositiva atendiendo a la doctrina. Posteriormente, se señalarán los principios de asignación impositiva así como los métodos de asignación. El análisis concluirá poniendo de manifiesto el grado de descentralización existente en los distintos Estados de la OC-DE. Finalmente, se expondrán las principales conclusiones a las que se han llegado con la elaboración del presente documento.

II. TEORÍAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN IMPOSITIVA

La descentralización por el lado del gasto cuen-ta con un importante respaldo teórico —Teore-ma de la descentralización—, sin embargo, por el lado de los ingresos, no hay unanimidad teó-rica, si bien existe cierto consenso en considerar que para que la descentralización del gasto se realice de forma adecuada es necesario que los niveles inferiores de gobierno sean trans-parentes y expongan a los ciudadanos como han gastado sus ingresos, si bien es necesario que para que ésta cuestión se realice de ma-nera efectiva los mismos tengan un alto grado de autonomía tributaria (3). Por tanto, vamos a proceder a analizar las distintas teorías que subyacen para la justificación de la descentra-lización impositiva, ya que podemos encontrar distintos argumentos en cuanto a la forma de llevar a cabo la asignación de impuestos entre los distintos niveles de gobierno, éstas son:

a) Teoría tradicional de Musgrave

b) La Optimal Taxation de Gordon

c) La Public-Choice, de Brenna y Buchanan

d) La tesis de la efectividad fiscal —Tax Effec-tivness— de Mathews

En primer lugar, la Teoría tradicional del Federa-lismo Fiscal considera que los impuestos apro-piados para cumplir de forma más eficiente las funciones de redistribución y estabilización han de ser centrales, motivo por el que podemos con-siderar que los impuestos directos y progresivos

DoctrinaAnálisis teórico de la descentralización de los ingresos tributarios en los países de la OCDE

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han de asignarse al nivel superior de gobierno, ya que son los que tienen un papel más impor-tante en el cumplimiento de las dos funciones señaladas. Si bien, al considerar que la función de asignación —vía descentralización del gasto— debe ser compartida por los distintos niveles de gobierno atendiendo al Principio de Beneficio, también razona que los niveles inferiores de go-bierno han de exigir determinados impuestos o tasas en función al mencionado principio.

Por ello, la teoría tradicional considera que han de ser los niveles de gobierno inferiores los que han de gravar las bases imponibles con una menor movilidad interjurisdiccional. El objetivo que se persigue con ello es que no se produzcan situaciones de competencia fiscal entre territorios limítrofes. Además, gestionando los niveles de gobierno supe-riores los tributos con bases más móviles, la función de redistribución de la renta se puede llevar a cabo de forma más correcta, no dan-do lugar a desigualdades horizontales entre las jurisdicciones. Asimismo, los impuestos gestionados por los niveles inferiores han de reportar unos ingresos estables en el tiempo, con el fin último de que no se vean afectados

por situaciones de crisis económica, y de for-ma que los tributos que puedan ser utilizados con objetivos de política monetaria y fiscal —función de estabilización— sean aquellos que están a disposición del gobierno central.

Además, de las cuestiones anteriores también hay que tener en cuenta que los impuestos que están en manos de los niveles inferiores de gobierno no han de poder ser trasladados a individuos que residan en otros territorios, y que por tanto no sean beneficiarios de los bienes y servicios públicos que se prestan.

Con el objetivo de clarificar que tributos son los más adecuados para cada nivel de gobierno MUSGRAVE (1983) estableció seis criterios que considera que han de seguirse para una correcta atribución de la carga impositiva entre los dis-tintos niveles de gobierno, estos son:

1) Los niveles intermedios e inferiores de go-bierno deberían de gravar aquellas bases que tengan una baja movilidad interjurisdiccional.

2) Los impuestos de carácter personal con tipos progresivos deberían ser usados por

aquellas jurisdicciones dentro de las cuales una base global pudiera ser implementada más eficazmente.

3) La imposición progresiva, que tiene fines redistributivos, debería estar principalmente en el nivel superior de gobierno.

4) Los impuestos cuyo fin sea llevar a cabo políticas de estabilización deberían estar en los niveles superiores de gobiernos. Los nive-les inferiores deberían contar con impuestos estables cíclicamente.

5) Las bases imponibles distribuidas de mane-ra altamente desigual entre subjurisdicciones deberían ser usados centralmente.

6) Impuestos aplicados según el principio del beneficio y tasas sobre usuarios son apropiados para todos los niveles de go-bierno.

De acuerdo con los principios establecidos, los tributos que deberían corresponder a ca-da nivel de gobierno son los que podemos observar en la TABLA 1.

OPINIÓN

E l análisis de la descentralización impositiva adquiere actualmente una gran importancia en el contexto económico actual, caracterizado por una crisis económica y social. Una de las principales medidas adoptadas por los dirigentes económicos, internacionales y nacionales, ha sido la reducción del gasto público y un aumento de los impuestos, con el objetivo último

de incrementar los ingresos tributarios y poder hacer frente a las obligaciones adquiridas por los Estados. Por tanto, una adecuada descentralización de los ingresos tributarios es fundamental para que las funciones básicas de la economía, como la de estabili-zación y redistribución de la renta, se lleven a cabo de forma adecuada. Todos los Estados de la OCDE, en mayor o menor grado se encuentran descentralizados, con el objetivo de ser lo más eficientes y equitativos posibles. Ya que un inadecuado reparto de los ingresos tributarios, y de la gestión de los tributos, puede acentuar las disparidades sociales. Esta situación se podría traducir en una merma tanto en cantidad como en calidad de los bienes y servicios públicos fundamentales —educación y sanidad—, con importantes repercusiones negativas tanto presentes como futuras. En cualquier caso, será necesario que la imposición del Estado tenga un cierto grado de armonía, para evitar situaciones de competencia fiscal entre los distintos niveles de gobierno, así como que la política fiscal sea una herramienta adecuada para estabilizar la economía y llevar a cabo políticas redistributivas eficientes. Por ello, además de tener un grado de descentralización fiscal adecuado a las características de cada jurisdicción es necesario que se establezca un alto nivel de coordinación y responsabilidad entre los distintos niveles de gobierno, donde la transparencia sea otro de los factores relevantes del sistema tributario establecido. Ya que si estos elementos no se dan, por muy alto que sea el grado de descentralización fiscal, podría no estar satisfaciendo las necesidades de sus ciudadanos-contribuyentes.

TABLA 1: ASIGNACIÓN DE TRIBUTOS POR NIVELES DE GOBIERNO.

Nivel central Nivel intermedio Nivel local

Impuesto integrado sobre la renta

Impuesto sobre el gasto

Impuesto sobre recursos naturales

Tasas

Impuesto sobre la renta de residentes

Impuesto sobre la renta de no residentes

Impuesto en destino sobre las ventas

Impuesto sobre recursos naturales

Tasas

Impuesto sobre la propiedad

Impuesto sobre las nóminas

Tasas

Fuente: MUSGRAVE, R.A. (1983): «Who shoul tax, where, and what?», en McLURE, C. E. Jr (1983): Tax assgnment in federal countries, Centre for Researh on Federal Financial Relations, The Australian National University, Canberra.

www.diariolaley.es10 21 de enero de 2015

En contraste con la teoría anterior nos en-contramos la desarrollada por BRENAN-BUCHANAN (1980), quienes consideran que los gobiernos no son benevolentes y éstos no están suficientemente controlados por los ciu-dadanos. Su teoría la explican mediante «el modelo de Leviatán», de forma que las elec-ciones de los ciudadanos en cuanto a nivel de prestación de bienes y servicios públicos así como a la presión fiscal que se ejerza sobre ellos evitará que los gobernantes eleven de forma desproporcionada el gasto público, ya que se produce un proceso de competencia fiscal entre jurisdicciones. En definitiva, con-sideran que la movilidad interjurisdiccional de los individuos actúa como límite en cuanto a la actuación de los gobiernos subcentrales, con el objetivo de que el nivel de ingresos y gastos se adecue a las necesidades-preferencias del ciudadano-votante.

Por ello, consideran que el diseño del sistema fiscal debe realizarse de forma que minimice el poder de los gobiernos interterritoriales bajo dos premisas. La primera de ellas, que ante la obligación de cumplir con lo indicado en su programa electoral, y bajo la supervisión de sus votantes, serán más eficientes. Y en se-gundo lugar, señalando los beneficios de la competencia fiscal, ya que la movilidad de los ciudadanos hará que los niveles de gobierno subcentrales tengan que esforzarse para no perder ciudadanos y ser eficientes. Ya que consideran que los ciudadanos a través de sus votos están eligiendo tanto el nivel de adecuado de prestación de bienes y servicios públicos que desean, así como el sistema fiscal que consideran adecuado para su financiación. Es decir, con el voto están revelando sus pre-ferencias. Y no todas las jurisdicciones han de tener las mismas preferencias y gustos. Ade-más, si la provisión se realiza por niveles infe-riores de gobierno está será menos uniforme y se adaptará mejor a los gustos y preferencias, de forma que si los ciudadanos no están de acuerdo con el nivel de provisión podrán des-plazarse a otra jurisdicción que consideren más adecuada a sus gustos y necesidades.

En definitiva, la Public-Choice, atendiendo a las razones expuestas, considera que los im-puestos deben ser recaudados allí donde los ciudadanos se van a beneficiar de los bienes y servicios públicos que se financian con sus impuestos, teniendo una importancia alta los niveles inferiores de gobierno, ya que éstos serán los encargados de la provisión de bienes y servicios públicos.

Por su parte, GORDON (1983) realiza un modelo donde se cuestiona la eficiencia de la descentralización de ingresos, donde con-cluye que los gobiernos inferiores pueden dar lugar a ineficiencias en sus políticas fiscales y por tanto, de provisión de bienes y servicios públicos. Si bien, estas ineficiencias pueden ser minoradas con una adecuada coordina-

ción entre los distintos niveles de gobierno. Por tanto, para una correcta descentraliza-ción de los ingresos que no dé lugar a inefi-ciencias económicas es necesario que exista un alto grado de coordinación.

Mientras que MATHEWS (1983) se centra en la efectividad fiscal, con el objetivo de evitar el fraude fiscal, así como la elusión y evasión fiscal. Una correcta educación fiscal de los ciudadanos evitará prácticas como las mencionadas anteriormente, y no se produ-cirán pérdidas de ingresos no deseadas. Y en cuanto a la descentralización de los in-gresos, la teoría de la efectividad, sostiene que el gobierno central a de gestionar los impuestos progresivos, y que no interfieran en la equidad y la localización de los factores productivos. Así como aquellos de carácter principal, como el Impuesto sobre la Renta y sobre el consumo, si bien pueden repartir una proporción de los ingresos entre los niveles inferiores de gobierno.

A pesar de las distintas teorías expuestas pa-rece que en todas ellas se observa cierto con-senso en determinados elementos esenciales (4): la necesidad de lograr una imposición global armónica, vincular las decisiones de gasto e ingreso en cada nivel de gobierno, evi-tar la exportación fiscal, reservar al gobierno central aquellos tributos de mayor incidencia estabilizadora y redistribuidora y permitir un mecanismo flexible de elección de gastos e ingresos en cada una de las jurisdicciones.

III. PRINCIPIOS DE ASIGNACIÓN IMPOSITIVA

En cualquier caso, la asignación óptima de ingresos entre jurisdicciones depende de los impuestos establecidos en cada una de las jurisdicciones así como de las características particulares de cada uno de los Estados, pues no existe una fórmula teórica que sea válida para todas las jurisdicciones. Por este motivo, nos encontramos con sistemas de asignación de tributos distintos en función de los Esta-dos, si bien todos ellos buscan alcanzar un alto grado de eficiencia y equidad. Por ello, siguiendo a BOADWAY y SHAH (2009), en-contramos una serie de principios básicos que consideran han de seguirse en un correcto proceso de descentralización impositiva. Los principios son: eficiencia del mercado común, equidad nacional, costes de administración y cumplimiento, y la responsabilidad fiscal.

La eficiencia del mercado común adquiere una especial relevancia especialmente cuan-do hablamos de uniones de estados, como puede ser la Unión Europea, el sistema fiscal de uno de ellos no puede producir distorsio-nes en el otro, no dando lugar a migracio-nes de los factores productivos por razones económicas. Por ello, se aconseja que en las

uniones de estados con sistemas de imposi-ción descentralizados se establezca un cierto grado de coordinación y que los trámites ad-ministrativos a realizar por los contribuyen-tes no sean de gran complejidad, facilitando el cumplimiento de las obligaciones fiscales y evitando la elusión o evasión fiscal. De la misma manera, se han de evitar procesos de competencia fiscal perniciosa, que reduzca la recaudación de los Estados, teniendo un efecto negativo sobre el Estado del bienestar.

Un principio fundamental que se ha de cum-plir en la descentralización impositiva es el de la equidad nacional, y para ello puede ser necesario el establecimiento de mecanismos de transferencias entre distintos niveles de gobierno, es decir, la aplicación de políticas redistributivas. La discusión en este punto se centra en determinar qué nivel de gobierno es el más adecuado para llevar a cabo la redis-tribución, así como los instrumentos fiscales necesarios para ello.

En cuanto a los costes de administración y cumplimiento, estos han de ser lo más sen-cillos posibles, de forma que no interfieran en las decisiones de los agentes económicos, y no den lugar a una disminución de los ingresos públicos. Además, la estructura fiscal ha de ser sencilla, de forma que todos los contribuyen-tes conozcan correctamente qué impuesto es por el que han de tributar, el hecho imponible por el que da lugar, así como el nivel de go-bierno encargado de su gestión y recaudación.

El último principio que se ha de cumplir un sistema de imposición descentralizada es el de la responsabilidad fiscal, de forma que si los niveles de gobierno inferiores son respon-sables de gestionar los gastos que se van a llevar a cabo en su territorio también han de ser responsables de cómo se van a financiar dichos gastos. Han de asumir las consecuen-cias de no cumplir con las responsabilidades asumidas.

Siguiendo a SÁNCHEZ SÁNCHEZ (1996) de nuevo vuelve a incidir en que la descentrali-zación impositiva tiene como objetivo fun-damental facilitar la asignación eficiente de bienes y servicios públicos, así como la equi-dad y eficiencia económica. El mismo autor considera una serie de principios que han de ser seguidos para llevar a cabo un correcto proceso de descentralización de ingresos, los mismos son:

1. Centralización de la imposición redistribu-tiva y de la estabilización. Este principio tiene su origen en la concepción de Musgrave de la Hacienda Pública quien considera que estas dos funciones han de estar en manos del nivel superior de gobierno. Por tanto, en relación con la distribución equitativa de la renta, el Im-puesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones

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y el Impuesto sobre Patrimonio, deberían ser gestionados por el citado nivel, ya que son los que tienen una mayor capacidad redistributiva, especialmente el primero de ellos.

Atendiendo a la función de estabilización y crecimiento económico serían el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el Impuesto sobre Sociedades los que tendrían que ser gestionados por el Gobierno central.

2. Exportación impositiva. Ésta consiste en la traslación impositiva de un impuesto ha-cía regiones distintas a la que lo recauda, lo que da lugar a una distorsión de los costes y beneficios que los distintos programas de gastos públicos tienen sobre la ciudadanía. Por esta razón, la teoría del federalismo fiscal considera que aquellos tributos que puedan ser exportables no deberían ser gestionados por los niveles intermedios de gobierno.

Los impuestos más adecuados para su cesión a las jurisdicciones subcentrales serían aque-llos que gravan el trabajo y la propiedad de in-muebles. No sería apropiado que gestionaran los impuestos sobre la producción y el capital.

3. Competencia fiscal. La descentralización impositiva da lugar al fenómeno de la compe-tencia fiscal, de forma que los territorios pue-den usar la política fiscal con el objetivo de atraer personas físicas o jurídicas a su territo-rio. La competencia fiscal puede ser positiva o negativa, ya que algunos autores consideran que la competencia es beneficiosa puesto que trae innovaciones fiscales y una asignación más eficiente de los recursos, mientras que otros autores consideran que conducirá a ni-veles no óptimos de ingresos públicos, lo que repercutirá de forma negativa en la provisión de bienes y servicios públicos.

La competencia fiscal entre las distintas ju-risdicciones ha de ser mínima y en cualquier caso no ha de tener una repercusión negati-va en cuanto a la localización óptima de los factores de producción, que pueden derivar en una producción no eficiente. Una posible solución al mencionado problema sería el es-tablecimiento de sistemas fiscales armoniza-dos en las distintas jurisdicciones, si bien con esta solución se estarían incumpliendo los principios básicos de la teoría del federalis-mo fiscal. Por ello, una solución más sencilla sería la asignación a los niveles inferiores de aquellos tributos que tienen bases inmóviles.

4. Dimensión de los rendimientos imposi-tivos. Podemos considerar necesario que los niveles inferiores de gobierno tengan impues-tos propios, con el objetivo de que sean res-ponsables del gasto, no elevando el mismo a niveles muy altos. Lo que no implica de forma directa que todos los ingresos de las adminis-traciones tributarias inferiores tengan que ser propios. Los impuestos propios de las jurisdic-

ciones inferiores deberían tener en cuenta los dos criterios siguientes:

a) Distribución geográfica de los rendimien-tos. Un impuesto adecuado para las jurisdic-ciones de niveles inferiores de gobierno ha de tener una base impositiva amplia y ha de estar uniformemente distribuida por el territorio. Puesto que si se establece un impuesto que en una determinada zona geográfica tiene una capacidad de recaudación alta mientras que en otras zonas la recaudación es mínima, puede dar lugar a que se establezcan subven-ciones de nivelación que den lugar a que para algunas regiones tengan un signo negativo, con un cuantía importante, lo que se puede traducirse en situaciones de conflicto.

b) Elasticidad de los rendimientos. Los im-puestos elásticos, y con una alta capacidad de recaudación, son un instrumento importante para evitar las fluctuaciones cíclicas, por lo que podemos considerar adecuado que deben ser gestionados por el nivel superior de gobierno. Uno de los impuestos más elásticos es el im-puesto sobre la Renta de las Personas Físicas, mientras que los impuestos sobre las socieda-des y el consumo tienen una elasticidad cer-cana a uno, siendo inelásticos los impuestos sobre los recursos naturales y la propiedad.

5. Perceptibilidad del impuesto. Si los ciu-dadanos no perciben de forma adecuada el importe de los impuestos que pagan, no po-drán evaluar de forma adecuada el coste de los bienes y servicios públicos que perciben. Pueden darse situaciones de ilusión fiscal, de forma que los costes para conocer el precio real de los bienes y servicios públicos que re-cibe un ciudadano son muy elevados. Siendo los tributos indirectos los que tienen un me-nor grado de perceptibilidad por parte de los ciudadanos.

6. Difusión de la incidencia fiscal. Si supone-mos que una jurisdicción determina su nivel de provisión de bienes y servicios públicos atendiendo a los criterios establecidos por el votante medio, y recauda los ingresos ne-cesarios para financiarlos a través de un im-puesto que recae sobre un grupo muy reduci-do de su población, cabría esperar que el nivel de gasto público se sitúe por encima del nivel óptimo. Atendiendo a lo expuesto, podemos considerar que un impuesto subcentral ha de tener una incidencia fiscal extendida.

7. Aspectos adicionales. Los tributos deben asignarse a los distintos niveles de gobierno atendiendo al nivel de provisión de los bie-nes y servicios públicos que prestan, es decir, atendiendo al Principio de Beneficio.

Por su parte, ÁLVAREZ GARCÍA y APARICIO PÉREZ (2002), también establecen cuatro principios generales a la hora de iniciar un proceso de descentralización (5):

— Principio de suficiencia: los niveles subcen-trales de gobierno deben disponer de ingresos propios suficientes para financiar sus gastos. Por lo que han de lograr una recaudación es-table en el tiempo.

— Principio de autonomía: los niveles inferio-res de gobierno no sólo han de tener capaci-dad para determinar cómo gastar, también deben decidir cómo financiar dicho gasto.

— Principio de corresponsabilidad fiscal: Los niveles subcentrales de gobierno han de co-nocer que si la gestión de ingresos o gastos que realizan no es la adecuada, y no sigue un proceso transparente, pueden ser penalizados por los votantes-contribuyentes.

— Principio de no rivalidad: La descentralización del gasto no ha de generar competencia fiscal.

IV. MÉTODOS DE ASIGNACIÓN IMPOSITIVA

Una vez señaladas las teorías principales que versan sobre la descentralización de los ingre-sos, así como los principios que han de regir la misma, vamos a ver las distintas posibilidades de asignación impositiva entre los distintos niveles de gobierno.

Siguiendo a McLURE (2000) se pueden dis-tinguir cinco métodos para llevar a cabo una asignación impositiva, éstos son:

1) Concesión de autonomía a los gobiernos subcentrales para establecer y gestionar sus propios tributos. En este caso cada nivel de gobierno cuenta con su propio sistema impo-sitivo, únicamente sujeto a posibles restric-ciones constitucionales.

2) Administración independiente de impues-tos armonizados. Cada nivel de gobierno administra sus propios impuestos, bajo una serie de normas comunes para todas las ju-risdicciones.

3) Recargos sobre impuestos estatales. El ni-vel superior de gobierno determina la base imponible de los tributos, siendo además el encargado de su recaudación y administra-ción, mientras que los niveles inferiores de gobierno tienen capacidad para fijar sus pro-pios tipos impositivos.

4) Reparto de la recaudación impositiva te-rritorializada. De los tributos pagados por los residentes de una determinada jurisdicción al nivel superior de gobierno, este reparte la recaudación al nivel inferior.

5) Reparto de ingresos globales. El gobierno central concede a los niveles inferiores una participación de los ingresos generales ob-tenidos, si bien esta no está vinculada a las

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aportaciones de los residentes en un deter-minado territorio. El reparto se llevaría a cabo a tendiendo a criterios distintos.

Los seis métodos señalados nos indican las distintas alternativas que hay para determi-nar la asignación de ingresos entre los dis-tintos niveles de gobierno. La escala en la que están expuestos va desde el primero de ellos donde los niveles inferiores de gobierno cuentan con un alto grado de autonomía para establecer los impuestos que consideren ade-cuados, así como la gestión de los mismos, hasta el último método señalado, reparto de ingresos globales, donde por el contrario, el nivel de autonomía es muy bajo.

En aquellos estados donde la autonomía de los niveles inferiores de gobierno es mayor la coordinación entre los distintos niveles es mucho más compleja, ya que las tareas de administración y control son difíciles de im-plementar. Además puede dar problemas de eficiencia y de equidad (6).

Si bien, en la práctica, normalmente encon-tramos tres métodos (7):

1) Impuestos propios, este sería el caso don-de los distintos niveles de gobierno tienen un mayor grado de autonomía, tanto legis-

lativamente como en administración de los mismos. Los niveles inferiores de gobierno pueden establecer su propia legislación nor-mativa en materia fiscal independientemente del gobierno central.

Los impuestos propios pueden suponer una ventaja para los niveles inferiores de gobier-no, ya que éstos pueden estimar los ingresos a percibir y decidir de forma autónoma el gasto que van a realizar con ellos. También pueden incrementar o reducir la carga im-positiva de sus ciudadanos sin necesidad de autorización alguna, atendiendo únicamente a las circunstancias de su territorio.

2) Impuestos compartidos, en este caso dos niveles de gobierno establecen un mismo im-puesto, siendo este definido por el gobierno central, siendo limitada la intervención legis-lativa de los niveles inferiores de gobierno.

3) Recargos fiscales, en este caso podemos encontrar dos posibilidades, la primera que el gobierno del nivel inferior reciba un porcentaje de los ingresos recaudados en su territorio o en segundo lugar que reciba un porcentaje de lo recaudado a nivel estatal. En cualquiera de los dos casos, los gobiernos subcentrales tienen muy limitada, e incluso los ingresos que van a recibir depende de un nivel distinto de gobierno.

V. GRADO DE DESCENTRALIZACIÓN EXISTENTE EN LOS PAÍSES DE LA OCDE

Una vez que hemos señalado las distintas teo-rías que sustentan el proceso de la descentra-lización fiscal por el lado de los ingresos, así como distintas vías para que los tributos sean gestionados por los niveles subcentrales de gobierno, vamos a conocer el grado de des-centralización existente en distintos Estados, principalmente aquellos que forman parte de la Unión Europea y la OCDE.

Hay que tener en cuenta que el proceso de descentralización de los ingresos tribu-tarios no se produce de la misma manera en todos los Estados, unos han necesitado periodos temporales más largos, al igual que el sistema utilizado para la descentra-lización de ingresos varía de unos Estados a otros, ya que en función de las caracte-rísticas —económicas, sociales, políticas, territoriales, históricas,…— el proceso de descentralización ha sido diferente. Por lo tanto, no en todos los Estados descen-tralizados cuentan con los mismos niveles inferiores de gobierno y éstos no disponen del mismo grado de autonomía fiscal, si bien se presupone que todos ellos buscan la eficiencia y la equidad fiscal.

TABLA 2: TAXONOMÍA DE LA AUTONOMÍA FISCAL

a.1

a.2

- Los gobiernos subcentrales receptores pueden fijar los tipos impositivos y cualquier beneficio fiscal, sin consultar con un nivel superior de gobierno.

- Los gobiernos subcentrales receptores pueden fijar los tipos impositivos y cualquier beneficio fiscal consultando con un nivel superior de gobierno.

b.1

b.2

- Los gobiernos subcentrales receptores pueden fijar los tipos impositivos sin que existan límites superiores o inferiores a dichos tipos establecidos por un nivel superior de gobierno.

- Los gobiernos subcentrales receptores pueden fijar los tipos impositivos dentro de límites superiores o inferiores establecidos por un nivel superior de gobierno.

c.1

c.2

c.3

- Los gobiernos subcentrales receptores pueden establecer beneficios fiscales pero sólo en la forma de reducciones sobre la base imponible.

- Los gobiernos subcentrales receptores pueden establecer beneficios fiscales pero sólo en la forma de deducciones de la cuota a pagar.

- Los gobiernos subcentrales receptores pueden establecer beneficios fiscales de cualquier tipo.

d.1

d.2

d.3

d.4

- Existe un acuerdo para compartir impuestos en el que el gobierno subcentral determina el reparto de los ingresos.

- Existe un acuerdo para compartir impuestos en el que el reparto de los ingresos sólo puede modificarse con el consentimiento del gobierno subcentral.

- Existe un acuerdo para compartir impuestos en el que el reparto de ingresos está determinado por la legislación que puede ser cambiada unilateralmente por un nivel superior de gobierno, pero con una frecuencia menos que una vez al año.

- Existe un acuerdo para compartir impuestos en el que la distribución de ingresos se determina cada año por un nivel superior de gobierno.

E - Otros casos en los que el Gobierno central establece tipos y bases de los impuestos de los gobiernos subcentrales.

F - No es de aplicación ninguna de las categorías anteriores

Fuente: OECD fiscal DescentralisationDatabase

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Los textos completos de los documentos extractados están disponibles en www.diariolaley.es

Una manera de saber el grado de descentra-lización de ingresos existente, es conocer la autonomía fiscal de los diferentes Estados y sus niveles de gobierno, ya que la misma hace referencia a la capacidad que tienen las distintas administraciones fiscales en cuanto a las decisiones de política fiscal de sus terri-torios. La autonomía fiscal analiza la capa-cidad que tienen los niveles subcentrales de gobierno para establecer impuestos propios o tasas, la capacidad para definir las bases tributarias o establecer incentivos fiscales en su territorio. En la TABLA 2 se establecen una serie de categorías que abarcan los distintos grados de autonomía fiscal, la primera cate-goría hace referencia que el nivel subcentral de gobierno tiene poder de decisión tanto sobre tipos impositivos como bases, sería el mayor grado de autonomía fiscal, mientras

que en la última categoría referida los niveles inferiores de gobierno no tienen ningún poder de actuación sobre los ingresos fiscales, su autonomía fiscal es nula.

El grado de autonomía fiscal varía de unos Estados a otros, como se puede observar en la TABLA 3. Australia, Bélgica, Estados Unidos y Canadá son los Estados que cuentan con una mayor autonomía fiscal, pues tanto el nivel estatal como el local, pueden estable-cer tipos y beneficios fiscales sin necesidad de consultar a otro nivel de Gobierno. En el lado contrario se situaría Irlanda. El resto de Estados tienen grados de autonomía interme-dia entre el grado máximo y mínimo. Si bien se puede decir que gran parte de los Estados tienen un alto grado de discrecionalidad so-bre sus ingresos, aunque si se profundiza en

los sistemas fiscales de los distintos Estados se observa que a pesar de tener capacidad para establecer sus propios tipos impositivos o beneficios fiscales en muchas ocasiones es-tablecen los mismos que el nivel central de gobierno, existiendo, por tanto, poca inno-vación fiscal.

Si se analiza el grado de descentralización de los ingresos tributarios en España se puede observar que existe un porcentaje muy alto de autonomía, pues una parte importante de los ingresos que reciben los gobiernos sub-centrales proceden de impuestos en los que la capacidad de los mismos para fijar tipos impositivos así como beneficios fiscales. Por tanto, se puede decir, que el estado español cuanta con un elevado grado de autonomía fiscal

TABLA 3: INDICADOR DE AUTONOMÍA FISCAL (% de los ingresos de los niveles subcentrales, 2011)

Total (a1) (a2) (b1) (b2) (c) (d1) (d2) (d3) (d4) (e) (f)

Australia 18,7

Estatal 15,3 100,0 - - - - - - - - - -

Local 3,4 100,0 - - - - - - - - - -

Austria 4,8

Länder 1,6 38,8 - - - - - - - - 46,6 14,6

Local 3,2 7,9 - - 15,1 - - - - - 61,6 16,0

Bélgica 10,4

Estatal 5,3 100,1 - - -0,6 - - - - - 0,5 -

Local 5,0 6.9 - 92,9 - - - - - - 0,3 -

Canadá 49,4

Provincias 39,7 88,9 - - - - - 3,2 - - - 7,9

Local 9,7 1,9 - 96,1 - - - - - - 0,6 1,5

Chile 6,6

Local 6,6 - - 16,7 24,9 - - - 58,3 - - 0,1

República Checa 1,2

Local 1,2 - - - 100,0 - - - - - - -

Dinamarca 26,7

Local 26,7 - - 87,1 11,0 - - - 1,9 - - -

Estonia 13,3

Local 13,3 0,5 - - 9,8 - - - - - 89,7 -

Finlandía 23,2

Local 23,2 - - 85,1 6,3 - - - - 8,6 0,1 0,0

Francia 13,1

Local 13,1 44,9 - 14,3 3,3 0,3 - - - 14,7 20,2 1,9

Alemania 29,3

Länder 21,3 - - 3,1 - - - 93,6 - - - 3,3

Local 8,0 - - 15,1 43,3 - - 40,5 - - - 1,1

Grecia 3,7

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Total (a1) (a2) (b1) (b2) (c) (d1) (d2) (d3) (d4) (e) (f)

Local 3,7 - - - 75,8 - - - - - 23,8 0,4

Islandia 26,6

Local 26,6 - - - 99,3 - - - - - - 0,7

Irlanda 3,3

Local 3,3 - - - - - - - - - - 100,0

Italia 15,9

Regiones 11,7 - - - 47,1 - - 35,4 4,8 - 12,8 -

Local 4,2 36,0 - - 57,7 - - - - - 6,3 -

Japón 25,2

Local 25,2 - 0,1 60,4 24,4 - - - - - 15,2 -

Luxemburgo 4,7

Local 4,7 4,6 - - 92,6 - - - - - 1,1 1,7

PaísesBajos 3,6

Local 3,6 - - 65,5 30,8 - - - - - - 2,7

Nueva Zelanda 7,3

Local 7,3 99,2 - - - - - - - - 0,8 -

Noruega 12,1

Local 12,1 - - - 98,5 - - - - - 1,5 -

Portugal 6,6

Local 6,6 - - - 72,9 - - - 9,8 - 17,3 0,0

España 32,7

Regiones 23,1 57,3 - - 2,8 - - 39,7 - - 0,1 0,0

Local 9,6 28,8 - - 52,4 - - 17,9 - - 0,9 0,0

Suecia 35,7

Local 35,7 - - 97,4 - - - - - - 2,6 -

Suiza 39,4

Estado 24,2 100,0 - - - - - - - - - -

Local 15,2 1,5 - - 98,5 - - - - - - -

Reino Unido 4,8

Local 4,8 - - - 100,0 - - - - - - -

Estados Unidos 36,8

Estado 20,9 100,0 - - - - - - - - - -

Local (1) 15,9 - - - - - - - - - - 100,0

NOTA (1): En Estados Unidos el nivel de local de gobierno tiene autonomía pero no es posible identificar el grado de la misma.Fuente: OECD Fiscal DescentralisationDatabase

Una forma distinta de conocer el grado de descentralización de ingresos de los Estados es ver el nivel de ingresos consolidados, por niveles de gobierno, como porcentaje del PIB. En este caso, hay que tener en cuenta que el año 2008 supuso el comienzo de una crisis económica a nivel mundial, lo que ha

repercutido de forma negativa en el conjun-to de los ingresos públicos de los diferentes Estados, consecuencia de la disminución de la actividad económica y el consumo. Inde-pendientemente de la coyuntura económica que atraviesan los Estados, conociendo los ingresos de cada nivel de gobierno también

podemos hacernos una idea de la capacidad de decisión que tienen sobre los mismos. En la TABLA 4, se puede observar como el ma-yor porcentaje de ingresos recae de manera principal sobre el nivel superior de gobierno, no experimentado grandes diferencias desde el año 2000 hasta la actualidad.

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Los textos completos de los documentos extractados están disponibles en www.diariolaley.es

TABLA 4: INGRESOS CONSOLIDADOS COMO PORCENTAJE DEL PIB

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Austria Central 37,82 39,56 38,77 38,64 38,67 37,74 37,26 37,43 37,47 36,44 36,60 36,38 36,98

State 4,93 4,71 4,38 4,30 4,35 4,30 4,22 4,19 4,79 5,60 5,38 5,54 5,55

Local 7,35 6,84 6,62 6,74 6,18 6,15 5,99 5,99 6,09 6,45 6,34 6,41 6,63

Bélgica Central 42,94 43,11 42,15 43,09 41,34 41,56 40,91 40,25 41,06 40,21 40,72 41,30 42,75

State 2,92 3,04 4,08 4,25 4,27 4,39 4,47 4,41 4,41 4,27 4,53 4,77 4,85

Local 3,25 3,45 3,56 3,65 3,45 3,41 3,52 3,59 3,37 3,73 3,55 3,61 3,48

Canadá Central 21,39 20,84 19,96 19,63 19,31 19,15 19,10 19,15 18,25 18,01 17,25

State 18,27 17,40 16,83 17,08 17,14 17,45 17,74 17,32 17,09 16,77 16,63

Local 4,39 4,40 4,34 4,39 4,28 4,25 4,24 4,30 4,30 4,70 4,65

Dinamarca Central 35,93 34,91 34,21 34,18 35,85 37,30 36,28 40,47 39,76 39,42 38,85 39,57 39,14

Local 19,90 20,46 20,63 20,80 20,59 20,51 20,35 15,14 15,04 15,91 16,15 16,10 16,09

Finlandia Central 42,04 39,89 39,91 39,49 39,30 39,63 39,71 39,17 39,36 37,85 37,17 38,63 38,95

Local 14,05 13,65 13,50 13,50 13,34 13,55 13,71 13,67 14,31 15,64 15,88 15,58 15,51

Francia Central 42,93 43,09 42,61 42,20 42,27 43,02 42,87 42,06 41,99 40,78 42,58 42,37 43,41

Local 7,25 6,94 7,00 7,13 7,38 7,59 7,76 7,85 7,98 8,45 6,93 8,26 8,43

Alemania Central 30,34 29,55 29,46 29,67 28,53 28,73 28,51 28,14 28,28 29,49 28,59 29,02 29,14

State 10,88 10,22 9,98 10,00 10,00 9,99 10,15 10,50 10,59 10,60 10,09 10,29 10,56

Local 5,03 4,78 4,68 4,66 4,79 4,86 5,05 5,11 5,14 5,10 5,00 5,04 5,07

Grecia Central 42,61 40,42 39,76 38,51 37,53 38,08 38,36 39,85 39,75 37,48 39,91 41,84 43,45

Local 1,07 1,05 1,03 1,03 1,03 1,06 1,04 1,06 1,10 1,20 1,22 1,10 1,37

Islandia Central 33,00 31,27 30,98 31,87 33,02 35,49 35,38 34,84 32,35 29,62 30,35 30,16 31,73

Local 10,56 10,64 10,72 10,91 11,01 11,66 12,58 12,83 11,79 11,39 11,14 11,66 11,86

Irlanda Central 33,12 31,39 30,09 30,23 31,57 32,69 34,29 33,62 32,16 31,66 32,28 31,49 32,11

Local 3,02 2,88 3,19 3,52 3,58 2,95 3,13 3,33 3,32 2,88 2,65 2,61 2,43

Italia Central 36,95 36,61 35,92 35,98 35,58 35,11 36,72 37,40 37,52 38,41 37,90 37,62 38,57

Local 8,22 8,12 8,25 8,64 8,50 8,42 8,41 8,71 8,47 8,10 8,19 8,51 9,16

Luxemburgo Central 40,15 40,80 40,07 38,82 38,51 38,77 37,32 37,18 39,42 41,54 39,86 39,84 41,09

Local 3,45 3,48 3,63 3,49 3,02 2,81 2,64 2,79 2,93 3,01 2,88 2,86 2,66

Países Bajos Central 40,86 39,98 39,08 38,78 39,06 39,36 41,28 40,70 42,11 40,94 41,51 40,88 41,64

Local 5,37 5,22 5,11 5,22 5,31 5,20 4,89 4,85 4,77 4,97 4,85 4,77 4,80

Noruega Central 48,21 47,19 47,65 46,17 47,42 48,41 50,40 49,74 51,19 48,33 47,97 49,40 49,36

Local 9,47 10,24 8,61 9,36 8,81 8,43 7,94 7,91 7,37 8,41 8,30 7,92 7,84

Portugal Central 34,77 34,59 35,94 37,38 37,68 36,29 36,51 36,87 36,67 35,27 37,51 40,66 36,63

Local 3,54 3,77 3,77 3,65 3,79 3,87 4,16 4,37 4,53 4,44 4,26 4,50 4,45

España Central 30,59 30,62 27,29 26,28 26,41 26,89 27,56 28,05 24,63 22,87 25,84 23,90 21,51

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State 3,64 3,60 7,43 8,11 8,57 8,91 9,10 8,99 8,44 8,48 7,04 8,51 11,77

Local 4,01 3,90 3,88 3,75 3,92 4,04 4,15 4,20 3,95 3,91 4,03 4,01 4,19

Suecia Central 40,30 37,09 34,82 34,79 35,03 36,41 35,91 35,56 34,02 33,49 32,97 32,53 32,00

Local 19,00 19,29 19,45 19,71 19,66 19,47 19,09 19,04 19,94 20,49 19,38 18,99 19,62

Suiza Central 18,98 18,08 18,03 17,90 17,48 17,74 17,66 17,12 17,87 18,21 17,81 18,12 17,71

State 9,47 9,54 9,81 9,72 9,69 9,87 9,71 9,65 9,74 10,01 9,80 9,82 9,75

Local 6,78 6,86 6,83 6,72 6,59 6,53 6,42 6,32 6,44 6,69 6,52 6,46 6,37

Reino Unido Central 36,86 37,08 35,50 35,05 35,78 36,51 37,12 36,83 38,38 35,65 36,06 36,73 38,35

Local 3,48 3,57 3,64 3,69 3,64 3,69 3,89 3,85 3,94 4,07 3,95 3,76 3,75

Estados Unidos

Central 20,55 19,59 17,46 16,83 16,91 18,03 18,74 18,81 17,49 15,90 16,40 16,62 16,82

State 13,90 13,98 13,82 13,85 13,96 14,22 14,43 14,53 14,44 14,35 14,19 14,25 14,01

Fuente: OECD fiscal DescentralisationDatabase

En cualquier caso, e independientemente del grado de autonomía fiscal la eficiencia y la equidad fiscal entre los niveles de gobierno han de ser los dos elementos esenciales para que los Estados diseñen un correcto siste-ma de descentralización. Si bien el logro de ambos objetivos no es una tarea sencilla, y alcanzar un equilibrio óptimo entre uno y otro tiene un elevado grado de complejidad. Además, el óptimo de descentralización no tiene por qué ser el mismo en todos los Es-tados, como ya se ha señalado, en función de las características propias de cada una de las jurisdicciones el grado de descentralización fiscal puede ser distinto y adecuado.

VI. CONCLUSIONES

El estudio de la descentralización de los in-gresos tributarios es de gran importancia en el contexto económico actual, puesto que la actual crisis económica ha dado lugar a una reducción de los ingresos tributarios de gran calada. La reducción es consecuencia de la disminución de la actividad económica —cre-cimiento económico—, que se ha traducido en altas tasas de desempleo y por tanto en una drástica disminución del consumo por parte de las familias, así como del resto de agentes económicos.

Todos los Estados de la OCDE, en mayor o menor medida se encuentran descentraliza-dos, todos ellos buscan ser lo más eficientes y equitativos posibles. Si bien, lo que para un Estado puede ser el mejor reparto, para otro puede ser una situación no deseada debido a las características propias de cada uno. Si bien, consideramos que un mínimo nivel de descentralización es adecuado, ya que de es-

ta forma aquellas zonas más dispares dentro de un mismo territorio pueden satisfacer de forma adecuada sus diferentes necesidades.

Son los niveles intermedios de gobierno lo que cuentan con un mayor grado de descen-tralización, si bien los gobiernos locales tam-bién tienen un pequeño margen de maniobra. Aunque dejamos para trabajos posteriores un análisis para conocer si el grado de descen-tralización ha variado como consecuencia de la crisis económica.

Una adecuada descentralización de los ingre-sos tributarios es fundamental para que las funciones básicas de la economía, como la de estabilización y redistribución de la renta, se lleven a cabo de forma adecuada. Un inade-cuado reparto de los ingresos tributarios, y de la gestión de los tributos, puede acentuar las disparidades sociales, por ende, la crisis económica, poniendo en peligro el funciona-miento del Sector Público. Esta situación se podría traducir en una merma tanto en can-tidad como en calidad de los bienes y servi-cios públicos fundamentales —educación y sanidad—, con importantes repercusiones negativas tanto presentes como futuras.

Por ello, además de tener un grado de des-centralización fiscal adecuado a las caracte-rísticas de cada jurisdicción es necesario que se establezca un alto nivel de coordinación y responsabilidad entre los distintos niveles de gobierno, donde la transparencia sea otro de los factores relevantes del sistema tribu-tario establecido. Ya que si estos elementos no se dan, por muy alto que sea el grado de descentralización fiscal, podría no estar satis-faciendo las necesidades de sus ciudadanos-contribuyentes.

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— http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/measuring-fiscal-decentralisation_9789264174849-en#page10. n

NOTAS

(1) ZUBIRI, I. (1987): «Sobre la distribución de recursos en un sistema federal», Papeles de Economía Española, núm.30-31.

(2) CANTARERO PRIETO, D. (2004): «Comparación de modelos de financiación entre paises: España y Canadá», Revista Galega de Economía, vol. 13, núm. 1-2, págs. 1 a 19.

(3) MARTÍNEZ-VAZQUEZ, J. (2012): «La Descentralización Tributaria a las ComunidadesAutónomas: Desafíos y Soluciones»,

Instituto de Economía de Barcelona, disponible en http://www.ieb.ub.edu/phocadownload/foro/Jorge_Martinez_DEF.pdf [28/01/2014].

(4) LAGOS RODRÍGUEZ, M.ª G. (2001): Una revisión de la literatura del Federalismo fiscal. Notas sobre la equidad interterritorial. Documentos de Trabajo de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de Albacete. Universidad de Castilla-La Mancha, págs.41.

(5) ÁLVAREZ GARCÍA, S. y APARICIO PÉREZ, A. (2002): «Principios de distribución de impuestos

en un sistema descentralizado», en Entemu, núm. 14, págs. 93 a 112.

(6) ÁLVAREZ GARCÍA, S. y APARICIO PÉREZ, A. (2002): «Principios de distribución de impuestos en un sistema descentralizado», en Entemu, núm. 14, págs. 93 a 112.

(7) AMBROSIANO, M. F. y BORDIGNON, M. (2006): «Normative versus positive teories of revenue assignments in federations», págs. 306-338, en AHMAD, E. Y BRODIO, G. (2006): Handbook of Fiscal Federalism, Edward Elgar Publishing Limited, Massachusetts, Usa.

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tutaria, que en modo alguno viene obligada por la CE a promover y disponer un régimen transitorio.

Seguidamente desestima que la Ley Orgánica recurrida infrinja el principio constitucional que proscribe la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos. Entiende que los recurrentes no han acreditado, ni argumentado apenas, la arbitrariedad que imputan a la norma.

Finalmente, rechaza el Pleno que la reforma vulnere la propor-cionalidad que exige el art. 152.1 CE, y como consecuencia, el pluralismo político y el derecho de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y de conformidad con los requisitos que señalen las leyes. Remarca que la jurisprudencia constitucional excluye que pueda interpretarse la exigencia constitucional de proporcionalidad como un imperativo u obligación de resultados y sí como un mandato al legislador para establecer, mediante sus normas, una condición de posibilidad de la proporcionalidad misma. Subraya la libertad de la que dispone el legislador para adoptar el modelo que estime oportuno, si bien ha de respetar los mandatos de carácter negativo en los que viene a cifrarse esa exigencia constitucional. Expone que de la supresión de la propor-cionalidad sólo podría hablarse con rigor si la norma impugnada introdujera, directa o indirectamente, un sistema mayoritario o con mínimas correcciones, o si hubiese quebrado de otro modo lo que es de esencia a la proporcionalidad, pero que nada de ello cabe imputar a la Ley Orgánica recurrida por el mero hecho de que haya aminorado la composición de las Cortes y abocado, con ello, a la reducción de la magnitud de las circunscripciones. Indica que la norma estatutaria sigue exigiendo un sistema de represen-tación proporcional, y que el grado en el que la proporcionalidad pueda llegar a contraerse a resultas de la Ley Orgánica, o de la legislación que la desarrolle, no es algo que pueda ser enjuiciado en el proceso constitucional. Añade que tampoco puede hacer-se si las bases argumentales de la impugnación se presentan al modo de proyecciones o anticipos hipotéticos de las diferentes opciones para el desarrollo de la Ley Orgánica impugnada y, en relación con ello, de unos posibles resultados electorales. Por eso, considera el Tribunal que la impugnación de la LO 2/2014 por su supuesta infracción del principio de representación proporcional es manifiestamente preventiva y no resulta atendible.

Respaldo del TC a la reforma estatutaria que reduce el número de diputados de las Cortes de Castilla-La Mancha

No es contraria a la CE la disminución del número de miem-bros de las Cortes castellano-manchegas operada por la LO 2/2014, de reforma del Estatuto de Autonomía. No deja vacía de contenido la autonomía política de la Comunidad Autónoma, no infringe los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y tampoco vulnera la exigencia de un sistema de repre-sentación proporcional para la elección de las asambleas autonómicas ni, en consecuencia, el pluralismo político ni el derecho de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y de conformidad con los requisitos que señalen las leyes.

El Pleno del Tribunal Constitucional ha desestimado, por una-nimidad, el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Grupo Parlamentario Socialista del Senado contra la LO 2/2014 de 21 de mayo , de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, por la que se da nueva redacción al art. 10 del Estatuto y se reduce el número de diputados regionales, pasando de los 53 actuales a establecer un mínimo de 25 y un máximo de 35.

Rechaza en primer término que la disminución del núme-ro de diputados vacíe de contenido la autonomía política de la Comunidad Autónoma. Señala que tal autonomía y su consiguiente capacidad de legislar en los ámbitos de su competencia no queda empañada, ni afectada siquiera, por esa reducción. Indica al respecto que la CE no depara pauta alguna, de modo directo y específico, sobre el número de integrantes del respectivo órgano legislativo, determina-ción ésta que corresponde a la Ley Orgánica que apruebe cada Estatuto o a las normas autonómicas que, en su caso, complementen o desarrollen tales previsiones estatutarias.

Descarta a continuación el Tribunal que la reforma conculque el principio de seguridad jurídica por no incorporar un régimen transitorio ante la eventualidad de que el legislador autonómico no acomodase la legislación electoral autonómica, antes de las próximas elecciones, al nuevo dictado del precepto estatutario. En este punto considera que la inseguridad jurídica que derivaría de la falta de una ley en tiempo sería imputable, en su caso, al legislador que debió legislar y no lo hizo, y nunca a la norma esta-

Tribunal Constitucional TC, Pleno, S 4 Dic. 2014.

Ponente: Valdés Dal-Ré, Fernando

LA LEY 160975/2014

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efectivamente percibida. Puntualiza la sentencia que la suscrip-ción del contrato de trabajo realizada para plasmar por escrito la relación laboral en los términos judicialmente establecidos no supuso el inicio de una nueva relación distinta desligada de la hasta entonces mantenida, sino solo vino a plasmar por escrito los términos de la relación laboral que ya existía, sin posibilidad de que de ello se entienda que la relación fue en algún momento a tiempo completo.

Es el resultado de este cómputo de las bases de cotización el que arroja una pensión de superior cuantía a la reconocida, y una in-debida cotización por la empresa, por insuficiencia de la misma, y que da lugar a que el INSS, siendo responsable del pago de la pen-sión en la cuantía que ha reconocido, quede obligado a anticipar la diferencia hasta la cuantía que corresponde al nuevo importe de la pensión, y a que el SERIS, por su insuficiente cotización, sea responsable del pago de la diferencia.

Estima el TSJ el recurso y declara el derecho del actor a percibir la pensión de jubilación que tiene reconocida en el importe que resulta de incrementar las bases de cotización del último período trabajado debiendo el Servicio Riojano de Salud abonar la dife-rencia entre la cuantía de la pensión que ahora se reconoce y la de la ya reconocida, y condenando al INSS y a la TGSS a anticipar el pago de la diferencia, con independencia de su responsabilidad de abonar la pensión en la cuantía por ellas reconocida.

Cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación cuando se parte de un contrato verbal a tiempo parcial No resulta posible cuantificar a los efectos pensionables el importe de la retribución correspondiente a una jornada com-pleta por la relación laboral inicial pues la presunción del art. 12.4.a) del ET quedó totalmente destruida y desvanecida por la firma del contrato posterior en el que no consta que se alterasen los términos iniciales de la relación a tiempo parcial.

Declarado por sentencia firme que la relación de prestación de servicios con el INSALUD era de naturaleza laboral, indefinida y a tiempo parcial, y posteriormente decidida por INGESA, tras asumir ésta la posición de empleadora, la jubilación forzosa, distingue la sentencia dos períodos para el cálculo de la base reguladora de la pensión y decide no aplicar al primero de ellos el instituto de cosa juzgada en cuanto a la retribución, pues no era vinculante para el INSALUD que no fue parte en el proceso; respecto al segundo período, el que afecta a la sucesora, a és-ta sí vincula el efecto de cosa juzgada respecto a la calificación de la relación como laboral, indefinida y a tiempo parcial con una jornada del 59’50% de la completa, sirviendo esta diferen-ciación para calcular las bases de cotización del último período conforme a la retribución mensual que el actor debió percibir en ese tiempo, al objeto de establecer la base reguladora de la pensión de jubilación, y no en relación con la retribución inferior

Tribunal Superior de Justicia TSJ La Rioja, Sala de lo Social, S 2 Oct. 2014.

Ponente: Iribas Genua, Cristóbal

LA LEY 152563/2014

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