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CONVENIO FONDO DE JUSTICIA TRANSICIONAL – PNUD/PROCURADURÍA

DELEGADA PARA EL APOYO A LAS VÍCTIMAS

CONSULTORÍA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS COMISIONES

NACIONAL Y REGIONALES DEL MINISTERIO PÚBLICO PARA LA JUSTICIA

TRANSICIONAL

PROTOCOLO PARA LA APLICACIÓN DE LA HERRAMIENTA DE

SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA EN

MATERIA DE JUSTICIA TRANSICIONAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES

BOGOTÁ, ENERO DE 2015

CONTENIDO

Presentación

Introducción

1. Referentes conceptuales frente a la Justicia Transicional

1.1. Derecho a la justicia

1.2. Derecho a la verdad

1.3. Derecho a la Reparación

2. Referente normativos propios de la Justicia Transicional en Colombia

3. Comisión Nacional del Ministerio Público para la Justicia Transicional

4. Herramienta de seguimiento a la gestión del Ministerio Público

4.1. Tipos de respuestas

4.2. Páginas/Componentes de seguimiento

4.3. Metodología

5. Bibliografía

INTRODUCCIÓN

La Comisión Nacional del Ministerio para la Justicia Transicional presenta el

documento “PROTOCOLO PARA LA APLICACIÓN DE LA HERRAMIENTA DE

SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA

DE JUSTICIA TRANSICIONAL PARA ENTIDADES TERRITORIALES”, el cual

recoge el procedimiento que deberán seguir Comisiones Regionales y

Subcomisiones para la recolección y análisis de información proveniente de

Gobernaciones y Alcaldías según lo estipulado en la ley 1448 de 2011 y demás

normas complementarias que buscan la verdad, la justicia y la reparación de las

víctimas del conflicto armado en Colombia.

El protocolo fue concebido en desarrollo de los principios y parámetros señalados

en la resolución 550 de noviembre de 2013, mediante la cual se integra el contenido

de la resolución 218 de 2012, la resolución 119 de 2013 y la resolución 417 de 2014,

respectivamente, por medio de las cuales se reglamenta la composición y el

funcionamiento de las Comisiones y Subcomisiones del Ministerio Público para la

Justicia Transicional, señalando como principal función de estas instancias, el

seguimiento a la implementación de política pública.

Igualmente, el protocolo ha sido elaborado con el objetivo de que su lectura y

disponibilidad en los territorios puedan ser constantes dentro del Ministerio Público,

de manera tal que sea un documento de fácil consulta, brindando una herramienta

idónea a Procuradurías Regionales y Provinciales, a Defensorías Regionales y

Personerías Municipales, para el seguimiento a los entes territoriales en la

implementación de las normas vigentes que promueven la visibilización de las

víctimas del conflicto armado y su consecuente búsqueda de verdad, justicia y

reparación integral.

Aunque el protocolo y la herramienta de seguimiento no son en sí mismos

instrumentos dirigidos a fortalecer la articulación interinstitucional, su aplicación

presupone una adecuada coordinación entre las diferentes instancias que

componen las Comisiones y Subcomisiones objeto de la resolución 550.

Justamente, el análisis de sus resultados y a partir de allí la elaboración del informe

semestral, deben ser tareas que se realicen colectivamente en el seno de los

espacios interinstitucionales promovidos en dicha resolución.

La esperanza de la Comisión Nacional del Ministerio Público para la Justicia

Transicional es que las Comisiones Regionales y Subcomisiones, conciban y acojan

la herramienta de seguimiento como un instrumento cuya aplicación será el insumo

básico para el cabal cumplimiento de las responsabilidades establecidas para ellas,

permitiendo aligerar cargas en sus funciones, precisar tiempos, tareas y roles en

materia de monitoreo y seguimiento, además de acompañar y sintonizar a las

entidades del Ministerio Público alrededor de la garantía de derechos para las

víctimas del conflicto armado.

1. Referentes conceptuales frente a la Justicia Transicional

La ley de 975 de 2005 – conocida como la ley de Justicia y Paz – junto a la Ley

1448 de 2011 – llamada Ley de víctimas que dicta medidas de atención, asistencia

y reparación integral a víctimas del conflicto armado – son la espina dorsal del

proceso de transición que vive Colombia, a raíz de la voluntad del Estado y de

grupos armados ilegales implicados en violaciones graves a los derechos humanos

- no susceptibles de amnistía o indulto - a desmovilizarse, contar la verdad de los

hechos sucedidos, someterse a la justicia y reparar integralmente a las víctimas.

En este marco jurídico, podríamos afirmar que la justicia transicional es el conjunto

de medidas judiciales y políticas que diversos países han utilizado como reparación

por las violaciones masivas de derechos humanos. Entre ellas figuran las acciones

penales, las comisiones de la verdad, los programas de reparación y diversas

reformas institucionales1.

Justamente, en el país el concepto de transición se ha utilizado para significar el fin

del conflicto armado y el establecimiento de unas condiciones sostenibles de paz,

si bien se presentan profundas discusiones sobre la existencia de conflicto armado

en diversas zonas del territorio nacional y el estatus de beligerancia otorgado a

grupos guerrilleros.

Sin embargo, la desmovilización de los grupos de autodefensa, los procesos

judiciales adelantados para su sometimiento, la visibilización de las víctimas, la

construcción de memoria histórica y la reparación integral de las personas afectadas

por los delitos cometidos por estos grupos ilegales, configuran en su conjunto un

proceso de justicia transicional que busca proporcionar a las víctimas en Colombia,

el reconocimiento de sus derechos y fortalecer el Estado de Derecho.

Como las violaciones sistemáticas de derechos humanos – como las cometidas por

grupos paramilitares e insurgentes en Colombia - no solo afectan a las víctimas

directas sino al conjunto de la sociedad, además de cumplir con esos compromisos

los Estados deben asegurarse de que las violaciones no vuelvan a suceder, y, en

consecuencia, deben especialmente reformar las instituciones que estuvieron

implicadas en esos hechos o fueron incapaces de impedirlos.

1 www.ictj.org/es

En general, cada uno de los países o regiones que ha vivido procesos

transicionales, con sus propios medios y recursos han construido condiciones

particulares de transformación de conflictos; sin embargo, es un conceso mundial,

que la justicia transicional contenga procesos de búsqueda de la justicia, la verdad

y la reparación integral para víctimas del conflicto armado:

1.1. Derecho a la justicia

El efectivo goce del derecho a la justicia en el marco de los procesos de

transición supone la construcción y/o fortalecimiento de escenarios formales

para esclarecer la verdad y establecer las formas y mecanismos de reparación

integral.

Para efectos del seguimiento a la implementación de justicia transicional,

podemos entender el concepto de justicia como: “una virtud política que se

predica de las sociedades, relaciones o decisiones bien ordenadas o

proporcionadas; y como servicio público de solución de conflictos y asignación

de recursos escasos o disputados mediante la interpretación razonada y

razonable de ley por los jueces y el tribunal del Estado”2.

Frente a la responsabilidad ineludible del Estado de investigar los delitos y

violaciones graves cometidas por grupos armados ilegales desmovilizados en

medio de procesos de justicia transicional, se debe responder a una serie de

parámetros mínimos que conduzcan a la satisfacción del derecho de las víctimas

a saber con la mayor certeza posible quiénes fueron los perpetradores y cómo

ocurrieron los hechos3.

Frente al deber de juzgar a los victimarios, si bien el Estado debe garantizar del

cumplimiento de los principios establecidos sobre el debido proceso, la

aplicación misma de la justicia debe permitir y garantizar la protección de la

víctima como sujeto de derechos y cumpliendo la obligación de imponer penas

adecuadas a los responsables de los delitos de lesa humanidad4.

2 VALENCIA VILLA, H. (2003) Diccionario Derechos Humanos, Espasa. Madrid. 3 BOTERO, C. (2000) “Estándares Internacionales y procesos de transición en Colombia” En: Entre el perdón y el paredón: preguntas y dilemas de la justicia transicional. Bogotá, Uniandes. 4 IDEM

Cualquier sistema de alternatividad penal que se establezca frente a los delitos

cometidos por miembros de grupos armados ilegales en desarrollo de un

proceso de negociación, debe garantizar los derechos de las víctimas mediante

la aplicación de los principios y normas en materia de verdad, justicia y

reparación, mediante el diseño y aplicación de instrumentos encaminados a

evitar la impunidad, la indulgencia o excesiva generosidad en la aplicación de

las penas por violaciones graves a los derechos humanos.

1.2. Derecho a la verdad

La verdad como derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado

consiste en el libre acceso de los afectados a conocer las circunstancias de

tiempo, modo y lugar en el que ocurrieron los hechos, las motivaciones que los

produjeron, el paradero de personas desaparecidas5, los líderes sociales,

políticas o económicos que participaron en la toma de decisiones para el

desarrollo de violaciones a los derechos humanos, el estado de los procesos

judiciales, entro otros.

Este derecho está íntimamente ligado al goce efectivo del derecho a la justicia,

permitiendo alcanzar la verdad – por lo menos jurídica – como derecho individual

y colectivo.

Justamente, en su dimensión colectiva, el derecho a la verdad supone el “deber

de no olvidar”, tal y como se establece en el principio 2 del Conjunto de principios

para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha

contra la impunidad de Joinet (1997).

Esta dimensión pone de relieve la importancia de establecer la verdad como

condición fundamental para la reconciliación nacional, la construcción de la paz,

la garantía de no repetición y la sostenibilidad de la justicia, así como para la re-

construcción de la memoria histórica, en tanto permita la resignificación de las

causas que originaron o justificaron las agresiones y genere procesos de

identificación colectiva a partir de la comprensión de los hechos pasados.

5 IDEM

1.3. Derecho a la reparación Integral

El principio 36 del Conjunto de principios para la protección y la promoción de

los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad formulado por

Joinet (1997) establece que la: "reparación deberá abarcar todos los daños y

perjuicios sufridos por la víctima; comprenderá, por una parte, medidas

individuales de reparación relativas al derecho de restitución, indemnización y

rehabilitación y, por otra, medidas de satisfacción de alcance general, como las

previstas en el Conjunto de principios y directrices fundamentales sobre el

derecho a obtener reparación".

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado el derecho a la

reparación como restitución del derecho y/o rehabilitación e indemnización de la

afectación, con el objetivo de “hacer desaparecer los efectos de las violaciones

cometidas” (Corte IDH, 2002b: párr. 78; Corte IDH, 2003: párr. 237).

En este sentido, el concepto de reparación con el que se articula la herramienta

de seguimiento, asume la definición amplia que existe en el contexto del derecho

internacional, en el cual el término se usa para designar toda aquella medida

que puede ser utilizada para resarcir a las víctimas por los diferentes tipos de

daños que hubieren sufrido como consecuencia de ciertos crímenes cometidos

en ocasión del conflicto armado6.

Es importante señalar que el criterio de reparación no sólo debe apuntar a la

reconstrucción del estado de cosas previo a la comisión del crimen, sino que la

compensación debe tener en cuenta los daños que han tenido lugar entre la

comisión del crimen y el presente, incluyendo los daños intangibles, es decir, la

pérdida o la falta de oportunidades, sin importar si esa oportunidad existe o no.

Así mismo, puntualizar que, para los casos de desapariciones forzadas, este

derecho se materializa en la restitución misma del cuerpo en caso de

fallecimiento, con independencia del estado del proceso de investigación o

judicialización de los responsables7.

La reparación se podrá entender entonces como la satisfacción material que el

Estado o el victimario están obligados a dar a la víctima de un delito o de una

violación de derechos humanos.

6 CNRR, Recomendación de Criterios de Reparación y de Proporcionalidad Restaurativa. Bogota, 2007. 7 ARDILA DORYS, Justicia Transicional: Principios Básicos. Escola de Cultura de Pau. Barcelona. Barcelona 2011.

Los anteriores son algunos aspectos básicos acerca de la Justicia Transicional

sobre los cuales, los miembros de las Comisiones y Subcomisiones deben tener

claridad para facilitar la aplicación de la herramienta de seguimiento y poder

entender su utilidad. Si se desea mayor profundidad, dentro de la ley 1448 de 2011,

se exponen los conceptos de justicia transicional verdad, justicia y reparación

integral, por lo que se sugiere leer nuevamente el documento emanado del

Congreso de la República.

Por último, es necesario subrayar que la finalidad de los procesos de transición, es

lograr la Reconciliación Nacional, entendida como un “proceso político y social por

el cual las partes contendientes de un conflicto armado hacen las paces con miras

al restablecimiento o establecimiento de la democracia en la respectiva sociedad.

La reconciliación siempre es una experiencia positiva para una sociedad dividida

que trata de superar una guerra o una tiranía, pero no es un fin en sí misma y no

puede lograrse a costa de la memoria histórica ni la justicia judicial, que constituyen

los únicos medios legítimos y eficaces para reconstruir los lazos de ciudadanía y

restaurar el imperio del derecho y de los derechos”8.

8 VALENCIA VILLA,H. (2003) Diccionario Derechos Humanos, Espasa. Madrid.

2. Referente normativos propios de la Justicia Transicional en Colombia

Tal como se mencionó en el capítulo anterior, el bloque jurídico de transicionalidad

en el país, está constituido principalmente por la Ley 975 de 2005, la ley 1448 de

2011 y demás normas complementarias, dentro de las cuales se destacan los

decretos ley 4633, 4634 y 4635, mediante los cuales se dictan medidas de

asistencia, atención y reparación integral a comunidades étnicas víctimas del

conflicto armado.

Es fundamental, tener en cuenta este marco normativo, puesto que a herramienta

de seguimiento tiene un principio jurídico, por el cual, todos los componentes

evaluados corresponden a los mínimos indicados en la ley para la implementación

de la misma por parte de entidades territoriales (Alcaldías y Gobernaciones). A

continuación y de forma general, se mencionan dichas funciones9:

ALCALDÍAS/GOBERNACIONES

Como mandatarios principales de los municipios, les corresponde liderar la

expedición de los programas territoriales de prevención, asistencia,

protección y reparación integral a víctimas, en los planes de desarrollo

territorial con sus debidas asignaciones presupuestales (artículo 174 de la

ley 1448 de 2011)

Presidir y ejercer la secretaría técnica de los Comités territoriales de

Justicia Transicional, por lo que tendrán un especial liderazgo en la

expedición de los planes de acción que ejecutan los programas territoriales

(artículo 173)

Formular estrategias de seguridad pública, en conjunto con el Ministerio de

Defensa y el Ministerio de Agricultura, con el fin de prevenir afectaciones a

los derechos de las víctimas, sus representantes y funcionarios públicos

que trabajen en restitución de derechos (artículo 31, p2).

En casos de desplazamientos masivos debe elaborar – con

acompañamiento de la Personería Municipal - el censo de las personas

afectadas en sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal,

libertad personal, libertad de domicilio, residencia y bienes (artículo 48).

9 FUNDACIÓN SOCIAL, SANTAMARIA CLAUDIA, Implementación de la ley de Víctimas en las Entidades Territoriales. Bogotá, 2011.

Evaluar cada dos años, las condiciones de vulnerabilidad manifiesta

ocasionada por el desplazamiento forzado de las personas que se

encuentren en su jurisdicción (artículo 68).

Como primeras autoridades de policía administrativa en el municipio,

deberán garantizar la seguridad y protección personal de las víctimas en

su territorio, con el apoyo de la Policía Nacional. (artículo 174, p.3).

Garantizar a las Personerías Municipales, los medios y recursos

necesarios para el cumplimiento de las funciones relacionadas con la

implementación de la ley (artículo 174).

Tener en cuenta y contar con el protocolo de participación efectiva a fin de

que se brinden las condiciones necesarias para el derecho a la

participación de las víctimas (artículo 194).

Además de las funciones anteriormente descritas, el bloque de justicia transicional

determina que dichas entidades territoriales deben asumir la implementación de los

siguientes componentes y medidas:

Realizar el censo de víctimas que habitan su jurisdicción: Con gastos de

funcionamiento o de inversión, el alcalde deberá realizar el censo en

coordinación con la UARIV y la Personería Municipal.

Asistencia en gastos funerarios: Con cargo a sus presupuestos y sin

intermediarios, siempre y cuando las víctimas no cuenten con recursos para

sufragar los gastos. Los costos funerarios y de traslado, en caso de que la

víctima fallezca en un municipio distinto a su lugar habitual de residencia,

serán sufragados por los municipios donde ocurrió el deceso y aquel en el

que la víctima residía (artículo 50).

Asistencia de urgencia: Con cargo a su presupuesto, en concordancia con

su plan de desarrollo y el plan nacional de atención, asistencia y reparación

(artículo 174).

Garantizar la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud,

educación, agua potable y saneamiento básico: Con cargo a los recursos que

reciba el municipio del Sistema General de Participaciones y con sujeción a

las reglas constitucionales y legales correspondientes (artículo 174).

En materia de educación, se debe asegurar a las víctimas, el acceso y la

exención de todo tipo de costos académicos en los establecimientos

educativos oficiales en los niveles de preescolar, básica y media (artículo 51).

Gestionar la presencia y respuesta oportuna de las autoridades nacionales

respectivas para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas:

Con cargo a su presupuesto, en concordancia con su plan de desarrollo y el

plan nacional de atención, asistencia y reparación (artículo 174).

Complementar las medidas de atención y reparación integral. Con cargo a su

presupuesto, en concordancia con su plan de desarrollo y el plan nacional de

atención, asistencia y reparación (artículo 174).

Garantizar la seguridad y protección personal de las víctimas con el apoyo

de la Policía Nacional: El Ministerio del Interior y de Justicia coordinarán con

las autoridades territoriales la implementación de las medidas de protección,

de acuerdo a las directrices del Presidente de la República (artículo 174, p.3.)

Frente a todas las funciones y medidas que establece la ley para Alcaldías y

Gobernaciones, se establecen niveles y mecanismos de coordinación Nación –

Territorio que permitan garantizar el cumplimiento de la norma, en caso tal de que

las entidades territoriales no estén en capacidad de asumir parcial o integralmente.

Dicha coordinación se debe realizar bajo los principios constitucionales, conforme

al mandato del artículo 288 superior, pero también de la ley 136 de 1994, referidos

por la ley de víctimas10:

“Principio de coordinación, exige la ordenación sistemática, coherente, eficiente y

armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los niveles

territoriales para el logro de los fines del Estado. En este sentido, para la atención

integral de víctimas, cada nivel territorial y horizontalmente dentro de cada nivel, las

autoridades administrativas, políticas, autónomas y de control, deben identificar su

especialidad, conocerse, y hacer énfasis en la mejor forma de complementarse,

generando sinergias que potencien la atención integral a las víctimas.

Principio de concurrencia, requiere participación conjunta de los distintos niveles

territoriales, cuando las instancias con menos cobertura sean insuficientes o

incapaces de ejercerlas por sí solas, o cuando el asunto en cuestión trasciende el

interés exclusivamente local o regional.

10 IDEM.

Tal es el caso de la atención y reparación integral a víctimas donde el Gobierno

Nacional deberá tener la responsabilidad directa. No obstante, como quiera que la

implementación de las medidas previstas en la Ley implican un conjunto de

intervenciones públicas de amplio espectro, cada nivel de Gobierno debe ser

concurrente con los demás en las materias que exigen complemento por recursos

y por acciones de espectro nacional pero con ámbitos de aplicación territorial, bien

sea a nivel de departamento, distrito o municipio.

Principio de subsidiariedad, demanda que los niveles territoriales que más abarcan

competencias asuman o apoyen, según el caso, de manera idónea y eficaz, las

competencias y funciones de los demás niveles, cuando a partir de criterios

objetivos carecen de la capacidad administrativa, institucional o presupuestal para

ejercerlas adecuadamente. Teniendo en cuenta, que esta capacidad de las

entidades territoriales es muy disímil en la práctica, para una atención y reparación

integral a las víctimas y resarcir el goce efectivo de sus derechos, se requiere

subsidiariedad de la nación hacia los departamentos, distritos y municipios; así

como, de los departamentos competentes hacia sus distritos y municipios; y de los

distritos o municipios de mayor capacidad hacia los municipios de menor capacidad

que compartan problemáticas comunes de cara a la atención integral a las víctimas”

(Fundación Social, 2011).

3. Comisión Nacional del Ministerio Público para la Justicia Transicional

Si bien la resolución 550 de 2013, emitida por la Procuraduría General de la Nación,

define la estructura, objetivos y funcionamiento de las Comisiones del Ministerio

Público, es importante resaltar que el espíritu de la norma está orientado a promover

y fortalecer la articulación interinstitucional necesaria para garantizar un efectivo

proceso de transicionalidad desde los territorios.

La complejidad propia de la justicia transicional en Colombia, requiere que los

ejercicios de seguimiento a la implementación de política pública se realicen de

manera colectiva y coordinada por parte del Ministerio Público. De tal forma, aunque

la aplicación de la herramienta de seguimiento sea responsabilidad en primera

instancia de Personeros Municipales, el monitoreo, evaluación y análisis del

desarrollo del proceso transicional en las regiones debe ser un trabajo en equipo,

asumido de manera decidida y contundente por parte de las Subcomsiones y

Comisiones Regionales en pleno.

Cada una de las instancias que conforman estos espacios de articulación y

coordinación interinstitucional a nivel local y regional, tienen funciones específicas,

desde el liderazgo de las Procuradurías Regionales y Provinciales, hasta las

secretarías técnicas de la Defensoría del Pueblo, pasando por el control y

verificación de las Personerías sobre las administraciones locales o la activa

participación de las Procuradurías Judiciales en las tareas de seguimiento, análisis

y socialización de procesos relativos a la verdad, la justicia y la reparación integral

a víctimas del conflicto armado. Así, se espera que en el marco de sus objetivos y

responsabilidades misionales, cada integrante de las Comisiones y Subcomisiones

territoriales, cumpla su función asignada, dentro de un ambiente armónico con

equilibrio de poderes y sin dependencias jerárquicas, es decir, desarrollando un

trabajo profesional entre pares, mediante la construcción de relaciones horizontales.

Esta misma articulación se espera que suceda entre los niveles regionales y locales

del Ministerio Público, es decir, entre Comisiones Regionales y Subcomisiones, para

lo cual es fundamental la comunicación constante entre las Secretarías Técnicas

para el flujo de información oportuna para el control y seguimiento a la

implementación de la ley. Cualquier informe, notificación, oficio o comunicación

formal debe ser emitido por la respectiva secretaría técnica hacia la secretaría

técnica inmediata de nivel jurisdiccional de mayor amplitud, es decir de la Secretaría

Técnica de la Subcomisiones hacia Secretarías Técnicas de las Comisiones

Regionales y de allí a las Secretaría Técnica de la Comisión Nacional.

Estos canales de comunicación deben ser en doble vía por lo que es

responsabilidad de cada secretaría, identificar y utilizar los datos de contacto para

seguir el conducto regular establecido para las Comisiones del Ministerio Público.

Igualmente, para favorecer la articulación territorial, es indispensable que dentro de

los encuentros de Comisiones Regionales, sean convocados Personeros o

representantes de Asociaciones de Personeros que más allá de cumplir la cuota

que establece la resolución 550, lleven a las Comisiones el sentir de los personeros

en el marco de las respectivas Subcomisiones y aspectos significativos de las tareas

de seguimiento en los municipios de la jurisdicción regional.

Por último, se recomienda a todos los miembros de las instancias establecidas en

la resolución 550 de 2013, que tengan presente y disponible para consulta en cada

una de las actividades desarrolladas en el marco de las Comisiones y

Subcomisiones, la mencionada norma firmada por el Procurador General como jefe

del Ministerio Público, tanto para la convocatoria de las reuniones, como para

establecer los objetivos de las reuniones y coordinar las actividades pertinentes en

los tiempos establecidos.

4. Herramienta de seguimiento a la gestión del Ministerio Público

Con el objetivo de fortalecer el proceso seguimiento oportuno a la implementación

de la política pública en materia de justicia transicional en las diferentes regiones

del territorio nacional, se ha establecido la aplicación de una herramienta de

seguimiento integral en el marco de las Comisiones del Ministerio Público. Dicha

herramienta ha sido construida a través de un trabajo conjunto y coordinado de

todos los miembros de la Comisión Nacional mediante la unificación de indicadores

provenientes de 7 instrumentos diferentes utilizados por el Ministerio Público en

materia de seguimiento y monitoreo a la implementación de políticas públicas en

materia de justicia transicional.

La herramienta en mención, está configurada en un archivo Excell - que requiere

conocimientos básicos para su diligenciamiento - dividido en 10 pestañas o páginas

(también llamadas “libros” y “hojas de cálculo”), las cuales contienen 9 componentes

de la justicia transicional, sobre los cuáles se realizará el respectivo seguimiento, a

través de la aplicación de un conjunto de preguntas específicas para cada uno.

Cabe anotar que la herramienta presentada tiene un principio normativo, por el cual,

los contenidos por los cuales se indaga, corresponden a los mínimos establecidos

para el cumplimiento de entidades territoriales en el marco de la justicia transicional,

según lo expuesto en el Capítulo 2 del presente documento. A continuación y según

lo anterior, revisaremos la estructura general del instrumento.

4.1. Tipos de respuesta

Como se ha mencionado en párrafos anteriores, el instrumento se compone de un

conjunto de preguntas organizadas en 10 páginas o pestañas de un archivo de

Excell, las cuales contienen 9 componentes para su seguimiento. Esta composición,

hace que de la aplicación del instrumento, en general se obtengan 3 posibles tipos

de respuesta:

Respuesta Numérica: Se deben dar en términos de cifras. Generalmente surgen de

preguntas sobre el número de víctimas atenidas, número de programas o

presupuestos asignados y ejecutados.

Respuesta Boolean: Se refieren a respuestas donde las opciones son Si o NO y se

refieren a preguntas específicas sobre la realización de diferentes actividades como

por ejemplo si se han construido planes de contingencia o si se cuenta con

traductores para tomas de declaraciones de comunidades étnicas que así lo

requieran.

Respuesta Abierta: No hay un tipo de respuesta establecido. Corresponde sobre

todo a lo que debe registrarse de manera concreta como observaciones frente a

cada respuesta. Es una respuesta que debe tener cierto ejercicio de redacción y es

el complemento ideal de los dos tipos de respuesta anterior, puesto que brinda

mayor información sobre situaciones específicas de la implementación de política

pública en los territorios.

4.2. Páginas/Componentes de Seguimiento.

Cada una de las pestañas o páginas del archivo donde se ha construido la

herramienta de seguimiento, posee por lo menos uno de estos tipos de respuesta,

estando organizadas de la siguiente manera:

Pestaña 1: Presentación.

Hoja donde se debe consignar el nombre de la Comisión Regional o

Subcomisión encargada del Seguimiento, el Municipio o Departamento al

cual se aplica la herramienta, el número de informe y el periodo específico de

seguimiento.

Pestaña 2: Presupuesto.

Corresponde a la información que entrega la respectiva entidad territorial –

Gobernación o Alcaldía - sobre los montos destinados para la ejecución de

los diferentes tipos de programas y/o proyectos orientados a la atención y

reparación de víctimas del conflicto, desglosados según el tipo de hecho

victimizante.

Concierne sobre todo, a respuestas de carácter numérico que dan cuenta de

los recursos económicos destinados al cumplimiento de la política pública en

materia de justicia transicional, así como los porcentajes de ejecución de

cada programa previsto dentro de los Planes de Acción Territorial.

Pestaña 3: Caracterización.

Componente relativo al número de víctimas ubicadas en el territorio y

desagregadas de acuerdo al enfoque diferencial (género, etnia, edad,

condiciones de vulnerabilidad, discapacidad y LGBTI) y por hecho

victimizante.

Corresponde a datos del censo poblacional que debe realizar el ente

territorial, donde se debe identificar la cantidad de víctimas que habitan su

territorio de jurisdicción, por lo que las respuestas de esta sección de la

herramienta son fundamentalmente numéricas.

Pestaña 4: Atención y Asistencia.

Componente relativo al seguimiento de actividades de socorro, asistencia y

atención de las necesidades de las víctimas en su alimentación, aseo

personal, atención médica, transporte de emergencia y alojamiento

transitorio en condiciones dignas, y con enfoque diferencial, en el momento

de la violación de los derechos o en el momento en el que las autoridades

tengan conocimiento de la misma. Cabe recordar que frente a este

componente, las entidades territoriales en primera instancia, la Unidad

Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas, y el Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar subsidiariamente, son las responsables de

garantizar el derecho a la Atención y Asistencia a víctimas del conflicto

armado.

Cómo página de archivo Excell, este componente está conformado por 7

columnas – celdas o casillas ubicadas en la parte superior de la página y

leídas de izquierda a derecha - que buscan dar mayor claridad al funcionario

del Ministerio Público que realice la aplicación, de tal manera que pueda

saber: (i) La medida sobre la cual realiza seguimiento. Para este componente

las medidas son “Ayuda Humanitaria de Emergencia” y “Auxilios Funerarios”.

(ii) La entidad a quien se realiza el seguimiento, que para este caso puntual,

se refiere a Alcaldías en caso de Subcomisiones y Gobernaciones en caso

de Comisiones Regionales. (iii) La obligación o responsabilidad normativa y

legal sobre la cual se debe indagar. (iv) Qué preguntar de manera específica,

es decir la temática particular a indagar. (v) Cómo preguntar, es decir, la

respuesta clara y concreta que se debe formular al funcionario de la

administración territorial con el cual se desarrolla el seguimiento al

componente. (vi) Una columna de respuesta donde debe consignarse la

información que contesta puntualmente la entidad territorial sobre la pregunta

realizada y (iiv) una columna de Observaciones y Análisis de Información, sin

lugar a dudas la más importante de la página puesto que es allí donde pueden

señalarse los argumentos de la Alcaldía o Gobernación, que justifique la

respuesta de la columna inmediatamente anterior.

Pestaña 5: Prevención.

Componente que busca realizar seguimiento a la responsabilidad de las

entidades territoriales en el diseño e implementación, a través de los

procedimientos correspondientes, de programas de prevención a las víctimas

del conflicto armado, los cuales deberán contar con las asignaciones

presupuestales dentro los respectivos planes de desarrollo y deberán ceñirse

a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional para la Atención y

Reparación Integral a las Víctimas.

Específicamente, se requiere indagar sobre el estado de desarrollo de los

planes de prevención y contingencia, además de la respuesta

interinstitucional de alertas tempranas e informes de riesgo.





saber: (i) La entidad a quien se realiza el seguimiento, que para este caso

puntual, se refiere a Alcaldías en caso de Subcomisiones y Gobernaciones

en caso de Comisiones Regionales. (ii) La obligación o responsabilidad

normativa y legal sobre la cual se debe indagar. (iii) Qué preguntar de manera

específica, es decir la temática particular a indagar. (iv) Cómo preguntar, es

decir, la respuesta clara y concreta que se debe formular al funcionario de la


componente. (v) Una columna de respuesta donde debe consignarse la


realizada y (vi) una columna de Observaciones y Análisis de Información, sin




Pestaña 6: Protección.

Seguimiento relativo a lo establecido en la ley respecto a la responsabilidad

compartida de las autoridades competentes y entidades territoriales, quienes

deberán adoptar medidas de protección integral a las víctimas, testigos y a

los funcionarios públicos que intervengan en los procedimientos

administrativos y judiciales de reparación y en especial de restitución de

tierras, cuando ello sea necesario, atendiendo a la jurisprudencia y

normatividad existente sobre la materia.














realizada y (vii) una columna de Observaciones y Análisis de Información, sin




Pestaña 7: Reparación Integral.

Las víctimas de que trata esta ley, tienen derecho a obtener las medidas de

reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación,

satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual,

colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas deberá ser

implementada de manera coordinada entre las diferentes instancias

competentes, a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus

derechos y las características del hecho victimizante.





saber: (i) La medida sobre la cual realiza seguimiento. Para este componente

las medidas son “Plan de Reparación Colectivo”, “Rehabilitación”,

“Satisfacción”, “Indemnización” y “Estabilización Socioeconómica”. (ii) La

entidad a quien se realiza el seguimiento, que para este caso puntual, se

refiere a Alcaldías en caso de Subcomisiones y Gobernaciones además de

UARIV – en algunas medidas - en caso de Comisiones Regionales. (iii) La

obligación o responsabilidad normativa y legal sobre la cual se debe indagar.

(iv) Qué preguntar de manera específica, es decir la temática particular a

indagar. (v) Cómo preguntar, es decir, la respuesta clara y concreta que se

debe formular al funcionario de la administración territorial con el cual se

desarrolla el seguimiento al componente. (vi) Una columna de respuesta

donde debe consignarse la información que contesta puntualmente la entidad

territorial sobre la pregunta realizada y (iiv) una columna de Observaciones y

Análisis de Información, sin lugar a dudas la más importante de la página

puesto que es allí donde pueden señalarse los argumentos de la Alcaldía o

Gobernación, que justifique la respuesta de la columna inmediatamente

anterior.

Pestaña 8: Restitución de Tierras.

Componente relativo al monitoreo de actividades de responsabilidad

compartida de los entes territoriales con otras instancias competentes,

orientadas al diseño y cumplimiento de medidas requeridas para la restitución

jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser

posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación

correspondiente. Cabe señalar que las acciones de reparación de los

despojados son la restitución jurídica y material del inmueble despojado. En

subsidio, procederá, en su orden, la restitución por equivalente o el

reconocimiento de una compensación.


















Pestaña 9: Participación Efectiva.

En este página, se busca consignar información que permita hacer

seguimiento al deber de Alcaldías y Gobernaciones de garantizar la

participación efectiva de las víctimas en el diseño, implementación ejecución

y sentimiento al cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas

que se creen con ocasión de la misma.


















Pestaña 10. Enfoque Étnico.

La Comisión Nacional del Ministerio Público para la Justicia Transicional ha

querido hacer énfasis en el cumplimiento territorial de los Decretos Ley para

comunidades étnicas (4633, 4634 y 4635), ante lo cual este componente

busca hacer seguimiento al diseño e implementación de medidas de

atención, asistencia y reparación para los pueblos indígenas, Pueblo ROM,

gitanos y comunidades afrocolombianas.





saber:

(i) La entidad a quien se realiza el seguimiento, que para este caso puntual,

se refiere a Alcaldías en caso de Subcomisiones y Gobernaciones en caso

de Comisiones Regionales. (ii) La obligación o responsabilidad normativa y

legal sobre la cual se debe indagar. (iii) Qué preguntar de manera específica,

es decir la temática particular a indagar. (iv) Cómo preguntar, es decir, la

respuesta clara y concreta que se debe formular al funcionario de la








El diseño de la herramienta de seguimiento en componentes, permite desarrollar su

aplicación, priorizando algunos de sus componentes de acuerdo a las dinámicas de

transicionalidad en los territorios o su diligenciamiento total en regiones donde el

conflicto armado ha dado paso a algunas situaciones más o menos estables de paz.

Dichas priorizaciones deben ser concertadas y notificadas desde los territorios con

la Comisión Nacional del Ministerio Público para la Justicia transicional y además,

deben estar articuladas con los respectivos planes de acción de las Comisiones

Regionales.

Por otra parte, es importante mencionar, que se espera que la aplicación de la

herramienta de seguimiento de justicia transicional en los diferentes Municipios y

Departamentos, sirva de insumo a Comisiones Regionales y Subcomisiones para la

elaboración del informe analítico semestral que se debe entregar en los tipos y

plazos establecidos en la resolución 550 de noviembre de 2013, la resolución 218

de 2012, la resolución 119 de 2013 y la resolución 417 de 2014. Para tal efecto, se

subraya la importancia del diligenciamiento de la columna de respuestas pero sobre

todo de la concerniente a las observaciones frente a los resultados numéricos o de

selección (Si/No) que entreguen las entidades territoriales. Si estos elementos están

presentes en las aplicaciones que deben recibir las Secretarías Técnicas

territoriales, dichas observaciones serán la columna vertebral de cada componente

y del informe en general.

Al respecto, ciertas precisiones de carácter metodológico, se expondrán a

continuación.

4.3. Metodología

Para facilitar la explicación y el entendimiento de las condiciones sobre las cuales

se debe realizar la aplicación de la herramienta de seguimiento, este punto será

presentado en forma de preguntas estratégicas, algunas de las cuales fueron

realizadas por los miembros del Ministerio Público de 8 Comisiones Regionales en

las visitas de acompañamiento y asesoría que realizó la Comisión Nacional durante

el 2014:

¿Cuál es la utilidad de la herramienta de seguimiento para Comisiones Regionales

y Subcomisiones del Ministerio Público para la Justicia Transicional?

La aplicación de la herramienta supone para todas las instancias de las Comisiones

y Subcomisiones la organización y planificación del seguimiento a la

implementación de la ley; la construcción de insumos para la elaboración de

informes analíticos; la coordinación y articulación territorial entre Procuraduría

General, Defensoría del Pueblo y Personerías; el cabal cumplimiento de las

actividades de seguimiento y control propias del Ministerio Público; entre otras.

Ya que la herramienta tiene un principio normativo puesto que indaga – únicamente

- por el cumplimiento de las actividades establecidas en la ley y que son

responsabilidad de entes territoriales, el conocimiento de la herramienta implica un

conocimiento básico de las políticas de justicia transicional de obligatorio

cumplimiento, siendo un espacio de formación práctica para Personeros,

Defensores y Procuradores, que incluso puede apoyar la labor preventiva propia de

las entidades de control.

¿A quién se debe aplicar el instrumento de seguimiento?

A nivel de Subcomisiones, la herramienta debe ser aplicada en la totalidad de

municipios de la jurisdicción, a las administraciones locales (Alcaldías). Por su parte,

las Comisiones Regionales aparte de impulsar el desarrollo de actividades de

seguimiento por parte de las Subcomisiones que conforman la regional, deben

garantizar la aplicación del instrumento de seguimiento a nivel departamental a su

respectiva Gobernación.

¿Cada cuánto debe aplicarse?

La aplicación debe realizarse semestralmente (dos veces al año), por lo menos un

mes antes de la fecha de entrega de los informes analíticos, de tal manera que los

resultados de la herramienta sirvan con materia prima de los documentos requeridos

por la Comisión Nacional. Las fechas de aplicación, análisis y entrega de

información deben ser coordinadas por la presidencia y secretaría técnica de la

Comisión o Subcomisión de manera concertada con todas sus instancias e

igualmente deben estar establecidas dentro de los respectivos planes de acción.

¿De quién es la responsabilidad de desarrollar la herramienta de seguimiento en los

Municipios y Departamentos?

La responsabilidad de la aplicación del instrumento, así como de otras actividades

de seguimiento, corresponden a la Comisión o Subcomisión en su conjunto. De tal

manera a nivel de Comisiones Regionales, sus miembros deben seleccionar al (los)

funcionario(s) que debe aplicar la herramienta a la Gobernación respectiva,

mientras que a nivel de Subcomisión, son los Personeros Municipales los primeros

encargados de su aplicación a las Alcaldías Municipales.

Ahora bien, el hecho de que la aplicación sea una responsabilidad conjunta del

Ministerio Público en los territorios, implica que los funcionarios o instancias

interinstitucionales encargadas de la aplicación, reciban todo el apoyo y soporte

técnico - político por parte de las instancias que lideran el proceso. Así, para facilitar

la disposición de Municipios y Departamentos para recibir a las funcionarios que

realizarán la aplicación, se sugiere que las Procuradurías Provinciales e incluso las

Procuradurías Regionales, envíen un oficio a Alcaldías y Gobernaciones,

anunciando la entrevista de seguimiento y requiriendo la disponibilidad de tiempo e

información para que las personerías puedan aplicar las herramientas en los

diferentes Municipios.

Este apoyo, incluso podría incluir un acompañamiento en el territorio de dichas

instancias a funcionarios que apliquen la herramienta en Alcaldías que no

manifiesten interés en coordinar la actividad de seguimiento, o frente a las cuales

haya un interés particular de control y vigilancia.

¿Qué pasa si frente a la mayoría de preguntas establecidas en el marco del

instrumento, las Alcaldías y/o Gobernaciones entregan respuestas cero - o

negativas -, no poseen información o no tienen claridad de la responsabilidad a la

cual se realiza seguimiento?

Es posible que las respuestas entregadas por las entidades territoriales, es que no

hayan programas para algunas medidas particulares, que no tengan información

actualizada de las víctimas que habitan el territorio o que los presupuestos no estén

organizados según se indaga en la herramienta, sin embargo esta situación no

revela fallas en el instrumento ni en sus preguntas, sino un falla en la

implementación de la ley por parte de la entidad a la cual se realiza vigilancia y

control.

En estos casos es fundamental que en la casilla de repuestas se puntualice la

respuesta del Municipio o Departamento y en la casilla de observaciones se

especifique el argumento que entrega la misma entidad, es decir si lo requerido está

en proceso de diseño, si no se tiene el interés o recursos para desarrollarlo, si no

se tenía conocimiento de la obligación, entre muchas otras posibilidades.

La Comisión Nacional del Ministerio Público subraya que la aplicación de la

herramienta de seguimiento debe realizarse mediante entrevista personal del (los)

funcionario(s) encargado(s) a las administraciones municipales o departamentales,

con el funcionario que haya delegado la entidad para tal fin. Por ningún motivo, el

instrumento (archivo de excell) podrá ser enviado vía mail para ser diligenciado a

distancia por la entidad territorial sin la verificación directa del miembro de la

Comisión Regional o Subcomisión.

En aquellos casos en los cuales la entidad territorial no tenga disponible de forma

inmediata la información solicitada, el funcionario que realiza la visita de

seguimiento y la aplicación de la herramienta puede acordar un tiempo corto pero

prudencial para que hagan llegar la información a la personería correspondiente.

Los vacíos de información que demuestren poco desarrollo del cumplimiento de las

políticas de justicia transicional en el territorio, son aquellos sobre los cuales debe

informarse a la respectiva Subcomisión o Comisión regional y sobre los que,

además, será necesario realizar seguimientos posteriores para verificar su

implementación. Dichas actividades posteriores de seguimiento son las que puedan

dar forma al Plan de Acción del correspondiente semestre.

¿Una vez aplicada la herramienta, que se debe hacer con ella?

Tan pronto los funcionarios responsables hayan aplicado la herramienta y

diligenciando el archivo de Excell, enviarán de la manera acordada en la Comisión

Regional o Subcomisión a la respectiva Secretaría Técnica en su nivel territorial, es

decir, las Personerías enviaran la información – preferiblemente vía mail – a la

Procuraduría Provincial quien ejerce la presidencia y secretaría técnica de la

Subcomisión.

A su vez, las Procuradurías Provinciales deberán enviar la información a la

Defensoría del Pueblo que ejerce la Secretaría Técnica de la respectiva Comisión

Regional y estas a la Secretaría de la Comisión Nacional. Este conducto regular

debe ser aplicado para todo tipo de comunicación en el marco de la articulación

interinstitucional del Ministerio Público para la Justicia Transicional.

Una vez sean enviados los archivos con la aplicación de la herramienta, los

Personeros deben esperar la convocatoria a la siguiente reunión de Subcomisión,

donde serán tratados los resultados más significativos de la aplicación de la

herramienta en los municipios, se realizará de manera colectiva el análisis de la

información, se coordinaran las siguientes actividades de control y seguimiento – o

las investigaciones disciplinarias en faltas recurrentes – y se organizará lo pertinente

para la elaboración del informe analítico con los insumos construidos en el

encuentro.

De igual forma, las Subcomisiones después de entregar las herramientas aplicadas

en su territorio - junto al informe analítico - a la respectiva Comisión, debe esperar

la convocatoria del encuentro regional para proceder al análisis, consolidación de la

información y coordinación de posteriores acciones de seguimiento, a nivel

departamental.

¿Se deben anexar algunos soportes del seguimiento a la entrega de la herramienta

aplicada?

Si bien no se debe anexar ningún tipo de soporte o carpeta de documentos a la

entrega de la herramienta aplicada por los Personeros a las Alcaldías y por la

Comisión Regional a las Gobernaciones, es fundamental que los responsables de

la aplicación del instrumento elaboren al finalizar la visita de seguimiento, un acta

del desarrollo de la visita donde se consigne la labor realizada, la fecha de

aplicación, los funcionarios del Ministerio Público y la entidad territorial que

participan en la jornada, las concusiones y los acuerdos finales.

Así mismo, es deber de los miembros de la Comisión y Subcomisión que realicen el

seguimiento, revisar todos los documentos que la entidad territorial tenga

dispuestos para el momento de aplicación de la herramienta, así como solicitar los

que considere pertinentes para el debido control y verificación del cumplimiento de

las políticas públicas en materia de justicia transicional.

¿A quién le corresponde analizar la información de las aplicaciones realizadas y la

construcción del informe analítico a partir de dichos resultados?.

Todas las actividades de seguimiento – no solo la aplicación de la herramienta –

junto al análisis de la información y la elaboración de los informes analíticos, son

responsabilidad absoluta de las Subcomisiones o Comisiones Regionales en pleno.

Si bien operativamente la aplicación depende de las Personerías Municipales para

los casos de Alcaldías y de un equipo interinstitucional del Ministerio Público en el

caso de Gobernaciones, son las Subcomisiones, las Comisiones Regionales y en

última instancia al Comisión Nacional, las responsables de que los territorios

cuenten con los recursos técnicos, políticos y operativos para que se aplique la

herramienta en los tiempos y periodos estipulados, tomando las medidas a las que

haya lugar.

Por otra parte, es en el seno de los encuentros bimestrales señalados en la

Resolución 550 de 2013 y normas anteriores, que debe darse el análisis de la

información encontrada en los municipios y departamentos. Son estos espacios

donde deben salir a flote las falencias en la implementación de la ley; las posibles

faltas reiterativas y sin justificación de algunas administraciones locales; las

propuestas para acordar, sugerir, requerir, investigar y/o sancionar a funcionarios

públicos que incumplan lo establecido en la ley, garantizando el debido proceso;

entre otras.

En este panorama, es natural que sean estos escenarios interinstitucionales los

espacios para acordar los procedimientos conjuntos para elaborar el informe

analítico a partir de la información recogida y analizada. Bajo el marco de las

competencias institucionales, todo el trabajo de las Subcomisiones o Comisiones

Regionales debe darse colectivamente mediante el trabajo en equipo.

5. Referencias Bibliográficas

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VALENCIA VILLA, H. (2003) Diccionario Derechos Humanos, Espasa.

Madrid.

BOTERO, C. (2000) “Estándares Internacionales y procesos de transición en

Colombia” En: Entre el perdón y el paredón: preguntas y dilemas de la justicia

transicional. Bogotá, Uniandes.

CNRR, Recomendación de Criterios de Reparación y de Proporcionalidad

Restaurativa. Bogota, 2007.

ARDILA DORYS, Justicia Transicional: Principios Básicos. Escola de Cultura

de Pau. Barcelona. Barcelona 2011.

VALENCIA VILLA,H. (2003) Diccionario Derechos Humanos, Espasa.

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FUNDACIÓN SOCIAL, SANTAMARIA CLAUDIA, Implementación de la ley

de Víctimas en las Entidades Territoriales. Bogotá, 2011.

http://www.ictj.org/es

convenio fondo de justicia transicional … · proceso de transición que vive colombia, a raíz de...

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