control d acceso v. cardona

8/8/2019 Control d Acceso v. Cardona

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97 DTS 130 ASOCIACION V. CARDONA RODRIGUEZ

EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociacin Pro Control de Acceso Calle Maracaibo, Inc.

Peticionario-Recurrente

v

Nancy Cardona Rodrguez y otros, Opositores-Recurridos

Vecinos Unidos, Inc. Peticionario-Recurrente

v.

Maria Luisa Vil y otros, Opositores-Recurridos

Municipio de San Juan, Interventor

Nm. CE-95-91 97 JTS ...

Certiorari

Resumen

Derecho Constitucional: Ley Control de Acceso

Varias Organizaciones de residentes cuestionan la constitucionalidad de la Ley deControl de Acceso. El Tribunal Supremo, mediante Opinin emitida por el Juez

Asociado seor Hernndez Denton, resuelve que dicha ley es constitucionalmente

vlida de su faz. El Juez Asociado seor Negrn Garca emiti Opinin Concurente

y Disidente. La Juez Asociada seora Naveira de Rodn emiti Opinion de

Conformida en parte, Concurrente en parte y Disidente en parte.

RESUMEN DOCTRINARIO

1. Derecho Constitucional: Una Ley puede ser declarada inconstitucional de su faz

o en su aplicacin. Bajo la primera doctrina, el anlisis se circunscribe adeterminar si del texto de la ley surge el vicio que la hace inconstitucional. Bajo la

segunda, se analiza el contexto en el que la ley se aplica para determinar si tieneel efecto de infringir alguna disposicin constitucional.

2. Derecho Constitucional: Delegacin de Poderes. Bajo nuestro ordenamiento

constitucional nada impide que la Asamblea Legislativa delegue poderes aentidades privadas, tales como poderes para administrar o implantar una ley. Lo


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nico vedado delegar, en ausencia de autorizacin constitucional, son aquellas

funciones estricta y exclusivamente legislativas o judiciales.

3. Id. La delegacin de poder a personas privadas tiene que ser razonable enatencin a los propsios y metas de la ley. Su razonabilidad depende de: 1) que la

Asamblea Legislativa haya inicialmente decidido las cuestiones fundamentales de

poltica pblica relevantes al esquema de la ley, y 2) que el estatuto proveacriterios o salvaguardas que eviten el ejercicio arbitrario del poder delegado.

4. Id. La ausencia de guias no invalida a la legislacin, simpre que resulte posible

suplirlas sin frustrar el propsito de la ley.

5. Derecho Constitucional: Uso de bienes pblicos: Fines pblicos: Cdigo Civil

La propia Constitucin regula el uso de bienes pblicos e impone obligacin al

Estado de disponer de las propiedades y fondos pblicos, nicamente para fines

pblicos.

6. Id. Las calles son bienes de dominio y uso pblico independientemente de la

jurisdiccin bajo la cual se encuentren, sea municipal o estatal.7. Id. El derecho de la ciudadana al uso y disfrute de los lugares pblicos es bsico

dentro del esquema de valores de nuestro sistema democrtico. Sin embargo, estono significa que los ciudadanos tengan un derecho absoluto a su uso.

8. Derecho Constitucional: Intimidad.

El derecho de intimidad, respecto a la informacin derivada del movimiento de

los ciudadanos por las vas pblicas del pas, merece menor proteccin que lainformacin sobre la vida ntima y familiar.

9. Derecho Costitucional: Igual Proteccin de las Leyes.

A la luz del escrutinio racional, la clasificacin de la ley residente y no

residente- se justifica por los propsitos que persigue la ley.

10. Derecho Constitucional: Parmetros constitucionales de la Ley de Control de

Acceso.

Al interpretar el alcance de la intervencin que podr llevar a cabo un guardia de

seguridad, el criterio rector debe ser que el medio utilizado sea el que menos

interfiere con los derechos ciudadanos, sin que se frustre el propsito de la ley. Elmedio utilizado para controlar el acceso no podr impedir a terceros de forma

indiscriminada, el uso y disfrute de las vas, aceras, parques y otras instalacionespblicas. Tampoco intervendr irracionalmente con la intimidad de los quetransitan por las vas pblicas.

Opinin del Tribunal emitida por el Juez Asociado seor Hernndez Denton

San Juan, Puerto Rico, a 31 de octubre de 1997.


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Hoy nos corresponde pronunciarnos por primera vez sobre la constitucionalidad de la Ley

Nm. 21 de 20 de mayo de 1987, segn enmendada, 23 L.P.R.A. sec. 64 et sea, (Supl.

1996), que permite que residentes deuna urbanizacin o comunidad controlen el accesovehicular y peatonal a sus calles e inmediaciones. Especificamente, nos corresponde

delimitar el alcance de la intervencin que puede llevar a cabo un guardia de seguridad

con el propsito de controlar el acceso a dos de tantas comunidades en Puerto Rico quehan establecido este sistema para garantizar la tranquilidad y seguridad de sus residentes.

En la primera controversia que presenta el recurso, Vecinos Unidos, Inc. cuestiona la

parte de la sentencia del antiguo Tribunal Superior, Sala de San Juan, mediante la cual

dicho foro revoc el permiso concedido por el Municipio de San Juan a la urbanizacinCollege Park bajo el fundamento de que una porcin del sistema de control de acceso all

autorizado tiene el efecto de obstaculizar el flujo vehicular y peatonal por las vas que

tienen continuidad entre la comunidad que solicit el control y otras adyacentes. Porentender que el foro recurrido no err al as decidir, confirmamos esta parte de la

sentencia recurrida.

Por su parte, en la segunda controversia planteada, la Asociacin Pro Control de Acceso

Calle Maracaibo, Inc., Vecinos Unidos, Inc. y el Municipio de San Juan solicitan querevisemos la determinacin de que la Ley Nm. 21 de 20 de mayo de 1987, segn

enmendada (en adelante Ley de Control de Acceso), es constitucional siempre que en su

aplicacin no se restrinja indiscriminadamente el acceso a los ciudadanos no residentes alas vas pblicas de las comunidades acogidas a dicho ordenamiento. Para llegar a esta

conclusin el foro a quovalid el control de acceso a la urbanizacin y la formulacin de

preguntas dirigidas a identificar a la persona, y sostuvo que la entrada podra ser negada

tan slo cuando existiera motivo fundado o sospecha razonable para creer que el visitantepodra cometer un delito en el rea restringida.

Sostenemos la constitucionalidad de la Ley de Control de Acceso, pero modificamos

aquella parte de la sentencia recurrida que resuelve que el nico motivo para negar el

acceso a un visitante sera la existencia de motivo fundado o sospecha razonable paracreer que el visitante podra cometer un delito. Concluimos que la negativa a brindar

cierta informacin puede dar base para denegar la entrada a un visitante.

I .

El pleito en instancia consisti inicialmente de dos recursos independientes, que porpresentar alegaciones similares fueron oportunamente consolidados por el tribunal de

instancia. Dicho foro cont con el beneficio de los alegatos de cada una de las partes,

adems de la comparecencia del Secretario de Justicia, quien se expres en apoyo de la

constitucionalidad de la Ley. Veamos los hechos que dieron pie a la controversia en cadauno de ellos.

A. Vecinos Unidos, Inc. v. Maria Luisa Vil y otros


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En septiembre de 1992, Vecinos Unidos, Inc., (en adelante Vecinos Unidos), entidad

compuesta por residentes de la urbanizacin College Park en Rio Piedras, present una

solicitud ante el Municipio de San Juan para establecer un sistema de control de accesoen dicha urbanizacin. Fundamentaron su solicitud en la existencia de una situacin

insostenible con motivo de la ola criminal que azotaba el rea. Su propuesta contemplaba

la instalacin de barreras permanentes que aislaran la urbanizacin College Park con unnico acceso a travs de la calle Salerno.

Conforme lo requiere la Ley de Control de Acceso, el Municipio notific la solicitud a las

agencias de servicio pblico correspondientes y celebr vistas pblicas para dilucidar la

concesin del permiso. En stas comparecieron residentes de la urbanizacin Altamesa,contigua a College Park y residentes del condominio College Park, quienes expresaron su

oposicin al control de acceso solicitado. Los primeros alegaron que utilizaban las calles

Compostela y Salerno como acceso a la avenida Glasgow y que el control de acceso lesprivaba de tal uso. [Na 1] (Vase el mapa incluido en el Apndice) . Los residentes del

condominio College Park, por su parte, reclamaron la utilizacin de la calle Alcal, otra

de las calles de College Park, como acceso principal a la Torre B del condominio.

Vecinos Unidos refut el reclamo de los residentes de Altamesa alegando que stoscontaban con la calle San Ignacio como salida alterna, por lo que el cierre de College

Park no les perjudicara. En cuanto al reclamo de los residentes del condominio College

Park, sostuvo que la calle Alcal constitua un acceso alterno para esos residentes y no elprincipal, pues la entrada principal de stos en realidad otra.

Pendiente una determinacin final, el Municipio de San Juan expidi una orden que

autorizaba el cierre provisional por sesenta (60) das. [Na 2] Finalmente, con leves

modificaciones, dicho Municipio autoriz el sistema de control de acceso solicitado. [Na

3]

Mediante la Resolucin Nm. 75 de 29 de abril de 1993, el Municipio dispuso lo

siguiente: (1) mantuvo el cierre de la interseccin Santa Ins-Compostela, privando a los

residentes de Altamesa de esta va para acceder a la avenida Glasgow; y (2) dispuso quedeba permirtrselea los residentes de la Torre B del condominio College Park, el acceso

a travs de la calle Alcal.

Inconformes con la resolucin emitida, dos residentes la urbanizacin College Park y un

grupo de vecinos de urbanizacin Altamesa, solicitaron la revisin judicial al amparo delremedio dispuesto en la Seccin 3 de la Ley de Control de Acceso, segn enmendada. 23

L.P.R.A. sec. 64b (e) (Supl. 1996). Su solicitud en torno a la paralizacin de los efectos

de la Resolucin les fue denegada.

En su recurso ante el tribunal de instancia, en sntesis, plantearon la comisin de varioserrores, algunos de naturaleza estatutaria, otros de carcter constitucional. Alegaron que

la autorizacin se expidi sin cumplir con los requisitos procesales y sustantivos de la

Ley de Control de Acceso, segn enmendada. Adems, sealaron que la accin delMunicipio conceda privilegios a unos, mientras causaba graves perjuicios a otros, pues


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los despojaba de su ruta principal y ms segura. Alegaron, adems, que al ser excluidos

de entrar a las calles de las comunidades acogidas al control, se lesionaban sus derechos

constitucionales, a saber, la igual proteccin de las leyes, el debido procedimiento de leyen sus modalidades sustantiva y procesal, y el derecho a la intimidad, as como tambin

se estaban concediendo bienes uso pblico para uso exclusivo privado, en contravencin

a nuestra Constitucin. Igualmente sealaron que en la medida en que el estatutoautorizabatal actuacin, ste era excesivamente amplio y vago.

Tras expresarse sobre la constitucionalidad de la Ley de Control de Acceso, el tribunal de

instancia dispuso de la controversia respecto a la urbanizacin College Park a base de

fundamentos de naturaleza estatutaria. Concluy que, en trminos generales, losprocedimientos seguidos ante el Municipio cumplieron con los requisitos procesales y

sustantivos dispuestos en la Ley. Sin embargo, destac dos aspectos que a su juicio

violentaban la Ley de Control de Acceso.

El primero de stos estaba relacionado con el cierre de la interseccin entre las calles

Santa Ins y Compostela, y con la valla para controlar el acceso en la calle Salerno.Segn dicho tribunal, estas medidas tenan el efecto de obstaculizar

la continuidad existente entre Ins y la Compostela, lo que, a su juicio, privaba a losrecurrentes de acceso a la avenida Glasgow en en contravencin a lo dispuesto en la

seccin 1 (b) de la Ley Acceso. 23 L.P.R.A. sec. 64 (b) (Supl. 1996) .En cuanto al

segundo aspecto, determin que el establecimiento de barreras en la calle Alcal y lavalla en la calle Salerno, tuvieron el

efecto de controlar la entrada y salida de la Torre B del condominio College Park,

comunidad que no haba solicitado el control de acceso.

A la luz de lo anterior, el tribunal a quo resolvi que la ereccin de estas barrerasespecificas afect indebidamente derechos de terceros en contravencin a los trminos dela Ley contravencin a de Control de Acceso, y que, por tanto, deban ser removidas. Sin

embargo, por entender que la eliminacin de dichas barreras trastocara todo el sistema de

control de acceso de la urbanizacin, el tribunal revoc la resolucin en su totalidad ydevolvi el asunto al Municipio para que se diseara un nuevo sistema que fuese

congruente con lo resuelto.

Inconforme con esta determinacin Vecinos Unidos y el Municipio de San Juan

decidieron acudir ante nos.

B. Asociacin Pro Control de AccesoCalle Maracaibo, Inc. v. NancyCardona Rodrguez y otros

El otro recurso se origin cuando residentes de varias calles que colindan y tienen acceso

a la calle Maracaibo en la urbanizacin Park Gardens de Rio Piedras, unidos en unaentidad de nombre Asociacin Pro Control de Acceso Calle Maracaibo, Inc. (en adelante

Asociacin Calle Maracaibo), presentaron una peticin ante el Municipio de San Juan

para


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establecer un control de acceso en dicha calle. Solicitaron el control de acceso en ambos

extremos de sta, alegando que atravesaban por un grave problema de seguridad por la

alta incidencia criminal del rea, as como por la contaminacin, ruido y congestinvehicular ocasionada por el trfico que discurra por dicha calle. El Municipio expidi

una orden de cierreprovisional por sesenta (60) das, dejando abiertas las entradas y

salidas en las horas de mayor trfico.

Luego de realizadas las vistas correspondientes [Na 4] y de recibir el endoso de variasagencias, el Municipio de San Juan emiti la Resolucin Nm. 72 de 28 de abril de 1993,

en la que finalmente autoriz el control de acceso de la calle Maracaibo. A tenor con los

trminos de la autorizacin, una de las entradas sera controlada mediante un portnoperado con "beeper" o tarjeta electrnica y, la otra, por una barrera de metal operada por

un guardia de seguridad, adems de "beeper" y tarjeta. Se dispuso adems que el sistema

de control de acceso estara abierto al flujo vehicular general de lunes a viernes de 6:00A.M. a 7:00 P.M., excepto en das feriados.

Inconformes con la decisin del Municipio, los opositores al control de acceso de la calleMaracaibo, residentes tanto del rea controlada como del rea circundante, acudieron en

revisin judicial. Sus alegaciones eran muy similares a las del caso anterior. Luego deuna vista evidenciaria, su solicitud en torno a la paralizacin de los efectos de la

Resolucin del Municipio fue denegada.

Finalmente, luego de varios incidentes procesales, entre los cuales estuvo la

consolidacin de ambos casos, el tribunal a quo emiti sentencia en la que modific elpermiso concedido para la calle Maracaibo en varios aspectos. Primero, determin que la

operacin del sistema de control de acceso no deba tener el efecto de excluir a los

ciudadanos no residentes de las calles y aceras pblicas del rea objeto del control. Y

segundo, delimit el mbito de intervencin permitido con los visitantes. Al respecto,sostuvo que la Ley de Control de Acceso sera inconstitucional si era interpretada en el

sentido de que permita a las asociaciones de residentes restringir indiscriminadamente el

acceso de los ciudadanos no residentes. A juicio del foro recurrido, el mbito deintervencin permisible deba ser similar al establecido para las investigaciones

criminales. Por ello, luego de reconocer que la actuacin del guardia de seguridad

privado contratado por una asociacin de residentes constitua una accin estatal, sostuvoque el inters apremiante en proteger la seguridad de los ciudadanos era suficiente para

justificar una intervencin momentnea con los vehculos y transentes que visitan la

urbanizacin, siempre que fuese mnima y se aplicase uniformemente a todos losvisitantes. [Na 5]

Conforme con la sentencia recurrida, la mera detencin en la entrada de la urbanizacin,

as como la formulacin de preguntas dirigidas a identificar a la persona y a conocer

el propsito de su visita eran actuaciones constitucionalmente vlidas. No obstante,seal dicho foro que la contestacin a ambos tipos de preguntas deba ser voluntaria y

que nicamente podra denegarse la entrada de un visitante a una


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urbanizacin cuando existiera motivo fundado o sospecha razonable para creer que el

visitante podra cometer un delito de permitrsele el acceso a la urbanizacin. [Na 6]

De igual modo, sostuvo que la mera negativa a brindar la informacin requerida noConstitua motivo suficiente para negar el acceso [Na 7] y que establecer la

obligatoriedad de brindar tal informacin restringira la libertad del ciudadano por lo quese activara la proteccin constitucional contra registros, incautaciones y allanamientos

irrazonables contenida en la Seccin 10 del Artculo II de la Constitucin del EstadoLibre Asociado de Puerto Rico. [Na 8] Finalmente, resolvi que no poda mantenerse un

registro de visitas salvo que el residente lo autorizara expresamente. No conforme con

esta determinacin la Asociacin Calle Maracaibo acudi ante esta Curia.

En un mismo alegato, Vecinos Unidos, la Asociacin Calle Maracaibo y el Municipio deSan Juan, imputan al foro de instancia la comisin de dos errores. En el primero de stos,

Vecinos Unidos plantea que el foro a quo err al revocar la Resolucin Nm. 75, que

autoriz el control de acceso en la urbanizacin College Park, bajo el fundamento de que

el Municipio careca de discrecin para autorizarlo. Como segundo error, todas las partesrecurrentes plantean que los parmetros desarrollados por la jurisprudencia en torno al

mbito de intervencin permisible por los agentes del orden pblico para restringir lalibertad de los ciudadanos, no son aplicablesal tipo de intervencin que de ordinario

ocurre con los visitantes en las urbanizaciones sujetas a los controles de acceso bajo

examen, y que, en consecuencia, tampoco es aplicable la garanta constitucional contraregistros e incautaciones irrazonables del Artculo II, Seccin 10 de nuestra Constitucin.

Luego de examinar detenidamente las posiciones de las partes y de analizar el texto de las

disposiciones de ley en controversia, consideramos apropiado discutir en primer lugar la

controversia relativa a la constitucionalidad de la Ley de Control de Acceso.

Posteriormente, consideraremos la controversia restante.

II.

En el presente caso, las partes recurrentes cuestionan la determinacin del foro de

instancia respecto a la aplicabilidad de los parmetros desarrollados por la Jurisprudencia

interpretativa de la garanta constitucional contra registros e incautaciones irrazonables,de la Seccin 10 del Artculo II de la Constitucin de Puerto Rico, al momento de

delimitar el mbito de intervencin constitucionalmente permisible con las personas que

solicitan acceso a una comunidad sujeta al rgimen instaurado por la Ley de Control deAcceso. Aducen que en virtud del poder que les delega la Ley, las urbanizaciones tienen

la potestad de decidir quin puede entrar a la comunidad, y por tanto, pueden negar la

entrada a quien no ofrezca la informacin requerida. Aunque reconocen que existe unaintervencin con el ciudadano cuando se le solicita el nombre y alguna identificacin a la

persona que se aproxima, catalogan la misma como "mnima" y sealan que es el modo

menos oneroso a travs del cual se puede cumplir con el propsito legislativo de permitir

a las comunidades que instauren medidas de seguridad para protegerse de la incidenciacriminal.


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Los opositores a los controles de acceso, aqu recurridos, por su parte, tampoco estn de

acuerdo con la determinacin del tribunal de instancia. Alegan que para que sea cnsono

con nuestro ordenamiento constitucional, el concepto de control de acceso no puedecomprender la detencin e intervencin con un ciudadano por el nico hecho de que no

es conocido por la asociacin o por su representante. A su juicio, los guardias en las

entradas de comunidades con acceso controlado pueden obtener mediante sus sentidosaquella informacin necesaria para salvaguardar su seguridad, como lo sera ver al

conductor o persona que se aproxima, la marca y modelo del vehculo, as como su

nmero de tablilla. De igual forma, plantean que la Ley de Control de Acceso esinconstitucional de su faz por ser excesivamente amplia y vaga, lo que ha dado margen al

abuso constante de los derechos civiles de los ciudadanos por parte de las asociaciones de

residentes.

De entrada, es preciso destacar que en el caso de autos los controles de acceso vehicularpermitidos por el Municipio de San Juan requeran que en una de las entradas hubiese un

guardia de seguridad operando las barreras de metal. [Na 9] Por ende, nuestros

pronunciamientos estn limitados a sistemas de control de acceso vehicular anlogos, enlos que en por lo menos una de las entradas de automviles hay una persona o guardia deseguridad. En estricta juridicidad nos abstenemos de hacer pronunciamientos sobre

aquellos sistemas que no tengan guardia en una de sus entradas vehiculares.

En la resolucin del presente caso, el tribunal de instancia se vio precisado a atenderplanteamientos constitucionales similares a los esbozados por los opositores al sistema de

control de acceso impugnado en Caquas v. Asoc.Res. Mansiones Rio Piedras, Op. de 25

de agosto de 1993, 134 D.P.R. ___ (1993) (en adelante Caquas). En aquella ocasin, a la

luz de los hechos, adjudicamos la controversia mediante una interpretacin estatutaria yno fue necesario dilucidar la validez constitucional de la Ley. Caquas, supra; vanse los

casos all citados. En el caso de marras, en cambio, especficamente se nos solicita queevaluemos el mbito de intervencin constitucionalmente permisible a las asociacionesde residentes, al implantar determinados mecanismos para controlar el acceso, dentro del

poder que les fue delegado por la Asamblea Legislativa. En este sentido, nos toca hoy

delimitar el ejercicio de dicho poder delegado frente a los derechos ciudadanos.

Como es sabido,una ley puede ser declarada inconstitucional de su faz en suaplicacin. Bajo la primera doctrina, el anlisis se circunscribe a determinar si del texto

de la ley surge el vicio que la hace inconstitucional. Vanse, Unin Nacional de

Trabajadores de Salud v. Soler Zapata, Op. de 16 de abril de 1993, 133 D.P.R. ___(1993); Velzquez Pagn v.Autoridad, Op. de 15 de septiembre de 1992, 132 D.P.R. ___

(1992). Bajo la segunda, es necesario analizar el contexto en el que la ley ha sido aplicada

para determinar si tiene el efecto de infringir alguna disposicin constitucional.

En el caso de autos, los recurridos alegan, en parte, que la Ley de Control de Acceso esinconstitucional de su faz por ser excesivamente amplia y vaga. Sin embargo, no incluyen

alegaciones especficas sobre la posible violacin de derechos de libertad de expresin y

asociacin. Como se sabe la doctrina que permite examinar un estatuto de su faz se hautilizado tradicionalmente para examinar legislaciones que se alega infringen las


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libertades encarnadas en la Primera Enmienda a la Constitucin federal y en las secciones

anlogas de nuestra Constitucin. En consecuencia, de ordinario nuestros precedentes

derrotaran su pretensin de que abordemos las controversias constitucionales planteadas.

Sin embargo, no sera sta la primera ocasin en que este Tribunal evala de su faz una

ley sin que se hubiesen alegado violaciones a las libertades protegidas por dichasdisposiciones constitucionales. Anteriormente hemos expresado que procede el escrutinio

judicial sobre la validez de una ley de su faz en otros contextos en que se afectanderechos fundamentales de la persona. Vanse, Torres v. Castillo Alicea, 111 D.P.R. 792,

800-801 (1981); Rodrquez v. Dpto. Servicios Sociales, Op. de 3 de febrero de 1993, 132

D.P.R. ___ (1993); E.L.A. v. Sucn. Gautier, 81 D.P.R. 580 (1959).

La naturaleza de la controversia ante nos requiere un pronunciamiento inmediato porparte de este Tribunal. A modo de excepcin, estimamos que es preciso examinar la

constitucionalidad de su faz de la Ley Nm. 21 por varias razones.

Los opositores al control de acceso en el caso de autos alegan que el mismo incide sobresus derechos a la intimidad y libertad de movimiento, los cuales son derechos de

considerable arraigo en nuestra sociedad democrtica. Como veremos, la Ley de Control

de Acceso hace una delegacin a las asociaciones de residentes para que regulen el

acceso a ciertas vas pblicas mediante el establecimiento de mecanismos de aplicacingeneral. Al ejecutar esta facultad, las asociaciones de residentes establecen medidas que

limitan e impiden el ejercicio de tales derechos por parte de la ciudadania. As, la mera

presencia de un guardia en una va pblica de una urbanizacin puede tener el efecto deinhibir el que la ciudadania opte por transitar por ella, y deje de utilizar las instalaciones

que all se encuentran, a pesar de la naturaleza pblica de las vas e instalaciones cuyo

acceso ha sido controlado. En este contexto, en los autos del caso contamos con

alegaciones lo suficientemente concretas al respecto y con disposiciones reglamentariasque inciden sobre los derechos de intimidad y libertad de movimiento en ese mbito

como para que ejerzamos el escrutinio constitucional solicitado.

Por otro lado, no albergamos duda de que al permitir que una comunidad controle elacceso a vas pblicas, la Ley, de Control de Acceso limita y, en ciertas circunstancias,

inhibe la libre difusin de ideas y la plena libertad de expresin de aquellos grupos que

resultaran excluidos bajo una operacin del control de acceso que no garanticeadecuadamente estos derechos de la ciudadania. La exclusin de estos grupos de reas

tradicionalmente concebidas como foros pblicos, presenta un potencial problema de

lesin al derecho a la libertad de expresin, que nos obliga a examinar de su faz el

estatuto y reglamentos impugnados.

Finalmente, la importancia excepcional que reviste la Ley de Control de Acceso como

instrumento gubernamental para prevenir la criminalidad refuerza la contencin de que

un anlisis constitucional de su faz de la Ley de Control de Acceso resulta inevitable. El

cierre de vas pblicas y la consiguiente exclusin indiscriminada de la ciudadania comomedida para atender las necesidades de seguridad pblica de mltiples comunidades en

todo el pas constituye un mecanismo cuyas implicaciones sociales y jurdicas alcanzan


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dimensiones an insospechadas, por lo que el asunto planteado ante nos amerita un

pronunciamiento por parte de este Tribunal sobre la validez constitucional de su faz del

estatuto impugnado. Adems, en ausencia de una actuacin legislativa que defina elmbito de intervencin permisible al controlar accesos como el de autos, tenemos la

ineludible obligacin de expresarnos en este caso.

Debemos destacar que, adems de los derechos constitucionales antes sealados, los

recurridos plantean que la Ley de Control de Acceso viola la clusula de igual proteccinde las leyes y les priva de sus derechos libertarios y propietarios sin un debido proceso de

ley. De igual forma alegan que la Ley contraviene la Seccin 9 del Artculo VI de nuestra

Constitucin, referente al uso de fondos pblicos. Examinemos en detalle estossealamientos.

A.

Bajo nuestro ordenamiento constitucional nada impide que la Asamblea Legislativa

delegue poderes a entidades privadas, tales como el poder para administrar o implantaruna ley. Lo nico que le est vedado delegar, en ausencia de autorizacin constitucional,

son aquellas funciones estricta y exclusivamente legislativas y judiciales. Una delegacin

de poder a personas privadas tiene que ser razonable, en atencin al propsito o meta que

persigue la ley a la luz de sus circunstancias particulares. A su vez, la razonabilidad de ladelegacin depende de varios aspectos: (1) que la Asamblea Legislativa haya

inicialmente decidido las cuestiones fundamentales de poltica pblica relevantes al

esquema de la ley, y (2) que el estatuto provea criterios o salvaguardas que eviten elejercicio arbitrario del poder delegado. Estas ltimas no tienen que mencionarse

expresamente en el estatuto, siempre y cuando puedan ser razonablemente determinadas

del esquema de la ley. Vase, 16 C.J.S. secs. 137, 141 (1984).

En el caso de autos, la Ley de Control de Acceso delega poder tanto a los municipioscomo a las asociaciones de residentes para poner en vigor la legislacin. Los primeros

son los encargados de reglamentar y conceder los permisos conforme a unos

procedimientos y criterios esbozados en la propia ley y en el Reglamento de PlanificacinNm. 20. Por su parte, las asociaciones de residentes, una vez organizadas y registradas

en el Departamento de Estado como un Consejo, Junta a Asociacin sin fines de lucro, 23

L.P.R.A. sec. 64a (a) (Supl. 1996), han sido facultadas para administrar ymantener los sistemas para controlar el trfico y el uso de las vas pblicas, segn stos

les hayan sido autorizados por los diferentes municipios. 23 L.P.R.A. sec. 64d-3 (a)

(Supl. 1996).

Al aprobar este estatuto, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico llev a cabo todas lasdecisiones concernientes a la poltica pblica. En la exposicin de motivos se expresa lo

que persigue y la forma en que se pretende lograr dicho propsito. A lo largo de su

texto se establecen unos requisitos para la presentacin y otorgacin de permisos. En

accin que le ser permisible a una asociacin al implantar el sistema de control deacceso, los mismos estn contemplados en la ley slo parcialmente. Aunque la Ley no

establece relacin con los criterios o salvaguardas que delimiten el ejercicio del poder


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delegado, en este caso, el mbito de criterios especficos que guen a las asociaciones

respecto a la amplitud del poder delegado, es decir, respecto a cmo controlar el acceso,

se le delega a los municipios la facultad de definir el sistema a utilizarse y establecer losrequisitos pertinentes y apropiados para cada una de las comunidades.

Esta ausencia de guas no convierte la delegacin en inconstitucional. [Na 10] Como essabido, siempre que resulte posible suplir las guas de la delegacin sin frustrar el

propsito de la ley, no la invalidaremos.

En el caso de autos, el esquema general de la Ley pauta el mbito deaccin permisible de

las asociaciones al controlar el acceso. Al constituir una delegacin de poder, la

asociacin se limitar al ejercicio del poder delegado. De igual forma, el hecho de que la

Ley de Control de Acceso constituya una delegacin de poder estatal implica que unindividuo o una asociacin no puede, amparado bajo el manto de conducta privada,

violentar los derechos individuales garantizados por la Constitucin ni causar perjuicio o

dao a otros mediante el ejercicio del poder delegado. En la medida en que se est

controlando el uso de bienes pblicos, la facultad conferida a las asociaciones deresidentes est delimitada por los mismos parmetros que limitan las actuaciones del

Estado. Por ende, si algn reglamento aprobado por alguna asociacin deresidentesinfringe derechos constitucionalmente protegidos, el mismo ser invalidado.

Los reglamentos que se aprueben en virtud del poder delegado no pueden resultar

onerosos ni irrazonables. Estos deben limitarse al minimo necesario de restricciones a los

derechos de terceros, sin olvidar que lo nico que autoriza la ley es controlar el trfico devehculos de motor y el uso pblico de ciertas vas pblicas residenciales. En este sentido

nos pronunciamos en Caquas a los efectos de que:

[E] l permiso que otorga un municipio ... debe interpretarse e implantarsede conformidad con la naturaleza pblica de esas vas .... su uso no debehacerse indebidamente oneroso. Toda norma de control de acceso debe ser

razonable a la luz de las particularidades de la urbanizacin en que se vaya

a implantar. Caquas, supra.

Recalcamos, la Ley no permite que se impida indiscriminadamente el acceso, sloautoriza a que se controle el mismo, conforme a las circunstancias particulares de cada

comunidad. La delegacin efectuada por la Legislatura a las asociaciones de residentes es

limitada y la misma debe interpretarse conforme al ordenamiento vigente y al propsitode la Ley de proveerle a la ciudadania un instrumento para prevenir el crimen en sus

hogares y vecindarios, teniendo presente la naturaleza de los bienes involucrados y los

derechos constitucionales de todas las partes afectadas. Examinemos estos aspectos.

B.

El uso de bienes pblicos se encuentra regulado por la propia Constitucin, la cual

impone la obligacin al Estado de disponer de las propiedades y fondos pblicos

nicamente para fines pblicos. Const. P.R. art. VI, sec. 9. A tales efectos la Asamblea


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Legislativa tiene amplia discrecin para determinar lo que constituye un fin

pblico, P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 608 (1988); P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590

(1978) ; P.R. Telephone Co. v. Tribl. Contribuciones, 81 D.P.R.982, 996(1960) ; McCormick v. Marrero, Juez, 64 D.P.R. 260, 267 (1944), y una vez ha hecho tal

determinacin, los tribunales de ordinario no la invalidarn a menos que sea palpable y

manifiestamente arbitraria e incorrecta.

En este contexto, las calles son bienes de dominio y uso pblicos independientemente dela jurisdiccin bajo la cual se encuentren, sea sta municipal o estatal. Este carcter

pblico de las calles se desprende de nuestro Cdigo Civil, Arts. 255 y 256, 31 L.P.R.A.

secs. 1024 y 1025 (1993); vanse adems, Caquas, supra; Rubert Armstrong v.E.L.A., 97 D.P.R. 588, 616-18 (1969); Gobierno de la Capital v. Consejo Ejecutivo, 63

D.P.R. 434, 458-59 (1944); Municipio v. Smith, 27 D.P.R. 632 (1919) ; Saldaa v.

Consejo Municipal de San Juan, 15 D.P.R. 37, 51 (1909); y se remonta a los tiempos delas partidas del Rey Alfonso el Sabio. Tercera Partida, Ttulo XXVIII, Ley VI y Ttulo

XXIX, Ley VII, 2 Las Siete Partidas del Rey Don Alfonso el Sabio, Cotejado con varios

Cdices Antiguos por la Real Academia de la Historia, 711-12, 736 (1972).

El propio Cdigo Civil reconoce, adems, la existencia de bienes, como los terrenos endonde ubican las carreteras, calles y plazas pblicas, "que aunque por su naturaleza son

susceptibles de propiedad particular, pierden esta cualidad como consecuencia de la

aplicacin que de ellos se hace para fines pblicos incompatibles con la propiedadprivada". Art. 274, 31 L.P.R.A. sec. 1082 (1993).

El derecho de la ciudadania al uso y disfrute de los lugares pblicos es bsico dentro del

esquema de valores de nuestro sistema democrdtico. Sin embargo, esto no significa que

los ciudadanos tengan un derecho absoluto a su uso. Vase, Unin Nacional de

Trabaladores v. Soler Zapata, Op. de 16 de abril de 1993, 134 D.P.R. ___ (1993). ElEstado, en el ejercicio de su poder parens patriae, puede vdlidamente reglamentar el uso

que se le dard a las calles siempre y cuando la reglamentacin o legislacin adoptada al

respecto no interfiera de forma irrazonable con los derechos constitucionales de losindividuos. [Na 11] Pacheco Fraticelli V. Cintrn Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988) ;

vase adems la Ley de Vehculos y Trnsito de Puerto Rico, 9 L.P.R.A. secs. 301-1903

(1996).

En este contexto, el derecho a la libertad de movimiento o a discurrir libremente por las

vas pblicas ha sido reconocido como un derecho con valor propio, y no solamente

como uno necesario para el ejercicio de otros garantizados

constitucionalmente. Vanse, Papachristow V. City of Jacksonville, 405 U.S. 156(1972) ; Hague v. Committee for Industrial Organization, 307 U.S. 496 (1937) . Sin

embargo, tampoco es absoluto. El Estado puede reglamentar su ejercicio dentro de los

parmetros de nuestro ordenamiento constitucional.

Otro derecho constitucional en juego en la implantacin de los controles de acceso delcaso de marras lo es el derecho a la intimidad. Const. P.R. art. II, secs. 1 y 8. Se trata aqu

del derecho a la intimidad en la informacin personal, especificamente en la adquisicin


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de la informacin y la retencin y uso de la informacin adquirida. [Na 12]. No es ste el

caso de informacin sobre la vida intima y familiar, la cual merece la mayor

proteccin, Arroyo v. Rattan Specialties, Inc., 117 D.P.R. 35 (1986); Figueroa Ferrer v.E.L.A., 107 D.P.R. 250 (1978), sino de informacin que se deriva del movimiento de los

ciudadanos por las vas pblicas del pas, ciertamente merecedora de una proteccin

menor.

Hemos afirmado que el derecho a la intimidad no se ejerce de ordinario en el vaclo, sinoen el centro mismo de nuestros vecindarios, y por ende, su prctica no est inmune a la

intervencin moderadora del Estado. Al respecto, debemos tener presente que la

intromisin en la intimidad ciudadana de ordinario slo debe tolerarse cuando as loexijan problemas apremiantes de salud y seguridad pblica. Vanse, Pueblo v. Figueroa

Navarro, 104 D.P.R. 721 (1976); E.L.A. v. Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436

(1975) ; Garcia Santiagov. Acosta, 104 D.P.R. 321 (1975).

Al adjudicar la controversia de autos debemos, ademds, tener presente que el Estado tiene

la obligacin de velar por la seguridad de los ciudadanos y sus propiedades. Por ende, laAsamblea Legislativa tiene plena facultad para adoptar mecanismos dirigidos a proteger a

la ciudadania y a desalentar la actividad criminal.

Al aprobar la Ley de Control de Acceso la Asamblea Legislativa ponder los intereses enconflicto y decidi adoptarla como medida para garantizar la seguridad y tranquilidad de

las personas. Vase la discusin sobre los intereses sociales en pugna tras la adopcin de

la Ley, en Caquas, supra (Fuster Berlingeri, J.A., Op. de Conformidad). Desde esteestrado apelativo no nos corresponde expresarnos sobre la necesidad, conveniencia o

sabiduria de esta pieza legislativa. Tampoco debemos sustituir nuestro criterio por el de la

Asamblea Legislativa, sino dnicamente determinar si la Ley de Control de Acceso

conflige con el ordenamiento constitucional, si contraviene algn derecho o mandatoconstitucional.

Un anlisis del texto de la Ley de Control de Acceso advierte que la misma no autoriza

los cierres de las urbanizaciones controladas ni prohlbe el acceso a stas. Tan slopretende regularlo. Por ello, en Caquas advertimos que "[e] 1 concepto de control de

acceso implica que se preserva la naturaleza pblica de las calles residenciales. Caquas,

supra.

Al permitir algn grado de control sobre el acceso y uso de las vas pblicas a lasasociaciones de residentes, la Ley de Control de Acceso permite cierta intervencin con

los individuos que quieren entrar a las comunidades controladas. El

trmino controlar implica el ejercicio de algn tipo de intervencin con el objeto deregular, vigilar o fiscalizar, en este caso, el acceso a las vas. Implica adems una

limitacin en el uso de las calles. Sin embargo, trasluce del texto de la Ley de Control de

Acceso que esta intervencin autorizada por la Asamblea Legislativa no equivale a una

incautacin de la persona, y menos a un registro de sta. Dicho poder no les fue delegadoa las asociaciones de residentes.


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Por otro lado, como medida para salvaguardar los derechos de terceros al uso de bienes

pblicos, la Ley de Control de Acceso prohbe que se le imposibilite o dificulte a los

residentes externos de la comunidad el uso y disfrute de facilidades comunales, y paraello contempla la colocacin de letreros que identifiquen las instalaciones y facilidades

pblicas existentes en la comunidad. 23 L.P.R.A. sec. 64b (e) (Supl. 1996). Adems,

condiciona la concesin del permiso a que se d fiel cumplimiento a la reglamentacinvigente sobre acceso a las playas y a que bajo ninguna circunstancia pueda impedirse el

libre acceso a la Polica, Bomberos, ambulancias y otros servicios, ya sean pblicos o

privados.

De conformidad con lo anterior, estimamos que determinacin tomada por la AsambleaLegislativa no fue irrazonable en la medida en que la Ley de Control de Acceso no limita

de manera absoluta el acceso a las vas pblicas y ciertamente pretende favorecer el

inters y bienestar general.

Asimismo, las limitaciones al acceso y uso de las calles pblicas que conlleva la

implantacin de la Ley de Control de Acceso no tienen el efecto de interferir con laconsciencia, la mente, los pensamientos o los sentimientos del individuo. Cf. Arroyo v.

Rattan Specialties, Inc., 117 D.P.R. 35 (1986). Tampoco lesionan la zona de autonoma einformacin que el derecho a la intimidad reconoce. Unicamente reglamenta el uso de

unos bienes a los cuales todos los habitantes tienen derecho de uso, en aras de

salvaguardar precisamente el sosiego, la paz y la tranquilidad de la vida comunitaria,factores que anteriormente hemos reconocido que son parte del derecho a la dignidad e

intimidad del ser humano, derechos de posicin preferente en nuestro esquema

constitucional. Pueblo v. Hernndez Coln, 118 D.P.R. 891, 905 (1987) ; E.L.A.

v_,Hermandad de Empleados, 104 D.P.R. 436, 446 (1975); Sucn. de Victoria v. IglesiaPentecostal, 102 D.P.R. 20 (1974).

En este sentido, tal como lo sealara el tribunal de instancia, en la medida en que el texto

de la Ley de Control de Acceso no autoriza la exclusin indiscriminada de los ciudadanos

que no residen en las comunidades sometidas a este rgimen, no existe conflicto algunocon los derechos a la libre expresin y difusin de ideas, ni puede hablarse de discrimen o

menoscabo alguno de un inters constitucional. Vase Caquas, supra.

Por otro lado, entendemos que la Ley de Control de Acceso tampoco viola la igualproteccin de las leyes. Debido a que la clasificacin que, en todo caso, crea esta Ley

sera una no sospechosa, residente y no residente, el anlisis aplicable sera el de

escrutinio racional. Dicha clasificacin se justifica a la luz de los propsitos que persigue

la Ley. Vase, Arlington County Board v. Richards, 434 U.S. 5 (1977).

A la luz de lo anterior, la Ley de Control de Acceso constituye una delegacin vlida de

poder estatal a entidades privadas. Sin embargo, corresponde a los tribunales examinar

cuidadosamente, caso a caso, la implantacin de la Ley para evitar que se establezcan

controles de acceso que rebasen los poderes delegados o que se autoricen para otrospropsitos que no sean los contemplados en la Ley.


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Aclarado lo anterior, examinemos en detalle cmo las asociaciones de residentes

recurrentes han implantado los sistemas de control de acceso que les fueron autorizados,

para, dentro de ese contexto, interpretar el alcance del poder delegado.

C.

En los dos casos ante nos, las resoluciones municipales autorizan a las asociaciones de

residentes a intervenir con los visitantes para indagar si el propsito para acceder a las

calles controladas es legal. Al respecto, la secciones 7 y 9 de las Resoluciones nms. 72 y75 del Municipio de San Juan, Serie 1992-93, las cuales autorizaron los controles de

acceso

para la calle Maracaibo y la urbanizacin College Park, respectivamente, igualmente

establecen que: "[1] as calles aqu controladas permanecen bajo el control y jurisdiccinde este municipio; por lo tanto se garantizard el acceso de personas que as lo requieran

para propsitos legales ... [1] a asociacin de residentes hard los arreglos para garantizar

este derecho y a su vez protegerse de la criminalidad".

Tanto en la calle Maracaibo como en la urbanizacin College Park, los sistemas decontrol de acceso implantados funcionan haciendo uso de guardianes de seguridad

privados contratados por las respectivas asociaciones de residentes. Estos guardianes

privados se encargan de operar el mecanismo seleccionado, en ambos casos, una valla oportn.

De los autos se desprende que, en el caso de la calle Maracaibo, la persona que opera el

sistema implantado pregunta al visitante su nombre y le solicita una identificacin.

Resolucin de la Junta de Directores sobre instrucciones al guardia de seguridad y formade operar el sistema de control de acceso en la calle Maracaibo, 7 de julio de 1994.Posteriormente le pregunta el propsito de su visita, aunque segn el citado documento,

la contestacin a esta pregunta ser voluntaria y no podr usarse para negar el acceso. Id.

El guardia anotar en un registro la marca del vehculo y el nmero de tablilla. Id.

Por su parte, surge de los autos que, en la urbanizacion College Park, el guardia deseguridad le requiere a todo vehculo que no tenga adherida la calcomana al cristal, el

nombre del conductor y el nmero de licencia de conducir.

Reglamento de Orden y Seguridad, Vecinos Unidos de C.P., Inc., a la pg. 5. Le pregunta

adems la residencia o lugar a donde se dirige, y el nombre del residente a visitar, masesta informacin se provee voluntariamente, por lo que no se impide la entrada a quien se

niegue a proveerla. Id. El guardia procede entonces a anotar en un registro el nombre y

nmero de licencia del conductor, as como el nmero de tablilla, la marca del vehculo,la hora de entrada y salida, el nombre de la persona a visitar, adems de la residencia o

lugar a donde se dirige. Id. S1o cuando conste en actas una autorizacin por escrito del

residente para que sean anotados sus visitantes en el correspondiente registro, dichainformacin en el registro puede anotarse dicha informacin en el registro. id.


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En trminos prticos, los mecanismos utilizados para controlar el acceso en los casos ante

nos, sea portn, valla u otro anlogo, suponen un impedimento fsico al acceso de

aquellas personas que no cuentan con un "beeper" o tarjeta electrnica, segn sea el caso.Dichos mecanismos no implican un cierre de las respectivas comunidades, puesel acceso

a las mismas est supeditado al cumplimiento de unos requisitos, solicitados por los

guardias de seguridad cuando el visitante se acerca a la entrada del rea controlada. Entorno a este aspecto de la implantacin de la Ley, el mbito de de intervencin con los

visitantes, se traba la presente controversia.

D.

En la resolucin del presente caso, el tribunal de instancia actu correctamente al esbozar

los parmetros constitucionales a los cuales tiene que circunscribirse la implantacin deun sistema de control de acceso. Sin embargo, err al entender que hacer compulsorio el

cumplimiento de ciertos requisitos mnimos para lograr acceso a un rea controlada

restringla la libertad del ciudadano, lo cual activarla la proteccin de la Seccin 10 de

nuestra Carta de Derechos. Por ende, dicho tribunal err al aplicar la jurisprudenciainterpretativa de la Seccin 10 del Articulo II de la Constitucin del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico y de la Cuarta Enmienda de la Constitucin de Estados Unidosa la presente situacin. No obstante, nuestra decisin no excluye la posibilidad de que la

intervencin que realice la persona ubicada en las entradas de la comunidad alcance el

grado funcional de un arresto o incautacin de la persona de forma tal que se active laproteccin de la Seccin 10.

Entendemos que dicha proteccin constitucional se activara bajo el supuesto de un

arresto realizado por una persona particular, debido a que la Ley de Control de Acceso no

ha delegado la facultad de registrar ni allanar. An as resolvisemos que en la situacin

particular del caso de marrasfuera aplicable la garanta constitucional de la Seccin 10,entendemos que la intervencin en cuestin no equivale a una incautacin de la persona.

Se entiende que una persona ha sido incautada, dentro del contexto de la Cuarta

Enmienda, slo cuando a la luz de la totalidad de las circunstancias que rodean elincidente, una persona razonable hubiera pensado que no estaba en libertad de poder

marcharse del lugar. [Na 13] Por ende, en la medida en que el visitante permanece en

libertad de evadir las preguntas e irse, no estamos ante una incautacin de la persona.Sostenemos que la intervenciones autorizadas en los casos ante nos no activan la

proteccin contra registros e incautaciones irrazonables.

El tipo de intervencion que se lleva a cabo en estos controles de acceso entre el guardia

de seguridad y el visitante difiere de la que se da entre particulares cuando se

trata exclusivamente de bienes privados. La intervencin que ocurre en los controles de

acceso tiene el propsito de velar por la seguridad de las personas y propiedades dentro

de un rea en que ubican bienes pblicos y privados, y, como vimos, la misma es posible

en virtud de una delegacin del gobierno y en cooperacion con ste.


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En la medida en que dicha intervencin es de naturaleza preventiva, la misma es parecida

a la que se permite realizar en las entradas de parques, estadios, coliseos y otros edificios

pblicos, ciertas reas de los aeropuertos y bases militares, entre otras instalacionespblicas.Vanse a manera de analoga, Collier v. Miller, 414 F.Supp. 1357 (D.Tx. 475

F.2d 44 (Sto Cir. 1973), 1976); U.S. v. Moreno, 475 F.2d 44 (5to Cir. 1973), cert.

denegado, 414 U.S. 840 (1973); Downing v. Kunsig, 454 F.2d 1230 (6to; Cir.1972) ; Barret v. Kunsig, 331 F. Supp. 206 (D.Ten. 1971) . En los casos citados, se

utilizaron mecanismos de seguridad con el propsito de evitar la comisin de actos que

pusieran en peligro o atentaran contra la vida y propiedad de determinado nmero depersonas ubicadas en cierta rea. Lo crucial al validar los distintos tipos de intervenciones

fue si el mtodo utilizado resultaba ser el menos intrusivo con la intimidad.

Conforme a lo discutido anteriormente, al interpretar el alcance de la intervencin que

podr llevar a cabo un guardia de seguridad, el criterio rector debe ser que el medioutilizado sea el que menos interfiere con los derechos ciudadanos antes mencionados sin

que se frustre el propsito de la Ley. El medio utilizado para controlar el acceso no podr

impedir a terceros, de forma discriminada, el uso y disfrute de las vas, aceras, parques yotras instalaciones pblicas que ubiquen dentro del rea. As tampoco podr interferirirrazonablemente con la intimidad de los que transitan por las vas pblicas.

Para salvaguardar los intereses y derechos de los visitantes, las indagaciones que podr

realizar el guardia de la entrada de los sistemas de control bajo examen se limitarn apreguntar el lugar o destino hacia donde se dirige el visitante, o, en su defecto, el

propsito de la visita.[Na 14] En aquellos casos en que el residente haya autorizado, el

que se indague respecto a la identificacin de sus visitantes particulares el guardia podr

preguntar el nombre del visitante. Estos criterios sern de aplicacin, a su vez, en cuantoal acceso peatonal se refiere.

Por otro lado,. entendemos que, para cumplir con el propsito que se persigue al solicitar

una tarjeta de identificacin, esto es confirmar la identificacin de la persona, existen

medios menos onerosos e intrusivos con la intimidad, como lo sera el anotar el nmerode tablilla del vehculo. Por ello resulta oneroso el que la Asociacin Calle Maracaibo y

Vecinos Unidos soliciten la licencia de conducir u otra identificacin a aquellas personas

que interesen entrar a una comunidad con acceso controlado, en automviles o comopeatones.

En lo que respecta a los registros de visitantes, resolvemos que slo podr llevarse un

registro, de determinada informacin sobre los visitantes de aquellos residentes que

as lo hubieran autorizado expresamente. Es decir, que para poder llevar un registro de losvisitantes de determinado residente, ste tiene que haber consentido para ello. En dicho

caso, la informacin que podr incluir el mismo se limitar a aqulla que sea percibida a

simple vista, [Na 15] adems del nombre del visitante en los casos en que se haya

provisto. En aras de reducir el riesgo del mal uso de los datos


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recopilados, dichos registros sern custodiados por el secretario de la asociacin de

residentes o por el cargo anlogo, quien velar porque no se haga uso indebido de la

informacin en 1 contenida. El uso que se haga del registrono puede alejarse delpropsito que persigue la Ley, participar en la lucha contra el crimen y asistir a la labor

de la Polica cuando se comete un crimen en el rea controlada. Vase, Ley de Control de

Acceso, Exp. de Mot., 1987 Leyes de Puerto Rico, pg. 6. S1o podrn mantenerseguardados por un perodo de tiempo razonable limitado, transcurrido el cual sern

destruidos.

En atencin a todos los derechos e intereses envueltos, en aras de lograr el mejor balance

entre stos, establecemos que en la implantacin de los sistemas de control deacceso de marras, constituye una condicin esencial notif icar o advertir a todo potencial

visitante de los requisitos que se le pedirn en la entrada, con el propsito de minimizar la

intervencin con los visitantes. De esta manera, si el visitante no est de acuerdo conellos puede retroceder antes de detenerse frente a la persona encargada de controlar el

acceso.

Las personas que se acerquen a reas acogidas al rgimen de la Ley deben estar

informadas mediante la colocacin de letreros que le avisen a una distancia razonable dela entrada que van a tener que parar su vehculos brevemente con el objetivo de indagar

su nombre y destino o propsito. Asimismo, dicho letrero deber indicar la entidad o

persona a quien pueden dirigir cualquier tipo de reclamacin. Adems, en cuanto seacerquen a donde se encuentre el guardia, [Na 16] no tendrn que detenerse durante ms

tiempo que el que razonablemente toma hacer las mencionadas averiguaciones.

Sin embargo, las medidas anteriormente descritas no son aplicables a los vehculos

oficiales del Gobierno de Puerto Rico, el Gobierno Federal, Municipal o cualquier

vehculo que est respondiendo a una emergencia. Estos estarn exentos del proceso deidentificacin una vez demuestren la tablilla que acredite que es un vehculo oficial. As

expresamente lo dispone el reglamento del caso de autos y corresponde a las

comunidades con estos controles tomar las medidas para asegurar que los vehculosoficiales y de emergencia estn exentos de estos requisitos.

Las medidas discutidas anteriormente constituyen el mximo de intervencin que

consideramos permisible sin que queden frustrados los propsitos de la Ley. Aclaramosque la Asociacin Calle Maracaibo y Vecinos Unidos cuentan con un espacio de accin

que va desde cero intervencin con el visitante hasta el mximo de intervencin

permisible aqu esbozado. Dentro de estos parmetros, y conforme a las particularidades

de cada urbanizacin, las asociaciones de residentes podrn diseflar el sistema de controlde acceso que mejor atienda sus necesidades.[Na 17]

Por entender que la Ley de Control de Acceso autoriza cierta intervencin con el visitante

con el propsito de controlar el trfico vehicular y el uso pblico de ciertas calles y que

este tipo de intervencin no activa la Seccin 10 de la Constitucin, revocamos aquellaparte de la sentencia que establece una analoga con las investigaciones de carcter

criminal y concluye que nicamente podra denegarse la entrada a un visitante si se


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cuenta con motivo fundado o sospecha razonable de que el visitante podra cometer un

delito. Revocamos tambin la determinacin del tribunal de instancia que resuelve que la

omisin de brindar cierta informacin, de por si, no puede dar base para excluir delacceso a una comunidad o urbanizacin.

Aunque entendemos que la sociedad est dispuesta a tolerar un tipo de intrusin mnimacon su libertad e intimidad, el hecho de que nos inclinemos a favor del bienestar y la

tranquilidad de las familias en sus hogares no significa que favorezcamos cualquiermedio para alcanzar el propsito de la Ley. Conscientes de que la coartacin de libertades

como medida preventiva nunca ha sido bien vista, debe optarse por el mtodo que sea

menos invasor a la intimidad del visitante. Sostenemos la validez de cierta intervencincon el visitante siempre y cuando sta se ajuste a lo aqu esbozado, en aras de

salvaguardar los derechos de todas las partes involucradas.

Por todo ello, modificamos los sistemas de control de acceso implantados en la calle

Maracaibo y en la urbanizacin College Park, por la AsociacinCalle Maracaibo y por

Vecinos Unidos, respectivamente, respecto al mximo de intervencin permisible con losvisitantes. Los sistemas implantados debern ser atemperado a lo aqu resuelto, de forma

tal que se garanticen los derechos de los visitantes.

III.

Segn expresamos anteriormente, no resta resolver la controversia sobre la actuacin del

tribunal de instancia al resolver que el sistema autorizado para la urbanizacin College

Park era contrario a la ley por dos razones: (1) por controlar el acceso en una comunidad

que no haba solicitado el sistema, la Torre B del condominio College Park; y (2) porobstaculizar la continuidad de la calle Santa Ins privndose as a los residentes de la

urbanizacin Altamesa del acceso a la avenida Glasgow, en cuyo caso considerapropiado revocar la totalidad del permiso.

Respecto al primer planteamiento basta sealar que el mismo se ha tornado acadmico.

Existe un acuerdo de estipulacin entre Vecinos Unidos y College Park Associates, S.E.,

propietaria de las Torres A y B del condominio College Park, en el cual se pact elacceso de los residentes del condominio a travs de las calles de College Park. [Na 18]

El segundo planteamiento requiere mayor consideracin. Vecinos Unidos nos seala que

las enmiendas introducidas en 1992 a la ley permiten el establecimiento de controles deacceso en comunidades cuyas calles se utilicen como acceso a otras comunidades ourbanizaciones, siempre que stas tengan vas alternas de entrada y salida. Esta fue la

interpretacin que hizo el Municipio al refutar las objeciones de la Autoridad de

Carreteras para endosar la parte del sistema propuesto que impedia a los vecinos de laurbanizacin Altamesa el acceso hasta la avenida Glasgow y finalmente conceder el

permiso.


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Asimismo, el Municipio sostiene que el fundamento expuesto por la Autoridad de

Carreteras para negar su endoso a parte de la propuesta en trminos de que se estara

obligando a los residentes de Altamesa a utilizar una ruta mucho ms larga en contra delReglamento de Planificacin Nm. 20, no es vlido a la luz de las enmiendas sufridas por

la Ley en el 1992. Aduce que al otorgar el permiso, el Municipio correctamente examin

las alternativas de acceso a la urbanizacin Altamesa.

Por su parte, los residentes de Altamesa levantaron, como impedimento estatutario para elcierre del sector, la existencia de una via continua que durante treinta aos ha servido a

los residentes de la urbanizacin Altamesa como ruta de acceso a la avenida Glasgow.

Evaluemos sus planteamientos.

A.

En 1992, el esquema legal que hasta entonces regulaba las caractersticas que debe reunir

el sector clue interese controlar el acceso, fue objeto de enmiendas para permitir quecomunidades que hasta el momento se veian impedidas de establecer controles de acceso

pudieran beneficiarse de stos. Vase Ley Nm. 22 de 16 de julio de 1992. [Na 19]

Un examen del estatuto advierte que la Ley permite la otorgacin de permisos auncuando resulten afectadas otras comunidades. [Na 20] Sin embargo, aun cuando las

enmiendas efectuadas en 1992 tuvieron el efecto de ampliar el nfimero de situaciones en

las que un municipio puede autorizar el establecimiento de controles de acceso, esevidente que la Ley conserv ciertas limitaciones a la concesin de permisos. [Na 21]

En su Seccin 1, la Ley seala que un municipio podr expedir autorizaciones para el

control de acceso de urbanizaciones cuyas vas se usen como entrada a, o salida de, otrascalles, urbanizaciones o comunidades, siempre y cuando:

(a) La otra calle, urbanizacin o comunidad tenga vas pblicas

alternas de entrada y salida ....

(b) No se impida, obstaculice o limite a los propietarios y residentes de

la otra calle, urbanizacin o comunidad el flujo vehicular y peatonalpor las vas y aceras pblicas que tengan continuidad entre

las calles, urbanizaciones o comunidades de que se trate. 23 L.P.R.A. sec.64 (Supl. 1996) (nfasis suplido).

El texto del inciso (a) resulta claro de su faz. Respecto al inciso (b) su andlisis requiereprecisar en primer trmino si se trata de una via que tiene continuidad entre las

urbanizaciones o comunidades en cuestin. De ser se el caso, habra que determinar si se

est impidiendo, obstaculizando o limitando el flujo vehicular a los residentes de la otraurbanizacin o comunidad.


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La Ley de Control de Acceso no provee una definicin de lo que constituye continuidad.

Tampoco hemos encontrado reglamento alguno que nos provea una gua de lo que se

quiere decir con continuidad en el contexto de vas pblicas. Conscientes de que se tratade un rea de planificacin urbana cuya interpretacin podra tener un efecto significativo

en materia de flujo vehicular, veamos qu tipo de continuidad entre calles puede activar

la prohibicin al otorgamiento del permiso.

El trmino continuidad significa, en trminos generales, la unin natural que tienen entresi las partes del continuo. Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua

Espaola 391 (21ra ed., 1992). A su vez, el hecho de que algo sea continuoimplica que

se extiende sin interrupcin. Al determinar que vas se reputarn continuas en el contextode la Ley de Control de Acceso, es necesario considerar tanto la naturaleza fisica de las

vas en cuestin como el historial del flujo vehicular en stas.

En relacin a la estructura fisica de las calles, no se trata de que exista una mera conexin

fisica entre calles. De ser se el nico factor a considerar, como seal el tribunal de

instancia, todas las vas pblicas de nuestra jurisdiccin tendran una "continuidad" deeste tipo con alguna calle o camino. Se trata ms bien de vas que fueron diseadas como

arterias que sirvieran para comunicar o conectar barrios, comunidades, avenidas osectores entre si; de calles que no terminan o "mueren" en la urbanizacin a ser

controlada. Se trata, ademds, de vas a travs de las cuales los vehculos pueden transitar

y discurrir con fluidez de un sector a otro sin tenerse que desviar a calles de menorimportancia para llegar a determinado lugar.

Si se determina que nos encontramos ante una va que satisface la anterior descripcin de

continuidad, procede evaluar si tradicionalmente ha sido utilizada como una va principal

o si el Patrn de flujo vehicular a travs de ella la ha convertido en una va importante o

principal. En este sentido, habra que examinar el historial de flujo vehicular a travs dela misma. Para ello consideramos imprescindible la realizacin de los estudios de trnsito

pertinentes con el propsito de determinar si el sistema propuesto impedira,

obstaculizara o limitara dicho flujo vehicular. Por considerar que se trata de un reaneurlgica de planificacin y que los municipios de ordinario no cuentan con la pericia

necesaria para hacer ese tipo de determinacin, debe otorgarse gran deferencia a la

recomendacin que emita la agencia especializada al respecto, en este caso la Autoridadde Carreteras adscrita al Departamento de Transportacin y Obras Pblicas, previa la

realizacin de los estudios pertinentes. [Na 22]

Al exigir este anlisis la Ley pretende que la instauracin de controles de acceso en

comunidades no represente una interferencia irrazonable para el flujo vehicular. Elordenamiento creado por la Ley de Control de Acceso no pretende ceder a grupos de

individuos o asociaciones de residentes el control estatal del flujo de vehculos en vas

principales o de vas que tradicionalmente se han utilizado para conectar entre si sectoresimportantes de nuestros pueblos. Por ello, aun cuando una comunidad cuente con las vas

alternas de entrada y salida, segdn contempla el inciso (a) , si el establecimiento de

portones o barreras tiene el efecto de "controlar" una va que conecta a sectoresimportantes y de flujo vehicular constante de forma tal que lo obstaculiza o limita, el


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inciso (b) de la Seccin 1 obliga al municipio a denegar el permiso. 23 L.P.R.A. sec.

64(b) (Supl.1996).

Por otro lado, el hecho de que la comunidad interesada en controlar el acceso de vas quese usen como entrada o salida a otras comunidades cumplan con las condiciones

establecidas en la Seccin 1 de la ley, no obliga al municipio a conceder un permiso. Hayotros aspectos que deben ser examinados. En este sentido, debe considerarse la

razonabilidad del sistema solicitado en relacin al efecto negativo que pueda tener en lacomunidad afectada y en el inters pblico. Adems, deber evaluarse la naturaleza de las

vas pblicas alternas de acceso que queden disponibles (condiciones de seguridad,

tamao, efectos del cambio en el flujo de vehculos, etc.) y si stas constituyen unaalternativa onerosa a la comunidad afectada. De hecho, una lectura de la Ley advertir

que la misma expresa que el Municipio podr autorizar el cierre en las circunstancias que

se satisfagan los requisitos de la Seccin 1, no que deber concederlo. De este modo, si lagravedad de los efectos negativos a la otra comunidad amerita o no la denegacin, es

discrecin del municipio y como toda determinacin administrativa sujeta a revisin

judicial, no se revocar a menos que no est debidamente sustentada en elexpediente. Fuertes v otros v. A.R.P.E., Op. de 17 de diciembre de 1993, 134 D.P.R.____ (1993).

Examinado y delimitado el trmino continuidad de la Ley de Control de Acceso, pasemos

a evaluar el caso de las calles Santa Ins y Compostela.

B.

De los mapas de la urbanizacin que constan en los autos se desprende que la calle SantaIns de Altamesa no termina en dicha urbanizacin, sino que sirve para conectar esa

comunidad con College Park y a su vez con una avenida de importancia. No se trata aqude una mera conexinfsica entre calles vecinales. Vase, Apndice. De hecho, la calleSanta Ins no sufre ninguna interrupcin en el punto en que comienza a llamarse

Compostela y la diferencia entre ellas se debe ms bien a que una seccin pertenece a la

urbanizacin Altamesa y la otra a College Park.

No empece el hecho de que una u otra va perteneciera a determinada urbanizacin desdeque fuera construida, lo determinante al evaluar la propuesta de control es la realidad que

impera al momento de la solicitud del control de acceso. De la prueba presentada se

desprende que el trnsito en esta ruta desemboca finalmente en la avenida Glasgow, unava

principal e importante.

Aunque ciertamente el propsito de las ltimas enmiendas la Ley fue ampliar el nmero

de comunidades que cualifican para un sistema de control de acceso, no debemos olvidarque como consecuencia del crecimiento y desarrollo de nuestros pueblos y del aumento

en el nmero de vehculos de motor que discurren por nuestras carreteras, existen reas

residenciales que tienen calles que se han convertido en enlace entre comunidades muy


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concurridas. En vista de lo anterior, y al evaluar la situacin particular de las vas

involucradas, estimamos que en el presente caso hay continuidad entre las vas afectadas.

En relacin a la segunda parte del anlisis del inciso (b) de la Seccin 1 de la Ley,respecto a si la barrera entre la calle Santa Ins y la Compostela interrumpe

el flujo vehicular entre College Park y Altamesa, el expediente ante nos no provee lainformacin necesaria para hacer esa determinacin.

Debemos destacar que la Ley de Control de Acceso especficamente contempla unassalvaguardas para evitar un impacto detrimental en la congestin vehicular que ya nos

aqueja. Estas salvaguardas fueron ignoradas por el Municipio en este caso. En este

contexto, al concentrarse en refutar las objeciones de la Autoridad de Carreteras, el

Municipio ignor la segunda limitacin respecto a la obstaculizacin del flujo vehicularen vas que tuvieran continuidad entre las urbanizaciones en cuestin.

Adems, es importante sefialar que la determinacin del Municipio fue tomada en contra

de los criterios de la agencia especializada en materia de flujo vehicular sin unajustificacin basada en las necesidades del trnsito en el rea. Esta actuacin es contraria

a la clara poltica pblica que trasluce la Ley de Control de Acceso al intentar integrar a

las agencias especializadas en la implantacin eficiente de los controles de acceso.

Las limitaciones impuestas por la Ley a la otorgacin de permisos que afecten a otrasurbanizaciones tienen una poderosa razn de ser. Estas deben considerarse siempre que

las vas de la urbanizacin que solicita el control sean utilizadas para entrar o salir a otra

urbanizacin. Lo contrario seria convertir en letra muerta dicha disposicin de la Ley.

Del expediente no surge que el municipio hubiera evaluado informacin relacionada alflujo vehicular aun cuando la comunidad aledafia objet al cierre mediante los canales

provistos por ley para ello, alegando la utilizacin de las vas a ser "controladas".Reiteradamente hemos expresado que aunque la actuacin del municipio de ordinario esmerecedora de deferencia, ello no implica una renuncia a la funcin revisora de los

tribunales cuando ha existido una aplicacin errnea o arbitraria de la ley. Fuertes v.

A.R.P.E., Op. de 17 de diciembre de 1993, 134 D.P.R. (1993); Murphy Bernab v.Tribunal Superior, 103 DPR 692, 699 (1975). Coincidimos con el tribunal de instancia en

que la determinacin del Municipio no est sostenida por evidencia sustancial en el

expediente, visto ste en su totalidad.

As pues, por entender que la barrera permanente autorizada por el Municipio en lainterseccin de la calles Santa Ins y Compostela fue establecida en una calle que tiene

continuidad entre College Park y Altamesa, comunidades que no se unieron en la peticin

del control, y no se cont con la informacin necesaria para determinar si sta tiene elefecto de impedir, obstaculizar o limitar el flujo vehicular por las vas pblicas en

cuestin, confirmamos el dictamen recurrido y devolvemos el caso al Municipio de San

Juan para que previa realizacin de los estudios pertinentes reexamine el sistema

propuesto.

VI.


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En conclusin, resolvemos hoy que la Ley de Control de Acceso, segn enmendada, es

constitucionalmente vlida de su faz. Confirmamos aquella parte de la sentencia que

revoca el permiso concedido a Vecinos Unidos para operar un sistema de control deacceso en la urbanizacin College Park. Revocamos aquella parte de la sentencia que

resuelve que como nico podra denegarse la entrada a un visitante sera si se cuenta con

motivo fundado o sospecha razonable de que el visitante podra cometer un delito.Resolvemos que, no empece el carcter pblico de las calles, las asociaciones pueden

controlar el acceso a las mismas, e incluso, negar su uso a quien no se someta a los

requisitos minimos aqu esbozados. La omisin de brindar el destino o propsito de lavisita, as como el nombre del visitante, cuando el residente haya autorizado su

indagacin, puede dar base para no permitir el acceso a una comunidad o urbanizacin.

Por su parte, en los sistemas de control de acceso implantados en donde al menos una de

las entradas sea controlada por una persona, sta slo se limitar a preguntar el destino o,en su defecto, el propsito de la visita. En aquellos casos en que el residente a ser visitado

asi lo hubiere autorizado expresamente podr preguntar el nombre del visitante y anotar

dicha informacin en un registro. Podr anotarse, adems, aquella otra informacinperceptible a simple vista, como lo sera el nmero de la tablilla del vehculo. Estosrequisitos aplican tanto al acceso vehicular como al peatonal. De igual forma, resolvemos

que las asociaciones de residentes deben informar mediante avisos al pblico el tipo de

informacin que se le requerir a los no residentes de la comunidades acogidas alrgimen de control de acceso.

Reconocemos que la implantacin de los sistemas de control de acceso conlleva ciertos

ajustes y sacrif icios por parte de la ciudadana. La prevencin del crimen, uno de los

mayores problemas de la sociedad puertorriquea contempornea, la bsqueda delbienestar comin y la proteccin del derecho a la vida y a la integridad fisica, son

propsitos loables del Estado que merecen la realizacin de ajustes razonables en losestilos y costumbres de los diversos sectores afectados por la ley, en armona con nuestroordenamiento constitucional.

Se dictar sentencia de conformidad.

FEDERICO HERNANDEZ DENTON, Juez Asociado

SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 31 de octubre de 1997.

Por los fundamentos expuestos en la Opinin que antecede, la cual se hace formar partede la presente sentencia, se confirma la parte del dictamen recurrido que revoc el

permiso concedido por el Municipio de San Juan a la urbanizacin College Park. Se

devuelve el caso a dicho Municipio para que, previa realizacin de los estudiospertinentes, reexamine el sistema propuesto a la luz de nuestros pronunciamientos.


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Se modifica, adems, aquella parte de la sentencia recurrida que resuelve que el nico

motivo para negar el acceso a un visitante sera la existencia de motivo fundado o

sospecha razonable para creer que el visitante podra cometer un delito. Se resuelve quela negativa a brindar cierta informacin puede dar base para denegar la entrada a un

visitante. No obstante, la intervencin que le ser permisible llevar a cabo a un guardia de

seguridad en un sistema de control de acceso no es irrestricta y debe limitarse a losaspectos esbozados en la Opinin. En consecuencia, se ordena a las Asociaciones Pro

Control de Acceso Calle Maracaibo, Inc. y Vecinos Unidos, Inc. a tomar las medidas

pertinentes para atemperar los sistemas de control de acceso por ellos implantados a loaqu resuelto.

As lo pronunci y manda el Tribunal y certif ica la Secretaria del Tribunal. El Juez

Asociado seor Rebollo Lpez concurre en el resultado sin opinin escrita. El Juez

Asociado seor Negrn Garca emiti Opinin Concurrente y Disidente. La JuezAsociada seora Naveira de Rodn emiti Opinin de Conformidad en parte,

Concurrente en parte y Disidente en parte.

Isabel Llompart Zeno

Secretaria del Tribunal Supremo

control d acceso v. cardona

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