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COORDINACIÓN DE CORREDORES Y RECURSOS BIOLÓGICOS
Consultoría: Elaboración de la estrategia regional de compensación por prestación de servicios ambientales en el área del Corredor Biológico Mesoamericano-México
Consultor: María Zorrilla Ramos
Contrato: CBM-M/UTN/2C/008/2005
Unidad Técnica: Nacional
Tipo de reporte: Informe final
Fecha de entrega: Mayo de 2006
1
Elaboración de la estrategia regional de compensación por
prestación de servicios ambientales en el área del Corredor
Biológico Mesoamericano-México
FASE 1. Diagnóstico de instrumentos legales y de política
pública
ENTREGA FINAL
Mayo de 2006
Elaboró
María Zorrilla Ramos
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CONTENIDO
Introducción
Capítulo 1. Principales conceptos
1.1 Definición
1.2 Tipos de servicios ambientales
1.3 Los mecanismos de compensación
1.4. La Gestión de los servicios ambientales
Capítulo 2. Experiencias en México
2.1 Casos específicos
a) ―Scolel té‖ o Fondo Bioclimático en Chiapas.
b) Bioprospección en los Altos de Chiapas
c) El Sistema comunitario de manejo de la biodiversidad (SICOBI) en la Cuenca
del Río Copalita en Oaxaca y el PSAH
2.1 Programas forestales para incentivar el pago por servicios ambientales en México.
a) El proyecto de conservación y manejo sustentable de los recursos forestales
en México -PROCYMAF
b) La política federal de pago por servicios ambientales.
Capítulo 3. Análisis legal e institucional
3.1 Análisis Legal
3.1.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3.1.2 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA)
3.1.3 Ley General de Vida Silvestre (LGVS)
3.1.4 Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS).
3.1.5 Ley de Aguas Nacionales (LAN)
3.1.6 Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS)
3.1.7 Ley de Bioseguridad
3.1.8 Ley de Planeación
3.1.9 Ley Federal de Derechos (LFD) y Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF)
3.2 Análisis institucional y de política pública
3.3 Política Pública
3.3.1 Sector Agrario
3
3.3.2 Sector agropecuario
3.3.3 Pesca
3.3.4 Sector medio ambiente y recursos naturales
3.3.5 Sector Forestal
3.3.6 Sector Hidráulico
3.3.7 Turismo
3.3.8 Programas de carácter intersectorial
3.3.9 Espacios de concertación
Capítulo 4. Los Servicios Ambientales en el Corredor Biológico Mesoamericano -
México
4.1.Análisis de los servicios ambientales para la región
4.1.1 Análisis FODA
4.1.2 Análisis de la posibilidad de encontrar una demanda y de general un
mecanismo de compensación
4.2 Diagnóstico
4.2.1 Características del territorio y provisión de servicios ambientales
4.2.2 Características organizativas
4.2.3 Características productivas
4.3. Propuesta de tipología
4.4. Paquetes de compensación
4.5 Propuesta para los talleres
Conclusiones y recomendaciones para articular una estrategia en el CBMM
Bibliografía
ANEXO 1. Presentación de casos sobre esquemas de compensación de pago por
servicios ambientales en el mundo.
ANEXO 2. Preguntas para caracterizar a los actores de un esquema de compensación
por prestación de servicios ambientales.
ANEXO 3 Cuadro resumen sobre Legislación Federal y Servicios Ambientales
ANEXO 4. Propuesta de Cuestionario para elaborar una tipología de la comunidad
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Introducción
La presente consultoría se planteó con el objetivo general de realizar un análisis de
conceptos así como de instrumentos legales y de política pública a fin de fijar los
elementos que debe contener un diagnóstico de las oportunidades y alcances de los
servicios ambientales de la región. Así mismo se establecieron siete objetivos
específicos:
1. Hacer una revisión conceptual de lo que implica la compensación por servicios
ambientales y su impacto a nivel local y regional.
2. Hacer un análisis de las instituciones de los tres niveles de gobierno que tienen
atribuciones para el manejo de los recursos naturales en la región.
3. Hacer una revisión minuciosa de los instrumentos legales así como de política
pública y desarrollo regional generados a nivel federal, estatal y local que impactan
en la prestación de los servicios ambientales de la región.
4. Hacer una valoración de las fortalezas y debilidades de los Programas en
operación que impactan los recursos forestales de la región.
5. Generar una lista de elementos necesarios para lograr un diagnóstico regional de
los servicios ambientales en el CBM-M y la posibilidad de generar esquemas de
compensación a nivel local.
6. Generar una tipología de comunidades y ejidos que identifique de acuerdo con sus
condiciones organizativas y de manejo de recursos naturales diferentes paquetes o
esquemas de compensación a los que pueden acceder.
7. Desarrollar la metodología para la elaboración de un taller en el que se convoque a
actores regionales para realizar un pre-diagnóstico de los servicios ambientales de
la región.
Para cumplir con dichos objetivos se presenta el siguiente informe, el cual consta de
cuatro capítulos:
En el primer capítulo se presentan los principales que conceptos que hay en lo
referente al tema de los servicios ambientales centrando la discusión en torno a los
esquemas de compensación y a las alternativas que hay para estos. Este capítulo se
retoma del primer informe elaborado durante esta consultoría y cumple con lo
establecido en el primero de los objetivos específicos. En este capítulo también se
5
presentan algunos aspectos que no han sido resueltos a nivel conceptual,
principalmente desde una perspectiva social del análisis.
El segundo capítulo se refiere a la presentación de la experiencia nacional en torno a
los esquemas de compensación por prestación de servicios ambientales e incluye
tanto el análisis de tres casos experiencias específicas que generan importantes
lecciones (dos en Chiapas y una en Oaxaca) así como de la política federal de pago
por servicios ambientales. Este capítulo cumple con el objetivo específico número 4.
El tercer capítulo es un análisis institucional, legal y de política pública no sólo del
tema de servicios ambientales sino de otros sectores que tienen impactos directos en
éstos. Dicho análisis se presento de manera más amplia en la entrega dos de la
presente consultoría. Este capítulo cumple con los objetivos específicos 2,3 y
complementa el 4.
El cuarto capítulo se refiere a los servicios ambientales en el CBMM y se retoma de la
tercera entrega de la presente consultoría. Este capítulo cumple con los objetivos 5,6
y7.
Finalmente se presentan cinco recomendaciones puntuales para iniciar una estrategia
de servicios ambientales en el CBM-B
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Capítulo 1. Principales conceptos
Como se ha mencionado, el tema de los servicios ambientales y sus esquemas de
compensación han generado una importante literatura dentro de las áreas de política y
economía ambiental (Pagiola y Platais (2002); Rosa, Kandel y Dimas (2002), Alix-
García De Janvry y Sadoulet (2005), Swallow y Meinzen Dick (2005) ) así como dentro
de las áreas de investigación forestales, hidrológicas y ecológicas.
El objetivo de este apartado es presentar los principales conceptos que hay en el tema
de los servicios ambientales así como los puntos centrales de la actual discusión en la
materia.
1.3 Definición
Dentro de las varias definiciones de los que son los servicios ambientales hemos
elegido la que aparece en el informe titulado ―Ecosystems and Human Well-being: A
framework for assessment‖ publicado por Millennium Ecosystem Assessment1 la cual
define los servicios ecosistémicos como ―los beneficios que la gente obtiene de los
ecosistemas. Estos incluyen servicios de aprovisionamiento, regulación y servicios
culturales los cuales afectan directamente a la gente, así como servicios de soporte
necesarios para mantener otros servicios‖ (Millenium Ecosystem Assessment 2003:57)
De esta definición se desprende que los servicios ambientales son las funciones de los
ecosistemas que sirven directa o indirectamente para el bienestar humano.
Se reconocen 4 categorías generales de servicios ambientales que pueden válidos
para diferentes tipos de ecosistemas (Millennium Ecosystem Assessment (2003:56-60)
a) Servicios de aprovisionamiento: son productos que se obtienen de la
naturaleza, principalmente alimentos, fibras, combustibles, recursos genéticos,
productos bioquímicos, medicina natural y productos farmacéuticos, recursos
ornamentales y agua.
1 El “Millennium Ecosystem Assessment” (MA) es un programa creado por la ONU
en 2001 para atender las necesidades de información científica de los tomadores de decisiones a nivel mundial. Se enfoca en cómo los cambios en los ecosistemas
pueden afectar a las personas en las siguientes décadas y que tipo de acciones
deben ser adoptadas en diferentes escalas (Millennium Ecosystem Assessment 2003:X)
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b) Servicios de regulación: Estos son los beneficios que se obtienen de la
regulación de procesos ecosistémicos, entre estos se consideran el
mantenimiento de la calidad del aire, la regulación climática, la regulación del
ciclo hidrológico, el control de la erosión, purificación de agua y manejo de
desperdicios, regulación de enfermedades humanas, control biológico,
polinización y protección contra fenómenos hidrometeorológicos.
c) Servicios culturales: se consideran de este tipo los beneficios no materiales
que la gente obtiene de los ecosistemas a partir de la reflexión, el desarrollo de
conocimiento, la recreación y las experiencias estéticas. Entre estos se
incluyen la diversidad cultural, valores espirituales y religiosos, sistemas de
conocimiento, valores educacionales, inspiración, valores culturales e históricos
así como recreación y ecoturismo entre otros.
d) Servicios de soporte: Estos son aquellos servicios que son necesarios para
la producción y el mantenimiento del resto de los demás servicios, se
diferencian de los demás porque sus impactos se perciben en periodos de
tiempo más largos que el resto de los servicios (por ejemplo la formación del
suelo o la provisión de oxígeno).
Sin embargo no todos los servicios ambientales son tangibles ni se perciben como un
beneficio directo en un plazo corto o mediano lo cual disminuye la posibilidad de ser
considerados dentro de un esquema de compensación. En este sentido existen tipos
muy identificables de servicios ambientales para los cuáles es posible contar con un
mecanismo de compensación. Los que se pueden identificar en la literatura (Guevara
y Torres Rojo 2001; Burstein 2000; Rosa, Kandel y Dimas 2003) son cinco: servicio
hídrico, captura de bióxido de carbono, paisaje, conservación de la diversidad y
mitigación de los efectos de desastres naturales. En este sentido es importante hacer
énfasis que la mayor parte de la literatura consultada se refiere únicamente a los
cuatro primeros ((Burstein (2000), Rosa, Kandel y Dimas (2003), Guevara y Torres-
Rojo (2002)) y principalmente a servicio hídrico, conservación de la diversidad y
captura de carbono (Witmer (2006), Swallow y Meinzen-Dick (2005) y existe muy poca
literatura identificando como un servicio ambiental el de mitigación de efectos de los
desastres naturales (Pagiola y Platais (2002)
1.4 Tipos de servicios ambientales
A continuación se presenta una explicación de cada uno de los tipos de servicios
ambientales que han sido identificados como aquellos donde es posible lograr un
esquema de compensación.
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a) Servicio hídrico.
Este se conoce también como captura de agua o desempeño hidraúlico y es
el servicio ambiental que proveen las áreas naturales con cobertura vegetal al
impedir el escurrimiento rápido del agua de lluvia y permitir que este se filtre a
los mantos freáticos (Guevara y Torres Rojo 2002) (Burstein 2000)2 El
mercado para este servicio surge de la necesidad de hacer llegar agua de
calidad para el consumo de la población. La pérdida de la cubierta vegetal
impacta en la recarga de los mantos acuíferos y en la posibilidad de proveer
agua. Un punto bastante controvertido es qué tanto impacta en la cantidad de
agua la pérdida de cobertura (Bishop y Landell-Mills 2003), sin embargo esto
puede variar dependiendo de varias condiciones de los ecosistemas y se
reconoce que no sólo importa la cantidad sino la calidad del agua así como de
la provisión constante y no sólo en temporada de lluvias. Sobre este tipo de
mercados encontramos varias experiencias nacionales como internacionales,
en las internacionales destacan los casos de Costa Rica, Ecuador, Catskills
(NY) entre otros (Ver anexo 1). En México destaca el caso del municipio de
Coatepec en Veracruz el cual será presentado más adelante.
b) Captura de bióxido de carbono (CO2)
Este servicio es el que dan las plantas, principalmente los árboles al capturar
y almacenar grandes cantidades de bióxido de carbono en forma de biomasa.
La importancia de este servicio ambiental está vinculada a las
preocupaciones sobre el calentamiento global y el cambio climático acelerado
por las emisiones de gases de efecto invernadero. La valoración de las zonas
forestales para la captura de bióxido de carbono se basa en dos
consideraciones: la primera es la absorción de carbono durante el periodo de
crecimiento de las plantas, lo que hace que las plantaciones forestales de
árboles nuevos y en general en incremento de la cobertura forestal sea
altamente valorada en la prestación de este servicio; y la segunda
2 La Comisión Nacional Forestal ha definido los Servicios Ambientales Hidrológicos como “Los servicios que brindan los bosques y selvas y que
inciden directamente en el mantenimiento de la capacidad de recarga de
los mantos acuíferos, el mantenimiento de la calidad de agua, la reducción de la carga de sedimentos cuenca abajo, la reducción de las corrientes
durante los eventos extremos de precipitación, la conservación de
manantiales, el mayor volumen de agua superficial disponible en época de secas y reducción del riesgo de inundaciones” (SEMARNAT 2003)
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consideración tiene que ver con la prevención de la deforestación, de
incendios forestales y del cambio de uso de suelo forestal para evitar que el
carbono capturado se libere a la atmósfera (Bishop y Landell-Mills 2003:61)
En México el ejemplo más documentado de un mercado para este servicio
ambiental es el caso de Scolel té en Chiapas el cual será mencionado más
adelante.
c) Paisaje.
Este es el servicio ambiental que se reconoce por el placer que genera estar en
un área natural, y está ligado a los valores estéticos. La única referencia
concreta a mecanismos de compensación para este servicio ambiental forestal
es la del ecoturismo, o simplemente la entrada que se paga por estar en área
natural protegida. Un ejemplo de este tipo de experiencias es la de la costa
atlántica de Brasil, donde se ha dado un esquema de conservación de una
especie (Mono león dorado) lo cual se ha convertido en un símbolo de la región
atrayendo a un nuevo tipo de turistas. Costa Rica por su parte también ha
explotado este tipo de servicio ambiental. (Ver anexo 1).
d) Conservación de biodiversidad
Este servicio está ligado a la conservación de hábitats naturales y
biodiversidad. Se reconocen generalmente tres elementos de la biodiversidad:
la diversidad genética, la diversidad de especies y la diversidad ecosistémica
(Bishop y Landell-Mills 2003:54). Es importante aclarar que conceptualmente
entender este tipo de servicio ambiental es complejo, ya que un mercado para
este servicio no ―vende‖ biodiversidad, la compensación está en función de la
conservación del hábitat y esto es lo que se paga. El ejemplo más difundido
es el sobre precio que se da a cierto tipo de productos que durante su
proceso de producción siguen estándares ambientales comúnmente
reconocidos en procesos de certificación ambiental, como es el caso del café
de sombra o de la madera certificada. Otro ejemplo es la creciente valoración
de los sistemas agroforestales lo cual está considerado dentro del PAD del
CBMM. En México tenemos importantes ejemplo de certificación de café
como es el de CEPCO en Oaxaca que es una asociación que reúne a
productores de café orgánico de todo el estado.
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Otro enfoque es el de la bioprospección y de la investigación que se puede
hacer sobre especies desconocidas actualmente pero que en un futuro sean
útiles para la humanidad.
También hay otras experiencias que tienen que ver con la importancia de que
existan las condiciones para la supervivencia de las especies que es la
propuesta de la integración de corredores biológicos. Dentro de estas
experiencias, aquellas que logran identificarse con especies emblemática
(como el caso de la Mariposa Monarca en Michoacán y el Estado de México,
o el Mono León Dorado en la Costa atlántica de Brasil ) o bien con lugares
específicos como el caso de las áreas naturales protegidas, pueden
convertirse en proyectos de ecoturismo.
e) Mitigación de efectos de desastres naturales
Este servicio ambiental tiene que ver con el efecto que tienen las áreas
naturales (y/o con cierto nivel de manejo) para reducir el impacto de fenómenos
sobre todo hidrometeorológicos como lo son huracanes y lluvias. Si bien no se
puede aplicar a todos los casos, la cubierta forestal es importante para retener
y fijar el suelo evitando reblandecimientos, deslaves y derrumbes. Por otra
parte al retener el suelo se evita el azolvamiento de cuerpos de agua y se
disminuye el riesgo de desbordamientos e inundaciones. A pesar de la
importancia de este servicio ambiental sólo se encontró definido como tal en
documentos del Banco Mundial (Pagiola y Platais 2002) sin mencionarse en
otros trabajos consultados (Rosa Kandell y Dimas (2003) Burstein (2000),
Guevara y Torres Rojo (2002)). Por otra parte no se encontraron experiencias
concretas donde haya un esquema de compensación al respecto.
Si bien existen avances en la definición y en la generación de experiencias sobre
los pagos de servicios ambientales existen algunos elementos que se deben
subrayar:
Sesgo forestal: hay un sesgo hacia considerarlos como ―servicios ambientales
forestales‖ únicamente y no como servicios que pueden ser prestados por otro
tipo de ecosistemas como zonas costeras. Esto se debe a que la mayor parte
de los proyectos documentados como pago por servicios ambientales se da
efectivamente en zonas forestales pero a lo largo de este proyecto se buscará
enfatizar la importancia de incluir otro tipo de ecosistemas.
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El papel de los paisajes heterogéneos en la prestación de servicios
ambientales: es importante avanzar en el reconocimiento del valor de áreas
con paisajes heterogéneos (Rosa, Kandel y Dimas 2003) donde se combinan
áreas con recursos conservados y áreas con otros usos de suelo como la
agricultura. Evidentemente los efectos cambiaran para cada tipo de servicio
ambiental, definitivamente en el caso de conservación de biodiversidad o
especies (como la macrofauna) los ecosistemas fragmentados tienen efectos
negativos para el servicio, sin embargo en otros casos los paisajes
heterogéneos pueden dar valor agregado a la prestación del servicio.
Necesidad de investigación sobre las dinámicas en la prestación de servicios
ambientales: hay que enfatizar que la manera y las dinámicas de prestación de
servicios ambientales son distintas en cada uno de los tipos de servicios
ambientales. Esto es, hay ciertos servicios ambientales cuya generación es de
una u otra manera más fácil de identificar de manera ―lineal‖ (Swallow y
Meinzen Dick 2005:10)- Por ejemplo, en la captura de bióxido de carbono se
calcula el incremento de la biomasa y de ahí se puede derivar un cálculo sobre
el servicio ambiental ―recibido‖, la captura de agua en una cuenca es un
proceso más complejo de manera que el servicio ambiental prestado por cierto
territorio no puede ser ―medido‖. Este punto es muy relevante para enfatizar la
necesidad de investigación sobre la prestación de servicios ambientales. Las
dinámicas varían también de ecosistema a otro e inclusive dentro del mismo
ecosistema dependiendo de condiciones específicas. Este punto está muy
ligado al anterior, en el sentido de las condiciones de suelo, pendiente,
vegetación, uso y manejo de los recursos así como las variaciones climáticas
afectan la prestación de los servicios ambientales.
Múltiples servicios ambientales: si bien se identifican tipos de servicios
ambientales específicos no podemos dejar de considerar que las áreas
naturales prestan al mismo tiempo servicios múltiples, es decir, una misma
zona forestal captura carbono, retiene suelo, sirve de hábitat para la
biodiversidad y ayuda a la recarga de los mantos acuíferos.
El uso del territorio también puede dar valor agregado a la prestación de los
servicios ambientales: es importante generar la información que permita
trascender la idea de que los servicios ambientales son prestados únicamente
por áreas con cierto grado de conservación de la cobertura forestal (en el caso
de bosques, la CONAFOR habla de un 80%) sino de que otros tipos de usos
de suelo con adecuadas prácticas de manejo también prestan servicios
ambientales, por ejemplo los sistemas tradicionales de milpa en México
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pueden ser prestadores de servicios ambientales y asociarse también a la
conservación de prácticas culturales. En este sentido el PAD del Corredor
Biológico Mesoamericano- México reconoce desde su inicio la importancia de
la ―agrobiodiversidad‖ que hay en los sistemas de producción tradicionales de
Chiapas y de la península de Yucatán (PAD CBM-M 2001:4) por lo que este es
un tema que deberá ser explorado y considerado dentro de la estrategia de
servicios ambientales en la región.
1.3 Los mecanismos de compensación
La compensación por servicios ambientales es básicamente la manera en la que la
sociedad o una parte de ella retribuye ya sea por medio de un pago u otro tipo de
apoyo a los dueños y/o poseedores de las áreas que proveen un servicio.
Las preguntas que subyacen detrás de los mecanismos de compensación son varias:
¿qué se paga? ¿cómo se paga? ¿por qué se paga? ¿quién paga? y ¿qué
características deben tener los acuerdos?. Responder estas preguntas no es sencillo y
requiere de bases científicas, económicas y también de análisis social e institucional.
Estos esquemas suponen de entrada que existe alguien que valora el servicio
(Demandante o beneficiario) y alguien que es dueño del área que contribuye a su
provisión (oferente) Lo cual lleva a la posibilidad de formar un mercado donde se
establece un monto o un pago por el servicio ambiental. Conectar la oferta con la
demanda así como llegar al monto que satisfaga a ambas partes requiere de acuerdos
y negociación, por lo que el papel de los intermediarios es importante.
Los mecanismos de compensación son vistos ―como instrumentos financieros para la
conservación, opción para mitigar el cambio climático al más bajo costo, opción para
asegurar servicios ambientales de interés local o regional como la regulación o
filtración de agua, y como posibilidad para fortalecer medios de vida y revalorizar
paisajes con su diversidad de prácticas y ecosistemas‖ (Rosa, Kandel y Dimas
2003:3).
Los esquemas de compensación parten de:
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Reconocer la importancia de la provisión servicios que brindan los ecosistemas, lo
cual puede ser resultado de la percepción de crisis o escasez de un recurso, o bien
de información por parte de la sociedad.
Reconocer que quienes son dueños de las áreas que los generan contribuye por
medio del manejo o conservación a que exista dicha provisión.
Que otra parte de la sociedad reconozca que se beneficia de esta.
Lograr establecer una compensación que puede ser un monto o pago con base en
la valoración económica de los servicios ambientales pero no es la única opción
como se ve a continuación.
La compensación por prestación de servicios ambientales puede ser abordada desde
diferentes perspectivas:
a) una de las opciones es establecer un precio, por ejemplo, en el mercado de
captura de carbono los compradores pagan por tonelada de carbono
capturada, y esto se mide en cantidad de biomasa de los árboles y las
plantaciones. En este mercado el precio se fija a nivel internacional y está
entre lo 8 y 10 dólares por tonelada de carbono capturada por año (Pagiola
2001; Pagiola y Platais 2003) (Rosa, Kandel y Dimas 2003) En México el caso
más conocido es el de Scolel té en Chiapas, quienes venden su carbono
capturado a la Federación Internacional de Automovilismo (FIA) (Burstein
2000)
b) Otra opción conocida son los impuestos/subsidios y transferencias, por
ejemplo, en el caso del recurso hídrico la experiencia más documentada es la
de Costa Rica, en la cual se cobra en el recibo de luz una cuota por servicio
hídrico a todos los usuarios, y con lo recaudado se financia un fondo que paga
a los dueños de terrenos forestales por los servicios ambientales prestados
(Pagiola 2001) (Rosa, Kandel y Dimas 2003). Este es el tipo de esquema que
se está instrumentando en México a través de recursos fiscales (el tema se
tratará en el capítulo 2)
c) Una tercera opción conocida son los mercados para productos
―ambientalmente amigables‖ en cuyo proceso de producción se garantiza que
se cumplieron ciertos estándares de manejo ambiental. El mecanismo
funciona a través de sellos verdes y certificados en donde los compradores
aceptan pagar un sobreprecio. (Rosa, Kandel y Dimas 2003)
d) Un cuarto mecanismo conocido es el del ecoturismo, en el cual, los turistas
pagan por el servicio de paisaje al ir a áreas naturales valoradas por su
belleza. (Rosa, Kandel y Dimas 2003)
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e) Existen mecanismos más amplios como lo son los paquetes de compensación,
que no sólo contemplan el pago de un monto sino una serie de acciones como
capacitación, apoyo, infraestructura o entrada a mercados verdes. Este tipo de
paquetes han sido probados en lugares como Nueva York en la cuenca de
Catskills. (Isakson 2002).
El mejor tipo de mecanismo depende de muchos factores, desde el tipo de servicio
ambiental al cual se está dando prioridad, las características tanto de los proveedores
como de los beneficiarios, quién está fungiendo como intermediario así como los
acuerdos y las reglas que se logren.
Dentro de los mecanismos de compensación la discusión ha girado básicamente en
torno a dos tipos: el establecimiento de mercados con un pago monetario; y el papel
de los subsidios y transferencias donde el gobierno es percibido como el que paga (el
demandante del servicio).
El problema inicial en torno a este tema es si se trata de articular un mercado con una
oferta, una demanda y un pago, o si es un asunto más complejo que esto. El problema
económico que da origen al término de pago por servicios ambientales, en estricto
sentido halla su solución en el establecimiento de mecanismos de mercado para
servicios ambientales corrigiendo así las fallas de mercado, de este modo ―al vender
los servicios prestados por los bosques, individualmente o en conjunto, estos
mecanismos pretenden generar fondos que luego se puedan usar para: i) aumentar
los beneficios provenientes de la conservación para las personas que manejan el
bosque y así modificar sus incentivos; o ii) generar recursos que se puedan usar para
financiar los esfuerzos de conservación de los grupos conservacionistas privados o
gubernamentales‖ (Pagiola, Landell Mills y Bishop 2003:28). Lo anterior descansa en
la lógica de que los dueños de los recursos al buscar aumentar su ingreso realizan
acciones que deterioran los recursos. El pago por servicios ambientales aumentará el
ingreso disminuyendo la presión sobre los recursos.
La discusión en torno al establecimiento de mercados tiene variar vertientes, una parte
importante son los elementos del pago que tienen que ver tanto con la valoración del
servicio ambiental como con la fijación del monto (Alix-García, De Janvry y Sadoulet
2004), como la identificación de la oferta y la demanda, el papel de los intermediarios,
la posibilidad de cambiar incentivos y conductas tanto por el lado la oferta y la
demanda así como la sostenibilidad de los acuerdos.
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Sin embargo la discusión también se está dando con respecto a si la solución es la
formación de un mercado como tal o si se pueden establecer otro tipo de mecanismos
de compensación más amplios donde el pago monetario es sólo una de las opciones,
en este sentido ―los pagos monetarios directos pueden ser considerados como una
forma extrema en el desarrollo del mercado en donde se pueden unir la oferta con la
demanda de un servicio ambiental específico‖ (Swallow y Meinzen-Dick 2003:3) pero
podemos encontrar otros mecanismos que permiten mejor adaptación a los
condiciones económicas y sociales en distintos contextos, siendo el mercado sólo uno
de los mecanismos de compensación.
En este sentido se identifican cinco elementos clave para articular mecanismos de
compensación y que se discutieron de manera amplia en la primera entrega de este
trabajo.
a) Qué se paga.
b) Quién paga
c) A quién se le paga
d) Cuánto y cómo se paga
e) Los términos del monitoreo y la evaluación
f) Los mecanismos de salida
Otro punto importante y que repercute en cada uno de los elementos anteriores es que
los diferentes servicios ambientales articulan mecanismos de compensación en
diferentes escalas, ya que los que lo pagan y los que se benefician se ubican tanto en
otros países como en una región específica
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Cuadro 1. Escalas de los mercados de acuerdo al tipo de servicio ambiental
Servicio ambiental Escala del mecanismo (dependiendo de donde se ubican oferentes y demandantes)
Características territoriales ligadas a la prestación del servicio
Ejemplos de países donde se
Servicio hídrico Regional, ya que tanto los oferentes como los demandantes se localizan en una cuenca hidrológica.
El área es la cuenca pero hay diferencias al interior de la misma cuenca con respecto a la calidad de la prestación del servicio. Se maneja que los bosques mesófilos son especialmente importantes.
México PSAH –mecanismo nacional, no se ha realizado con criterio de cuenca. Ecuador, Quito FONAG. CR, el caso de Monteverde.
Captura de bióxido de carbono
Global. Como la medición se hace por cantidad de biomasa, la escala territorial empieza por un área específica de plantación, sin embargo los costos de transacción de negociar con pequeños propietarios son altos.
México, Chiapas, Scolel té.
Conservación de la biodiversidad
Depende del servicio que se esté pagando y quien lo haga. Pero va desde lo local hasta lo regional.
Las especies necesitan de ciertas características territoriales para su conservación que pueden variar de acuerdo a cada una de ellas.
Este el sustento de los corredores biológicos.
Paisaje y ecoturismo
Local. Quienes demandan el servicio y quienes lo ofrecen se encuentran en el área específica.
Variable (casos donde las comunidades son beneficiarias directas) Ejido de San Ignacio de Arareco, en la Sierra Tarahumara.
Mitigación de efectos de desastres naturales
Local y Regional Poco estudiado No hay experiencias específicas identificadas hasta este momento.
1.4. La Gestión de los servicios ambientales
El establecimiento de un esquema de compensación ya sea a través de un mercado
con un monto establecido o a través de otro tipo de paquetes de compensación lo que
busca en última instancia es generar acuerdos que permitan la permanencia en la
prestación de los servicios ambientales y por lo tanto la sustentabilidad. Estamos
hablando de lograr una gestión del territorio para prestación de los servicios
ambientales en el cual interactúan diferentes actores no necesariamente ubicados
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dentro de este territorio (los demandantes y los intermediarios puedes estar ubicados
fuera del territorio pero interesados en el servicio, el caso más extremo son los bonos
de carbono).
Por esta razón es importante comprender que dicha gestión es un problema de acción
colectiva, la cual se entiende como ―la coordinación de actividades individuales o de
grupo para alcanzar un interés compartido‖ (Rosa, Kandel y Dimas 2003:68) sin
embargo, estas actividades para definirse como acción colectiva deben tener ciertas
características y ser ―resultado de intenciones, recursos y límites, con una orientación
construida por medio de relaciones sociales dentro de un sistema de oportunidades y
restricciones‖ (Melucci 1990:358). En este sentido el análisis de los esquemas de
compensación por prestación de servicios ambientales abarca también la identificación
del papel que juegan los actores, las relaciones que hay entre ellos, el grado de poder
que tienen sobre el territorio así como el capital social con el que cuentan.
Se identifican tres grupos de actores (tema que ya se mencionó en la sección dos),
estos son:
a) los oferentes del servicio ambiental que son básicamente los dueños de las
áreas que prestan el servicio. Sin embargo el término de dueños supone que
hay claridad en los derechos de propiedad, punto que en el caso de México
puede presentar problemas donde haya conflicto o indefinición de estos por
problemas agrarios.
b) Los demandantes o beneficiarios del servicio ambiental. Si bien la sociedad en
general se beneficia de los servicios ambientales, la identificación de los
beneficiarios directos depende del servicio ambiental específico, pueden ser
usuarios individuales (agua por ejemplo) empresas y paraestatales (por
ejemplo la Comisión Federal de Electricidad es un claro beneficiario del servicio
hidrológico) o bien gobiernos locales. Ahora bien, las características de los
demandantes no sólo importan en tanto si quieren y pueden entrar a un
mecanismo de compensación de pago por servicios ambientales. Si sus
prácticas y su nivel de consumo es insustentable no habrá mecanismo de
compensación de servicios ambientales que lo resista.
c) Los intermediarios. Cuyo papel puede ser muy diverso, desde detonar
mecanismos de compensación, hasta informar y vigilar que se cumplan los
acuerdos. En México los intermediarios más importantes son las
organizaciones no gubernamentales con presencia local, pero también algunas
agencias gubernamentales (como ha sido el caso de PROCYMAF).
18
En el caso del gobierno y en el caso del proyecto de Corredor Biológico
Mesoamericano es muy importante tener claro qué tipo de actor es, si intermediario o
demandante del servicio (Merino 2005). El gobierno, tanto federal como estatal y
municipal. Ya que el gobierno con sus políticas públicas (o con la ausencia de ellas)
impacta directamente en el uso del territorio. En este sentido, cualquier iniciativa debe
partir de un diagnóstico de los actores involucrados que permitan no sólo aclarar su
situación con respecto al acceso de los recursos sino con respecto a los posibles
esquemas de compensación. Es decir, diferentes arreglos pueden ubicar al gobierno
como intermediario o como demandante, lo mismo sucede con otro tipo de
organizaciones de nivel intermedio como las organizaciones no gubernamentales. En
el Anexo 2 se presentan una serie de preguntas relevantes para ubicar el papel de los
actores dentro del esquema de compensación.
Finalmente hay algunos aspectos que tienen que ver con la manera en que estos
conceptos se llevan a la práctica y los efectos que esto tiene para comunidades
concretas. Los siguientes puntos que presentan se han identificado como elementos
clave de las discusiones conceptuales así como de las presentaciones de casos tanto
nacionales como de otros países:
1. Los esquemas de compensación requieren tanto de una oferta como de una
demanda. En este sentido tal como lo expresa John Bustein en México la
demanda de servicios ambientales es mucho menor que la oferta potencial
(Burstein 2000:46). Si se siguen generando esquemas de subsidios como
PSAH donde se está formando una esfera de comunidades interesadas en
vender sus servicios ambientales sin trabajar en formar una demanda concreta
entre usuarios de los servicios (ya sea personas, empresas o gobiernos
locales) a lo que se llegará es a un exceso de demanda lo cual conlleva costos
sociales además de no asegurar la viabilidad de los esquemas en el largo
plazo.
2. No existen esquemas repetibles ni copiables al cien por ciento y las iniciativas
deben tomar en cuenta los contextos políticos, sociales e institucionales en las
que se desarrollan. Y esto no se refiere sólo a una copia entre países sino de
región a región.
3. La participación activa de las comunidades en la toma de decisión sobre los
proyectos de pago por servicios ambientales es necesaria tanto para que los
esquemas funcionen.
19
4. Un punto que podría ser opuesto entre el trabajo de Pagiola, Bishop y Landell
Mills (2002) y el trabajo de Kandel, Dimas y Rosa (2003) es que los primeros
hacen una defensa de los mecanismos de mercado para pago de servicios
ambientales, mientras que los segundos defienden la idea de paquetes amplios
de compensación. En este sentido se consideramos que ambas visiones son
válidas ya que los esquemas de mercado tienen la característica de ser
simples en cuanto a los acuerdos que generen, sin embargo, los mecanismos
de compensación dan más opciones y alternativas tanto para la oferta como
para la demanda y estas opciones pueden complementar y fortalecer
esquemas de mercado.
5. Avanzar hacia una clarificación de la relación entre pobreza y esquemas de
compensación. Este punto es sumamente relevante en el caso de México. Se
tiene que tener claridad de cómo se va a abordar el tema de la pobreza en los
objetivos de los esquemas de compensación y que estos no lleven a aumentar
las desigualdades sociales, esto se da en dos sentidos: En primer término no
se deben ―adornar‖ programas de servicios ambientales con el objetivo de
reducir la pobreza, porque es meterse en problemas complejos que
sobrepasan los esquemas de compensación3. Si se da un efecto de reducción
de la pobreza por aumento en el ingreso de las comunidades a partir de un
esquema de este tipo se tendrá un plus en los resultados de la evaluación
(para lo cual es importante contar con una línea de base de las condiciones
sociales de la comunidad); pero la pobreza es multifactorial y no será
combatida únicamente con un pago extra.
6. El tema es también una preocupación constante: acompañar los procesos de
investigación sólida que valide las propuestas. La investigación va en el sentido
ambiental y social. Ambientalmente es necesario aumentar el conocimiento
sobre las dinámicas de prestación de servicios ambientales y los efectos que
están teniendo los esquemas en dichas dinámicas. Es decir, si funciona el
esquema para mejorar o sostener el servicio. Esto es muy importante para que
la parte de la demanda se mantenga. Investigación social para conocer las
3 Ligado a esto está el tema de la pobreza urbana, lo cual es relevante
especialmente en el caso del servicio hídrico. En un caso hipotético extremo de la ciudad de México por poner un ejemplo, un esquema de compensación por
servicios ambientales en la región tendría como resultado a las comunidades
urbanas pobres del oriente de la ciudad pagando una compensación por servicio
hídrico a los habitantes del fraccionamiento de Tlalpuente donde hay zonas forestales conservadas. Lo que se quiere enfatizar es que este tipo de esquemas
no necesariamente lleva a la fórmula “ricos pagando a pobres” esto no es bueno
ni malo en sí, pero no hay que tenerlo claro.
20
características de la población y los efectos que estos acuerdos están teniendo
a nivel económico pero también en la toma de decisiones y la transparencia al
interior de las comunidades.
7. Finalmente está el punto no discutido aún de los patrones de consumo de los
recursos y sus efectos en la prestación de los servicios ambientales. En el caso
del agua es muy claro, si se tienen patrones de consumo insustentables no
habrá mecanismos de compensación que garanticen la disponibilidad de la
misma.
21
Capítulo 2. Experiencias en México
En esta sección se presentan experiencias en México en torno al tema de los servicios
ambientales. En primer lugar se presentan tres casos específicos cuyas lecciones se
deben tomar en cuenta para la elaboración de una estrategia en el Corredor Biológico
Mesoamericano – México. En segundo lugar se presentan los principales programas
públicos a nivel federal sobre políticas de pago por servicios ambientales y se analizan
las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas en el contexto del CBMM.
2.1 Casos específicos4
A continuación se presentan tres casos sobre esquemas de compensación de pagos
por servicios ambientales que se han dado en México. La selección de estos tres
casos se debe a que se trata de casos muy distintos, dos que se pueden considerar
exitosos (Scolel té y PSAH en Copalita) y uno que fracasó (Bioprospección en los altos
de Chiapas). Las diferentes características de estos casos permiten hacer unas
primeras conclusiones sobre elementos sociales, políticos e institucionales que es
importante considerar en el diseño de la estrategia para la región.
a) ―Scolel té‖ o Fondo Bioclimático en Chiapas.
Dicho proyecto surge en 1994 y está enfocado a la venta de bióxido de Carbono por
parte de 16 comunidades indígenas a la Federación Internacional de Automovilismo
(FIA) con la asesoría de académicos del Colegio de Frontera Sur (ECOSUR) y de la
Universidad de Edimburgo en el Reino Unido. El programa incluye acciones de
reforestación y manejo sustentable de los bosques pagando a 12 dólares la tonelada
de bióxido de carbono. El pago se hace a cada productor estimando la tasa de
crecimiento de las áreas con plantaciones forestales. Con base en lo que se estima
que se capturará se realizan 3 pagos entre los años 1 y 10. Los productores deben
seguir un programa de manejo denominado ―Plan vivo‖ y los pagos se hacen una vez
que se ha monitoreado y verificado el cumplimiento del plan (Burstein 2000:24)
De acuerdo con Tipper (2003:359) hay cuatro elementos clave en los que se
fundamentó el proyecto durante los primeros cuatro años de operaciones: a)
transparencia, es decir, que los compradores y los productores tengan claros sus
derechos y obligaciones. b) simplicidad, es decir, que los procesos de planeación,
registro, puesta en práctica y monitoreo sean sencillos y estandarizados, c) flexibilidad,
4 Los casos de otros países de presentan en el Anexo 1.
22
ya que los productores prestan servicios en diferentes cantidades, en diferentes
periodos y con diferentes sistemas forestales, y todas estas opciones deben ser
consideradas, por último d) comprobación, es decir que ―la calidad y credibilidad del
sistema debe basarse en evidencias verificables y documentadas, registros contables,
información publicada y estadísticas oficiales‖ (Tipper 2003:360). El proyecto de Scolel
te ya ha cumplido 12 años, y si bien existe incertidumbre de los mercados de Carbono
a nivel internacional las expectativas aún son optimistas y las comunidades no sólo
continúan trabajando en el proyecto, sino que ahora cuentan con un mayor
conocimiento sobre el manejo forestal y las alternativas que hay para el
aprovechamiento de los recursos forestales más allá de la explotación maderable.
b) Bioprospección en los Altos de Chiapas
Este es un caso que se dio entre 1998 y 2001 y se puede considerar como una
experiencia fallida no específicamente de servicios ambientales pero que generó un
mal precedente para futuros proyectos de bioprospección en la región. Se trata del
proyecto conocido como ICBG – Maya (Maya International Cooperative Biodiversity
Group) y que fue asunto de gran controversia ya que involucró una institución
académica de prestigio como lo es el Colegio de la Frontera Sur (Ecosur)5. En este
proyecto también participaron la Universidad de Georgia y una compañía
biotecnológica británica con sede en Gales llamada Molecular Nature Limited. El
proyecto tenía como objetivo establecer contratos con comunidades Tzotziles y
Tzeltales de la región de los Altos de Chiapas para obtener muestras de plantas que
con base en el conocimiento tradicional de los habitantes tuvieran alguna propiedad
medicinal para ser investigada en el campo de la bio prospección y eventualmente
patentada.
Desde la perspectiva de los promotores del proyecto el interés principal era ―la
búsqueda de mejores formas de conservar, tanto las plantas, como el conocimiento
tradicional que sobre ellas tienen las comunidades así como promover su uso
sustentable de forma que se reconocieran y respetaran los derechos de las
5 Este caso está notablemente más documentado que el anterior por la controversia que originó, así como por el interés que hay en la comunidad académica y en las
organizaciones no gubernamentales de hablar del tema de la bioprospección. Sin
embargo, dada la controversia y lo reciente del asunto no hay aún ninguna
investigación que lo aborde de manera amplia, de este modo se trata de un a reconstrucción basada también en varios documentos ya que por lo reciente lo que
hay escrito del tema está hecho o bien por los promotores del proyecto, o bien por
los opositores. El objetivo de presentarlo aquí no es tomar partido sino mostrar la complejidad del tema.
23
comunidades produciendo beneficios que se distribuyeran equitativamente‖ (González
Figueroa 2004). Los promotores del proyecto tenían claro que esto llevaría una serie
de beneficios a las comunidades que aceptaran participar, entre estos beneficios
estaban la sistematización y difusión en la región del conocimiento tradicional, la
posibilidad de formar pequeñas empresas así como el aumento en el ingreso de los
habitantes por los beneficios derivados de las patentes considerando a las
comunidades como socias. El proyecto fue aprobado a finales de 1998 y a principios
de 1999 se comenzó con la recolección de hierbas y plantas (Chapela y Massieu
2002).
Sin embargo, este proyecto desató una gran controversia en la cual el papel
protagónico estuvo en manos del Consejo de Médicos y Parteras Tradicional
Indígenas Tradicionales de Chiapas (COMPITCH). Dicha controversia llevó a la
cancelación definitiva del proyecto en noviembre de 2001. Esta asociación cristalizó el
descontento social de la región que surge entre las comunidades al entender la
trascendencia del proyecto. Los argumentos de los miembros de la COMPITCH es que
muchas de las comunidades firmaron los convenios sin conocimiento real sobre lo que
implicaba este proyecto. La COMPITCH solicitó a la SEMARNAP y posteriormente
ante el grupo de trabajo de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas ayuda para
detener el proyecto (Chapela y Massieu 2002). Es muy interesante en este caso la
fuerza que tuvo la organización de la COMPITCH para la cancelación del proyecto.
Los argumentos principales que se utilizaron fueron dos; el primero se basó en el
convenio 169 de la OIT que sirvió para fundamentar que no se había hecho una
consulta con las comunidades involucradas; el segundo argumento tiene que ver con
que el conocimiento tradicional es colectivo y el proyecto lo que proponía era por
medio de la ―propiedad intelectual‖ quitar el carácter de colectivo a este conocimiento,
esto se ve de manera clara en la declaración de Carlos Guzmán, integrante de la
COMPITCH: ―no podemos pensar en propiedad intelectual cuando los recursos
simplemente no son ni de las comunidades indígenas o campesinas, sino de todos
nosotros‖ (Guzmán 2001). Por último cabe mencionar que la cancelación del proyecto
fue aplaudida por organizaciones no gubernamentales como un ejemplo en el cual los
grupos indígenas tomaron el mando en la lucha contra un proyecto y en nombre de los
derechos colectivos de las comunidades lograron cancelarlo.
24
c) El Sistema comunitario de manejo de la biodiversidad (SICOBI) en la Cuenca del
Río Copalita en Oaxaca y el PSAH
El caso que se presenta a continuación tiene como parte central demostrar la
importancia de las organizaciones de carácter regional para el buen funcionamiento de
las políticas públicas que se diseñan desde la federación.
En 2003 se instrumenta por primera vez el Programa de Pago por Servicios
Ambientales Hidrológico en México (el cual se presenta a continuación) sin embargo
hay algunas cosas sobre su operación en el estado de Oaxaca que es importante
aclarar:
En primer lugar, a pesar de ser uno de los programas más importantes para la
CONAFOR, la gerencia regional del Pacífico Sur no tenía personal operativo en campo
lo cual fue señalado por personal de la misma CONAFOR (Zorrilla Ramos 2005:102).
Lo anterior limitó la promoción e información de los servicios ambientales a las
comunidades así como la posibilidad de verificación y monitoreo. Sobre todo si se
considera que además la Gerencia Regional del Pacífico Sur incluyó una serie de
acciones en las cartas de adhesión a las comunidades (Zorrilla Ramos 2005:104) que
no estaban contempladas en las reglas de operación de la política federal.
A nivel nacional las reglas de operación no promueven en ningún momento la
integración territorial ni la participación conjunta de las comunidades, manejando una
relación totalmente vertical entre la CONAFOR y la comunidad, sin intermediarios y sin
relación entre comunidades. En este punto, la experiencia del SICOBI en la cuenca del
Río Copalita en Oaxaca es un ejemplo importante para el país.
En 2001 se constituye un ―Sistema Comunitario para la Biodiversidad‖ (SICOBI) en el
que participan San Miguel del Puerto, La Merced del Potrero, Benito Juárez, Santa
María Xadani y la comunidad de Santa María Huatulco. Estas cinco comunidades
cuentan con su propio ordenamiento territorial comunitario y han desarrollado un
esquema en el cual no sólo importa el uso que se de a los recursos al interior de su
comunidad, sino que existe una asamblea del SICOBI que se reúne normalmente cada
dos meses en el cual se discuten asuntos que conciernen a todas las comunidades en
donde la visión de cuenca juega un elemento importante. La agenda del SICOBI es
amplia e incluye desde el seguimiento de los ordenamientos comunitarios, programas
de agroforestería comunitaria, recuperación de suelos, banco de germoplasma,
certificación de productos orgánicos y se ha sumado a partir de 2003 la estrategia de
servicios ambientales.
25
Cuando en 2003 se lanza la política de pago por servicios ambientales hidrológicos de
la CONAFOR a nivel nacional, el SICOBI demuestra constituirse en una organización
intermedia capaz de ser un puente entre una política pública que no considera ni
características ni preocupaciones locales. Ante la falta de capacidad operativa de la
CONAFOR en la región de Oaxaca (Zorrilla 2005:107) el SICOBI asume un papel de
articulador territorial del programa en la región de la cuenca baja del Río Copalita en
Oaxaca. De hecho una de las propuestas actuales del SICOBI es que cada una de las
comunidades miembro destine un 10% de sus recursos a la creación de un fondo para
la conservación de la Cuenca6. Por otra parte, el PSAH en la cuenca del Copalita (así
como en el resto del país) es financiado en su totalidad con recursos federales, lo
paradójico es que en este caso se tiene un importante usuario claramente definido e
identificado para el servicio ambiental hídrico de la Cuenca, y este es el enclave
turístico ―Bahías de Huatulco‖ administrado por FONATUR. En un trabajo de campo
realizado durante junio de 2005 (dos años después de instrumentado el PSAH) se
demostró que tanto funcionarios de FONATUR en el lugar, así como funcionarios del
Municipio no tenían la menor idea de lo que eran los servicios ambientales, de que
ellos eran quienes se benefician de los mismos y de que existe un programa de pago
por servicios ambiéntales (Zorrilla Ramos 2005). Ante esta falta de información la
posibilidad de generar un esquema local de compensación se vislumbra como lejana.
Los casos que se presentaron en este apartado nos dan las siguientes lecciones:
La primera de ellas es que los proyectos relacionados a la compensación por
prestación de servicios ambientales son proyectos que necesariamente pasan
por la comunidad, y por lo tanto desde su origen deben tener esto en cuenta. El
caso del PSAH lo reconoce pero no se basa en ellos, sin embargo, en el caso
de la cuenca del Río Copalita la visión de la comunidad fue rescatada por una
organización fuerte y estructurada con legitimidad ante las comunidades.
El factor cultural e indígena debe ser tomado en cuenta, sobre todo en el caso
del corredor biológico mesoamericano- México. Si este factor no se toma en
cuenta, los proyectos no sólo se destinan al fracaso, sino que se convierten en
precedentes que pueden obstaculizar futuras propuestas. En este sentido, el
CBM-M deberá ser cuidadoso en cuanto a proponer proyectos de
bioprospección que pueden ser políticamente muy costosos.
6 Este dato fue corroborado en todas las entrevistas realizadas a personas involucradas en el SICOBI.
26
La transparencia y la participación tienen que tomarse en cuenta desde el
principio. En todo momento se debe constatar que las comunidades están
entendiendo, apoyando y opinando sobre las propuestas y los esquemas de
compensación. Transparencia es mucho más que rendición de cuentas, y tiene
que estar presente desde el inicio hasta el final.
En este sentido una estrategia sólida debe tomar su tiempo para hablarse y
acordarse con las comunidades, y en esta misma tónica debe ser flexible para
incorporar las preocupaciones y aspiraciones de las comunidades.
El punto final y que deriva de la experiencia del Río Copalita es que los
demandantes del servicio también requieren información. Es decir, también hay
que trabajar en la construcción de la demanda y no esperar a que la escasez
sea el factor determinante que detone la preocupación. Sobre todo si la parte
de la oferta (las comunidades) ya están incorporando el tema de prestación de
servicios ambientales en su agenda.
2.1 Programas forestales para incentivar el pago por servicios ambientales en México.
A continuación se presentan de manera amplia las características de los programas
forestales que inciden de manera directa el la capacidad de lograr esquemas de
compensación para los servicios ambiéntales así como el análisis de las fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas de los mismos.
a) El proyecto de conservación y manejo sustentable de los recursos forestales en
México -PROCYMAF
Este no es específicamente un proyecto de pago por servicios ambientales, pero
sienta un precedente importante en tanto a la capacidad de gestión de las
comunidades con respecto a sus propios recursos forestales.
Este proyecto surgió en 1997 como un esfuerzo conjunto entre la entonces Secretaría
de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) y el Banco Mundial.
Sus principales objetivos son: a) mejorar el aprovechamiento y la conservación de los
recursos naturales por parte de ejidos y comunidades forestales y b) ampliar las
opciones de ingreso de dichos propietarios con base en el uso de sus recursos
(PROCYMAF 2003:19)
Los beneficiarios del programa son ejidos y comunidades con recursos forestales, sin
embargo sabiendo la diversidad que esto implica, se realizó una tipología de núcleos
27
agrarios dependiendo el grado de organización, dicha tipología comprende 4 grupos:
productores potenciales; productores que venden madera en pie; productores de
materias primas forestales y productores con capacidad de transformación y
comercialización. De este modo los proyectos y las actividades se planteaban de
acuerdo a las capacidades y características de cada núcleo agrario.
Su esquema de operación contempla: foros regionales de promoción, asambleas
generales, evaluaciones rurales participativas, capacitación, intercambios
comunitarios, asistencia técnica y capacitación básica para la realización de
ordenamientos territoriales comunitarios y programas de manejo forestal, además de
asistencia técnica y capacitación especializada para certificación de productos
forestales (PROCYMAF 2003:38).
El programa se instrumentó en seis entidades del país (Quintana Roo, Durango,
Guerrero, Jalisco, Michoacán y Oaxaca)7
En el tema de los servicios ambientales el PROCYMAF además de dar opciones para
el manejo sustentable de los bosques y fortalecer el capital social contribuyendo a la
realización de ordenamientos territoriales comunitarios, ha tenido acciones de
diversificación productiva entre las cuales destaca el embotellamiento de agua de
manantial para su comercialización.
El caso de PROCYMAF es en sí muy interesante por el conocimiento e investigación
de las condiciones locales. En términos de política pública el cuidado con el que se
realizó la tipología de ejidos y comunidades para dar a cada quien la capacitación
necesaria constituye un ejemplo importante para proyectos que busquen fortalecer
capacidades locales. Además, el PROCYMAF siendo un actor gubernamental que
proviene de una escala federal ha detonado procesos locales de fortalecimiento de
capital social, por un lado en la promoción de ordenamientos comunitarios y planes de
manejo, pero además al promover la creación de comités regionales de recursos
naturales.
b) La política federal de pago por servicios ambientales.
El gobierno federal ha jugado un importante papel a partir del 2000 en la promoción de
una política de pago por servicios ambientales forestales, principalmente del servicio
hidrológico. El esfuerzo empezó desde la administración anterior en la SEMARNAP el
7 La primera etapa del proyecto se instrumentó con todos sus componentes en el núcleos agrarios de Oaxaca (PROCYMAF 1) después fue ampliándose a Michoacán,
Guerrero y Jalisco y manera parcial a Chihuahua y Durango (PROCYMAF 2003:25)
Sin embargo en la página de la CONAFOR en vez de Chihuahua aparece Quintana Roo (www.conafor.gob.mx)
28
cual no desembocó en una política pública en ese momento, sin embargo hay que
resaltar que en los últimos años del sexenio anterior comienza la elaboración del
―Programa estratégico forestal para México 2020‖ que dará lugar posteriormente al
‖Programa Estratégico Forestal 2025‖ y se presenta por la CONAFOR en agosto de
2001.
Este programa es importante por dos aspectos: En primer lugar representa una
continuidad entre la política forestal del sexenio 1995-2000 con la del gobierno
entrante, y en segundo lugar coloca en la agenda de la CONAFOR el tema de los
servicios ambientales (Braña y Zorrilla 2005).
Otro elemento importante es el Fondo Forestal Mexicano (FFM) el cual se creó en la
nueva Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2003) para promover la
conservación, incremento, aprovechamiento sustentable y restauración de los recursos
forestales y sus recursos asociados, facilitando entre otros, el acceso a los servicios
financieros en el mercado, impulsando proyectos que contribuyan a la integración y
competitividad de la cadena productiva, y desarrollando los mecanismos de cobro y
pago de bienes y Servicios Ambientales (LGDFS, 2003). La importancia del Fondo
Forestal Mexicano radica en ser un instrumento de financiamiento para el sector que
permite por una parte absorber recursos federales, estatales, privados e
internacionales, y distribuirlos en apego a las reglas de operación de los distintos
programas (cadenas productivas, servicios ambientales y más recientemente,
restauración por cambio de uso de suelo) (Braña y Zorrilla 2005)
Programa de Pago por servicios ambientales hidrológicos (PSAH)
El objetivo de este Programa es el pago que se hace a los beneficiarios, dueños y/o
legítimos poseedores de terrenos con recursos forestales por los servicios ambientales
hidrológicos que presta el buen estado de conservación de sus bosques y selvas.
Dentro de estos servicios se reconocen el mantenimiento de la capacidad de recarga
de los mantos acuíferos, el mantenimiento de la calidad de agua y la reducción de la
carga de sedimentos cuenca abajo, la reducción de las corrientes durante los eventos
extremos de precipitación, la conservación de manantiales, el mayor volumen de agua
superficial disponible en época de secas y reducción del riesgo de inundaciones.
La operación del programa está a cargo de la CONAFOR que a su vez deberá
conformar un Comité Técnico que dará seguimiento a la ejecución del programa;
29
conocerá sobre las quejas, denuncias e inconformidades que sean presentadas por
los beneficiarios; conocerá sobre el ejercicio de los recursos del programa; opinará
sobre la gestión, operación y ejecución del Programa; y, emitirá recomendaciones
sobre su operación.
En términos generales las reglas de operación se pueden resumir en los siguientes
puntos:
Serán elegibles de recibir el pago dueños o poseedores de terrenos que
conserven al menos 80% de su superficie total con cobertura de bosque o selva.
Que los predios estén ubicados en zonas críticas para la recarga de acuíferos,
en zonas de escasez superficial, con riesgo de desastres hidrológicos.
Que estén vinculados al abastecimiento de agua de poblaciones de más de
5000 habitantes o bien cercanos a una montaña prioritaria.
El área por beneficiario no deberá exceder 4000 hectáreas.
En caso de núcleos agrarios la decisión de participar en el proceso debe
tomarse en asamblea y el área que se proponga no podrá estar bajo ningún litigio.
Presentar una solicitud que incluye una carta de adhesión con los datos del
predio y de sus poseedores así como una serie de documentos agrarios que
garanticen la posesión del predio y en caso de ser un núcleo agrario la carta de
aceptación de la asamblea.
Los beneficiarios del programa no cambiar el uso de suelo y la cobertura
forestal acordada en la carta de adhesión; notificar a la CONAFOR de cualquier
evento que afecte la superficie acordada; no realizar ni permitir que se realicen
acciones que afecten de manera parcial o total la superficie acordada; otorgar
facilidades para la evaluación y el monitoreo y realizar acciones de vigilancia entre
otras cosas.
El monitoreo se hará por vistas aleatorias a los predios.
Finalmente se establece que el monto del pago será de 300 pesos por
hectárea de bosques y selvas y 400 pesos por hectárea de bosque mesófilo de
montaña.
Los recursos destinados son de 200 millones de pesos anuales distribuidos en cinco
años, es decir para los predios aceptados de 2003 se les otorgarán recursos hasta
2008; para los que se incorporaron en 2004 se destinaron 300 millones en la LFD que
permanecerá hasta 2009 y así sucesivamente mientras siga el mandato del destino en
30
la LFD en los siguientes años. No existe ningún tipo de acuerdo o disposición para
esos predios concluidos los cinco años. Las reglas de operación para 20048 no
sufrieron cambios significativos más que el criterio de elegibilidad para predios dentro
de áreas naturales protegidas.
El instrumento por el cual las partes se comprometen a cumplir con lo establecido en
las reglas es la carta de adhesión. Dentro de las reglas esta carta es en una primera
etapa la solicitud que hacen los potenciales beneficiarios para poder participar, una
vez que se revisa por parte de la CONAFOR que cumple con los requerimientos
necesarios el gerente regional de la CONAFOR firma la carta quedando obligadas las
partes a lo estipulado en la misma.
En términos legales la carta de adhesión no está reconocida como instrumento jurídico
para obligarse entre partes, para ello existen las figuras de convenio y contrato
regulado por el Código Civil de la Federación9. El inconveniente de esta nueva figura
es que la certidumbre legal disminuye en caso de incumplimiento o controversia para
acudir a los tribunales correspondientes.
Este programa como está planteado tiene importantes aportaciones a la política
ambiental pero también muchas deficiencias que deben ser consideradas si se quiere
tener una estrategia real para detonar procesos regionales y mercados de pago por
servicios ambientales.
Por un lado hay que reconocer que es un primer e importante esfuerzo del gobierno
federal por impulsar a nivel nacional una política de pago por servicios ambientales. Y
el resultado de esto es el interés que se detonó en la materia a partir de 2003, sin
embargo en términos reales es un subsidio a la conservación de bosques medidos por
hectáreas. En este sentido no es una política pública que por sÍ misma pueda
garantizar la sostenibilidad del servicio ambiental hidrológico. Esto se debe a que a
pesar de que habla de conservación de cuencas no tiene una visión de cuenca en sus
criterios de elegibilidad ya que la selección de predios se hace por libre demanda y el
resultado es la fragmentación de la superficie total, lo cual limita de gran manera el
impulso de acciones integrales para promover mecanismos de compensación en
8 Publicación en Diario Oficial de la Federación del 18 de junio de 2004. 9 Nuevo Código publicado en el Diario Oficial de la Federación en cuatro partes los
días 26 de mayo, 14 de julio, 3 y 31 de agosto de 1928. Texto vigente Última
reforma publicada Diario Oficial del 31 de diciembre de 2004.
31
términos de cuencas vinculadas a usuarios específicos. Falta por lo tanto una visón de
gestión de cuenca hidrológica al no tener una visión de cuenca que se refleje en la
selección de los predios y en el apoyo al manejo integral de cuenca a través de
acciones que contemplen no sólo los bosques sino los suelos, así como los usos del
agua y el destino de los residuos entre otras cosas.
Otro punto importante es que en las reglas de operación se establece directamente
una relación CONAFOR-beneficiario. Es decir, una instancia de carácter federal con
un dueño o poseedor de predio. Es necesario analizar en que manera se afecta la
posibilidad de que en el medio participen otros actores con presencia local y regional
que podrían servir como intermediarios o como demandantes del servicio, si bien no
se obstaculiza que la creación de acuerdos locales no presenta el PSA-H ningún tipo
de incentivo para la creación de acuerdos institucionales locales y regionales. Además
el contrato no se hace con el Núcleo Agrario como una totalidad, sino con su
representante (el comisariado) lo cual puede afectar de manera negativa la
transparencia y la rendición de cuentas al interior de los núcleos. (Además de que las
autoridades duran tres años y el PSAH se da por cinco).
También hay que considerar que los términos del monitoreo son cruciales para hacer
compromisos creíbles. Sin embargo en las reglas de operación se menciona que la
CONAFOR realizará monitoreos aleatorios sin especificar las condiciones del
monitoreo ni los indicadores que se utilizarán para este. De este modo se infiere un
monitoreo centrado en la cobertura del bosque y que excluye los impactos sociales y
económicos del programa.
Actualmente la CONAFOR está ampliando su estrategia de servicios ambientales de
varias maneras: en primer lugar ha abierto la discusión sobre la política pública, sus
evaluaciones y sus perspectivas en dos frentes, por un lado en 2004 se conformó un
comité técnico que preside el director de la CONAFOR y se compone por un
representante de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP); un
representante del INE; un representante de la CNA; dos representantes del Consejo
Nacional Forestal (CONAF) uno de su sector social y otro del sector privado. También
se ha fomentado por el Banco Mundial y la CONAFOR un grupo de discusión sobre
servicios ambientales que se reúne mensualmente desde mediados de 2004.
Por otra parte, el Congreso aprobó en 2004 un nuevo presupuesto, adicional al de
PSA-H, para el pago de los servicios ambientales por captura de carbono, la
32
conservación de la biodiversidad y los derivados del fortalecimiento de los sistemas
agroforestales y de la reconversión de cultivos agrícolas a lo agroforestal (PSA-
CABSA). El presupuesto para este programa fue de 100 millones de pesos en 2004.
Las reglas de operación fueron diseñadas a partir de un proceso de consulta abierto.
También existe un proyecto con el Banco Mundial para cubrir las deficiencias con las
que cuenta actualmente el programa como la poca evidencia científica y técnica que
existe y la incipiente capacitación y difusión en torno a los servicios ambientales. El
proyecto fue aprobado en julio de 2004 y está contemplado para un periodo
aproximado de 20 años de duración, lo cual probablemente abra una nueva etapa en
la evolución de la política sobre servicios ambientales (Braña y Zorrilla 2005)
Este es en general el panorama institucional para los esquemas de compensación por
servicios ambientales en México. Es interesante en tanto que actualmente el tema está
situado de manera importante en la agenda ambiental, resalta que el servicio
ambiental hídrico es el más avanzado en cuanto a una estructura para lograr
establecer acuerdos de compensación, sin embargo de seguir con la tendencia y el
impulso que ha tenido el tema en los últimos años las expectativas son bastante
buenas, ya que tanto las leyes mencionadas, como los esfuerzos institucionales y el
interés que se está generando en organizaciones no gubernamentales así como a
nivel local pueden llevar a generar mecanismos de compensación a nivel regional que
trasciendan la política actual.
A continuación se presenta un cuadro de análisis de fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas que cada uno de estos programas presenta para lograr una
estrategia de compensación por servicios ambientales de la región específica del
Corredor Biológico Mesoamericano –México
33
Cuadro 2. FODA de PROCYMAF, PSAH y CABSA para lograr una estrategia de SA en el
CBMM
Programa Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas
PROCYMAF (1997)
Su diseño hace que tenga un importante sustento en decisiones comunitarias El precedente que se sentó en las comunidades sobre el manejo forestal sustentable y el uso de herramientas como los ordenamientos comunitarios.
La pérdida de apoyo político en la actual administración
PSA-H (2003) Apoyo político Se ha dado a conocer
Importancia de la región en términos hidrológicos. Actores como la CFE pueden jugar un papel más activo del lado de la demanda
Mala información a las comunidades sobre en qué consiste (Burstein 2004) Que el programa descansa en recursos federales y no se ha logrado articular hasta ahora un mecanismo local de compensación. La falta de elementos para el monitoreo. El peligro de que se considere un subsidio. La falta de conocimiento real sobre la relación entre bosque y flujo de servicio ambiental.
Que se generen malas experiencias en las comunidades debido a la mala información sobre los objetivos del programa. Que se pierda el apoyo político y los recursos económicos en el siguiente sexenio.
CABSA (2004) Cuenta con recursos Su diseño se hizo consultando a la sociedad civil por lo que cuenta con más aceptación que el PSA
Promueve una cartera amplia proyectos para diferentes tipos de servicios ambientes.
Las reglas de operación permiten una amplia gama de proyectos lo cual puede ser una fortaleza pero también una debilidad ya que los términos del
Que no cuente con capacidad operativa.
34
Programa Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas
monitoreo no son claros.
Como se puede observar tanto en cuadro anterior como en los casos presentados a lo
largo de esta sección, el tema de los servicios ambientales en México ya está dejando
de ser una novedad lo cual impone retos importantes para las estrategias nuevas que
se generen al respecto ya que estas deberán incorporar las experiencias. En este
sentido hay que resaltar algunos puntos:
1. La necesidad de iniciar estrategias concretas y puntuales para la generación de
mecanismos locales de compensación donde el gobierno federal sólo sea un
intermediario y en casos excepcionales un demandante.
2. La necesidad de respectar los procesos comunitarios para la toma de
decisiones y acuerdos.
3. La importancia de retomar experiencias exitosas como la del PROCYMAF para
el fortalecimiento de las comunidades prestadoras de servicios ambientales.
4. La importancia de la información y la comunicación a todos los sectores de la
sociedad para poder comenzar a articular la demanda de los servicios
ambientales, es decir, que la gente entienda porqué se paga.
35
Capítulo 3. Análisis legal e institucional
Una vez presentada la discusión sobre conceptos así como de la experiencia sobre los
esquemas de compensación en México pasaremos a la presentación del análisis legal
e institucional. Aquí se retoma parte de la segunda entrega de esta consultoría, sin
embargo, el énfasis se presenta tanto en la legislación federal como en la política
federal, ya que la investigación realizada en estos meses dio la importante información
de que los estados que forman parte del corredor biológico mesoamericano –México
no cuentan ni en su legislación ni en sus programas de gobierno con aspectos
específicos relacionados al tema de los servicios ambientales. Esto no quiere decir
que en la legislación y en la política federal haya muchas más cosas, sin embargo es
importante presentar dicho análisis porque compete no sólo a la región sino al país.
3.1 Análisis Legal
3.1.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La discusión jurídica que se ha desatado alrededor de los servicios ambientales es
que el pago que actualmente se realiza por parte del Estado por los mismos es
inconstitucional, esto es porque el propietario de los recursos debe por mandato
conservarlos en caso contrario será sujeto a las sanciones establecidas en ley.
Debido a que la concepción de los servicios ambientales se basa en un beneficio
social es imposible pensar que no pueda otorgarse gratuitamente como un factor
esencial de la búsqueda del bien común. El hecho de que exista un pago por el mismo
rompe con el espíritu del precepto constitucional.
A nuestro entender aún cuando el aprovechamiento esté ligado a la conservación, ésta
se tendrá que garantizar vía las medidas que el Estado establezca y así el particular
quedará obligado a cumplir con ellas. Sin embargo, si no existen estas medidas el
particular podrá realizar su aprovechamiento como mejor le convenga, es decir, si el
Estado no ejerce su facultad potestativa de emitir las leyes necesarias para asegurar
el bienestar de los recursos ergo el particular podrá realizar las actividades que desee.
Para Martín Díaz y Díaz las medidas necesarias son mecanismos públicos de control
que garantizan los dos mecanismos de aprovechamiento ya que en este sentido el
36
Constituyente ni siquiera vislumbró que pudieran desarrollarse medios del mercado
como estrategia principal de conservación.10
El hecho que el Estado otorgue un pago por servicios ambientales hidrológicos, creado
en la Ley Federal de Derechos y regulado en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, para pagar a propietarios de bosques no significa que se esté rompiendo
con el mandato constitucional, ya que se está cumpliendo con lo establecido por el
constituyente, esto es se dictaron las medidas necesarias vía la legislación para la
preservación y restauración del equilibrio ecológico a través del pago mismo que
implica la obligación de realizar algunas acciones para el beneficiario del pago.
3.1.2 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)11.
Este ordenamiento no hace mención de los servicios ambientales en forma explícita. Sin
embargo, introduce un principio que se debe considerar como un lineamiento en el que los
servicios ambientales pueden encontrar sustento jurídico ―al que conserva se le paga‖.
Dentro de la exposición de motivos de la iniciativa de modificaciones a la ley12 se explica
que este principio se refiere a que aquella persona que conserve los recursos e invierta en
la conservación ecológica, reconstruyendo el capital ambiental de la nación, debe recibir,
por ello, un estímulo o una compensación. Para ello el legislador consideró que los
instrumentos económicos son los mecanismos idóneos por el que se puede lograr una
mayor equidad social en la distribución de costos y beneficios asociados a los objetivos de
la política ambiental.
En el primer título, que comprenden las disposiciones generales, se encuentra la
regulación de los instrumentos de política ambiental entre los cuales se mencionan los
instrumentos económicos definidos como los mecanismos normativos y
administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las
personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades
económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente.
10. Díaz Martín, Op.cit. p. 63. 11 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1988. 12 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 1996.
Con formato: Numeración y viñetas
Con formato: Numeración y viñetas
37
Con el auge que han tomado los servicios ambientales y su cada vez mayor aplicación
para el cumplimiento de objetivos ambientales es necesario hacer una reforma a la ley
que contenga los lineamientos generales de estos y de forma que se evite la
confusión por las diversas interpretaciones existentes en los ordenamientos
sectoriales.
3.1.3 Ley General de Vida Silvestre (LGVS)13
Esta ley es pionera en cuanto al reconocimiento de los servicios ambientales, los
define como los beneficios de interés social que se derivan de la vida silvestre y su
hábitat, tales como la regulación climática, la conservación de los ciclos hidrológicos,
la fijación de nitrógeno, la formación de suelo, la captura de carbono, el control de la
erosión, la polinización de plantas, el control biológico de plagas o la degradación de
desechos orgánicos.
Para esto, el Congreso considera indispensable el desarrollar criterios, metodologías y
procedimientos que permitan identificar los valores de la biodiversidad y de los
servicios ambientales que provee con el propósito de armonizar la conservación de la
vida silvestre y su hábitat, con la utilización sustentable de bienes y servicios con la
proyección de desarrollar:
Sistemas de certificación para la producción de bienes y servicios ambientales.
Estudios para la evaluación e internalización de costos ambientales en
actividades de aprovechamiento de bienes y servicios ambientales.
Mecanismos de compensación e instrumentos económicos que retribuyan a los
habitantes locales dichos costos asociados a la conservación de la
biodiversidad o al mantenimiento de los flujos de bienes y servicios
ambientales derivados de su aprovechamiento y conservación.
Con base en estos principios se creó la innovadora figura de las Unidades de Manejo
para la Conservación de la Vida Silvestre (UMAS) definidas por este instrumento como
los predios e instalaciones registrados que operan de conformidad con un plan de
13 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de julio de 2000.
38
manejo aprobado y dentro de los cuales se da seguimiento permanente al estado del
hábitat y de poblaciones o ejemplares que ahí se distribuyen.
3.1.4 Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS)14.
Los servicios ambientales en esta ley son definidos como los que brindan los
ecosistemas forestales de manera natural o por medio del manejo sustentable de los
recursos forestales, tales como: la provisión del agua en calidad y cantidad; la captura
de carbono, de contaminantes y componentes naturales; la generación de oxígeno; el
amortiguamiento del impacto de los fenómenos naturales; la modulación o regulación
climática; la protección de la biodiversidad, de los ecosistemas y formas de vida; la
protección y recuperación de suelos; el paisaje y la recreación,
De las atribuciones de la federación al respecto se encuentran la de elaborar y adoptar
metodologías, tomando en consideración, en su caso, parámetros internacionales,
para la valoración de los bienes y servicios ambientales; de igual forma podrá
establecer las bases e instrumentos para promover un mercado de bienes y servicios
ambientales, así como para promover su compensación que prestan los ecosistemas
forestales.
Una de las críticas que podemos hacer a esta ley con respecto a la distribución de
competencias en el tema de interés es que la federación es la facultada para diseñar
instrumentos aplicables a la compensación de servicios dejando muy limitadas las
atribuciones para estados a la promoción de servicios ambientales de los ecosistemas
forestales, así como a la participación en la planeación y ejecución de estos, dentro
de su ámbito territorial de competencia y nulas las facultades en el tema para
municipio.
La gravedad de esta omisión es que la mayoría de los servicios ambientales por sus
características se desarrollan a nivel local o regional lo que implica una participación
directa de las autoridades locales y estatales no sólo en la promoción sino también en
el diseño de instrumentos de política que apoyen la creación de estos mercados, así
como para el desarrollo de mecanismos que generen suficiente certidumbre de la
administración de los recursos.
14 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de Febrero de 2003.
39
La ley dispone que la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR)15es la facultada para
proponer la valoración de servicios ambientales con respecto de los ecosistemas
forestales, conforme a las metodologías definidas por la Secretaría; coadyuvar en la
definición y promoción de mercados; participar en la definición de mecanismos de
compensación que prestan los ecosistemas forestales y apoyar la ejecución de
programas que generen los recursos forestales.
Sobre el particular, no hay que olvidar que la CONAFOR es la autoridad operadora del
programa de pago por servicios ambientales hidrológicos, para ello utiliza el Fondo de
la CONAFOR que recibe los recursos que provienen del pago de derechos por agua
contemplado en el artículo 223 de la Ley Federal de Derechos y vía cartas de
adhesión (previo cumplimiento a las disposiciones establecidas en las reglas de
operación respectivas) les es dado a los propietarios una cantidad determinada por la
conservación de sus bosques.
Para la consecución de los objetivos, criterios y líneas de acción establecidas en la ley
se crea el Fondo Forestal Mexicano como el instrumento para promover la
conservación, incremento, aprovechamiento sustentable y restauración de los recursos
forestales y sus recursos asociados facilitando el acceso a los servicios financieros en
el mercado, impulsando proyectos que contribuyan a la integración y competitividad de
la cadena productiva y desarrollando los mecanismos de cobro y pago de bienes y
servicios ambientales.
3.1.5 Ley de Aguas Nacionales (LAN)16
Dentro de las modificaciones a la LAN17 se incorporan disposiciones ambientales para
la gestión sustentable del agua entre las que destaca: el reconocimiento de las
interrelaciones existentes entre los distintos elementos que interactúan en las cuencas,
con énfasis en el manejo integrado del agua y los bosques. 18
15 La CONAFOR es un organismo descentralizado sectorizado a la SEMARNAT creada en el año 2001. De acuerdo con el Plan Nacional de Medio Ambiente y Recursos
Naturales 2001-2006 entre una de sus líneas de acción se encuentra la de promover
consensos y acciones conjuntas con estados, municipios e instituciones públicas y sociales para crear mercado de servicios ambientales, manejo de cuencas y un
federalismo forestal, de tal forma que se garanticen al país, agua, suelo y bosques.
16 Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de diciembre de 1992. 17 Última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de
2004 18 Informe GEO México p. 244
40
Además define los servicios ambiéntales como aquéllos beneficios de interés social
que se generan o se derivan de las cuencas hidrológicas y sus componentes, tales
como regulación climática, conservación de los ciclos hidrológicos, control de la
erosión, control de inundaciones, recarga de acuíferos, mantenimiento de
escurrimientos en calidad y cantidad, formación de suelo, captura de carbono,
purificación de cuerpos de agua, así como conservación y protección de la
biodiversidad; para la aplicación de este concepto en esta Ley se consideran
primordialmente los recursos hídricos y su vínculo con los forestal.
Una de las atribuciones de la Comisión Nacional del Agua (CNA) establecidas por este
ordenamiento es la de estudiar, con el concurso de los Consejos de Cuenca y
Organismos de Cuenca, los montos recomendables para el cobro de derechos de
agua y tarifas de cuenca, incluyendo el cobro por extracción de aguas nacionales,
descarga de aguas residuales y servicios ambientales vinculados con el agua y su
gestión, para ponerlos a consideración de las Autoridades correspondientes. La
importancia de esta disposición radica en que es la primera vez que se debe
considerar por mandato legal el servicio ambiental (en este caso de los bosques y
selvas) para considerar los montos que los usuarios deberán de pagar, este primer
paso es importante ya que será necesario contar con la valoración económica de los
mismos y finalmente podrá compensarse a los proveedores de dichos servicios
(entendiendo que son los propietarios de estos recursos forestales).
Quizá la mención más importante dentro de este instrumento legal con respecto a este
tema es el plantear como uno de los principios que deben sustentar la política hídrica
es el considerar que el agua proporciona servicios ambientales que deben
reconocerse, cuantificarse y pagarse.
A lo largo de la LAN existen otras menciones a los servicios ambientales pero
principalmente ligado al pago de las contribuciones a las que están obligados los
diversos usuarios que deberá incluir este servicio.
Del análisis de ambas leyes, LGDFS y LAN, debemos reconocer que los legisladores
intentaron darle una consistencia a los servicios ambientales, sin embargo en ambos
ordenamientos faltó el fortalecimiento de los estados y los municipios para el
establecimiento de sus propios instrumentos para el desarrollo de estos servicios.
41
No obstante para nadie ha sido obstáculo legal esta omisión como lo vemos en
diversos estados y municipios que han desarrollado mercados de servicios
ambientales, no hay que perder de vista que la participación de la sociedad civil y por
supuesto de los propietarios han sido la piedra angular para su establecimiento, la
participación de las autoridades locales ha sido muy marginal en estos casos con
excepción del municipio de Coatepec, Ver.
3.1.6 Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS)
La regulación en análisis resulta relevante para efectos ambientales en razón de que
establece las líneas generales de orientación de las actividades agropecuarias,
mismas que tienen un impacto significativo en los recursos naturales asociados, como
agua, bosques y suelos.
En primer término resulta notable que la ley define al desarrollo rural como el
mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades
económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de
acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de
los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio.
Dentro de este concepto no se puede entender desarrollo rural sin los componentes
ambientales que dentro de la misma se encuentra.
Es de subrayar que esta ley establezca una definición para servicios ambientales, que
aunque parca, resulta muy novedosa por encontrarse dentro de este ordenamiento
regulador del desarrollo rural. Este concepto se limita a tomar como servicios
ambientales aquéllos beneficios que obtiene la sociedad de los recursos naturales,
tales como la provisión y calidad del agua, la captura de contaminantes, la mitigación
del efecto de los fenómenos naturales adversos, el paisaje y la recreación, entre otros.
Para la planeación e instrumentación de las acciones en el sector rural se crean
diversas instancias ad hoc, como la Comisión Intersectorial para el Desarrollo Rural
Sustentable, encargada de elaborar y aplicar el Programa Especial Concurrente, así
como el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, instancia consultiva
del gobierno federal, conformada por representantes de éste y de los distintos agentes
que integran la cadena productiva en el sector rural.
42
La Comisión Intersecretarial deberá integrar entre otros servicios y sistemas
especializados el Sistema Nacional de Apoyos a los programas inherentes a la política
de fomento al desarrollo rural sustentable que deberá tomar en cuenta los apoyos y
compensaciones por servicios ambientales.
En cuanto a las actividades de fomento destaca por su importancia el establecimiento
de acciones para la reconversión productiva sustentable del sector agropecuario a
través de la suscripción de convenios entre el gobierno federal y productores para el
aprovechamiento sustentable de tierras.
Como propósitos fundamentales de la reconversión productiva sustentable se
establece:
el uso eficiente de las tierras de acuerdo con las condiciones
agroambientales y a la disponibilidad de agua;
la reorientación del uso del suelo en zonas con alto grado de erosión
o en donde existan impactos negativos al medio ambiente y,
la adopción de tecnologías que conserven y mejoren la
productividad en las tierras, la biodiversidad y los servicios ambientales.
Mediante este novedoso esquema se busca alcanzar un doble objetivo: lograr un
aprovechamiento sustentable de tierras apoyando al mismo tiempo a los productores
mediante el pago de la contraprestación pactada por los servicios que el gobierno
haya contratado respecto de esas tierras.
De esta forma el Estado, mediante la celebración de relaciones contractuales, define el
destino de ciertas tierras con la anuencia de sus dueños o legítimos poseedores, con
miras a darles un uso conforme a su vocación natural y ambiental, compensando a los
productores rurales mediante el pago de una contraprestación económica.
Si bien a primera vista pudiera parecer que una vez más el Estado está asumiendo un
papel tutelar o paternalista hacia el sector rural, en este caso los resultados pueden
ser distintos y sumamente benéficos, ya que en el trasfondo de la estrategia para la
reconversión productiva sustentable subyace una enseñanza básica: mostrar a los
productores rurales que la utilización de sus tierras y recursos naturales de forma
sustentable y eficiente no se contrapone a la obtención de beneficios económicos.
43
Como complemento de la estrategia en cuestión, se contempla el otorgamiento de
apoyos económicos temporales por parte de los tres órdenes de gobierno a los
productores rurales que suscriban convenios para la reconversión productiva
sustentable, como forma de incentivo y compensación. Los apoyos en zonas de
reconversión tienen carácter de prioritarios.
La LDRS es un adelanto en la transversalidad de políticas públicas ya que por fin el
Congreso establece como principio fundamental que no puede existir desarrollo rural
sin considerar la variable ambiental, tomando en cuenta los servicios ambientales
como una manera de obtener compensaciones económicas igualmente competitivas
que cualquiera otra actividad que se pudiera llevar a cabo.
Asimismo, plantea un conjunto articulado de principios programáticos con un
ambicioso objeto: fomentar el incremento y eficiencia de la producción agropecuaria
nacional, pero en equilibrio con la explotación racional y sustentable de los recursos
naturales; de lograr su cometido, se deberían reducir las presiones socio-económicas
que están deteriorando los acervos de capital natural, e incluso estos deberían de
incrementarse en tamaño y calidad.
Sin embargo, como toda actividad programática gubernamental, su éxito dependerá en
gran medida de la voluntad política del Estado para su aplicación concreta, de su
capacidad de negociación con los diferentes actores involucrados, del grado de
coordinación entre las diferentes dependencias y niveles de gobierno, así como del
grado de precisión en los diagnósticos e instrumentos de política y fomento que
decidan aplicarse. Finalmente, también dependerá de las asignaciones presupuestales
que se destinen a la aplicación y cumplimiento con el mandato de esta ley.
3.1.7 Ley de Bioseguridad
Un gran ausente en la ley es la falta de regulación en lo que respecta a la
bioprospección como un servicio ambiental. La ley regula la manera en que se debe
de llevar a cabo pero con una visión completamente preventiva. No existen
disposiciones que involucren a los ejidos o comunidades y mucho menos un
reconocimiento al conocimiento tradicional.
44
Esta ley es un reflejo de un conjunto de intereses que no llegaron a trascender
dejando principios parciales. Sólo en las zonas libres de organismos genéticamente
modificados se incluye a la comunidad como la solicitante para la protección de
productos agrícolas orgánicos.
3.1.8 Ley de Planeación
De acuerdo a lo establecido en el artículo 26 de la Constitución Mexicana,
corresponde al Estado llevar a cabo la rectoría del desarrollo nacional, por lo que
deberá definir áreas prioritarias de atención.
La ley de planeación faculta al ejecutivo federal para que establezca los
procedimientos que garanticen la participación y consulta popular y los criterios
para la formulación, instrumentación, control y evaluación del Plan Nacional de
Desarrollo (PND). Lo anterior deberá hacerse en el marco de un Sistema Nacional
de Planeación Democrática (SNPD) a través de un proceso formal de planeación
del desarrollo que sea la ordenación racional y sistemática de acciones…en
materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política,
cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos
naturales, [que] tiene como propósito la transformación de la realidad del país.
De esta manera el Ejecutivo Federal está obligado a fijar objetivos, metas,
estrategias y prioridades, así como a asignar recursos, responsabilidades y
tiempos de ejecución en donde se coordinarán las acciones de las diferentes
entidades con el fin de lograr el desarrollo integral y sustentable de nuestro país.
3.1.9 Ley Federal de Derechos (LFD)19 y Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF) 20.
Aún cuando dentro del PND y los programas que de él se desprenden no se abordó el
tema de servicios ambientales, la CONAFOR dentro de sus estrategias de política
pública impulsó el Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos. Dicho
programa se desprende del destino específico que se establece en la LFD.
19 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981. Última
reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de mayo de 2005. 20 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2004.
Con formato: Numeración y viñetas
Con formato: Numeración y viñetas
45
La LFD es una ley fiscal que contiene contribuciones que se causan por dos
supuestos: el primero, contemplado en su título I, se refiere a los servicios que presta
el Estado en sus funciones de derecho público; y el segundo, comprendido en título II,
abarca aquellas cuyo origen se basa en el uso o aprovechamiento de los bienes del
dominio público de la Nación.
El interés por analizar esta ley es el reconocimiento que hace a partir del año 2003 de
los servicios ambientales que presta el bosque al agua. Así quedó establecido en su
artículo 223 que obliga al pago de derechos por la explotación, uso o
aprovechamiento de aguas determinando que de los ingresos que se obtengan por
este concepto por usuarios distintos de los municipales y organismos operadores de
los mismos, 200 millones de pesos21 tienen destino específico para el Fondo Forestal
Mexicano para el desarrollo y operación de Programas de Pago por Servicios
Ambientales.
Por ser una disposición fiscal de ingresos estos 200 millones se establecieron vía el
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación como un programa de subsidios:
Programa de Pago por Servicios Ambientales.
El hecho de catalogarlo como subsidio rompe con el espíritu de la compensación ya
estos son considerados como las asignaciones de recursos federales que, a través de
las dependencias y entidades, se otorgan a los diferentes sectores de la sociedad o a
las entidades federativas para fomentar el desarrollo de actividades prioritarias de
interés general como son, entre otras, proporcionar a los usuarios o consumidores los
bienes y servicios a precios y tarifas por debajo de los del mercado.
Lo que persigue una compensación por servicio ambiental es el crear los mercados
que internalicen dentro de sus beneficios este servicio valorándolo como tal, al
considerarlo un subsidio se pervierte el mecanismo ya que no deja que dentro del
mercado se fijen los precios.
21 En la LFD vigente el monto se incrementó en 300 millones de pesos.
46
Conclusiones del análisis de la legislación federal
Del análisis de cada uno de los ordenamientos presentados en esta sección hay que
resaltar los siguientes puntos:
1. Es importante que el tema de los servicios ambientales esté claramente definido
desde la LGEEPA, ya que esto evitará que se hagan interpretaciones diferentes del
tema tanto en otras leyes federales como en la legislación estatal, al respecto se
considera que la definición más completa es la que aparece en la Ley General de Vida
Silvestre ya que abarca todos los ecosistemas y todos los tipos de servicios
ambientales. En este sentido, si bien la Ley General Forestal y la Ley de Aguas
Nacionales son consistentes entre sí, estás únicamente se enfocan principalmente a la
relación bosque-agua.
2. Es importante también que desde la legislación federal se abra el espacio para la
actuación de los estados y los municipios en la materia.
3. Lo que si se define en los diversos ordenamientos es la existencia de espacios de
concertación para la definición de políticas locales. Dichos espacios pueden por lo
tanto servir como impulsores para este tipo de estrategias.
Ahora bien haciendo un análisis de la legislación específicamente para cada tipo de
servicio ambiental encontramos que el más avanzado es el hídrico lo que se refleja
tanto en la Ley de Aguas Nacionales como en la Ley General Forestal Sustentable,
sobre la captura de carbono encontramos algunas referencias a instrumentos
económicos en la LGEEPA y al servicio ambiental en la LGFS sin embargo para este
servicio ambiental específico es relevante lo que se decida en las conferencias de las
partes derivadas del Protocolo de Kyoto, donde aún no hay acuerdos específicos en
torno al papel de los sumideros y de las áreas naturales protegidas. En lo relativo a la
conservación de biodiversidad, la LG de Vida Silvestre tiene importante avances que
contrastan con la gran ausencia en la Ley de Bioseguridad. Finalmente en lo referente
a mitigación del efecto de desastres naturales no encontramos ninguna referencia
específica.
3.2 Análisis institucional y de política pública
En esta sección se realiza el análisis institucional, de políticas públicas y de programas
de desarrollo que impactan de manera positiva o negativa la prestación de servicios
ambientales en la región. Para lograr lo anterior se trabajó con el espectro institucional
a nivel federal y estatal, identificando siete sectores, el agropecuario, el agrario, el
sector pesquero, el hidráulico, el de turismo, el relativo al medio ambiente y el forestal.
47
Por otra parte, se trabajó en un análisis de las políticas públicas y los planes de
desarrollo para cada uno de los sectores mencionados tanto a nivel federal como
estatal que impactan los recursos naturales de la región y por lo tanto la prestación de
los servicios ambientales.
Un primer elemento que permea toda esta sección y que se debe mencionar es el de
la cantidad de instituciones que están involucradas a través de políticas públicas y
planes de desarrollo con la prestación de los servicios ambientales. La federación,
cuatro entidades federativas y 32 municipios forman un mosaico de instituciones y
políticas que es bastante complejo de armar y entender. Por otra parte los ciclos de los
ejecutivos también hacen más complejo este mosaico. Mientras que los estados y la
federación realizan proyectos de seis años, los municipios realizan proyectos de seis.
Por otra parte, muchas de las políticas públicas y planes de desarrollo que aquí se
presentan cambiarán en el corto plazo ya que el Gobierno Federal y el de Chiapas
terminan su ciclo en 2006, el Gobierno de Yucatán en 2007, el Gobierno de Campeche
en 2009, y el Gobierno de Quintana Roo en 2011. Esto más que un obstáculo
representa un desafío para la estrategia de servicios ambientales en la región y de
manera más amplia para los objetivos del CBM-M al ser la política pública algo en
constante evolución lo cual puede llevar a que los objetivos de la sustentabilidad sean
cada vez más incorporados en las políticas públicas de los diferentes sectores
identificados en este análisis.
a) Programas de Desarrollo
Plan Nacional de Desarrollo 1995-200022.
La política ambiental de esta administración buscó ir más allá de una actitud estrictamente
regulatoria; sus disposiciones intentaron constituirse en un medio de promoción e
inducción de inversiones en infraestructura ambiental, así como de creación de mercados
y de financiamiento para el desarrollo sustentable.
Este plan reconoce la necesidad de definir claramente los derechos de propiedad de los
bienes como una manera para propiciar un régimen de plena seguridad jurídica, así como
un medio que contribuyera a revertir el deterioro económico, productivo y ambiental
patente en el medio rural.
22 El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación el miércoles 31 de mayo de 1995. En él se consagra el proyecto de
nación como lo previó la administración del Lic. Ernesto Zedillo Ponce de León.
48
Dentro del documento se habla de la importancia de desarrollar instrumentos económicos
que internalicen los costos que la sociedad está cubriendo por los agentes que
contaminan así como incentivar las actividades de agentes que conservan los recursos
naturales. Como respuesta de este planteamiento se incluyeron dentro de las reformas a
la LGEEPA como instrumentos de política ambiental.
De igual forma se estableció con respecto a las Áreas Naturales Protegidas, se que la
aplicación de programas concertados deberían incorporar servicios de turismo ecológico,
desarrollando nuevos mercados de bienes de origen natural con una certificación
ecológica. De esta manera se reconoce por primera vez el servicio ambiental que significa
el paisaje dentro de estas áreas.
Programa de Medio Ambiente 1995-2000 23
Esta política ambiental se resume en 15 estrategias, las cuales, a su vez, se traducen en
un conjunto amplio de proyectos y acciones que intentaron ser implementadas y
desarrolladas desde 1995 hasta el año 2000, y que representaron el modelo operativo del
programa.
Dentro de la estrategia Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Biodiversidad
y las Áreas Naturales Protegidas resalta la intensiva promoción a la inversión pública,
privada e internacional, buscando con ello valorizar los bienes y servicios ambientales que
las ANPs ofrecen.
Aún cuando en este programa no estaba planteados la valorización de bienes y
servicios ambientales para la vida silvestre dentro de la estrategia Diversificación
Productiva y Vida Silvestre en el sector rural, una de las políticas de este sexenio fue el
diseño y promoción de las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida
Silvestre (UMAS) entendiendo como tales los predios e instalaciones registrados que
operan de conformidad con un plan de manejo aprobado y dentro de los cuales se da
seguimiento permanente al estado del hábitat y de poblaciones o ejemplares que ahí
se distribuyen.
23 El programa sectorial denominado Programa de Medio Ambiente 1995-2000, fue
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de abril de 1996. Este programa
cumplió con la función de profundizar la política ambiental del presidente Ernesto Zedillo.
49
Plan Nacional de Desarrollo 2001-200624
La protección del patrimonio natural es una parte esencial de la propuesta de política
económica, cuya meta es lograr un crecimiento capaz encontrar el justo medio entre la
expansión económica y la reducción de la pobreza con la protección al medio ambiente. El
crecimiento a costa del medio ambiente es considerado como no sustentable y
deshonesto por las generaciones futuras.
Para lograr sus objetivos, este plan establece como una de las medidas de acción el
fomentar las unidades de manejo ambiental sustentable, para conservar, promover y
facilitar la biodiversidad, así como disminuir las probabilidades de degradación de
ecosistemas y especies en riesgo de extinción.
Sobre el Desarrollo Social y Humano, el plan dedica uno de sus apartados al ―Desarrollo
en armonía con la naturaleza‖, en el cual se expone un diagnóstico general de la situación
ambiental del país y sus principales causas de deterioro para, de esta manera,
implementar directrices como:
Elaborar y consolidar políticas públicas que conduzcan a un mayor cuidado del
medio ambiente;
Impulsar la armonía con la naturaleza para lograr estilos de desarrollo que
permitan incrementar los niveles de vida de la población de manera sostenida; y,
Desarrollar y consolidar los sistemas de manejo de los recursos naturales.
Dentro de las demás estrategias y acciones planteadas no existe mención expresa
del reconocimiento de los servicios ambientales y de su posible valoración como
estrategia de conservación.
Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 25
Dentro del programa sectorial no se previó ninguna acción con respecto a la valoración
económica de los servicios ambientales. Cómo una excepción aislada se hace
referencia dentro de una de las pautas estratégicas de la Comisión Nacional de Áreas
Naturales Protegidas la búsqueda de incentivos, entendiendo como tales los
estímulos al desarrollo de instrumentos económicos para el pago de servicios
24 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de mayo de 2001. 25 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de febrero de 2002.
50
ambientales que den lugar a una mejor postura frente a la existencia de estas
áreas.
b) Planes estatales y programas sectoriales de medio ambiente.
Quintana Roo
Plan Estatal de Desarrollo 2005-201126
El Gobierno Estatal plantea cuatro ejes de los cuales dos son de nuestro especial
interés: Factores de Competitividad y Desarrollo Integral.
Dentro del primero se desarrolló un apartado que hace referencia a las estrategias que
conlleven a la preservación del medio ambiente. En este rubro la estrategia
―Consolidación de Áreas Naturales Protegidas‖ es en dónde se establecen como parte
de sus acciones el analizar y diseñar el uso y aprovechamiento sustentable de las
ANP, a través de la integración de sus atractivos y opciones, para estructurar una
nueva oferta de productos turísticos de forma coordinada con el sector
correspondiente.
En tanto el segundo eje establece una línea de desarrollo que define la estrategia con
respecto a la materia forestal, es decir, ante la necesidad de un desarrollo forestal
sustentable el gobierno del estado identifica como una necesidad el crear mecanismos
de certificación del manejo forestal con estándares internacionales para contar con
una evaluación externa que permita acceder a nichos de mercado ecológicos y
posicionar la producción forestal del Estado al nivel internacional.
Chiapas
Plan de Desarrollo 2001-200627
Dentro de la sección Protección de la Naturaleza el plan estatal establece como parte
de las estrategias a tomar en las áreas naturales protegidas las siguientes:
Se diseñará e impulsará un mecanismo de retribución económica para
que las industrias hidroeléctrica y petrolera contribuyan a la conservación
de los recursos naturales.
26 http://www.qroo.gob.mx/qroo/PlanGobierno/PlanEstatal.pdf 27 http://www.gobierno.com.mx/mexico/?/www.chiapas.gob.mx
51
Se diseñarán e impulsarán mecanismos de retribución económica que
permitan el financiamiento de proyectos para la conservación de la
naturaleza.
Se realizarán programas que fomenten el desarrollo económico y social
de las poblaciones que viven en las zonas de amortiguamiento de las áreas
naturales protegidas, para evitar el avance del deterioro ambiental y
fomentar la restauración de estas zonas.
Como podemos observar estas estrategias se pueden traducir en acciones que
apoyen programas enfocados al pago y retribución de servicios ambientales
ofrecidos por comunidades dentro de estas áreas naturales protegidas estatales.
Campeche
Plan Estatal de Desarrollo 2003-200928
Este Plan presenta como una de los ejes estratégicos el fomento de una mejor calidad
de vida y desarrollo social contemplando como parte de sus desafíos el mantener una
relación equilibrada entre el desarrollo de las actividades del hombre y su medio
ambiente, basado en un modelo de desarrollo sustentable.
Para lograr esto se determinó como línea estratégica el proteger y preservar los
recursos naturales del estado promoviendo la recuperación de su capacidad
productiva y de su potencial para la generación de beneficios económicos y
satisfactores sociales.
Con base en esto la Secretaría de Ecología del Estado ha desarrollado su programa
de vida silvestre cuyos objetivos son:
Propiciar el aprovechamiento sustentable de los Recursos Naturales.
Contribuir a la preservación de la Biodiversidad en el Estado.
Propiciar fuentes de empleo que sustituyan la constante inquietud de la
ciudadanía por depredar la fauna silvestre.
Perpetuar e incrementar las especies de fauna silvestre en la región.
Apoyar el desarrollo de actividades productivas que permitan la
conservación de las especies nativas.
28 http://www.ecologia.campeche.gob.mx/fauna.php
52
Capacitar y concientizar a los pobladores de las comunidades para la
utilización integral y racional de las especies de fauna.
Creación de Unidades de Manejo para el Aprovechamiento Sustentable
de Fauna Silvestre (UMA'S) extensivas, que permitan la realización de estudios
de densidad de poblacional, para obtener tasas de aprovechamiento
cinegético, para una mejor recuperación económica a mediano plazo, en apoyo
de dichos proyectos.
Proponer y apoyar la creación de Unidades de Manejo para el
Aprovechamiento Sustentable de la Fauna Silvestre, que disponga de las
condiciones adecuadas para la realizar actividades productivas, que
contribuyan a la preservación de la biodiversidad del Estado.
Proponer y ejecutar proyectos de manejo de fauna silvestre, que
ofrezcan alternativas que eleven y mejoren la calidad de vida de la población
sin disociar los límites de carga que soporta el ecosistema evitando que las
complacencias generadas a corto plazo agoten el verdadero capital natural y
destruyan las bases del desarrollo económico futuro, debido a los cambios
generados por la explotación ilimitada de los recursos.
Con base en esto el Gobierno del Estado de Campeche, a través de la Secretaría de
Ecología ha diseñado el proyecto "Establecimiento y habilitación de terrenos para la
crianza y reproducción del pecarí de collar", con el objeto de fomentar con el apoyo de
recursos económicos, la puesta en marcha de criaderos de especies de fauna silvestre
nativa en el municipio de Campeche.
Esto encamina las estrategias que en materia de desarrollo sustentable, se ha fijado el
Gobierno Estatal para apoyar el desarrollo socioeconómico en las zonas rurales bajo
un esquema de protección de los recursos naturales.
Yucatán
Programa Estatal de Medio Ambiente 2001-200729
El Programa Estatal presenta dos áreas de oportunidad que hemos catalogado como
servicios ambientales: Ecoturismo y el desarrollo de UMAs. A pesar de la ausencia del
concepto en sí mismo de estos servicios, el gobierno del estado tiene muy claro la
29http://www.yucatan.gob.mx/gobierno/plan_desarrollo/pmp/PROGRAMA%20ESTATAL%20DE%20MEDIO%20AMBIENTE%202001-2007.pdf
53
necesidad de valorar los recursos naturales para promover su compensación y de esta
forma lograr beneficios para las comunidades que los detentan, de tal forma que se
evite el deterioro de estos recursos.
En lo relativo al ecoturismo el objetivo del Programa es promover y regular las
actividades turísticas y recreativas de bajo impacto en el estado de Yucatán y lograr
una vinculación interinstitucional para la protección del ambiente.
En lo relativo a la vida silvestre el objetivo es fomentar y consolidar el Manejo de Vida
Silvestre en el Estado de Yucatán, así como promover la diversificación de los
sistemas de producción agropecuarios, por medio de Unidades de Manejo y
Conservación de Fauna y Flora.
3.3 Política Pública
Se han identificado siete sectores que tienen influencia directa en el estado de los
recursos naturales y en la prestación de los servicios ambientales: el agropecuario, el
agrario, el sector pesquero, el hidráulico, el de turismo, el relativo al medio ambiente y
el forestal. A continuación se presenta el espectro de instituciones cuyas políticas
públicas tienen impacto en la región del CBMM
Cuadro 3. Servicios Ambientales, Sectores e instituciones en el CBM-M
Servicio
Ambiental
Políticas
sectoriales
que impactan
de manera
directa en la
prestación del
servicio
Entidades
del poder
ejecutivo
federal
2001-2006
Entidades
del poder
ejecutivo
estatal
Campeche
2004-2009
Entidades del
poder ejecutivo
estatal
Chiapas
2001-2006
Entidades del
poder
ejecutivo
estatal
Quintana Roo
2005-2011
Entidades del
poder
ejecutivo
estatal
Yucatán
2002-2007
Desempeño
Hídrico
Forestal
Agropecuaria
Hidráulica
CONAFOR
SAGARPA
CNA
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Secretaría de
Ecología
Comisión de
Agua Potable
y
Alcantarillado
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Coordinación
de plantaciones
agroindustriales
Comisión
Estatal de
Agua y
Saneamiento
Secretaría de
Desarrollo
Urbano y
Medio
Ambiente;
Secretaría de
Desarrollo
Agropecuario,
Rural e
Secretaría de
ecología
Secretaría de
desarrollo
rural y pesca
54
Servicio
Ambiental
Políticas
sectoriales
que impactan
de manera
directa en la
prestación del
servicio
Entidades
del poder
ejecutivo
federal
2001-2006
Entidades
del poder
ejecutivo
estatal
Campeche
2004-2009
Entidades del
poder ejecutivo
estatal
Chiapas
2001-2006
Entidades del
poder
ejecutivo
estatal
Quintana Roo
2005-2011
Entidades del
poder
ejecutivo
estatal
Yucatán
2002-2007
Indígena
Captura de
Carbono
Forestal
Agropecuaria
CONAFOR
SAGARPA
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Secretaría de
Ecología
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Coordinación
de plantaciones
agroindustriales
Instituto de
Historia Natural
y Ecología
Secretaría de
Desarrollo
Urbano y
Medio
Ambiente;
Secretaría de
Desarrollo
Agropecuario,
Rural e
Indígena
Secretaría de
ecología
Secretaría de
desarrollo
rural y pesca
Biodiversidad Forestal
Agropecuaria
Pesquera
Medio
Ambiente
CONAFOR
SAGARPA
CONANP
SEMARNAT
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Secretaría de
Ecología
Secretaría de
Pesca
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Secretaría de
Pesca
Secretaría de
Pueblos Indios
Instituto de
Historia Natural
y Ecología
Secretaría de
Desarrollo
Urbano y
Medio
Ambiente;
Secretaría de
Desarrollo
Agropecuario,
Rural e
Indígena
Secretaría de
ecología
Secretaría de
desarrollo
rural y pesca
Belleza
Escénica
Forestal
Medio
Ambiente
Turismo
CONAFOR
SEMARNAT
CONANP
SECTUR
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Secretaría de
Ecología
Secretaría de
Turismo
Secretaría de
Turismo
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Instituto de
Historia Natural
y Ecología
Secretaría de
Desarrollo
Urbano y
Medio
Ambiente;
Secretaría de
Desarrollo
Agropecuario,
Rural e
Indígena
Secretaría de
ecología
Secretaría de
desarrollo
rural y pesca
Secretaría de
Turismo
55
Servicio
Ambiental
Políticas
sectoriales
que impactan
de manera
directa en la
prestación del
servicio
Entidades
del poder
ejecutivo
federal
2001-2006
Entidades
del poder
ejecutivo
estatal
Campeche
2004-2009
Entidades del
poder ejecutivo
estatal
Chiapas
2001-2006
Entidades del
poder
ejecutivo
estatal
Quintana Roo
2005-2011
Entidades del
poder
ejecutivo
estatal
Yucatán
2002-2007
Secretaría de
Turismo
Mitigación de
efectos de
desastres
naturales
Forestal
Agropecuario
Desarrollo
Urbano
Ordenamiento
del Territorio
Agropecuario
Protección
Civil
CONAFOR
SAGARPA
SEDESOL
SEGOB
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Secretaría de
Ecología
Secretaría de
Desarrollo
Rural
Coordinación
de plantaciones
agroindustriales
Secretaría de
Desarrollo
Urbano y
Medio
Ambiente;
Secretaría de
Desarrollo
Agropecuario,
Rural e
Indígena
Secretaría de
ecología
Secretaría de
desarrollo
rural y pesca
Secretaría de
Desarrollo
Urbano,
Obras
públicas y
vivienda
Para entender más el vínculo que hay entre políticas públicas sectoriales y los
servicios ambientales a continuación se presentan una explicación de la relación de
cada uno de los sectores con los diferentes servicios ambientales y se presentan las
principales políticas que hay al respecto.
3.3.1 Sector Agrario
Las políticas públicas del Sector Agrario a nivel nacional son competencia de la
Secretaría de la Reforma Agraria quien tiene a su cargo la regularización de la
tenencia de la tierra, la solución de conflictos y la elaboración del Registro Agrario
Nacional entre otras cosas. Los organismos desconcentrados de esta entidad son la
Procuraduría Agraria y El registro Agrario Nacional.
La principal política pública en materia agraria es el programa de certificación de
derechos ejidales y titulación de solares (PROCEDE). Esta tiene como objetivo el
ordenar y regularizar la propiedad rural, otorgando seguridad jurídica y certidumbre
documental en la tenencia de la tierra.
56
3.3.2 Sector agropecuario
Este sector comprende las actividades de agricultura, ganadería y desarrollo rural. A
nivel federal las actividades de este sector están a cargo de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. A nivel estatal
tenemos que en el Estado de Chiapas opera la Secretaría de Desarrollo Rural; en
Campeche la Secretaría de Desarrollo Rural, en Quintana Roo la Secretaría de
Desarrollo Agropecuario, Rural e Indígena y en Yucatán la Secretaría de Desarrollo
Rural y Pesca.
La influencia de este sector está presente en la calidad de todos los servicios
ambientales ya que las actividades agropecuarias impactan todos los recursos
naturales ligados a la prestación de los servicios principalmente agua (cuerpos de
agua, mantos y corrientes superficiales), suelo, recursos forestales y biodiversidad. El
impacto de estas actividades cuando sólo tienen objetivos de productividad es
negativo y básicamente esa ha sido la constante en la política pública sectorial, sin
embargo, es posible, como lo demuestra el estudio de PRISMA (Rosa, Kandel y Dimas
2003) lograr una gestión de paisajes heterogéneos que incluyan bosques y zonas para
cultivo, lo importante es la coordinación entre las instituciones que promueven la
producción con las que promueven la conservación, y sobre todo una correcta
capacitación de los funcionarios e información a las comunidades y los productores del
sector primario sobre las posibilidades que ofrecen los servicios ambientales en el
medio rural sin que esto implique una restricción a su uso de la tierra.
Especial énfasis hay que hacer en el impacto de las actividades ganaderas en la
región que ha habido a lo largo del siglo XX en la región, comenzando por Yucatán y
Chiapas a principios del siglo anterior pero teniendo un auge en la segunda mitad del
siglo XX. El origen de gran parte de la pérdida de los bosques y selvas de la región es
por políticas públicas depredadoras que fueron promovidas ante las comunidades
creando una ―cultura‖ ganadera en algunas regiones afectando la riqueza. Esta inercia
sigue y probablemente sea necesario fortalecer con recursos y apoyos políticas que
puedan contrarrestar este efecto pero que también sean aceptadas por las
comunidades al ofrecer alternativas para la producción.
Los programas de la SAGARPA para la agricultura y el medio rural se agrupan en:
fomento agrícola, desarrollo rural y desarrollo rural sustentable. A continuación se
presentan las políticas específicas.
Políticas públicas agrícolas y ganaderas de la SAGARPA
57
Cuadro 4. Programas Agrícolas y Ganaderos de SAGARPA
Nombre Descripción
Alianza contigo - Programa de fomento agrícola
El objetivo es apoyar la capitalización del sector, el fortalecimiento de cadenas productivas, el desarrollo tecnológico y el uso intensivo y sustentable (sic) de los recursos naturales (SAGARPA 2004:29) para lo cual se basa en tres subprogramas: El primero es el subprograma de ―fomento a la inversión capitalización‖ en el que destacan acciones para promover manejo integral de suelo y agua a través de tecnificación para el cultivo. Dentro de este subprograma destacan también las acciones para el mejoramiento, conservación y rehabilitación de suelos en donde destacan las acciones de siembra directa de labranza de conservación para maíz y sorgo en la entidad. El segundo subprograma se denomina de ―fomento productivo y reconversión productiva‖ en donde destacan acciones para la postcosecha y el manejo de los productos. Finalmente está el subprograma de fortalecimiento de los sistemas productivos que tiene como objetivo fortalecer con apoyos técnicos y a la organización la formación de cadenas comerciales.
Programa para la adecuación de derechos de uso de agua
Busca promover un aprovechamiento sustentable del agua en lugares que presentan acuíferos sobreexplotados desincorporando agua
PROCAMPO (Programa de apoyos directos a la producción)
el objetivo es apoyar de manera directa el ingreso de los productores rurales del país otorgan un subsidio por hectárea el cual actualmente asciende a 1120 pesos por hectárea.
Programa integral de agricultura sostenible y reconversión productiva en zonas de siniestralidad recurrente (PIASRE)
atiende a la población rural que habita en zonas de siniestralidad recurrente debido a condiciones climatológicas. Se enfoca a obras y acciones de conservación de suelo agua y vegetación con carácter preventivo, así como especial atención a regiones que presentan altos grados de erosión hídrica.
Programa Nacional de Microcuencas
Promueve acciones de conservación y uso racional de los recursos naturales así como mejorar y hacer más eficientes los sistemas de producción. Otros de sus propósitos que se merece destacar son la contribución a la disminución de la pobreza rural, el impulso al desarrollo comunitario así como al reconocimiento y valoración de servicios ambientales. La
58
Nombre Descripción
importancia radica en que este programa parte de las capacidades específicas del medio natural así como de la situación en la que se encuentra por medio de un diagnóstico de la microcuenca.
Subsidios para la agricultura
El sector cuenta con tres subsidios importantes para apoyar a los productores, el primero es la tarifa eléctrica para bombeo de agua, ligado a este está el precio del agua por debajo de su costo real y por último están los subsidios a insumos donde destacan el diesel así como plaguicidas y fertilizantes. Estos subsidios la SAGARPA los identifica como ―apoyos a la competitividad‖, sin embargo los incentivos que generan pueden resultar perjudiciales al medio ambiente y a los recursos naturales como suelo y agua.
Alianza Contigo – Programa de Fomento Ganadero
Las políticas de desarrollo ganadero se han enfocado a recuperación y manejo de las áreas de praderas y pastizales destinadas a agricultura extensiva y también a destinar apoyos para mejoramiento genético. Están también las acciones encaminadas al desarrollo de proyectos agropecuarios integrales para la implementación de nuevas tecnologías.
PROGAN Programa de apoyo a la ganadería extensiva del país
3.3.3 Pesca
La política pesquera a nivel federal está al cargo de las SAGARPA, sin embargo es
importante anotar que este sector estuvo durante el sexenio de Ernesto Zedillo dentro
de la misma Secretaría de Estado que los recursos naturales y el medio ambiente
(Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca –SEMARNAT) y en la
presente administración se pasó a la Secretaría que tiene a su cargo el sector
agropecuaria. En este sentido, consideramos que fue una importante pérdida este
cambio, ya que en la administración anterior la pesca se vinculaba a todo el entorno
mientras que en la actual la pesca se convierte únicamente en una actividad
extractiva. Las consecuencias ambientales de este enfoque de política aún no han
sido analizadas de manera profunda.
A nivel Federal dentro de la SAGARPA la política sectorial está al cargo de la
Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca. En lo referente a los estados Quintana
Roo no tiene una secretaría de Pesca, Chiapas y Campeche tienen una secretaría
exclusiva para el sector y Yucatán tiene la Secretaría de Desarrollo Rural y Pesca.
59
Este sector es especialmente relevante para el servicio ambiental de biodiversidad
tanto en litorales como en cuerpos de agua interiores. También impacta en el servicio
de belleza escénica principalmente en zonas donde se practican actividades de buceo.
3.3.4 Sector medio ambiente y recursos naturales
La política ambiental en México está a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y
Naturales (SEMARNAT) y sus órganos desconcentrados son la Comisión Nacional
Forestal (CONAFOR), a la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas
(CONANP) y a la Comisión Nacional del Agua (CNA) y el Instituto Nacional de
Ecología. En este apartado no incluimos al sector forestal y al hidráulico.
A nivel estatal destaca que el Estado de Chiapas no tiene una Secretaría de Medio
Ambiente sino que la política está al cargo de un Instituto Estatal, por su parte,
Campeche cuenta con una Secretaría de Ecología, Quintana Roo con una Secretaría
de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente y Yucatán con una Secretaría de Desarrollo
Rural y Pesca.
Este sector es importante para el mantenimiento de todos los servicios ambientales de
interés y consideramos que es a partir de este de donde se debería generar la política
nacional de promoción a la compensación por prestación de servicios ambientales,
apoyándose evidentemente en las políticas del Sector Forestal y de los otros sectores
involucrados. La razón de esto es que todos los servicios ambientales están
vinculados y deben ser trabajados con un enfoque de manejo integral de cuencas, y
no sólo de conservación forestal.
Las principales políticas del Sector de Medio Ambiente a nivel Federal son las
siguientes:
Cuadro 5. Programas de Medio Ambiente
Nombre Descripción
Programa de Vida Silvestre
El objetivo del Programa es el de resguardar la continuidad de los procesos naturales en todos los ecosistemas, promover la conservación de hábitat de vida silvestre, disminuir las probabilidades de extinción de especies , fomentar la recuperación de aquellas que se encuentran en riesgo y aprovechar las oportunidades de la diversificación económica en el medio rural, con el consiguiente mejoramiento de la calidad de vida de los grupos sociales poseedores del recurso. El Programa consiste en la creación y operación de unidades para la conservación y el
60
Nombre Descripción
aprovechamiento sustentable de la Vida Silvestre (UMAS). El concepto de UMA abarca viveros, centros de reproducción, jardines botánicos, así como grupos de ejidatarios que quieran poner una UMA en terrenos comunales por poner algunos ejemplos.
Áreas Naturales Protegidas
su objetivo es contar con reservorios de toda la biodiversidad nacional que en un futuro permitan una recuperación de los ecosistemas. La planeación de las áreas nacionales protegidas deberá estar estrechamente vinculada a la planeación regional, al ordenamiento ecológico y a los corredores biológicos. La CONANP administra las áreas que son de relevancia nacional o tienen un carácter regional interestatal para la conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales.
Programas de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS)
Los Proders se instrumentan desde la administración anterior y se enfocan a que las comunidades logren un aprovechamiento integral y sustentable de sus recursos naturales para lo cual realizan actividades de capacitación , apoyo a actividades productivas y de conservación de los recursos naturales.
3.3.5 Sector Forestal
La política pública en este sector es peculiar, ya que por un lado implica conservación
y por otro productividad lo que debería llevar al concepto de aprovechamiento
sustentable, sin embargo una revisión de las estrategias nacionales y estatales llevan
a concluir que las políticas oscilan de un extremo a otro y pocas logran el punto medio.
A nivel nacional la política está a cargo de la Comisión Nacional Forestal creada
durante la presente administración pero que continúa con algunos de los programas
instrumentados por la anterior Subsecretaría de Recursos Naturales, sin embargo en
el caso de la política de pago por servicios ambientales fue diseñada en la actual
administración. En los estados la política productiva está a cargo de las Secretarías
que llevan las actividades agrícolas ganaderas y de desarrollo rural, mientras que la
conservación está al cargo de las entidades que llevan el sector ambiental.
A continuación se describen las principales políticas públicas federales.
61
Cuadro 6. Programas Forestales
Nombre Descripción
Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR)
Se crea en 1996 como un Programa de apoyo a dueños y/o poseedores de terrenos forestales sus objetivos son: Mejorar el manejo técnico y la conservación de los recursos forestales e impulsar la modernización tecnológica de los procesos de extracción y transformación de los productos forestales y el aumento de la productividad y competitividad. El programa opera con fondos tanto de la Federación como de los Gobiernos Estatales. Se firman convenios con las Entidades Federativas y dependiendo de la aportación de cada una de estas se da la aportación
Programa para el Desarrollo de Plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN)
Su objetivo es ―Apoyar el desarrollo de plantaciones forestales comerciales en una superficie objetivo de 875,000 hectáreas, otorgando incentivos directos por un porcentaje sobre los costos de establecimiento y mantenimiento de proyectos de plantaciones forestales comerciales hasta por 7 años, que permitan inducir el pleno aprovechamiento de las ventajas que nuestro país ofrece en esta actividad.‖
Pago por servicios ambientales hidrológicos (PSA-H)
El principal objetivo del PSA-H es proteger los servicios ambientales hidrológicos a través de un pago a los dueños o poseedores de terrenos forestales por área de bosques o selvas conservadas..
Programa para desarrollar el mercado de servicios ambientales por captura de carbono y los derivados de la biodiversidad y para fomentar el establecimiento y mejoramiento de sistemas agroforestales (PSA-CABSA).
Este programa es el complemento del PSA-H para compensar por los servicios ambientales de captura de bióxido de carbono y conservación de biodiversidad.
Programa Nacional de Reforestación (PRONARE)
Su misión es la reforestación de las zonas forestales perturbadas del país, para esto tiene una importante red de viveros y bancos de germoplasma que permiten contar con especies y técnicas apropiadas para la diversidad del país. Es importante destacar que se trata de un programa descentralizado a través de los Comités Estatales de Reforestación, donde se incluye a los tres niveles de gobierno
Suelos Forestales Tiene como objetivo el diseñar e impulsar políticas y acciones que contribuyan a prevenir y frenar la degradación de los suelos forestales, mediante la instrumentación de obras y prácticas para la protección, conservación, restauración y mejoramiento de los suelos forestales en beneficio de los
62
Nombre Descripción
dueños y poseedores de la tierra en particular y del país en general
3.3.6 Sector Hidráulico
Este sector está al cargo de la Comisión Nacional del Agua (CNA) y en cada uno de
los estados cuenta con una Comisión Estatal de Agua. Las políticas de este sector
afectan directamente el estado de los recursos naturales y la prestación de los
servicios ambientales. Lo anterior se sustenta por los estudios que hay sobre las
cuencas y sus dinámicas ecológicas pero también sociales y económicas.
A nivel federal los principios de acción se presentan en el Plan Nacional Hidráulico se
presentan seis objetivos dentro de los cuales se ubican los programas que ejecuta la
CNA en coordinación con otras entidades tanto del poder ejecutivo federal como de los
estatales. De acuerdo con el Plan Nacional Hidráulico 2001-2006 los principales
objetivos de la política federal en materia de agua son los siguientes:
1. Fomentar el uso eficiente del agua en la producción agrícola
2. Fomentar la ampliación de la cobertura y calidad de los servicios de agua
potable, alcantarillado y saneamiento.
3. Lograr el manejo integral y sustentable del agua en cuencas y acuíferos.
4. Promover el desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector hidráulico
5. Consolidar la participación de los usuarios y la sociedad organizada en el
manejo del agua y promover la cultura de su buen uso
6. Disminuir los riesgos y atender los efectos de inundaciones y sequías.
Sin embargo, la CNA también plantea objetivos diferenciados por regiones
presentando objetivos particulares para cada región.
3.3.7 Turismo
El sector turismo es importante para la estrategia de servicios ambientales en dos
aspectos: en primer término es una oportunidad para la región por sus atractivos
naturales ligados directamente al servicio ambiental de belleza escénica. Pero también
puede ser una amenaza si se promueve un turismo de masas en el cual no se cumple
la normatividad ambiental para así atraer inversión al estado. El turismo en la región
debe ser vinculado a ordenamientos ecológicos regionales para así evitar la
depredación de los recursos, teniendo un especial cuidado de los humedales lo cuales
63
también se vinculan al servicio ambiental de mitigación de los efectos de los desastres
naturales hidromoteorológicos.
A nivel nacional la política está a cargo de la Secretaría de Turismo (SECTUR) y en
cada uno de los estados existe también una secretaría exclusiva para esta actividad.
Los lineamientos para la política turística a nivel federal están reflejados en el
Programa Nacional De Turismo 2001-2006. En dicho programa se presentan cuatro
ejes rectores y quince objetivos estratégicos. Los ejes rectores son:
Hacer del turismo una prioridad nacional;
Tener turistas totalmente satisfechos;
Mantener destinos sustentables, y
Contar con empresas competitivas.
En este sentido hay que revisar la política desde sus bases para ver cómo se puede
dar mayor énfasis a hacer de esta una actividad sustentable.
3.3.8 Programas de carácter intersectorial
Existen también programas de carácter intersectorial que deben ser vinculados a la
estrategia de servicios ambientales en la región. Son particularmente los que se
describen a continuación:
Cuadro 7. Políticas Públicas intersectoriales
Nombre Descripción Vínculo con la estrategia de servicios ambientales
Fondo de Desastres Naturales (FONDEN).
Su objetivo es atender los efectos de desastres naturales imprevisibles, cuya magnitud supere la capacidad financiera de respuesta de las dependencias y entidades paraestatales, así como de las entidades federativas. Se reconoce como un instrumento complementario respecto de las acciones que deben implementar y llevar a cabo las dependencias y las entidades paraestatales, así como las entidades federativas para la atención de desastres naturales.
Se debe vincular la atención a desastres con el servicio de mitigación de efectos de desastres hidrometeorológicos. En este sentido a través del FONDEN se podría abrir una línea preventiva que se constituyera en un pago por servicios ambientales.
Programa de Empleo Temporal (PET)
El objetivo general es el de mejorar las alternativas de inserción en el mercado laboral de las familias rurales en condiciones de pobreza extrema, mediante acciones intensivas en mano de obra no calificada encaminadas a la
El PET es un instrumento que puede usarse para la realización de obras que ayuden a una mejor prestación de los servicios ambientales y por lo tanto es
64
Nombre Descripción Vínculo con la estrategia de servicios ambientales
creación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura productiva y social básica que generan beneficios inmediatos y de largo plazo. Estas acciones deberán elevar y diversificar el ingreso permanente, así como aumentar el valor, la capitalización y la rentabilidad de los activos que poseen los habitantes de estas regiones, generando, al mismo tiempo, ingresos en los periodos de menor demanda de mano de obra.
una herramienta que puede ser muy buena incluir en la estrategia.
Política para desarrollo de pueblos indígenas
La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, es un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizado, con personalidad jurídica, con patrimonio propio, con autonomía operativa, técnica, presupuestal y administrativa. La Comisión tiene como objeto orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas
Esta área de la política es muy importante en la región y debe estar incluida en la estrategia de servicios ambientales.
3.3.9 Espacios de concertación
Es importante incluir en la estrategia los espacios de concertación y participación
existentes entre los que desatacan los COPLADES y los consejos de cuenca ya que
son figura que están ya instituidas, que se usan para decisiones de política pública y
por lo tanto consideramos que deben utilizados para impulsar, adecuar a los contextos
locales y por lo tanto legitimar cualquier estrategia de servicios ambientales en la
región.
El Sistemas Estatales de Planeación
Cada estado cuenta con su sistema estatal de planeación que se encarga de
observar que se cumpla con los Planes Estatales de Desarrollo. La figura es la del
Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE) en el cual
concurren Federación (a través de los representantes estatales de cada entidad
federal), gobierno estatal, gobiernos municipales y sociedad organizada. La
estructura, los subcomités, la regionalización y los periodos de reunión se deciden
en cada estado.
Consejos de Cuenca. Son instancias multisectoriales con injerencia a nivel local,
mismos que están comisionados al cuidado de las cuencas y los sistemas
65
hidráulicos. Sus objetivos principales son formular y ejecutar programas para
mejorar la administración de las aguas nacionales, desarrollar la infraestructura
hidráulica y sus servicios así como ayudar a la conservación y restauración
integral de cuencas.
Una nueva instancia de concertación son los comités de desarrollo rural
sustentable establecidos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Para concluir esta sección hay que anotar si bien el tema de los servicios
ambientales es reciente en México encontramos dos importantes contrastes. Por
una parte hay ya un camino recorrido tanto en la legislación como en la política
pública federal hacia el establecimiento de esquemas de compensación, sin
embargo a nivel estatal y sobre todo municipal no se han desarrollado suficientes
instrumentos en torno al tema, lo cual hace difícil la creación de esquemas locales
de compensación.
Por otra parte hay que anotar que estamos en un punto donde existen importantes
políticas públicas que bien articuladas pueden servir como un punto de partida
para estrategias locales (principalmente para apoyar la parte de la oferta) entre
estas políticas destacan el PSAH y CABSA de la CONAFOR, el PET y el Programa
Nacional de Microcuencas de la SAGARPA, por el lado de la articulación de la
demanda la política pública en materia de agua y en materia de desastres
naturales pueden comenzar a servir como punto de partida, lo cual será
desarrollado en la siguiente sección.
66
Capítulo 4. Los Servicios Ambientales en el Corredor Biológico Mesoamericano -
México
Este capítulo retoma elementos de los capítulos anteriores con el objetivo de definir
hacia donde deber ir la estrategia de servicios ambientales que impulse el CBM-M.
Para lograrlo se presenta el análisis de la siguiente manera:
a) Un análisis general de los servicios ambientales en la región señalando
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) y cuáles son los
puntos críticos.
b) Una propuesta para establecer un diagnóstico de los servicios ambientales en
la región
c) Una propuesta de tipología de comunidades
d) La propuesta de talleres para avanzar en la estrategia
4.1 Análisis de los servicios ambientales para la región
4.1.1 Análisis FODA
A continuación se presenta un análisis tipo FODA para los servicios ambientales en el
CBMM. El objetivo es avanzar hacia la definición de cuáles son aquellos servicios
ambientales hacia los que se debe dar prioridad dentro de la estrategia.
67
Cuadro 8. FODA de los servicios ambientales en el CBMM
Servicio Ambiental
Fortalezas Oportunidades Debilidades Amenazas
Desempeño Hídrico
La región de las más importantes en la captación de agua del país. (Sobre todo en el área de Chiapas)
Que se empiece a valorar el servicio para la generación de energía eléctrica de manera que haya una compensación a la región (principalmente en el estado de Chiapas)
Que el tema puede no ser importante en la región por no ser percibido como recurso escaso.
Deforestación Contaminación de cuerpos de agua, falta de un manejo integral de cuencas
Captura de Carbono
Hay un importante precedente con Scolel té de que hay viabilidad en este tipo de proyectos.
El protocolo de Kyoto se ratificó en 2005 El CABSA puede ser un importante detonador de proyectos.
Debido a que depende de un mercado internacional no hay una demanda clara. Que los demandantes potenciales prefieran otros países.
La oposición de Estados Unidos al protocolo de Kyoto.
Biodiversidad Los recursos de la región y el reconocimiento internacional a su valor
El conocimiento de las comunidades sobre sus recursos. Sensibilidad de las comunidades a su entorno
El más precedente sentado por el proyecto de bioprospección en los altos de Chiapas.
Deforestación Falta de un manejo integral de cuencas
Belleza Escénica
Los recursos de la región
Un creciente interés por el turismo alternativo
Políticas públicas enfocadas al turismo de masas. Falta de ordenamiento
Deforestación Falta de un manejo integral de cuencas
Mitigación de efectos de desastres naturales
Sensibilidad al tema y disposición de las autoridades a encontrar soluciones.
Falta de ordenamiento y de cumplimiento de la normatividad. Ignorancia sobre el vínculo de la conservación de los recursos naturales y la prevención.
Deforestación Falta de un manejo integral de cuencas Pérdida de manglares. La pobreza, la marginación y el deterioro ambiental sumado a políticas públicas erróneas con respecto al uso de suelo incrementan la vulnerabilidad en la región.
68
En general las fortalezas de la región tienen que ver con el estado de conservación de
sus recursos naturales y con la riqueza cultural de los grupos indígenas y su
sensibilidad hacia su entorno, sin embargo esto ha estado amenazado siempre por
prácticas de aprovechamiento de los recursos naturales que han sido depredatorias y
comúnmente han estado impulsadas por políticas públicas erróneas. En este sentido
la coordinación institucional es en la actualidad una necesidad en la región, sin
embargo el espectro institucional de cuatro entidades y 32 municipios lo hace
complejo.
Las oportunidades son muchas, esta en primer lugar el reconocimiento que hay tanto
nacional como internacional sobre la importancia ambiental de la región, está el
conocimiento y la cultura indígena y su aprovechamiento sustentable, y está el mayor
conocimiento que hay sobre las posibilidades de lograr esquemas de compensación.
Entre las principales debilidades para los servicios ambientales está la falta de
conocimiento sobre la manera en la que estos se generan y su importancia para
quienes se benefician de ellos y por consiguiente la falta de valoración social de los
mismos. En este sentido, la valoración económica es importante, pero también se
tiene que trabajar en que la sociedad los conozca y valore para poder eventualmente
estructurar una demanda que permita establecer acuerdos de compensación.
Las amenazas y las debilidades están muy vinculadas, y el apoyo que hay todavía a
actividades que se hacen de manera depredatoria es importante ya que se sustenta en
que no hay un cumplimiento de la normatividad ambiental en los sectores productivos
así como en el turismo lo cual es una amenaza constante para la región. Pero también
las ―buenas intensiones ambientales‖ pueden ser una amenaza al no ser lo
suficientemente platicadas y acordadas por las comunidades y sentando malos
precedentes para los proyectos de compensación por prestación de servicios
ambientales. En este sentido, las ―prisas‖ para meter proyectos sin respetar tiempos ni
decisiones comunitarias son una constante amenaza.
4.1.2 Análisis de la posibilidad de encontrar una demanda y de general un mecanismo
de compensación
Este es por lo tanto un punto clave para elaborar un diagnóstico de la región, ya que
en términos de tiempo de negociación y asignación de recursos se considera
importante priorizar servicios ambientales. En este sentido se debe subrayar que un
69
territorio presta múltiples servicios ambientales, sin embargo, a fin de establecer la
oferta de servicios que está dando el CBM-M en sus distintos corredores se presenta a
continuación un cuadro con los principales servicios ambientales que pueden llegar a
esquemas de compensación en cada corredor. Esto es una propuesta que se ha
desarrollado con base a la localización de cada corredor y en la posibilidad de que
exista una demanda del servicio30.
Cuadro 9. Servicios ambientales con los que se podría establecer un esquema de
compensación en cada uno de los corredores del CBMM
Corredor Servicios ambientales Posibilidades para establecer un esquema de compensación
Todos los corredores
Biodiversidad Este es el servicio ambiental articulador del la estrategia de CBMM por lo que las posibilidades están presentes en los cinco corredores. Sin embargo, habría que puntualizar cuál será el tipo de producto que se defina como biodiversidad sobre todo por el mal precedente que sienta el caso de bioprospección en los altos de Chiapas Las UMAS representan una buena opción al igual que la certificación de productos ambientalmente amigables y los mercados verdes.
Belleza escénica Este servicio es también posible de ser impulsado en los cinco corredores en un corto plazo, principalmente con una estrategia de turismo de bajo impacto.
Selva Maya Zoque (Norte de Chiapas)
Mitigación de efectos de los desastres naturales,
En este corredor este es un aspecto espacialmente relevante sobretodo después de los huracanes de 2005. Lo anterior puede servir como sensibilización a municipios y gobierno estatal y federal sobre la importancia de restaurar y mantener la cobertura forestal como medida de prevención.
Captura de carbono Este servicio ambiental es factible por el tipo de vegetación que hay en la región y porque ya hay sentados precedente como el de Scolel té.
Desempeño hídrico Si bien la región es importante para todo el país, la captación de agua no se vislumbra con posibilidades en el corto plazo sobre todo porque no se trata de un servicio que esté preocupando a los posibles demandantes lo cual dificultaría las posibilidades de establecer un mecanismo de compensación.
Sierra Madre del Sur (Sur de Chiapas)
Mitigación de efectos de los desastres naturales.
Al igual que en el corredor del norte de Chiapas este es también muy relevante sobre todo para detener inundaciones hacia las planicies costeras de Chiapas, y en este momento es pertinente promover este punto ante autoridades de los tres niveles de gobierno..
Otros Sobre desempeño hídrico y captura de carbono,
30 Aquí no se está haciendo una referencia específica a la prestación de servicios en
cada corredor, ya que como se ha mencionado eso depende de las características
del territorio y la vegetación y deberá ser evaluado posteriormente por personal especializado.
70
Corredor Servicios ambientales Posibilidades para establecer un esquema de compensación
en primera instancia habría que analizar si el tipo de vegetación de este corredor es importante para la provisión de estos dos servicios, pero también si habría alguna posibilidad de demanda.
Sian Ka’an – Calakmul (Quintana Roo y Campeche)
Recarga de acuíferos Si bien las dinámicas hidrológicas de la península de Yucatán son especiales por las condiciones geomorfológicos de la región, lo cual debería ser investigado, este servicio ambiental tiene un potencial importante en la zona de este corredor sobre todo para la provisión de agua de las zonas turísticas y urbanas de Quintana Roo.
Captura de Carbono Este servicio ambiental tiene posibilidades en la región por el tipo de vegetación y porque hay antecedentes en el caso de la zona de Calakmul.
Mitigación de efectos de los desastres naturales
Este servicio no es tan relevante como lo puede ser en las zonas donde hay sierras como Chiapas, sin embargo la cubierta vegetal sirve como defensa de huracanes y hay que anotar que toda la península de Yucatán está considerada como de alta vulnerabilidad a huracanes (CENAPRED).
Costa Norte de Yucatán (Yucatán)
Mitigación de efectos de los desastres naturales,.
En este corredor es especialmente importante la restauración y el mantenimiento de los manglares como barrera natural para mitigar los efectos de huracanes, punto que debe ser estudiado a profundidad.
Recarga de acuíferos También habría que explorar la importancia de la zona para la provisión de agua en las zonas urbanas de Yucatán.
Este cuadro deberá ser discutido en el taller con miembros del CBMM y con grupos de
expertos a fin de identificar las posibilidades de articular una demanda cada servicio
en los corredores. Como se menciona en el cuadro, los temas de biodiversidad y
belleza escénica como articuladores de mecanismos de compensación son una
posibilidad para todos los corredores, sin embargo algunas cosas que merecen ser
subrayadas para cada tipo de servicio ambiental:
a) En el tema de biodiversidad hay que manejar con cuidado la estrategia, ya que la
bioprospección como una posibilidad es un tema políticamente muy delicado y que mal
llevado puede ser muy costoso para la estrategia de corredor biológico
mesoamericano. Lo que si se considera relevante en este punto es proveer
información de calidad a las comunidades a fin de dar herramientas para que ellas
puedan decidir posteriormente si quieren entrar en este tipo de acuerdos, o bien en el
caso contrario cuáles serían sus derechos y la manera de defenderse problemas como
la biopiratería. Para el servicio ambiental de biodiversidad las opciones que a corto
plazo pueden ser factibles son el establecimiento de UMAS y los mercados de
productos ambientalmente amigables (se presentará esto en el apartado 3 sobre los
71
paquetes de compensación). En este punto la ―agro-biodiversidad‖ de la región es un
elemento que puede ser un componente importante de la estrategia de compensación.
b) En lo referente a belleza escénica todos los corredores tienen posibilidades de
desarrollar un mercado para este servicio.
c) En el caso de la mitigación de los efectos causados por desastres naturales,
principalmente por fenómenos hidrometeorológicos, este constituye sin duda un gran
potencial para la región por los siguientes elementos:
i) toda la península de Yucatán, así como el estado de Chiapas son zonas altamente
vulnerables a este tipo de riesgos.
ii) Existe una sensibilidad tanto en el gobierno como en la población sobre los efectos
de estos fenómenos, lo cual es un factor que hay que aprovechar para articular una
demanda sobre todo negociando con los tres niveles de gobierno.
d) Con respecto a la recarga de mantos acuíferos encontramos dos situaciones que
hay que anotar:
En lo referente a la región de los corredores de Chiapas. Se trata de la región más
importante del país en materia de captación de agua, por lo mismo, posiblemente no
hay entre actores regionales (población y municipios en Chiapas) una preocupación
por garantizar la continuidad del servicio ambiental, de manera que las posibilidades
de encontrar una demanda vendrían probablemente de actores federales como la CFE
o la CNA.
En lo referente a la Península de Yucatán encontramos una situación diferente.
Tenemos tres zonas urbanas importantes: Cancún, Mérida y Yucatán que requieren
garantizar la provisión de este servicio, lo cual es una oportunidad para los corredores
de la península, sobre todo porque las dinámicas hidrológicas de esta región son más
complejas que en el caso de una cuenca hidrológica por ser todas subterráneas.
e) Finalmente en el caso del servicio ambiental por captura de carbono este servicio
puede desarrollarse en cualquiera de los corredores cuya vegetación esté en las
condiciones que se establecen para este tipo de proyectos, sin embargo destacan con
mayor potencial el corredor del norte de Chiapas y el corredor Calakmul-Sian Ka’an.
Hasta aquí los elementos para hacer una caracterización de cuales son las
posibilidades de establecer para cada corredor un mecanismo de compensación por
prestación de servicios ambiéntales en los cinco corredores del CBMM, sin embargo
72
esta propuesta deberá se discutida en el taller de expertos del Corredor. Solamente
hay que anotar un punto, el hecho de que se de especial énfasis a la captación de un
servicio en un territorio específico no debe ser excluyente para lograr un esquema de
compensación por otro servicio, en este sentido habría que considerar la
complementareidad y no la exclusividad del territorio como prestador de un servicio
determinado. Por otra parte y como veremos en los siguientes apartados, la prestación
de los servicios ambientales es fortalecida por un manejo sustentable del territorio y
por el conocimiento que las comunidades tengan de este. Finalmente anticipar que las
comunidades tendrán que decidir si les interesa o no entrar a un esquema de
compensación y los términos de este.
4.2 Diagnóstico
El objetivo de esta sección es contar con un listado de elementos que permitan tener
un diagnóstico de las condiciones sociales, ambientales y productivas de las
comunidades del CBM-M a fin de conocer las potencialidades que hay en la región
para impulsar esquemas de compensación.
Lo que se propone a continuación es un listado de elementos que deberán contener
en la mayor medida posible los diagnósticos que se hagan para cada uno de los cinco
corredores que componen el CBM-M
En primer término, se considera indispensable contar con un diagnóstico de las
comunidades del corredor biológico mesoamericano-México que nos permita conocer
tanto la manera en la que cada comunidad hace uso de su territorio así como
elementos organizativos.
Para realizar una tipología de los ejidos y comunidades del CBMM que permita hacer
un esquema de paquetes de compensación diferenciados se han tomado en cuenta
tres aspectos de las comunidades:
las características del territorio;
las características organizativas; y
las características de uso del territorio para la producción.
En este punto hay que recalcar que hay elementos de las comunidades que es
importante conocer e incluir en el diagnóstico como marco general y que son los
aspectos relativos a las características sociodemográficas y económicas de cada uno
de los núcleos agrarios y las comunidades involucradas y que es información que es
73
relevante para todos los proyectos del CBMM independientemente de la estrategia de
compensación por prestación de servicios ambientales. Entre esta información destaca
la base económica de la comunidad, el nivel de pobreza y marginación, la educación,
el grupo indígena al cual pertenecen y las tendencias de la migración. Esta
información está contenida en los ordenamientos comunitarios en el caso de las
comunidades que cuenten con ellos.
4.2.1 Características del territorio y provisión de servicios ambientales
Las características del territorio enfocadas a la previsión de servicios ambientales son
el primer elemento del diagnóstico. En primer término hay que reconocer que un
mismo territorio puede proveer una multiplicidad de servicios ambientales, sin embargo
para lograr esquemas de compensación será necesario identificar servicios
ambientales prioritarios con los que es factible iniciar este tipo de acuerdos, dicha
factibilidad estará en función de varios elementos entre los que destacan tres: a) el
interés de la comunidad por promover la ―venta‖ de un servicio ambiental específico; b)
la capacidad de medir o conocer el impacto o beneficio del servicio ambiental, y c) la
capacidad de obtener posibles demandantes de dicho servicio. Dichos elementos son
cruciales para poder tener un esquema de compensación.
Estado de los recursos naturales
La provisión de servicios ambientales depende de atributos del territorio y del estado
en el que se encuentren sus recursos naturales (agua, suelo, vegetación, fauna) que
tienen diferente importancia para la provisión de cada uno de los servicios ambientales
identificados en la primera entrega de la presente consultoría, los atributos para cada
uno serían los siguientes:
Captura de Carbono: los atributos principales son el tipo de vegetación y
etapa de crecimiento de los árboles.
Recarga de acuíferos: Tipo de suelo, pendiente, tipo de vegetación.
Ubicación con respecto a la cuenca hidrológica, corrientes subterráneas
Belleza escénica: Atractivos del lugar
Mitigación de efectos de los desastres naturales: Estado y cobertura de
la superficie forestal, estado de conservación del suelo, pendiente etc.
Biodiversidad: estado de conservación del hábitat, tipo y cantidad de
especies vegetales y animales.
74
Es necesario apuntar que una cosa es la prestación del servicio ambiental y otra es la
posibilidad de establecer un mercado o un esquema de compensación donde haya
quien se interese en compensar por estos (una demanda) lo cual depende de una
valoración de la sociedad de los servicios ambientales y está en función de aspectos
como la percepción de escasez, la información y la conciencia sobre la importancia de
preservar dichos servicios.
4.2.2 Características organizativas
El acceso y el control que tienen las comunidades y ejidos en nuestro país son una
particularidad que nos diferencia del resto de los países de Latino América así como
de gran parte del mundo. El 80% de los bosques se encuentran en manos de
campesinos, indígenas y pequeños propietarios (White y Martin 2002). Si bien este
dato es para todo el país y no ha sido actualizado desde hace más de diez años, en el
corredor biológico mesoamericano estamos hablando de un porcentaje más alto Por
tanto, la capacidad de organización y acción colectiva de las comunidades para
establecer acuerdos, manejar conflictos, apropiarse de las estrategias y asegurar un
manejo territorial que garantice la provisión de servicios ambientales es fundamental.
Para Burstein (2002), el factor determinante para la conservación y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales es la capacidad de organización, por lo que es
necesario promover esa capacidad e invertir prioritariamente en ésta. En el ámbito
comunitario, la capacidad organizacional es crucial, porque la provisión de servicios
ambientales a menudo requiere de acuerdos sobre el uso del suelo y las practicas que
necesitan sostenerse durante períodos largos de tiempo. Esta capacidad para la
acción colectiva llega a ser aún más importante cuando se enfrentan paisajes
heterogéneos donde es necesario manejar —de forma integrada— diferentes usos del
suelo a diferentes escalas. El desarrollo y aplicación de herramientas participativas de
manejo y planificación para diferentes escalas territoriales es particularmente útil en
estos casos. La capacidad organizacional es también necesaria para tratar con los
inevitables conflictos internos que se dan en la distribución de beneficios y otros
aspectos, y para tratar los conflictos con organizaciones de apoyo y otros actores
externos. En cualquier caso lo fundamental es construir alianzas estratégicas,
respetuosas y empoderadoras, entre las organizaciones civiles y las organizaciones
sociales que apoyan (Burstein: 2002).
Una manera en la que se ha tratado en medir y comprender la organización es a
través del concepto de capital social. Este concepto ya fue presentado durante la
75
primera entrega de esta consultoría, sin embargo cabe recordar que el capital social se
puede comprender en tres dimensiones: la primera tiene que ver con las relaciones
existentes al interior de un grupo o comunidad (bonding), la segunda con la capacidad
de relacionarse con otras redes o grupos similares (bridging) y la tercera a la
capacidad de relacionarse con redes externas y no necesariamente similares (linking)
(Atria 2003:583). En el centro de las definiciones del capital social están elementos
como la confianza y la reciprocidad (Ostrom y Ahn 2003; Atria 2003) como elementos
que facilitan la cooperación
Conforme a lo anterior pensamos que para poder iniciar con esquemas de
compensación de servicios ambientales dentro del CBM-M es preciso tomar como
parte del diagnóstico el nivel organizativo de las comunidades y ejidos y para ello
consideramos los siguientes criterios
Reglas específicas para el uso de recursos naturales aceptadas por la
comunidad: Ordenamiento comunitario u otro instrumento similar
Este tipo de reglas son aquellas que pueden ser formales o informales y marcan la
manera en la que los miembros de la comunidad se apropian de los recursos de uso
común, específicamente los recursos naturales. Este tipo de reglas también incluye las
reglas de provisión, que tiene que ver con el cuidado que se hace de los mismos
(Merino 2003).
En este sentido el ordenamiento comunitario constituye un instrumento que empodera
a la comunidad a la vez que marca reglas de apropiación y de provisión. El
ordenamiento comunitario del territorio consiste el acuerdo de la comunidad sobre el
uso que se destina a cada porción de su territorio, es decir las estrategias territoriales
para el uso de los recursos con que cuenta la comunidad (naturales, humanos,
financieros, etc.)(Miranda 2002). Para lograr esto se integra un cuerpo técnico
comunitario que a lo largo de todo este proceso, además de haberse empapado de la
problemática (social, económica y ambiental) de su comunidad, ha desarrollado
capacidades para la instrumentación de los planes y programas emanados de estos
trabajos.
El esquema de ordenamiento y gestión territorial ha permitido articular una propuesta
alterna de protección de la diversidad biológica, donde una comunidad (que puede ser
o no un núcleo agrario) define claramente una estrategia de protección coherente a la
vocación natural de su territorio y en función de sus necesidades desarrollo.
76
Sin embargo, el ordenamiento comunitario significa más que una planeación del uso
del territorio por parte de una comunidad, implica la creación de consensos con base
en un problemática y una visión de futuro identificada por la comunidad, implica
también la creación de una estrategia y un plan y por lo tanto, es un factor de
fortalecimiento del capital social y de las instituciones comunitarias. Pero lo más
importante es el reconocimiento común de las posibilidades de uso y aprovechamiento
del territorio.
Si bien este no constituye el único tipo de reglas, si garantiza la existencia de procesos
participativos para su conformación. Pero también hay otro tipo de reglas y acuerdos
de las comunidades que se basan en raíces más profundas como es en el caso de los
grupos indígenas y que norman el aprovechamiento, manejo y cuidado de sus
recursos. Un diagnóstico de este elemento debe considerar todas estas variantes.
Celebración de asambleas periódicas:
En las comunidades la asamblea (con los requisitos de asistencia y votación previsto
en la Ley Agraria) es el núcleo donde se toman las decisiones que les compete, es
decir, a través de estas los ejidatarios o comuneros pueden determinar el uso de sus
tierras, su división en distintas porciones según distintas finalidades y la organización
para el aprovechamiento de sus bienes. Puede constituir sociedades civiles o
mercantiles, asociarse con terceros, encargar la administración o ceder temporalmente
el uso y disfrute de sus bienes para su mejor aprovechamiento, de igual manera
deciden la transmisión del dominio de áreas de uso común a estas sociedades.
Este es un criterio fundamental para poder saber el grado organizacional que existe
dentro de una comunidad entendiendo que mientras mayor número de asambleas
existen nos muestran una mayor participación de los integrantes de
la comunidad en temas prioritarios para la misma.
La Ley Agraria establece como mínimo una asamblea cada seis meses en el caso de
los ejidos y esta disposición se hace supletoria a las comunidades.
Rendición de cuentas en las asambleas.
La Ley Agraria establece como parte de los asuntos a tratar en la asamblea las
cuentas o balances, aplicación de los recursos económicos del ejido y otorgamiento de
poderes y mandatos, así como la aprobación de los contratos y convenios que tengan
77
por objeto el uso o disfrute por terceros de las tierras de uso común y la distribución de
ganancias que arrojen las actividades del ejido o comunidad.
A pesar de que la ley es clara en este sentido no se establece como un mandato
obligatorio. Es decir, estos asuntos quedarán a la discrecionalidad del comisariado
para tratarlos, o en su caso, a un porcentaje mínimo de los ejidatarios para convocar a
asamblea y establecer el tema a discutir.
La rendición de cuentas es una base importante de la confianza en una comunidad. Si
son claras y transparentes el sentido filial dentro de la organización permite que los
demás mecanismos de confianza se originen.
Existencia de reglas aceptadas y respetadas por la comunidad
Dentro de todas las organizaciones sociales existe la necesidad de tener reglas para
lograr objetivos comunes y porqué no decirlo el bien común. Así pues las sociedades
han desarrollado leyes que regulen nuestra conducta y la de los demás con la
confianza y garantía de que cualquiera que rompa con este pacto social será
castigado. Esto es lo que conocemos como el estado de derecho.
Las comunidades y los ejidos no están exentos de esto, existen reglamentos internos
basados en sus costumbres que en teoría deben ser conocidos y respetados por sus
miembros. En la medida en que los miembros de la comunidad reconozcan esto
permite que exista un campo fértil para que las relaciones en la organización sean
ordenadas en una esfera de confianza.
Es importante señalar que uno de los factores que se deben tomar en cuenta en este
criterio es la forma en que se resuelven los conflictos dentro de la comunidad cuando
existe incumplimiento de las reglas.
Mecanismos de monitoreo, vigilancia y sanción.
Al igual que algunos de los criterios antes mencionados este igualmente encuentra su
fundamento en la Ley Agraria misma que establece que dentro de unos de los
órganos de los ejidos y comunidades es el consejo de vigilancia cuya principal función
es vigilar que el comisariado cumpla con sus obligaciones.
Sin embargo, para efectos de este estudio se consideran dentro de este criterio los
mecanismos que la comunidad tiene establecidos para la supervisión de las reglas
78
específicas para el uso de recursos naturales, su vigilancia así como las sanciones
económicas, políticas y/o morales que contemplan contra los infractores comunitarios.
Organización territorial que superan el de la propia comunidad, es decir, que
tengan proyectos con organizaciones aledañas.
Con este criterio nos referimos a aquéllas comunidades y ejidos que se han asociado
con otros y tengan proyectos conjuntos (bridging). Este podrá apoyar sobre todo a
aquellas comunidades que pueden estar débiles en los criterios antes establecidos
pero el hecho de alcanzar la organización suficiente para poder colaborar con otras
comunidades plantea que pueden lograr una mayor y mejor estructura.
Trabajo con otras actores
Este elemento tiene que ver con los vínculos que tengan los ejidos y comunidades con
redes u organizaciones no similares a ellas (linking) y que impactan en el manejo que
tengan de sus recursos naturales, estos actores pueden ser actores no
gubernamentales (ONGs por ejemplo) o actores gubernamentales como Proders, o
SAGARPA con los proyectos de Alianza para el campo. Este elemento impacta en la
información y las referencias que puedan tener las comunidades con respecto a los
servicios ambientales. Es importante conocer quienes son estas organizaciones y la
manera en la que impactan el uso que hacen las comunidades y ejidos de su territorio.
4.2.3 Características productivas
Las características productivas y de uso del territorio son también un elemento
importante del diagnóstico sobre las comunidades en la región del CBMM y
posteriormente darán lugar a la tipología.
Al respecto se señalan dos aspectos:
En primer término, el estado de conservación que guarda el CBMM después de la
embestida de políticas públicas que afectaron a la región en la segunda mitad del siglo
pasado habla de prácticas sustentables de las comunidades que pueden estar
vinculadas a la cultura maya y que tiene aspectos que ya han sido reconocidos en el
PAD del CBMM como la agrobiodiversidad de sus sistemas productivos.
Por otra parte, retomando el estudio de PRISMA sobre pago por servicios ambientales
en comunidades rurales hay que reconocer que los servicios ambientales se deben
sumar a la estrategia productiva de las comunidades rurales en las cuales es
importante respetar la producción para abastecimiento de la comunidad, en un
segundo nivel la producción para el intercambio y la comercialización y el un tercer
nivel la venta de sus servicios ambientales. En este sentido, la estrategia deberá ser
79
respetuosa del autoabastecimiento pero a la vez propositiva, sobre todo en donde
haya que modificar ciertos patrones productivos como aquellas comunidades donde la
estrategia se enfoque en ganadería.
De este modo, para obtener el diagnóstico se proponen los siguientes elementos:
Identificación de actividad económica preponderante y el grado de
dependencia de la comunidad de esta actividad.
En este aspecto es importante considerar en qué basa su economía la comunidad,
esto puede se una actividad primaria (agricultura, ganadería, pesca o silvicultura) o
una actividad de servicios, como el turismo, e inclusive la migración. La importancia
de este elemento es que la estrategia de servicios ambiéntales puede ―atentar‖ contra
la estrategia productiva de la comunidad por ejemplo en el caso de la ganadería, de
este modo a la hora de negociar un paquete de compensación, será importante incluir
asesoría y capacitación para prácticas de manejo sustentables en el territorio.
Conocimiento y uso de prácticas de manejo sustentable
En este punto se conocerá si las comunidades tienen conocimientos y hacen uso de
prácticas de manejo sustentable de sus recursos naturales identificando el tipo de
prácticas y la manera en la que impactan de manera positiva el uso de los recursos.
En el caso de los recursos forestales tanto maderables como no maderables importa si
tienen un plan de manejo.
Monitoreo y vigilancia de sus recursos naturales
Este elemento está ligado a las características organizativas de las comunidades pero
se coloca en este apartado porque se refiere únicamente a practicas de monitoreo y
vigilancia del estado de sus recursos naturales, muy probablemente enfocados a los
bosques en el caso de las zonas forestales o bien a las pesquerías en el Corredor de
la Costa de Yucatán.
Un punto que es importante mencionar como caso aparte es el de los derechos de
propiedad de las comunidades y los ejidos de la región. Si bien se considera que una
clara definición de los derechos de propiedad es necesaria para el establecimiento y
éxito de los proyectos, establecer de entrada esta condición podría dejar fuera núcleos
agrarios que tengan algún elemento no resuelto en este renglón. Este punto sería
complicado si se contemplara la estrategia sólo como un pago por hectárea (como el
caso del PSAH) pero como la propuesta incluye otro tipo de apoyos y asesorías para
80
la organización y para el manejo sustentable de los recursos naturales no se ve la
necesidad de excluir a comunidades que no tengan resueltas su situación agraria. Lo
que si genera un valor agregado es la claridad y legitimidad de las normas y los
acuerdos para el uso de los recursos naturales que hay al interior de las comunidades.
El anexo 4 contiene un cuestionario base para la elaboración del diagnóstico.
4.3. Propuesta de tipología
Una de las principales propuestas de esta consultoría es la de establecer una tipología
de ejidos y comunidades que permita ofrecer paquetes de compensación
diferenciados de acuerdo con las características de cada comunidad, ya que se parte
de la base de que no hay esquemas copiables ni repetibles al 100% inclusive en un
área tan localizada como son las comunidades que forman parte del Corredor
Biológico Mesoamericano- México. Esto es un punto para detenerse, ya que el
establecer una tipología y trabajar con base en ella implica que el personal operativo
tiene un conocimiento de las comunidades con la que trabajan y por otra parte habla
de la necesidad de fortalecer áreas distintas de acuerdo a los resultados del
diagnóstico, es decir, puede haber comunidades con muy buena organización pero
prácticas insustentables de manejo, o comunidades con conflictos pero con un buen
estado de conservación de los recursos, en este sentido, el trato y la asesoría que se
les dé deberá ser distinto.
El antecedente más cercano que tenemos de operación de una política pública que
trabajara con base a una tipología es el PROCYMAF que tuvo un impacto muy positivo
en las regiones donde se instrumentó. Otro acierto del PROCYMAF fue la gradualidad
de sus acciones partiendo de un proyecto piloto en el estado de Oaxaca y luego
expandiéndose a cinco estados más.
De los elementos del diagnóstico de la organización y del manejo de los recursos
naturales se han seleccionado un total de10 criterios (6 organizativos y 4 de manejo
del territorio) que nos permitirán establecer una tipología de los ejidos y comunidades
de la región y posteriormente armar paquetes de compensación para poder discutir y
negociar con las comunidades.
Para establecer la tipología se le ha puesto un valor a cada uno de los criterios a
manera de ponderador a fin de establecer tres categorías para la organización (buena
81
= A; regular = B y mala =C) y tres categorías para manejo sustentable de los recursos
(Manejo sustentable =1; manejo que tiene elementos sustentabilidad =2 y manejo
insustentable =3)
De estas categorías se desprenderán nueve tipos de ejidos y comunidades.
A continuación se presentan los criterios antes mencionados con su respectivo
ponderador lo cual será la base para definir una tipología que facilite el diseño de
estrategias para la formulación de programas de compensación por servicios
ambientales.
Cuadro 10 Criterios organizativos
Criterio Ponderador
Reglas específicas para el uso de recursos naturales aceptadas por
la comunidad:
Ordenamiento comunitario
Otro.
3 ó
2
Celebración de asambleas periódicas. 1
Rendición de cuentas en las asambleas. 2
Existencia de reglas aceptadas y respetadas por la comunidad 2
Mecanismos de monitoreo, vigilancia y sanción. 2
Organización territorial que superan el de la propia comunidad, es
decir, que tengan proyectos con organizaciones aledañas.*
2
Máximo Total Acumulable 12
* Este criterio puede ser determinante para favorecer las comunidades que caigan en
B y C. (V. figura 3)
Cuadro 11 Criterios de Manejo sustentable
Criterio Ponderador
Prácticas de manejo sustentable de los recursos naturales. 3 o 2
Prácticas de monitoreo y vigilancia de los recursos naturales 3
Actividad productiva preponderante
Agroforestería
Silvicultura (con plan de manejo)
Agricultura
Servicios
Ganadería (con cambio de uso de suelo)
3
3
2
1
0
Estado de conservación de los recursos naturales: agua, suelo,
82
cubierta forestal, biodiversidad.
Muy bien conservados
Bien conservados
Mal conservados
Deteriorados
3
2
1
0
Máximo total acumulable 12
Con los ponderadores aquí establecidos tenemos los siguientes resultados y su
consecuente ubicación en el cuadro tres:
Cuadro 12 Clasificación de acuerdo a puntaje obtenido
Puntos obtenidos Clasificación en criterios
organizativos
Clasificación en criterios de
manejo sustentable
9 a 12 A 1
4 a 8 B 2
3 o menos C 3
Como resultado de esta ponderación se obtiene la siguiente matriz:
Cuadro 13. Tipología de ejidos y comunidades del CBMM según criterios de
organización comunitaria y manejo sustentable del territorio.
Organización Manejo Sustentable del Territorio
1 2 3
A 1 A 2 A 3 A
B 1 B 2 B 3 B
C 1 C 2 C 3 C
En el cuadro 14 se presenta la descripción de cada uno de los nueve tipos obtenidos
en esta matriz.
83
Cuadro 14. Tipos de comunidades del CBMM de acuerdo a criterios de organización
comunitaria y manejo sustentable del territorio.
Tipo Características
1 A Este tipo comprende los puntajes más altos en ambas categorías, se trata de
comunidades bien organizadas con reglas específicas para el uso de recursos
naturales, con rendición de cuentas en asambleas, asambleas periódicas y
mecanismos de monitoreo, vigilancia y sanción así como con un uso
sustentable de los recursos naturales.
1 B Se trata de comunidades medianamente organizadas pero que tienen prácticas
de manejo sustentable de los recursos naturales.
1 C Se trata de comunidades con muy bajo nivel de organización pero que tienen
prácticas de manejo sustentable de sus recursos naturales
2 A Comunidades con muy buen nivel de organización pero con prácticas de
manejo de sus recursos que tienen sólo algunos elementos de sustentabilidad.
2 B Comunidades con un nivel medio de organización y con prácticas de manejo de
sus recursos que tienen sólo algunos elementos de sustentabilidad.
2 C Comunidades con un muy bajo nivel de organización y con prácticas de manejo
de sus recursos que tienen sólo algunos elementos de sustentabilidad.
3 A Comunidades con un muy buen nivel de organización pero con prácticas de
manejo de sus recursos insustentables.
3 B Comunidades con un nivel medio de organización y con prácticas de manejo de
sus recursos insustentables.
3 C Comunidades con un bajo nivel de organización y con un manejo insustentable
de sus recursos.
Una vez establecida la tipología pasamos a la propuesta de paquetes de
compensación.
4.4. Paquetes de compensación
Se presenta a continuación en el cuadro 15 es un listado de los elementos que pueden
conformar los paquetes de compensación y de los cuales se pueden seleccionar
varios dependiendo las características de las comunidades y los servicios ambientales
que se están considerando dentro del esquema de compensación.
84
Cuadro 15 Elementos de los paquetes de compensación
Elementos de la
compensación
Características Ejemplos
Precio Debe haber una correcta
valoración del servicio
Scolel té es un antecedente positivo es
captura de carbono
Ecoturismo en la zona de Calakmul
Transferencias/ subsidios Está financiado con
recursos públicos y su
continuidad depende en
gran medida de factores
políticos.
PSAH y CABSA
Apoyo al acceso a
mercados verdes
Esta ligado a actividades
ambientalmente amigables
e incluye la venta de
productos ―orgánicos‖ que
representa una posibilidad
en los mercados
nacionales pero sobre todo
externos.
La Red Bio-Planeta es un ejemplo de un
mercado verde que funciona en México.
Certificación Este elemento está ligado
al acceso a mercados
verdes pero lo
consideramos como un
instrumento aparte porque
representa todo un
proceso que debe ser
reconocido por instancias
certificadoras.
Café orgánico (CEPCO en Oaxaca), madera
certificada
Capacitación y apoyo a
la organización
Este elemento es
importante ya que da
herramientas a la
comunidad para tomar de
manera participativa y
organizada sus propias
decisiones. Este elemento
representa un
fortalecimiento para el
capital social. Una gran
herramienta al respecto es
la del ordenamiento
Los ordenamientos ecológicos comunitarios
85
Elementos de la
compensación
Características Ejemplos
comunitario.
Capacitación y apoyo a
la producción sustentable
Este elemento incluye
capacitación y asesoría
para el manejo de los
recursos naturales pero
también puede incluir
aspectos para la
elaboración de productos
que posteriormente
puedan insertarse en
esquemas de certificación
o mercados verdes.
En este elemento como en el anterior la
experiencia de los PRODERS es importante.
Apoyo para
infraestructura y
mejoramiento de la
prestación del servicio
Este elemento parte de
reconocer que la
prestación de servicios
ambientales por parte de
un territorio específico se
fortalece con el manejo
comunitario y hay ciertas
obras como por ejemplo,
retención de suelos, obras
de captación de agua o
infraestructura para el
ecoturismo por poner
algunos ejemplos.
En este rubro el Programa de Empleo
Temporal de la SEMARNAP puede proveer de
recursos para la infraestructura.
La tipos planteados en el cuadro número 14 nos llevan a proponer de entrada una
estrategia de paquetes de compensación diferenciada que de entrada plantea cinco
tratamientos diferentes de acuerdo con las características descritas:
Cuadro 16.. Tipos de ejidos y comunidades y paquetes de compensación
Organización Manejo Sustentable del Territorio
1 2 3
A 1 A 2 A 3 A
B 1 B 2 B 3 B
C 1 C 2 C 3 C
86
Las comunidades que se encuentran el tipo 1 A pueden entrar directamente y
sin necesidad de apoyos para la organización o para el manejo sustentable a
un esquema de compensación con su nivel de organización y con el manejo de
los recursos naturales que hacen. Requerirán muy pocos apoyos de asesoría y
serán más bien para la identificación de servicios ambientales y para el tipo de
esquemas de mercados a los que pueden acceder.
Las comunidades que estén en los tipos 2 A, 1 B y 1 C requerirán de un
paquete de compensación que fortalezca tanto las capacidades organizativas
de la comunidad como las prácticas de manejo sustentable.
Las comunidades 3 A y 3 B tienen una buena organización pero prácticas de
manejo insustentable, estas pueden ser comunidades que basen su producción
en actividades como la ganadería y a las cuales habrá que ayudar a diversificar
su estrategia productiva y mejorar sus prácticas de manejo y en caso de
necesitarlo una estrategia para la restauración de los recursos más
deteriorados.
Las comunidades 1C y 2C tienen muy mala organización y prácticas de manejo
sustentables, estas comunidades probablemente requieran de mayor tiempo
para sumarse a la estrategia ya que la organización no se puede forzar pero si
fortalecer. En este punto entrar con algún tipo de compensación sin acuerdos
previos dentro de la comunidad puede generar conflictos mayores que a la
larga sean costosos tanto para la comunidad como para el CBMM.
Finalmente están las comunidades con muy mala organización y un manejo
insustentable de los recursos naturales. Estas serán las últimas en
incorporarse a un esquema de compensación que contemple una acuerdo
entre la oferta y la demanda, ya que para lograr esto tienen que al menos tener
una capacidad organizativa que pueda ayudar a mejorar las prácticas de uso
del territorio por parte de la comunidad.
Hasta aquí la propuesta de diagnóstico, tipología y paquetes de compensación, sin
embargo hay que enfatizar que los acuerdos de compensación son resultado de
negociación entre los diferentes actores involucrados. Para llegar a estos acuerdos es
muy importante que tanto los posibles oferentes como los posibles demandantes
tengan claridad del potencial del territorio y de lo que implican los acuerdos de
compensación. Finalmente hay que recalcar el enorme potencial que tienen los
ordenamientos comunitarios en el fortalecimiento tanto de las capacidades
87
organizativas como en la posibilidad de establecer prácticas sustentables para el
manejo del territorio.
4.5 Propuesta para los talleres
Para las siguientes fases de la estrategia se propone llevar a cabo tres rondas de
talleres en un lapso no mayor a seis meses.
Estos talleres se detallan más adelante y consisten en:
Primera ronda: 1 taller a expertos y personal del CBMM con duración de un día y
medio.
Segunda ronda: talleres de información a posibles demandantes, se propone la misma
separación en tres talleres realizada en la segunda ronda. La duración de estos será
de 2 días también.
Tercera ronda: talleres de información a los posibles oferentes. Se proponen 3 talleres;
uno para los corredores de Chiapas; otro para el corredor de la península de Yucatán
y otro para el corredor Sian Ka’an – Calakmul. La duración será de dos días
completos.
Es muy importante que se respete el orden, ya que el ubicar a los posibles
demandantes será importante para no generar falsas expectativas entre los posibles
oferentes del servicio.
A continuación se presentan los objetivos detallados para cada uno de los talleres:
Primera ronda (taller a expertos y personal del CBMM)
La discusión sobre la caracterización de comunidades propuesta en el estudio con
respecto a la identificación de potenciales proveedores de servicios ambientales será
el centro de diálogo y discusión de este taller que se llevará con expertos en el tema y
en las zonas del CBM-M.
El intercambio de experiencias y conocimiento se darán alrededor del marco
conceptual de servicios ambientales que favorezca las condiciones para la reflexión y
la participación concreta y activa de los participantes para generar una tipología de
comunidades que puedan considerarse proveedores de estos servicios así como en
torno a los posibles paquetes de compensación.
Objetivos.
88
1. Las personas participantes recibirán diversas aportaciones conceptuales,
metodológicas y de experiencias de proyectos de compensación y pago de
servicios ambientales en nuestro país.
2. El CBM-M planteará su postura conceptual de los servicios ambientales y
expondrá los elementos y criterios que se tomaron en cuenta para la
estructuración del diagnóstico de comunidades para la elaboración de una
tipología que sirva como base para la identificación de zonas y organizaciones
donde se puedan promover las compensaciones por estos servicios.
Dinámica de trabajo.
El taller está pensado como un espacio para que expertos en el tema
(investigadores, servidores públicos, especialistas de organizaciones no
gubernamentales, consultores, etc.) elaboren conclusiones que enriquezcan la
metodología planteada por el CBM-M para el diseño de la tipología. Este será de
un día y medio.
El taller comprenderá una primera fase que abarcará la mañana del primer día y se
enfocará a la presentación y discusión del marco conceptual sobre servicios
ambientales, si son pago o compensación, su clasificación, sus fortalezas y
debilidades y la exposición de casos de éxito y fracaso en nuestro país.
La segunda fase será durante la tarde del primer día y la mañana del segundo día
y consistirá la presentación de los criterios para el diagnóstico, la tipología y la
propuesta de paquetes de compensación a fin de discutirla y mejorarla. Se
propone al final del primer día contar con los elementos para replantear la
metodología con las aportaciones hechas por los asistentes. Para esto se dividirán
en mesas por servicio ambiental y de acuerdo a elementos y los criterios
expuestos por el CBM-M se determinarán si son suficientes. Se condensarán los
elementos, criterios y estrategias por mesa y se elaborarán una tipología que será
presentada en las conclusiones del taller.
Segunda ronda (talleres de información a posibles demandantes)
89
Los mercados de servicios ambientales no están exentos, como los demás mercados,
de tener dos partes: los oferentes y los demandantes. En este tipo de mercados uno
de los obstáculos identificados ha sido la falta de demanda del servicio, principalmente
porque es algo del cual recibimos beneficios sin necesidad de pagar una
contraprestación.
En este taller se pretende involucrar a los potenciales demandantes que estén
dispuestos a pagar por el servicio, ya sea por que actualmente sufren de la escasez
del mismo, valorizando los mismos, o porque en un corto plazo serán afectados por la
posibilidad de la desaparición de estos. Los asistentes serán en su mayoría personal
de instituciones de los tres niveles de gobierno y miembros de organizaciones no
gubernamentales que puedan fungir como intermediarios.
Objetivos:
1. Las personas participantes recibirán un paquete de posibilidades que se
adecuen a las necesidades identificadas de los servicios.
2. El taller facilitará la información necesaria para que los demandantes del
servicio puedan valorizar sus beneficios, así como los procedimientos a seguir
para la creación de la relación contractual con los oferentes del mismo.
Dinámica de Trabajo
El taller estará dirigido por expertos en el tema, entre otros, funcionarios del CBM-M ,
del Instituto Nacional de Ecología, de la Comisión Nacional Forestal, del Banco
Mundial y consultores.
El taller comprenderá una primera fase de presentación de un marco conceptual sobre
los servicios ambientales; una segunda fase dónde se explicará la metodología
utilizada para le identificación de los actores oferentes; una tercera donde se les
presentarán los proyectos ofrecidos para que identifiquen cuáles satisfacen sus
necesidades y, finalmente, una cuarta que les de las herramientas procedimentales
para cerrar la relación contractual.
Al final del taller los demandantes podrán tener una clara perspectiva de los servicios
ambientales que están en el mercado, con una agenda de posibles proyectos a
financiar que garanticen dicho servicio, la duración del taller será de dos días y se hará
la misma división de corredores de la segunda ronda de talleres. Se contemplará la
posibilidad de invitar como observadores a miembros de comunidades que asistieron a
la segunda ronda de talleres.
90
De las conclusiones obtenidas en los tres talleres se obtendrán los siguientes pasos a
seguir para impulsar la estrategia de compensación por prestación de servicios
ambientales en la región.
Tercera ronda (talleres de información a posibles oferentes)
Una vez identificadas las comunidades dentro de la tipología (Primer Taller) el
CBM-M determinará las comunidades que cumplan con las mejores condiciones
para iniciar con proyectos de servicios ambientales que serán el público objetivo de
este taller.
La adecuada difusión de los conceptos y la integración de las comunidades en la
planeación de los proyectos en general y en particular de servicios ambientales es
fundamental. La falta de entendimiento de estos servicios han hecho que muchos
proyectos prometedores se vean truncados para siempre, por eso es muy
importante sensibilizar a las comunidades a los términos y demostrarles las
ventajas de ser proveedores de servicios ambientales para que puedan ver una
manera más de diversificar sus actividades de forma sustentable.
Objetivos:
1. Las comunidades participantes recibirán diversos conceptos sobre servicios
ambientales así como información sobre los casos de éxito que se han dado en
el país.
2. El evento facilitará el intercambio de ideas entre comunidades y actores que
funjan como intermediarios (organizaciones no gubernamentales, asociaciones
civiles, universidades, etc) así como autoridades del CBM-M para identificar las
ventanas de oportunidad de cada comunidad para el desarrollo de proyectos
que de acuerdo a sus características puedan desarrollar así como el apoyo que
necesitan para canalizar esfuerzos federales, locales, municipales y de la
propia sociedad civil para su impulso.
Dinámica de trabajo:
El taller estará dirigido a comunidades y actores que funjan como intermediarios entre
éstas y los demandantes del servicio.
91
El taller comprenderá una primera fase de presentación de marco conceptual en el
que se tratarán los elementos básicos de los servicios ambientales, su clasificación,
así como algunas experiencias exitosas. La segunda fase, se concentrará en utilizar
una metodología diseñada especialmente para que los participantes identifiquen cual o
cuales servicios podrían brindarse por su comunidad. La tercera fase se concentraría
en identificar las áreas de oportunidad a apoyar así como los programas y recursos
que pudieran fortalecer los proyectos. Finalmente, las mesas darían sus conclusiones
que se abrirán a los demás para que la retroalimentación enriquezca cada una de las
propuestas.
La duración será de dos días por taller y se proponen al menos tres talleres: uno para
el estado de Yucatán (1 corredor), uno para el estado de Chiapas (dos corredores) y
uno para los estados de Quintana Roo y Campeche (1 corredor en dos estados)
A continuación se presenta un cuadro resumen con los objetivos de los tres talleres
Propuesta de talleres
Taller Objetivos
Expertos y personal del CBMM 1 taller
Que los participantes reciban diversas aportaciones conceptuales, metodológicas y de experiencias de proyectos de compensación y pago de servicios ambientales en nuestro país. Que el CBM-M plantee su postura conceptual de los servicios ambientales y expondrá los elementos y criterios que se tomaron en cuenta para la estructuración del diagnóstico de comunidades para la elaboración de una tipología que sirva como base para la identificación de zonas y organizaciones donde se puedan promover las compensaciones por estos servicios
Información a posibles demandantes (3 talleres)
Dar a las personas participantes recibirán un paquete de posibilidades que se adecuen a las necesidades identificadas de los servicios. Facilitar la información necesaria para que los demandantes del servicio puedan valorizar sus beneficios, así como los procedimientos a seguir para la creación de la relación contractual con los oferentes del mismo.
Información a posibles oferentes 3 talleres
Que las comunidades participantes reciban diversos conceptos sobre servicios ambientales así como información sobre los casos de éxito que se han dado en el país. Facilitar el intercambio de ideas entre comunidades y actores que funjan como intermediarios (organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles, universidades, etc) así como autoridades del CBM-M para identificar las ventanas de oportunidad de cada comunidad para el desarrollo de proyectos que de acuerdo a sus características puedan desarrollar así como el apoyo que necesitan para canalizar esfuerzos federales, locales, municipales y de la propia sociedad civil para su impulso.
92
Conclusiones y recomendaciones para articular una estrategia en el CBMM
Esta sección se enfoca exclusivamente a las conclusiones y recomendaciones para
que la Oficina del Corredor Biológico Mesoamericano avance en la elaboración de una
estrategia de servicios ambientales en la región. En este sentido las conclusiones de
las primeras tres secciones fueron ampliamente elaboradas en la entrega 1 y 2 de la
presente consultoría.
Las principales recomendaciones son cinco:
a) Definir el papel de la Oficina del CBMM: La primera recomendación es que
CBMM debe ser un intermediario y no un demandante. En otras palabras el
CBMM no puede ser visto como una instancia que pague o compense por la
prestación de un servicio ambiental sino como un intermediario que vincule la
oferta con la demanda. Si lo que se quiere es establecer acuerdos durables, se
tiene que conectar a los que se benefician directamente con los dueños de las
áreas que generan los servicios.
b) Establecer prioridades: Esta recomendación tiene que ver con identificar
aquellos servicios ambientales para los cuales es posible articular un
mecanismo local de compensación, y aquellos servicios donde la oficina del
CBMM tiene menos capacidad de lograr estos acuerdos. En este sentido se
considera lo siguiente:
En el caso del Servicio Hídrico y el Servicio de Mitigación de Efectos de
los Desastres Naturales es posible lograr mecanismos regionales de
compensación. Por esta razón se considera que el CBMM debe enfocar
sus esfuerzos a gestionar con las instituciones gubernamentales locales
y federales así como con otros posibles demandantes la creación de un
esquema de compensación para cada uno de estos servicios. El
servicio hídrico debe ser con las Comisiones Estatales de Agua,
principalmente en el caso de Yucatán y Quintana Roo como
demandantes. También se puede ubicar como posible demandante a la
CFE principalmente en el caso de Chiapas.
Hay que resaltar la pertinencia de crear un mecanismo de compensación
para el servicio ambiental de mitigación de efectos de desastres naturales,
sobre todo por la sensibilidad que hay actualmente hacia el tema. En este
caso el FONDEN, los municipios, FONATUR y las asociaciones de
prestadores de servicios turísticos podrían articular una demanda.
93
En lo referente a Captura de Carbono, paisaje y conservación de
biodiversidad (específicamente ligado a ecoetiquetado y certificación) al
ser los acuerdos de esto tipo de servicios entre particulares se
recomienda que el CBMM se concentre sólo en fortalecer a las
comunidades para la prestación de este tipo de servicios y generar
información que pueda servir para que posibles demandantes conozcan
más sobre el CBMM como opción.
c) Sumar esfuerzos con otras políticas públicas: Como se mencionó en la sección
tres, existen instrumentos que funcionan pero están desarticulados, el uso
tanto de espacios de concertación estatales y regionales así como la
coordinación interinstitucional pueden llevar a mejorar sustancialmente la
prestación de los servicios ambientales con una inversión relativamente baja.
d) Todo lo que se haga debe tener como base el respeto a las decisiones
comunitarias así como el entendimiento de que los recursos naturales también
son el sustento de las comunidades y por lo tanto el servicio ambiental no
depende sólo de actividades de conservación sino de la manera en la que se
vinculan a actividades de aprovechamiento.
e) Finalmente se recomienda establecer contacto con los centros de investigación
y organizaciones no gubernamentales locales a fin de empezar a generar
información que permita contar con diagnósticos sobre la prestación de los
servicios ambientales y las características de la demanda.
94
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Ley de Aguas Nacionales (LAN)34
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Chiapas: Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
Campeche: Ley de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
Yucatán: Ley de Protección al Ambiente
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Quintana Roo: Plan Estatal de Desarrollo 2005-201141
Chiapas : Plan de Desarrollo 2001-200642
Campeche : Plan Estatal de Desarrollo 2003-200943
Yucatán : Programa Estatal de Medio Ambiente 2001-200744
38 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de abril de 1996. 39 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de mayo de 2001. 40 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de febrero de 2002. 41 http://www.qroo.gob.mx/qroo/PlanGobierno/PlanEstatal.pdf 42 http://www.gobierno.com.mx/mexico/?/www.chiapas.gob.mx 43 http://www.ecologia.campeche.gob.mx/fauna.php 44http://www.yucatan.gob.mx/gobierno/plan_desarrollo/pmp/PROGRAMA%20ESTATAL%20DE%20MEDIO%20AMBIENTE%202001-2007.pdf
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ANEXO 1. Presentación de casos sobre esquemas de compensación de pago por
servicios ambientales en el mundo.
La compilación de experiencias sobre pago de servicios ambientales que se han dado
en otros países ha tenido como resultado que actualmente tanto libros como ensayos
(Guevara y Torres Rojo (2002); Pagiola, Bishop y Landell Mills (2002); Rosa, Kandel y
Dimas (2003); Merino y Robson (2005)) y artículos tengan como base una
presentación de casos y un ejercicio comparativo al respecto. Para la elaboración de
esta consultoría dadas las restricciones de tiempo, se consideró prioritario presentar
casos nacionales que tuvieran lecciones concretas para retomar en la experiencia del
CBMM. Sin embargo con el fin de no dejar un vacío al respecto a continuación se
presentan cuatro casos de otros países tomados de Zorrilla (2005).
2.1 Experiencias en otros países En este apartado se presentan las experiencias de compensación por servicios ambiéntales en cuatro países: Costa Rica, Brasil, Ecuador y Estados Unidos. La selección se hizo en primer lugar con base en la amplitud de la información disponible y en segundo lugar por que de ellos se obtienen lecciones importantes para los procesos que están teniendo lugar en México. 2.1.1 Costa Rica Este es uno de los países que iniciaron este tipo de proyectos por medio de cambios legales e institucionales. En 1997 se reformó la ley forestal de este país para incluir el concepto de pago por servicios ambientales ( Ley 7575) en ella se reconoció el valor de los servicios ambientales prestados tanto por los bosques nativos como por las plantaciones forestales (PRISMA 2003, Pagiola 2002) Por otra parte, hay que mencionar que en las décadas anteriores a las reformas a Ley Forestal, Costa Rica había sufrido una importante deforestación debido al cambio de uso de suelo forestal al ganadero, fomentada básicamente por las políticas de tenencia de la tierra, las políticas de crédito, la construcción de carreteras así como por los mercados nacionales e internacionales (Kaimovitz 1995:175). El sector ganadero en Costa Rica empezó a perder rentabilidad a partir de la década de los ochenta y los pastizales se abandonaron, lo que llevó a que se diera un espacio para políticas y apoyos a la reforestación (Kaimovitz 1995). En este contexto, en 1997 se creó al interior del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) como una institución encargada para reunir y administrar los fondos para financiar el proyecto, otro cambio importante fue la creación del INBIO (Instituto Nacional de Biodiversidad) para manejar proyectos relacionados con bioprospección. Sin embrago, como lo señala Pagiola (2002) este programa no surge de la nada en Costa Rica, desde mediados de los años setenta ya se contaba con estructuras institucionales y con apoyos para fomentar la conservación el aprovechamiento forestal a través de subsidios. De hecho, una de las principales observaciones que se ha hecho sobre la creación de este programa es que se cambió el término de ―subsidios‖ por el de ―pago por servicios ambientales‖ para cumplir con compromisos
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internacionales de eliminar subsidios pero sin embargo la esencia fue la misma al inicio. (Rosa, Kandel y Dimas 2003:18) El FONAFIFO tiene tres principales fuentes de financiamiento: una proporción del cobro en las tarifas de agua y energía (se cobra el ―servicio hídrico‖); impuestos a la gasolina y combustibles fósiles y por último donaciones y pagos de otros usuarios como es el caso de plantas hidroeléctricas. Los contratos se hacían inicialmente entre el FONAFIFO y dueños de predios45 con una duración de 5 años. Se podía elegir entre opciones de reforestación, protección o manejo, aunque como lo señala el estudio de PRISMA 2003, del total de apoyos dados durante los primeros 5 años, la mayor parte (más del 75% de las hectáreas apoyadas) fueron para proyectos de protección del bosque, que es una medida de conservación. Existen otros elementos importantes que se dieron a partir de 1997. El programa oficial se ha enfocado a los servicios ―globales‖ como Captura de Carbono y Biodiversidad (es decir, servicios que están más en función de intereses internacionales que locales) mientras que los programas de servicios hídricos han surgido más por iniciativas locales. En este sentido, de manera paralela a los proyectos apoyados por FONAFIFO se sumaron proyectos entre particulares, como son los casos de la productora de Lácteos Dos Pinos, y los proveedores de energía Hidroeléctrica Platanar S.A y La Manguera (Pagiola 2002, PRISMA 2003). En estos proyectos los acuerdos se dan directamente entre empresas particulares y organizaciones que se comprometen al cuidado de las cuencas, pueden ser dueños de los bosques o bien organizaciones que se dedican a la conservación. Por otra parte se han desarrollado una línea de investigación importante en instituciones costarricenses como el Instituto de Políticas para la Sustentabilidad (IPS), el (Instituto Nacional para la Biodiversidad) INBIO o el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE) sobre valoración de servicios ambientales. También hay un reconocimiento generalizado por parte de las instituciones, la población y el sector privado del valor y la importancia de los servicios ambientales, de hecho una de las mayores fuentes de generación de riqueza del país es que este se promueve al exterior como una país que conserva su medio ambiente dando gran promoción a sus áreas naturales protegidas y actividades como el ecoturismo. Sin embargo, hay puntos que no han sido resueltos, en primer lugar está el problema de qué va a pasar con los bosques en los predios que han recibido el pago durante cinco años cuando dejen de recibir el pago. Por otra parte, al concluir los primeros cinco años las autoridades se encontraron con una gran demanda de dueños de predios por entrar al programa y sin suficiente capacidad financiera para aceptarlos a todos. Otra de las principales críticas es que el programa ha sido excluyente con comunidades indígenas y pequeños propietarios pobres ya que estos no fueron considerados como beneficiarios en parte porque el tamaño de sus propiedades no era considerado importante para el FONAFIFO, en parte también por la excesiva burocratización de los trámites y los requisitos técnicos que incluían contratar técnicos forestales para hacer los planes de manejo de los predios y finalmente porque sólo se reconoce a propietarios con títulos y no a poseedores y usufructuarios (Rosa, Kandel y Dimas, 2003:20)
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Es importante aclarar que en Costa Rica la tenencia de la tierra es predominantemente propiedad
privada, si bien no he encontrado datos específicos, la tierra que está en manso de comunidades indígenas
es muy poca.
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2.1.2 Ecuador El caso de Ecuador es una experiencia reciente en esquemas de compensación por servicios ambientales. Si bien el esfuerzo inicia en 2000, me parece pertinente este ejemplo porque contiene elementos que pueden ser de utilidad para el caso de México. El caso está tomado de un artículo de Marta Echavarría (2003) en un libro del Banco Mundial sobre casos de pagos por servicios ambientales. En el 2000, ante el crecimiento de la ciudad de Quito, comenzó a surgir la preocupación por el abastecimiento de agua para la población, lo cual llevó al alcalde de la ciudad a buscar opciones para financiar la conservación en las cuencas que abastecen la ciudad. El alcalde encargó la elaboración del proyecto a una organización no gubernamental local (Fundación Antisana) y una organización internacional (The Nature Conservancy -TNC) quienes presentaron la propuesta para un Fondo de Agua (FONAG).
Cuando se escribió el artículo de Echavarría en 2002 el FONAG aún no empezaba a dar pagos, si embargo lo relevante del caso es lo incluyente de proceso de diseño de política. En lo relativo al financiamiento, el FONAG se financia de múltiples fuentes (consumidores, agricultores, compañía de agua, ONG) y es administrado por un banco ―socialmente responsable‖. Se trata de un fideicomiso de tipo privado que está financiado principalmente de tres fuentes: la empresa metropolitana de alcantarillado y agua potable de Quito (EMAAP-Q), quien inicia el fideicomiso en 2000, la Empresa Eléctrica de Quito, quien se adhiere en Mayo de 2001 y la Cervecería Andina quien se adhiere en marzo de 2003 (Lloret 2005:2). El FONAG no es un ejecutor, sino que financiará a terceros con el objetivo de fortalecer procesos locales, inicialmente se comenzará por medio de donaciones pero luego se propone hacer préstamos de inversión a entidades locales. Si bien no ha comenzado el financiamiento de proyectos, desde su creación en FONAG cuenta con un consejo de directores que se reúne regularmente y ha estado dando apoyos para proyectos de investigación. 2.1.3 Nueva York (Catskills) El ejemplo que se describe a continuación tiene que ver con el abastecimiento de agua de calidad para la ciudad de Nueva York (Isakson 2002). Esta se abastece de agua de tres cuencas: Catskills, Delaware y Croton, en las cuales habitan los granjeros más pobres de todo el estado de Nueva York. En 1989, la Agencia Ambiental Estadounidense (EPA) elevó los estándares para la calidad del agua de la ciudad por medio de una norma para el Tratamiento de Agua Superficial. De acuerdo con esta norma se debería filtrar el agua de fuentes superficiales en todos los sistemas municipales de captación de agua. Ante los enormes costos que esto implicaba para la ciudad, el Departamento de Protección de Medio Ambiente de la Ciudad de Nueva York decidió imponer a los habitantes de las cuencas que abastecen la ciudad nuevas de restricciones al uso del suelo. Lo anterior impuso a los granjeros la obligación de implementar mecanismos para limpiar el suelo y filtrar el agua, esto generó malestar en los granjeros que los llevó a organizarse en contra de estos decretos. A partir de este momento comenzó una serie de negociaciones entre los granjeros, las autoridades de la ciudad de Nueva York, las autoridades agrícolas y de salud del estado así como la EPA que culminaron en 1997 después de siete años de negociación con un ―Memorandum del entendimiento‖. Este Memorandum es un plan
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para la protección de cuencas en el cual se combinan tanto la creación de nuevas normas y regulaciones como un paquete de compensación a los granjeros que incluye ayuda técnica y financiera así como apoyo para comercializar productos de la zona. Además de los efectos positivos que trajeron los acuerdos en términos de mejoras en la calidad de agua y los beneficios y apoyos para los granjeros de las cuencas, se ha identificado también que durante el proceso se consolidó el capital social (Kandel, Rosa y Dimas 2003:50) ya que a partir de la oposición de los granjeros hacia las regulaciones de 1989 y por medio de los procesos de negociación y acuerdos se ha facilitado la cooperación local además de que los granjeros de las cuencas han generado una identidad como ―granjeros ambientalistas‖. De este modo se ha logrado también consolidar un capital social entre ellos y con otros actores lo que ha significado una mejora que va más allá de la desatada en términos económicos por el paquete de compensaciones.
2.1.4 Brasil. El caso del estado de Acre en la Amazonía En Brasil, la mayoría de los bosques (90%) se consideran propiedad pública, el otro 10% está en manos de individuos o empresas, y del 90% de la propiedad pública, sólo 13% está reservado para grupos indígenas y comunidades (White y Martin 2002:9). En este contexto, el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las comunidades indígenas y campesinas ha sido limitado (Kandel, Rosa y Dimas 2003:32). El 92% del Estado de Acre está cubierto de bosques, y de este el 40% está protegido como tierras indígenas y unidades de conservación que incluyen lo que se denomina ―reservas extractivistas‖. Aquí es importante detenerse para entender qué son estas: las poblaciones ―extractivistas‖ son aquellas que basan su economía en la extracción de productos del bosque, principalmente caucho, nueces, frutas y plantas y lo complementan con agricultura, caza, pesca y ocasionalmente madera (Kandel, Rosa y Dimas 2003:32). En 1989 después de una intensa lucha de las comunidades extractivistas (principalmente caucheros) por defender su modo de vida amenazado por la deforestación impulsada por el estado y grandes empresas, se institucionaliza mediante una Ley Federal el concepto de ―reserva extractivista‖. Estas siguen siendo de propiedad pública, pero son espacios territoriales destinados a la ―explotación sustentable y conservación de recursos naturales renovables‖ por parte de comunidades extractivistas (Kandel, Rosa y Dimas 2003:33). Esto se hace por medio de concesiones del estado a las comunidades. Una de estas reservas el la ―Chico Mendes‖ en el estado de Acre la cual es la más grande de Brasil (un millón de hectáreas y 560 mil habitantes) A partir de 1999 se inició un subsidio por compensación por servicios ambientales a la extracción del caucho. Con este subsidio se reconoce que la extracción de caucho es una manera de contribuir a la conservación en buen estado del bosque. Se reconoce que el subsidio, además de los beneficios ambientales ha traído también beneficios sociales por el ingreso adicional que genera. Además también ha sido positivo en términos de capital social, ya que ha aumentado el poder de negociación de las cooperativas de caucheros, atrayendo el interés de empresas como la Llantera Pirelli quien los ha apoyado con tecnología y compra del caucho. Por otra parte, también han atraído el interés de organismos internacionales como la fundación Ford y el Fondo Mundial para la Conservación de la Naturaleza (WWF) que dan apoyos para capacitación y asistencia técnica. 2.1.5 Lecciones de las experiencias internacionales. Se presentaron sólo 4 de casos de los muchos que se encuentran en la literatura, sin
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embargo podemos sacar una serie de conclusiones relevantes para esta tesis: 1. El papel de los gobiernos: En los casos de Costa Rica y Brasil se observa que en un inicio los programas de compensación por prestación de servicios ambientales se han fortalecido ha partir de un reconocimiento de sus respectivos gobiernos que ha detonado cambios institucionales. Ya sea las reformas a Ley Forestal 7575 en Costa Rica, o la Ley de Política Nacional de Medio Ambiente en Brasil sentaron las bases para detonar estos procesos. Sin embargo, el papel del gobierno sólo sienta las bases: en todos los casos presentados se puede observar la importancia de las iniciativas locales, donde participan instancias regionales y municipales. En los cuatro casos presentados observamos que es más factible consolidar acuerdos de compensación por prestación de servicios ambientales a partir de acuerdos locales entre los interesados en el servicio ambiental y los dueños o usuarios de los recursos forestales. 2. Procesos de negociación y diseño incluyente: La sustentabilidad es un proceso que requiere tiempo y escuchar a todos los interesados. Está por una parte el caso de los siete años de negociación en el caso de Nueva York y por otra parte, el caso del FONAG en Ecuador donde también se está perfilando como un proceso en el cual se están tomando en cuenta diferentes opiniones antes comenzar a repartir dinero. 3. Las comunidades como piezas claves de la negociación. En este punto, los casos de Nueva York y de Brasil dan lecciones positivas mientras que el caso de Costa Rica no. Si bien en Nueva York la propiedad de los granjeros es privada, se comportaron como comunidad articulada a partir de la cuenca al defender sus intereses comunes como granjeros actuando de manera organizada. Aquí hay que subrayar que el hecho de que se actúe como comunidad no depende exclusivamente de la propiedad colectiva, porque en el caso de Nueva York se trata de propiedad privada. De este modo la comunidad se articula no sólo alrededor del tema de la propiedad sino de proyectos de importancia colectiva. Por otra parte, los caucheros actuando en cooperativa han logrado obtener importantes beneficios económicos. En contraste, en Costa Rica, la participación de los propietarios ha sido más atomizada (se negocia directamente entre el propietario y el FONAFIFO). 4. Las empresas también pueden estar interesadas Si bien en los cuatro casos se ha tenido una importante participación del gobierno, están también casos donde el sector privado se interesa por los servicios ambientales: el caso de Costa Rica donde las hidroeléctricas han comenzado a dar pagos negociados directamente con habitantes de las cuencas, o el caso de la Llantera Pirelli que ha reconocido el valor ambiental del caucho de la región de Acre y da apoyos a las cooperativas o bien la Cervecería Andina en Ecuador. Lo relevante es que se pueden articular fondos que incluyan capital privado o bien este puede ser un demandante claro del servicio que pague directamente. 5. Compensación no es igual a pago. Una última lección clara es que un programa de compensación no necesariamente pasa por un pago monetario por ―unidad de servicio‖. Si bien ese fue el inicio en la caso de Costa Rica, o en los programas de pago por tonelada de carbono, esta no es la única opción viable, los paquetes amplios de compensación pueden incluir otros elementos como mercados verdes, certificación, contratos de compra de productos, inversión en infraestructura, capacitación etc. Lo más relevante en este término es que la construcción de los acuerdos se hace a nivel local.
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Tomado de Zorrilla –Ramos 2005 Cap 2.
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ANEXO 2. Preguntas para caracterizar a los actores de un esquema de compensación
por prestación de servicios ambientales.
El análisis de actores se requiere hacer en una región definida y con una claridad sobre los tipos de servicios ambientales a los que se quiere enfocar el mecanismo de compensación. Sin embargo aquí se presentan una serie de preguntas que deberán ser respondidas antes de hacer la estrategia de servicios ambientales para Corredor Biológico Mesoamericano – México
Sobre los oferentes del servicio ambiental: ¿Cuáles son las condiciones sociodemográficas de las comunidades dueñas del territorio? ¿Cómo impacta su identidad y su cultura el uso del territorio? ¿Cuál es el estado de organización dentro de la comunidad? ¿Hay algún tipo de organización que vincule a unas comunidades con otras? ¿Cuáles son los conflictos que existen? ¿Cómo es el manejo que hacen de sus recursos naturales? ¿En que basan su producción, venden sus productos a mercados locales, regionales, nacionales o internacionales? ¿Hay conocimiento sobre los programas de pago por servicios ambientales? Si lo hay ¿cómo es la información con la que cuentan y quién se las dio? ¿Cuál es su percepción con respecto al programa? ¿Cuál es su percepción con respecto al proyecto de Corredor Biológico Mesoamericano? ¿Existen ordenamientos comunitarios?46 ¿se respetan?
Sobre los demandantes o beneficiarios ¿Están informados del servicio ambiental que reciben? (por ejemplo, los habitantes de una ciudad que se benefician del agua de una cuenca? ¿Cuál es su percepción con respecto a la prestación del servicio? ¿Cuáles son sus patrones y su nivel de consumo del servicio ambiental? ¿Son sustentables?47 ¿Hay alguna valoración de los servicios ambientales? ¿Están interesados en un esquema de compensación? ¿Tienen recursos (no necesariamente dinero) para impulsarlo?48 ¿Están articulados o tienen a alguien que los represente?
Sobre los intermediarios ¿Quiénes son? ¿Cuáles es su relación con los demandantes y/o con los oferentes? ¿Tienen legitimidad ante los demandantes y/o oferentes? ¿Tienen capacidad de gestión en la región? (hay que considerar las diferentes escalas de los servicios ambientales? ¿Qué relación tienen con otros intermediarios?
46 El tema del ordenamiento comunitario será tratado en la siguiente entrega como un instrumento muy importante
para la comunidad y para el manejo de los recursos naturales. 47 Este tema es muy importante ya que si los patrones de consumo son insustentables ningún mecanismo de pago por
servicios ambientales es sustentable en el largo plazo. 48 Este punto es relevante, ya que los habitantes de una parte baja de la cuenca pueden ser igual o inclusive más
pobres que los de la parte alta de la cuenca.
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ANEXO 3 Cuadro resumen sobre Legislación Federal y Servicios Ambientales
Legislación Contenido Observaciones
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
ARTÍCULO 27.- …La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento
de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.‖
El hecho que el Estado otorgue un pago por servicios ambientales hidrológicos, creado en la Ley Federal de Derechos y regulado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para pagar a propietarios de bosques no significa que se esté rompiendo con el mandato constitucional, ya que se está cumpliendo con lo establecido por el constituyente, esto es se dictaron las medidas necesarias vía la legislación para la preservación y restauración del equilibrio ecológico a través del pago mismo que implica la obligación de realizar algunas acciones para el beneficiario del pago.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
ARTÍCULO 21.- La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental, y mediante los cuales se buscará: …III.- Otorgar incentivos a quien realice acciones para la protección, preservación o restauración del equilibrio ecológico…
Este ordenamiento no hace mención de los servicios ambientales en forma explícita. Sin embargo, introduce un principio que se debe considerar como un lineamiento en el que los servicios ambientales pueden encontrar sustento jurídico ―al que conserva se le paga‖.
Ley General de Vida Silvestre
ARTÍCULO 3o. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: … XLI. Servicios ambientales: Los beneficios de interés social que se derivan de la vida silvestre y su hábitat, tales como la regulación climática, la conservación de los ciclos hidrológicos, la fijación de nitrógeno, la formación de suelo, la captura de carbono, el control de la erosión, la
Esta ley es la primera en su tipo en reconocer los servicios ambientales. Es importante señalar que su publicación fue en el 2000, pero que ya existían programas
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Legislación Contenido Observaciones
polinización de plantas, el control biológico de plagas o la degradación de desechos orgánicos… ARTÍCULO 5o.- El objetivo de la política nacional en materia de vida silvestre y su hábitat, es su conservación mediante la protección y la exigencia de niveles óptimos de aprovechamiento sustentable, de modo que simultáneamente se logre mantener y promover la restauración de su diversidad e integridad, así como incrementar el bienestar de los habitantes del país. En la formulación y la conducción de la política nacional en materia de vida silvestre se observarán, por parte de las autoridades competentes, los principios establecidos en el artículo 15 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Además dichas autoridades deberán prever: … VI. Los estímulos que permitan orientar los procesos de aprovechamiento de la vida silvestre y su hábitat, hacia actividades productivas más rentables con el objeto de que éstas generen mayores recursos para la conservación de bienes y servicios ambientales y para la generación de empleos… ARTÍCULO 20. La Secretaría diseñará y promoverá en las disposiciones que se deriven de la presente Ley, el desarrollo de criterios, metodologías y procedimientos que permitan identificar los valores de la biodiversidad y de los servicios ambientales que provee, a efecto de armonizar la conservación de la vida silvestre y su hábitat, con la utilización sustentable de bienes y servicios, así como de incorporar éstos al análisis y planeación económicos, de conformidad con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y otras disposiciones aplicables, mediante: a) Sistemas de certificación para la producción de bienes y servicios ambientales. b) Estudios para la ponderación de los diversos valores culturales, sociales, económicos y ecológicos de la biodiversidad. c) Estudios para la evaluación e internalización de costos ambientales en actividades de aprovechamiento de bienes y servicios ambientales. d) Mecanismos de compensación e instrumentos económicos que retribuyan a los habitantes locales dichos costos asociados a la conservación de la biodiversidad o al mantenimiento de los flujos de bienes y servicios ambientales derivados de su aprovechamiento y conservación. e) La utilización de mecanismos de compensación y otros instrumentos internacionales por contribuciones de carácter global.
como las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (UMAS) promovidas dentro las políticas de la entonces SEMARNAP cuyo objetivo fue el reconocimiento y la valorización de las especies a través del servicio ambiental que prestan.
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Legislación Contenido Observaciones
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
ARTICULO 2. Son objetivos específicos de esta Ley: … III. Desarrollar los bienes y servicios ambientales y proteger, mantener y aumentar la biodiversidad que brindan los recursos forestales;… ARTICULO 3. Son objetivos específicos de esta Ley: … XIV. Estimular las certificaciones forestales y de bienes y
servicios ambientales, tomando en consideración los lineamientos internacionales correspondientes;… ARTICULO 4. Se declara de utilidad pública: … II. La ejecución de obras destinadas a la conservación, protección y/o generación de bienes y servicios ambientales… ARTICULO 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: …XXXVII. Servicios ambientales: Los que brindan los ecosistemas forestales de manera natural o por medio del manejo sustentable de los recursos forestales, tales como: la provisión del agua en calidad y cantidad; la captura de carbono, de contaminantes y componentes naturales; la generación de oxígeno; el amortiguamiento del impacto de los fenómenos naturales; la modulación o regulación climática; la protección de la biodiversidad, de los ecosistemas y formas de vida; la protección y recuperación de suelos; el paisaje y la recreación, entre otros;… ARTICULO 12. Son atribuciones de la Federación: … X. Elaborar y adoptar metodologías, tomando en consideración, en su caso, parámetros internacionales, para la valoración de los bienes y servicios ambientales; XI. Establecer las bases e instrumentos para promover un mercado de bienes y servicios ambientales, así como para promover la compensación por los bienes y servicios ambientales que prestan los ecosistemas forestales;… ARTICULO 13. Corresponde a las entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las Leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones: X. Promover los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas forestales; ARTICULO 15. Corresponden a los Gobiernos de los
El legislativo fue muy ambicioso al tratar de abarcar dentro de esta ley los servicios ambientales. Es de reconocer el gran avance que en materia legal se dio en el tema. Cabe señalar que muchos de los aspectos reflejados aquí son tomados de la legislación costarricense, país que ha demostrado ser el de vanguardia en servicios ambientales. Aún con este gran esfuerzo existen algunos aspectos criticables como es el caso de las competencias que a nivel federal, estatal y municipal se otorgaron en la Ley General. Dejando el desarrollo de estos mercados a nivel local en manos de la federación y estableciendo una muy marginal participación del municipio. Aunque existe la máxima jurídica de lo que no está prohibido en la ley está permitido para los particulares en la ley se puede interpretar la tendencia centralista y controladora del estado con respecto a los servicios, aún cuando estos mercados se pueden desarrollar sin la intervención gubernamental. Uno de los aspectos dignos de subrayar es la obligación de la
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Legislación Contenido Observaciones
Municipios, de conformidad con esta Ley y las Leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones: XII. Participar en la planeación y ejecución de la reforestación, forestación, restauración de suelos y conservación de los bienes y servicios ambientales forestales, dentro de su ámbito territorial de competencia; ARTICULO 16. La Secretaría ejercerá las siguientes
atribuciones: XII. Definir las metodologías para la valoración de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas forestales; XIII. Definir instrumentos para promover un mercado de bienes y servicios ambientales; XIV. Definir mecanismos de compensación por los bienes y servicios ambientales que prestan los ecosistemas forestales; ARTICULO 22. La Comisión tendrá a su cargo la ejecución de las atribuciones que la presente Ley le confiere, así como todas aquellas que sean necesarias para poder cumplir con su objeto. X. Proponer la valoración de los bienes y servicios
ambientales de los ecosistemas forestales, conforme a las metodologías definidas por la Secretaría; XI. Coadyuvar en la definición y promoción de mercados de bienes y servicios ambientales; XI. Coadyuvar en la definición y promoción de mercados de bienes y servicios ambientales; XV. Apoyar la ejecución de programas de bienes y servicios ambientales que generen los recursos forestales; ARTICULO 28. En términos de lo establecido en el primer párrafo del artículo anterior, la Comisión Nacional del Agua y la Comisión Federal de Electricidad también establecerán coordinación con la Secretaría y la Comisión, a fin de desarrollar acciones y presupuestos tendientes al manejo integral de las cuencas, así como para promover la reforestación de zonas geográficas con vocación natural que beneficien la recarga de cuencas y acuíferos, en la valoración de los bienes y servicios ambientales de los bosques y selvas en las cuencas hidrológico-forestales y participar en la atención de desastres o emergencias naturales.
federación para desarrollar metodologías de valoración de bienes y servicios ambientales. Esto es una de las piedras angulares para poder plantear un mercado por lo que es primordial que las autoridades respectivas las elaboren y no quede como en el caso de vida silvestre olvidado en el cuerpo de la ley. El establecimiento de cuotas para servicios ambientales por parte de la federación denota la intención de que el Estado quiere pagar los servicios ambientales prestados por los particulares estableciendo contribuciones (es la figura legal permitida para este fin) para que la sociedad retribuya a los que conservan. Con base en esto se creó el actual Programa de Pago por Servicios Ambientales, que ha sido criticado por considerarlo un subsidio.
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Legislación Contenido Observaciones
ARTICULO 30. La política nacional en materia forestal deberá promover el fomento y la adecuada planeación de un desarrollo forestal sustentable, entendido éste como un proceso evaluable y medible mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, silvícola, económico y social que tienda a alcanzar una productividad óptima y sostenida de los recursos forestales sin comprometer el rendimiento, equilibrio e integridad de los ecosistemas forestales, que mejore el ingreso y la calidad de vida de las personas que participan en la actividad forestal y promueva la generación de valor agregado en las regiones forestales, diversificando las alternativas productivas y creando fuentes de empleo en el sector. Por tanto, la política en materia forestal sustentable que desarrolle el Ejecutivo Federal, deberá observar los siguientes principios rectores: V. Asegurar la permanencia y calidad de los bienes y servicios ambientales, derivados de los procesos ecológicos, asumiendo en programas, proyectos, normas y procedimientos la interdependencia de los elementos naturales que conforman los recursos susceptibles de aprovechamiento como parte integral de los ecosistemas, a fin de establecer procesos de gestión y formas de manejo integral de los recursos naturales; VI. Desarrollar mecanismos y procedimientos que reconozcan el valor de los bienes y servicios ambientales que proporcionan los ecosistemas forestales, con el propósito de la que la sociedad asuma el costo de su conservación; VII. Crear mecanismos económicos para compensar,
apoyar o estimular a los propietarios y poseedores de los recursos forestales por la generación de los bienes y servicios ambientales, considerando a éstos como bienes públicos, para garantizar la biodiversidad y la sustentabilidad de la vida humana; IX. Consolidar una cultura forestal que garantice el cuidado, preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales y sus bienes y servicios ambientales, así como su valoración económica, social y de seguridad que se proyecte en actitudes, conductas y hábitos de consumo. ARTICULO 32. Son criterios obligatorios de política forestal de carácter social, los siguientes: II. La incorporación efectiva de los propietarios forestales y
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Legislación Contenido Observaciones
sus organizaciones en la silvicultura, producción, industria y comercio de los productos forestales, la diversificación o uso múltiple y los bienes y servicios ambientales; ARTICULO 34. Son criterios obligatorios de política
forestal de carácter económico, los siguientes: XIII. La valoración de los bienes y servicios ambientales;
XIV. El apoyo, estímulo y compensación de los efectos económicos de largo plazo de formación del recurso forestal y del costo de los bienes y servicios ambientales, … ARTICULO 44. La Secretaría regulará los procedimientos y metodología a fin de que la Comisión integre el Inventario Nacional Forestal y de Suelos, el cual deberá relacionar de manera organizada y sistemática los datos estadísticos y contables de los bienes y servicios ambientales. ARTICULO 45. El Inventario Nacional Forestal y de Suelos deberá comprender la siguiente información: V. La cuantificación de los recursos forestales, que incluya la valoración de los bienes y servicios ambientales que generen los ecosistemas forestales, así como los impactos que se ocasionen en los mismos; ARTICULO 133. En el marco de los tratados internacionales y disposiciones nacionales aplicables, la Secretaría promoverá el desarrollo de un mercado de bienes y servicios ambientales que retribuya los beneficios prestados por los dueños y poseedores de recursos forestales a otros sectores de la sociedad. ARTICULO 134. La Secretaría promoverá la formación de profesionales o técnicos, así como de empresas, los cuales estén capacitados para certificar, evaluar y monitorear los bienes y servicios ambientales, para el otorgamiento de asesoría técnica y capacitación a los titulares de los aprovechamientos forestales en la materia y para enlazarlos con los usuarios o beneficiarios de los bienes y servicios ambientales, así como a los mercados correspondientes en el ámbito nacional e internacional. ARTICULO 138. ... En el caso de terceros que se beneficien directa o indirectamente por la existencia de una cubierta forestal, la Federación podrá establecer cuotas para la compensación de los bienes y servicios ambientales.
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Legislación Contenido Observaciones ARTICULO 139. La Federación, las Entidades Federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias y escuchando la opinión del Consejo, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política forestal, y mediante los cuales se buscará de manera prioritaria y no limitativa: III. Apoyar la valoración y producción de bienes y servicios
ambientales; ARTICULO 141. Dentro de los incentivos económicos se podrá crear un bono que acredite la conservación del recurso forestal por el Fondo Forestal Mexicano de acuerdo a la disponibilidad de recursos, a fin de retribuir a los propietarios o poseedores de terrenos forestales por los bienes y servicios ambientales generados. ARTICULO 142. El Fondo Forestal Mexicano será el instrumento para promover la conservación, incremento, aprovechamiento sustentable y restauración de los recursos forestales y sus recursos asociados facilitando el acceso a los servicios financieros en el mercado, impulsando proyectos que contribuyan a la integración y competitividad de la cadena productiva y desarrollando los mecanismos de cobro y pago de bienes y servicios ambientales.
Ley de Aguas Nacionales
ARTÍCULO 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: XLIX. "Servicios Ambientales": Los beneficios de interés social que se generan o se derivan de las cuencas hidrológicas y sus componentes, tales como regulación climática, conservación de los ciclos hidrológicos, control de la erosión, control de inundaciones, recarga de acuíferos, mantenimiento de escurrimientos en calidad y cantidad, formación de suelo, captura de carbono, purificación de cuerpos de agua, así como conservación y protección de la biodiversidad; para la aplicación de este concepto en esta Ley se consideran primordialmente los recursos hídricos y su vínculo con los forestales; ARTÍCULO 9. … Son atribuciones de "la Comisión" en su Nivel Nacional, las siguientes: XXVIII. Estudiar, con el concurso de los Consejos de
Cuenca y Organismos de Cuenca, los montos recomendables para el cobro de derechos de agua y tarifas de cuenca, incluyendo el cobro por extracción de aguas nacionales, descarga de aguas residuales y servicios ambientales vinculados con el agua y su gestión, para ponerlos a consideración de las
La definición aquí expuesta concibe la producción de servicios ambientales a partir de su relación con el bosque, los servicios enlistados se encuentran igualmente contemplados en la LGDFS lo cual plantea una congruencia entre ambas legislaciones y permitirá que las acciones que devengan de estos sean integrales en ambos casos. Esta ley por primera vez considera por mandato legal el servicio ambiental (en este caso de los bosques y selvas) para establecer los montos que los usuarios
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Autoridades correspondientes en términos de Ley; ARTÍCULO 12 BIS 6. Los Organismos de Cuenca, de conformidad con los lineamientos que expida "la Comisión", ejercerán dentro de su ámbito territorial de competencia las atribuciones siguientes: XVIII. Realizar periódicamente los estudios sobre la
valoración económica y financiera del agua por fuente de suministro, localidad y tipo de uso, para apoyar el diseño de tarifas de cuenca y derechos de agua, incluyendo extracción del agua, descarga de aguas residuales y servicios ambientales, así como para difundir tales resultados en la región hidrológica que corresponda, para mejorar el conocimiento de precios y costos del agua y fortalecer la cultura de pago por la gestión y los servicios del agua, y por la protección de ecosistemas vitales vinculados con el agua; lo anterior lo realizará conforme a las disposiciones que dicte la Autoridad en la materia. XIX. Estudiar y proponer, con el concurso de los Consejos de Cuenca, los montos recomendables para el cobro de los derechos de agua y tarifas de cuenca, incluyendo el cobro por extracción de aguas nacionales, descarga de aguas residuales y servicios ambientales vinculados con el agua y su gestión, con base en las disposiciones establecidas en la Fracción XXVIII del Artículo 9 de la presente Ley; ARTÍCULO 14 BIS 5. Los principios que sustentan la política hídrica nacional son: XI. El agua proporciona servicios ambientales que deben
reconocerse, cuantificarse y pagarse, en términos de Ley ARTÍCULO 21. La solicitud de concesión o asignación deberá contener al menos: Conjuntamente con la solicitud de concesión o asignación para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, se solicitará el permiso de descarga de aguas residuales y el permiso para la realización de las obras que se requieran para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas y el tratamiento y descarga de las aguas residuales respectivas. La solicitud especificará la aceptación plena del beneficiario sobre su obligación de pagar regularmente y en su totalidad las contribuciones fiscales que se deriven de la expedición del título respectivo y que pudieren derivarse de la extracción, consumo y descarga de las aguas concesionadas o asignadas, así como los servicios
deberán de pagar, este primer paso es importante ya que será necesario contar con la valoración económica de los mismos y finalmente podrá compensarse a los proveedores de dichos servicios (entendiendo que son los propietarios de estos recursos forestales). Quizá la mención más importante dentro de este instrumento legal con respecto a este tema es el plantear como uno de los principios que deben sustentar la política hídrica el considerar que el agua proporciona servicios ambientales que deben reconocerse, cuantificarse y pagarse.
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ambientales que correspondan. El beneficiario conocerá y deberá aceptar en forma expresa las consecuencias fiscales y de vigencia del título respectivo que se expida en su caso, derivadas del incumplimiento de las obligaciones de pago referidas. ARTÍCULO 22. Además de lo dispuesto anteriormente para el trámite de títulos de concesión, los municipios, los estados y el Distrito Federal, en su caso, en su solicitud de asignación presentarán ante "la Autoridad del Agua" lo siguiente: d) La asunción de las obligaciones de usar racional y eficientemente el agua; respetar las reservas y los derechos de terceros aguas abajo inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua; cumplir con las normas y condiciones de calidad en el suministro de agua y en la descarga de agua residual a cuerpos receptores; y pagar oportunamente y en forma completa las contribuciones o aprovechamientos federales a su cargo, con motivo de la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, la descarga de aguas residuales y los servicios ambientales que correspondan… ARTÍCULO 84 BIS. "La Comisión", con el concurso de los Organismos de Cuenca, deberá promover entre la población, autoridades y medios de comunicación, la cultura del agua acorde con la realidad del país y sus regiones hidrológicas, para lo cual deberá: I. Coordinarse con las autoridades Educativas en los órdenes federal y estatales para incorporar en los programas de estudio de todos los niveles educativos los conceptos de cultura del agua, en particular, sobre disponibilidad del recurso; su valor económico, social y ambiental; uso eficiente; necesidades y ventajas del tratamiento y reuso de las aguas residuales; la conservación del agua y su entorno; el pago por la prestación de servicios de agua en los medios rural y urbano y de derechos por extracción, descarga y servicios ambientales;
Ley de Desarrollo Rural Sustentable
ARTÍCULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entenderá por: XIV. Desarrollo Rural Sustentable. El mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio;
La regulación en análisis resulta relevante para efectos ambientales en razón de que establece las líneas generales de orientación de las actividades agropecuarias, mismas que tienen un impacto significativo
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Legislación Contenido Observaciones XXV. Recursos Naturales. Todos aquellos bienes naturales renovables y no renovables susceptibles de aprovechamiento a través de los procesos productivos rurales y proveedores de servicios ambientales: tierras, bosques, recursos minerales, agua, comunidades vegetativas y animales y recursos genéticos; XXIX. Servicios Ambientales (sinónimo: beneficios ambientales). Los beneficios que obtiene la sociedad de los recursos naturales, tales como la provisión y calidad del agua, la captura de contaminantes, la mitigación del efecto de los fenómenos naturales adversos, el paisaje y la recreación, entre otros; ARTÍCULO 15.- El Programa Especial Concurrente al que se refiere el artículo anterior, fomentará acciones en las siguientes materias: IX. Cuidado al medio ambiente rural, la sustentabilidad de las actividades socioeconómicas en el campo y a la producción de servicios ambientales para la sociedad; Artículo 22.- La Comisión Intersecretarial a través de las dependencias y entidades que la integran, ejecutará las acciones previstas en este Título, de acuerdo con la competencia que les confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Planeación; en tal virtud contará con los órganos desconcentrados y demás estructuras que se determinen en su reglamento y otras disposiciones aplicables. Asimismo, la Comisión Intersecretarial, mediante la concertación con las dependencias y entidades del sector público y con los sectores privado y social, aprovechará las capacidades institucionales de éstos y las propias de las estructuras administrativas que le asigna su reglamento, para integrar los siguientes sistemas y servicios especializados: IX. Sistema Nacional de apoyos a los programas inherentes a la política de fomento al desarrollo rural sustentable, en los siguientes aspectos:
f) Apoyos y compensaciones por servicios ambientales;
Artículo 32.- El Ejecutivo Federal, con la participación de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y los sectores social y privado del medio rural, impulsará las actividades económicas en el ámbito rural. Las acciones y programas que se establezcan para tales
en los recursos naturales asociados, como agua, bosques y suelos La forma en que se vislumbran los servicios ambientales es integral con la políticas públicas otorgando una lógica de transversalidad en el tema en un contexto que siempre había representado polémica: el desarrollo rural y la sustentabilidad. Aquí se plantean por primera vez que no puede existir el primero sin el segundo otorgando especial atención en el desarrollo de sediciosa ambientales como una opción para que los campesinos puedan sacar beneficios cobrando por l
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propósitos se orientarán a incrementar la productividad y la competitividad en el ámbito rural, a fin de fortalecer el empleo y elevar el ingreso de los productores; a generar condiciones favorables para ampliar los mercados agropecuarios; a aumentar el capital natural para la producción, y a la constitución y consolidación de empresas rurales. Lo dispuesto en este precepto se propiciará mediante: XII. La valorización y pago de los servicios ambientales; Artículo 37.- El Sistema Nacional de Investigación y Transferencia Tecnológica para el Desarrollo Rural Sustentable deberá atender las demandas de los sectores social y privado en la materia, siendo sus propósitos fundamentales los siguientes: XVI. Desarrollar formas de aprovechamiento y mejoramiento de los recursos naturales, que incrementen los servicios ambientales y la productividad de manera sustentable. Artículo 53.- Los gobiernos federal y estatales estimularán la reconversión, en términos de estructura productiva sustentable, incorporación de cambios tecnológicos, y de procesos que contribuyan a la productividad y competitividad del sector agropecuario, a la seguridad y soberanía alimentarias y al óptimo uso de las tierras mediante apoyos e inversiones complementarias. El Gobierno Federal, a través de la Secretaría competente, podrá suscribir con los productores, individualmente u organizados, contratos de aprovechamiento sustentable de tierras definidos regionalmente, con el objeto de propiciar un aprovechamiento útil y sustentable de las tierras, buscando privilegiar la integración y la diversificación de las cadenas productivas, generar empleos, agregar valor a las materias primas, revertir el deterioro de los recursos naturales, producir bienes y servicios ambientales, proteger la biodiversidad y el paisaje, respetar la cultura, los usos y costumbres de la población, así como prevenir los desastres naturales. El Gobierno Federal, a su vez, cubrirá el pago convenido por los servicios establecidos en el contrato, evaluará los resultados y solicitará al Congreso de la Unión la autorización de los recursos presupuestales indispensables para su ejecución. Artículo 55.- Los apoyos para el cambio de la estructura productiva tendrán como propósitos: VI. Promover la adopción de tecnologías que conserven y
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Legislación Contenido Observaciones
mejoren la productividad de las tierras, la biodiversidad y los servicios ambientales; Artículo 64.- El Ejecutivo Federal aportará recursos, de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federación, que podrán ser complementados por los que asignen los gobiernos de las Entidades Federativas y de los Municipios, los cuales tendrán por objeto: III. Apoyar la realización de inversiones, obras o tareas que sean necesarias para lograr el incremento de la productividad del sector rural y los servicios ambientales. Artículo 71.- Los apoyos que se otorguen deberán
orientarse, entre otros propósitos, para: V. La inversión en restauración y mejoramiento de las tierras y servicios ambientales; Artículo 72.- Las previsiones de recursos y disponibilidades presupuestales para un ejercicio fiscal y las proyectadas en un horizonte de mediano plazo, promoverán la producción de bienes y servicios que contribuyan a fortalecer la producción interna y la balanza comercial agroalimentaria, las adecuaciones estructurales a las cadenas productivas, el acceso a alimentos con menor precio, el mejoramiento de las tierras y los servicios ambientales y la reducción de las condiciones de desigualdad entre los productores, así como los mecanismos que permitan lograr su competitividad en el entorno de la globalización económica. Artículo 105.- La política de comercialización atenderá los siguientes propósitos: IX. Inducir la formación de mecanismos de reconocimiento, en el mercado, de los costos incrementales de la producción sustentable y los servicios ambientales;
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Anexo 4. Propuesta de Cuestionario para elaborar una tipología de la comunidad 1. Información general.
1. Nombre de la comunidad o ejido
2. Base económica de la comunidad
3. Nivel de pobreza y marginación
4. Grupo indígena al que pertenecen
5. Tendencias de la migración 2. Califique el siguiente cuestionario con base a los siguientes criterios 4.- Muy bueno 3.- Bueno 2.- Suficiente 1.- Bajo 0.- Inexistente
Preguntas 4 3 2 1 0
Reglas específicas para el uso de recursos naturales aceptadas por la comunidad: Ordenamiento comunitario u otro instrumento territorial.
¿Cuentan con ordenamiento comunitario?
¿Tienen alguna zonificación que establezca las zonas de conservación y aprovechamiento?
¿Cuentan con reglas claras para proveerse de los recursos naturales (i.e. leña para autoconsumo )?
¿Cuentan con reglas claras para la apropiación de parcelas y recursos naturales?
¿Tienen reglas para la explotación de los recursos naturales que se encuentran en las áreas comunales?
¿Cuentan con reglamentos internos?
¿La planeación territorial es una práctica común?
¿Existe seguridad en la tenencia de la tierra?
¿Hay una atención a los impactos ambientales generados por las prácticas productivas?
¿Cuentan con inventario de la biodiversidad?
Organización social
¿Los acuerdos comunitarios son tomados en asambleas?
¿Existen mecanismos expresos para la resolución de conflictos?
¿Cuentan con un programa de tequio?
¿Procesos de negociación definidos?
¿El procedimiento de rendición de cuentas es conocido por la comunidad?
¿La rendición de cuentas se hace en las asambleas?
¿La rendición de cuentas se lleva a cabo por algún otro medio de
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difusión?
¿Existen mecanismos para la impugnación de las cuentas?
¿Existe credibilidad de la comunidad en las cuentas dadas por el comisario ejidal o comunal?
¿Tienen o han tenido proyectos con otras comunidades?
Mecanismos de monitoreo , vigilancia y sanción.
¿Existen mecanismos de monitoreo y evaluación?
¿Existe cumplimiento de la normatividad ambiental (federal, local y/o municipal)?
¿Cuentan con un reglamento interno?
¿Tienen conocimiento de lo establecido en el reglamento?
¿Conocen las sanciones en caso de incumplimiento?
¿Cuentan con comités de vigilancia para monitorear las acciones establecidas en el ordenamiento comunitario?
¿Consideran que es necesario contar con un comité de vigilancia?
¿Existe algún registro de las faltas que ha identificado el comité de vigilancia así como la imposición de las sanciones respectivas?
Acuerdos institucionales
¿Cuentan con algún mecanismo de elección para sus autoridades?
¿Participan en algún programa gubernamental para el fortalecimiento de la comunidad?
3. Estado de los Recursos naturales Para esta sección es importante contar con elementos de información tanto externos (generados por actores fuera de la comunidad) como internos con base en la percepción y el conocimiento de la comunidad de sus recursos naturales. ¿Existe algún diagnóstico del estado de los recursos naturales? (esto puede ser hecha por alguna institución gubernamental o no gubernamental) a) Es importante que se conozca se hay información sobre siguientes elementos:
1. Tipo de vegetación y estado de conservación o deterioro 2. Tipo de suelo 3. Pendientes 4. Ubicación en la cuenca 5. Porcentaje de tierras de uso común 6. Corriente superficiales de agua 7. Estado de conservación de agua; bosque, fauna; suelo.
b) Información obtenida de la comunidad
1. ¿Cómo percibe la comunidad el estado de sus recursos naturales? 2. ¿Cuántos ojos de agua o manantiales tienen? 3. Hay personas externas a la comunidad que se beneficien del agua 4. designada por la comunidad) 5. Hay algún lugar del ejido/comunidad que sea especialmente atractivo o que
venga gente de fuera a conocer 6. Cuáles son las principales plantas que tiene
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7. Cuáles son los animales que andan en el monte 4. Manejo
1. Tipo de ganado que hay en la comunidad 2. Donde anda el ganado (en el uso común, en el bosque, en un área de pastizal 3. Se practica la roza-tumba-quema. En caso de ser positivo, cuantos años se
deja descansar una parcela. 4. Cuales son los cinco principales productos agrícolas de la comunidad 5. Tipo de sistema de cultivo de cada uno de estos: 6. Sistemas agroforestales 7. Milpa 8. Monocultivo 9. Animales que cazan 10. ¿Tienen plan de manejo forestal? 11. Cuáles son las principales especies que recolectan del bosque/monte/selva 12. ¿Qué hacen con ellas? (venden o consumen)