coordinación y gestión metropolitana en jalisco · a modo de contextualizar el problema se puede...

Coordinación y gestión metropolitana en Jalisco


Alberto Arellano RíosIsmael Ortiz Barba

coordinadores

Universidad de Guadalajara2013

Primera edición, 2013

D.R. © 2013 Universidad de Guadalajara

Centro Universitario de la Costa

Av. Universidad 203,

Delegación Ixtapa, CP. 48280,

Puerto Vallarta, Jalisco, México

ISBN 978-607-450-853-6

Impreso y hecho en México

Printed and made in Mexico

Prólogo Marco Antonio Cortés Guardado 9

Introducción Alberto Arellano Ríos Ismael Ortiz Barba 13

El área metropolitana de Guadalajara: travesía urbana, política y gestión metropolitana Roberto Arias de la Mora Alberto Arellano Ríos 27

La zona metropolitana de Puerto Vallarta. Contexto urbano y políticas de gestión territorial José Alfonso Baños Francia Erika Patricia Cárdenas Gómez 61

La zona metropolitana de Ocotlán: políticas públicas y actores sociales en su conformación Adriana Hernández García 93

De los autores 119

ÍNDICE

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Desde la década de los sesenta, Puerto Vallarta se incrustó tanto en un pro-ceso de urbanización como de cambio social y económico que ha dado como resultado que, al de hoy, diversas instancias e instrumentos de planeación reconozcan que en este territorio hay una zona metropolitana. Así, se le ha tratado de nombrar como “zona metropolitana de Puerto Vallarta”, “zona interestatal de Puerto Vallarta-Bahía de Banderas” o “zona metropolitana de la Bahía de Banderas”.

En el caso de nuestra ciudad se ha asistido a un proceso de cambio social y urbano que puede sintetizarse en la idea de que, a partir de la segunda mitad del siglo xx, Puerto Vallarta “pasó de ser un pueblo de pescadores a ser un centro turístico internacional”. Queda claro que en este puerto se dio un proceso de cambio social que difirió del modelo urbano y económico de la ciudad industrial, la cual fue diseñada para la producción y el consumo. Puerto Vallarta creció urbanamente y su cambio social y económico corres-pondió más al de una ciudad diseñada para el ocio de visitantes y turistas.

El proceso urbano de Puerto Vallarta y el contexto económico y social di-fiere a lo acontecido en las zonas metropolitanas de Guadalajara y Ocotlán, conglomerados que también son parte del estudio que ahora se presenta. De tal modo que esta obra atiende nuestros problemas y los sitúa en perspec-tiva con otras regiones de Jalisco, al igual que se valoran y observan otros procesos nacionales y globales.

Por lo tanto, en este libro se podrá observar en las tres metrópolis estu-diadas similitudes y diferencias urbanas. Comparten en común un acelera-

Prólogo

Coordinación y gestión metropolitana en Jalisco10

do crecimiento urbano. Estas tres zonas metropolitanas también coinciden en pensar cómo estas metrópolis jaliscienses, así como otros conglomera-dos urbanos, piensan u actúan para atender diversos problemas económi-cos, sociales y medioambientales, por cierto muy complejos y de diversas aristas. Pero todos coinciden en la parte político-institucional de cómo ha-cerla, gobernarla y gestionar sus territorios.

La temática es muy amplia pero en el ámbito institucional el debate po-lítico y académico en estos momentos se sitúa en crear gobiernos metropo-litanos y la defensa del municipio libre, pero lo cierto es que nuestro marco constitucional sólo permite y reconoce la coordinación y la asociación in-termunicipal. Además de que recientemente el Congreso de Jalisco aprobó una ley en materia de coordinación metropolitana, para el caso de Puerto Vallarta –por su calidad interestatal– tendría otras implicaciones y por esto se convierte en un caso muy interesante.

De este modo, los tres capítulos de este libro nos dan cuenta de los con-textos sociales y urbanos, las tendencias y perspectivas en estas tres zonas metropolitanas. La obra no es sólo académica en el sentido de ser trabajos de investigación, por el conocimiento mismo o una rigurosidad intelectual, sino que se insertan en la difusión de estos temas a un público más amplio. También son una obra que permite la discusión y reflexión de cómo los tomadores de decisión y formuladores de las políticas públicas resuelven o deberían resolver estos problemas.

Esta obra se inserta claramente en la política y línea institucional que busca que el Centro Universitario de la Costa no sólo tome nota de los pro-blemas que acontecen a nuestra región, sino en encontrar alternativas de desarrollo social y económico. La idea central es que los estudios e inves-tigación se traduzcan en proyectos estratégicos para Puerto Vallarta y su área de influencia. La idea es que el conocimiento generado se aplique en la búsqueda de alternativas a la actividad turística en la región para el campo, la industria y otras actividades económicas. Que la ciudad sea un espacio para otras alternativas de crecimiento y desarrollo económico teniendo en cuenta aspectos o elementos del campo cultural, médico, etc. Cualesquiera

Prólogo 11

que sean las acciones, éstas se deben encaminar al desarrollo local y regio-nal sustentable, entre otros, y el hecho de que el Centro Universitario de la Costa realice estudios de este tipo y se desprendan proyectos estratégicos que vinculen este centro educativo y de investigación con los actores e insti-tuciones de esta región es un meta y objetivo institucional.

Marco Antonio Cortés Guardado

13

Alberto Arellano Ríos

Ismael Ortiz Barba

Nuestro objetivo en este libro es analizar la coordinación y la gestión me-tropolitana en tres zonas metropolitanas de Jalisco: Guadalajara, Puerto Vallarta y Ocotlán. Esta obra encuentra pertinencia debido a que reciente-mente la comunidad académica de Jalisco se ha adentrado en un proceso de diálogo, debate y generación de conocimiento sobre el fenómeno y los problemas metropolitanos. Se han realizado foros, seminarios y cursos so-bre los problemas en varias zonas metropolitanas tanto del ámbito nacional como internacional. No obstante, cuando se aborda el fenómeno y los pro-blemas metropolitanos en nuestro estado, las investigaciones se centran en el área y/o zona metropolitana de Guadalajara, aunque los estudios acerca de Puerto Vallarta comienzan a despuntar.

La falencia nodal es que cuando se hace referencia a otras metrópolis del estado que se encuentran inmersas en esta problemática, los enfoques utilizados en el estado son más bien sociourbanos y/o geoeconómicos. De ahí que no es temeroso decir que este libro pueda ser considerado un hito al ser, quizá, el primer esfuerzo y un referente para el estudio, no tanto del fenómeno metropolitano, sino de la comprensión integral de la gestión y coordinación metropolitana en la entidad.

Cabe decir que en el estudio de la gestión metropolitana hay al menos dos grandes perspectivas. La primera es la urbana, funcional y económica que se centra en estudiar el fenómeno metropolitano para precisar no sólo los conceptos de área, zona y región metropolitana y construir tipologías o exhaustivos diagnósticos de las áreas urbanas, y apenas dar cuenta de

Introducción


algunos elementos de la gestión misma.1 La segunda es una línea político-institucional que parte de una vertiente municipalista o de los gobiernos locales para dar cuenta de la gestión metropolitana vía el análisis de los mecanismos de asociacionismo y coordinación intermunicipal; y esta obra se incrusta en esta segunda línea.2

A modo de contextualizar el problema se puede decir que en el occidente del país hay diez zonas metropolitanas. La de Guadalajara es desde lue-go, y siguiendo un modelo de interacción y de estructura funcional de red de ciudades, el centro regional (Garrocho, 2012: 137). De esas diez zonas metropolitanas, Jalisco tendría cuatro, además de Guadalajara, Ocotlán y Puerto Vallarta, la de Manzanillo si se considera que ésta se construye con-siderando al municipio jalisciense de Cihuatlán. De este modo, en la región hay tres zonas metropolitanas interestatales, y dos están en Jalisco: la zona metropolitana de Puerto Vallarta entre Jalisco y Nayarit, y la zona metro-politana de Manzanillo entre Colima y Jalisco. La otra zona metropolitana interestatal es La Piedad-Pénjamo entre los estados de Michoacán y Gua-najuato (cuadro 1).

Cuadro 1. Las zonas metropolitanas en el Occidente mexicano

Zona metropolitana de Guadalajara Zona metropolitana de Zamora-Jacona

Zona metropolitana de Tepic Zona metropolitana de La Piedad-Pénjamo

Zona metropolitana de Mazatlán Zona metropolitana de Ocotlán

Zona metropolitana de Puerto Vallarta Zona metropolitana de Manzanillo

Zona metropolitana de Colima-Villa

de Álvarez

Zona metropolitana de Delicias

Fuente: Garrocho, 2012: 137.

1 En esta vertiente están los trabajos de autores como Luis Unikel, Alfonso Iracheta, Jaime So-

brino, María Eugenia Salar, Boris Graizbor, Carlos Garrocho, Socorro Arzaluz y Alicia Ziccardi.2 En esta vertiente están autores como Vicente Ugalde, Leticia Santín del Río, Carlos Zentella, Antonio

Sánchez Bernal, Alberto Arellano, Roberto Arias, Xavier Ferreira, María Cadaval y Luis Caramés.

Introducción 15

Los casos demandan adentrarse en ellos, y este libro estudia y analiza tres de las áreas urbanas antes señaladas quedando mucho trabajo por ha-cer. En la obra se analizan las zonas metropolitanas de Guadalajara, Puerto Vallarta y Ocotlán: sus contextos urbanos, pero haciendo mayor énfasis en las temáticas que tienen que ver con la gestión, las políticas y coordinación metropolitana. Por lo tanto, este libro difiere con lo hecho por la comu-nidad académica de Jalisco. No se hace un estudio funcional, espacial y/o geoeconómico de las metrópolis y los conceptos de zona metropolitana y área metropolitana en algunos casos se usan indistintamente. Pues si bien se consideran el elemento urbano, se hace con la intención de contextuali-zar el fenómeno para poder adentrarse en las políticas territoriales y metro-politanas, así como en los incipientes o inexistentes mecanismos de gestión y coordinación. La obra se centra más en el “problema metropolitano” y no en el “fenómeno metropolitano”.

En este libro se intenta que lo urbano-territorial y lo político-institucio-nal estén equilibrados pero los aportes de este análisis están más en la se-gunda línea. Esta apreciación, además de ser el eje teórico-metodológico de la obra, llama la atención de que es necesario trabajar más en el segundo punto. Esto es así porque en Jalisco el primer enfoque impera en el estudio de las metrópolis con sus perspectivas funcionales, espaciales y demográfi-cas. Enfoques con resultados variados y de diversa índole. Pero el reto ahora es que la reflexión y los problemas públicos que se analizan requieren con urgencia un mayor activismo y generación de conocimiento aplicado para generar políticas públicas y una mejor gestión metropolitana. Una senda y veta de trabajo en el futuro inmediato.

Por lo tanto, en la obra el urbanismo y el enfoque de políticas públicas convergen para analizar tres zonas metropolitanas de Jalisco: Guadalaja-ra, Puerto Vallarta y Ocotlán. Tres concentraciones urbanas que reconocen diversos ejercicios de planeación como tales o bien son una realidad socio-lógica. Pero antes de dar cuenta grosso modo del contenido de esta obra conviene hacer algunas reflexiones previas del momento político e histórico que se vive en torno a las políticas de zonas metropolitanas.


Políticas y zonas metropolitanasPara muchos el tema de las zonas metropolitanas pasa por una moda hasta el hecho de que son políticas nuevas y serias en las que el Estado mexicano concentra la planeación, pero en detrimento de otras áreas de política, por ejemplo, las políticas regionales. Temas de agenda guberna-mental que desde luego la comunidad académica hace suyos consciente o inconscientemente.

Como sea, en los ejercicios de planeación surgidos recientemente en de-pendencias como la Secretaría de Desarrollo Social (sedesol) y el Consejo Nacional de Población (conapo), así como que desde el ámbito federal exis-tan “los fondos metropolitanos”, están causando incentivos tanto positivos como negativos. Algunos municipios en el acontecer están cuestionando u obligando a precisar académica, jurídica e institucionalmente qué se entien-de por zona y área metropolitana.

Si bien la definición y delimitación más comúnmente seguida y aceptada es la elaborada por la sedesol y el conapo, conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi), la cual dice que una zona metropolitana es “el conjunto de dos o más municipios en donde se localiza una ciudad de 50 mil habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente contenía” (2007: 21), no resulta para muchos satisfactoria. Esto es así porque el deba-te más que concluido sigue dándose con mayor intensidad y algunos ayun-tamientos intentan con camisa de fuerza seguirla.

Las dependencias federales consideraron tres criterios para conformar las zonas metropolitanas en el país los siguientes: 1) un “municipio central” en el que municipios que comparten una conurbación intermunicipal y cuya población en conjunto asciende a 50 mil o más habitantes; 2) una me-tropolización en la que se incluyen municipios exteriores definidos con base en criterios estadísticos y geográficos; y 3) una metropolización con base en criterios de planeación y política urbana (ibid.: 21-24).

Ahora bien, si en el ámbito de la planeación se utiliza el concepto de zona metropolitana, en Jalisco y como resultado de la aprobada Ley de

Introducción 17

Coordinación Metropolitana lo que existen en Jalisco son áreas y regiones metropolitanas. En la Ley de Coordinación Metropolitana el área metro-politana es

… el centro de población, geográficamente delimitado, asentado en el territorio

de dos o más municipios, con una población de cuando menos cincuenta mil

habitantes, declarado oficialmente con ese carácter por decreto del Congreso del

Estado (Decreto 23486, artículo 3).

En tanto que la región metropolitana es

… la delimitación geográfica integrada por un área metropolitana y uno o más

centros de población, geográficamente cercanos, con tendencias de crecimiento

que los acerquen y relaciones socioeconómicas con aquella, declarada oficial-

mente con ese carácter por decreto del Congreso del Estado (Decreto 23486,

artículo 3).

Como se puede observar el tema de la definición y precisión ya sea en el plano jurídico o de la planeación no es menor por las implicaciones ins-titucionales y políticas que tienen para los gobiernos municipales. Ni que decir de los procedimientos para declarar jurídicamente qué es y cómo se reconoce un área, región o zona metropolitana.3 Lo cierto es que en el país hay acciones aisladas y generales donde todavía no hay consensos comu-nes y básicos. Así hay, además de Jalisco, otras leyes estatales en materia de zonas metropolitanas. Las entidades federativas son Colima, Hidalgo, Morelos, Oaxaca y Zacatecas, al igual de un paquete de cuatro iniciativas

3 Para constituir un área o región metropolitana según la Ley se requiere: 1) una declaración de área

o región metropolitana expedida mediante decreto por el Congreso de Jalisco; 2) se celebren conve-

nios de coordinación metropolitana para la planeación y regulación conjunta y coordinada; y 3) la

constitución de instancias de coordinación. Así la Ley después precisa los mecanismos de declaración

de área o región metropolitana, los requisitos de procedencia y solicitud (artículos 5, 6, 7 y 8).


federales en la materia que aprobó la Cámara de Diputados en 2012 (Are-llano, 2013: 33-42).4

Pero el incentivo de acceder a recursos financieros por parte de los ayun-tamientos obliga a tener claridad sobre esta cuestión, pues en la práctica los gobiernos locales están poniendo entre dicho las incipientes respuestas que diferentes instancias e instituciones están formulando. Más que la precisión en las leyes e instancias de planeación en los actores políticos impera la ambigüedad o la confusión, por decir lo menos. Definir desde luego conlleva a que se readecuen los mecanismos estipulados para la coordinación y ges-tión metropolitana y las políticas en la materia sean más coherentes.

Sobre los efectos provocados en los ayuntamientos de Jalisco está, por ejemplo, que los presidentes municipales de San Miguel el Alto, Tepatitlán, Arandas y San Ignacio Cerro Gordo firmaron en julio de 2011 un acuerdo para formar la zona metropolitana de Tepatitlán. Tras la firma, los alcaldes se mostraron entusiasmados con esta nueva zona metropolitana, pero lo hicieron motivados por las ventajas de crearlas. Según dijeron, las ventajas consistían en coordinar acciones de seguridad pública y “aprovechar una bolsa especial que tiene la Federación destinada a zonas metropolitanas en el país” (Milenio Jalisco, 10 de julio de 2011).

Su iniciativa de constituir una zona metropolitana desde luego no en-cuadra con las definiciones federal y estatal; de lo anterior se desprende que San Ignacio Cerro Gordo y el poblado de Capilla de Guadalupe, municipio

4 El estado de Colima tiene la Ley de las Zonas Metropolitanas del Estado de Colima (decreto 443,

publicado el 7 de octubre de 2006); en Hidalgo la Ley de Coordinación para el Desarrollo Metro-

politano del Estado de Hidalgo (decreto 192, publicado el 10 de agosto de 2009); en Jalisco la Ley

de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco (decreto 23486/LIX/11, publicado el 3 de fe-

brero de 2011); en Morelos la Ley de Coordinación para el Desarrollo Metropolitano del Estado de

Morelos (publicada el 19 de enero de 2011); en Oaxaca la Ley de Coordinación para el Desarrollo

Metropolitano Sustentable del Estado de Oaxaca (decreto 697, publicado el 17 de diciembre de

2011); y en Zacatecas la Ley de Desarrollo Metropolitano del Estado de Zacatecas (decreto 5 del 4

de diciembre de 2010).

Introducción 19

de Tepatitlán, podrían conformar una zona conurbada, pero difícilmente formar una zona metropolitana con base en los criterios de conapo-sede-sol, o bien una área o región con base en la Ley de Coordinación Metropo-litana del Estado de Jalisco al no contar con 50 mil habitantes y que la ca-becera municipal de Tepatitlán quedara fuera de esta delimitación. En este caso si se busca crear un área o zona metropolitana se tiene que ir más allá del criterio jurídico o de la planeación y contemplar el aspecto funcional o geoeconómico.

Sin embargo, más que cuestionar la imprecisión y las acciones de los ac-tores locales y de los ayuntamientos, se debe recalcar la instauración de un incentivo con efectos negativos y positivos. Los actores actúan de este modo simplemente para acceder y obtener fondos etiquetados o incrustados en el tema metropolitano. Por lo tanto los alcaldes intentan ajustarse a las políti-cas federales. De esto se deduce que la asociación municipal y coordinación intermunicipal recientemente se intenta poner en práctica o piensa en los esquemas de lo metropolitano, por lo que dichos mecanismos de gestión, no sólo metropolitanos sino regionales, se están soslayando otras áreas o temas de política encaminados a la promoción y asociación económica, las políticas hidráulicas o las medio-ambientales, por mencionar algunas.5 Es decir, para muchos municipios la asociación y coordinación intermunicipal se comienza a pensar en los esquemas de las zonas metropolitanas lo que está de reorientado el asociacionismo y coordinación intermunicipal temá-ticamente, por un lado, y que las políticas de regionalización, tanto estatal como federal, hayan fracasado, por el otro.

La tendencia a que la cuestión de zonas metropolitanas siga en las políti-cas territoriales, se fortalece cuando en Jalisco recientemente se buscó crear ocho zonas metropolitanas. La idea de instituir otras zonas metropolitanas

5 Una excepción donde la asociación y coordinación intermunicipal en Jalisco tiene como temática

sanear algunas cuencas hidrológicas o el manejo de residuos sólidos, es el organismo conocido

como jira (Junta Intermunicipal del Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca Baja

del Río Ayuquila), así como otros mecanismos e instancias en el sur del estado.


–que con mucho serían más bien metrópolis– y que se suman a las de Gua-dalajara, Puerto Vallarta y Ocotlán, fueron los casos de Ciudad Guzmán, Autlán, Lagos de Moreno y La Barca, esta última sería también interestatal ya que se conformaría con el municipio de Briseñas, Michoacán (El Econo-mista, 23 de diciembre de 2012).

Una vez más la falta de claridad y quizá el olvido de otras áreas de po-líticas, así como que no haya recursos financieros para que la asociación y coordinación intermunicipal se incentive en otras temáticas, está provocan-do que los presidentes municipales simplemente por el hecho de obtener infraestructura y bajo el discurso de convertir a los municipios en polos de desarrollo y atraer inversiones actúen de este modo y no se tenga conscien-cia de las implicaciones.

Es cierto que en el tema de las políticas y el territorio hay mucho que discutir; y en cierto modo la crítica a las políticas en materia de zonas me-tropolitanas como una moda tiene sentido por lo que hay que tomarlas con cautela y con un tono crítico. Esto debido a que la historia dice que en el país se han formulado e implementado políticas mediante cuencas, polos de desarrollo, impulso a las ciudades medias, la regionalización, sólo por mencionar algunas, y no hemos tenido la oportunidad de tener claridad en el rumbo trazado. Pese a lo anterior, al final se percibe que la gestión y las políticas metropolitanas son una cuestión que aún no se agota. Se debe estimular el debate académico para no sólo tener precisión conceptual sino con la intención de que el conocimiento vertido pueda integrar políticas públicas más coherentes y con ello solucionar los diversos problemas me-tropolitanos de estos conglomerados urbanos.

ContenidoEste libro da cuenta del contexto urbano, demográfico y/o económico de tres zonas metropolitanas, pero hace más énfasis en las tendencias y pers-pectivas que en materia de gestión, políticas y coordinación metropolitana hay; y la verdad el panorama indica que falta mucho por hacer. Los avances son tenues en la zona metropolitana de Guadalajara pero hay una ruta tra-

Introducción 21

zada. En Puerto Vallarta la idea de una gestión y coordinación metropoli-tana apenas está formulándose; en tanto que en Ocotlán hay una idea poco clara del camino y la ruta a seguir.

Ya adentrados en los estudios que integran esta obra, el primer capítulo analiza el caso del área metropolitana de Guadalajara. El capítulo contex-tualiza primero el proceso de cambio social y urbano centrándose sobre todo en las dos últimas fases de las tres que se identifican. Se aborda el crecimiento urbano y las dinámicas demográficas para asentar el cambio de modelo urbano suscitado en los periodos de transición y de instauración del caótico, discontinuo y complejo espacio metropolitano. Se da cuenta de la tradición en materia de planeación urbana pero inscribiendo que ésta es formal e indicativa, nunca ejecutiva. Hecho lo anterior, se analizan las po-líticas de coordinación metropolitana. En el texto se aborda el proceso y el contenido de las políticas metropolitanas que buscan implantar y poner en operación las instituciones que se derivan de la Ley de Coordinación Metro-politana del Estado de Jalisco.

El marco teórico de la gobernanza, la gestión pública y el enfoque de po-líticas públicas utilizados lleva a concluir que el Instituto Metropolitano de Planeación jugará un rol más bien limitado. Su papel consistirá en informar el proceso de toma de decisiones públicas. Las instancias fundamentales en todo caso serán por la vía política: la Junta de Coordinación Metropolitana; en tanto que por la vía de la participación ciudadana: el Consejo Ciudadano Metropolitano.

Este capítulo también concluye que las principales limitaciones a la po-lítica de coordinación metropolitana serán de dos tipos: la primera de tipo institucional la cual radica en el papel que tiene la autoridad municipal con respecto a las funciones de ordenación del territorio y planeación del desarrollo urbano. La otra limitación es de tipo político donde las decisio-nes discrecionales, abusos de autoridad y omisiones en el cumplimiento de responsabilidades públicas sean una constante. Es cierto que situaciones conflictivas se dan en las políticas a implementar, una cuestión no ajena al tema metropolitano, pero el capítulo hace énfasis en que éstas podrán flan-


quearse si hay voluntad política, por un lado, y una amplia participación ciudadana, por el otro. Si en el entorno no se reflejan estas dos condiciones y se canalizan hacia las otras dos instancias que acompañan al Instituto Metropolitano se quebrantarán las aspiraciones que derivan de la ley y de una gobernanza metropolitana.

Luego sigue el fascinante caso de la zona metropolitana de Puerto Vallarta: una de las pocas áreas metropolitanas interestatales del país y la única con la vocación económica de turismo de sol y playa. Definirla y nombrarla ya es un tema de debate. En este capítulo se estudia a la zona metropolitana de Puerto Vallarta al contextualizar, primero, el territorio donde se asienta este conglomerado urbano. Se delinea su estructura socioespacial la cual es de tipo polinuclear, la extensión urbana, algunas dinámicas económicas para, posteriormente, esbozar algunas políticas y programas que incidieron en el territorio y la conurbación. Ensegui-da, el segundo apartado se centra en los instrumentos de ordenamiento formulados como la Comisión de Conurbación de la Desembocadura del río Ameca y su plan regional de desarrollo urbano, el Plan maestro de desarrollo urbano y turístico de la Bahía de Banderas y el Programa de ordenamiento de la zona metropolitana interestatal de Puerto Vallarta-Bahía de Banderas para después analizar algunas acciones de gestión y coordinación metropolitana. Tales como el convenio de asociación inter-municipal y el convenio de coordinación.

En el caso de Puerto Vallarta el proceso de conurbación se ha acelerado por la actividad turística, así como diferentes instituciones y actores locales, regionales, nacionales e internacionales inmerso en él, han incentivado el “fenómeno metropolitano” y con ellos sus problemas. Cabe reiterar que en Puerto Vallarta se da el caso de que al mismo tiempo que la metrópoli crece se dificulta una gestión metropolitana eficiente e incluyente.

En la ciudad si bien ha habido instrumentos para pensar y ordenar el territorio, éstos tienen las limitaciones de la planeación en general: es enun-ciativa e indicativa más no ejecutiva. En tanto las diferentes políticas y ac-ciones para tratar de gobernar el territorio apenas están en una fase formu-

Introducción 23

lación por lo que en esta urbe costera hay una incipiente idea de gobernanza metropolitana. Sin embargo, ésta no pasa de ser una aspiración, primero porque hay gobiernos locales débiles y, segundo, porque los actores locales y la sociedad en general aún no son capaces de frenar los intereses particu-lares en pro de los intereses colectivos.

Además, la gestión y coordinación metropolitana se complejiza por su condición interestatal pues al existir marcos políticos-institucionales se condicionan asimetrías de diversa índole. No obstante, el capítulo conclu-ye que hay una oportunidad histórica para asimilar lecciones del pasado y promover una agenda metropolitana robusta y capaz de enfrentar los enormes retos del desarrollo compartido en este destino turístico de al-cance mundial.

Finalmente, el tercer caso de estudio es la zona metropolitana de Oco-tlán. El capítulo cuestiona el tránsito en las políticas territoriales que diver-sos organismos públicos del país han venido desarrollando. Se hace énfasis en la transición de las políticas de regionalización a las recientes políticas de promoción, creación, decreto, constitución y desarrollo de zonas metro-politanas como otra forma de reestructurar el territorio nacional al suponer las ventajas que los centros urbanos generan en términos económicos. Esta “nueva” política se sobrepone o bien tiende a dejar atrás otras formas de organización histórica, geográfica, administrativa, y económicas del territo-rio que en su momento conformaron regiones culturales e históricas, para promover el desarrollo integral de los mexicanos y su territorio. Bajo esta inquietud este capítulo aborda las políticas de metropolización en la región Ciénega y la zona metropolitana de Ocotlán.

Desde la antropología urbana se estudia la relación que se da en el te-rritorio entre lo urbano y lo rural, así como la situación que enfrentan los estudios de los escenarios rurales-regionales transformados en nuevas zo-nas urbanas. Luego se presenta una descripción histórica-etnográfica de la conformación de Poncitlán, Ocotlán y Jamay como pueblos ribereños del lago de Chapala y la relación entre sí, así como el liderazgo económico y comercial de Ocotlán.


Ya en el apartado político-institucional se reflexiona el tránsito de las políticas de regionalización diseñadas e implementadas en la década 1990 a la promoción de las políticas metropolitanas. En particular se detiene a analizar la presentación y publicación del decreto de creación de la zona metropolitana de Ocotlán. Cómo los principales actores confluyeron para la conformación de dicha propuesta para después abordar las caracterís-ticas actuales de la zona metropolitana de Ocotlán a partir del proceso de su estructuración, así como de las acciones que la definen. En síntesis este capítulo se preocupa porque a tres lustros que se diseñaron e implementa-ron las políticas de regionalización por parte del gobierno de Jalisco y ahora por ensalzar y centrarse en el fenómeno de las zonas metropolitanas, se olviden y no se respeten otros procesos económicos, sociales y culturales. La inquietud nodal es que en el caso de la zona metropolitana de Ocotlán se subordine la organización espacial de los municipios ribereños del lago de Chapala y la región Ciénega a dichas políticas y se afecten diversos procesos sociales, económicos y culturales.

En suma, el lector tiene un abanico de textos que muestran problemáti-cas particulares y generales de las tres zonas metropolitanas del estado de Jalisco, y las perspectivas que depara para su gestión.

Finalmente, queda agradecer al Centro Universitario de la Costa de la Universidad de Guadalajara la publicación de esta obra bajo su sello edito-rial; y estar abiertos a los comentarios, observaciones y cuestionamientos que surjan para seguir abordando de la mejor manera en la comprensión y estudio de la coordinación y gestión metropolitana.

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julio. Consultada en diciembre de 2012 en: www.milenio.com.

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Roberto Arias de la Mora

Alberto Arellano Ríos

IntroducciónLa manera en que se ha organizado la exposición de este capítulo obedece a la preocupación que se ha insistido en otros trabajos (Arias de la Mora, 2012), respecto a distinguir con claridad el fenómeno metropolitano del problema metropolitano. El primero refiere a esa realidad expresada por una concentración urbana de grandes dimensiones, y el segundo hace alu-sión más bien a las diversas maneras en que los modelos institucionales históricos de organización territorial del poder presentes en los estados na-cionales han resultado inadecuados para gestionar los desafíos inherentes a dicha realidad urbana de grandes dimensiones que aquí se denomina como fenómeno metropolitano.

Atendiendo a esta distinción básica es que en un primer apartado se pro-pone hacer una travesía urbana de la zona metropolitana de Guadalajara que dé cuenta de la evolución histórica de este fenómeno metropolitano particular y su tendencia de crecimiento urbano y demográfico. Este breve repaso permite contextualizar las condiciones que motivaron al poder pú-blico de Jalisco a redefinir el fenómeno metropolitano a partir de una refor-ma constitucional (decreto 22137, 2008) que modificó la tradicionalmente reconocida noción de zona metropolitana por un concepto distinto: el de área metropolitana.

Las áreas metropolitanas, en el contexto jurídico-institucional de Ja-lisco, hacen referencia a una fórmula institucional concreta que, basada en el principio de coordinación metropolitana, pretende responder a los

El área metropolitana de Guadalajara:travesía urbana, política y gestión metropolitana


desafíos contemporáneos de los problemas metropolitanos en la entidad. La fórmula institucional que se introdujo en la Constitución estatal para gestionar los problemas metropolitanos bajo la denominación de Área Metropolitana ciertamente implica una delimitación geográfica para de-finir sus alcances e implicaciones jurídicas que puede motivar confusión respecto a la noción de zona metropolitana que sigue empleándose en el ámbito de la legislación federal para delimitar geográficamente los fenó-menos metropolitanos del país. 1

Para lidiar con esta dificultad se tomó la decisión de utilizar ambas no-ciones como sinónimos toda vez que ambas refieren al mismo fenómeno metropolitano conformado por ocho municipios: El Salto, Ixtlahuacán de los Membrillos, Juanacatlán, Guadalajara, San Pedro Tlaquepaque, Tlajo-mulco de Zúñiga, Tonalá y Zapopan; sin embargo, a diferencia del resto de los capítulos que conforman esta obra, se optó por titularlo bajo la noción de área metropolitana de Guadalajara por tratarse de la única realidad me-tropolitana de Jalisco que ha alcanzado formalmente este reconocimiento en la entidad (Declaratoria del área metropolitana de Guadalajara, 2009), condición que abrió la oportunidad para iniciar el proceso de formaliza-ción jurídica de las instancias de coordinación metropolitana previstas en la Constitución estatal.

1 Así por ejemplo, en la exposición de motivos de la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se

reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia

de desarrollo metropolitano, del 14 de diciembre de 2010, da cuenta de que “actualmente, en 29 enti-

dades federativas existe una zona metropolitana y 329 municipios y 16 delegaciones forman parte de

alguna de ellas. De las 56 zonas metropolitanas, siete se localizan en la frontera con Estados Unidos

de América (Tijuana (B.C.), Cd. Juárez (Chih.), Piedras Negras (Coah.), Matamoros, Nuevo Laredo

(Tamps.), Reynosa-Río Bravo (Tamps.) y Mexicali (B.C.); nueve son portuarias o albergan desarrollos

marítimos (Tijuana-Playas de Rosarito (B.C.), Guaymas (Son.), Pto. Vallarta (Jal.-Nay.), Tecomán

(Colima), Acapulco (Gro.), Cancún (Q.R.), Coatzacoalcos y Veracruz (Ver.) y Tampico (Tamps.) y las

40 restantes se localizan al interior del territorio nacional, abarcando capitales de los estados y

las principales ciudades medias del país” (Iniciativa, 14 de diciembre de 2010: 2).

El área metropolitana de Guadalajara:... 29

En virtud de esta circunstancia histórica es que la segunda parte del ca-pítulo se orienta al análisis de la política de coordinación metropolitana a fin de identificar los probables escenarios de desarrollo organizacional y los desafíos que supone la puesta en marcha de las futuras instancias de coor-dinación para el área metropolitana de Guadalajara.

Crecimiento urbano y demográficodel área metropolitana de Guadalajara Para introducirse al “fenómeno metropolitano” en tanto proceso sociourba-no y demográfico concreto de la zona metropolitana de Guadalajara, puede decirse que hay tres momentos. Patricia Arias (2010: 27) identifica con ni-tidez dos momentos de cambio sociourbano acelerado. El primero que va de 1950 a 1980, cuando la ciudad vivió sus mejores momentos de desarrollo económico y crecimiento urbano; y un segundo momento, veinte años más tarde, a partir de 2000, cuando se ha conformado un enorme, complejo, dis-continuo, conflictivo espacio metropolitano hacia donde se ha desplazado parte de la población antes avecinada en Guadalajara.

Al notarse la ausencia de nombrar la fase intermedia y no adentrase en la década de 1990, a este apartado más allá de precisar el nombre, le interesa analizarla y nombrarla como fase de transición en la que, como se verá, se fortifican las condiciones que ahora hacen ver parecer los múltiples proble-mas sociales y urbanos como que no tienen solución. De ahí que este apar-tado se centra fundamentalmente en trazar las tendencias socio-urbanas y demográficas acontecidas en la fase de transición (la década de 1990) y la llamada caótica y conflictiva situación metropolitana (2000-2013).

Sin embargo, las llamadas fases de transición y caótica son conse-cuencia de un proceso de conurbación acontecido con claridad en la se-gunda mitad del siglo xx. Con la autoridad que tiene Beatriz Núñez en la materia (1999: 82), nos precisa que el fenómeno urbano de la expansión física del municipio de Guadalajara inició hacia el año de 1950, pero fue en la década de 1960 y 1970 cuando con mayor claridad la población se había duplicado y la mancha urbana se extendido considerablemente. En


dicha época se incrementó el número de colonias y fraccionamientos, y el municipio de Guadalajara rebasó con mayor claridad sus límites político-administrativos. Sobre todo, la conurbación se dio hacia los municipios de Zapopan y Tlaquepaque. Resaltan en el caso del municipio zapopano la edificación de las nuevas colonias de tipo residencial como Chapalita y Las Fuentes. En tanto que en el resto de las colonias en su mayoría eran colonias populares (idem.).

A partir de entonces fue creciendo la mancha urbana. Se multiplicaron las colonias y fraccionamientos, y para 1970 la conurbación abarcaba áreas del municipio de Tonalá. En esta época se daba en demasía la invasión de tierras por cuestiones de la vivienda, y al mismo tiempo se trazaban grandes obras de infraestructura y proyectos de industrialización que aceleraron el proceso de conurbación al invadir y ocupar tierras de cultivo (idem.).

Pero en el periodo de transición que fue fundamental había dos cuestio-nes antagónicas. Por un lado, una preocupación discursiva y programática de planear a la zona metropolitana de Guadalajara. Se tenía y aspiraba a cierto control urbano; y por el otro, fuerzas económicas y políticas que iban en el sentido contrario. Beatriz Núñez (ibid.: 83) señala que la explosión de fraccionamientos y colonias irregulares fueron la expresión nítida de la au-sencia de un control y la ausencia de planeación real y efectiva. En esta dé-cada los asentamientos irregulares se multiplicaron hasta llegar, en el norte, a las laderas de la barranca de Huentitán; al oriente, hasta el valle de Tonalá; al sur, a las alturas del cerro del Cuatro; al suroriente, hacia los valles de Toluquilla; al poniente, sobre el valle de Tesistán.

El crecimiento incontenible, ligado al incremento demográfico, propició que a Guadalajara ahora se le reconociera formalmente como metrópoli, tí-tulo que aparecerá oficialmente a partir de 1982 en el Plan de ordenamiento de la zona conurbada. Dicho documento tuvo como objetivo reglamentar por primera vez el crecimiento de la zona metropolitana de Guadalajara, considerando al municipio de Guadalajara como la ciudad central, al mis-mo tiempo de establecer algunas bases para la coordinación político-admi-nistrativa con los otros municipios conurbados (Zapopan, Tlaquepaque y Tonalá) (idem.).


De este modo, en 1990 la zona metropolitana de Guadalajara tenía una población de 3 003 868 habitantes, siendo el municipio de Guadalajara el más poblado con 1 650 205 habitantes. Esto si consideramos que la metró-poli la integran los municipios, además del tapatío, Zapopan, Tlaquepaque, Tonalá, Tlajomulco de Zúñiga y El Salto. Como se puede deducir, y observar en la imagen 1, en esta etapa el municipio de Guadalajara concentró a más de la mitad de la población.

Imagen 1. La zona metropolitana de Guadalajara, 1990

Fuente: Disponible en: www.jalisco.gob.mx/wps/portal/coepo.

Luego en el año de 1995 la población en la zona metropolitana de Gua-dalajara fue 3 millones 480 mil habitantes. Pero ahora el municipio de Guadalajara no sólo no creció o se mantuvo igual sino que perdió pobla-ción. Con seguridad, cerca de 20 mil personas dejaron de habitar el munici-pio y se mudaron a otras partes de la metrópoli. Los casos en los que se ve un aumento poblacional considerable fueron los municipios de Zapopan y Tlajomulco de Zúñiga. El primero al rebasar los 925 mil habitantes y con-ducirse hacia el millón de habitantes y el segundo en aumentar su población en 30 mil habitantes en cinco años (imagen 2).

Municipio Población Población Población total mujeres hombreszmg 3 003 868 1 549 073 1 454 795Guadalajara 1 650 205 862 296 787 909Zapopan 712 008 365 442 346 566Tlaquepaque 339 649 171 864 167 785Tonalá 168 555 82 109 86 446Tlajomulco deZúñiga 68 428 34 548 33 880El Salto 38 281 19 120 19 161Ixtlahuacán delos Membrillos 16 674 8 585 8 089Juanacatlán 10 068 5 109 4 959




Prontamente para el año 2000, es cuando se conforma ese enorme, complejo, discontinuo y conflictivo espacio metropolitano del que Patricia Arias nos habla. En esta fase de la historia reciente se instituye otro proceso de cambio social y urbano caótico y problemático (2010: 26). En el inicio de esta fase la zona metropolitana tenía 3 666 136 habitantes, y el munici-pio de Guadalajara apenas logra recuperar población con respecto a 1995 (13 mil habitantes), pero comparada con la que tenía en 1990 contaba con cinco mil personas menos. En esta etapa el municipio de Zapopan por fin rebasa el umbral del millón de habitantes y el municipio de Tlajomulco de Zúñiga mantiene el ritmo de crecimiento de 30 mil habitantes cada cinco años. Cabe precisar que este municipio del sur de la zona metropolitana para el periodo referido contaba con 123 mil 600 habitantes (imagen 3).

En el año de 2005 la zona metropolitana de Guadalajara cuenta con una población de 4 095 583 habitantes. Guadalajara sigue despoblándose y ape-nas rebasa el millón 600 mil habitantes. Zapopan mantiene un crecimiento regular al igual que Tlaquepaque y Tonalá, pero los municipios de Tlajomul-co de Zúñiga y El Salto tienen los crecimientos poblaciones más considera-bles al presentarse en ello un boom a causa de los proyectos inmobiliarios

Municipio Población Población Población total mujeres hombreszmg 3 482 417 1 782 612 1 699 805 Guadalajara 1 633 216 848 483 784 733Zapopan 925 113 472 349 452 764Tlaquepaque 449 238 226 213 223 025Tonalá 271 857 134 260 137 597Tlajomulco deZúñiga 100 797 50 601 50 196El Salto 70 085 34 679 35 406Ixtlahuacán de los Membrillos 20 598 10 313 10 285Juanacatlán 11 513 5 714 5 799


de vivienda. El primero casi albergó a cien mil nuevos residentes en tan sólo cinco años y ahora tenía una población de 223 mil habitantes, en tanto que El Salto contaba con 111 mil habitantes (imagen 4).





Municipio Población Población Población total mujeres hombreszmg 3 699 136 1 899 190 1 799 946 Guadalajara 1 646 319 858 072 788 247Zapopan 1 001 021 513 182 487 839Tlaquepaque 474 178 239 994 234 184Tonalá 337 149 167 144 170 005Tlajomulco deZúñiga 123 619 62 273 61 346El Salto 83 453 41 554 41 899Ixtlahuacán de los Membrillos 21 605 11 058 10 547Juanacatlán 11 792 5 913 5 879



Finalmente, para el año de 2010 la población de la zona metropolitana de Guadalajara fue de 4 434 252 habitantes. El municipio de Guadalajara seguía despoblándose ahora con las cifras más altas suscitadas en un quin-quenio. Su población ahora era de un millón 495 mil habitantes. La capital tapatía perdió residentes con respecto al año de 2005: 105 mil habitantes. El municipio de Zapopan siguió teniendo un crecimiento regular al igual que Tlaquepaque y Tonalá, pero ahora con asombrosa nitidez en el municipio de Tlajomulco de Zúñiga se da un crecimiento nunca antes visto. El municipio en el año 2010 tenía una población de 416 mil habitantes, esto significa que respecto al año de 2005 casi duplicó su población.



Qué hay detrás de esto. Primero, y como se pudo observar, que a partir de la década de 1990 la mancha urbana y la zona conurbada no sólo rebasaron el proyecto de anillo Periférico que intentaba contenerla tal y lo contempla-



ban los discursos y documentos oficiales. Cabe reiterar que el crecimiento anárquico de la metrópoli en la fase de transición ya no se debió sólo por la existencia y edificación de colonias irregulares como se concebía el proble-ma en la década de 1980, ni tampoco a que el problema fuera por la falta de planeación, sino por la incapacidad de gestionarla y gobernarla y con ello se pudiera poner orden a la constelación de actores e instituciones implicados en la compleja arena social del tema de la ciudad.

En el tema metropolitano de Guadalajara, y concretizado a su expan-sión urbana donde el crecimiento de las colonias no era la irregularidad, sino proyectos de construcción de vivienda que si bien tenía infraestruc-tura social básica y un trazo urbano reticular, multifuncional y con vivien-das cómodas (Núñez y Álvarez, 2009: 23), ahora generaron los problemas estructurales para la metrópoli en temas de movilidad, dotación de servi-cios de educación y salubridad, seguridad pública, agua, contaminación, entre otros.

En materia urbana y en las fases aludidas se transitó de un modelo de fraccionamiento cerrado que sustituyó al fraccionamiento abierto (ibid.: 24-25). Esto implicó que se abandonara el modelo de los grandes desarrollos habitacionales de 1970. Por ejemplo, Loma Dorada y El Sauz que se conci-bieron como espacios monofuncionales, de trazo reticular y con manzanas organizadas a partir de una vialidad primaria o avenidas de acceso que ope-ran como un circuito distribuidor a otras vialidades secundarias (Núñez, 2007 y 2011; Núñez y Álvarez, 2009).2

2 En el modelo de fraccionamiento cerrado y como vivienda de interés social se insertó, como

prototipo, a Hacienda Santa Fe, fraccionamiento que comparte con los de altos estratos socia-

les, el de concebirse como un lugar o espacio dormitorio en la zona metropolitana de Guadala-

jara. Sin embargo, el caso de Hacienda Santa Fe es el mejor ejemplo de cómo puede haber un

deterioro en la calidad de vida significativamente y en tan corto tiempo (Núñez, 2011), básica-

mente por el incremento en la marginación debido a la falta de oportunidades y altos niveles

de inseguridad y violencia. Esto es así porque el fraccionamiento que fue dirigido a sectores

que aspiraban a tener una mejor vivienda, una vez que lo habitaron, los modelos urbanos y de


De ahí que en el fenómeno urbano de principios de este siglo aparecieron nuevos procesos que propiciaron el crecimiento anárquico y caótico de la metrópoli, como la convergencia de políticas federales con intereses políti-cos y económicos locales que edificaron y ofrecieron fraccionamientos para diversos estratos sociales.

Pero cuáles fueron las consecuencias de este anárquico crecimiento ur-bano y poblacional en la cotidianidad. Patricia Arias (2010: 26) los enlista al señalar, primero, de la existencia de deficiente e insuficiente transporte público; luego el aumento de distancias y tiempos de recorrido y aumento en los costos de traslado, riesgos, los accidentes, los delitos; el incremento en temperatura, así como la contaminación ambiental. Estos resultados son consecuencia, y pese a la existencia de instrumentos de planeación, el me-jor ejemplo de la no planeación, la cual ha sido rehén de los intereses del sector inmobiliario y la corrupción. De este modo, lo que se observa es que diferentes actores e instituciones hicieron que la planeación quedara en la práctica en su aspecto indicativo y enunciativo. Como nos dice Juan Manuel Ramírez, la planeación se ha hecho en comisiones, consejos y comités, pero es sólo indicativa y, en el mejor de los casos, normativa, nunca ejecutiva (1999: 203).

Sobre este tema vale la pena recordar que Guadalajara ostenta una tradición añeja en materia de planeación. Un instrumento temprano que consideró la escala metropolitana fue la Ley de Mejoramiento de Guada-lajara, Zapopan, Tlaquepaque y Chapala, publicada en 1947, momento en el que empezaba a asomarse la conurbación física. Otro instrumento de planeación fue el Plan de ordenamiento de la zona conurbada de Guada-lajara que se aprobó en 1982. En su diseño se utilizó un criterio de deli-mitación a partir de cuencas hidrográficas, lo que explica la incorporación de universos municipales completos y otros en forma parcial. Y este plan,

planeación fueron rebasados. Se manifestaron así múltiples fenómenos sociales: violencia, in-

seguridad, deterioro de la calidad de vida, ausencia de oportunidades en materia de educación

y salud, entre otros.


precisa Felipe Cabrales aún no era reemplazado, cuando en el año 2000 se diera a conocer el proyecto de Plan de ordenamiento de la zona conurbada de Guadalajara que buscó actualizar el plan vigente, expedido en el año de 1982 (2010: 85-86).

Sin embargo, en la planeación urbana no sólo hay que diferenciar que hay muchos planes y poca planeación efectiva (Fausto, 2005), sino preci-sar que aunque la planeación desde la década de 1980 esté contemplada en la Constitución federal, y posteriormente se detalle en diversas leyes federales y estatales y con ello se quiera creer que con esto haya solidez institucional al ser normativa y jurídicamente reconocida, la verdad es que no es así. Si bien en el tema de la planeación se aspira a que sea ejecuti-va y aplicada en la gestión pública y urbana, a lo mucho que ayuda es a comprender y delimitar el territorio urbano, a pensar y problematizar el territorio. Y en el mejor de los casos a que sea un requisito administrativo susceptible de cumplimiento en materia urbana y que su incumplimiento sea considerado en las querellas judiciales.

Esto provoca que se den al final las contradicciones y paradojas pues hay un marco normativo de planeación urbana y una realidad caótica. Esto es así porque los gobiernos municipales difícilmente soltarán la atribución y competencia en materia de uso de suelo urbano. Para ello no sólo se requieren cambios institucionales como el que más adelante se analizará, sino de una sociedad más activa y participa para vigilar que no se den procesos en anarquía urbana, y detrás de ellos la corrupción y el clientelismo.

Así, en la zona metropolitana de Guadalajara hay agendas incumplidas que se manifiestan en una expansión de la mancha urbana fuera de control, destrucción de territorios, riesgos, basura, transporte, contaminación, co-rrupción, falta de democracia en la toma de decisiones. Luego entonces el problema metropolitano en el área metropolitana es de gestión. No como se entiende dentro de la disciplina de la administración pública y que se distin-gue de la gerencia pública, esta última circunscrita a la introducción de bue-nas prácticas en la prestación de servicios públicos (Bozeman, 2006), por-


que aun cuando son importantes, hacerlo haría seguir repitiendo o estando al acecho de los problemas que instituye el marco institucional. Tampoco se quiere ubicar el problema en el ámbito de la ingeniería constitucional o la arquitectura institucional, en el sentido de que un diseño institucional genera o no los incentivos para cooperar y que de aquí se busque o aspire a la instauración de gobiernos metropolitanos. La realidad nos dice que no existen o se pueden implantar por el momento.

En este sentido, la imagen de una gestión metropolitana se comprende en un plano intermedio donde, y atendiendo una definición primaria del tér-mino, los actores e instituciones involucradas buscan los incentivos hacia la cooperación, coordinación y asociación que subsanen no sólo la fragmen-tación institucional sino que se dirijan hacia la gobernanza metropolitana. Aunque hubo esfuerzos de tipo como el Consejo Metropolitano o el siapa, y que los problemas en temas de transporte, movilidad, medio ambiental ni siquiera estén contemplados más allá de una preocupación real o mero discurso, lo que debe quedar claro es que estamos en un marco donde las relaciones intergubernamentales no sólo son complejas, sino que hay pocos o nulos incentivos para los actores que toman las decisiones hacia la co-operación. De ahí de que se planteé la noción de una gestión metropolitana compartida (pública y del territorio) (Arellano, 2013).

Dicha gestión desde luego abarca diversos planos: institucional, admi-nistrativo, programático y de gestión, pero la noción de gestión metro-politana se debe comprender, nuevamente reiterándolo, en la capacidad de los actores e instituciones para hacer diligencias y obtener logros comunes, es decir, contar y mostrar una capacidad para en los márgenes previsibles sumar esfuerzos y lograr cierta eficacia en un entorno político que no sólo provoca la fragmentación institucional sino que impulsa la no cooperación o la confrontación en el peor de los casos. Por lo tanto, en la noción de gestión metropolitana se intenta analizar las tendencias en el plano político-institucional y las políticas metropolitanas recientemente formuladas y valorar las tendencias y perspectivas que se avizoran en el mediano plazo.


Política y gestión metropolitana3

El análisis de la política de coordinación metropolitana que se desprende de la reforma constitucional de 2008 que se plantea en este apartado se hará a partir de una distinción reconocida en la disciplina entre el proceso de la política y el contenido de la política. 4

Para el análisis del proceso de la política de coordinación metropolitana se realizó una adaptación de la técnica de los modelos de orientación es-tratégica (moes en lo sucesivo) que, pensada originalmente para el análisis estratégico de una organización pública concreta, en este trabajo se emplea para identificar la lógica general del proceso de la política en la que partici-pa el conjunto de instancias de coordinación metropolitana. Por esta razón, vale la pena recordar brevemente que los moes, a decir de Carles Ramió y Miquel Salvador:

Son modelos ideales de desarrollo organizativo, definidos a partir de la consi-

deración de las variables clave que ofrecen un criterio orientador tanto para

la estructura como para las dinámicas de funcionamiento que puede tomar la

organización para realizar con éxito la misión y los objetivos que tiene predefi-

nido. Las variables clave, definidas en forma de dilemas o dicotomías, sirven de

base para el diseño de escenarios de desarrollo organizativo (s. f.: 7).

La definición de los moes implica asumir la misión como una variable independiente. En palabras de Ramió y Salvador, ello “supone adoptar un

3 El análisis previsto en esta sección se apoya en premisas identificadas por el autor durante el

periodo en que se desempeñó como miembro de la Comisión por la Coordinación Metropolitana

que fue conformada con el objeto de realizar los estudios técnicos necesarios para la redacción

del estatuto orgánico de las instancias de coordinación del área metropolitana de Guadalajara. 4 De acuerdo con Hogwood y Gunn (1984), quienes distinguen entre el estudio de políticas y el

análisis de políticas, los estudios de políticas pueden clasificarse en función de la materia de su

interés en tres tipos: los estudios del contenido de la política, los estudios del proceso de la política

y los estudios de resultados de la política.


enfoque de reingeniería, en la medida que en su configuración mantiene es-table la misión para centrarse en los elementos organizativos” (ibid.: 8). En otras palabras, la perspectiva de reingeniería supone que:

El tipo de preguntas que guían la selección de las variables clave a partir de las

cuales definir los escenarios de desarrollo organizativo, como base para definir

los moes, se refieren a cómo la organización está desarrollando sus funciones, a

través de que estructuras, con qué dinámicas de trabajo, con que tipo de recur-

sos humanos y con qué estrategia de actuación (idem.).

A partir de esta idea central que se deriva de la técnica de análisis em-pleada y en virtud de que en la actualidad no todas las instancias de coordi-nación metropolitana para el área metropolitana de Guadalajara se encuen-tran instaladas y formalmente funcionando, resulta obligado detenerse en el análisis de los criterios de la política de coordinación metropolitana con-forme al contexto jurídico institucional vigente para el Estado de Jalisco.5

Así, de conformidad con el artículo 81bis de la Constitución Política del Estado de Jalisco vigente, se establece que la coordinación metropolitana se efectuará a través de tres instancias, que son las siguientes:

Primero, una instancia de coordinación política por cada una de las áreas metropolitanas, que se integrarán por los presidentes municipales de los ayuntamientos del área metropolitana correspondiente y, previo convenio, por el gobernador del estado. La personalidad jurídica de dichas instancias será definida por sus integrantes;

Segundo, una instancia de carácter técnico que estará constituido como un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patri-monio propios y que se denominará como Instituto Metropolitano de Pla-neación, constituido por los ayuntamientos del área metropolitana corres-pondiente; y

5 Para una revisión amplia del proceso histórico del área metropolitana de Guadalajara y el contex-

to institucional de Jalisco (Arias de la Mora, 2012).


Tercero, una instancia consultiva y de participación ciudadana, de carác-ter honorífico, por cada una de las áreas metropolitanas, que podrá partici-par en las tareas de evaluación y seguimiento.

La norma constitucional precisa que las reglas para la organización y funcionamiento de las instancias de coordinación metropolitana, estarán establecidas en las leyes que sobre la materia expida el Congreso del Estado de Jalisco. En virtud de esta previsión constitucional, es preciso remitirse tanto a la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco como al Código Urbano para el Estado de Jalisco, que son las dos normas estatales que precisan las reglas básicas de organización y funcionamiento de las tres instancias de coordinación.

Por el lado de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Ja-lisco, se tiene que de acuerdo con sus principios rectores, particularmente los relativos a la autonomía municipal, la coordinación y el consenso, es que las instancias de coordinación metropolitana son definidas como entes intermunicipales, y son las siguientes:

i. La Junta de Coordinación Metropolitana.

ii. El Instituto Metropolitano de Planeación.

iii. El Consejo Ciudadano Metropolitano, y

iv. Las demás que establezca el estatuto orgánico del área o región metropolita-

na correspondiente (artículo 26).

Por su naturaleza intermunicipal que es ratificada en otros artículos de la propia Ley (artículos 27.1, 30.1 y 32.1), así como el sentido constituti-vo que adquiere el Estatuto Orgánico respecto de cualquier otra instancia de coordinación, se infiere que el ejercicio de las potestades o facultades otorgadas a las tres instancias de coordinación se basan en una lógica de implementación que emana y se fundamenta en el consenso político de las autoridades municipales involucradas, lo cual implica necesariamente una orientación estratégica que va de las partes, esto es los municipios, hacia la entidad total, es decir el área metropolitana. En otras palabras, el ejercicio


de las competencias de las instancias de coordinación mantiene una orien-tación básica de abajo hacia arriba o descentralizada.

Por el lado del Código Urbano del Estado de Jalisco, esta orientación se ratifica por la vía de su definición como entes intermunicipales (artículo 66) y se precisan sus objetivos en los siguientes términos:

l La Junta de Coordinación Metropolitana tiene como objeto ser la instan-cia para la toma de acuerdos en los asuntos metropolitanos que requie-ren aprobación de los ayuntamientos que la conforman (artículo 67).

l El Instituto Metropolitano de Planeación tiene por objeto coordinar la planeación del área metropolitana respectiva (artículo 68).

l El Consejo Ciudadano Metropolitano tiene por objeto recibir, organizar y canalizar las propuestas ciudadanas en asuntos de interés metropolitano (artículo 69).

Además, se precisan las bases generales del procedimiento (artículo 107), que regirá entre las tres instancias de coordinación en los siguientes términos:

l El Instituto Metropolitano de Planeación, con la información entregada por la Junta de Coordinación Metropolitana, procederá a elaborar los proyectos de programas y planes metropolitanos. Durante este proceso, el Instituto deberá mantener una comunicación permanente con los mu-nicipios involucrados para garantizar que sus opiniones sean valoradas adecuadamente en el proceso de formulación.

l Una vez elaborados los proyectos, éstos serán entregados por el Instituto a la Junta de Coordinación Metropolitana para su consulta pública y su envío al Consejo Ciudadano Metropolitano, para que posteriormente di-cha instancia de coordinación política proceda a su estudio y aprobación con o sin modificaciones, tomando en cuenta la consulta popular y las observaciones y propuestas de la instancia consultiva y de participación ciudadana; y


l Una vez acordados los programas y planes por la instancia de coordi-nación política, éstos se pondrán a consideración del Pleno del Ayunta-miento respectivo por conducto del presidente municipal. En caso de ser aprobados por la totalidad de los municipios involucrados, se procederá a su publicación o registro. Si algún municipio no los aprobara se proce-derá conforme lo establezca la ley en la materia (artículo 106).

Este procedimiento general se ilustra en el esquema 1:

Esquema 1. Principales relaciones entre instancias de coordinación metro-politana

Fuente: Elaboración propia conforme el Código urbano del estado de Jalisco, artículo 106.

A partir de estas definiciones jurídicas básicas a continuación se identi-fican las dos variables clave que, retomando la técnica de moes, sirven de base para identificar los probables moes que pueden ser adoptados para definir estratégicamente la política de coordinación metropolitana.

Precisamente la primera variable tiene que ver con la orientación de la política de coordinación metropolitana y refiere a la lógica de toma de de-cisiones por parte de las autoridades involucradas en el proceso de gestión pública en torno a las materias objeto de coordinación. Como se desprende de las definiciones jurídicas revisadas previamente, el proceso de gestión pública o de toma de decisiones por parte de las autoridades involucradas

InstitutoMetropolitano de

Planeación

ConsejoCiudadano

Metropolitano

Junta deCoordinaciónMetropolitana

Produce instrumentos

Emite recomendaciones

Provee información Solicita opinión

Estudia y autorizaEnvía a los Ayuntamientos (aprobación)


denota una lógica estratégica esencialmente descentralizada, al reservar a los respectivos ayuntamientos de los municipios que conforman el área me-tropolitana, la decisión final en torno a los alcances e implicaciones jurídi-cas de los asuntos sujetos a coordinación.

A partir de esta lógica descentralizada del proceso de gestión pública es posible imaginar el otro extremo de esta variable: un proceso de ges-tión pública centralizado a partir de una entidad superior a los ayunta-mientos y que, por definición constitucional, debe recaer en el gobierno del estado.6

La segunda variable alude más bien al tipo de relación entre autoridades y otros agentes no gubernamentales y que determina lo que se conoce teóri-camente como el proceso de gobernación que aquí se entiende, siguiendo a Luis F. Aguilar Villanueva, esencialmente

Como el proceso mediante el cual sectores, grupos, personalidades […] de la

sociedad definen sus objetivos de convivencia y supervivencia, las acciones

específicas que habrán de llevar a cabo a fin de realizar los objetivos de im-

portancia social y las formas como organizarán y coordinarán sus acciones y

productos (2010: 37).

Del análisis jurídico previo, es posible deducir que la fórmula establecida por la legislación vigente denota un procedimiento basado en las premisas de gobernabilidad que descansa en la capacidad de los actores gubernamen-tales involucrados para dirigir a la sociedad (ibid.: 24).

Este enfoque gubernamentalista, a decir de Aguilar Villanueva, es el pre-dominante en la literatura especializada en ciencia política y ha recibido críticas como fórmula para enfrentar los problemas de eficacia directiva de los gobiernos. Entre sus principales críticas destaca su énfasis centrado en

6 De conformidad con el artículo 115 “la competencia que esta Constitución otorga al gobierno

municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia

alguna entre éste y el gobierno del Estado”.


las capacidades del gobierno, “las cuales no son más que probabilidades o potencialidades de acción, en vez de centrarse en las acciones del gobierno” (ibid.: 27), esto es, en los resultados producidos por las decisiones y las ac-ciones que ejecutan los gobiernos, pero además, suele ser criticada por esa idea de que “un gobierno bien equipado con los recursos y poderes apropia-dos es suficiente para dirigir a la sociedad” (idem.).

Es a partir de estas críticas que, siguiendo la argumentación del propio Aguilar Villanueva, se ha acuñado el concepto de gobernanza para denotar un nuevo proceso directivo de la sociedad, bajo el supuesto básico de que

….en las actuales condiciones sociales el gobierno es un agente de dirección ne-

cesario pero insuficiente, aún si dispusiera de todas las capacidades requeridas

y aún si las decisiones y acciones de los gobiernos aprovecharan a cabalidad las

muchas capacidades que le han sido otorgadas (ibid.: 29).

Tanto la experiencia nacional7 como la documentada en el ámbito interna-cional8 han mostrado esta insuficiencia gubernativa frente a los desafíos con-temporáneos impuestos por los distintos fenómenos metropolitanos del orbe.

En el ámbito internacional se ha documentado experiencias relevantes de gobernanza como en el caso del estudio comparativo (Otgaar et al., 2008) realizado entre nueve ciudades europeas. En estos nueve casos de estudio se analiza una variedad de programas y proyectos donde a través de la coordi-nación entre el gobierno, los empresarios, las universidades y la comunidad, impulsaban el desarrollo regional.

Un modelo en particular que muestra las cualidades de la coordinación es el caso de la construcción de la región del conocimiento de Eindhover:

7 Para una revisión de la experiencia mexicana y reflexiones en torno a la gobernabilidad y la go-

bernanza (Lerner et al., 2011).8 Para una visión panorámica de las experiencias de gobernanza en las ciudades europeas puede

consultarse a: Herrschel y Newman, 2002; Heinelt y Klüber, 2005, Heinelt et al., 2006; Otgaar et

al., 2008; Bontje et al., 2011.


Brainport/ELAtBrainport en el que se integró un programa para promo-ver la innovación de la región Eindhover. Esta experiencia da cuenta de una asociación (elat) entre Eindhover, Leuven y Aachen que supone una innovación que cruza las fronteras entre Holanda, Bélgica y Alemania. El programa se propone una coordinación entre tres regiones para formar una región más amplia que trascienda las fronteras y que dé cabida a los pro-yectos tecnológicos más especializados ofreciendo no sólo una ubicación excepcional, sino también las bondades de una coordinación entre los tres actores involucrados (gobierno, universidades, empresas), que conforman las hélices que mueven este proyecto, además de capital humano altamente especializado y entrenado para el uso de las tecnologías.

Otras experiencias europeas interesantes son los esfuerzos desplega-dos en las zonas metropolitanas de Ámsterdam, Barcelona, Birmingham, Helsinki, Leipzig, Manchester, y Munich. De acuerdo con algunos estudios comparativos (Bontje et al., 2011), que revisan las principales políticas que en el ámbito de la planeación metropolitana y regional han emprendido es-tas ciudades con el propósito de dar dirección y detonar su vocación como economías del conocimiento e industrias creativas, así como su contexto institucional, ofrecen una visión panorámica en torno a las condiciones po-líticas, económicas, históricas y socio-demográficas de estas zonas metro-politanas que pueden constituir factores clave para hacerlas atractivas a las compañías que buscan sitios donde desarrollar sus conocimientos y tecno-logías. Por supuesto, lo más destacable de este estudio comparativo tiene que ver con la crónica de encuentros y desencuentros entre los distintos actores que buscan la coordinación en torno a una meta regional.

Otros estudios (Heinelt y Klüber, 2005) ofrecen un interesante marco analítico que se especializa en las dinámicas de la comunidad, que se construye a partir de una premisa central: los problemas en los gobiernos metropolitanos deben ser entendidos no sólo por las acciones guberna-mentales, sino también por las dinámicas entre los distintos actores in-volucrados (gobierno, sociedad, capitales privados) y el propio contexto regional. El principal argumento de este estudio es que la construcción de


gobiernos metropolitanos debe basarse en el involucramiento de actores públicos y privados en redes flexibles y en instituciones que ayuden a su mejor entendimiento. Las experiencias documentadas son de España, Alemania, Francia, Grecia, Holanda, Suiza, Estados Unidos, Finlandia y el Reino Unido, donde diversas ciudades se han enfocado en la construc-ción de metrópolis con una fuerte legitimidad democrática y un esquema de gobernanza.

Para efectos de este trabajo, las consideraciones teóricas y de buenas prácticas que han sido comentadas brevemente, permiten establecer a la gobernanza como una opción complementaria y de naturaleza distinta al enfoque de gobernabilidad, por lo que es posible imaginar a la gober-nanza como una orientación estratégica alternativa a la gobernabilidad establecida por el marco normativo vigente en materia de coordinación metropolitana.

Para clarificar los probables escenarios alternativos de desarrollo de las instancias de coordinación metropolitana a partir de las dos variables clave que han sido identificadas con base en la adaptación de la técnica de moes para el análisis del proceso de la política de coordinación metropolitana, el siguiente esquema ilustra gráficamente los cuatro posibles escenarios a partir de los cuadrantes formados por la intersección de las dos variables que han sido identificadas:

1. La variable de la gestión pública, que denota la orientación estratégica que seguirá el proceso de toma de decisiones de política pública a partir de una lógica descentralizada o descentralizada de la coordinación me-tropolitana, y

2. La variable de gobernación, que denota el nivel de implicación de los diversos actores involucrados en el proceso de formulación de la polí-tica de coordinación metropolitana a partir de un énfasis centrado en las capacidades de los actores gubernamentales (gobernabilidad) o su énfasis en los vínculos estratégicos con actores no gubernamentales (gobernanza).


Esquema 2. Modelos de orientación estratégica para las instanciasde coordinación metropolitana y ubicación de su situación actual

Como se puede apreciar en el esquema anterior, tomando en cuenta las definiciones jurídicas establecidas en el marco jurídico vigente, es posible ubicar la lógica de coordinación metropolitana en el cuadrante formado por la intersección de un proceso de gobernación con un enfoque centrado en la gobernabilidad y un proceso de gestión pública con una orientación esencialmente descentralizada.

El esquema de análisis permite además, ilustrar gráficamente al menos tres modelos de orientación estratégica alternativos, a partir de los cuadran-tes conformados por las siguientes intersecciones:

1. El moe basado en un enfoque de gobernabilidad y una gestión pública centralizada.

2. El moe basado en un enfoque de gobernanza y una gestión pública cen-tralizada, y

3. El moe basado en un enfoque de gobernanza y una gestión pública des-centralizada.

Fuente: Elaboración propia.

Proceso de gestión pública

centralizada

Proceso deGobernabilidad Gobernanza

Orientación estratégica delproceso de coordinación

metropolitana vigente

Proceso de gestiónpública descentralizada


Es importante subrayar que el desplazamiento hacia cualquier moe al-ternativo, necesariamente implicaría reformas al marco jurídico vigente en materia de coordinación metropolitana, y supondría una evaluación más detallada del marco jurídico en su conjunto que, por obvias razones, escapa a los propósitos de este trabajo.

Lo que interesa subrayar con este análisis, sin embargo, es el rol estra-tégico que juegan cada una de las instancias de coordinación metropolita-na para un eventual desplazamiento hacia alguno de los moes alternativos identificados:

Por su función de coordinación política, es claro que un desplazamiento sobre la variable relativa al proceso de gestión pública, supondría una rede-finición de las estrategias que sean adoptadas por la Junta de Coordinación Metropolitana. En otras palabras, el rol estratégico de la Junta de Coordi-nación, en tanto entidad de naturaleza eminentemente gubernativa, es la de definir la orientación estratégica que adoptaría la gestión pública en cada uno de los ámbitos de política pública sujetos a coordinación.

En tanto que el Consejo Ciudadano Metropolitano, definido como en-tidad consultiva y de participación ciudadana, jugaría un rol estratégico fundamental en la redefinición que suponga un desplazamiento sobre la variable de gobernación.

Finalmente, el Instituto Metropolitano de Planeación, cuyo rol estra-tégico es más bien informar el proceso de la política, es decir, dotarla de contenido a través de su función básica de coordinación de las tareas de planeación, su conformación no impacta significativamente en la orien-tación estratégica del proceso de la política de coordinación metropolitana. En otras palabras, la relevancia estratégica del Instituto Metropolitano de Planeación está más bien determinada por sus implicaciones sobre el con-tenido de la política de coordinación metropolitana más que por la orienta-ción del proceso. En el esquema 3 se ilustran los roles estratégicos de cada una de las instancias de coordinación metropolitana.

Como se muestra en el esquema anterior, el rol que muestra jugaría la Junta de Coordinación Metropolitana es la de establecer las estrategias de


gestión sobre el territorio del área metropolitana de Guadalajara y, por tan-to, una redefinición de dichas estrategias, que es lo que supondría un des-plazamiento sobre la variable de gestión pública ilustrada en el esquema 2, en el sentido de una orientación descentralizada como se encuentra definida actualmente por la legislación, hacia una orientación centralizada, necesa-riamente se verían afectados directamente los ámbitos de competencia de cada una de las autoridades involucradas en la gestión del territorio.

En este mismo sentido, el esquema sugiere que el rol del Consejo Ciu-dadano Metropolitano está directamente vinculado con las estrategias de gobernanza, por lo que un desplazamiento sobre la variable de gobernación ilustrada en el esquema 2, en el sentido de una orientación basada en la gobernabilidad, como es la vigente, hacia una orientación respecto a la en gobernanza, necesariamente implicaría redefinir las fórmulas de represen-

Esquema 3. Roles estratégicos de las instancias de coordinación metropolitana


Junta deCoordinaciónMetropolitana

InstitutoMetropolitano de

Planeación

Consejo Ciudadano

Metropolitano

Solicita opinión

Opina yrecomienda

Atribuciones:1. Plan de ordenamiento territorial2. Programa de desarrollo3. Mapa de riesgo4. Programa anual de inversión5. Otros instrumentos de planeación

Aprueba Opina yrecomienda

Provee información Provee información

Políticas basadas en evidencia

Estrategias de gestión del territorio:Definición de materias y niveles deintervención derivado del marcojurídico relevante(ámbitos de política pública)

Estrategias de gobernanza:Definición de fórmulas derepresentación ciudadana yniveles de intervención en laspolíticas públicas metropolitanas


tación de esta instancia o bien un replanteamiento sobre los alcances de su incidencia sobre las políticas públicas metropolitanas, como tal sería el caso, por ejemplo, si se pensara en introducir recomendaciones que fueran vinculantes al proceso de gestión pública.

Finalmente, el esquema 3 subraya la relevancia estratégica del Instituto Metropolitano de Planeación en el sentido de proveer a los diversos actores, tanto los gubernamentales integrados en la Junta de Coordinación Metro-politana como a los no gubernamentales integrados principalmente en el Consejo Ciudadano Metropolitano, de la información necesaria y suficiente para la adopción de acuerdos públicos.

El esquema también destaca que esta función de informar el proceso se hará a través de los diversos instrumentos de planeación.

En otras palabras, la relevancia estratégica del Instituto Metropolitano de Planeación radica esencialmente en asegurar que las políticas públicas metropolitanas se sustenten en la evidencia recolectada a través de los di-versos instrumentos de planeación que por ley debe integrar y, por esta vía, informar el proceso de toma de decisiones públicas en torno a la metrópoli.9

En virtud de esta circunstancia y como se planteó al inicio de esta sec-ción, resulta indispensable plantear ahora, aunque sea de manera somera, un análisis del contenido de la política de coordinación metropolitana. Para ello es preciso retomar algunas definiciones jurídicas básicas previstas en la legislación vigente.

De conformidad con el Código Urbano del Estado de Jalisco, se entiende como planeación metropolitana “la planificación, proyección, organización y programación del crecimiento y desarrollo de las áreas y regiones me-tropolitanas, con la finalidad de orientar en beneficio de sus habitantes el

9 Dentro de la disciplina de análisis de política pública se reconoce llamada así misma evidence-

based policy (ebp) o Política Basada en Evidencia, la cual se define en términos generales como la

que busca explícitamente emplear la mejor evidencia disponible de la investigación para informar

la toma de decisiones y la elección de opciones de políticas. Para una visión más amplia puede

consultarse Teresa Bracho. “Políticas Basadas en Evidencia” (Merino et al., 2010: 291-319).


proceso de desarrollo” (artículo 101). Así definido, el proceso de planea-ción metropolitana alude materialmente al desarrollo urbano de las áreas y regiones metropolitanas del Estado de Jalisco y se materializa a través de planes y programas que habrán de integrar el conjunto de políticas, dispo-siciones y acciones para cumplimentar los principios constitucionales en materia de ordenación del territorio, asentamientos humanos y desarrollo urbano (artículo 100).

De lo anterior se infiere que la materia a la que alude la variable de ges-tión pública identificada en el análisis previo sobre el proceso de la política, tiene que ver fundamentalmente con el ordenamiento territorial, los asenta-mientos humanos y el desarrollo urbano. Esta es la razón por la que, como se vio en el esquema 3, se acotaron al ámbito del territorio las estrategias de gestión pública que deberán ser definidas en el seno de la Junta de Coordi-nación Metropolitana.

Ahora bien, en concordancia con la orientación estratégica del proceso de la política de coordinación metropolitana vigente, se entiende que las decisiones de política pública en las materias antes referidas deberán conte-nerse en los instrumentos de planeación metropolitana y deben ser aproba-dos por los ayuntamientos correspondientes (artículo 101).

De lo anterior se deduce que el contenido de la política de coordinación metropolitana se concreta en los instrumentos de planeación metropolitana que son competencia del Instituto Metropolitano de Planeación.

Respecto al Instituto Metropolitano de Planeación, el propio Código Ur-bano precisa que su organización, funcionamiento y atribuciones son esta-blecidos en la Ley estatal en materia de coordinación metropolitana (artí-culo 68). En correspondencia con esta disposición, la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco vigente enumera las siguientes atribucio-nes del Instituto (artículo 31):

I. Elaborar y proponer a la Junta, para su consideración, autorización y poste-

rior envío a los ayuntamientos para su aprobación:

a) El plan de ordenamiento territorial metropolitano;


b) El programa de desarrollo metropolitano y los proyectos específicos deri-

vados del mismo;

c) El mapa de riesgo metropolitano;

d) El programa anual de inversión;

e) Los demás instrumentos de planeación y programación derivados de las

áreas sujetas a coordinación metropolitana, en los términos del convenio

respectivo; y

f) Los demás instrumentos de planeación metropolitana a que se refieran el

Código Urbano para el Estado de Jalisco y otras leyes aplicables;

II. Evaluar los instrumentos de planeación metropolitana señalados en la frac-

ción anterior;

III. Elaborar los documentos técnicos encomendados por la Junta, en las áreas

sujetas a coordinación metropolitana;

IV. Ejecutar los acuerdos y resoluciones de la Junta, en el ámbito de su compe-

tencia; y

V. Las demás que le concedan los municipios a través del convenio de coordi-

nación y el estatuto orgánico correspondientes.

Cabe destacar que los instrumentos de planeación metropolitana a los que se refiere el inciso f) de la primera fracción del artículo 31 antes citado, son precisados en el artículo 102 de dicho ordenamiento jurídico, en los siguientes términos:

1. El Programa de Desarrollo Metropolitano, que debe contemplar un diag-nóstico integral de la metrópoli que corresponda, así como la definición de los objetivos y metas de la política metropolitana en, al menos, las siguientes materias:l Estructura socioeconómical Ordenamiento territoriall Medio ambientel Servicios públicosl Infraestructura urbana


l Movilidad urbanal Mapa de riesgos

2. El Plan de ordenamiento territorial metropolitano, que contendrá la es-trategia de implementación de la política de ordenamiento territorial, definiéndose cuando menos: la zonificación primaria y la estructura ur-bana que sirva de referencia obligada para la planeación urbanística des-plegada por los municipios correspondientes, y

3. Los planes sectoriales metropolitanos, que establecerán el diagnóstico, los objetivos y las estrategias gubernamentales para los diversos asuntos de política pública contemplados en el Programa de desarrollo metropo-litano respectivo.

Como se puede apreciar, los instrumentos de planeación aludidos por los dos principales ordenamientos jurídicos que enmarcan las atribuciones del Instituto Metropolitano de Planeación en términos generales son coinciden-tes; sin embargo, vale la pena hacer notar que respecto al mapa de riesgos, la Ley de Coordinación Metropolitana lo enumera como un instrumento separado del Programa de desarrollo metropolitano, en tanto que para el Código Urbano del Estado de Jalisco, dicho instrumento constituye una ma-teria más del ya referido Programa de desarrollo metropolitano.

Asimismo, el Código Urbano del Estado de Jalisco precisa como otros instrumentos de planeación los “planes sectoriales metropolitanos”, cuyo propósito es profundizar en el diagnóstico, los objetivos y las estrategias gubernamentales de aquellas materias contenidas en el Programa de desa-rrollo metropolitano que se consideren relevantes.

Conclusiones El análisis de la política de coordinación como respuesta al problema me-tropolitano en Jalisco a partir del caso del área metropolitana de Guadalaja-ra realizado en este capítulo permitió justipreciar los alcances de cada una de las instancias de coordinación metropolitana que introdujo la reforma constitucional de 2008.


Contrario a la marcada relevancia que le han atribuido los medios de comunicación al Instituto Metropolitano de Planeación para ordenar el desarrollo urbano del área metropolitana de Guadalajara,10 que se expli-ca por la probable frustración social acumulada que devino del evidente fracaso de la planeación urbanística por establecer controles y orientar la expansión del fenómeno metropolitano de Guadalajara, de la que se dio cuenta en la breve travesía urbana que se realizó a lo largo de la primera parte del presente capítulo; la principal conclusión del análisis de la políti-ca de coordinación metropolitana planteado en la segunda parte apunta a que dicho Instituto Metropolitano de Planeación jugará un rol estratégico más bien limitado a informar el proceso de toma de decisiones públicas en la que se verán involucrados tanto actores gubernamentales, por la vía de su participación en la Junta de Coordinación Metropolitana, como actores no gubernamentales, principalmente por la vía del Consejo Ciudadano Metropolitano.

Sin restarle importancia a la tarea estratégica de dotar de contenido a la política de coordinación metropolitana que puede llegar a jugar el futuro Instituto Metropolitano de Planeación del área metropolitana de Guada-lajara, se puede concluir que las principales fuentes de innovación, en tér-minos de buenas prácticas tanto de gestión pública del territorio como de gobernanza metropolitana, no derivarán del probable diseño institucional que finalmente asuma dicho Instituto, sino más bien provendrían de una redefinición estratégica de los alcances e incidencia de las otras dos instan-cias de coordinación metropolitana que, paradójicamente, han merecido una menor atención por parte de los medios de comunicación.

Bien podría decirse que el proceso de discusión pública en torno a la política de coordinación metropolitana en el caso del área metropolitana de Guadalajara reflejó con bastante nitidez las dificultades a las que se refirió Lindblom (1994), respecto a las posibilidades reales para distinguir entre

10 Véase Milenio Jalisco del 14 de septiembre y 7 de octubre de 2012, así como El Informador del

11 de octubre de 2012.


fines y medios que lo motivaron a formular su conocido método de análisis basado en las comparaciones sucesivas limitadas.

Más allá de las múltiples lecturas y lecciones académicas que podrían suscitarse a la luz de la evidencia empírica que llegue a producirse en el caso particular del área metropolitana de Guadalajara respecto a la política de coordinación, el análisis sobre su orientación estratégica que ha sido descri-to en este capítulo permite adelantar al menos dos limitaciones institucio-nales que invitan a moderar expectativas sociales en torno a sus alcances:

La primera tiene que ver con la constatación del sentido descentralizado del proceso de gestión pública que ratifica la preeminencia constitucional que guarda la autoridad municipal respecto a las funciones de ordenación del territorio y planeación del desarrollo urbano y sobre la cual se ha insistido en ser una de las principales causas que han provocado que muchos de los problemas inherentes al fenómeno metropolitano sean percibidos como in-franqueables.

La segunda limitación se aprecia en el énfasis gubernamentalista del pro-ceso de conducción de la política de coordinación que reduce de manera sig-nificativa las posibilidades de incidencia de otros actores interesados y moti-vados en el desarrollo de la metrópoli, una limitación que abre la oportunidad para especular en torno a probables escenarios poco halagüeños que pudieran presentarse en el futuro a raíz de decisiones discrecionales, abusos de autori-dad y omisiones en el cumplimiento de responsabilidades públicas como las que desafortunadamente está plagada la experiencia reciente.

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ciembre de 2009.


Decreto 22137/LVIII/07 del Congreso del Estado por el que se adicionan los artícu-

los 35, 50, 74, 80, 81-bis y 87 de la Constitución Política del Estado de Jalisco,

publicado en el periódico oficial El Estado de Jalisco de fecha 1º de mayo de

2008, número 13, sección III, pp. 3-7.

61

José Alfonso Baños Francia

Erika Patricia Cárdenas Gómez

IntroducciónEn este capítulo se estudia y analiza a la zona metropolitana de Puerto Va-llarta. El texto descansa en dos pilares. En el primero se contextualiza el territorio donde se asienta este conglomerado a partir de describir el com-portamiento demográfico, urbano y económico. Luego en la segunda par-te, se analizan las iniciativas para gestionar el territorio. En este apartado se especifican las políticas de ordenamiento metropolitano implementadas con el ánimo de acceder a un crecimiento equilibrado para finalmente dar cuenta del aventurado tránsito hacia una gestión metropolitana eficiente que permitan acceder a un desarrollo integral en esta zona estratégica de Jalisco y México.

Antes de iniciar con el análisis urbano-territorial y político-institucional conviene precisar que el municipio de Puerto Vallarta se constituyó jurídica-mente el 31 de mayo de 1918 cuando adoptó dicho nombre. Anteriormente se denominaba Las Peñas, comisaría integrada al municipio de San Sebas-tián del Oeste; inclusive en mapas anteriores y otras fuentes documentales más antiguas se denominaba El Carrizal (Cartografía histórica de la Nueva Galicia, 1984: 149).

Pero en sentido estricto y como centro poblacional, Puerto Vallarta se fundó el 12 de diciembre de 1851 cuando don Guadalupe Sánchez junto con familiares y amigos, se instalaron a orillas del río Cuale y constituyeron el poblado Las Peñas de Santa María de Guadalupe (Munguía, 1997: 100). El asentamiento estaba compuesto por alrededor de 3 500 personas (ibid.:

La zona metropolitana de Puerto Vallarta. Contexto urbano y políticas de gestión territorial


115)1 quienes procedían mayoritariamente de los poblados circunvecinos de Mascota, Talpa y San Sebastián del Oeste y se dedicaban a la minería en un primer momento y posteriormente a la agricultura, ganadería y otras actividades primarias.

Hacia la segunda mitad del siglo xx, comenzó el arribo regular de tu-ristas y con ello, el tránsito paulatino a una nueva vocación económica, el turismo (Gómez, 2008). Las cualidades del contexto regional, conformado por el paisaje de Bahía de Banderas, planicies y montañas, entreveradas por ríos y escurrimientos,2 así como la riqueza ambiental expresada en la diversidad de flora y fauna, fueron factores clave para el despegue turístico de Puerto Vallarta.

El éxito de la actividad favoreció la puesta en valor de los atractivos y la inversión en infraestructura que detonaron el crecimiento demográfico y la expansión urbana extendiéndose más allá de los límites administrativos de Jalisco, abarcando hasta el sur del estado de Nayarit. Ello generó una co-nurbación funcional que impulsó la escisión del municipio de Compostela para fundar en diciembre de 1989, el municipio de Bahía de Banderas, pa-sando a ser el número 20 en la división política de Nayarit (inegi, 2009: 49).

De esta manera, la zona metropolitana de Puerto Vallarta, incluyendo su porción nayarita, es una región significativa en el sistema urbano na-cional, al tiempo que muestra características particulares al ser la única región conurbada de vocación turística localizada en dos entidades fede-rativas de México.

1 Este dato se debe tomar con reserva, pues las fuentes oficiales de 1921 señalan que el número de

pobladores de Puerto Vallarta era alrededor de 2 218 habitantes.2 La Bahía de Banderas es una de las más grandes de México; sus extremos son al norte, Punta

Mita y al sur, Cabo Corrientes. En cuanto a la topografía se integra por la accidentada sierra de Va-

llejo y Madre del Sur, composición que contrasta con la planicie del Valle de Banderas y la cuenca

del río Ameca, frontera administrativa entre los estados de Nayarit y Jalisco.

La zona metropolitana de Puerto Vallarta:... 63

Crecimiento demográfico, urbano y económico Este primer apartado tiene como objetivo delinear la dinámica de expan-sión urbana analizando el crecimiento demográfico, la ocupación territo-rial y los principales componentes económicos en Puerto Vallarta y su zona metropolitana. Vale subrayar que una particularidad de las ciudades del turismo en México es el rápido crecimiento de la población; en este caso, el boom demográfico se dio inicialmente en Puerto Vallarta por altas tasas de migración, al arribar cientos de trabajadores que colaboraron en la edifi-cación y consolidación de la infraestructura turística local (César y Arnaiz, 2002). Muchos de estos inmigrantes se asentaron definitivamente alcanzán-dose una segunda etapa manifestada en la reproducción natural de la pobla-ción regional. Así, el número de residentes aumentó más del doble en dos décadas, pasando de 151 288 en 1990 a 379 886 habitantes en el año 2010.

Cuadro 1. Crecimiento demográfico en la zona metropolitana de Puerto Vallarta, 1990-2010

Municipio 1990 1995 2000 2005 2010

Puerto Vallarta 111 457 149 876 184 728 220 368 255 681

Bahía de Banderas 39 831 47 077 59 808 83 739 124 205

Zona metropolitana de

Puerto Vallarta 151 288 196 953 244 536 304 107 379 886

Fuente: sedesol-conapo-inegi (2008). Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005

y datos del inegi (2001). xIII Censo general de población y vivienda.

Como se estableció, Puerto Vallarta encabezó el crecimiento demográfi-co, sin embargo, esta tendencia se ha venido modificando paulatinamente al asumir el municipio de Bahía de Banderas (Nayarit) un papel más protagó-nico. Con ello, entre 2005 y 2010, la población en esta demarcación registró 40 466 nuevos habitantes superando, por primera vez a su contraparte ja-lisciense en el mismo periodo. Esto significa que en 20 años, el crecimiento neto de residentes se ha quintuplicado y la tendencia sigue en aumento,


mientras que en Puerto Vallarta los índices se mantienen estables sin supe-rar los 40 mil nuevos vallartenses en un lustro.

Cuadro 2. Crecimiento neto de población en la zona metropolitanade Puerto Vallarta, 1990-2010

Municipio 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010

Puerto Vallarta 38 419 34 852 35 640 35 313

Bahía de Banderas 7 246 12 731 23 931 40 466

Zona metropolitana de

Puerto Vallarta 45 665 47 583 59 571 75 779

Fuente: sedesol-conapo-inegi (2008). Delimitación de las zonas metropolitanas de México

2005 y datos del inegi (2001). xIII Censo general de población y vivienda.

Esta transformación se origina por dos factores principales: el primero es que la costa nayarita ha sido el principal receptor de inversiones turísti-cas al ofertarse como un producto renovado, bien comunicado, con diversi-dad de atractivos y rodeado de bellezas naturales, edificándose con mayor frecuencia hoteles e instalaciones turísticas de gran lujo;3 y el segundo, a la masiva edificación de viviendas de interés social, orientados a la clase traba-jadora, sin políticas sobre el mercado de suelos, donde los desarrolladores privados se imponen en la agenda habitacional modificando los instrumen-tos de planeación y flexibilizando la regulación urbanística (Cerezo, 2009). Con ello, se acentúa la dispersión urbana fragmentada, en una modalidad insular del espacio metropolitano, similar a lo acontecido en otras urbes de México (Rubalcava y Schteingart, 2012).

3 Como corresponde con la localización en Punta Mita de los hoteles Four Seasons y St. Regis Pun-

ta de Mita Resort, compañías de hospedaje reconocidas por el lujo excesivo de sus instalaciones,

albergando a personajes importantes de la política, los negocios y la farándula. En el primer caso,

el hotel oferta 140 habitaciones mientras que en el segundo corresponde a 120.


La estructuración espacial de la zona metropolitana de Puerto Vallarta tiende a manifestarse en el modelo policéntrico o polinuclear4 donde los centros de población se ubican en localizaciones separadas entre sí, sin for-mar una continuidad urbana al interior del Valle pero hilvanadas linealmen-te en el litoral costero. La dispersión urbana regional encuentra en Puerto Vallarta (Jalisco) la centralidad predominante, con una zona claramente de-finida, donde se instalan los principales equipamientos y servicios como se advierte en el siguiente mapa.

Mapa 1. La zona metropolitana de Puerto Vallarta

Fuente: Observatorio Urbano de Puerto Vallarta (itspv).

4 De acuerdo con el análisis espacial y económico de los conglomerados metropolitanos se distin-

guen dos tipos recurrentes de regiones: las céntricas y/o las policéntricas o polinucleares (Arellano,

2013: 8).

Nayarit

Bahía de BanderasJalisco

Mismaloya

Boca de Tomatlán

Puerto Vallarta

Ixtapa

Punta Mita

Litibú Higuera Blanca

Cruz de Huanacaxtle

Valle deBanderas San Juan de Abajo

San Vicente

Nuevo Vallarta

Las Jarretaderas

El PorvenirSan José del Valle

Río Ameca

Río Mascota

MezcalesBuceríasValle Dorado

Las Juntas


Esta condición tiene implicaciones en la expansión territorial destacando la primacía urbana del municipio de Puerto Vallarta, integrada por una man-cha relativamente compacta que representa más de 86% urbanizado mientras el resto se distribuye en tres localidades tradicionales: Las Palmas de Arriba, Ixtapa y Las Juntas. Aunque estas circunscripciones se han mantenido física-mente separadas, se prevé que en los próximos años se integren físicamente, debido a las tendencias de crecimiento urbano en esta porción de la ciudad.

Cuadro 3. Extensión urbana en Puerto Vallarta, 2011

Centro poblacional Hectáreas* Porcentaje

Puerto Vallarta 4 258.15 86.03

Ixtapa 364.52 7.36

Las Palmas de Arriba 202.35 4.09

Las Juntas 124.59 2.52

* La superficie se expresa en hectáreas y está redondeada.

Fuente: inegi (2001). xIII Censo general de población y vivienda y datos del Observatorio

Urbano de Puerto Vallarta (itspv).

Por su parte, en Bahía de Banderas (Nayarit), destaca el asentamiento difuso en diez centros de población5 debido a las condiciones de su confi-guración geográfica, de planicie en el Valle de Banderas donde se albergan ocho poblados, así como dos localidades en el litoral. Cabe señalar que el desarrollo turístico Nuevo Vallarta no ha sido incluido por las fuentes oficia-les a pesar de su importancia y peso en la estructura urbana local.

5 Dichos centros corresponden a las poblaciones localizadas al interior del Valle de Banderas, se-

ñalando al poblado del mismo nombre así como Bucerías, Cruz de Huanacaxtle, Las Jarretaderas,

Mezcales, El Porvenir, San José del Valle, San Juan de Abajo, San Vicente y Valle Dorado. Sin em-

bargo, también hay que señalar a las localidades de Coral del Risco, Higuera Blanca, Sayulita, San

Francisco y Lo de Marcos, que tienen un peso relevante en el sistema urbano municipal, así como en

la actividad turística pero que para efectos de este análisis no se consideró pertinente su inclusión.


Cuadro 4. Extensión urbana en Bahía de Banderas, Nayarit, 2011

Centro poblacional Hectáreas* Porcentaje

Bucerías 313.37 19.04

San José del Valle 276.60 16.18

San Juan de Abajo 232.69 14.14

Cruz de Huanacaxtle 230.38 14.00

Valle de Banderas 181.65 11.04

San Vicente 152.54 9.40

Valle Dorado 99.89 6.07

Las Jarretaderas 83.98 5.10

El Porvenir 50.57 3.20

Mezcales 19.16 1.16

* La superficie se expresa en hectáreas y está redondeada.

Fuente: inegi (2001). xIII Censo general de población y vivienda y elaboración propia.

La actividad económica predominante en la zona metropolitana de Puerto Vallarta corresponde al sector terciario, particularmente con la provisión de servicios, donde el personal ocupado en esa rama significa 60.90% del total con una producción bruta de 64% (inegi, 2009).

La población económicamente activa (pea) se conformaba en el año 2009 por 91 538 integrantes, de los cuales 70.8% (64 835) correspondían a Puerto Vallarta y el restante 29.8%, equivalente a 26 703 residentes de Bahía de Banderas, Nayarit. Al observar la ubicación de los mismos, se comprueba la primacía de Puerto Vallarta como centralidad generadora de empleos y ac-tividad productiva, seguido marginalmente por poblaciones en auge como Bucerías y Mezcales (Nayarit).

Si se consideran las actividades comerciales dentro de los servicios en-tonces el total del personal ocupado en el sector terciario es de 90.40%. El total se completa con manufacturas (3.90%) y otros con 5.70% restante del personal ocupado.


Cuadro 6. Personal ocupado por sector en la zona metropolitanade Puerto Vallarta, 2009

Unidad económica Absoluto Porcentaje

Manufacturas 3 717 3.90

Comercio 26 995 29.50

Servicios 55 751 60.90

Resto sectores 5 251 5.70

Total zona metropolitana 91 538 100

Fuente: inegi (2009). Zonas metropolitanas de los Estados Unidos Mexicanos. Censos econó-

micos 2009, p. 49.

El total de unidades económicas es de 14 647, de las cuales 4 263, equiva-lentes a 29.1% estan en el municipio de Bahía de Banderas y 10 384 (70.9%) en Puerto Vallarta. De ellas, se impone la actividad comercial con 7 213 uni-dades –49.2%– y los servicios, ejemplificadas con 43.3% y 6 335 unidades.

Finalmente, el valor total de la producción asciende a más de 22 mil millones de pesos, consolidándose las actividades de servicios como las

Cuadro 5. Porcentaje de personal ocupado total por localidad en lazona metropolitana de Puerto Vallarta, 2009

Centro poblacional Porcentaje Centro poblacional Porcentaje

Puerto Vallarta 79.29 Las Jarretaderas 1.15

Las Juntas 1.74 San Vicente 0.59

Ixtapa 2.23 El Porvenir 0.69

Las Palmas de Arriba 0.34 Valle de Banderas 1.01

Cruz de Huanacaxtle 1.05 San Juan de Abajo 1.53

Bucerías 5.38 San José del Valle 1.49

Mezcales 3.05


micos 2009, p. 49.


más relevantes significando 64% del total producido, cifra que se elevaría a 85.50% si se incluyeran las labores comerciales en la zona metropolitana.

Cuadro 7. Unidades económicas en lazona metropolitana de Puerto Vallarta, 2009


Manufacturas 851 5.80

Comercio 7 213 49.20

Servicios 6 335 43.3

Resto sectores 248 1.70

Total zona metropolitana 14 647 100


micos 2009, p. 49.

Cuadro 8. Valor total de la producción en lazona metropolitana de Puerto Vallarta, 2009


Manufacturas 897 780 4.00

Comercio 4 636 078 20.50

Servicios 14 502 040 64.00

Resto sectores 2 617 340 11.60

Total zona metropolitana 22 653 238 100


micos 2009, p. 49.

Con estos elementos se confirma la importancia de Puerto Vallarta en el sistema urbano regional del Occidente de México, manifestado en el cre-cimiento demográfico, expansión urbana y el peso económico de su activi-dad principal, el turismo. Hecho lo anterior, resulta conveniente analizar las políticas que han trastocado al territorio de Puerto Vallarta y su región


conurbada a partir de la década de 1960. Pero antes es necesario mencionar algunos antecedentes histórico-jurídicos para comprender dichos procesos institucionales en las incipientes políticas metropolitanas en este territorio.

Como se sabe, durante siglos fueron escasos los asentamientos urbanos en las costas de México, por lo que Puerto Vallarta se va a caracterizar ini-cialmente por la lentitud en su desarrollo. Así pasarán las primeras seis décadas del siglo xx, pero para resarcir esta dinámica demográfica, el en-tonces presidente de México, Adolfo Ruiz Cortines, instituye en 1953 el Pro-grama de Progreso Marítimo mejor conocido como “Marcha al mar”. Con este programa se buscó crear o reacondicionar 70 puertos, habilitar flotas pesqueras e incrementar el comercio marítimo, las comunicaciones intero-ceánicas y el enlace de las costas con el altiplano. Para lograr este cometido era indispensable redirigir los flujos migratorios del campo a las ciudades en los litorales mexicanos (Gilabert, 2011: 40).

En esas mismas fechas la política federal concurrió con los trabajos de la Comisión de Planeación de la Costa de Jalisco, organismo encargado de sentar las políticas y ejecutar los programas formulados por el gobierno estatal encabezado por Agustín Yáñez. En dicha tarea se proponía incorpo-rar a la región de la costa al desarrollo económico de la entidad, conside-rando la actividad turística como estrategia económica para su crecimiento y desarrollo. Con ello se logró el impulso a Puerto Vallarta como un destino turístico de alcance internacional (Rodríguez, 1994: 28), aunque estas medi-das empezaron a surtir efecto hasta finales de la década de 1960.

Los procesos de crecimiento demográfico, urbano y económico en la zona metropolitana de Puerto Vallarta han estado inscritos en políticas es-tatales con implicaciones de carácter nacional y regional. Sin embargo, el alcance de la transformación territorial, social y económica han tenido con-secuencias no previstas, las cuales, y pese a contar con algunas iniciativas de gestión metropolitana, no han funcionado adecuadamente para resolver los problemas en este conglomerado urbano.

Se debe recordar que las políticas federales y estatales diseñadas a finales de 1950 coincidieron con otras acciones que sentaron las bases de creci-


miento y constitución de esta área urbana. Uno de ellos fue dotar, por un lado, de certeza jurídica en el uso de suelo con la creación del Fideicomiso Bahía de Banderas y Puerto Vallarta (López y Baños, 2012) y por el otro, con la construcción de importantes infraestructuras como vías de comuni-cación y terminales para conectar por aire, tierra y mar a este destino con ciudades del país y del extranjero. Fue así como los intereses de los capitales privados identificaron en la costa de Jalisco el lugar adecuado para invertir en el turismo, en particular con la construcción de hoteles. Con la puesta en marcha de grandes edificaciones, arribaron contingentes de población con la esperanza de obtener un empleo impulsando con ello el fenómeno de la migración. Así, Salvador Gómez señala que

…una gran cantidad de los que llegaron a trabajar a la rama de la construcción

decidieron quedarse a residir de manera permanente, trayendo a sus familias o

llamando a otros nuevos migrantes; creando con ello nuevas colonias, barrios y

asentamientos irregulares alrededor del municipio (2003: 194).

El aparente éxito de la vocación, comenzó a reflejarse en el intenso cre-cimiento demográfico, primero en Puerto Vallarta (cuadro 9) y posterior-mente en Bahía de Banderas con sus acentos y matices pero sosteniéndose el incremento poblacional.

Cuadro 9. Población del municipio de Puerto Vallarta, Jalisco

Año Total de habitantes Año Total de habitantes

1921 2 218 1970 35 911

1930 10 245 1980 57 028

1940 10 471 1990 111 457

1950 10 801 2000 184 728

1960 15 462 2010 255 681

Fuente: inegi. Censo general de población y vivienda, 1921, 1930, 1940, 1950, 1960, 1970, 1980,

1990, 2000 y 2010.


Como se ilustra en el cuadro anterior, el boom demográfico comenzó a partir de 1960. Sin embargo, este fenómeno tiene repercusiones significa-tivas, como apunta Gilabert (2011: 147) con relación a que el crecimiento poblacional se plasma en el urbanismo e imprime una expresión espacial de las relaciones sociales. Con el mayor número de habitantes se hizo nece-saria la construcción de más vivienda y la habilitación de infraestructura, extendiéndose el área urbana. Debido a las condiciones geográficas, la ma-yor expansión urbana se propagó mayoritariamente en las zonas planas del municipio de Bahía de Banderas.

Dicho lo anterior, se describirán las acciones institucionales y políticas que se formularon e implementaron a partir de 1970 y que están relaciona-das con el “problema metropolitano” en este destino turístico cuya gestión deberá atender y resolver sus complejas problemáticas.

Políticas y gestión metropolitana en la zmpv, 1970-2012En esta segunda parte se analizan las iniciativas y políticas de gestión terri-torial impulsadas con el objetivo de atender de manera integral la dinámica de la zona metropolitana de Puerto Vallarta. Los instrumentos de ordena-miento a considerar son: a) La Comisión de Conurbación de la Desemboca-dura del río Ameca y su plan regional de desarrollo urbano; b) el Plan maes-tro de desarrollo urbano y turístico de la Bahía de Banderas; c) el Programa de ordenamiento de la zona metropolitana interestatal de Puerto Vallarta-Bahía de Banderas; d) el Convenio de asociación intermunicipal entre los ayuntamientos de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas; y e) el Convenio de coordinación para la zona metropolitana interestatal de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas, así como su plan de ordenamiento.

La Comisión de Conurbación de la Desembocadura del río AmecaLa primera política institucional para atender la tendencia de conurbación en Puerto Vallarta data de finales de la década de 1970. En el documento oficial fechado el 9 de enero de 1978 el presidente de México José López Portillo, decretó la creación de la Comisión de Conurbación de la Desem-


bocadura del río Ameca (César y Arnaiz, 2006: 140) con la meta de prever y adelantarse a los problemas que podrían surgir en el futuro provocados por el acelerado crecimiento de Puerto Vallarta.6

En el decreto el presidente López Portillo expuso:

Que la región costera Puerto Vallarta-Costa Alegre integrada por los municipios

de Puerto Vallarta del Estado de Jalisco y Compostela del Estado de Nayarit, res-

pectivamente cuenta con un crecimiento demográfico y flujos migratorios turís-

ticos, que de acuerdo con las previsiones a corto plazo, trascenderá los límites

geográficos de dichos municipios, integrando una unidad física, económica y

social (Diario Oficial de la Federación, 9 de enero de 1978: 108).

El decreto señaló:

…se declara zona conurbada la comprendida por el área circular generada por

un radio de 30 kilómetros, cuyo centro está constituido por el punto de intersec-

ción de la línea fronteriza entre los Estados de Jalisco y Nayarit, y de la línea que

resulte unir la cabecera municipal del Municipio de Puerto Vallarta, Jal., con

el centro de población La Jarretadera, del municipio de Compostela, Nayarit

(ibid.:, 9 de enero de 1978: 107).

6 Esta comisión se deriva de la Ley General de Asentamientos Humanos, aprobada en 1976, la

cual establecía la posibilidad de constituir comisiones de conurbación integradas por los sectores

público, privado y social, con responsabilidad para elaborar planes de ordenamiento urbano en

zonas metropolitanas (Santín, 2012: 40). Para esos años se declararon en el país seis Comisiones

de Conurbación: 1) Zona Conurbada del Centro, 2) Zona Conurbada de La Laguna, 3) Zona Co-

nurbada de la Desembocadura del Río Balsas, 4) Zona Conurbada de la Desembocadura del Río

Ameca, 5) Zona Conurbada de Manzanillo-Barra de Navidad, y 6) Zona Conurbada de la Desem-

bocadura del Río Panuco. Como se puede observar desde finales de 1970 ya estaban contempladas

algunas de las zonas metropolitanas interestatales actuales.


Entre las propuestas de la Comisión se encontraba impulsar poblacio-nes tradicionales como Ixtapa, Yelapa, Las Palmas, Valle de Banderas, San Francisco y disminuir la atracción creciente hacia Puerto Vallarta (Mun-guía, 1997: 211) con el ánimo de controlar la planificación del territorio. Así el ingeniero Jaime Luna, director general de Planeación Territorial de Asentamientos Humanos señalaba esperanzado: “el caso de Acapulco no se repetirá en Puerto Vallarta, ya que en esta población existiría la planifica-ción adecuada por parte de la Comisión de Conurbación” (ibid.: 212).

Con la intención de operar las iniciativas de la Comisión en el territorio se formuló el Plan regional de desarrollo urbano con un área de aplicación que abarcaba a los municipios de Puerto Vallarta, San Sebastián del Oeste, Mascota, Talpa de Allende, Tomatlán y Cabo Corrientes en Jalisco y Com-postela, San Pedro Lagunillas, Ahuacatlán y Amatlán de Cañas en Nayarit, distribuida en una superficie de 15 160 km2 y con una población de 253 mil habitantes, cuyas principales actividades económicas eran agricultura, ga-nadería y turismo, esta última en incipiente desarrollo (sahop, 1979).

Los objetivos del Plan regional eran:

1. Racionalizar la distribución de las actividades económicas y de la población

localizándolas en las superficies geográficas de mayor potencial.

2. Promover el desarrollo integral y equilibrado de los centros de población.

3. Propiciar condiciones favorables para que la población pueda resolver sus

necesidades de suelo urbano, vivienda, servicios públicos, infraestructura y

equipamientos urbanos.

4. Mejorar y preservar el medio ambiente que conforma los asentamientos hu-

manos.

El Plan se aprobó y fue presentado ante la Comisión Nacional de Asenta-mientos Humanos en 1980. Si bien las intenciones eran regular el explosivo crecimiento en la zona conurbada de la desembocadura del río Ameca para evitar la urbanización descontrolada, sus acciones se limitaron ante la reali-dad impuesta por el interés económico de la actividad turística.


Con el paso del tiempo se ha comprobado que el objetivo trazado por la Comisión y el Plan regional no se lograron,7 pues la compleja problemática delos asentamientos humanos continúa, como se manifiesta en la ampliación de la división social del espacio, el incremento de la marginación en las perife-rias y la urbanización irregular en colonias precarias (Baños, 2010), dinámica que se repite en otras metrópolis y destinos turísticos de litoral en México.

Plan maestro de desarrollo urbano y turístico de la Bahía de Banderas, estados de Jalisco y NayaritEn el año 2002 el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (fonatur) en coordinación con los respectivos gobiernos estatales y municipales e impul-sado por iniciativas ciudadanas y académicas, procedió a elaborar el Plan maestro de desarrollo urbano y turístico en esta zona conurbada, incluyen-do a los municipios de Puerto Vallarta y Cabo Corrientes en Jalisco, así como al de Bahía de Banderas (Nayarit).

Dicho plan tuvo como objetivo integrar una visión estratégica para im-pulsar un sistema de gestión que propiciara el desarrollo integral de la zona. El documento incluyó un completo diagnóstico del territorio, pero desafor-tunadamente, todo quedó en papel pues las principales propuestas no se im-plementaron (Baños, 2010: 229). Es válido mencionar que frecuentemente los diagnósticos son ignorados por las autoridades y tomadores de decisión. Las razones son varias: falta de presupuesto adecuado, reducidas capacida-des de los gobiernos locales, carencia de participación ciudadana efectiva, la prevalencia de intereses particulares, entre otros. Hasta ahora, estudiar las dinámicas metropolitanas en el país ha sido de interés académico e ins-titucional de los organismos de la planeación pero en el ámbito político no se ha logrado la trascendencia que tiene.

7 La mayoría de las Comisiones de Conurbación dejaron de operar en la década de 1980. Dichas

comisiones eran un cuerpo colegiado sin poder real y en el mejor de los casos contaban con un

secretariado técnico que asumía algunas funciones de gestión metropolitana y ordenación del

territorio (Zentella, 2007: 14).


La importancia de Puerto Vallarta y su región se comprueba con la in-clusión dentro de las principales zonas metropolitanas de México8 realizada por la Secretaría de Desarrollo Social (sedesol), el Consejo Nacional de Población (conapo) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e In-formática (inegi) en 2005.

Programa de ordenamiento de la zona metropolitana interestatalde Puerto Vallarta-Bahía de Banderas (zmipv-bb). El Fideicomiso para el Desarrollo de la Región Centro Occidente (fiderco) elaboró el Programa de ordenamiento de la zona metropolitana consideran-do su condición interestatal.

En el trabajo se avanzó en la definición de la zona metropolitana9 y se elaboró un amplio diagnóstico considerando el medio socioeconómico, físico natural y transformado, así como la infraestructura regional. De igual manera se formuló una matriz foda (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) y se estableció el marco jurídico para subscribir

8 Los organismos mencionados clasificaron 56 zonas metropolitanas en el territorio nacional, de

las cuales seis se encuentran entre límites interestatales, siendo: i) la Laguna, entre Coahuila y

Durango; ii) Ciudad de México, incluyendo el Distrito Federal y los estados de Hidalgo y Méxi-

co); iii) La Piedad y Pénjamo, entre Michoacán y Guanajuato; iv) Puebla y Tlaxcala; v) Tampico

y Veracruz, entre los estados de Tamaulipas y Veracruz); y, vi) Puerto Vallarta, que considera el

municipio del mismo nombre en Jalisco, así como Bahía de Banderas (Nayarit). 9 fiderco clasificó el territorio en tres escalas. La primera es regional e incluye a varios munici-

pios de Jalisco y Nayarit: Mascota, Cabo Corrientes, San Sebastián del Oeste, Tapalpa, Tomatlán

y Puerto Vallarta en Jalisco; y por parte de Nayarit se encuentran San Blas, Compostela y Bahía

de Banderas. La segunda corresponde únicamente a Puerto Vallarta y Bahía de Banderas. La

tercera considera el territorio conurbado de la zona urbana de Puerto Vallarta, el cual incluye el

aeropuerto, Las Juntas, Ixtapa, El Pitillal, Mismaloya, La Desembocada y en Bahía de Banderas

en territorio de Nayarit: la zona de Nuevo Vallarta, Mezcales, El Quelele, Bucerías y Cruz de Hua-

nacaxtle, San Vicente, El Porvenir, San José del Valle, Santa Rosa, Valle de Banderas y San Juan

de Abajo (2009: 178).


el convenio de coordinación metropolitana entre Jalisco y Nayarit. La importancia de este ejercicio es el hecho de que se actualizaron los datos y su obtención a partir de una metodología de trabajo interinstitucional entre los tres niveles de gobierno.

Convenio de asociación intermunicipalEn un sentido político-institucional y para mejorar la gestión metropolitana local, los presidentes municipales de la región intentaron dar un paso ade-lante con la elaboración y aprobación de un convenio de asociación, que da-das las características político-administrativas tenía que contar con el aval de los congresos estatales, cosa que así sucedió. Es necesario puntualizar que el convenio fue resultado del incentivo que los ayuntamientos tenían para acceder a recursos del Fondo Metropolitano (Aguilar, NoticiasPV, 19 de noviembre de 2008).

Una problemática constante en estos municipios es el aumento de la de-manda de los servicios públicos que los gobiernos locales están obligados a cubrir. Se les asignan demasiadas obligaciones pero con recursos econó-micos limitados, por lo cual las administraciones tienen que buscar fuentes de financiamiento diversas. En el caso de las zonas metropolitanas, una estrategia ha sido la asociación intermunicipal para acceder al Fondo Me-tropolitano que ofrece la Federación desde el año 2006. Estos ingresos ex-traordinarios se destinan principalmente a la edificación de infraestructuras estratégicas y la prestación de servicios públicos básicos.10

En enero de 2010 los municipios de la zona metropolitana de Puerto Vallar-ta sentaron las bases para iniciar una gestión compartida (Lira, NoticiasPV,

10 Caber recordar que los servicios públicos de competencia municipal son: a) Agua potable, dre-

naje, alcantarillado y tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c)

Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercado y centrales

de abastos; e) Panteones; f) rastros; g) Calles, parques, jardines y su equipamiento; y h) Seguridad

pública en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsi-

to (artículo 115 Constitucional, fracción III).


16 de enero de 2010), con el incentivo de acceder a recursos del Fondo Me-tropolitano y destinarlos a temas relevantes como movilidad, transporte, imagen visual, seguridad e infraestructura de alcance regional. Para ello, se signó un convenio elaborado para tal efecto. 11

Posteriormente, los ayuntamientos turnaron la iniciativa de decreto a sus respectivos congresos para que se aprobara el convenio de asociación.12 Con la firma del acuerdo se confirma que en el país hay interés en la agen-da metropolitana y se generan nuevas posibilidades para que municipios colindantes, previo acuerdo entre los ayuntamientos, unifiquen estrategias y esfuerzos, coordinando recursos en la solución y/o prestación de uno o varios servicios públicos (Santín, 2012: 24).

El Convenio de asociación signado por los ayuntamientos de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas contempla:

i. Un beneficio de las zonas conurbadas para formar una unidad económi-ca y social para todos los habitantes de ambos municipios.

ii. Coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

iii. Unir esfuerzos y recursos en forma coordinada para realizar obras de infraestructura vial, saneamiento, agua potable, alcantarillado pluvial, imagen urbana e instalaciones (Castro, 2010).

11 El entonces síndico municipal de Puerto Vallarta, Fernando Castro Rubio, fue el encargado de

formular y elaborar dicho convenio.12 El Congreso de Jalisco procedió a aprobarlo el 3 de agosto de 2010 que el municipio de Puerto

Vallarta firmara el convenio, y el Congreso de Nayarit hizo lo propio el 31 de agosto de 2010. Una

vez que se aprobó el convenio de asociación entre Puerto Vallarta y Banderas se continuó con la

instalación del Comité Técnico del Fideicomiso de Administración de Inversión de la zona metro-

politana (Cárdenas, Vallartaopina, 29 de noviembre de 2010). El entonces presidente de México,

Felipe Calderón Hinojosa, firmó como testigo el Convenio de coordinación de la zona metropoli-

tana de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas.


El Convenio de asociación tuvo como sustento el artículo 115, fracción vi de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 28, fracción iv. En el caso de Puerto Vallarta, también se consi-deran la Constitución Política del Estado de Jalisco y la Ley del Gobierno yla Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco. Además, en la Ley General de Asentamientos Humanos se señala que cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entida-des federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de sus centros de población.

Como se puede observar, los ajustes constitucionales de 1999 al artículo 115 han sido de suma importancia pues a los municipios se les otorgó am-pliar su capacidad asociativa para prestación de servicios públicos, no sólo a los ayuntamientos dentro de una misma entidad federativa, sino entre dos o más estados, siendo necesario contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos (Santín, 2012: 24).13

El Convenio de asociación para la zona metropolitana de Puerto Va-llarta tiene que sortear varias dificultades porque se trata de un acuerdo que compete a ayuntamientos que están supeditados a las decisiones de los gobiernos estatales, además de que están en un fase de formulación (Cárdenas, 2013). Ésta y otras problemáticas se discutirán en párrafos pos-teriores cuando se analice el acceso al Fondo Metropolitano. A lo anterior se suma el fortalecimiento del municipio como institución, el cual se ha convertido en un agente de interlocución estratégico con los habitantes, pero donde también cohabitan diversos intereses políticos (Santín, 2012: 40). Así, en los municipios existen cotos de poder, cacicazgos y ausencia

13 Aunque Zentella señala que con las reformas de 1983 al artículo 115 Constitucional se fortalecen

las facultades municipales para la creación de reservas territoriales y el control y la planeación del

desarrollo urbano; además de facultarlos para asociarse a fin de lograr una más eficaz prestación

de los servicios públicos (2007: 14).


de cauces institucionales para la participación ciudadana (Zentella, 2007: 19) lo que dificulta una gestión metropolitana eficiente como acontece en el caso que nos ocupa.

De los logros que destacan del Convenio de asociación para la zona metropolitana de Puerto Vallarta ha sido la inversión en obras de infraes-tructura vial, obtenidas del Fondo Metropolitano. De este modo, en el 2010 se asignaron más de 49.4 millones para la obra vial, 14 inversión que estuvo a punto de perderse debido a la burocracia y diferencias partidistas entre los gobiernos de Jalisco y Nayarit.15 En el 2011 la Federación etiquetó41’325,473 pesos para continuar con los proyectos y obras complemen-tarias para el puente Federación, y para el 2012 se aprobaron 41’300,000 pesos (sedesol, 2012: 2) que no fueron ejercidos pero siguen etiquetados para su inversión en el 2013. Este monto debe completarse con recursos estatales y municipales.

Un asunto a destacar es la desigual asignación de recursos del Fondo Metropolitano, ya que en 2013, la Federación destinará 8 616 058 106 pesos a nivel nacional, de los cuales 39% se queda en la zona metropolitana del Valle de México (zmvm) y 10% en la de Guadalajara (López, 2013) mientras que a Puerto Vallarta solamente se destinará 0.48% del total.

14 En el 2010 el entonces presidente municipal de Puerto Vallarta, Salvador González Reséndiz,

expuso al Consejo Metropolitano “que no contaba con el dinero suficiente para aportar, recursos

extras al Fideicomiso de las obras complementarias para el Puente Interestatal de Avenida Fede-

ración”. Se tenía que indemnizar a ejidatarios por la afectación de cinco hectáreas. Se requerían

siete millones (Moguel y Aguilar, Noticiaspuertovallarta, 28 de julio de 2010).15 El trámite se detuvo en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Finanzas. El entonces presidente

municipal de Puerto Vallarta expuso: “No quisiera pensar mal, quisiera pensar que sólo es buro-

cracia, la realidad es que no han podido los gobiernos de los estados ponerse de acuerdo con este

tema y los afectados somos los municipios” (consultada el 20 de diciembre de 2012 en: lajornaja-

lisco.com.mx/2010/10/19).


Convenio de coordinación para la zona metropolitana interestatal de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas, y su plan de ordenamientoOtro paso significativo en la gestión de la zona metropolitana de Puerto Va-llarta ha sido la firma del convenio de coordinación para planear y regular conjuntamente el desarrollo urbano y regional en los municipios de Puerto Vallarta, Jalisco y Bahía de Banderas, Nayarit constituyendo la Comisión de Conurbación de la Zona Metropolitana de Puerto Vallarta-Bahía de Ban-deras. Dicho acuerdo fue celebrado a finales de 2010 por los tres niveles de gobierno. Por la parte federal estuvo el representante de la Secretaría de Desarrollo Social. La estatal fue encabezada por los ejecutivos de los gobier-nos de Jalisco y Nayarit. Finalmente, los municipios estuvieron presididos por los presidentes locales de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas (Diario Oficial de la Federación, 14 de septiembre de 2012).

El objetivo de la Comisión de Conurbación es definir responsabilidades en la administración y gestión del ordenamiento a nivel metropolitano. De esta manera, se deberá formular y aprobar el Programa de ordenación de la región interestatal Jalisco y Nayarit, evaluando su debido cumplimiento, a través de la Comisión de Conurbación (idem.).16

Los lineamientos estratégicos que establece el Convenio de coordinación son los siguientes:

1. Zona primaria que corresponde a la clasificación de áreas y a la definición de

la utilización general del suelo.

2. Definición de las reservas urbanas, estableciendo el uso y aprovechamiento

de las reservas a lo estrictamente necesario sin excederse.

3. Conservación de las zonas agrícolas, así como las zonas protegidas y las de

valor natural o paisajístico.

4. Infraestructura vial, promoviendo una sola estructura vial.

16 La comisión se integraría por un presidente, un vicepresidente, un vocal ejecutivo y dos secre-

tarios técnicos y dos vocales.


5. Movilidad y transporte, propiciando el traslado ágil y seguro de las personas

recurriendo a un enfoque integral.

6. Infraestructura de agua y saneamiento. La certificación de playas y el sanea-

miento de al menos quince poblados rurales.

7. Servicios turísticos, homologando la normatividad del Desarrollo Urbano y

promoviendo un instrumento ordenado que permita facilitar los procesos de

gestión y administración de desarrollo urbano a las autoridades estatales y

municipales precisándolo y adecuándolo para su mejor aplicación en reci-

procidad (idem.).

Otro de los puntos importantes que se estableció en el convenio es el tema referente al acopio y la administración de los recursos necesarios para lo cual se propusieron dos mecanismos.17 Asimismo, el convenio señaló su duración, el cual entró en vigor el día de su firma y concluyó el 30 de noviembre de 2012. Durante este periodo el convenio pudo ser revisado, adicionado, modificado y/o dado por concluido de común acuerdo por las partes, conforme a los preceptos y lineamientos que lo originaron. Si hu-biese programas y proyectos en ejecución deberían ser reasignados a las dependencias, entidades y organismos estatales y municipales competentes, con el objeto de que su desarrollo no sufriera perjuicio alguno. De igual manera, el convenio, en caso de seguir operando contempla la actualización con la firma de los representantes acreditados, incluyendo las adecuaciones pertinentes (idem.).

17 Los mecanismos fueron: 1) La constitución de un fideicomiso público, cuya integración y fun-

cionamiento se sujetará a las disposiciones jurídicas aplicables. 2) La apertura de una cuenta

concentradora en el fideicomiso de inversión y fuente de pago número 2049 denominado “para el

Desarrollo Regional Centro Occidente” (fiderco) en donde la Federación, los estados de Jalisco y

de Nayarit, así como los municipios de ambas entidades federativas que integran esta zona conur-

bada, depositen los recursos para la operación de dicho programa de ordenación, acordando los

mecanismos para la emisión de pagos y la custodia de la documentación justificativa y compro-

batoria de las operaciones realizadas (Diario Oficial de la Federación, 14 de septiembre de 2012).


Como resultado del convenio anterior, se formuló el Programa de orde-namiento de la zona metropolitana interestatal de Puerto Vallarta-Bahía de Banderas, promovido por la Secretaría de Desarrollo Social y elaborado por El Colegio de la Frontera Norte (2012).

El objetivo del programa fue impulsar un proceso de conurbación dife-rente al acontecido en el pasado, impulsando una red metropolitana que enlace los centros de población generando una articulación eficiente bajo un modelo de desarrollo que atienda el entorno natural y facilite el mejo-ramiento en las condiciones de vida de los residentes en un escenario de largo plazo. Desde la dimensión urbana se busca atender la diversidad usos de suelo, su re-densificación y mixtura, así como contar con un sistema de transporte colectivo regional eficiente (sedesol, 2012: 82).18

Ahora bien, en el Plan de ordenamiento de la zona metropolitana interes-tatal de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas se señala que los instrumentos de gestión como están planteados son insuficientes para la instrumentación del programa por las siguientes razones:

a) falta de participación de la sociedad civil en los organismos de seguimiento

de dicho programa;

b) se requiere contemplar un lineamiento especifico de formación de capacida-

des tanto en los organismos municipales a fin de poder empatar o coordinar

las políticas y acciones emanadas del programa propuesto con las considera-

das en los planes de desarrollo urbano de centro de población y en los planes

parciales;

18 Es importante señalar que un ejercicio similar de coordinación a éste se llevó a cabo en el año

2004 en la zona metropolitana interestatal de Puebla-Tlaxcala, en donde los mecanismos que se

establecieron fueron: convenio, comisión de conurbación y programa de ordenamiento. Sin em-

bargo, los mecanismos han quedado sometidos a la voluntad de los políticos. Además, no se sabe

si el plan de ordenamiento vaya a actualizarse con los proyectos que han elaborado, en los últimos

años, por parte de algunas instituciones (Iracheta, 2012: 138).


c) carencia de homologación de la legislación estatal en aspectos clave como

son el establecimiento de límites de centros de población y la aprobación de

planes parciales y el papel que tienen estados y municipios en el ordenamien-

to del territorio;

d) es necesario ampliar las capacidades de gestión e instrumentación de los

gobiernos municipales para el ordenamiento (ibid.: 72 y 73).

Estas problemáticas también son expresadas por Iracheta, quien seña-la que la administración metropolitana muestra: a) el voluntarismo como base de la coordinación intergubernamental y un enfoque claramente cen-tralista; b) la ausencia de participación social en sus órganos; c) la falta de estructuras que definan los caminos para una coordinación efectiva e institucionalizada (2012: 75). Sin embargo, un paso significativo es recono-cer e identificar los problemas que enfrenta la coordinación metropolitana para buscar las posibles soluciones. La principal dificultad que ha impedido acceder a una administración eficaz en el caso de Puerto Vallarta y su zona conurbada es la debilidad institucional y la carencia de un marco normativo que articule y coordine eficazmente la compleja administración compartida de un territorio turístico de alcance metropolitano (ibid.: 76).

A la fecha se desconoce si el plan de ordenamiento para la zona metro-politana interestatal de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas fue aprobado y si éste tiene validez jurídica o contribuirá a mejorar la gestión regional. Aunque en el acuerdo de coordinación se estableció que los estados de Jalis-co y Nayarit y sus respectivos municipios realizarán los trámites necesarios para darle plena obligatoriedad al programa (Diario Oficial de la Federación, 14 de septiembre de 2012).

En términos normativos se comienza a avanzar en disminuir los reza-gos en la agenda metropolitana en México, pues la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión ha aprobado cuatro iniciativas en la materia, las cuales pretenden sentar una base constitucional y establecer un marco jurídico mínimo y general para todas las metrópolis del país (Arellano, 2013: 33-41). Aunque estas iniciativas aún no han sido ratificadas en la


Cámara de Senadores ni en la mayoría de los congresos estatales, la ruta está trazada.

Sin embargo, llama la atención la última iniciativa, sobre todo, en el ar-tículo 122 de la Constitución donde se pretende que el Congreso de la Unión tenga una participación más activa en las zonas metropolitanas interesta-tales (Arellano, 2012: 9); y es que en éstas donde la problemática de coordi-nación se incrementa. En este sentido, tiene validez la opinión de Zentella (2007: 20), quien señala que hoy en día el gobierno federal debe asumir un papel promotor para lograr mejores resultados en la gestión metropolitana.

Respecto a la legislación estatal, se muestra un desfase entre los ordena-mientos de Nayarit y Jalisco, toda vez que la legislación nayarita no conside-ra el fenómeno metropolitano dentro de su marco normativo y reglamentos estatales (sedesol, 2012: 2). Mientras que en el caso de Jalisco el Congreso local aprobó, en 2011 la Ley de Coordinación Metropolitana, para regular el procedimiento para la constitución de áreas y regiones metropolitanas en el estado. Asimismo, sienta las bases generales para la organización y funcionamiento de instancias de coordinación metropolitana y los requisi-tos mínimos para establecer un convenio metropolitano. Así pues, estipula la creación de instancias de coordinación para las zonas metropolitanas de Jalisco: la Junta de Coordinación Metropolitana, el Instituto de Planeación y el Consejo Ciudadano Metropolitano (Arellano, 2013: 99-102).

Desafortunadamente esta ley no contempla la regulación de procesos de conurbación interestatal y de ahí que este ejercicio resulte interesante, pues la realidad supera de nueva cuenta lo que estipula este ordenamiento esta-tal.19 Así pues, para la operación de esta ley, con la creación de instancias

19 Como lo expone Iracheta el proceso de metropolización que vive el país no ha estado acompañado

de un marco normativo apropiado que permita el diseño y aplicación de instrumentos de planeación

metropolitana eficaces, lo cual muestra la necesidad de conceptuar con mayor profundidad este

fenómeno socioespacial, reconocer su variedad y especificidad, definir los indicadores para su de-

limitación y, sobre todo, establecer las condiciones para su gobierno, administración, concretando

con claridad las materias y atribuciones que corresponden a las metrópolis (2012: 28).


políticas, técnicas y ciudadanas, es necesario que las partes (los gobiernos municipales y estatales) dialoguen y acuerden su cumplimiento y que no sea considerado como una intromisión a la soberanía del estado de Nayarit.

ConclusionesLas bondades del territorio en Bahía de Banderas han favorecido la adop-ción del turismo como la principal actividad económica en la región. En un primer momento, Puerto Vallarta fue la punta de lanza del modelo y con su consolidación, se aceleró la inversión turística en el sur de Nayarit, par-ticularmente en el municipio de Bahía de Banderas. Si bien el turismo ha sido detonador para el desarrollo regional, también ha dejado su impronta territorial debido al explosivo crecimiento demográfico y la rapidez de la expansión urbana, resultando en un déficit en las condiciones de vida de los pobladores locales mientras los turistas se benefician de los mejores esce-narios y paisajes. En particular, se ha acelerado el proceso de conurbación entre los dos municipios y estados, dificultándose una gestión metropolita-na eficiente e incluyente.

Como se pudo observar en la zona metropolitana de Puerto Vallarta hubo incipientes políticas federales que impulsaron a ordenar las dinámi-cas de conurbación. Estas políticas junto con la convergencia de diversos procesos sociales y económicos, así como diferentes instituciones y acto-res locales, regionales, nacionales e internacionales, incentivaron que el “fenómeno metropolitano” expresado en un boom del crecimiento urba-no, cuantiosas inversiones para la industria turística, aumento poblacio-nal, entre otros; con la consecuencia de graves “problemas metropolita-nos”, como deterioro ambiental, marginación, problemas de movilidad, ausencia de una planeación efectiva y mecanismos efectivos de gestión metropolitana.

En un inicio las políticas federales y estatales impulsaron y se centraron en estimular el “fenómeno metropolitano” pero ahora se advierten las con-secuencias de un grave deterioro. Si bien desde el ámbito federal y estatal se intenta ofrecer los marcos institucionales que permitan acceder a una


gestión metropolitana eficiente que atienda la complejidad y diversidad de problemas. Sin embargo, este asunto tiene implicaciones y demanda accio-nes de carácter local.

Durante mucho tiempo el territorio de esta porción del país era un es-pacio para intervenir, desde instancias foráneas pero ahora los actores, sociedad e instituciones locales buscan frenar la imposición de intereses particulares y transitar del desorden e ingobernabilidad hacia un estado de gobernanza metropolitana. Si bien hay incipientes acciones de colabora-ción institucional entre los ayuntamientos de la región, en el corto y media-no plazo se advierten retos relevantes inscritos en la debilidad institucional de los gobiernos locales. En el municipio de Bahía de Banderas esta debi-lidad podría ser explicada por la juventud de su constitución y por la suma de grandes intereses económicos, lo que también sucede en Puerto Vallarta. El factor explicativo de la debilidad institucional de los gobiernos locales se encuentra en que son rehenes no sólo de interés económicos sino de la corrupción y la constitución de un clientelismo político que impiden una visión y dinámica metropolitana.

Además, el problema de la gestión metropolitana en este caso se com-plejiza aún más por su condición interestatal donde hay marcos legislativos diferentes que acentúan las asimetrías institucionales. En Nayarit no se tie-ne contemplado el problema más allá del asociacionismo, en tanto que en Jalisco hay un marco que impulsa la coordinación aunque en la práctica no quede claro el tipo de instituciones se deben diseñar; como sea, la necesi-dad de disponer de instancias eficientes en la política, técnica y ciudadana parece ser la clave. El reto no sólo radica en la asimetría, en los instrumen-tos normativos y de espacios políticos diferentes sino de falta de voluntad política, con prácticas que incentivan más el conflicto que la cooperación aunado a la debilidad institucional ya expuesta, donde con frecuencia se cae en prácticas corruptas que atienden los intereses del capital, así como a la desarticulación social en los procesos de toma de decisión. Esto coloca a la gestión metropolitana en el mismo plano de la planeación urbana, don-de los instrumentos parecen un catálogo de buenos deseos y útiles sólo para


gestionar el espacio desde una postura teórica y no para incidir en el orde-namiento y gestión sustentable del territorio.

Con ello se presenta la oportunidad histórica de asimilar las lecciones del pasado y promover una agenda metropolitana robusta y capaz de en-frentar los enormes retos del desarrollo compartido en este destino turísti-co de alcance mundial. Habrá que replantear con arrojo y valentía nuevas modalidades de coordinación para que los escasos recursos presupuestales y las limitaciones del talento humano favorezcan la vivencia de una región con altos índices de bienestar para sus pobladores. Finalmente, se abre la puerta para implementar el paradigma de la sustentabilidad en esta región urbana y turística de México, en justo homenaje a las bondades naturales y humanas de su territorio.

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93

Adriana Hernández García

IntroducciónLas políticas públicas y su aplicación por parte del Estado mexicano han impulsado la urbanización de México desde inicios del siglo xx, de manera tal que han transformado el paisaje rural de regiones históricas y cultura-les en el país. Los programas nacionales de desarrollo a partir de regiones económicas o geográficas, cuencas hidrológicas, así como el impulso de las ciudades y zonas metropolitanas que plantean actualmente son el eje rector del desarrollo integral de la sociedad mexicana y su territorio.

Los programas, planes, decretos, y conformación de zonas metropolita-nas se han extendido desde el gobierno federal hacia los otros dos niveles de gobierno, el estatal y el municipal. En particular la existencia de programas específicos y partidas presupuestales para la planeación, organización y ad-ministración de las zonas metropolitanas constituyen una de las razones de mayor importancia para la multiplicación de las mismas. Sin embargo exis-te un desfase entre la creación de una estructura metropolitana y los habi-tantes que la conforman, en ocasiones (como es el caso de estudio) quienes habitan una zona metropolitana no conocen la nueva conformación terri-torial, o bien no distinguen los beneficios que esta modificación les genera.

Es posible pensar que las zonas metropolitanas existen desde y para la generación de políticas públicas o ciertos grupos y sus cuotas de poder, o bien como la búsqueda de nuevas formas de estructuración de territorios complejos y en constante transformación, donde la estructura municipal no basta para la resolución de los conflictos.

La zona metropolitana de Ocotlán:políticas públicas y actores sociales en su conformación


El presente capítulo se propone reflexionar desde dos ejes principales: 1) Un abordaje teórico-metodológico, desde la antropología urbana, misma que estudia los territorios rurales hasta hace pocas décadas en nuevos terri-torios urbanos: el segundo eje presenta el estudio de caso de la zona metro-politana de Ocotlán (zmo), desde la aplicación de las políticas públicas en el estado de Jalisco, así como de los actores económicos, sociales, políticos y culturales que conforman la zona metropolitana.

El documento se encuentra ordenado para su presentación en tres apar-tados principales. El primer apartado lo conforman los estudios sobre ciu-dades, con elementos de la antropología urbana y su análisis del territorio así como la situación que enfrentan los estudios de los escenarios rurales-re-gionales transformados en nuevas zonas urbanas. A continuación se presen-ta una descripción histórica-etnográfica de la conformación de Poncitlán, Ocotlán y Jamay como pueblos ribereños del lago de Chapala y la relación entre sí, así como el liderazgo económico y comercial de Ocotlán.

En un segundo apartado se aborda la reflexión sobre las políticas pú-blicas como la regionalización en la década de los noventa del siglo xx, la promoción y decreto de la zona metropolitana de Ocotlán, los principales actores que confluyeron para la conformación de la propuesta enviada a las autoridades federales. En un tercer apartado se plantea la estructura inicial de la zona metropolitana de Ocotlán, así como los otros actores en principio subordinados del proceso de metropolización inicial. En relación con la influencia de actores que influyen la zmo se aborda la aipromades, instancia interinstitucional que ha promovido el medio ambiente en el lago de Chapala, así como la zona conurbada de Guadalajara, cuya cercanía cada vez es menor con la zmo lo cual se considera presenta un escenario con nuevos matices en poco tiempo. En las conclusiones del estudio se pretende reflexionar sobre los escenarios actuales.

Abordaje teórico-metodológico de lo urbano y la zona de estudioEl estudio de los territorios transformados, la diferenciación entre lo rural y lo urbano, los cambios de los pueblos tradicionales convertidos en nuevas

La zona metropolitana de Ocotlán:... 95

ciudades, así como la integración de zonas metropolitanas, se presentan como nuevos escenarios para las ciencias sociales, en particular la antropo-logía. A la vez que los estudios desde la antropología urbana permiten un conocimiento cualitativo de las interacciones entre actores sociales en un territorio cambiante.

Estudio de lo urbano y las zonas metropolitanascomo fenómeno territorial-social en la antropología urbanaEl fenómeno que hoy representan las ciudades, zonas urbanas y actuales zonas metropolitanas implican un reto para los estudiosos sociales, partien-do desde que son “territorios” en constante transformación, conformación, heterogeneidad, entre otros (García Canclini, 2005).

En México los cambios se dieron con mayor énfasis en el escenario pos-revolucionario y con un Estado mexicano en plena reestructuración, Aboi-tes (2000: 144) señala que en cincuenta años de políticas modernizadoras, de 1920 a 1970, el panorama del país se modificó drásticamente: la pobla-ción creció de 14 a 48 millones, mientras que la urbanización se aceleró con mayor fuerza. El binomio industria-urbanización o de “urbanización acelerada” (Pradilla, 2005) fue el estímulo para que los centros urbanos pro-porcionaran cada vez mejores condiciones para albergar a las crecientes nú-mero de migrantes y ramas industriales. Siguiendo la tendencia del Distrito Federal, “el impulso industrializador aceleró la polarización campo-ciudad y la fuerte de atracción de la capital del país” (Boehm, 1999: 19).

Para 1940 se da la consolidación de las macro-regiones funcionales, divi-didas en: Noroeste, Norte-Centro, Noreste, Centro-Norte y Occidente, Cen-tro, Golfo, Pacífico-Sur y Península de Yucatán, integradas por localidades mayores de 15 mil habitantes. En el caso de la macro-región Centro-Norte y Occidente estaba conformada por: Guadalajara, Aguascalientes, San Luis Potosí, León, Morelia, Irapuato, Fresnillo, Guanajuato, Celaya, Colima, Ciu-dad Guzmán, Zacatecas, Uruapan, Acámbaro y Tepic. En ese mismo tiempo el país logró estabilidad política y recuperación económica, y se sentaron las bases para el inicio de su desarrollo industrial (conapo, 1994).


García Canclini (2005) señala como la diversidad contenida en una ciu-dad es el resultado de las etapas de su desarrollo. Partiendo de un patrón general el proceso industria-urbanización provocó que: 1) los espacios rura-les se convirtieron en urbanos, y 2) hubo migración rural hacia los centros urbanos, ambos movimientos tienen como fin la vida urbana:

Las ciudades representan un papel importante, no sólo como proveedoras de

empleo, alberque y servicios sino también como centros de desarrollo cultural,

educativo y tecnológico, como puertas de entrada hacia el resto del mundo en

centros industriales para el procesamiento de productos agrícolas y de manu-

facturas, lugares en donde generar ingresos. Sin embargo, un rápido crecimien-

to urbano conlleva un desempleo creciente, degradación ambiental, falta de ser-

vicios urbanos, sobrecarga de la infraestructura existente y carencia de acceso

a la tierra, recursos financieros y una vivienda adecuada (pnuma, 2002: 240).

Portal y Safa (2005) mencionan que Oscar Lewis realizó los primeros estudios de antropología urbana sobre la ciudad de México hacia 1950 me-diante una metodología del estudio de micro-procesos. De manera que la antropología ha venido aplicando los marcos teóricos y metodológicos en los estudios de los territorios transformados, con actores sociales en un pro-ceso de adaptación o bien la oposición a los mismos.

En las últimas décadas la antropología urbana y en general las ciencias sociales se han enfocado con mayor detenimiento en el estudio de las ciudades y zonas urbanas en tanto adquieren una mayor relevancia como conformacio-nes geográficas globales en expansión continua. Autores como Barkin (1999) señala como en el contexto global no sólo los centros históricos de poder y ri-queza dominan, sino que se van conformando nuevos ejes regionales median-te la inversión de capital internacional hacia el sistema comercial globalizado.

El proceso de crecimiento y complejidad urbano o metropolitano se ha desarrollado no sólo de forma casual o natural, sino como resultado de un proceso de planeación de las políticas públicas impulsadas por el Estado mexicano a lo largo del siglo xx y las primeras décadas del xxi. Barkin


(1995) señala a las burocracias modernas y el proceso de descentralización como punto clave de la actual administración pública.

Actualmente el análisis de lo metropolitano requiere un conocimiento en continua construcción dada las múltiples vertientes que se necesita para explicarlo. El presente capítulo parte del concepto de ciudad definida por la antropología urbana; “no sólo como un fenómeno físico, un modo de ocu-par el espacio sino también como lugares donde ocurren fenómenos expre-sivos que entran en tensión con la racionalización o con las pretensiones de racionalizar la vida social” (García Canclini, 2005: 18). En tanto se separan de la versión clásica de lo urbano vs lo rural, sino en un patrón donde con-vergen territorios rurales en vías de urbanización o metropolización.

El estudio de caso de la zona metropolitana de Ocotlán lo componen tres pueblos ribereños del lago de Chapala, uno con mayor proceso de urbaniza-ción, mientras los otros dos mantienen un patrón agrícola. Sin embargo se ha generado una sinergia entre las políticas públicas y grupos económicos de poder, dando como resultado que en las últimas décadas han influido en la transformación del territorio. Sin embargo, en la recién creada zona metropolitana, el proceso jurídico, político, requiere una estructura integral más allá de los grupos económicos, y la administración pública local, en la reconversión del territorio municipal hacia el metropolitano.

La cultura del agua de los pueblos ribereños del lago de ChapalaLos municipios ribereños de Ocotlán, Poncitlán y Jamay comparten una ve-cindad con el lago de Chapala que ha sido un factor importante para que sus habitantes poblaran estas tierras desde tiempos prehispánicos, de manera que desde distintos aspectos los tres pueblos conformaron una cultura en relación al medio ambiente del lago. La región histórica construida a partir del lago de Chapala delineó la interacción de los pueblos de pescadores, co-merciantes locales, arrieros, artesanos, productores lácteos, avícolas, entre otros, que transportaban sus productos sobre las aguas del lago hacia las distintas riberas de Jalisco y Michoacán generando un corredor comercial por contar ambos estados con comunicación terrestre y pluvial.


Al lado norte del lago de Chapala el tránsito constante de productos y personas favoreció a los habitantes de Jamay, Ocotlán y Poncitlán, pueblos con gran actividad en la compra-venta de productos y alimentos, restauran-tes, así como el traslado en ferrocarril hasta mediados del siglo xx, y del transporte de carga y público.

La pesca, fue otra tarea importante compartida, debido a que se encon-traban a la ribera del lago de Chapala, los ríos Zula y Santiago por lo que esta ocupación fue fundamental para los habitantes. La pesca como activi-dad económica, de alimentación familiar, se convirtió en elemento impor-tante de identidad, en tanto otras actividades religiosas, lúdicas, y simbóli-cas se construyeron como parte del ser “pescador” del lago de Chapala.

Martínez (2005) señala a la cultura del agua como la construcción de sistemas y conocimientos de las poblaciones ribereñas en sus recursos hi-dráulicos que les permiten desarrollar sus actividades agrícolas, a la vez de conservar un sistema ecológico en el tiempo sin agotarlo. A la vez de generar una organización social mediante un manejo, significados y simbolización del agua en sus orígenes, ritos. En la región Ciénega la abundancia del agua determinó la adaptación de una cultura del agua entre sus diversos pueblos ribereños tanto de los ríos como del lago de Chapala. Esta cultura local del agua se vio trasformada durante el siglo xx debido a nuevos modelos que han transformado a los pueblos y su entorno hidráulico.

Puerto o embarcadero

de Ocotlán a inicios

del siglo xx

Fuente: Galindo, 2003.


Uno de los sectores que se instaló y convirtió en Jamay y Ocotlán en lu-gares turísticos fueron los establecimientos de alimentos, en particular las “palapas” o pequeños negocios en donde se elaboraban comidas a base de pescados del lago de Chapala y el río Zula como las carpas en birria, doradas y en caldo michi, popochas, secas, pescado blanco frito, pescado bagre en caldo, charales fritos y dorados (Escotto, 1975).

En la cultura del agua de los pueblos ribereños se encuentra el apro-vechamiento de los nacimientos de agua, los arroyos y manantiales para proveerse y realizar los quehaceres diarios, o la compraban a los aguadores que la transportaban en burros, o bien recolectaban la de lluvia (Torres, 2003). Algunas casas, contaban con pozos o norias. Los habitantes de estos municipios mantenían una relación cotidiana y permanente con el Zula: ahí se lavaban la ropa y los trastos de cocinar, el agua del río era cristalina y limpia, de manera que iban con cántaros para llenarlos y utilizarla para hacer de comer y beber.

Las mujeres salían de sus casas con canastos llenos de ropa para ir a la-var al río; el aseo diario y el baño de la familia se realizaban a las orillas del río. Asimismo, según testimonios de lugareños, ahí tenían lugar celebracio-nes importantes como la fiesta patronal, descansos dominicales, así como de los paseos comunitarios en los días de la Semana Santa en que, “el agua llevaba bastante corriente, se iba de paseo en semana santa, no se iba a pa-

Mujeres lavando ropa

en el río Zula

Fuente: Galindo, 2003.


gar a los balnearios”, “era un centro de unión de la comunidad, iban a convi-vir con las demás personas, en semana santa”, “en ese entonces se acudía al río cuando se quería festejar, los días domingos y los días de fiesta familiar.

Los procesos locales y regionales de los municipios que conformarían posteriormente la región Ciénega de Jalisco fueron transformados a partir de la década de los años cincuenta, a partir de la ampliación de carreteras para el traslado de personas y mercancías con mayor rapidez y menor tiem-po, la instalación de diversos sectores industriales como el corredor mueble-ro, la empresa agroindustrial avícola, la industria lechera, entre otros. En el siguiente apartado se aborda el proceso de regionalización administrativa de los años noventa en Jalisco que vino a impulsar nuevas condiciones de desarrollo a sus regiones, sin embargo generó una mayor desigualdad entre los procesos urbano-industriales globales, y las actividades locales, la pro-ducción agrícola y los pueblos originarios.

Las políticas públicas de regionalización en Jaliscoy de la zona metropolitana de OcotlánEl presente apartado aborda el escenario en los municipios de Ocotlán, Pon-citlán y Jamay a partir de la aplicación de las políticas públicas de regionali-zación realizada en los años noventa, así como el proceso de declaratoria de zona metropolitana de Ocotlán (zmo) en 2010 y sus implicaciones.

La regionalización de Jalisco En Jalisco el enfoque económico de la Industrialización Orientada a la Ex-portación (ioe) enfocó el crecimiento de las últimas décadas hacia la indus-trialización principalmente de la zona metropolitana de Guadalajara. Sin embargo este proceso planificador ya se había iniciado desde décadas an-teriores, en 1961 se realizaron estudios con la perspectiva de promover una zona suburbana de Guadalajara que respondiera a la búsqueda de equilibrio en el desarrollo industrial del país (Durán y Partida, 1990).

En el gobierno de Gil Preciado (1958-1964) se apoyó al llamado Corredor Industrial Guadalajara-La Barca, con la finalidad de atraer inversionistas fo-


ráneos vía estímulos fiscales y la construcción de carreteras (Lezama, 2004). Posteriormente se generó el Corredor Industrial de Jalisco (cij), el gobierno de este estado le apostó a la descentralización de la Zona Metropolitana de Guadalajara (zmg), y para ello convirtió al municipio de El Salto en unade sus áreas más industriales (Partida, 2002).

En un contexto de mayor proyección industrial y crecimiento urbano, la regionalización administrativa de la década de los años noventa vino a impulsar este camino. La nueva reestructuración territorial en Jalisco tuvo su origen en el Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 1995-2001 que fue la base para el diseño de la política social del estado de Jalisco durante ese sexenio y que no había sido modificada sino recientemente. Dentro de los fundamentos principales estaban el desarrollo del estado para lograr una mayor equidad social, la de observar la situación socioeconómica de la en-tidad en una escala menor que la del conjunto de Jalisco, el análisis de las políticas públicas y sus rendimientos regionales, finalmente serviría para realizar diagnósticos, para el diseño o modificación de políticas y progra-mas públicos (Barba y Pozos, 2000). Para 1997 el territorio estatal estaba configurado en doce regiones y una subregión con fines administrativos, de planeación y de coordinación intermunicipal (Gobierno del Estado de Jalisco citado en Barba y Pozos, 2000).

La industria Nestlé en

Ocotlán y vías del tren

Fuente: Adriana Hernández

García, julio de 2006.


La región Ciénega la conformaron los municipios de Atotonilco el Alto, Ayotlán, La Barca, Chapala, Degollado, Jamay, Jocotepec, Ocotlán, Ponci-tlán, Tizapán el Alto, Tototlán, Tuxcueca y Zapotlán del Rey. Las políticas públicas de regionalización administrativa de La Ciénega de Jalisco de fina-les de los noventa transformaron un conjunto de municipios heterogéneos en un aglomerado administrativo que mantuvo hasta el día de hoy grandes diferencias culturales e identitarias, mientras que reforzaron una serie de procesos económicos como la producción agroindustrial lechera, tequilera, mueblera, entre varios municipios. Los programas de desarrollo reforzaron el crecimiento desigual entre los trece municipios; mientras Ocotlán, Atoto-nilco el Alto, y Poncitlán han venido creciendo en la urbanización e indus-trialización, Jamay, Zapotlán del Rey, Tototlán, Tizapán el Alto, Tuxcueca, entre otros, mantienen patrones productivos agrícolas.

Para el periodo 2000-2005 se presenta una mayor concentración de habi-tantes en ciertas regiones de Jalisco, 43 municipios tuvieron un crecimiento poblacional positivo, todos con incrementos superiores al promedio estatal de 3% anual. No obstante, en 65% de los municipios de Jalisco se observó una reducción poblacional. De igual manera respecto para el 2005, 24.19% de los municipios del estado son urbanos; 39.52%, semiurbanos; 32.26%, rurales, y el resto, mixtos. Los municipios urbanos concentran más de 80% de la población de la entidad, mientras los rurales acumulan alrededor de 5% (pnud, 2009).

El Informe de Desarrollo Humano en Jalisco (idem.) señala que en 2005 los municipios más urbanizados de la entidad eran Guadalajara, Zapotlán el Grande, Tlaquepaque, Zapopan, Puerto Vallarta, Tonalá y Ocotlán. En todos, más de 90% de la población residía en localidades de más de 15 mil habitantes. Esta tendencia se mantuvo, en tanto se puede observar que pos-teriormente las zonas metropolitanas de Jalisco las conformarían Guadala-jara, Puerto Vallarta y Ocotlán.

La regionalización impulsó la constitución de la política regional así como de los actores económicos mediante programas de gobiernos federales y esta-tales para ampliar a la modernización urbana e industrial, lo que no incluyó


el desarrollo del campo regional, así como las condiciones de pobreza de los habitantes rurales. Palerm (1972) lo señala de la siguiente manera:

El mapa de la riqueza coincidiría con las áreas urbanas, con los territorios ocu-

pados por poblaciones dedicadas, casi exclusivamente, a la industria, al comer-

cio, a la banca, a la administración pública, a la educación superior y a otros

servicios (p. 19).

Los avances logrados en los sectores de servicios e industriales no culmi-naron en bienestar e igualdad de oportunidades para agricultores, pueblos originarios, pescadores y comerciantes locales.

En las décadas recientes se han promovido nuevas políticas públicas de metropolización que tienden a mantener la dinámica global de integrar las regiones, municipios y localidad al proceso urbano-industrializador.

La aplicación de esta nueva planeación urbana promovida por una polí-tica federal, viene a dividir con un mayor énfasis a los actores locales, entre aquellos que se integran al proceso metropolitano, mientras que es posible que se mantenga la tendencia a la desigualdad económica, política, social, cultural y ambiental.

La zona metropolitana de OcotlánLa transformación territorial de pueblos rurales a centros urbano-industria-les, se plantea la premisa de que la conformación de zonas metropolitanas promueve procesos de desarrollo económico y social más equilibrados en el país. El crecimiento de centros urbanos y en consecuencia la disminución de pueblos o zonas rurales vecinos será en las próximas décadas de 80%. De tal forma que la metropolización es la alternativa para generar procesos más allá de lo administrativo-político que favorezcan el desarrollo equili-brado de todos los municipios involucrados, desde los aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales, entre otros (López, 2003).

En total la zona metropolitana de Ocotlán tiene una superficie de 1 088 kilómetros cuadrados, y densidad media urbana de 141 habitantes por ki-


lómetro cuadrado y 154 380 habitantes. En abril del año 2010 autoridades de los ayuntamientos de Ocotlán, Poncitlán y Jamay 2009-2012 enviaron la propuesta de decreto de zona metropolitana al Congreso del Estado, misma que fue decretada ese mismo año. Sin embargo, la conformación territorial y de la población de una zona metropolitana se construye por diversas interacciones más allá del desarrollo económico de los municipios que la integran. En el siguiente párrafo se describen brevemente cada uno de los municipios.

El municipio de Poncitlán tiene una superficie de 672.71 km2 y cuenta con 49 localidades, que se encuentran en una distribución geográfica con una altura irregular desde 900 msnm desde el lago de Chapala hasta una

Mapa 1. Ubicación de la región Ciénega y zona metropolitana de Ocotlán

Fuente: Rosario Landgrave (2008). Instituto de Ecología. Xalapa, Veracruz.

Ixtlahuacándel Río

Cuquío

Acatic

Tepatitlán de Morelos

Magdalena

Tequila

Antonio Escobedo

Ahualulco de Mercado Tala

San Martín de HidalgoVilla Corona

CoculaAcatlán de Juárez

Zacoalco de Torres

Atemajac de Brizuela

Amacueca

Tapalpa

Sayula

Valle de Juárez

Quitupan

Mexticacán

Yahualica de González Gallo

Valle de Guadalupe

Cañadas de ObregónJalostotitlán

San Juan de los Lagos

Lagos de Moreno

Unión de San Antonio

San Julián

San Diego de Alejandría

Arandas

Jesús María

Degollado

La Barca

Jamay

Ocotlán

Amatitán

El Arenal Zapopan

Tlaquepaque

JuanacatlánTlajomulco de Zúñiga

Jocotepec Chapala

TuxcuecaTizapán el Alto

PoncitlánIxtlahuacán de los Membrillos

Zapotlan del ReyEl Salto

Tonalá

Zapotlanejo

Tototlán Atotonilco el AltoAyotlán

Lago de Chapala

GuadalajaraRío Zula

Río Lerma

Teuchitlán

Río Lerma-Santiago

Atoyac

Techaluta deMontenegro

Concepción deBuenos Aires

Teocuitatlán de Corona

La Manzanilla de la Paz

Mazamitla

San Miguel el Alto

Guadalajara

San Cristóbal de la Barranca

Chiquilistlán


altitud de más de 2 000 msnm. En lo que respecta a sus asentamientos, el municipio se ha transformado en las últimas décadas, pasó de tener 46% de su población en el área urbana en la década de los años ochenta a más de 60% al finalizar el siglo xx.1 Sin embargo la configuración de su paisaje es diversa, va desde los pueblos originarios de Mezcala y San Pedro Itzican que mantienen una cultura indígena, al paisaje urbano de la cabecera municipal con empresas como la industria de dulces Montes, la industria textilera y de fibras Celanese y un corredor de fábricas de muebles, entre otros.

Por su parte, el municipio de Ocotlán tiene un territorio de 247.70 km2 distribuido en 43 localidades, con una altura promedio de 1 500 a 1 800 msnm. En relación con su distribución poblacional, para finales de los noventa el municipio contaba con más de 90% de su población en zonas urbanas, mientras las zonas rurales van desapareciendo al integrarse a la mancha urbana.2 El municipio de Ocotlán ha sido pionero en la integración de la llamada transformación urbano-industrial desde los años treinta del siglo xx debido a la instalación de la industria Nestlé, s.a. y posteriormente industrias pequeñas y medianas como la mueblera, y lechera. El paisaje que se puede apreciar en el municipio de Ocotlán se acerca más al de una ciudad mediana en tanto existen sectores de servicios, bancos, oficinas y servicios gubernamentales regionales, entre otros.

El municipio de Jamay cuenta con un territorio de 174.49 km2 distri-buido entre la cabecera municipal y tres comunidades; se encuentra a una altura promedio de 1 500 msnm; su población vive distribuida de la siguien-te manera: más de 70% de ellos se encontraba en zona urbana y el resto en zona rural para la década de los noventa. Por su conformación el municipio de Jamay tiene menores probabilidades de crecimiento en relación con los otros dos municipios, en tanto se encuentra entre el lago de Chapala y el

1 Consultado el 8 de julio de 2012 en: www.elocal.gob.mx/work/templates/enciclo/jalisco/

mpios/14066a.htm.2 Consultado el 12 de julio de 2012 en: www.elocal.gob.mx/work/templates/enciclo/jalisco/

mpios/14063a.htm.


cerro Gomeño,3 aunado a que es el municipio con menor número de habi-tantes en referente a los otros dos.

Tabla 1. Habitantes, superficie y densidad urbanaen la zona metropolitana de Ocotlán4

Municipio Población

2005

Superficie

(km²)

Densidad urbana

(h/ km²)

Ocotlán 89 340 242 238

Poncitlán 43 817 672 54

Jamay* 21 223 174 96

Área metropolitana de Ocotlán 154 380 1088 141

* Este municipio no se encuentra en el estudio de sedesol, conapo e inegi.


El decreto de zona metropolitana del año 2010 formalizó en términos jurídicos los procesos de urbanización que tanto la Secretaría de Desarro-llo Social, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y la Comisión Nacional de Población habían determinado hacía tiempo res-pecto al modelo territorial y de desarrollo que debían conformar estos tres municipios.

Actores y territorio en la creación de la zona metropolitana de OcotlánDos procesos previos al decreto de zona metropolitana de Ocotlán que se presume fueron detonantes para el impulso y constitución: en el año 2000 según los informes del conapo, el inegi y la sedesol, la conformación terri-

3 Consultado el 15 de julio de 2012 en: www.elocal.gob.mx/work/templates/enciclo/jalisco/

mpios/14047a.htm.4 Iniciativa de decreto que aprueba la Declaratoria del área metropolitana de Ocotlán, integrada

por los municipios de Ocotlán, Poncitlán y Jamay. Congreso del Estado de Jalisco, lix Legislatura.

Documento consultado el 5 de septiembre de 2010 en: www.congresojal.gob.mx.


torial y de población de Ocotlán y Poncitlán los colocaba como zona metro-politana. Por otra parte en el proceso de designación de presupuesto para las zonas metropolitanas, durante el sexenio 2006- 2012 de los programas y planes del gobierno federal y estatal se promovieron mayores presupuestos de infraestructura de fondos federales para proyectos que impulsaran el de-sarrollo de las zonas metropolitanas.5

Al escenario federal se fueron sumando voces en el estado, como fue la ex diputada Olga Araceli Gómez Flores, quien señalaba la importancia de crear la zona metropolitana para realizar actividades conjuntas que promuevan el desarrollo económico y social del área.6 Por otra parte, según opiniones vertidas por autoridades municipales de la administración 2010-2012 de los tres municipios señalaban que para ellos la importancia de creación de zona metropolitana se encuentra la intención y ventaja de obtener un mayor pre-supuesto, así como el acceso a fondos federales. Mientras que el secretario del ayuntamiento de Ocotlán comentaba la importancia de conformar terri-torialmente una zona fuerte que responda a los retos económicos, sociales, y ambientales en que se encuentran los tres municipios.7

Primeras estructuras en la zona metropolitana de OcotlánEn el mes de marzo de 2011 se instaló el Consejo de la Zona Metropolitana de Ocotlán, en la que se planteó el otorgamiento de 58 millones de pesos. En tanto la primera obra propuesta de desarrollo de la nueva zona metropolitana de Ocotlán ha sido el parque lineal o ciclovía que una a los tres municipios mediante una zona que cruce desde la carretera de Poncitlán, llegando a Ocotlán y posteriormente Jamay con una ciclopista, bancas para descanso y

5 Congreso del Estado de Jalisco. Quincuagésima Novena Legislatura. Consultado el 12 de julio de

2012 en: www.congresojal.gob.mx. 6 El Informador, 7 de abril de 2010. Consultado el 13 de septiembre de 2010 en: www.informador.

com. 7 Entrevista realizada el 18 de mayo de 2011 al licenciado Paulo Gabriel Hernández Hernández,

secretario particular del H. Ayuntamiento de Ocotlán 2010-2012.


disfrute del paisaje, incluyendo el lago de Chapala. A pesar de que la propuesta intermunicipal de unir a los tres municipios propone una vista ambiental-mente amigable y agradable, existen una serie de pendientes que bien pueden abordarse antes de invertir en la estética de la zona metropolitana de Ocotlán.

En la nueva zona metropolitana de Ocotlán existen temas pendientes que se han ido arraigando en las últimas décadas y que lejos de resolverse corren el peligro de desaparecer de la nueva política de desarrollo. A continuación se comparten algunas de las situaciones que se consideran de mayor impor-tancia y prioridad de atender.

Los otros actores: los pueblos originarios y los recursos naturales.Cambios administrativos, desigualdades crecientesAl pueblo de Mezcala, municipio de Poncitlán en distintas ocasiones tanto el gobierno federal como el estatal y el municipal han manifestado la intención de promover el turismo nacional e internacional con el fin de conseguir inver-siones, a su vez, los habitantes han declarado no estar interesados en dicha propuesta, pues ellos plantean conseguirla a partir de sus proyectos locales.8 Mientras en la última década se ha llevado a cabo la invasión y/o compra ilícita por un particular externo de terrenos pertenecientes a la comunidad indígena de Mezcala y ha mantenido la propiedad comunal a pesar de llevar un juicio legal, la comunidad ha sido amenazada y hasta el momento de publicar esta investigación, los nacimientos de agua han sido cortados por esta persona, sin que las autoridades municipales acudan a apoyar al pueblo.

Históricamente, la población del municipio de Jamay se caracterizó por la actividad pesquera, sin embargo, debido a la grave situación que tiene que ver con la contaminación del lago de Chapala y la pérdida de la especie, abandonó la labor hace unos años. Las respuestas que han tenido por parte de las autoridades estatales del ramo es el ofrecimiento de cursos de otros oficios para poder trabajar. Al parecer la pesca es una actividad que quedará en el olvido tanto en Ocotlán como en Poncitlán y Jamay.

8 Entrevista con Rocío Moreno. Mezcala de la Asunción, Poncitlán, febrero de 2011.


El municipio de Ocotlán está en una situación similar respecto a las condi-ciones en que se encuentra su cuenca principal, el río Zula, que en las últimas décadas ha perdido la flora y fauna nativa para convertirse en el vertedero del drenaje municipal de Arandas, Atotonilco el Alto, Tototlán y Ocotlán.9

La nueva zona metropolitana de Ocotlán llegó a consolidar un proceso de urbanización e industrialización que se ha venido construyendo desde la segunda mitad del siglo xx en los municipios de Ocotlán y Poncitlán princi-palmente. El crecimiento de la población local y la inmigración hacia estos municipios ha incrementado la zona urbana de ambos. Existen oportunida-des de empleo en empresas muebleras, lecheras mientras las grandes em-presas contratan con menor ritmo con relación a que ya cuentan con una planta laboral estable. Sin embargo un reto mayor es que se proteja al sector rural para que no quede al margen del desarrollo, como ha sucedido en los casos de ciudades como Guadalajara y el Distrito Federal (Arias, 2005).

Los actores en la política ambiental intermunicipalLa política ambiental intermunicipal va de la mano con las administracio-nes municipales que cada trienio cambian, aunado con el presupuesto que se puede ejercer en el rubro, de manera que durante cada trienio se obser-van planes de rehabilitación del lago de Chapala, municipios de la región Ciénega, cuencas hidrológicas y ríos, entre otros. Durante el presente trienio se ha tenido la oportunidad de observar diversos programas enfocados a resolver la problemática ambiental en trece de los municipios que integran la ribera del lago de Chapala, en la Asociación Intermunicipal para la Pro-tección del Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable del Lago de Chapala (aipromades).

El día 30 de julio de 2009 en las instalaciones de monte Coxala, en la de-legación de San Juan Cosalá, tuvo verificativo la creación de la aipromades,

9 Andrés Gallegos. La Ciénega de Jalisco instaló ayer su Consejo Metropolitano. Medios UdeG

Noticias. Consultado el 12 de noviembre de 2013 en: mediosudgnoticiasocotlan.blogspot.

mx/2011_03_01_archive.html


en el que diez presidentes municipales del estado de Jalisco firmaron ante notario público el convenio en el cual se comprometieron a crear proyectos para mejorar el medio ambiente y sanear el lago más importante de México.

A partir de 2009 la aipromades se propuso a identificar y definir la zona de estudio, obtener información para elaborar un diagnóstico de la situa-ción actual del lago de Chapala y sus afluentes, así como la conformación de una agenda Intermunicipal e Interestatal y un plan maestro, por lo que la aipromades ha realizado algunos de los siguientes trabajos: 1. Confor-mar la Asociación Interestatal de los Estados de Jalisco y Michoacán que estaría compuesta por las cuatro asociaciones intermunicipales. 2. Realizar un plan maestro con programas y proyectos a corto, mediano y largo pla-zo. 3. Consolidar el trabajo de las asociaciones como organismos públicos descentralizados. 4. Vincular a las cuatro asociaciones intermunicipales e interestatal con las instancias estatales, federales y agencias de cooperación internacional con proyectos comunes.

Como ya se había mencionado en párrafos superiores, los esfuerzos que cada trienio impulsan las autoridades municipales entorno a la política am-biental municipal, intermunicipal y regional depende del tiempo y presu-puesto administrativo. En relación con las actividades que en tres años ha desarrollado la aipromades se señala en los municipios de Ocotlán, la elabo-ración de un diagnóstico integral con los problemas ambientales a resolver en el corto, mediano y largo plazo. El presupuesto que se ha publicado en los periódicos locales es de más de 300 millones de pesos para los munici-pios que lo integran. Sin embargo no se tienen noticias de una propuesta o impacto sobre la zona metropolitana de Ocotlán, sino con relación al lago de Chapala. Y en entrevista con autoridades municipales de Ocotlán, éstas indican que corresponde a otro programa.

La zona metropolitana de Ocotlán y su cercanía con la zona conurbada de Guadalajara: una unión inevitableLa distancia que existe entre las zonas metropolitanas de Guadalajara y Ocotlán es de aproximadamente 40 km, sin embargo, dada la interacción


histórica entre ambas zonas han sido más cercana en muchos sentidos. En un posible escenario futuro ambas áreas metropolitanas se van a encontrar, en procesos de mayor urbanización, instalación industrial y densidad pobla-cional. En cuanto a las condiciones de ambas, la capacidad de integración de los municipios precedentes a Guadalajara, lo que se prevé será difícil dado el proceso de conurbación que ha existido para los otros municipios.

Actualmente la zona metropolitana de Guadalajara está integrada por los municipios de Guadalajara, Tonalá, Zapopan, Tlaquepaque, El Salto, Tlajo-mulco de Zúñiga. Sin embargo la capital del estado se abastece de recursos diversos mediante la entrega de bienes de las distintas regiones del estado, por ejemplo, la región Norte le provee de productos agrícolas como maíz, frijol, avena forrajera, sorgo forrajero, en la minería con metales como oro, plata, plomo y cobre, productos artesanales como piteados. De la región Cié-nega: se suministra de maíz, trigo, sorgo, garbanzo forrajero y agave; también de productos como el tequila, alimentos para animales, talabartería, ropa, agua purificada, carne, medicamentos, botanas, dulces, muebles, calzado y lácteos. De la región Costa Sur se abastece con maíz, caña de azúcar, mango, melón, sorgo, sandía y plátano, así como charal, ostión, langostino y cama-rón, más aquellos productos provenientes de sus regiones restantes.

Existen elementos que señalan como las zonas metropolitanas se van acercando, una de ellas es la terminación de la carretera federal que comu-nica a los municipios de Guadalajara, El Salto, Ixtlahuacán de los Mem-brillos, Poncitlán, Ocotlán, Jamay y La Barca con el estado de Michoacán y centro del país. La carretera ahora consta de cuatro carriles que generan una mejor vialidad de automóviles, y transportes públicos locales y forá-neos. A la par de la carretera se han incrementado el crecimiento de fraccio-namientos y viviendas para nuevas poblaciones en casi todos los municipios ya citados. Otro elemento que se observa es el incremento en zonas indus-triales y empresas de distintos sectores instaladas a lo largo de la misma carretera conectora.

Un escenario que se ha venido agudizando ante el crecimiento y expan-sión de la zona metropolitana de Guadalajara hacia la zona metropolitana


de Ocotlán es el modelo de abastecimiento de agua, debido a que las fuentes se comparten, son el lago de Chapala y ríos Zula y Santiago. Sin embargo en el caso de la zmg requiere fuentes lejanas para cubrir la demanda como apreciamos en el mapa 2 (Torres, 2010).

A partir del decreto de la zona metropolitana de Ocotlán se ha iniciado una nueva reorganización territorial, lo que lleva a una tendencia de privile-giar los procesos urbanos e industriales en la ciudad central: Ocotlán. Mien-tras que los municipios restantes deberán generar cambios mayores para poder equilibrar su crecimiento y desarrollo. Sin embargo el reto mayor es que se proteja al sector rural para que no quede al margen del desarrollo, como ha sucedido en los casos de ciudades como Guadalajara y el Distrito Federal (Arias, 2005).

Mapa 2. Fuentes de agua de abastecimiento para la ciudad de Guadalajara

Fuente: Imagen de la tesis profesional de Manuel González López, 1995 citada en Alicia

Torres, 2010.

No. Cuenca Miles de km2 aproximados

1 Lerma-Chapala 48.92 Verde (La Zurda) 17.23 Juchipila 8.84 Bolaños 14.85 Huaynamota 17.66 Ameca 12.27 Armería 9.8

1

2

7

6

34

5

México, D.F.TolucaMorelia

Querétaro

Guanajuato

Ameca

Tepic

Autlán

Puerto Vallarta

Cd. Guzmán

Zacatecas

Aguascalientes

Guadalajara


Conclusiones El estudio de las políticas públicas de desarrollo aplicadas a estudios de caso da la oportunidad de revisar su aplicación en territorios y sociedades concretas. De esta forma el estudio de dos modelos de organización del es-tado de Jalisco, la regionalización administrativa de los años noventa y las zonas metropolitanas, dan pauta para comprender la propuesta aplicada a estas sociedades. Mientras que la regionalización administrativa de los años noventa proponía un crecimiento equitativo en los municipios que la conformaban. El modelo de zonas metropolitanas, a pesar de que lo señalan también, privilegian de antemano los aspectos urbanos, e industriales.

A tres lustros de la regionalización administrativa, ésta ha impulsado el desarrollo de centros urbanos y agroempresas en diversos municipios de la región Ciénega. Por otra parte los municipios que se encontraban con mayores atrasos tecnológicos, han prosperado un poco mediante la regionalización. Un aspecto de vital importancia es la deuda ambiental que se ha generado en los ríos, cuencas, suelos, y aire de la región Cié-nega. En cuanto a los sectores con menores privilegios como los pueblos originarios de Mezcala y San Pedro Itzican, sus condiciones son frágiles respecto a su incorporación al desarrollo propuesto por autoridades ex-ternas o bien el riesgo de la defensa de su territorio con las consecuencias que esto genere.

Los estudios realizados por organismos como el Consejo Estatal de Po-blación (coepo), el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informá-tica (inegi) y la Secretaría de Economía, acerca de las conformaciones ur-banas han venido a constituir un nuevo paradigma para el desarrollo de zonas regionales en todo el país. Sin embargo estos territorios se encuen-tran habitados por sociedades regionales con historias comunes, patrones económicos desarrollados desde hace 500 años algunos, que al encontrarse con modelos externos de desarrollo se enfrentan a revoluciones internas donde territorio, población y recursos naturales adquieren nuevos valores.

Los actores sociales y políticos estatales, regionales y locales de los tres municipios que conforman la zona metropolitana de Ocotlán han impulsa-


do su conformación siguiendo las políticas federales, además de los bene-ficios económicos que les ha registrado. En tanto, la población de las tres municipalidades en general desconoce los cambios que esta nueva confor-mación les implica.

La regionalización administrativa en La Ciénega de los años noventa res-pondió a una política pública de organización del territorio de desarrollo más equitativo, crear condiciones de mayor vigilancia de las autoridades estatales a la aplicación de los programas públicos en territorios menores, entre otros. En tres lustros de desarrollo regional en La Ciénega de Jalisco, se llevó a cabo un proceso de mayor crecimiento de los municipios urbanos, y grandes, mientras que los municipios rurales, agrícolas y pequeños man-tienen un crecimiento menor. El cambio de política pública hacia zonas me-tropolitanas promete ahora que los territorios con características urbanas, industriales y con mayor densidad poblacional, crezcan más, mientras el resto de municipios se sumaran mientras sigan este nuevo modelo.

El modelo de regionalización administrativa sin duda trajo beneficios a la región Ciénega, sin embargo las limitaciones del mismo como el desgaste ambiental de las cuencas hidrológicas, el suelo, entre otros, no ha sido sufi-cientemente evaluado. Así como otros procesos de crecimiento desigual en-tre los municipios que conforman la región, al parecer no fueron suficiente-mente revisados y corregidos en su momento. De manera que el reemplazo de modelo de desarrollo a zonas metropolitanas, viene a proponer mayores desigualdades a las ya existentes.

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Encuentro de la Red de Investigadores Sociales sobre Agua (rissa), Jiutepec,

Morelos.

119

De los autores

Adriana Hernández García. Profesora investigadora en el Centro Universitario de

la Ciénega de la Universidad de Guadalajara. Maestra en antropología social

por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología So-

cial (ciesas Occidente) y doctora en ciencias sociales por la Universidad de

Guadalajara. Cuenta con el perfil deseable del Programa de Mejoramiento

del Profesorado (promep-sep) y es candidata al Sistema Nacional de Inves-

tigadores-conacyt. Sus temas de investigación son: desarrollo regional, me-

tropolización, medio ambiente y sustentabilidad.

Alberto Arellano Ríos. Profesor investigador en El Colegio de Jalisco. Doctor en

ciencias sociales por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en

Antropología Social (ciesas). Maestro en política y gestión pública por el

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (iteso). Maestro

en estudios sobre la región por El Colegio de Jalisco y licenciado en estudios

políticos y gobierno por la Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema

Nacional de Investigadores-conacyt. Actualmente es co-coordinador en la

Maestría Interinstitucional en Políticas Públicas que imparten en El Colegio

de Jalisco y el cucea de la Universidad de Guadalajara. Sus temas de estudio

e interés son las políticas públicas, cambio político y campo jurídico.

Erika Patricia Cárdenas Gómez. Profesora investigadora asociada C en El Colegio

de Jalisco. Doctora en ciudad, territorio y sustentabilidad por la Universidad de

Guadalajara. Maestra en estudios sobre la región por El Colegio de Jalisco y li-

cenciada en estudios internacionales por la Universidad de Guadalajara. Temas

de estudio e interés: estudios locales y regionales, metropolización y migración.


Ismael Ortiz Barba. Profesor de la Universidad de Guadalajara; ha realizado es-

tudios de psicología, sociología y ciencia política. Sus líneas de investiga-

ción son: democracia, filosofía política, cultura política, asuntos electorales,

y educación superior. Es coordinador editorial de la revista Acta Republicana

y actualmente es coordinador de Investigación y Posgrado del Centro Univer-

sitario de la Costa de la Universidad de Guadalajara.

José Alfonso Baños Francia. Profesor investigador en el Instituto Tecnológico

Superior de Puerto Vallarta. Arquitecto por el Instituto Tecnológico y de Es-

tudios Superiores de Occidente (iteso). Maestro en desarrollo sustentable

y turismo por el cucosta-Universidad de Guadalajara, y doctor en ciudad,

territorio y sustentabilidad por el cuaad-Universidad de Guadalajara. Realizó

una estancia posdoctoral en El Colegio de Sonora auspiciado por el Consejo

Nacional de Ciencia y Tecnología (conacyt) entre 2011 y 2012. Cuenta con el

perfil deseable del Programa de Mejoramiento del Profesorado (promep-sep),

y es candidato al Sistema Nacional de Investigadores-conacyt. Se desarrolla

en actividades profesionales del ámbito de la arquitectura y en transforma-

ciones territoriales de la actividad turística.

Roberto Arias de la Mora. Profesor investigador en El Colegio de Jalisco. Doc-

tor en ciencias económico-administrativas por la Universidad de Guadalaja-

ra. Maestro en políticas públicas por el Instituto Tecnológico Autónomo de

México (itam) y licenciado en administración pública por la Universidad de

Guadalajara. Ganador del “Premio inap 2013” a la mejor tesis de doctorado

en administración pública. Temas de estudio e interés: gestión y políticas pú-

blicas, gobiernos municipales y estatales, así como preferencias electorales.

Universidad de Guadalajara

Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla

Rector general

Miguel Ángel Navarro Navarro

Vicerrector ejecutivo

José Alfredo Peña Ramos

Secretario general

Centro Universitario de la Costa

Marco Antonio Cortés Guardado

Rector

Jorge Téllez López

Secretario académico

Gloria Angélica Hernández Obledo

Secretaria administrativa


se terminó de imprimir en octubre de 2013

en Pandora Impresores S. A. de C. V.

Caña 3657, La Nogalera,

Guadalajara, Jalisco, México.

La edición consta de 500 ejemplares.

Diseño:

Verónica Segovia González

Corrección de textos:

María Amparo Ramírez Rivera

Edición de infografía:

Guadalupe Moreno Sánchez

coordinación y gestión metropolitana en jalisco · a modo de contextualizar el problema se puede...

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