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CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO DE LA GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN DEL
RIESGO DEL FENÓMENO DE LA NIÑA (DISTRITO CAPITAL)
LAURA STEPHANIE DUITAMA BOLÍVAR
VIVIANA MONROY DE ANTONIO
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRACISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DEL MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA DE RECURSOS NATURALES
COLOMBIA, BOGOTÁ D.C.
2017
CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO DE LA GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN DEL
RIESGO DEL FENÓMENO DE LA NIÑA (DISTRITO CAPITAL)
LAURA STEPHANIE DUITAMA BOLÍVAR
VIVIANA MONROY DE ANTONIO
Trabajo de grado en la modalidad de Seminario de Profundización para optar al título de
Especialistas en Gerencia de Recursos Naturales
TUTOR
ALEJANDRO COPETE PERDOMO
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRACISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DEL MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA DE RECURSOS NATURALES
COLOMBIA, BOGOTÁ D.C.
2017
Nota de aceptación
___________________________
___________________________
___________________________
Firma del Tutor
____________________________
ALEJANDRO COPETE PERDOMO
Decreto 117, Acuerdo 092 “La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, no será
responsable de las ideas expuestas por los graduandos en el trabajo de
investigación”.
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN ......................................................................................................................... 1
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 2
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ......................................................................... 5
2. JUSTIFICACIÓN ............................................................................................................ 6
3. OBJETIVOS ................................................................................................................... 7
3.1. General ................................................................................................................... 7
3.2. Específicos .............................................................................................................. 7
4. MARCO DE REFERENCIA ............................................................................................ 8
4.1. Antecedentes .......................................................................................................... 9
4.2. Marco normativo .................................................................................................... 15
4.2.1. Marco normativo Nacional .............................................................................. 15
4.2.2. Marco normativo Distrital ................................................................................ 16
5. METODOLOGÍA .......................................................................................................... 21
5.1. Evaluación de política pública ............................................................................... 21
5.1.1. Recopilación y análisis de información secundaria ......................................... 22
5.1.2. Encuesta de percepción .................................................................................. 22
5.1.3. Aciertos, desaciertos y retos ........................................................................... 28
5.2. Propuesta de líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio ............................... 29
6. RESULTADOS ............................................................................................................ 30
6.1. Evaluación de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y sus
instrumentos a nivel Nacional y Distrital ....................................................................... 30
6.1.1. Recopilación y análisis de información secundaria ......................................... 30
6.1.2. Resultados de encuestas de percepción ......................................................... 77
6.1.3. Aciertos, desaciertos y retos ......................................................................... 113
6.2. Líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio ................................................. 116
7. DISCUSIÓN DE RESULTADOS ................................................................................ 122
8. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................. 126
9. INFOGRAFÍA ............................................................................................................. 128
ÍNDICE DE TABLAS
TABLA 1. FICHA TÉCNICA ENCUESTAS ....................................................................... 22
TABLA 2. INDICADORES Y VARIABLES POR ENCUESTA PARA EL ÍNDICE DE
IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO (IR) .............................................................................. 24
TABLA 3. INDICADORES Y VARIABLES POR ENCUESTA PARA EL ÍNDICE DE
REDUCCIÓN DEL RIESGO (RR) .................................................................................... 25
TABLA 4. INDICADORES Y VARIABLES POR ENCUESTA PARA EL ÍNDICE DE MANEJO
DEL DESASTRE (MD) ..................................................................................................... 25
TABLA 5. VARIABLES Y TEMAS POR ENCUESTA PARA EL ÍNDICE DE
GOBERNABILIDAD (G) ................................................................................................... 26
TABLA 6. PROCESAMIENTO ENCUESTAS ................................................................... 27
TABLA 7. ESTIMACIÓN DE ÍNDICES ............................................................................. 28
TABLA 8. NORMATIVIDAD NACIONAL – GESTIÓN DEL RIESGO Y GOBERNANZA ... 31
TABLA 9. POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES – LEY 1523
DE 2012........................................................................................................................... 37
TABLA 10. MARCOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES ............................................ 40
TABLA 11. DIAGNÓSTICO DEL PNGRD ........................................................................ 42
TABLA 12. ESTRUCTURA PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES
........................................................................................................................................ 47
TABLA 13. ESTRATEGIA DE GOBERNANZA – PNGRD ................................................ 53
TABLA 14. RESPONSABILIDADES DE ENTIDADES TERRITORIALES EN EL PNGRD 54
TABLA 15. NORMATIVIDAD DISTRITAL – GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN DEL
RIESGO........................................................................................................................... 56
TABLA 16. EVOLUCIÓN Y DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS EN EL
DISTRITO CAPITAL ........................................................................................................ 62
TABLA 17. ESTRUCTURA DEL PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO
CLIMÁTICO ..................................................................................................................... 66
TABLA 18. PROYECTOS DE INVERSIÓN EN EL MARCO DEL PLAN DE DESARROLLO
"BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS" ................................................................................. 68
TABLA 19. RELACIÓN DE LOS PLANES NACIONAL Y DISTRITAL .............................. 70
TABLA 20. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO (IR) –
ENCUESTA INSTITUCIONAL ......................................................................................... 78
TABLA 21. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE REDUCCIÓN DEL RIESGO (RR) –
ENCUESTA INSTITUCIONAL ......................................................................................... 84
TABLA 22. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE MANEJO DE DESASTRES (MD) –
ENCUESTA INSTITUCIONAL ......................................................................................... 88
TABLA 23. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE GOBERNABILIDAD (G) – ENCUESTA
INSTITUCIONAL ............................................................................................................. 89
TABLA 24. ESTIMACIÓN ÍNDICES - ENCUESTAS INSTITUCIONALES ........................ 90
TABLA 25. CARACTERÍSTICAS GENERALES - ENCUESTA A COMUNIDADES ......... 91
TABLA 26. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO (IR) –
ENCUESTA A COMUNIDADES ...................................................................................... 92
TABLA 27. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE REDUCCIÓN DEL RIESGO (RR) –
ENCUESTA A COMUNIDADES .................................................................................... 101
TABLA 28. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE MANEJO DE DESASTRES (MD) –
ENCUESTA A COMUNIDADES .................................................................................... 106
TABLA 29. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE GOBERNABILIDAD (G) – ENCUESTA A
COMUNIDADES ............................................................................................................ 110
TABLA 30. ESTIMACIÓN ÍNDICES - ENCUESTAS A COMUNIDADES ........................ 112
TABLA 31. ESTIMACIÓN DE LOS ÍNDICES GENERALES ........................................... 113
TABLA 32. MATRIZ DE ACIERTOS, DESACIERTOS Y RETOS - NACIONAL ............. 114
TABLA 33. MATRIZ DE ACIERTOS, DESACIERTOS Y RETOS - DISTRITAL ............. 115
TABLA 34. LÍNEAS ESTRATÉGICAS PARA EL PNGRD .............................................. 117
TABLA 35. LÍNEAS ESTRATÉGICAS PARA EL PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DEL
RIESGO Y CAMBIO CLIMÁTICO .................................................................................. 119
ÍNDICE DE FIGURAS
FIGURA 1. DURACIÓN E INTENSIDAD DE LOS FENÓMENOS DE LA NIÑA OCURRIDOS
EN EL PERIODO 1951 - 2012 ......................................................................................... 14
FIGURA 2. EVENTOS DE EMERGENCIA POR FENÓMENOS CLIMÁTICOS - PERIODO
1980 - 2011 ..................................................................................................................... 14
FIGURA 3. ENTIDADES PARTICIPANTES ..................................................................... 78
ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo 1. Formatos de encuesta
Anexo 2. Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
1
RESUMEN
La ciudad de Bogotá ha sufrido emergencias ambientales y sociales por la ocurrencia del
fenómeno de La Niña, siendo el escenario más crítico el del último fenómeno en el periodo
2010–2011, que reflejaron la vulnerabilidad de las instituciones para la prevención del
riesgo y la atención de emergencias, motivo por el cual las administraciones distritales han
dado la prioridad al trabajo en la adaptación y resiliencia del territorio para mitigar los efectos
de los eventos de variabilidad climática.
Esta investigación busca realizar un aporte metodológico para fortalecer el desarrollo de la
gobernanza para la gestión del riesgo asociadas a fenómenos de variabilidad climática,
como lo es el fenómeno de la Niña, para reducir la vulnerabilidad y mejorar la capacidad
de prevención, respuesta y recuperación, tanto de las instituciones como de las
comunidades; a partir de la evaluación de impacto de la Política Nacional de Gestión del
Riesgo y sus instrumentos nacional (Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres) y
distrital (Plan Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático) con la adaptación de la
metodología de evaluación de políticas estratégicas formulada e implementada por el
Departamento Nacional de Planeación (DNP), la cual considera la revisión de información
secundaria relacionada con la política, la implementación de encuestas de percepción, que
permitieron estimar índices de carácter cualitativo adaptados de la metodología realizada
por el IDEA y el BID para medir el desempeño de la gestión del riesgo, y la identificación de
aciertos, desaciertos y retos en la formulación e implementación de los instrumentos.
Los resultados permitieron identificar el cambio en el enfoque de la gestión del riesgo a nivel
nacional y distrital, los avances de la política, y la percepción de los actores institucionales
y sociales frente a la implementación de la política a través de los instrumentos, y obtener
las líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio tanto a nivel nacional como distrital que
permitan armonizar la gestión territorial y fortalecer la gobernanza para la gestión del riesgo
del fenómeno de la Niña en el Distrito Capital.
2
INTRODUCCIÓN
La ocurrencia del fenómeno de La Niña aumenta las precipitaciones, dando paso a lluvias
excesivas y variación de la temperatura. Estas interacciones elevan la probabilidad de
ocurrencia de inundaciones, avalanchas, encharcamientos, lluvias prolongadas y
deslizamientos de tierra (CEPAL, 2012). La manifestación del fenómeno de La Niña
ocurrido entre los años 2010 y 2011 generó los mayores niveles de emergencia a nivel
nacional, por lo tanto el Gobierno Nacional requirió expedir en el año 2010 el Decreto 4580,
por medio del cual fue declarado el estado de emergencia económica, social y ecológica
por razón de grave calamidad pública, lo cual permitía evidenciar la vulnerabilidad del
Estado para prever y atender emergencias de este tipo y más aún para evitar la extensión
y recuperación de los efectos.
Debido a la alta afectación de la región Andina por el incremento de las precipitaciones
durante el evento ocurrido entre 2010 y 2011, la ciudad de Bogotá reportó emergencias
ambientales y sociales debido a la caída de árboles, encharcamientos, tormenta eléctrica,
afectación de 32.365 familias por inundaciones y una emergencia sanitaria por el
desbordamiento del río Bogotá; dejando en evidencia la alta vulnerabilidad del Distrito
Capital ante eventos extremos, considerando que el evento superó la capacidad
institucional y comunitaria para prevenir y atender la emergencia y recuperar los territorios
afectados.
A partir de la evidencia de la debilidad institucional que dejó el evento Niña 2010 – 2011, el
Gobierno modificó la legislación ambiental para fortalecer sus instituciones y los
instrumentos de planificación, expidiendo Leyes como la Ley 1454 de 2011 por la cual se
dictan las normas orgánicas para el ordenamiento territorial considerando las alianzas de
los actores institucionales en los territorios la para minimiza los riesgos; la Ley 1523 de
2012 por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo y se establece el
Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, la cual en su artículo segundo deja
claro que “La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los
habitantes del territorio colombiano”, y el Decreto 1640 de 2012, por medio del cual se
reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas
hidrográficas y acuíferos (POMCA), resaltando la necesidad de incluir el análisis de riesgos
en las cuencas, considerando que estos instrumentos determinan el ordenamiento
3
territorial. Aunque desde el nivel nacional se identifica la necesidad de integrar a las
comunidades a la gestión del riesgo, todos los esfuerzos nacionales han estado
encaminados a generar instituciones más robustas con mejores capacidades.
Para la región capital, Bogotá–Cundinamarca, se elaboró el Plan Regional Integral de
Cambio Climático (PRICC) dentro del cual se realizó el análisis de variabilidad climática
inter-anual (El Niño y La Niña), en el cual se aborda toda la metodología para el análisis del
comportamiento y variabilidad de la precipitación y temperatura durante el ciclo Niño-Niña,
buscando generar impactos en la planeación territorial, la gestión del riesgo de emergencias
y desastres, la salud humana, el aprovechamiento y manejo de recursos y la seguridad
alimentaria. A nivel distrital, los estudios han estado en cabeza de la Secretaría Distrital de
Ambiente (SDA) y el Instituto Distrital para la Gestión del Riesgo y el Cambio Climático
(IDIGER–Antiguo FOPAE) enfocados básicamente a la zonificación de riesgos de la ciudad
y los procedimientos de respuesta ante estos eventos.
Así mismo, la administración distrital formuló instrumentos para el fortalecimiento
institucional, creando instancias como el Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio
Climático SDGR-CC (Decreto 172 de 2014), el Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos
y Cambio Climático de Bogotá, D.C.-FONDIGER (Decreto 174 de 2014) y recientemente se
elaboró el Plan Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático para Bogotá D.C. 2015-
2050 (Decreto 579 de 2015). El Plan Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático
para Bogotá D.C. indica la necesidad de articular a las comunidades a la gestión del riesgo,
debido a que es un proceso de construcción y retroalimentación de todos los actores
involucrados. Sin embargo, el Plan enfoca sus esfuerzos en el fortalecimiento de las
instituciones distritales encargadas de la respuesta a emergencias, siguiendo el mismo
enfoque del fortalecimiento nacional. Por lo tanto, se hace necesario articular la acción de
las organizaciones comunitarias y la ciudadanía en general como actores territoriales en la
gestión del riesgo, propiciando articulaciones con los actores institucionales del territorio
que permitan tener un mejor conocimiento de las restricciones y potencialidades del
entorno, y así mismo incidir en la toma de decisiones de la administración local. para reducir
la vulnerabilidad y exposición de las comunidades a los impactos y efectos del evento de
La Niña.
4
En este contexto, se busca fortalecer la gobernanza para la gestión del riesgo frente al
fenómeno de la Niña en el Distrito Capital, como medio de actuación y planificación para
reducir la vulnerabilidad y exposición de las comunidades y minimizar los efectos generados
por la manifestación del fenómeno, considerando para ello dos etapas. En la primera, se
realizará la evaluación de impacto de las políticas públicas de gestión del riesgo a nivel
nacional, regional y distrital, a partir de la revisión de la normatividad, los instrumentos de
planificación territorial, ambiental y de desarrollo, y de la implementación de encuestas
semiestructuradas; y en la segunda etapa se realizará la propuesta de líneas estratégicas
de fortalecimiento o cambio para el desarrollo de la gobernanza para la gestión del riesgo
del fenómeno de la Niña en el Distrito Capital.
5
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La ciudad de Bogotá ha sufrido emergencias ambientales y sociales por la ocurrencia del
fenómeno de La Niña, siendo el escenario más crítico el del último fenómeno en el periodo
2010–2011, el cual afectó 48.856 inmuebles, destruyó 5713 viviendas y damnificó a 1967
personas por fenómenos de remoción en masa (FOPAE, 2012); siendo el evento con mayor
afectación a nivel distrital y nacional, sobrepasando la capacidad de respuesta institucional
y ciudadana. Posterior al fenómeno, el Distrito Capital orientó la gestión del riesgo en un
proceso participativo entre los actores institucionales y sociales; sin embargo los procesos
se han enfocado al fortalecimiento institucional y a la articulación de la comunidad a nivel
informativo, por lo tanto se requiere fortalecer la forma de gobernanza para la gestión del
riesgo para transformar el rol de la ciudadanía de víctima a protagonista activo en la toma
de decisiones, planificación, formulación e implementación de políticas y estrategias dentro
de la gestión del riesgo asociada a la ocurrencia del fenómeno de la Niña, minimizando su
vulnerabilidad y exposición que repercute en la calidad de vida, la oferta de bienes y
servicios y la seguridad de la ciudadanía.
A razón de lo anterior surgen las siguientes preguntas orientadoras:
¿Cuál ha sido el efecto de las políticas públicas nacionales, regionales y distritales en la
forma de gobernanza para la gestión del riesgo frente al fenómeno de la Niña en el Distrito
Capital?
¿Cómo la gobernanza para la gestión del riesgo frente al fenómeno de la niña reduce la
vulnerabilidad, exposición y afectación de las comunidades?
6
2. JUSTIFICACIÓN
Los Planes de Desarrollo Distrital “Bogotá Humana” (2012–2016) y “Bogotá Mejor para
Todos” (2016–2020) han dado la prioridad al trabajo en la adaptación y resiliencia del
territorio para mitigar los efectos de los eventos de variabilidad climática, como lo es el
fenómeno de La Niña, cuyos impactos han afectado la seguridad y calidad de vida de los
habitantes del Distrito Capital. La gestión ambiental para manejar los impactos generados
por este fenómeno debe resultar de la intervención de actores sociales e institucionales, a
partir de la articulación de funciones, acciones y responsabilidades para fortalecer las
competencias y alcances del Distrito Capital en prevenir y manejar los efectos e impactos
asociados a la ocurrencia del fenómeno.
Esta investigación busca realizar un aporte metodológico para fortalecer el desarrollo de la
gobernanza para la gestión del riesgo asociadas a fenómenos de variabilidad climática,
como lo es el fenómeno de la Niña, para reducir la vulnerabilidad y mejorar la capacidad
de prevención, respuesta y recuperación, tanto de las instituciones como de las
comunidades; a partir de la evaluación de impacto de la Política Nacional de Gestión del
Riesgo y sus instrumentos nacional (Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres) y
distrital (Plan Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático), la identificación de
aciertos, desaciertos y retos en la formulación e implementación de los instrumentos y la
elaboración de una propuesta de líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio de los
instrumentos nacional y distrital.
7
3. OBJETIVOS
3.1. General
Fortalecer el desarrollo de la gobernanza para la gestión del riesgo del Distrito Capital
frente al fenómeno de la Niña a partir de la evaluación de políticas públicas.
3.2. Específicos
Evaluar el impacto de las políticas públicas nacional y distrital en la gobernanza para la
gestión del riesgo frente al fenómeno de la Niña.
Proponer líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio para el desarrollo de la
gobernanza para la gestión del riesgo frente al fenómeno de la Niña del Distrito Capital.
8
4. MARCO DE REFERENCIA
El riesgo es la probabilidad de que ocurra daño a una población y su infraestructura, con
efectos económicos, sociales, ambientales y políticos adversos, como consecuencias a la
exposición a una o varias amenazas. Los riesgos y la ocurrencia de desastres surgen en el
contexto de la apropiación social del espacio geográfico, en donde los riesgos surgen de la
relación sociedad – naturaleza. Los desequilibrios en esta relación dan paso a los
desastres. Los asentamientos humanos o la ocupación del territorio requieren la
modificación en la configuración natural del entorno para dar paso a entornos artificiales
con viviendas, equipamientos y servicios. En algunos casos, solo se establecen viviendas
en zonas sin intervenir, desconociendo los posibles riesgos. (Bedoya & Ruiz, 2008)
En el Distrito Capital los riesgos hacen parte de una dinámica social, debido a que la
ocupación del territorio se ha realizado sin considerar las potencialidades y limitaciones del
territorio, por lo cual muchas comunidades se han asentado en zonas de alto riesgo o han
modificado las condiciones naturales del territorio, generando condiciones de riesgos. En
general las mayores afectaciones en caso de ocurrencia de una emergencia son sufridas
por las comunidades en alto grado de vulnerabilidad social. (Bedoya & Ruiz, 2008)
La gestión de riesgos de desastres es un proceso que requiere la participación de los
actores para construir una visión anticipada de las emergencias, para así buscar medidas
y estrategias para minimizar sus efectos sobre el sistema socioeconómico del territorio. A
escala local los problemas se viven con más intensidad y los actores pueden construir más
fácilmente espacios de participación y acción en la gestión, lo cual nos conduce a la
gobernanza. (CEPREDENAC - PNUD, 2003)
La gobernanza requiere la articulación de actores públicos y privados para desarrollar
procesos participativos y de cooperación en la toma de decisiones y la planificación del
territorio para solucionar un problema común, fortaleciendo de esta forma el desarrollo
sostenible. Cuando se habla de gobernanza para la gestión del riesgo de desastres se
pretende articular a los actores en sus diferentes roles para la prevención, respuesta o
recuperación de una emergencia, y para ello se ha trabajado en el fortalecimiento de la
institucionalidad y sus operaciones misionales. Sin embargo, al ser el riesgo el resultado de
una construcción social, se requiere principalmente el empoderamiento de las comunidades
9
para que asuman sus roles y responsabilidades en la gestión del riesgo, desde el
conocimiento hasta tener la información y formación para la prevención, atención y
recuperación efectiva. (Cravacoure, Ilari, & Villar, 2004; Bedoya & Ruiz, 2008)
4.1. Antecedentes
La denominación “Fenómeno de La Niña” en la comunidad científica surge a finales de la
década de los ochenta, al observar que las condiciones del evento eran contrarias a las del
Fenómeno del Niño. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM
al ser la entidad responsable de la disciplina meteorológica en el país, ha realizado las
investigaciones de los fenómenos ENOS y ha acompañado y asesorado a las autoridades
nacionales, departamentales y municipales en la toma de decisiones para la prevención y
manejo de estos eventos (Montealegre, 2007).
El ciclo conocido como El Niño, La Niña - Oscilación del Sur - ENOS, es la causa de la
mayor señal de variabilidad climática en la franja tropical del océano Pacífico, en la escala
interanual (Montealegre, 2007). Ambos fenómenos son las componentes oceánicas del
ENOS, y en el caso de La Niña corresponde a la aparición de aguas superficiales más frías
de lo normal en el pacífico tropical central y oriental, frente a las costas del norte de Perú,
Ecuador y Sur de Colombia (Montealegre, 2007). Aunque el origen de los fenómenos El
Niño y La Niña datan de miles de años atrás, cada vez más hay evidencias de que el cambio
climático de origen humano (por aumento de las concentraciones de gases de efecto
invernadero - GEI) puede estar influyendo en aumentar la frecuencia, intensidad y magnitud
de estos fenómenos (IDEAM, y otros, 2014).
El fenómeno de La Niña es el resultado de la interacción entre el océano y la atmósfera,
generando efectos climáticos con implicaciones socioeconómicas y ambientales. Bajo la
ocurrencia de este fenómeno aumenta la probabilidad de incremento de las precipitaciones,
dando paso a lluvias extraordinarias, y variación de la temperatura en la ciudad de Bogotá.
Los análisis indican que la década 2001–2011 fue la más lluviosa durante los últimos 40
años de la serie 1971–2010 ya que la precipitación aumentó en un 40% respecto a los
valores históricos (Ruiz & Escobar, 2012).
10
El evento de La Niña se presenta con menos frecuencia que el fenómeno El Niño, y su
duración y frecuencia puede variar. El fenómeno es más fuerte cuando su duración es más
corta y genera mayores impactos en la precipitación y temperatura durante el tercer y cuarto
trimestre del primer año y el primer trimestre del segundo año, siendo este último período
el que presente el mayor efecto climático debido a que coincide con la fase madura del
evento (IDEAM et al., 2014).
El comportamiento temporal del fenómeno de La Niña difiere considerando la anomalía en
la temperatura superficial del mar (TSM) medida en el océano Pacífico. Cuando el
comportamiento de la anomalía es por debajo de lo normal (TSM<-0.5°C) el principal efecto
es el incremento en los niveles de precipitación. En Bogotá se caracteriza porque en el
lapso del primer trimestre (enero-febrero-marzo) al tercer trimestre (marzo-abril-mayo) hay
una probabilidad del 80% del aumento del volumen de la precipitación. En cuanto a la
temperatura, la probabilidad de disminución de la temperatura es entre el 60 y 100% en
todos los trimestres de ocurrencia del evento (Ruiz & Escobar, 2012).
El conocimiento del desarrollo y comportamiento de estos fenómenos de variabilidad
climática, así como la capacidad de predecir el inicio de estos fenómenos con algunos
meses de anticipación, permite anticiparse y reducir el impacto socioeconómico que se
pueda generar en los territorios (IDEAM et al., 2014).
El IDEAM inicia los estudios del efecto climático generado por el fenómeno de La Niña a
finales de la década de los noventa, considerando que los estudios previos enfocados al
fenómeno del Niño habían generado beneficios al gobierno nacional y los sectores
productivos. El primer documento elaborado por el instituto tuvo como título “Efectos
naturales y socioeconómicos del fenómeno frío del Pacífico (La Niña), Nota Técnica IDEAM-
METEO/ 007-98” de tal forma que se brindara las herramientas técnicas a las entidades
nacionales para el adecuado manejo de las circunstancias generadas por el evento, para
minimizar los impactos sociales y económicos (Montealegre, 2007).
El segundo estudio fue el denominado “Posibles efectos naturales y socioeconómicos del
fenómeno frío del Pacífico (La Niña) en Colombia en el segundo semestre de 1998 y primer
semestre de 1999” publicado en el mes de agosto de 1998 (Montealegre, 2007).
11
Durante esta misma época, la Universidad Nacional realizó trabajos de investigación en su
sede Bogotá con la maestría en Meteorología del Departamento de Geociencias,
analizando la variabilidad en escala interanual a la cual están asociados los fenómenos del
ciclo El Niño y La Niña, que permitió el desarrollo de la tesis de grado “La influencia de los
procesos de interacción océano-atmósfera del Pacífico tropical y el Atlántico en la
variabilidad interanual de la precipitación en Colombia” en el año 1999; y en la sede
Medellín, en el posgrado de en Aprovechamiento de Recursos Hidráulicos de la Facultad
de Minas, se emprendió un programa de investigación relacionado con el efecto del cambio
climático del ciclo ENOS que dio como resultado estudios e investigaciones como: “Las
fases extremas del fenómeno ENSO - El Niño - La Niña y su influencia sobre la Hidrología
de Colombia”, “Cuantificación del efecto de El Niño y La Niña sobre los caudales de
Colombia” y “Caudales medios mensuales de ríos colombianos durante El Niño y La Niña”
(Montealegre, 2007).
En el año 2007 surge el primer modelo institucional del IDEAM sobre el efecto climático de
los fenómenos El Niño y La Niña en Colombia, el cual es actualizado en su componente
meteorológico en el año 2014 para mejorar los esquemas de predicción climática e incluir
las particularidades del efecto climático de los eventos El Niño y La Niña en el Atlas
Climatológico de Colombia, presentado en el año 2015; considerando especialmente los
efectos generados por el evento del período 2010–2011 (Montealegre, 2014; IDEAM, 2015).
El fenómeno de La Niña se manifiesta en lluvias fuertes, que al sumarse con procesos de
mal uso del suelo originan inundaciones, encharcamientos y deslizamientos, generando
afectaciones a las áreas agropecuarias, la infraestructura vial, las redes de servicios
públicos y aumento en la incidencia de enfermedades respiratorias como gripa, bronquitis
y pulmonía (IDEAM et al., 2014).
En el año 2010, a partir del mes de julio inició el evento Niña y tuvo una duración de 18
meses, hasta diciembre de 2011. Este evento género que los niveles de precipitación en
las principales ciudades superaran los promedios históricos. Según la Presidencia de la
República y la Dirección de Gestión del Ministerio del Interior y Justicia el fenómeno cubrió
cerca del 60% del territorio nacional y dejó más de 2,4 millones de personas damnificadas,
323 fallecidos, 312 heridos, 66 desaparecidos, 7450 viviendas destruidas, 298 acueductos
y 16 alcantarillados afectados en 28 departamentos y 710 municipios, incluido el Distrito
12
Capital (Escandón, 2011). Adicionalmente el Ministerio de Protección Social informó daños
en 225 instituciones de salud, lo cual obstáculo la prestación de servicios a la población
damnificada. Todas estas situaciones condujeron al Gobierno Nacional a declarar el estado
de emergencia económica, social y ecológica y situación de desastre en todo el territorio
nacional (Banco Mundial, 2012).
Para el caso del centro y occidente del departamento de Cundinamarca existe un régimen
bimodal, propio de los Andes, con periodos secos entre diciembre-febrero y julio-septiembre
y periodos de lluvias entre abril-mayo y octubre-noviembre (IDEAM et al., 2014). Durante la
ocurrencia del fenómeno en el período 2010–2011, el cual es considerado como el más
devastador de los últimos 40 años en el territorio colombiano (Escandón, 2011) registró
volúmenes de lluvia superiores a los promedios históricos registrados, con máximos entre
200 y 300% en el departamento de Cundinamarca (IDEAM, 2011; Euscátegui & Hurtado,
2011) y en el Distrito Capital se evidenció el incremento significativo en el nivel del río
Bogotá, el cual se desbordó y generó daños en el occidente de la ciudad, en las localidades
de Kennedy y Bosa, generando una emergencia social por la afectación de las viviendas y
desplazamiento de familias, y sanitaria asociadas a los niveles de contaminación del río y
el incremento de vectores en estas localidades. Adicionalmente, la base de datos SIRE–
IDIGER reportó un total de 2.615 eventos y emergencias asociados a la temporada de
lluvias durante el período de julio y diciembre de 2011, predominando los encharcamientos
(1014), caída de árboles (890), fenómenos de remoción en masa (592), e inundación (98)
(IDIGER, 2015).
Teniendo en cuenta estos impactos, se realizó la valoración de daños y pérdidas de la Ola
Invernal en Colombia a cargo de la CEPAL en el año 2012, un análisis de la gestión del
riesgo de desastres en Colombia como aporte para las políticas públicas por parte del
Banco Mundial en 2012 y en la región capital, Bogotá–Cundinamarca, recalcando la
necesidad de integrar a los actores en la gestión del riesgo. Así mismo el gobierno nacional
empezó a dar mayor importancia al análisis y la prevención de los riesgos en los diferentes
instrumentos de planificación territorial y emprendió acciones para fortalecer las
instituciones encargadas de la prevención, atención y recuperación de las emergencias
(Banco Mundial, 2012).
13
Para la región Bogotá - Cundinamarca se elaboró el Plan Regional Integral de Cambio
Climático (PRICC) dentro del cual se realizó el análisis de variabilidad climática inter-anual
(El Niño y La Niña), en el cual se aborda toda la metodología para el análisis del
comportamiento y variabilidad de la precipitación y temperatura durante el ciclo Niño-Niña,
buscando generar impactos en la planeación territorial, la gestión del riesgo de emergencias
y desastres, la salud humana, el aprovechamiento y manejo de recursos y la seguridad
alimentaria (IDEAM et al., 2012).
Dentro del marco del PRICC, en el año 2014 se elaboró un documento de apoyo para la
toma decisiones correspondiente al análisis de la Evolución de la precipitación y la
temperatura durante los Fenómenos el Niño y la Niña en Bogotá Cundinamarca, en el rango
de tiempo comprendido entre 1951 – 2012, en el cual participaron IDEAM, PNUD, Alcaldía
de Bogotá, Gobernación de Cundinamarca, Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca – CAR, Corporación Autónoma Regional del Guavio – Corpoguavio, Instituto
Alexander von Humboldt, Parques Nacionales Naturales de Colombia, Ministerios de
Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS, y Departamento Nacional de Planeación – DNP.
Este análisis histórico, permitió determinar que los eventos de variabilidad climática
interanual son cada vez más frecuentes, y en el caso del fenómeno de La Niña, van de
moderados a fuertes, como se observa en la Figura 1. Así mismo, el análisis de la
ocurrencia de los últimos fenómenos de La Niña a nivel nacional muestra que cada vez está
lloviendo más, un ejemplo de ellos se observa al contrastar los periodos 1951 – 1970 y 2001
– 2010; en el primero se registraron 154,4 mm de lluvia mientras que en el segundo el
registro fue de 178,5 mm (IDEAM et al., 2014).
El efecto que La Niña ha tenido y tendrá sobre el territorio del Distrito Capital, depende tanto
de la época del año como de las características territoriales, la capacidad de respuesta
socio-cultural e institucional. Debido al desbalance en la cantidad y calidad de los
ecosistemas proveedores de servicios ecosistémicos y las coberturas urbanas, suburbanas
y productivas, el distrito es altamente vulnerable a los impactos potenciales de eventos
climáticos extremos (IDEAM et al., 2014). En la Figura 2 se presenta el inventario de
eventos de emergencia y desastres originados por los fenómenos climáticos en el periodo
1980 – 2011, en el cual se observa que para el caso del fenómeno de La Niña predominan
inundaciones y deslizamientos por lluvias torrenciales.
14
FIGURA 1. DURACIÓN E INTENSIDAD DE LOS FENÓMENOS DE LA NIÑA OCURRIDOS EN EL PERIODO 1951 - 2012
FUENTE: IDEAM ET AL.; 2014
FIGURA 2. EVENTOS DE EMERGENCIA POR FENÓMENOS CLIMÁTICOS - PERIODO 1980 - 2011
Flechas Rojas: Fenómeno del Niño. Flechas Azules: Fenómeno de La Niña FUENTE: IDEAM ET AL.; 2014
Considerando la vulnerabilidad de Bogotá a los fenómenos climáticos, se formuló el Plan
Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático durante la Administración de
“Bogotá Humana” con las estrategias de la actuación en el territorio y el Plan Distrital de
Gestión de Riesgo y Cambio Climático. Este último, se encuentra en reajuste por parte de
la Administración actual “Bogotá Mejor para Todos”, la cual en su Plan de Desarrollo Distrital
2016-2020 indica que existen 1.400 hectáreas en situación de amenaza alta por inundación
15
por desbordamiento, donde habitan cerca de 295 mil personas. En los últimos tres años se
identificaron casi 3 mil familias en alto riesgo no mitigable a lo largo de los 50 km de cauce
de 18 quebradas. Igualmente, se registran alrededor de 19 mil ocupaciones ilegales en 240
polígonos de monitoreo en 3.597 hectáreas. Se tiene un inventario de más de 8 mil familias
en alto riesgo por fenómenos de remoción en masa, inundación y avenidas torrenciales
(desbordamientos rápidos en alta montaña), algunas de las cuales coinciden con
corredores ecológicos que deben recuperarse. De ellas, casi la mitad corresponden al
rezago del programa de reasentamiento de la última década (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2016). Por otra parte, la administración distrital ha trabajado en el fortalecimiento
institucional, teniendo como cabeza al Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio
Climático - IDIGER, el cual dentro de su estructura organizacional incluye una comisión
intersectorial con participación comunitaria y consejos locales de gestión del riesgo y
cambio climático.
4.2. Marco normativo
El marco normativo de la gestión del riesgo está constituido por el marco nacional, que
permite identificar el enfoque y cambio del ordenamiento jurídico; y el marco distrital, con
las directrices específicas para el Distrito Capital.
4.2.1. Marco normativo Nacional
En Colombia inicialmente se creó y se organizó el Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres-SNPAD por medio de la Ley 48 de 1988 y el Decreto 919 de 1989,
como mecanismo para la preparación ante la respuesta de desastres, pero con pocos
elementos de carácter preventivo. Seguidamente, en 1991 la Constitución Política
establece varias disposiciones que mencionan la responsabilidad del Estado en materia de
gestión del riesgo. Una década después de la creación del SNPAD, se adoptó el Plan
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres-PNPAD por medio del Decreto 93 de
1998, en el cual se especifica con más precisión las medidas para la prevención y mitigación
del riesgo (Banco Mundial, 2012). Posteriormente, se establecieron las medidas para el
ordenamiento del territorio por medio de la Ley 388 de 1997 (Cardona A. & Yamín L., 2007).
16
Sin muchos avances durante dos décadas, en el 2010 en la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático-CMNUCC se anunció la alta vulnerabilidad de
los efectos hidrometeorológicos en Colombia, lo cual se confirmó con el fenómeno de La
Niña 2010-2011 generando grandes pérdidas económicas, humanas y ambientales. Esta
situación reflejó la ausencia de estrategias para la adaptación y respuesta a los eventos de
variabilidad climática, por lo que se vio la necesidad de formular el Plan Nacional de
Adaptación al Cambio Climático-PNACC en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014 “Prosperidad para todos” y el CONPES 3700 de 2011 “Estrategia Institucional para la
articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia”. En este
último, se planteó priorizar el PNACC como una estrategia para reducir el riesgo y los
impactos socio-económicos asociados a la variabilidad y al cambio climático en Colombia.
Adicionalmente, se establecieron los objetivos y se dio línea para la formulación e
implementación del PNACC (DNP, 2011).
Para finales de 2011, se creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres,
del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República. Esta Unidad Nacional tiene como objeto dirigir la implementación de la gestión
del riesgo de desastres, atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el
funcionamiento y el desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres (UNGRD, 2015).
Adicionalmente, por los impactos ocasionados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, se
actualizó el marco legal del país, adoptando la Ley 1523 de 2012, la cual derogó la Ley 48
de 1988 y el Decreto 919 de 1989. A partir de esta Ley se creó la Política Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y se estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres, con el objeto de llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con
el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la
seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible (UNGRD,
2015)
4.2.2. Marco normativo Distrital
La Administración Distrital formuló el Plan Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio
Climático a través del Acuerdo 391 de 2009 en los diferentes sectores socioeconómicos y
17
sistemas ecológicos de la ciudad, como estrategia de gestión, planificación y control para
evaluar la vulnerabilidad de la ciudad, los riesgos climáticos futuros y la integración de las
diferentes acciones de mitigación y adaptación, con el fin de mejorar la calidad de vida y
garantizar el desarrollo sostenible de ciudad (Concejo de Bogotá, 2009).
Seguidamente, por medio del Decreto 511 de 2010 se determinaron y articularon las
funciones en relación con la adquisición de la propiedad y/o mejoras; titulación, recibo,
administración, manejo y custodia, de los inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo. Con
el fin de tener control sobre estas zonas y tomar medidas para su restauración ambiental.
También, establece que la Caja de la Vivienda Popular le corresponde la función de adquirir
los inmuebles y/o sus mejoras, ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable y priorizados
por el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias - FOPAE ahora Instituto Distrital de
Gestión de Riesgos y Cambio Climático-IDIGER, ubicados en los estratos 1 y 2.
Adicionalmente, le corresponde a la Secretaría Distrital de Ambiente recibir, manejar y
custodiar los inmuebles entregados por la Caja de Vivienda Popular y el IDIGER (IDIGER,
2017).
En el 2013 por medio del Acuerdo 546 se transformó el Sistema Distrital de Prevención y
Atención de Emergencias-SDPAE, en el Sistema Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio
Climático-SDGR-CC y se creó el Fondo Distrital para la Gestión de Riesgo y Cambio
Climático “FONDIGER”. Este nuevo sistema tiene por objeto articular las políticas,
estructuras, relaciones funcionales, métodos, recursos, procesos y procedimientos de las
entidades públicas y privadas, las comunidades y la ciudadanía en el ámbito de sus
competencias, con el propósito común de generar sinergia en los procesos que integran la
gestión de riesgos y cambio climático de Bogotá, D.C. Como objetivos específicos tiene a).
El conocimiento y reducción permanente de los riesgos en la sociedad entendidos como la
probabilidad de ocurrencia de pérdidas o daños asociados a eventos o acontecimientos de
origen natural o social, en un espacio y en un tiempo dados. b). El manejo adecuado de las
situaciones producidas por la materialización del riesgo que se define como emergencia,
calamidad y/o desastre. c). La coordinación de las medidas de mitigación y adaptación
frente a los efectos del cambio climático (IDIGER, 2015; IDIGER, 2017).
Posteriormente, con el Decreto 172 de 2014 se reglamentó el Acuerdo 546 de 2013, y se
organizaron las instancias de coordinación y orientación del Sistema Distrital de Gestión de
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Riesgos y Cambio Climático SDGR-CC y se definieron lineamientos para su
funcionamiento. Consecutivamente, se reglamentó el funcionamiento del Fondo Distrital
para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático de Bogotá, D.C, - FONDIGER, a través del
Decreto 174 de 2014 para darle autonomía en obtener, recaudar, administrar, invertir,
gestionar y distribuir los recursos necesarios para la operación del Sistema Distrital de
Gestión de Riesgos y Cambio Climático, bajo esquemas interinstitucionales de
cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad, para el desarrollo de los procesos de gestión
de riesgos y cambio climático, conforme al artículo 13 del Acuerdo 546 de 2013 (IDIGER,
2017).
De otra parte, el Decreto 566 de 2014 adoptó la Política Pública de Ecourbanismo y
Construcción Sostenible de Bogotá, Distrito Capital 2014-2024, la cual se crea partiendo de
la idea de que las condiciones ambientales y de cambio y variabilidad climática exigen la
adopción de nuevas estrategias y prácticas que permitan el desarrollo sostenible y una
relación armónica entre las áreas construidas y las áreas naturales del territorio (IDIGER,
2015).
Teniendo en cuenta que los procesos de urbanización han alterado el ciclo hidrológico del
agua por la impermeabilización de la ciudad y la reducción y/o alteración de la cobertura
vegetal. La urbanización sellada que no considera las necesidades de permeabilización del
suelo contribuye a empeorar las condiciones climáticas locales, el riesgo de inundaciones
y encharcamientos. En consecuencia, la capacidad de absorción del suelo disminuye cada
día aumentando el número de eventos que se deben atender en época invernal, como
ejemplo la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá debió atender un aumento
significativo de eventos en 2010 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2014).
En el 2015 se aprobó el Plan Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático para Bogotá
D.C. 2015-2050 por medio del Acuerdo 02 de 2015 y luego adoptado mediante el Decreto
579 de 2015, el cual será un instrumento para la planificación y gestión del Sistema Distrital
de Gestión de Riesgos y Cambio Climático, que orienta su actividad y genera sinergia con
los demás procesos del ordenamiento ambiental, territorial y de desarrollo en el Distrito
Capital. El Plan Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático orienta la formulación
de los componentes y los programas de gestión de riesgos y de cambio climático para cada
plan de desarrollo, así como la priorización de las inversiones del FONDIGER y de las
19
instituciones que conforman el Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático
SDGR-CC (SDA, 2017).
Para este mismo año, se aprobó la Resolución 03168 de 2015 por medio de la cual se
establece el procedimiento para recibir, custodiar y manejar los predios ubicados en zonas
de alto riesgo no mitigable que hayan sido desalojados a través de planes o proyectos de
reubicación de asentamientos humanos. Dicha función será realizada por la Dirección de
Gestión Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente, la cual también deberá diligenciar
ficha técnica de cada predio a fin de elaborar y mantener actualizada la base de datos
correspondientes (SDA, 2015).
En el mes de junio del presente año el Concejo de Bogotá adoptó el Plan de Desarrollo
Distrital “Bogotá Mejor para Todos” 2016-2020, el cual establece en el primer pilar “Igualdad
de calidad de vida” el programa “Familias protegidas y adaptadas al cambio climático” con
el cual se pretende disminuir el riesgo de pérdidas de vidas humanas, ambientales y
económicas, asociadas a eventos de origen natural o social, reduciendo el nivel de
vulnerabilidad de las familias a través de intervenciones integrales que permitan garantizar
su bienestar y recuperar los elementos de la estructura ecológica principal que permiten
una mayor adaptación al cambio climático (Concejo de Bogotá, 2016).
La actual Administración Distrital plantea implementar procesos de conocimiento y
reducción del riesgo, y manejo de desastres definidos por la Política Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012) en perspectiva del cambio climático, siguiendo
las obligaciones derivadas del Marco de Sendai 2015 de las Naciones Unidas para la
reducción del riesgo de desastres y de la Conferencia de las Partes Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre Cambio Climático COP 21 París 2015 (IDIGER, 2015).
Así mismo, busca evitar la ocupación de suelos en zonas identificadas de amenaza alta y
media, reduciendo así el nivel de exposición y vulnerabilidad, apoyados en labores de
capacitación, construcción de obras de mitigación, promoción de programas de
reasentamiento, y sistemas de alerta temprana que generen fortalecimiento institucional y
social. Igualmente, se buscará incentivar y promover el cumplimiento de la norma de sismo
resistencia, el reforzamiento estructural, y la preparación en todos los sectores (público,
privado y comunitario) para la respuesta a emergencias, especialmente de carácter sísmico.
20
Por otra parte, establecerá el mejoramiento del centro de reserva de Bogotá, y la puesta en
marcha del Sistema de Alerta Temprana, que integrará la red de instrumentación y
monitoreo, y los diferentes modelamientos del comportamiento hidrometeorológico para
incrementar la preparación para la respuesta a las emergencias (IDIGER, 2015).
21
5. METODOLOGÍA
El fortalecimiento del desarrollo de la gobernanza para la gestión del riesgo del fenómeno
de la Niña implica el desarrollo de dos procesos interrelacionados, el primero corresponde
a la evaluación de política pública a partir de información secundaria y primaria, para lo cual
se utilizó y adaptó la metodología de evaluación de políticas estratégicas formulada e
implementada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la metodología de
índices de carácter cualitativo realizada por el Instituto de Estudios Ambientales de la
Universidad Nacional (IDEA), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para medir el desempeño de la
gestión del riesgo a partir de encuestas de percepción, para así identificar aciertos,
desaciertos y retos de la política y sus instrumentos territoriales a nivel nacional y distrital.
El segundo proceso corresponde a la formulación de estrategias de fortalecimiento y
cambio que permitan tener un camino más estructurado para la gobernanza, relacionada
con la participación, consensos, empoderamiento de las comunidades y horizontalidad de
las relaciones con algunas entidades en la gobernabilidad, planificación e implementación
de los procesos estratégicos de la gestión del riesgo, como los son la identificación,
reducción, atención y recuperación.
5.1. Evaluación de política pública
El proceso metodológico para la evaluación de la política Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres se realiza a partir de la metodología de evaluación de políticas estratégicas
formulada e implementada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2014), para
determinar el impacto que ha tenido en el desarrollo de la gobernanza para la gestión del
riesgo del fenómeno de la Niña en el distrito capital. Este proceso comprende tres pasos:
Recopilación y análisis de información secundaria.
Encuesta de percepción.
Aciertos, desaciertos y retos.
22
5.1.1. Recopilación y análisis de información secundaria
El punto de partida de la evaluación de la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres, es la recopilación de toda la información secundaria disponible relacionada con
la política, para lo cual se requiere analizar la normatividad aplicable a nivel nacional y
distrital, así como los instrumentos de política y planificación territorial, de desarrollo y
ambiental del Distrito Capital.
El análisis de correspondencia de las políticas y normas a nivel nacional, regional y distrital
permite obtener soportes para identificar la concurrencia, corresponsabilidad, pertinencia y
grado de implementación, relacionado con la gobernanza para la gestión del riesgo del
fenómeno de la Niña, así como las condiciones de cambio y los modos de relación de la
comunidad y las instituciones con el fenómeno.
5.1.2. Encuesta de percepción
La encuesta de percepción constituye una fuente de información importante para valorar
los impactos de los planes a nivel nacional y distrital que se han implementado para el
desarrollo de la gobernanza para la gestión del riesgo asociado a la ocurrencia del
fenómeno de La Niña, correspondiendo a lo estipulado en la Política Nacional de Gestión
del Riesgo, considerando tres modos de relación: relación con la comunidad, relación con
el fenómeno de La Niña y relación con la institucionalidad; por lo cual se generan dos tipos
de encuesta, la primera orientada a los actores institucionales, al ser los responsables de
la planificación y ejecución de los instrumentos de la política, y la segunda orientada a los
actores sociales, quienes se ven afectados o beneficiados por las decisiones de las
instituciones. En la Tabla 1 se presenta la ficha técnica de los dos tipos de encuestas de
percepción.
TABLA 1. FICHA TÉCNICA ENCUESTAS
ENCUESTA INSTITUCIONAL
Universo Funcionarios de las entidades públicas distritales o regionales, que participen en la gestión de riesgos.
Muestra 11 personas
Técnica Encuesta estructurada
Recolección de datos Entrevista por medios digitales.
23
ENCUESTA COMUNIDADES
Universo Población general, hombres y mujeres, mayores de 18 años, de estratos 1 a 6, residentes de las localidades de Bogotá.
Muestra 250 personas
Técnica Encuesta estructurada
Recolección de datos Entrevista directa y por medios digitales.
FUENTE: AUTORAS, 2017
Para la elaboración de las encuestas orientadas a actores institucionales y sociales, se
implementaron índices de carácter cualitativo adaptados de la metodología realizada por el
IDEA y el BID para medir el desempeño de la gestión del riesgo. La modificación y
adaptación del índice de gestión del riesgo permite tener una valoración cuantitativa de la
gestión a partir de niveles cualitativos, el índice se adapta a las directrices de la Política
Nacional de Gestión de Riesgos de Desastre y los objetivos de los planes nacional y distrital,
considerando que la metodología propuesta por el BID – CEPAL – IDEA UN, indica que
pueden ser redefinidos de acuerdo a sus propias especificaciones.
Se trabajan cuatro índices que corresponden a los procesos estratégicos de la gestión del
riesgo (identificación, reducción y atención) y a su vez analizan los tres modos de relación
(con comunidad, con el fenómeno y con la institucionalidad), conforme a los aspectos que
aplican para el análisis de la gobernanza de la gestión del riesgo del fenómeno de la Niña
en el Distrito Capital.
Descripción de los índices
Índice de Identificación del Riesgo (IR)
El índice de identificación del riesgo es la medida de las percepciones individuales y
estimación objetiva del riesgo. Implica la valoración de la amenaza factible, la vulnerabilidad
de la sociedad, y estimación de las consecuencias; para tener un contexto y referente en la
toma de decisiones. Para lograr procesos de gobernanza es importante lograr el
conocimiento y entendimiento del riesgo para estructurar las acciones de las instituciones
y el rol de las comunidades para la prevención y reducción del riesgo, así como para la
atención y recuperación de la emergencia.
En la Tabla 2 se relacionan los indicadores del índice de identificación del riesgo (IR) y las
variables para cada tipo de encuesta.
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TABLA 2. INDICADORES Y VARIABLES POR ENCUESTA PARA EL ÍNDICE DE IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO (IR)
ÍNDICE DE IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO (IR)
INDICADOR VARIABLES INSTITUCIÓN VARIABLES COMUNIDAD
Capacitación y educación en gestión
del riesgo
Conocimiento comportamiento y consecuencias del fenómeno.
Relevancia de los procesos de sensibilización, capacitación y
entrenamiento.
Conocimiento del fenómeno.
Capacitación o interés de capacitarse en amenazas naturales,
análisis de vulnerabilidad y/o identificación de riesgos,
Evaluación de vulnerabilidad y riesgo
Vulnerabilidad del distrito ante la futura ocurrencia del fenómeno.
Antecedentes de afectación de la localidad, vivienda o sitio de trabajo.
Percepción de vulnerabilidad ante la
futura ocurrencia del fenómeno.
Inventario de pérdidas - Relevancia de elaborar inventario
de pérdidas en caso de emergencia por el fenómeno.
Mapeo de amenazas - Conocimiento de la espacialización
de las amenazas y riesgos.
Información pública y participación comunitaria
Participación comunitaria en la gestión del riesgo.
Efectividad de los medios de
comunicación.
Medios de comunicación consultados en estados de
emergencia.
Medios de participación que implementaría en caso de ser
afectado por una futura ocurrencia del fenómeno.
Participación en espacios
orientados a la gestión del riesgo.
Monitoreo de amenaza y pronóstico
Cobertura y calidad de la información de la red
hidrometeorológica de Bogotá
Pronósticos del sistema de alerta temprana
FUENTE: AUTORAS, 2017
Índice de Reducción del Riesgo (RR)
El índice de reducción se relaciona con la principal acción de la gestión del riesgo, que
corresponde a la minimización del mismo, y contemplan la planificación e implementación
de medidas estructurales y no estructurales de prevención y mitigación, con el fin de evitar
o disminuir los impactos ambientales del evento
En la Tabla 3 se relacionan los indicadores del índice de reducción del riesgo (RR) y las
variables para cada tipo de encuesta.
25
TABLA 3. INDICADORES Y VARIABLES POR ENCUESTA PARA EL ÍNDICE DE REDUCCIÓN DEL RIESGO (RR)
ÍNDICE DE REDUCCIÓN DEL RIESGO (RR)
INDICADOR VARIABLES INSTITUCIÓN VARIABLES COMUNIDAD
Consideración del riesgo en el uso del suelo y planificación
urbana
Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental
Relevancia y pertinencia de los instrumentos de planificación
territorial, de desarrollo y ambiental.
Suficiencia del Plan de Distrital
de Gestión de Riesgos y Cambio Climático
Planificación local y comunitaria para la reducción del riesgo
Conocimiento de instrumentos de
planificación territorial, de desarrollo y ambiental.
Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos en
áreas propensas
Sensibilización ante eventos climatológicos.
Condiciones del barrio para afrontar un futuro fenómeno
Disposición a la reubicación
Refuerzo e intervención de bienes
públicos y privados
Efectividad de las medidas para la reducción de la vulnerabilidad
Medidas de protección de bienes
FUENTE: AUTORAS, 2017
Índice de Manejo del Desastre (MD)
Este índice permite conocer el nivel de preparación de las instituciones operativas y la
comunidad para la respuesta y recuperación post desastre apropiada. Está relacionado con
el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en donde la responsabilidad de la gestión no es
solo del Estado sino de todos los actores sociales. Su efectividad implica una real
organización, capacidad y planificación operativa de las instituciones y de los actores
sociales.
Los indicadores y las variables del índice de manejo del desastre (MD) para cada tipo de
encuesta se presentan en la Tabla 4.
TABLA 4. INDICADORES Y VARIABLES POR ENCUESTA PARA EL ÍNDICE DE MANEJO DEL DESASTRE (MD)
ÍNDICE DE MANEJO DEL DESASTRE (MD)
INDICADOR VARIABLES INSTITUCIÓN VARIABLES COMUNIDAD
Planificación de la respuesta en caso de
emergencia y sistemas de alerta
Capacidad de las comunidades para atender emergencias
generadas por el fenómeno
Conocimiento de sistemas de alerta temprana
Preparación de la vivienda en caso
de emergencia
Preparación y capacitación de la
comunidad
Capacitación e interés de capacitación en atención de
emergencias, primeros auxilios y/o evacuación.
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ÍNDICE DE MANEJO DEL DESASTRE (MD)
INDICADOR VARIABLES INSTITUCIÓN VARIABLES COMUNIDAD
Organización y coordinación de operaciones de
emergencia
Relevancia del rol de la comunidad
Funciones de la comunidad en caso de emergencia por la ocurrencia del
fenómeno.
FUENTE: AUTORAS, 2017
Índice de Gobernabilidad (G)
Este índice permite analizar el grado de institucionalización de la gestión y la transferencia
del riesgo. Tanto los indicadores como las variables de cada tipo de encuesta se presentan
en la Tabla 5.
TABLA 5. VARIABLES Y TEMAS POR ENCUESTA PARA EL ÍNDICE DE GOBERNABILIDAD (G)
ÍNDICE DE GOBERNABILIDAD (G)
INDICADOR VARIABLES INSTITUCIÓN VARIABLES COMUNIDAD
Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada
Estructura organizacional y capacidad institucional de la
administración distrital
Nivel de confianza
Eficiencia de la ejecución
Organización vecinal para la atención de emergencias
generadas por el fenómeno.
Nivel de confianza en la administración distrital.
Identificación de entidades
encargadas de la gestión del riesgo a nivel nacional y distrital
FUENTE: AUTORAS, 2017
En el Anexo 1 se encuentra el formato de los tipos de encuesta.
Procesamiento encuesta y estimación de índices
El procesamiento de las encuestas se realizará a partir de la calificación numérica de las
respuestas a partir del tipo de pregunta, tanto en las encuestas institucionales como de
comunidades, como se presenta en la Tabla 6.
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TABLA 6. PROCESAMIENTO ENCUESTAS
ENCUESTA INSTITUCIONES
TIPO PREGUNTA RESPUESTA CALIFICACIÓN DESCRIPCIÓN
Preguntas en escala
Bajo 1
Incipiente 2
Apreciable 3
Bueno 4
Óptimo 5
Muy Bajo 1
Bajo 2
Medio 3
Alto 4
Muy Alto 5
ENCUESTA COMUNIDAD
TIPO PREGUNTA RESPUESTA CALIFICACIÓN DESCRIPCIÓN
SI/ NO
No 1 Bajo
Sí sin justificación relacionada
1 Bajo
Sí con justificación relacionada
2 Medio
Sí con justificación técnica
3 Alto
Selección Múltiple
0 a 1 1 Bajo
2 a mitad menos 1 2 Medio
Mitad o mayor 3 Alto
Preguntas abiertas
Sin respuesta 1 Bajo
Respuesta relacionada
2 Medio
Respuesta correcta 3 Alto FUENTE: AUTORAS, 2017
La estimación de los índices para cada tipo de encuentra se realiza considerando la
sumatoria de las calificaciones de las preguntas realizadas para cada tipo de índice, y la
escala de resultado por indicador se define según los rangos de la sumatoria, como se
observa en la Tabla 7. Finalmente se estiman cuatro índices generales, y la estimación
corresponderá al promedio entre el resultado del índice de la encuesta institucional y de la
encuesta a comunidades, considerando que en gobernanza se manejan relaciones
horizontales y por lo tanto el peso de ambas respuestas debe tener el mismo peso; los
rangos de los índices generales también se presentan en la Tabla 7.
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TABLA 7. ESTIMACIÓN DE ÍNDICES
ENCUESTA INSTITUCIONES
CALIFICACIÓN Rangos índice identificación del riesgo (IR)
Rangos índice reducción del riesgo (RR)
Rangos índice manejo del
desastre (MD)
Rangos índice gobernabilidad
(G)
Bajo 8 – 14 9 - 16 2 - 3 2 - 3
Incipiente 15 - 21 17 - 24 4 - 5 4 - 5
Apreciable 22 - 28 25 - 32 6 - 7 6 - 7
Notable 29 - 35 33 - 40 8 - 9 8 - 9
Óptimo 36 - 40 41 - 45 10 - 11 10 - 11
ENCUESTA COMUNIDADES
CALIFICACIÓN Rangos índice identificación del riesgo (IR)
Rangos índice reducción del riesgo (RR)
Rangos índice manejo del
desastre (MD)
Rangos índice gobernabilidad
(G)
Bajo 11 – 14 6 - 8 5 - 6 4 - 5
Incipiente 15 - 19 9 - 11 7 - 8 6 - 7
Apreciable 20 - 24 12 - 14 9 - 11 8 - 9
Notable 25 - 29 15 - 16 12 - 13 10 - 11
Óptimo 30 - 34 17 - 18 14 - 15 12 - 13
ÍNDICES GENERALES
CALIFICACIÓN Rangos índice identificación del riesgo (IR)
Rangos índice reducción del riesgo (RR)
Rangos índice manejo del
desastre (MD)
Rangos índice gobernabilidad
(G)
Bajo 9 – 14 9 - 12 3 - 4 3 - 4
Incipiente 15 - 21 13 - 18 5 - 6 5 - 6
Apreciable 22 - 28 19 - 23 7 - 9 7 - 9
Notable 29 - 33 24 - 28 10 - 11 10 - 11
Óptimo 34 - 41 29 - 31 12 - 13 12 - 13
FUENTE: AUTORAS, 2017
5.1.3. Aciertos, desaciertos y retos
A partir de los resultados del análisis de información secundaria y de las encuestas y sus
respectivos índices, se realizará una matriz de aciertos, correspondientes a todas las
acciones y percepciones que identifican el desarrollo de los procesos estratégicos de la
gestión para la gobernanza, los desaciertos, relacionados con acciones que se quedan
cortas o no se relacionan con la gobernanza, y retos, los cuales identifican los elementos
faltantes o incipientes dentro de los procesos estratégicos y la gobernanza para la gestión
del riesgo del fenómeno de La Niña en el Distrito Capital.
29
5.2. Propuesta de líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio
A partir de los resultados del análisis de aciertos, desaciertos y retos, y de las
recomendaciones obtenidas en las entrevistas, se determinarán las estrategias de
desarrollo de la gobernanza para la gestión del riesgo del fenómeno de la Niña que permitan
reorientar los desaciertos, mantener o potencializar los aciertos, y materializar los retos,
estableciendo los niveles de prioridad, plazos de ejecución y responsables en una matriz
de gestión.
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6. RESULTADOS
En el presente capítulo se presentan los resultados de la evaluación de la Política Nacional
de Gestión del Riesgo y sus instrumentos, y la propuesta de estrategias de fortalecimiento
y cambio para el desarrollo de la gobernanza para la gestión del riesgo del fenómeno de La
Niña en el Distrito Capital.
La propuesta de estrategias de fortalecimiento y cambio indica las acciones y metas para
el desarrollo de la gobernanza en el distrito y la priorización de las mismas en un marco de
actuación similar al de los planes ya formulados.
6.1. Evaluación de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y sus
instrumentos a nivel Nacional y Distrital
La evaluación de la política pública se realiza con enfoque sistémico, es decir considerando
la intensión como un todo. Como primera medida se realiza la consulta de la normatividad
aplicable a la gobernanza para la gestión del riesgo a nivel nacional y distrital, seguido de
la recopilación de los resultados de las encuestas de percepción institucional y de
comunidades, y finaliza con la matriz de aciertos, desaciertos y retos nacional y distrital.
6.1.1. Recopilación y análisis de información secundaria
Para la evaluación de políticas públicas, como primera medida se realizó la consulta de la
normatividad aplicable a la gobernanza para la gestión del riesgo a nivel nacional y distrital,
para construir las bases de datos normativa.
Normatividad asociada a la gestión del riesgo
Marco Nacional
En la Tabla 8 se presentan todas las normas asociadas a la gestión del riesgo en el territorio
colombiano en orden cronológico, y a su vez, relacionadas con la gobernanza para la
gestión del riesgo del fenómeno de la Niña.
31
TABLA 8. NORMATIVIDAD NACIONAL – GESTIÓN DEL RIESGO Y GOBERNANZA
NORMA DESCRIPCIÓN
Decreto Ley
2811 de 1974
Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección de Medio Ambiente.
Parte III. Medios de la política ambiental Título VIII De las emergencias ambientales Artículo 31. En accidentes acaecidos o que previsiblemente puedan sobrevenir, que causen deterioro ambiental, o de otros hechos ambientales que constituyan peligro colectivo, se tomarán las medidas de emergencia para contrarrestar el peligro. Parte XIII De los modos de manejo de los recursos naturales renovables Título I. De los poderes policivos Capítulo I. De los funcionarios Artículo 306. El incendio, inundación, contaminación u otro caso semejante, que amenace perjudicar los recursos naturales renovables o el ambiente se adoptarán las medidas indispensables para evitar, contener o reprimir el daño, que durarán lo que dure el peligro.
Ley 46 de 1988
Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
Corresponde a la primera organización del sistema para la prevención, atención y recuperación de desastres. Indica que dentro del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres se debe considerar la educación, capacitación y participación comunitaria, la planificación territorial y la coordinación interinstitucional e intersectorial.
Decreto Ley 919 de 1989
Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.
Determina los aspectos de planeación para la prevención y atención de desastres entre los cuales define los objetivos e integrantes del sistema, los criterios y responsables de la formulación del Plan Nacional y la responsabilidad de los organismos de planeación del orden territorial. De igual forma define el régimen de las situaciones de desastre, las situaciones de calamidad pública, los aspectos institucionales, los organismos de atención y Fondo Nacional de calamidades.
Ley 99 de 1993
Por la cual se crea el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental –SINA y se dictan otras disposiciones.
Artículo 1. Principios generales ambientales 9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento. Artículo 5. Funciones del Ministerio. 35. Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos. 41. Promover, en coordinación con el Ministerio de Gobierno, la realización de programas y proyectos de gestión ambiental para la prevención de desastres, de manera que se realicen coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, creado por la Ley 46 de 1988 y reglamentado mediante el Decreto-Ley 919 de 1989. Artículo 31. Funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales 23. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las
32
NORMA DESCRIPCIÓN
demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación.
Decreto 93 de 1998
Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
Orienta las acciones y medidas para la reducción de riesgos, la respuesta efectiva y la recuperación rápida. Determina como estrategias generales: El conocimiento sobre riesgos, la incorporación de la prevención y reducción del riesgo en la planificación, el fortalecimiento del desarrollo institucional y la socialización de la prevención y mitigación de desastres.
Decreto 4580 de
2010
Declara emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.
Debido a que en el mes de noviembre del año 2010 se agudizó el fenómeno de la Niña desatado en todo el país y que se constituyó en un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, la gravedad de las pérdidas generadas por la ocurrencia del fenómeno y la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y necesidad de adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días.
Decreto 4147 de
2011
Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura.
Se crea el organismo encargado de la dirección y coordinación de la implementación del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres. Es la cabeza en cuanto a determinar los lineamientos y estrategias para la gobernanza de la gestión del riesgo en el territorio nacional.
Ley 1523 de
2012
Por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
A través de este instrumento se da un cambio en el paradigma al concentrar los esfuerzos no solo en el desastre sino en la intervención de sus causas – Política enfocada en procesos. La Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. Concibe la gestión del riesgo como un proceso social, para la formulación, ejecución y seguimiento y evaluación de acciones para el conocimiento, reducción del riesgo y manejo de desastres que contribuyan a la seguridad, la calidad de vida y el desarrollo sostenible en el territorio nacional. Indica la necesidad de generar la gobernanza para la gestión del riesgo, resaltando la necesidad de la corresponsabilidad de todos los actores en el proceso de la Gestión del Riesgo de Desastres y con ello, la indispensable participación de los ciudadanos desde su propia condición y dinámica social, cultural, económica y política.
33
NORMA DESCRIPCIÓN
Establece que la responsabilidad de la gestión del riesgo debe ser asumida por todos los habitantes y autoridades del país deben desarrollar acciones para la gestión del riesgo.
Decreto 1974 de
2013
Por el cual se establece el procedimiento para la expedición y actualización del Plan Nacional de Gestión del Riesgo.
Constituye el conjunto de instrucciones mediante el cual la UNGRD formaliza ante las instancias del SNGRD la estructura lógica de cada uno de los pasos que deben seguirse en el proceso de formulación del Plan. La cabeza de la formulación del plan es la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo.
Decreto 1807 de
2014
Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto Ley 19 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones.
Indica los estudios, escalas y detalle para la inclusión del riesgo en los instrumentos de planificación territorial como lo son los planes de ordenamiento territorial. Para el componente urbano del plan se deben considerar las medidas y acciones necesarias para generar nuevas condiciones de riesgo, y los tratamientos para las zonas en riesgo ocupadas.
Decreto 1807 de
2016
Por medio del cual se adopta el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres.
Con este decreto queda en firme el instrumento de la Política Nacional de la Gestión del Riesgo, que define los objetivos, programas, acciones, responsables y presupuestos, mediante las cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres en el marco de la planificación del desarrollo nacional. considerado como el cual tiene como último objetivo estratégico “Fortalecer gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural.”
FUENTE: AUTORAS, 2017
Análisis de las normas e instrumentos
Desde el Código de los Recursos Naturales de Colombia (Decreto Ley 2811 de 1974) se
resalta la importancia de la prevención, atención y mitigación de los daños generados por
emergencias, debido a que implican deterioro ambiental y peligro colectivo.
La formalización y organización de la gestión del riesgo en Colombia se ha propiciado por
desastres de gran magnitud, que han revelado las necesidades del país en la prevención,
atención y recuperación de desastres. La necesidad del Estado Colombiano de contar con
un Sistema de Atención y Prevención de Desastres fue revelada por la activación y erupción
del Volcán Nevado del Ruíz el 13 de noviembre de 1985, que afecto a los departamentos
de Tolima y Caldas, dejando como saldo 25.000 víctimas mortales y perdidas económicas
alrededor de los 211,8 millones de dólares, conforme a cifras suministradas por el PNUD.
A partir de esta situación se crea y organiza el Sistema Nacional para la Atención y
34
Prevención de Desastres – SNPAD mediante la ley 46 de 1998 y estructurado en el Decreto
Ley 919 de 1989.
El SNPAD era descentralizado y acogió la división territorial (Nación, departamento,
municipio) para desarrollar su organigrama; se construye sobre la existencia de comités
interinstitucionales: Comités Nacional, Técnico, Operativo y comités a escala territorial;
rompe con la tradición asistencialista al incluir el modo preventivo dentro de sus actividades
y constituye un Sistema interinstitucional, siendo un sistema abierto en el cual participan
tanto entidades públicas como privadas, y se establece a nivel legislativo que pueden
participar representantes de la sociedad civil y del sector privado en los comités de
prevención y atención de desastres en todos los niveles. Sin embargo, el SNPAD está
conformado en su mayor parte por entidades del poder Ejecutivo, lo que le da una
naturaleza mayoritariamente pública debido a que se mantiene la convicción de que el
Estado es responsable primario de la vida, bienes, derechos y libertades de los individuos,
como lo establece la Constitución Política de Colombia en el artículo 2, inciso segundo.
La ley 46 determina las responsabilidades de las autoridades territoriales en la gestión del
riesgo, siendo la Nación subsidiaria, los segmentos departamentales coordinadores de los
municipios, y estos últimos son definidos como los entes territoriales investidos con la
competencia preferente para la atención, prevención y recuperación de emergencias;
reconociendo así el papel decisivo de las autoridades locales y de las comunidades.
Desde el SNPAD se incluyen ONG’s dentro de la estructura formal del Estado para la
gestión del riesgo, como lo son la Cruz Roja y los Bomberos voluntarios, sectores
industriales, el sector académico con el aporte de universidades a las investigaciones
relacionadas con factores de riesgo, en especial relacionado con sismo resistencia. Sin
embargo, el SNPAD buscaba establecer relaciones a nivel local con organizaciones
comunitarias, asociaciones o entidades que apoyan el trabajo de comunidades, la
reubicación de asentamientos humanos en riesgo, la gestión ambiental o la reconstrucción
post evento (Cardona A. & Yamín L., 2007); lo cual indica la necesidad de arreglos de
gobernanza para la gestión del riesgo.
La Ley General Ambiental de Colombia (ley 99 de 1993) en su principio noveno establece
“La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para
35
evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento”. Así mismo,
determina las funciones que tanto el Ministerio como las Corporaciones Autónomas
Regionales deben asumir en el tema de gestión del riesgo, reiterando el carácter preventivo.
En el año 1998 el SNPAD cuentan con el Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres - PNPAD, adoptado mediante Decreto 93 de 1998. El Plan fue un esquema
esencial para el desarrollo sostenible a nivel nacional y constituía un marco de política en
el marco del desarrollo y su planificación (Cardona A. & Yamín L., 2007). En el año 2001 se
expidió el documento CONPES No. 3146: Estrategia para consolidar la ejecución del
PNPAD, el cual determina un conjunto de acciones prioritarias para mejorar el desarrollo
del Plan con respecto a elementos como el conocimiento, la planificación y el fortalecimiento
institucional; por lo cual se determinó como estrategia el manejo de la gestión del riesgo
como componente importante en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes de
Desarrollo Sectorial (PDT) configurados como instrumentos de planificación a mediano y
corto plazo.
Aunque el Estado Colombiano contaba con un ordenamiento jurídico que reconocía el
desastre como una perturbación a la normalidad colectiva y estableció un sistema de
normas, instituciones, procedimientos, planes y mecanismos para enfrentarlo (Cardona A.
& Yamín L., 2007), en el año 2010 mediante Decreto 4580 se declara la emergencia
económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública, debido a que el
fenómeno de la Niña desatado en el todo el país se agudizó en el mes de noviembre
convirtiéndose en un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, que
reveló la insuficiencia de las facultades gubernamentales y la vulnerabilidad del Estado para
el manejo y recuperación de la gravedad de pérdidas generadas por la ocurrencia del
fenómeno. Es por ello que el gobierno nacional decide formular e implementar normas para
fortalecer y reestructurar todo el sistema de gestión del riesgo, para mejorar la
gobernabilidad para prevenir, atender y recuperar las condiciones de los territorios ante
futuras emergencias, iniciando por la creación de la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo – UNGRD mediante Decreto 4147 de 2011.
La UNGRD es el organismo encargado de la dirección, orientación y coordinación de la
Gestión de Desastres en Colombia, fortaleciendo las capacidades de las entidades
públicas, privadas, comunitarias y de la sociedad en general, con el propósito explícito de
36
contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible,
a través del conocimiento del riesgo, su reducción y el manejo de los desastres asociados
con fenómenos de origen natural (UNGRD, 2015), como el fenómeno de la Niña. Con
respecto a la gobernanza para la gestión del riesgo, la UNGRD estableció en su visión que
para el año 2017 habría logrado el empoderamiento de las autoridades nacionales,
entidades públicas o privadas y a la sociedad en general, sobre su responsabilidad en
cuanto a la gestión del riesgo de desastres se refiere, impulsando la participación social en
la vigilancia del desempeño institucional, promoviendo el uso óptimo de la tecnología en la
materia y disminuyendo significativamente las condiciones de riesgo, la pérdida de vidas y
los costos asociados a los desastres (UNGRD, 2015).
Posterior a la creación de la UNGRD se expide la primera Política Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres mediante la Ley 1523 de 2012. La política se estructura en ocho
capítulos que modifican la estrategia de asistencia a personas afectadas, permite la toma
de decisiones oportunas y la ejecución de presupuestos necesarios para la atención de
emergencias, donde participan los sectores públicos, privados y comunitarios. Esta política
tiene como reto la corresponsabilidad de todos los actores en el proceso de la Gestión del
Riesgo de Desastres y con ello, la indispensable participación de los ciudadanos desde su
propia condición y dinámica social, cultural, económica y política, lo cual se relaciona con
la gobernanza para la gestión del riesgo.
En la Tabla 9 se presentan los principales aspectos identificados en la Política Nacional de
Gestión del Riesgo que se relacionan con la gobernanza para la gestión de riesgos del
fenómeno de la Niña. Es importante resaltar que esta política mantiene que el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo es un sistema abierto en el cual participan las entidades
públicas, privadas y la sociedad civil, resalta que la gestión del riesgo es responsabilidad
de todas las autoridades y las comunidades y es vinculante en cuanto a la integración de la
gestión del riesgo en la planeación territorial y la participación en las actividades que se
realizan a nivel local y comunitario.
37
TABLA 9. POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES – LEY 1523 DE 2012
POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES – LEY 1523 DE 2012
Artículo 1. De la gestión del riesgo de
desastres
La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1
La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
Artículo 2. De la responsabilidad
La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades.
Artículo 3. Principios generales
3. Principio de solidaridad social: Todas las personas naturales y jurídicas, sean estas últimas de derecho público o privado, apoyarán con acciones humanitarias a las situaciones de desastre y peligro para la vida o la salud de las personas. 4. Principio de autoconservación: Toda persona natural o jurídica, bien sea de derecho público o privado, tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo en su ámbito personal y funcional, con miras a salvaguardarse, que es condición necesaria para el ejercicio de la solidaridad social. 5. Principio participativo: Es deber de las autoridades y entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, reconocer, facilitar y promover la organización y participación de comunidades étnicas, asociaciones cívicas, comunitarias, vecinales, benéficas, de voluntariado y de utilidad común. Es deber de todas las personas hacer parte del proceso de gestión del riesgo en su comunidad. 6. Principio de diversidad cultural: En reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas, los procesos de la gestión del riesgo deben ser respetuosos de las particularidades culturales de cada comunidad y aprovechar al máximo los recursos culturales de la misma. 11. Principio sistémico: La política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares. El sistema operará en modos de
38
POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES – LEY 1523 DE 2012
integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias. Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración. 12. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13. Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas. La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 15. Principio de oportuna información: Para todos los efectos de esta ley, es obligación de las autoridades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, mantener debidamente informadas a todas las personas naturales y jurídicas sobre: Posibilidades de riesgo, gestión de desastres, acciones de rehabilitación y construcción así como también sobre las donaciones recibidas, las donaciones administradas y las donaciones entregadas.
Artículo 5. Sistema nacional de gestión
del riesgo de desastres
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en adelante, y para efectos de la presente ley, sistema nacional, es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país.
Artículo 6. Objetivos del sistema nacional
General: Llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible. Específicos: 2.1. Conocimiento del riesgo: e) Comunicación del riesgo a las entidades públicas y privadas y a la población, con fines de información pública, percepción y toma de conciencia. 2.3. Respuesta: a) Preparación para la respuesta frente a desastres mediante organización, sistemas de alerta, capacitación, equipamiento y entrenamiento, entre otros. d) Recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción de las condiciones socioeconómicas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguridad y desarrollo sostenible, evitando reproducir situaciones de riesgo y generando mejores condiciones de vida.
39
POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES – LEY 1523 DE 2012
Artículo 8. Integrantes del
Sistema Nacional
1. Las entidades públicas. Por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión. 2. Entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro. Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales. 3. La Comunidad. Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas.
Artículo 9. Instancias de dirección del
Sistema Nacional 4. El Alcalde distrital o municipal en su respectiva jurisdicción.
Artículo 12. Los Gobernadores y
Alcaldes
Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción.
Artículo 14. Los Alcaldes en el
Sistema Nacional
Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.
Parágrafo
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.
Artículo 15. Instancias de orientación y coordinación
6. Consejos departamentales, distritales y municipales para la gestión del riesgo.
Artículo 27. Instancias de coordinación
territorial
Créanse los Consejos departamentales, distritales y municipales de Gestión del Riesgo de Desastres, como instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, destinados a garantizar la efectividad y articulación de los procesos de conocimiento del riesgo, de reducción del riesgo y de manejo de desastres en la entidad territorial correspondiente.
Artículo 28. Dirección y composición
1. El Gobernador o Alcalde o su delegado, quien lo preside. 2. El Director de la dependencia o entidad de gestión del riesgo. Servicios públicos, CAR, Defensa Civil, Cruz Roja, Policía
Parágrafo 1.
Los Consejos Territoriales podrán invitar a sus sesiones a técnicos, expertos, profesionales, representantes de gremios o universidades para tratar temas relevantes a la gestión del riesgo. Así mismo, podrán convocar a representantes o delegados de otras organizaciones o a personalidades de reconocido prestigio y de relevancia social en su respectiva comunidad para lograr una mayor integración y respaldo comunitario en el conocimiento y las decisiones de los asuntos de su competencia.
Artículo 32. Planes de Gestión del Riesgo
Los tres niveles de gobierno formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación.
40
POLÍTICA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES – LEY 1523 DE 2012
Artículo 39. Integración de la
Gestión del Riesgo en la planificación
territorial y del desarrollo
Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socio ambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.
FUENTE: ADAPTADO DE LA LEY 1523 DE 2012
A nivel nacional el instrumento de planificación definido por la Política Nacional de Gestión
de Riesgos de Desastres en su artículo 33 es el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres – PNGRD. El procedimiento de formulación y adopción del Plan es establecido
por el Decreto 1974 de 2013 y se encuentra a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión
del Riesgo de Desastres.
El primer Plan formulado bajo el marco de la política, “Una estrategia de desarrollo”, tiene
un periodo de vigencia de 2015 a 2025, y fue adoptado mediante Decreto 1807 de 2016.
Este plan es el instrumento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -
SNGRD que define los objetivos, programas, acciones, responsables y presupuestos,
mediante las cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del
riesgo y manejo de desastres en el marco de la planificación del desarrollo nacional. A su
vez, este Plan integra los intereses de acuerdos y marcos internacionales definidos en la
Tabla 10, que a su vez se encuentran relacionados entre sí.
TABLA 10. MARCOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES
MARCO SENDAI - TERCERA CONFERENCIA MUNDIAL DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Generalidades Colombia asiste a esta conferencia realizada en la ciudad de Sendai – Japón, en los días 14 a 18 de marzo de 2015.
Propósito
Evaluación y examen de la aplicación del Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres, examinar la experiencia y aprobar un marco para la reducción de riesgo de desastres.
Prioridades
1. Comprender el riesgo de desastres. 2. Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo. 3. Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia. 4. Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz, y “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.
41
AGENDA 2030 PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Generalidades A favor de las personas, el planeta y la prosperidad, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 25 de septiembre de 2015.
Objetivos del Desarrollo Sostenible relacionados
6. Agua Limpia y Saneamiento 11. Sobre Ciudades y Comunidades Sostenibles 13. Acción por el Clima 17. Alianzas para Lograr los Objetivos, se han planteado metas afines que deberán articularse a las Políticas Nacionales en el tema.
Líneas estratégicas
Colombia enfocará sus esfuerzos a 2030, en articulación con otras metas globales que aportan al aumento de resiliencia –como las del Convenio de Diversidad Biológica (CDB), la Agenda de Desarrollo a 2030, la Convención de Lucha contra la Desertificación (CNULD), así como el Marco de Acción de Sendai 2015-2030, en las siguientes líneas estratégicas: 1. Sinergias entre adaptación y mitigación. 2. Adaptación basada en socio-ecosistemas. 3. Articulación de la adaptación al cambio climático y gestión de riesgos, incluyendo el diseño e implementación de un sistema de alerta temprana. 4. Adaptación de infraestructura básica y sectores de la economía. 5. Incorporación de consideraciones de adaptación y resiliencia en la planificación sectorial, territorial y del desarrollo. 6. Promoción de la educación en cambio climático para generación de cambios de comportamiento. 7. Consolidación de territorios de paz con consideraciones de cambio climático.
ACUERDO DE PARÍS 2015 DE LA CONVENCIÓN MARCO SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO - COP 21
Objeto relacionado
Reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el ámbito del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza. Aprobación del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. Aprobación de la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo y la aprobación del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres.
Enfoque Colombia
Enfocará sus esfuerzos de adaptación a 2030, en articulación con otras metas globales que aportan al aumento de resiliencia, como las del Convenio de Diversidad Biológica (CDB), los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la Convención de Lucha contra la Desertificación (UNCCD) y el Marco de Acción de Sendai 2015-2030.
FUENTE: AUTORAS, 2017
El análisis de la formulación del PNGRD relacionado con la gobernanza para la gestión del
riesgo del Fenómeno de la Niña implica analizar si las estrategias, programas y proyectos
responden a las necesidades y prioridades identificadas en el diagnóstico.
42
En la Tabla 11 se presentan los resultados del diagnóstico para el PNGRD.
TABLA 11. DIAGNÓSTICO DEL PNGRD
HALLAZGOS EN LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
Conocimiento del riesgo
Condición predominantemente urbana de Colombia. Aumento susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos y avenidas torrenciales en amplias zonas del país. Deterioro ambiental, crecimiento de la población y de los bienes localizados en áreas expuestas a fenómenos hidrometeorológicos como factores determinantes de aumento de riesgo. Relación directa entre niveles de pobreza y las capacidades institucionales y su incidencia en el diseño y la implementación de acciones de reducción del riesgo y de recuperación frente a un desastre. Bogotá se reconoce como una zona expuesta por inundaciones conforme al informe del Banco Mundial.
Análisis y evaluación de la gestión del
riesgo
Aumento del riesgo de desastre en el país se asocia más a la inadecuada gestión territorial, sectorial y privada.
Factores que marcan
la tendencia
de crecimiento del riesgo
en Colombia
Relación entre gestión del riesgo y desarrollo no llevadas a política de Estado (por lo cual se formula la Política Nacional). Incorporar la gestión del riesgo en la gestión pública.
Cumplimiento de los compromisos de gestión del riesgo en los instrumentos rectores de la planificación es deficiente y articulado. Recursos destinados para el cumplimiento de metas: diferencias entre los montos y los rubros financiados. Nacional enfoque a atención y conocimiento. Municipal enfoque a reducción (reforestación, conservación de cuencas). Carácter proteccionista con bajos niveles de articulación con las demás instancias territoriales.
Acumulación del riesgo por falta de aplicación y control de las políticas e instrumentos de ordenamiento territorial y ordenación de cuencas.
El principal reto para la planeación en Colombia es lograr la integración de la gestión del riesgo con las demás dimensiones del desarrollo como POMCA, POT y los Planes de Desarrollo a nivel municipal y departamental. Ocupación progresiva de zonas no aptas en las ciudades colombianas condicionan a la población a la exposición ante diferentes fenómenos potencialmente peligrosos, no garantizando un proceso sostenible del territorio. Sabana de Bogotá: acumulación del riesgo en zonas de construcción formal y en otras de estratos altos, donde se revelan
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HALLAZGOS EN LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
los problemas ambientales generados por las dinámicas de especulación del suelo y conflictos de uso en los procesos de suburbanización. Bogotá ha sido una de las ciudades que más ha invertido en gestión del riesgo.
Vacíos en el tema de gestión del riesgo en las políticas y planes sectoriales
El incremento y la acumulación de la vulnerabilidad de las edificaciones habitacionales, se deben principalmente al crecimiento de la vivienda informal, al incumplimiento de estándares de diseño y de construcción, a su localización en zonas de peligro, a la posible presencia de fenómenos naturales, y a la falta de estrategias para intervenir las construcciones anteriores a la primera norma de sismo resistencia (1984).
Ausencia de política clara, en donde la responsabilidad es asumida por el Estado, lo cual desincentiva a los ciudadanos y al sector privado a posesionar su rol en la reducción y manejo del riesgo.
En caso de evento natural, el Consejo de Estado ha dictado que el gobierno sólo se puede hacer responsable cuando haya daños causados por una acción u omisión (falla) de las entidades públicas. El Estado está obligado a indemnizar. Aumenta vulnerabilidad fiscal. Las personas en su mayoría perciben que pueden verse afectados por algún riesgo, solo el 61% cree que tomará medidas para reducirlo y 35% ya lo han hecho. 40% considera que es responsabilidad de otros agentes. La sociedad no es consciente de su responsabilidad frente al riesgo, obligando al Estado a asumir responsabilidades y costos más allá de su competencia. Bajos niveles de reconocimiento del riesgo. No mecanismos de protección y aseguramiento.
ANÁLISIS DE ÍNDICES DE GESTIÓN DEL RIESGO
Mide desempeño de la gestión del riesgo, de forma cualitativa, con base en unos referentes deseados. Considera cuatro componentes: Identificación del riesgo (IR), Reducción del riesgo (RR), Manejo de Desastres (MD) y gobernabilidad y protección financiera (PF).
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HALLAZGOS EN LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
Evaluación de política pública con seis subindicadores y cinco niveles de desempeño del 1 al 5 bajo, incipiente, significativo, sobresaliente y óptimo.
Identificación del riesgo (IR)
Indicadores: IR1. Inventario sistemático de desastres y pérdidas IR2. Monitoreo de amenazas y pronóstico IR3. Evaluación mapeo de amenazas IR4. Evaluación de vulnerabilidad y riesgo. IR5. Información pública y participación comunitaria IR6. Capacitación y educación en gestión de riesgos
En cuanto a la información pública y participación comunitaria (IR5) se presentó un avance en su desempeño de apreciable a notable, ya que se ha incrementado la divulgación del tema mediante los medios de comunicación (publicidad, entrevistas, reportajes, etc.), no obstante, su principal énfasis ha sido el tema de las emergencias. capacitación y educación en gestión de riesgos (IR6) se mantiene en estos 6 años en un nivel apreciable sin sufrir cambios. Esto debido a que, aunque existen acciones y programas para implementar el tema en lo curricular no se evidencia una decisión y acompañamiento del Ministerio de Educación, las labores en producción de material y capacitación son aisladas, por lo tanto, el proceso es todavía incipiente. No se ha logrado que existan suficientes programas académicos superiores.
Reducción del riesgo (RR)
Indicadores: RR1. Integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana RR2. Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental RR3. Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos RR4. Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos de áreas propensas RR5. Actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción RR6. Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados
Definición de usos del suelo y la planificación urbana (RR1) disminuyó de un nivel notable a un nivel apreciable a raíz de que los planes de ordenamiento territorial se quedaron cortos en incorporar debidamente el riesgo, pese a que por normativa se plantea que deben tomarse las decisiones de planificación considerando la gestión del riesgo. Se mantiene el nivel apreciable del indicador de intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental (RR2) ya que se han implementado algunos planes piloto de ordenamiento de cuencas (POMCA) considerando el riesgo como determinante ambiental, sin embargo, sigue siendo incipiente el trabajo y no se denotan avances significativos aún. A pesar de los casos piloto no se han definido estrategias y metodologías claras para avanzar en este tema. Igualmente, en estos años se conserva el nivel de apreciable para el desempeño de la implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos (RR3). En general se mantienen los diseños y manuales para obras expedidos en años anteriores, faltando aún más procesos de investigación que ayuden a perfeccionar las técnicas y metodologías. Hay avances aislados en algunas ciudades del país.
Manejo de Desastres (MD)
Indicadores: MD1. Organización y coordinación de operaciones de emergencia
Organización y coordinación de operaciones de emergencia (MD1) se mantiene en apreciable, ya que en algunas ciudades se sostiene un trabajo en equipo para las labores de
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HALLAZGOS EN LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
MD2. Planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta MD3. Dotación de equipos, herramientas e infraestructura MD4. Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional MD5. Preparación y capacitación de la comunidad MD6. Planificación para la rehabilitación y reconstrucción
respuesta. Sin embargo, este panorama no es igual para todas las ciudades. Por norma se cuenta con los Consejos Territoriales de Gestión del Riesgo en los cuales se involucran entidades operativas, de servicios y algunas técnicas, pero todavía falta compromiso institucional al interior de estos Consejos además de la falta de representación de los tomadores de decisiones de las instancias públicas de coordinación en todos los niveles (Ministerios a nivel nacional, Secretarios Departamentales y Municipales a nivel subnacional). Para el indicador de preparación y capacitación de la comunidad (MD5) se registró un aumento en nivel de desempeño de incipiente a un nivel de apreciable. Se reconoce el esfuerzo de la UNGR en las campañas de qué hacer en caso de emergencia (ABC), además de acompañar algunas estrategias comunitarias de entidades como la Cruz Roja y el SENA a partir del desastre por el fenómeno de la Niña de 2010-2011.
Gobernabilidad y protección
financiera (PF)
Indicadores: PF1. Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada PF2. Fondos de reservas para el fortalecimiento institucional PF3. Localización y movilización de recursos de presupuesto PF4. Implementación de redes y fondos de seguridad social PF5. Cobertura de seguros y estrategias de transferencia de pérdidas de activos públicos PF6. Cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado
La localización y movilización de recursos de presupuesto (PF3) se sostuvo en un nivel apreciable. Por norma es obligatorio disponer recursos en todos los niveles territoriales para la gestión del riesgo; sin embargo, cuando son asignados la gran mayoría son para atención y no para la prevención.
CAUSAS DE CAMBIO DE LOS ÍNDICES DE GESTIÓN DEL RIESGO
Identificación del riesgo (IR)
En 2013 disminuyó, y los cambios no son suficientes, debido a: Cambios significativos en las instituciones encargadas del conocimiento, alertas. Los avances en conocimiento e identificación del riesgo no son muy claros, no hay una estrategia definida. Si bien existe en la ley el tema, no ha sido apoyado lo suficiente, el comité nacional de conocimiento del riesgo, apenas está comenzando a adquirir las bases.
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HALLAZGOS EN LOS PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
No hay generación de metodologías que abarquen desde lo nacional a lo municipal en beneficio del proceso de conocimiento, hay debilidad institucional en lo técnico. No se avanza en el tema de educación, particularmente no existen suficientes programas académicos a nivel superior y no se apoyan programas de investigación en el tema.
Reducción del riesgo (RR)
Se estabilizó en 2013, pero su cambio no es significativo debido a: No hay estrategias definidas. Los temas prospectivos son muy incipientes. Los POT son deficientes a su vez los POMCAs son incipientes Mitigación no reconocida dentro de la reducción. Comité nacional apenas comienza.
Manejo de Desastres (MD)
Incrementó a 2013, disminución notoria en 2010 por: El comienzo del fenómeno de La Niña en 2010 y la gravedad de las lluvias dejaron graves pérdidas. Desestabilización del Sistema Nacional. Ministerios no reconocían labor y responsabilidad. Aumento en 2013 por: Existencia Colombia Humanitaria, recursos dispuestos para la atención.
Gobernabilidad y protección financiera (PF)
Disminuye a 2010 por: Poca información al público de las acciones del gobierno en materia de protección financiera y en la búsqueda de mejorar el trabajo interinstitucional. Poca efectividad del gobierno para tomar acciones y emprender la formulación y puesta en marcha de políticas de fortalecimiento. Aumento en 2013: Creación Fondo Adaptación, reducción de la vulnerabilidad, expedición ley 1523.
Estado de la inversión pública en Gestión del Riesgo de Desastres
A 2014 la mayor parte de los recursos estuvieron destinados a acciones relacionadas con la reducción del riesgo de desastres, seguidas por el proceso de manejo de desastres y en una menor proporción para el proceso de conocimiento del riesgo, compromisos adquiridos por el gobierno nacional para atender los impactos derivados de la temporada de lluvias 2010-2011, más conocida en el país como fenómeno de La Niña.
FUENTE: UNGRD, 2016
El diagnóstico realizado a partir de los índices de gestión del riesgo permitió a la luz de los
logros, alcances y limitaciones del pasado en materia de gestión del riesgo, la definición del
objetivo general y de los objetivos específicos del actual Plan Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres como una apuesta y una estrategia de desarrollo del país,
considerando un orden lógico en los procesos de conocimiento, reducción, manejo y
recuperación y un proceso transversal con la gobernanza. Por lo anterior el PNGRD se
estructura como se observa en la Tabla 12. En el Anexo 2 se presenta la estructura
completa del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres.
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TABLA 12. ESTRUCTURA PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES
OBJETIVO ESTRATÉGICO
ALCANCE ESTRATEGIA
1. Mejorar el conocimiento del
riesgo de desastres en el territorio
nacional
Investigación y conocimiento sobre riesgos de origen natural como base para la toma de decisiones e incorporación de criterios de sostenibilidad en los procesos de planificación del desarrollo, ordenamiento territorial y planificación ambiental. Investigación con entidades nacionales, regionales, autoridades ambientales y comunidad académica. Estudios y mapas de amenaza. Fortalecer los servicios de vigilancia y alerta que permiten el monitoreo de los fenómenos, mejorar la instrumentación y los procesos de investigación aplicada. Entidades nacionales y regionales. Políticas que fomenten la producción de información técnica. Cada municipio y distrito en lo territorial es responsable de analizar el riesgo de desastres en el ámbito de sus competencias constitucionales y contar con el apoyo de las entidades nacionales, regionales y departamentales, autoridad ambiental. Implementar programas que proporcionen herramientas para el suministro e intercambio de información sobre amenaza, exposición y vulnerabilidad. Instrumentos: Planes de Acción de las Corporaciones Autónomas Regionales, los Planes o Esquemas de Ordenamiento Territorial (municipal y departamental) y en los Planes de Desarrollo Municipales y Departamentales. Se debe proveer asistencia técnica y apoyo a los Consejos Departamentales y Municipales para que progresivamente puedan mejorar el conocimiento de las técnicas y políticas de reducción del riesgo, el
Gestión de la Información en el conocimiento del riesgo para los procesos de reducción del riesgo y manejo de desastres: Información dinámica, intersectorial, interinstitucional e interdisciplinaria. Interrelación y coordinación entre los actores. Canales e instrumentos de divulgación.
Desarrollo de la investigación orientada a la gestión del riesgo de desastres: Investigación práctica de adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo. Salto entre la investigación y actuación con métodos participativos, considerando el rol de los actores y métodos para transmitir y difundir la información.
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OBJETIVO ESTRATÉGICO
ALCANCE ESTRATEGIA
conocimiento sobre el riesgo de desastres y sus implicancias en el desarrollo sostenible.
2. Reducir la construcción de
nuevas condiciones de riesgo en el
desarrollo territorial, sectorial y ambiental
sostenible
El riesgo se está acumulando permanentemente en las ciudades y en las áreas rurales, debido a la falta de aplicación y control de las políticas e instrumentos de ordenamiento territorial municipal y la insuficiencia en el manejo de cuencas hidrográficas”1. (Banco Mundial, 2012, Informe sobre la gestión del riesgo) Incorporación práctica de la gestión del riesgo deficiente. Gestión prospectiva del riesgo: entidades públicas y privadas requieren interiorizar el concepto de desarrollo seguro. Prevención y mitigación de riesgos derivados de eventos de origen natural, como criterio de planificación segura, presente en la toma de decisiones sobre el futuro económico, social y ambiental de los municipios. Instrumentos de planificación fundamentales para garantizar inversión. Por lo tanto, uno de los objetivos principales del plan nacional es garantizar que las entidades de planificación garanticen la incorporación de la reducción de riesgos en la planificación del desarrollo sostenible. Municipios, CARs deben incorporar los recursos para financiar planes y programas y proyectos del POT y POMCA a través de los planes de desarrollo y los planes de acción. Gobierno debe impulsar reglamentación del uso del suelo, promoviendo la incorporación de estos componentes en los planes de desarrollo territorial y ordenamiento, de acuerdo a lo estipulado en: Ley 388/ 97, ley 1454/ 2011, Decreto 1640/ 2012. Permite introducir el riesgo como criterio de planificación.
Gestión del Riesgo de Desastres y Medidas de Adaptación al Cambio Climático en los Instrumentos de Planificación del Desarrollo y del Ordenamiento del Territorio: Riesgo como un problema de desarrollo, la optimización de recursos y la suscripción de acuerdos intersectoriales. Conexión entre la gestión del riesgo de desastres, la planificación territorial y la adaptación al cambio climático.
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OBJETIVO ESTRATÉGICO
ALCANCE ESTRATEGIA
Oficinas de planeación y curadurías urbanas, constructores deben garantizar una adecuada evaluación del riesgo de desastres como requisito insoslayable para el otorgamiento de licencias de construcción.
3. Reducir las condiciones
existentes de riesgo de desastres
Reducción a partir de intervenciones correctivas que buscan disminuir el impacto probable de amenazas naturales, actuando sobre la amenaza, la exposición o la vulnerabilidad. Contribuir al desarrollo sostenible. Actuación de los actores bajo el principio de corresponsabilidad establecido en la Ley 1523/ 2012. (medidas correctivas como prospectivas). Reducción del riesgo analizado no como un gasto sino como inversión de gran utilidad y beneficio económico, social, ambiental e institucional. El país debe anteceder los desastres factibles considerando la información disponible, evitando las pérdidas sociales, económicas, ambientales y culturales. Municipios, distritos, empresas de servicios públicos, empresas privadas y sector productivo deben identificar acciones de reducción del riesgo correctivas (reducir los ya existentes), determinar orden de prioridad de intervención y ejecutar programas de reducción como medidas costo eficientes. Entidades relacionadas con vivienda deben promover proyectos de mejoramiento del entorno, reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, construcción de adecuados soportes urbanos en zonas de recepción de la población que permitan la recuperación social, económica, cultural y ambiental de las comunidades, y estrategias para
Reducción del Riesgo Sectorial y Territorial: Integrar en la planificación sectorial y territorial las metas del plan nacional con proyectos específicos de reducción. Ámbito territorial requiere la articulación entre municipios, gobernaciones, autoridades ambientales.
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OBJETIVO ESTRATÉGICO
ALCANCE ESTRATEGIA
manejo de los suelos de protección por riesgo.
4. Garantizar un oportuno, eficaz y
adecuado manejo de desastres
Contar con protocolos, procedimientos y estrategias para la respuesta y planes de contingencia enmarcados en la Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias. Entidades operativas y técnicas con el apoyo de la UNGRD desarrollar instructivos, metodologías y ejercicios de simulación, simulacro y entrenamiento conforme con la información factible de obtener de los sistemas de alerta y escenarios de riesgo. Municipios, entidades operativas y empresas de servicios progresivamente mejorar la dotación de equipos, herramientas y maquinaria para enfrentar escenarios de desastres factibles. Para una adecuada respuesta en situaciones de emergencia o de desastre los integrantes del SNGRD aplicarán estándares del Manual de Ayuda Humanitaria de Colombia. Promoción por parte de la UNGRD de programas de autoprotección y preparativos para emergencia y desastres a nivel comunitario y familiar (especial en zonas de alto riesgo). Recuperación implica un esfuerzo de las instituciones del Estado, de los organismos de la sociedad y en general de las propias comunidades, se desarrollarán procedimientos especiales que garantice en todos los casos la realización de los programas de recuperación en el menor tiempo posible. Se requieren identificar los escenarios de riesgo e impacto para plantear situaciones de recuperación de forma "ex ante", evitando aumentar la vulnerabilidad existente.
Preparación para la respuesta a Emergencias: Articulación delos instrumentos técnicos a nivel territorial y sectorial, y adicionales como dotación de equipos, capacitación, entrenamiento. Se requiere establecer la responsabilidad de los entes territoriales para fomentar la corresponsabilidad a la luz de los principios de subsidiariedad y complementariedad. Permite las respuestas escalonadas. Socialización de los instrumentos de respuesta permitirá a los ciudadanos reconocer con claridad las funciones del Estado, incentivar a asumir sus riesgos y tomar medidas de prevención y mitigación frente a las emergencias.
Preparación para la Recuperación: Diseño de mecanismos de recuperación municipal: reducción del impacto socioeconómico e incrementar la capacidad del país. Programas de recuperación en el menor tiempo posible.
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OBJETIVO ESTRATÉGICO
ALCANCE ESTRATEGIA
5. Fortalecer la Gobernanza, la
educación y comunicación social
en la gestión del riesgo con enfoque
diferencial, de género y diversidad
cultural
Responsabilidad de las entidades del SNGRD adoptar estrategia nacional de fortalecimiento municipal y regional que responda a las diferencias que existen en las capacidades. Fortalecer gobernaciones como instancia de coordinación de los municipios (criterios de concurrencia y subsidiariedad - establecidos en la constitución, ley 1523 del12 y ley orgánica del ordenamiento territorial. Grupos poblacionales con estrategias. Entidades territoriales utilizando el programa de Generación y Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial. Capital con acciones de información, educación y comunicación incorporadas dentro de sus planes municipales de gestión del riesgo de desastres. Fortalecimiento requiere flujo de información horizontal y vertical para la toma de decisiones eficaz frente a los procesos misionales - Desarrollo continuo del sistema de información para la gestión del riesgo de desastres (art 45 y 46 ley 1523). Mejoramiento de los canales y flujos de información. Procesos de gestión del riesgo son procesos de desarrollo sostenible y seguro. Sector privado y sociedad civil desconocer su responsabilidad frente al conocimiento, generación, reducción y control del riesgo. Más costos al Estado. Se debe superar el enfoque reactivo ante emergencias o desastres y la gestión del riesgo no es cuestión exclusiva del gobierno. Asumir responsabilidades intrínsecas que se derivan de sus competencias: comprender derechos frente a la GR y reconocer y actuar respecto a sus deberes y
Fortalecimiento de la Capacidad Institucional del SNGRD: Fortalecimiento de la capacidad técnica y operativa: nacional, territorial y autoridades ambientales formulación de PMGRD instrumentos a largo plazo y base para PDM, POT, POMCA y PGAR.
Sociedad Informada y Consciente en Gestión del Riesgo de Desastres: La gestión del riesgo debe aumentar la resiliencia de las comunidades ante los desastres mediante la información y participación de todos sus integrantes, orientándose de acuerdo a las características diferenciales, culturales, y de género. Cultura ante los desastres y participación comunitaria en educación ciudadana y consultas públicas.
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OBJETIVO ESTRATÉGICO
ALCANCE ESTRATEGIA
responsabilidades, complementarias y necesarias. Programas educativos GR contribuir a formar en el respeto a la vida, los derechos humanos, la paz, la solidaridad, la equidad; facilitar la participación informada de todos en las decisiones que los afectan, especialmente el riesgo de desastre y conducir al desarrollo de capacidades críticas, reflexivas y analíticas de los ciudadanos; a una mayor consciencia de la conservación, protección y mejora del medio ambiente y la prevención de desastres. (Establecido constitución art 67). Pueden ser formal, informal o de educación para el trabajo. La comunicación social del riesgo, así como la educación y la participación ciudadana forman parte de los procesos de apoyo de la gestión del riesgo. Min educación encargado de la inclusión de GR en programas curriculares, educación por niveles y grados, cualificar educadores, desarrollo de recursos y métodos. Entidades públicas y ONG y privadas reconocimiento de las nociones de diversidad cultural, protección e igualdad de género en los procesos de participación ciudadana que se propongan en el marco de la política de GR. Trabajo con comunidades debe considerar: enfoque diferencial, valores culturales, religiosos y sociales. No discriminación en relación con sexo, edad, condición social, etnias, grupos minoritarios, poblaciones indígenas y afro, personas en condición de discapacidad. Comunidades en riesgo consideradas como grupos sociales, transformadores sociales y aportantes en la construcción del
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OBJETIVO ESTRATÉGICO
ALCANCE ESTRATEGIA
conocimiento y reducción del riesgo. Trabajo con comunidades: Nivel local y en casos particulares departamental y nacional. Comunicación: estrategia nacional de comunicación social del riesgo (con MinTIC) relacionada con conocimiento, reducción, y manejo que permita a los ciudadanos informarse y actuar en el marco de sus deberes y responsabilidades.
FUENTE: ADAPTADO DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO, 2016
Analizando específicamente la estructura del PNGRD para el desarrollo de la gobernanza
para la gestión del riesgo, es importante identificar los programas y proyectos formulados,
los cuales se presentan en la Tabla 13.
TABLA 13. ESTRATEGIA DE GOBERNANZA – PNGRD
OBJETIVO ESTRATEGÍCO
Fortalecer la Gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural.
ESTRATEGIA PROGRAMA PROYECTO PLAZO EJECUCIÓN
Fortalecimiento de la Capacidad
Institucional del SNGRD
Incremento de la Capacidad Técnica y
Operativa de las Entidades Nacionales
y Territoriales en Gestión del Riesgo de
Desastres.
Capacitación para la formulación de Estrategias municipales de respuesta, planes de contingencia y protocolos.
Corto Mediano
Largo
Formación en gestión del riesgo de desastres para coordinadores territoriales y funcionarios públicos
Corto Mediano
Largo
Fortalecimiento a nivel territorial para el desarrollo de la gestión del riesgo de desastres
Corto
Asistencia técnica para el seguimiento e implementación de la gestión del riesgo en los POT.
Corto
Sociedad Informada y Consciente en
Gestión del Riesgo de Desastres
Participación Ciudadana para la
Gestión del Riesgo de Desastres
Poblaciones gestionando el riesgo
Mediano
Implementación de rutas de evacuación
Largo
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OBJETIVO ESTRATEGÍCO
Fortalecer la Gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural.
ESTRATEGIA PROGRAMA PROYECTO PLAZO EJECUCIÓN
dirigidas a población en condición de
discapacidad
Participación social y comunitaria para la toma de decisiones
en gestión del riesgo de desastres
Largo
Estrategia de participación social
para la prevención de incendios forestales
Mediano
Educación en la Gestión del Riesgo de
Desastres
Adecuación de los Proyectos
Ambientales Escolares en gestión
del riesgo de desastres
Corto
Fomento de la gestión del riesgo de
desastres en la educación superior
Corto
Comunicación social e información pública
para la gestión del riesgo de desastres
Información, educación y
comunicación (IEC) para conocer el riesgo
y reducirlo
Largo
FUENTE: ADAPTADO DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO, 2016
En la Tabla 14 se identificar los programas y proyectos en los cuales la entidad territorial,
en este caso la administración distrital, tiene responsabilidad y la prioridad de la ejecución,
lo cual permite tener un panorama de la articulación de la gestión nacional y la gestión
distrital.
TABLA 14. RESPONSABILIDADES DE ENTIDADES TERRITORIALES EN EL PNGRD
OBJETIVO PROGRAMA PROYECTO
PLAZO EJECUCIÓN
Corto
(2015 - 2018)
Mediano
(2019 – 2021)
Largo
(2022 – 2025)
1. Mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional
Conocimiento del Riesgo de Desastres por fenómeno de origen Natural
Fortalecimiento de la Red Nacional de Estaciones Hidrometeorológicas.
Instalación de sistemas de alertas tempranas por eventos hidrológicos extremos.
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OBJETIVO PROGRAMA PROYECTO
PLAZO EJECUCIÓN
Corto
(2015 - 2018)
Mediano
(2019 – 2021)
Largo
(2022 – 2025)
Investigación básica y aplicada para el desarrollo, fomento e innovación en los procesos de conocimiento, reducción y manejo de desastres.
Estudios de riesgo de desastres requeridos en la formulación del POT.
2. Reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial, sectorial y ambiental sostenible.
Reducción del Riesgo de Desastres en la Planificación y Gestión del Desarrollo Territorial
Reducción del riesgo de desastres a través de Planes de Desarrollo Municipales y Departamentales
Mecanismos de seguimiento y monitoreo a la reducción del riesgo de desastres en la planificación territorial.
Ajuste y actualización del plan de gestión de riesgo de desastres.
Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial.
3. Reducir las condiciones existentes de riesgo de desastres.
Intervenciones para la reducción del riesgo de desastres por fenómenos de origen socio-natural.
Obras de mitigación frente a amenazas producidas por fenómenos como movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones.
4. Garantizar un oportuno, eficaz y adecuado manejo de desastres.
Preparación en el nivel nacional para la respuesta a emergencias.
Salas de crisis territoriales.
Preparación en los niveles territoriales para la respuesta a emergencias.
Implementación de estrategias de respuesta a nivel territorial.
Asistencia técnica a entidades territoriales en el proceso de manejo de desastres.
Implementación de sistemas de alerta a nivel regional y local.
Equipamiento para la respuesta en entidades territoriales.
Preparación para la respuesta en
Formulación e implementación de
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OBJETIVO PROGRAMA PROYECTO
PLAZO EJECUCIÓN
Corto
(2015 - 2018)
Mediano
(2019 – 2021)
Largo
(2022 – 2025)
escenarios de riesgo regionales.
protocolos nacionales para la respuesta frente a temporadas de fenómenos climáticos
5. Fortalecer la Gobernanza, la educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural
Participación Ciudadana para la Gestión del Riesgo de Desastres
Implementación de rutas de evacuación dirigidas a población en condición de discapacidad.
Estrategia de participación social para la prevención de incendios forestales.
FUENTE: PNGRD, 2016
Marco Distrital
Posterior al análisis nacional, que enmarca las directrices generales, es necesario realizar
el análisis a nivel local en el Distrito Capital, de tal forma que se tengan los elementos para
contrastar y relacionar la pertinencia y corresponsabilidad del distrito con las directrices
nacionales de gestión del riesgo y la gobernanza. En la Tabla 15 se presenta la
normatividad distrital de gestión del riesgo.
TABLA 15. NORMATIVIDAD DISTRITAL – GOBERNANZA PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO
NORMA DESCRIPCIÓN
Resolución 1428 de
2002
Por la cual se adoptan los planes tipo de emergencia en seis escenarios distritales, se modifica y adiciona la Resolución 0151 del 06 de febrero de 2002.
Ajusta el procedimiento que orienta la gestión administrativa al otorgamiento de permisos para la presentación de espectáculos públicos en el Distrito Capital.
Decreto 423 de 2006
Por el cual se adopta el Plan Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias para Bogotá D.C.
Describe los aspectos generales, los escenarios de gestión del riesgo, los programas a implementar, la financiación y el seguimiento del Plan Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias.
Decreto 038 de 2007
Por medio del cual se asigna a los alcaldes locales la función de ordenar la desocupación y demolición de inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo y se dicta otras disposiciones.
Ordena la ejecución de la demolición de las edificaciones ubicadas en sitios declarados Por la dirección de prevención y atención de emergencias de alto riesgo no mitigable
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NORMA DESCRIPCIÓN
Acuerdo 341 de 2008
Por el cual se adiciona el Acuerdo no. 30 de 2001 y se establece la realización de un simulacro de actuación en caso de un evento de calamidad pública de gran magnitud con la participación de todos los habitantes de la ciudad
Se establece el día de la prevención de desastres y emergencias en el Distrito Capital, para el segundo miércoles de octubre de cada año.
Acuerdo 391 de 2009
Por medio del cual se dictan lineamientos para la formulación del Plan Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y se dictan otras disposiciones
Establece las estrategias para elaborar el Plan Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático en los diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos de la ciudad, como estrategia de gestión, planificación y control, que le permita a la ciudad la evaluación de la vulnerabilidad actual, los riesgos climáticos futuros, y la integración de las diferentes acciones de mitigación y adaptación, con el fin de mejorar la calidad de vida y garantizar el desarrollo sostenible de ciudad.
Acuerdo 418 de 2009
Por el cual se promueve la implementación de tecnologías arquitectónicas sustentables, como techos o terrazas verdes, entre otras en el d. c. y se dictan otras disposiciones
Promueve el urbanismo sostenible mediante el conocimiento, divulgación e implementación progresiva y adecuada de techos, terrazas verdes entre otras tecnologías.
Resolución 004 de 2009
Por la cual se adopta la versión actualizada del Plan de Emergencias de Bogotá, el cual establece los parámetros e instrucciones y se define políticas, sistemas de organización y procedimientos interinstitucionales para la administración de emergencias en Bogotá D.C.
Adopta la versión actualizada del Plan de Emergencias de Bogotá D.C., y todos sus anexos, el cual establece los parámetros e instrucciones y se define políticas, sistemas de organización y procedimientos interinstitucionales para la administración de emergencias en Bogotá D.C.
Decreto 511 de 2010
Por medio del cual se determinan y articulan funciones en relación con la adquisición de la propiedad y/o mejoras; titulación, recibo, administración, manejo y custodia, de los inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo, y se dictan otras disposiciones.
La Caja de la Vivienda Popular tiene la función de adquirir inmuebles y/o sus mejoras, ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable y priorizados Por el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias - FOPAE., ubicados en los estratos 1 y 2, cuando ello se requiera.
Decreto 523 de 2010
Por el cual se adopta la microzonificación sísmica de Bogotá D.C.
Adopta las disposiciones de microzonificación sísmica de Bogotá, D.C., de acuerdo con los resultados del estudio de zonificación de la respuesta sísmica de Bogotá, de conformidad con el reglamento colombiano de construcción sismo resistente nsr-10.
Decreto 1469 de 2010
Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.
Hace énfasis en las de zonas de amenaza y/o riesgo alto y medio.
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NORMA DESCRIPCIÓN
Resolución 6524 de 2011
Por la cual se conforma el Grupo Interno de Trabajo sobre Cambio Climático.
Conforma el Grupo Interno de Trabajo sobre Cambio Climático, integrado por un equipo interdisciplinario de profesionales de diferentes dependencias de la Secretaría Distrital de Ambiente.
Decreto 255 de 2013
Por el cual se establece el procedimiento para la ejecución del programa de reasentamiento de familias que se encuentran en condiciones de alto riesgo en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones.
Establece el procedimiento para la ejecución del programa de reasentamiento de familias que se encuentran en condiciones de alto riesgo en el Distrito Capital.
Acuerdo 546 de 2013
Por el cual se transforma el Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias -SDPAE-, en el Sistema Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático-SDGR-CC, se actualizan sus instancias, se crea el fondo distrital para la gestión de riesgo y cambio climático “FONDIGER” y se dictan otras disposiciones
Describe los lineamientos generales del Sistema Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático-SDGR-CC, lineamientos de las instancias de dirección, orientación y coordinación del SDGR-CC establece los sistemas y subsistemas asociados a la gestión de riesgos y cambio climático y los sistemas distritales de soporte para la gestión de riesgo y cambio climático, las responsabilidades públicas, privadas y ciudadanas y participación social y comunitaria.
Decreto 172 de 2014
Por el cual se reglamenta el Acuerdo 546 de 2013, se organizan las instancias de coordinación y orientación del Sistema Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático-SDGR-CC y se definen lineamientos para su funcionamiento.
Decreto 173 de 2014
Por medio del cual se dictan disposiciones en relación con el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER, su naturaleza, funciones, órganos de dirección y administración.
Funciones del IDIGER
Decreto 377 de 2014
Por medio del cual se subroga el Decreto 146 de 2005, ”Por el cual se crea la Comisión Distrital para la prevención y Mitigación de Incendios Forestales y se dictan otras disposiciones”.
La Comisión Distrital para la prevención y Mitigación de Incendios Forestales es la instancia asesora técnica permanente, en materia de conocimiento, reducción del riesgo y manejo de incendios forestales para todo el territorio de Bogotá D.C., como parte integral del Sistema Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático-SDGR-CC -, y se articula a través de la Comisión Intersectorial de Gestión del Riesgo y Cambio Climático.
Acuerdo 567 de 2014
Por el cual se establecen lineamientos para la gestión del riesgo por tormentas eléctricas en el Distrito Capital.
Establece los lineamientos para la gestión del riesgo por tormentas eléctricas en el Distrito Capital.
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NORMA DESCRIPCIÓN
Decreto 528 de 2014
Por medio del cual se establece el Sistema de Drenaje Pluvial Sostenible del Distrito Capital, se organizan sus instancias de dirección, coordinación y administración; se definen lineamientos para su funcionamiento y se dictan otras disposiciones.
Establece el Sistema de Drenaje Pluvial Sostenible del Distrito Capital como subsistema del sistema hídrico del Distrito Capital, organizar sus instancias de dirección, coordinación y administración, y dictar los lineamientos que se requieren para su adecuado funcionamiento.
Resolución 110 de 2014
Por la cual se modifica parcialmente y adiciona la Resolución 227 de 2006, Por la cual se adoptan los términos de referencia para la ejecución de estudios detallados de amenaza y riesgo Por fenómenos de remoción en masa para proyectos urbanísticos y de construcción de edificaciones en Bogotá D.C.
Adopta los términos de referencia contenidos en la presente Resolución, los cuales están orientados a la ejecución de estudios detallados de amenaza y riesgos por fenómenos de remoción en masa para solicitudes de licencias de urbanización y parcelación, para predios localizados en zonas de amenaza alta y media por fenómenos de remoción en masa, según el plano correspondiente del Decreto 190 de 2004 o la norma que lo sustituya, derogue o modifique.
Acuerdo 002 de 2015
Por el cual se aprueba el Plan Distrital De Gestión de Riesgos y Cambio Climático para Bogotá D.C., 2015-2050 y se dictan otras disposiciones.
El Plan Distrital De Gestión de Riesgos y Cambio Climático- PDGR-CC es el instrumento de planificación del Sistema Distrital De Gestión de Riesgos y Cambio Climático, que orienta su actividad y genera sinergia con los demás procesos del ordenamiento ambiental, territorial y de desarrollo en el Distrito Capital. orienta la formulación de los componentes y los programas de gestión de riesgos y de cambio climático en cada plan de desarrollo, así como la priorización de las inversiones del Fondo Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (FONDIGER) y de las instituciones que conforman el SDGR- CC.
Decreto 579 de 2015
Por el cual se adopta el Plan Distrital De Gestión de Riesgos y Cambio Climático para Bogotá D.C., 2015-2050 y se dictan otras disposiciones
Adopta el Plan Distrital De Gestión de Riesgos y Cambio Climático para Bogotá D.C., 2015-2050, aprobado por el Consejo Distrital de Gestión de Riesgo, mediante Acuerdo 02 del 22 de diciembre de 2015.
Decreto 595 de 2015
Por el cual se adopta el Sistema de Alertas Tempranas Ambientales de Bogotá para su componente aire, SATAB-aire
Adopta el Sistema de Alertas Tempranas Ambientales de Bogotá, en su componente aire, SATAB-aire, con el fin de reducir el riesgo por contaminación atmosférica en Bogotá, en el marco del Sistema Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático, SDGR-CC.
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NORMA DESCRIPCIÓN
Resolución 592 de 2015
Por la cual se adoptan los lineamientos para la elaboración, registro y verificación de los Planes Escolares de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (PEGR-CC) en las instituciones y establecimientos oficiales y privados, de atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, instituciones educativas y de educación para el trabajo y desarrollo humano del Distrito Capital.
Adopta los lineamientos para la elaboración, registro y verificación de los Planes Escolares de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (PEGR-CC) en las instituciones oficiales y privadas, de atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, instituciones educativas y de educación para el trabajo y desarrollo humano en el Distrito Capital.
Acuerdo 617 de 2015
Por el cual se establece en Bogotá D.C. el Programa de Investigación en Ciencias y Cambio Climático y se dictan otras disposiciones.
Se crea el programa de "Investigación en Ciencias y Cambio Climático" en cabeza del IDIGER orientado a la generación de investigaciones aplicadas para la adaptación y aprovechamiento de las nuevas condiciones del cambio climático.
Acuerdo 633 de 2015
Por el cual se fortalece el Sistema Distrital de Gestión de Riesgo, en promoción y prevención de las emergencias y desastres con la participación de la comunidad y funcionarios del distrito debidamente capacitados en primer respondiente.
Fortalece el Sistema Distrital de Gestión de Riesgo al interior de todas las instituciones y entidades del Distrito Capital, en cabeza de la Secretaría Distrital de Salud, del Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático IDIGER y de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos.
Decreto 455 de 2016
Por medio del cual se modifica el artículo 7 del Decreto Distrital 174 de 2014.
Se reglamentó el funcionamiento del Fondo Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático de Bogotá D.C.,- FONDIGER
FUENTE: AUTORAS, 2017
Como se puede observar en la normatividad local, el Distrito Capital ha tenido avances
importantes en gestión del riesgo, siendo un modelo a nivel nacional e internacional.
En el contexto distrital, desde los años 80 la gestión del riesgo ha sido importante para la
gestión distrital. Se ha implementado un enfoque sistémico que busca integrar instituciones
públicas y privadas, organizaciones sociales y comunidades.
Con la expedición de la Ley 1523 de 2012 se cambió de concepto de la gestión del riesgo
a proceso social, involucrando la participación de todos los actores de la sociedad. Esto
implicó el fortalecimiento de la capacidad, empoderamiento y nivel de organización de las
comunidades locales, y establecimiento de sinergias entre el sector privado y financiación,
lo cual es fundamental para Bogotá. Con la Política Nacional se requirió reestructurar y
evolucionar el FOPAE al actual IDIGER, el cual es un moderno sistema distrital, que es
modelo en la materia, a nivel nacional e internacional.
61
Con el enfoque actual de la gestión del riesgo y considerando que Colombia en su mayoría
tiene población urbana, los gobiernos urbanos, la sociedad civil y los movimientos sociales
juegan un rol fundamental en el nuevo paradigma.
Los actores sociales involucrados en la gestión del riesgo en el distrito son: organizaciones
sociales, academia, empresarios, líderes políticos y ciudadanos, que tienen como objetivo
hacer prevalecer el bien común.
Mediante el Decreto 172 de 2014 se estableció la Estrategia Distrital de Respuesta que se
constituye en el instrumento de gestión del riesgo que define los lineamientos bajo los
cuales el Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático SDGR-CC realiza el
proceso de manejo de emergencia, calamidad y desastre. Esta es la primera transformación
que implementa el distrito para adaptarse a la Política Nacional de Gestión del Riesgo,
pasando del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias DPAE al Sistema
Distrital de Gestión del Riesgo (SDGR) articulado institucional y territorialmente bajo los
principios de la participación, desconcentración y descentralización. El objetivo principal del
SDGR–CC es la reducción de la vulnerabilidad ciudadana y del territorio frente a situaciones
de emergencia y cambio climático, buscando fortalecer las capacidades de las
comunidades para incrementar su resiliencia.
El enfoque de gestión de riesgos para el Distrito Capital tiene como prioridad conservar la
vida y procurar por el bienestar de la población, y contempla como procesos transversales:
a) La gobernanza e institucionalización de la gestión de riesgos y la mitigación y adaptación
al cambio climático.
b) La participación y organización social y comunitaria para la gestión de riesgos y la
mitigación y adaptación al cambio climático.
c) La información y comunicación para la gestión de riesgos y la mitigación y adaptación al
cambio climático.
El distrito formuló el Plan Distrital para la Gestión de Riesgos y Cambio Climático, adoptado
mediante Decreto 579 de 2015. Este instrumento de planificación da cumplimiento al
artículo 37 de la Ley 1523, correspondiente a los planes departamentales, distritales y
municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta; y así mismo se adelanta a las
estrategias del Plan Nacional de Gestión del Riesgo, siendo en cierta medida el Plan
62
Distrital un modelo para el Plan Nacional; adicionalmente tiene una planificación a más largo
plazo, debido a que las acciones están planificadas hasta el 2050. Es importante resaltar
que el plan distrital no es el camino definitivo, se requiere el empoderamiento de las
comunidades urbanas y rurales.
En la Tabla 16 se describe la evolución que ha tenido la gestión de riesgos en el distrito
capital que a su vez funcionó como diagnóstico para la formulación del plan distrital.
TABLA 16. EVOLUCIÓN Y DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS EN EL DISTRITO CAPITAL
FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE RESPUESTA
Instituciones
Desde el año 2010 se trabajó de manera prioritaria en el proceso de inclusión en la cultura ciudadana de la gestión integral del riesgo en instituciones educativas, desarrollando diferentes talleres lúdico-pedagógicos con los instrumentos de Pietra Terrosa y talleres de Plan Escolar de Emergencias y Contingencias, con el propósito de promover el conocimiento y la corresponsabilidad ciudadana en términos de prevención del riesgo. IDIGER desarrolló una estrategia para el sector educativo con vigencia 2012–2016, la cual involucra a las entidades que participan en el proceso de enseñanza a través de diferentes modalidades educativas, desde la etapa inicial hasta la educación superior de la siguiente manera: -Secretaría Distrital de Integración Social: Nivel preescolar. -Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: Nivel preescolar. -Secretaría de Educación Distrital: Educación Básica y Media. -Universidades e Instituciones de Educación Superior. Dando cumplimiento al objetivo específico 2 de la estrategia “Promover, apoyar, orientar e implementar estrategias de formación y capacitación en gestión de riesgos y su articulación con las diferentes políticas ambientales de manera que responda a las necesidades del sector educativo”, durante el periodo 2012 – 2014 se adelantaron procesos de formación a 7.767 personas entre docentes y estudiantes universitarios. De otra parte, en el marco de la Política Pública Distrital de Educación Ambiental, la Secretaría Distrital de Ambiente durante varios años ha desarrollado diferentes acciones de educación relacionadas a la gestión del riesgo con instituciones educativas, organizaciones sociales, empresas, servidores públicos y comunidad en general.
Comunidad
En el año 2006, se llevó a cabo el II Encuentro de Experiencias Ciudadanas en Gestión del Riesgo, participaron colegios, universidades y comunidad en general para la prevención del riesgo. En el año 2006 se aplicó la primera encuesta distrital de percepción en la ciudad, con 2.100 personas entrevistadas cuyos resultados sirvieron para el desarrollo de herramientas de divulgación hacia la comunidad. Adicionalmente, se diseñaron y desarrollaron 6 talleres sobre temas de gestión del riesgo para periodistas de medios de comunicación distritales, locales, comunitarios e institucionales en los que participaron 300 comunicadores de la ciudad. En el año 2008 se realizaron 2 capacitaciones
63
FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE RESPUESTA
sobre “Cómo hacer cubrimiento periodístico en zonas de desastres”, con participación de más de 140 comunicadores de medios masivos y comunitarios. Plan Familiar de Emergencias y Mapas Comunitarios de Riesgo para reconocer el riesgo en su entorno y planear acciones para reducirlo. En promedio se realizaron 154 capacitaciones, que impactaron 5.745 personas en promedio anual durante el periodo 2006 – 2011. En el año 2009, se logró sensibilizar a 3.808.637 personas, sobre temas relacionados con la gestión integral del riesgo y se logró posicionar a la DPAE como una entidad encargada de prevenir y atender emergencias. Entre el 2009 y el 2010, se actualizaron y/o desarrollaron diversas herramientas pedagógicas (Guía para elaborar el Plan Familiar de Emergencias y recomendaciones en Salud Pública, Guía para elaborar el Mapa Comunitario de Riesgos y recomendaciones para organizar el Plan Comunitario de Emergencias, Cartilla titulada “Gestión del Riesgo Desastres Naturales y Antrópicos No Intencionales” y el CD de Cultura urbana y prevención. En el 2010 - 1ra Olimpiada Inter Comités Locales de Emergencia - CLE de Bogotá como actividad de auto evaluación, con el propósito de visualizar las necesidades de fortalecimiento. Durante la vigencia 2010, se registró un cubrimiento acumulado de 7.663.033 habitantes sensibilizados en prevención de riesgos, logrando un promedio general para el Plan de Desarrollo de 4.379.015 personas impactadas por las campañas: “Bogotá con los Pies en la Tierra”, “Temporada Invernal”, “Aglomeraciones de Público”. Durante el año 2010 se realizaron 3.219 charlas donde participaron 143.699 personas, y 340 charlas adicionales dirigidas a 4.584 personas en condición de discapacidad. En el año 2011 se realizaron 897 charlas con una participación de 38.443 personas. Durante la campaña "Bogotá con los pies en la tierra", se diseñaron y elaboraron herramientas de comunicación específicas para buscar que los habitantes de Bogotá se prepararan frente a la probabilidad de un terremoto en la ciudad. Se estima que cerca de 8.000.000 de personas residentes en la capital tuvieron información o contacto con esta campaña a través de los distintos medios de comunicación. Durante la vigencia 2011, se registró un cubrimiento general para el Plan de Desarrollo de 5.022.338 personas. Se mantuvo la sensibilización a la comunidad, a través de medios masivos de comunicación tales como: Radio local, radio comunitaria, prensa nacional, prensa local, prensa comunitaria, televisión local y revistas nacionales con el objetivo de sensibilizar a la comunidad. Respecto a las “Charlas Plan de Respuesta por Terremoto”; se realizaron 893 charlas, con un cubrimiento de 39.201 personas que asistieron al proceso. En virtud del eje 2 “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua” del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” 2012 – 2016, se concertaron escenarios participativos en donde se le brinda a la comunidad el espacio para identificar sus necesidades y comunicar sus demandas en torno a la Gestión de Riesgos. En este sentido, el proceso comunitario se abordó desde tres componentes: (1) el Sistema Alerta Temprana comunitario – SAT, (2) la Escuela Itinerante en Gestión de Riesgos y (3) Cursos a Equipos Comunitarios de Respuesta. Sistema Alerta Temprana–SAT, busca promover la organización y movilización de las comunidades en actividades de monitoreo de amenazas (principalmente fenómenos hidrometeorológicos). Capacitaron a 129 personas de las localidades de Bosa, Usme, San Cristóbal y Rafael Uribe.
64
FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE RESPUESTA
Escuela itinerante de riesgos: Bajo la estrategia de educación, se desarrolló la herramienta denominada escuela itinerante de riesgos, con el objetivo de contribuir a la apropiación de la Gestión de Riesgos en los territorios, avanzando en una cultura de prevención. Herramienta que a diciembre de 2014 contó con la participación de 442 personas a través de 20 cursos. Cursos a equipos comunitarios de respuesta: se realizaron procesos de capacitación para la preparación y atención de emergencias de equipos Comunitarios de Respuesta en el marco del convenio 586 suscrito con la Defensa Civil Colombiana en el año 2013, con el cual se realizaron 12 cursos con 360 participantes principalmente de la localidad de Usme. En el año 2013, se realizaron campañas de prevención en bares y establecimientos de recreación. Se motivó a administradores y propietarios a asumir las medidas de protección, señalización y prevención desde un enfoque de corresponsabilidad.
GOBERNANZA
La participación con énfasis en la realización de consultas con propuestas de proyectos a tener en las decisiones sobre programas y proyectos, en la asignación de recursos presupuestales en los momentos de planificación, principalmente en los procesos de formulación del Plan de Desarrollo Distrital los planes locales, y en las prácticas de veeduría ciudadana y rendición de cuentas, así como el fortalecimiento de canales para la comunicación interactiva en la ciudadanía son aspectos relevantes de la participación. La representación de los sectores sociales es desigual y deficiente, lo que ha llevado a que dichos espacios queden en manos líderes que se transforman en "profesionales de la participación", con baja capacidad de representar organizaciones sociales. La participación ha hecho tendencia en focalizar los procesos participativos en las comunidades y organizaciones más vulnerables de la sociedad. El aumento de la normativa que aumento los espacios de participación ha generado algunos efectos perversos: se pierde el objetivo del espacio de participación y se genera una alta inestabilidad y discontinuidad, lo que impide consolidar procesos que frenan la coordinación y cooperación. Para Hernández (2010) hay seis indicadores claros de la crisis de la participación en Bogotá: a) Elevados déficit de representación de los espacios y fuertes incentivos a crear lógicas corporativas y sesgos en la participación. b) Altos niveles de desconocimiento ciudadano de los espacios y bajo compromiso sostenido con los mismos. c) Escasa capacidad de reducir las asimetrías de información. d) Presencia de prácticas clientelistas. e) Baja capacidad de generar procesos deliberativos como base para la toma de decisiones. f) Débil capacidad para fortalecer procesos y dinámicas de acción colectiva y movilización ciudadana autónoma. Sin embargo, existen elementos positivos como el que sectores minoritarios de la sociedad civil asumen un papel de supervisión permanente de los representantes y políticos elegidos, (experiencias de veedurías locales) y el uso frecuente de la judicialización en defensa de sus derechos y del interés público. El SDGR ha realizado esfuerzos importantes en los últimos años para fortalecer los escenarios de participación a través de los Consejos Locales de Gestión de Riesgos, la formación de hombres y mujeres líderes en sus barrios y localidades como gestores del riesgo y la conformación de redes sociales del riesgo.
65
GOBERNANZA
El Informe de Desarrollo Humano del PNUD 2008 uno de los cambios más significativos en el Distrito Capital en las últimas dos décadas fue el fortalecimiento de la cultura institucional y ciudadana, construyendo una ciudadanía “más consciente de las complejidades de los urbano, el valor de lo público, su corresponsabilidad con el desarrollo de la ciudad y la importancia de lo político en las decisiones colectivas”. Se ha generado en la ciudad una cultura de la gestión del riesgo, centrada fundamentalmente en la preparación y atención de emergencias, desastres naturales o calamidades, aunque no se puede garantizar que tenga cobertura en toda la población. Estudio sobre percepción de Bogotá Realizado por “Bogotá Como Vamos” de la Cámara de Comercio en el 2011, el 88% de los encuestados reconocía el terremoto como el tipo de desastre natural al que se encontraba más expuesto, seguido por la inundación (29%) Deslizamiento de tierra (20%). El 39% señaló que teniendo en cuenta las condiciones del lugar donde vive es probable que sea víctima de un desastre natural y el 57% conoce las recomendaciones para afrontar el evento que se presente.
FUENTE: PDGR–CC, 2015
Así como en el marco nacional se consideran los marcos y principios internacionales para
la gestión del riesgo, en el Distrito Capital se han adoptado para fortalecer la gobernanza
para la gestión del riesgo. Para el caso de la gobernanza de la gestión de riesgos del
fenómeno de la Niña, dentro del plan se relacionan los principios de resiliencia conforme al
Stokolm Resilience Center (2015), los cuales son:
Principio 5: fomentar el aprendizaje.
Principio 6: ampliar la participación en el funcionamiento del sistema. Un grupo
informado tiene el potencial de generar confianza y un aprendizaje compartido,
ambos ingredientes fundamentales para la acción colectiva.
Principio 7: promover la gobernanza policéntrica. Por lo tanto, una clave para el éxito
de la gobernanza policéntrica es mantener la red cohesionada y mantener una
estructura cerrada, que va más allá del intercambio de información y la colaboración
ad hoc.
Así mismo, dentro del marco Sendai se toma la prioridad 2 “Fortalecer la gobernanza del
riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo”.
En la Tabla 17 se presenta la estructura del Plan Distrital.
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TABLA 17. ESTRUCTURA DEL PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO
PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO
Enfoques
Participación: Generación de capacidades institucionales, sociales y comunitarias orientadas a consolidar acciones de precaución, solidaridad y autoprotección tanto en lo personal como en lo colectivo, así como en la participación directa o indirecta en las diferentes acciones de gestión de riesgos y de adaptación al Cambio Climático. Inclusión social: superar la segregación y la discriminación, en donde reconoce al ser humano como el centro de las preocupaciones del desarrollo que permita avanzar en asentamientos humanos incluyentes, seguros, resilientes y sostenibles; cuidando el bien común y fortaleciendo la gobernanza.
Objetivos específicos
1. Impulsar a Bogotá como ciudad sostenible y eficiente, baja en carbono. 2. Reducir la vulnerabilidad territorial de Bogotá frente a riesgos y efectos del cambio climático. 7. Consolidar un sistema de gobernanza ambiental para afrontar colectivamente los riesgos y los efectos del cambio climático. 8. Promover la transformación cultural, para enfrentar los riesgos y los nuevos retos climáticos que se imponen. 9. Generar conocimiento y actualizar los análisis de los riesgos y de los efectos del cambio climático.
ESTRUCTURA PARA LA GOBERNANZA
Programa Líneas Estratégicas
1. Participación social y comunitaria para la gestión de riesgos y cambio climático.
1. Promoción de espacios y mecanismos efectivos de participación en las instancias del SDGR-CC a escala distrital, local (UPZ y barrios). 2. Promoción y fortalecimiento de la red social de gestión de riesgos y cambio climático. 3. Desarrollo de Iniciativas con Participación Comunitaria para la gestión de riesgos y cambio climático. 4. Articulación de actores del orden local con la región y la nación con integralidad temática. 5. Optimización de mecanismos de coordinación institucional. 6. Participación en la formulación, implementación y revisión periódica de los planes locales de gestión del riesgo y cambio climático en las 20 localidades. 7. Promoción de la movilización ciudadana, masiva, global, pacífica y articulada.
2. Fortalecimiento del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático y desarrollo de la estructura para la gobernanza.
1. Consolidación del Sistema Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático, buscando la integralidad y sinergia entre las políticas, las entidades, y los procesos. 2. Estrategia financiera del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático. 3. Observatorio Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático que permita hacer seguimiento a las condiciones de riesgo de la ciudad y a la implementación del plan y a sus impactos. 4. Proceso de descentralización, desconcentración y complementariedad de la gestión de riesgos y cambio climático en la estructura político administrativa del Distrito Capital. 5. Fortalecimiento de los Consejos Locales de gestión de riesgos y cambio climático.
67
PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO
6. Apoyo y soporte al Consejo Consultivo de gestión de riesgos y cambio climático
3. Fortalecimiento y generación de nuevas alianzas y plataformas de cooperación.
1. Promoción de alianzas y redes estratégicas entre Bogotá, la región y la nación para favorecer la implementación de proyectos conjuntos de gestión de riesgos y cambio climático. 2. Fortalecimiento y consolidación del liderazgo internacional de la ciudad en temas de gestión de riesgos y cambio climático. 3. Promoción y empoderamiento de mecanismos inter-administraciones distritales para asegurar que la agenda de cambio climático continúe y se fortalezca en el tiempo.
ESTRUCTURA PARA LA GOBERNANZA
Mesa técnica de mitigación Proyectos de mitigación y movilidad Proyectos de mitigación residuos
Mesa técnica de adaptación
Proyectos de adaptación - Estructura ecológica principal Proyectos de adaptación - Saneamiento del río Bogotá
Mesa técnica de educación y participación
Campaña de comunicación - cambios de comportamiento Educación ambiental
FUENTE: ADAPTADO DEL PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO, 2015
El actual Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá Mejor para Todos” para dar cumplimiento a
las políticas de nivel nacional y distrital relacionadas a la gestión del riesgo, estableció el
programa “Familias Protegidas y Adaptadas al Cambio Climático” en el marco del eje 01 -
Pilar igualdad de calidad de vida, con el fin de disminuir el riesgo de pérdidas de vidas
humanas, ambientales y económicas, asociadas a eventos de origen natural o social,
reduciendo el nivel de vulnerabilidad de las familias.
Así mismo, implementará los procesos de conocimiento y reducción del riesgo, y manejo
de desastres definidos por la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Marco
de Sendai 2015 de las Naciones Unidas para la reducción del riesgo de desastres y de la
Conferencia de las Partes Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático COP 21 París 2015.
También, plantea por medio de estrategias de mitigación y adaptación ambiental evitar la
ocupación de suelos en zonas identificadas de amenaza alta, así mismo, se adelantarán
acciones de recuperación ambiental de estas zonas y de los elementos que hacen parte de
la Estructura Ecológica Principal, reduciendo así el nivel de exposición y vulnerabilidad,
apoyados en labores de capacitación y de programas de cultura ambiental, construcción de
obras de mitigación, promoción de programas de reasentamiento, y Sistemas de Alerta
Temprana que generen fortalecimiento institucional y social.
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Para lo anterior, el IDIGER tiene proyectado ejecutar los proyectos de inversión en el
periodo 2016-2020 relacionados en la Tabla 18.
TABLA 18. PROYECTOS DE INVERSIÓN EN EL MARCO DEL PLAN DE DESARROLLO "BOGOTÁ MEJOR PARA TODOS"
Proyecto de Inversión 1158 - Reducción del riesgo y adaptación al cambio climático
Metas proyecto Indicadores meta
proyecto
PROGRAMADO EJECUTADO 31 DIC. 2016
% PROGRAMADO
2016 2017
1. Reasentar 286 familias localizadas en zonas de riesgo no mitigable
Predios Adquiridos 20 69 345% 80%
2. Construir 16 obras de mitigación, adecuación y recuperación para la reducción del riesgo.
Obras de mitigación, adecuación y recuperación para la reducción del riesgo.
1 0 0% 5
3. Promover para 2.500.000 habitantes la gestión en riesgo y adaptación al cambio climático a través de acciones de comunicación, educación y participación.
Personas beneficiadas en gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático.
2.500.000 2.558.741 102% 2.500.000
Proyecto de Inversión 1172 - Conocimiento del riesgo y efectos del cambio climático
Proyectos de Inversión / Metas proyecto
Indicadores meta proyecto
PROGRAMADO EJECUTADO 31 DIC.2016
% PROGRAMADO
2016 2017
1. Mantener 6 escenarios actualizados que contribuyan a fortalecer el conocimiento de riesgo y efectos del cambio climático en el Distrito Capital.
Caracterizaciones de Escenarios de riesgos actualizados
6 6 100% 6
2. Actualizar 4 planos normativos con la zonificación de amenazas para el Plan de Ordenamiento Territorial
Mapa normativo actualizado
2 2 100% 2
3. Elaborar 9 documentos de estudios y/o diseños de obras de Reducción de Riesgo para el Distrito Capital
Estudios y/o Diseños Elaborados
1 0 0% 1
4. Emitir 2500 documentos técnicos de amenaza y/o riesgo a través de conceptos y/o diagnósticos técnicos
Documentos técnicos de amenaza y/o riesgo emitidos
313 400 128% 625
5. Diseñar, instrumentar y administrar 1 sistema de alerta que aborden condiciones meteorológicas, hidrológicas y geotécnicas.
Sistema de Alerta 1 1 100% 1
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Proyecto de Inversión 1178 - Fortalecimiento del manejo de emergencias y desastres
Proyectos de Inversión / Metas proyecto
Indicadores meta proyecto
PROGRAMADO EJECUTADO 31 DIC.2016
% PROGRAMADO
2016 2017
1. Desarrollar e implementar 100% de la Estrategia Distrital de Respuesta a Emergencias mediante la elaboración de documentos herramientas, instrumentos y guías para el manejo de emergencias y asesorando al 100% de las entidades del marco de actuación en los procesos de formulación, implementación y actualización de las Estrategias Institucionales de Respuesta. (EIR)
Implementación de la Estrategia Distrital de Respuesta a Emergencias
20% 20% 100% 30%
2. Capacitar 30.000 personas en acciones para el manejo de emergencias (Preparativos y respuesta)
Personas capacitadas para el manejo de emergencias
3750 4587 122% 7500
3. Implementar y operar 1 Centro Distrital Logístico y de Reserva y la Central de información y telecomunicaciones del IDIGER (CITEL)
Centro Distrital Logístico y de Reserva y la Central de información y telecomunicaciones implementado y Operando
1 1 100% 1
4. Asesorar y/o conceptuar 6.000 Planes de Contingencia para aglomeraciones de público de media y alta complejidad.
Planes de Contingencia para aglomeraciones de público de media y alta complejidad asesorados y/o conceptuados
750 662 88% 1500
5. Realizar 12.000 Visitas de verificación de sistemas de transporte vertical y puertas eléctricas.
Visitas de verificación realizadas a sistemas de transporte vertical y puertas eléctricas en el Distrito
1200 1502 125% 3000
6. Garantizar la coordinación del 100% de las emergencias en el marco de la Estrategia Distrital de Respuesta a Emergencias.
Porcentaje de personas afectadas por emergencias y desastres, atendidas con respuesta integral y coordinada del SDGR
100% 100% 100% 100%
FUENTE: INDICADORES DEL PLAN DE ACCIÓN - IDIGER, 2017
Considerando que la política cuenta con instrumentos a nivel nacional y local, y estos a su
vez deben cumplir con el orden de jerarquía de la norma, en donde lo local no puede ser
70
más laxo que lo nacional y a su vez este último es más general y las especificaciones se
dan a nivel territorial, se requiere analizar la relación y armonización de los planes de
gestión del riesgo a nivel Nacional y Distrital, en sus estrategias, objetivos, programas y
proyectos, como se observa en la Tabla 19.
TABLA 19. RELACIÓN DE LOS PLANES NACIONAL Y DISTRITAL
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DEL RIESGO Y
CAMBIO CLIMÁTICO 2015- 2050
Programas Proyectos Objetivo
Conocimiento del Riesgo de Desastres por fenómeno de origen Natural
Evaluación probabilista del riesgo por sismo en ciudades capitales
Valorar las posibles pérdidas socioeconómicas que puedan ser ocasionadas por sismos
No lo establece como valoración pero si como un indicador en el Programa de Respuesta, el cual es: reducción de las pérdidas económicas causadas por desastres en relación con el PIB (Producto Interno Bruto) respecto al periodo 2005-2015.
Fortalecimiento del conocimiento de las amenazas de índole hidrometeorológico y meteomarino
Identificar la amenaza por fenómenos hidrometeorológicos
Según el Objetivo específico 9 "Generación de conocimiento y actualización de los análisis de riesgos y de los efectos del cambio climático en el territorio", contará con un Centro de monitoreo de riesgos y cambio climático para Bogotá y establece la elaboración y actualización de estudios sobre amenaza, vulnerabilidad, riesgos y efectos del cambio climático.
Identificación del efecto de la variabilidad climática
Identificar el efecto de la variabilidad climática (ENOS) sobre las amenazas por fenómenos hidrometeorológicos y meteomarinos extremos.
El Distrito cuenta según con la Red Hidrometeorológica de Bogotá
Fortalecimiento de la Red Nacional de Estaciones Hidrometeorológicas
Integrar y fortalecer la red pública y privada de estaciones para mejorar el sistema de alertas tempranas.
El Sistema de Alertas Tempranas-SAT más desarrollado que tiene Bogotá es el relacionado con el sistema hídrico de la ciudad. La Red Hidrometeorológica de Bogotá- RHB suministra información de precipitaciones, temperatura y humedad, en especial en la zona montañosa de la ciudad, niveles del río Bogotá a lo largo de su recorrido y del río Tunjuelo y quebradas Limas y Chiguaza en sus respectivas cuencas bajas. La red está compuesta por 24 estaciones pluviométricas, 6 estaciones automáticas de medición de nivel (sobre río Bogotá, río Tunjuelo, quebrada Limas y quebrada Chiguaza) y 16 estaciones de temperatura y humedad relativa,
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Programas Proyectos Objetivo
que transmiten información actualizada cada 10 minutos.
Instalación de sistemas de alertas tempranas por eventos hidrológicos extremos
Municipios que han presentado eventos históricos recurrentes.
Establece en el Objetivo 5 "Implementación de procesos efectivos de preparativos, respuesta y recuperación post evento" desarrollar el Programa de preparativos institucionales con un indicador: incrementar la disponibilidad y el acceso a las Alertas Tempranas para amenazas múltiples, multisectoriales y estén centrados en la información directa a los habitantes de Bogotá. También, establece la construcción y funcionamiento del Sistema Distrital de Alertas y el Procesamiento y modelación de los umbrales de alertas tempranas.
Investigación básica y aplicada para el desarrollo, fomento e innovación en los procesos de conocimiento, reducción y manejo de desastres.
Estudios de riesgo de desastres requeridos en la formulación del POT.
El desarrollo urbanístico de Bogotá, la expansión del área urbana, las transformaciones en la ruralidad del Distrito Capital en función de un ordenamiento territorial sostenible que incorpore los riesgos presentes y futuros para adelantar una gestión por parte del SDGR-CC exige una actualización permanente de los estudios sobre amenaza, vulnerabilidad y riesgo que se sintetizan en unos planos normativos integrados al Plan de Ordenamiento Territorial - POT. Es así como en el objetivo específico 9 "Generación de conocimiento y actualización de los análisis de riesgos y de los efectos del cambio climático en el territorio" se plantea realizar el Programa de elaboración y actualización de estudios sobre amenaza, vulnerabilidad, riesgos y efectos del cambio climático en el territorio.
Reducción del Riesgo de Desastres en la Planificación y Gestión del Desarrollo Territorial
Reducción del riesgo de desastres a través de Planes de Desarrollo Municipales y Departamentales
Formular y ejecutar proyectos para la reducción del riesgo de desastres a través de los Planes de Desarrollo Municipales y Departamentales y garantizar la destinación de los recursos necesarios en los respectivos planes de inversión en armonía con los Planes Municipales y Departamentales de Gestión del Riesgo y las
El Plan de Desarrollo Distrital actual de Bogotá establece las siguientes metas a desarrollar durante el periodo 2016-2020: -Reasentar a 4286 familias localizadas en zonas de riesgo no mitigable (286 a cargo del IDIGER). -Formular una política de reasentamiento. -Construcción de 16 obras de mitigación.
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Programas Proyectos Objetivo
medidas de reducción del riesgo adoptadas en los POT y POMCAS o POMIUAC respectivos
-Incentivar y promover el cumplimiento de la norma de sismo resistencia y el reforzamiento estructural. -Atender al 100% de la población afectada por emergencias y desastres con respuesta integral y coordinada del SDGR-CC. -Incrementar a un 90% la sostenibilidad del SIG en el Gobierno Distrital. Dichas metas cuentan con proyectos de inversión N°1172, 1158, 1178 y 1166.
Mecanismos de seguimiento y monitoreo a la reducción del riesgo de desastres en la planificación territorial
Sistema de seguimiento y monitoreo al Plan de Desarrollo, con el fin de medir el avance de las acciones que han sido ejecutadas con relación a la reducción de las condiciones de riesgo de desastres.
La Comisión Intersectorial de Gestión de Riesgos y Cambio Climático tendrá a su cargo la responsabilidad principal de realizar el seguimiento a la ejecución de las acciones del mismo, buscando el cumplimiento efectivo y el mejoramiento continuo en las tareas del plan de acción adoptado, el cual constituye el referente central para efectos del seguimiento respectivo. Por lo tanto, la Comisión Intersectorial de Gestión de Riesgos y Cambio Climático realizará el seguimiento anual del PDGR-CC y debe presentar el informe respectivo al Consejo Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático, en concordancia con lo establecido en el Decreto 172 de 2014.
Ajuste y actualización del plan de gestión de riesgo de desastres.
En armonía con los principios y programas del PNGRD y los demás instrumentos de planificación y ordenamiento del territorio, así como con los avances sectoriales.
El Plan Distrital de Gestión Del Riesgo y Cambio Climático 2015- 2050 está en proceso de actualización.
Mecanismo para el seguimiento a la localización y construcción seguras
Establecer mecanismos para el seguimiento al cumplimiento de la normativa sobre localización y calidad de la construcción – establecidas en las Leyes 99 de 1993, 388 de 1997, 1523 de 2012 y NSR10
Establece en el objetivo 2 "Reducir la vulnerabilidad territorial de Bogotá frente a riesgos y efectos del cambio climático" el Programa de Ordenamiento Territorial y Ecourbanismo para la Adaptación, buscando que los riesgos y los efectos del cambio climático sean determinantes principales para el modelo de ordenamiento territorial. Política Pública de Ecourbanismo y Construcción Sostenible de Bogotá (2014–2024) - Decreto 566 de 2014
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Programas Proyectos Objetivo
Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial
Establece en el objetivo 2 "Reducir la vulnerabilidad territorial de Bogotá frente a riesgos y efectos del cambio climático" el Programa de Ordenamiento Territorial y Ecourbanismo para la Adaptación, buscando que los riesgos y los efectos del cambio climático sean determinantes principales para el modelo de ordenamiento territorial.
Reducción del riesgo de desastres en el ámbito sectorial
Corredores de conservación para la sostenibilidad del territorio
Incorporar los suelos de protección por riesgo a corredores para la sostenibilidad del territorio que contribuyan a la migración asistida y a la restauración de servicios ecosistémicos
Objetivo 2 "Reducir la vulnerabilidad territorial de Bogotá frente a riesgos y efectos del cambio climático" establece el Programa para la Recuperación de la Estructura Ecológica Principal de Bogotá y el Programa de Transformación de las zonas de riesgos en suelos de protección, con el fin de avanzar en propuestas para el manejo de ecosistemas prioritarios para los procesos de adaptación, basados en la conservación y la restauración y dirigidos a mantener o asegurar los servicios ecosistémicos vitales de la ciudad.
Intervenciones para la reducción del riesgo de desastres por fenómenos de origen socio-natural
Obras de mitigación frente a amenazas producidas por fenómenos como movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones
Implementar obras identificadas en los planes de gestión del riesgo de desastres municipal y departamental.
No es específico en nombrar obras de mitigación pero en el objetivo 2 "Reducir la vulnerabilidad territorial de Bogotá frente a riesgos y efectos del cambio climático" plantea el Programa de Tecnologías innovadoras y sostenibles para la reducción de riesgos y adaptación, el cual busca reducir los riesgos territoriales para la adaptación a través de la transformación progresiva de las zonas de riesgos en suelos de protección mediante la recuperación ambiental de los predios objetos de reasentamiento y/o áreas declaradas como suelo de protección por riesgo, aumentando el espacio público verde.
Reubicación de plantas físicas institucionales públicas de los sectores educación, bienestar social, salud, seguridad y administración pública
Llevar a cabo la reubicación de las plantas físicas que se encuentran en zona de alto riesgo no mitigable.
Solo habla de reasentamiento de familias en el objetivo 2.
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Programas Proyectos Objetivo
Reubicación de hospitales
Llevar a cabo la reubicación de los hospitales que se encuentran en zona de alto riesgo no mitigable
Solo habla de reasentamiento de familias en el objetivo 2.
Preparación en el nivel nacional para la respuesta a emergencias
Salas de crisis territoriales
Optimizar la coordinación de la respuesta a emergencias mediante la creación e implementación de salas de crisis y salas de radios mediante la dotación de equipos y el acompañamiento técnico
Propone una Estrategia Distrital de Respuesta donde su Estructura de manejo establece el orden escalonado en que interactúan las instancias de actuación del SDGR-CC inmersas en el manejo de eventos adversos o ante la inminencia de los mismos: Instancia de manejo de crisis distrital, sectorial y de tarea.
Preparación en los niveles territoriales para la respuesta a emergencias
Implementación de estrategias de respuesta a nivel territorial
Consolidar el marco de actuación departamental y municipal para la atención de emergencias
Aplican todos los programas del Objetivo 5 "Implementar procesos efectivos de preparativos, respuesta y recuperación post evento": Programa de preparativos institucionales, Programa de preparativos sociales y comunitarios, Programa de respuesta y Programa de rehabilitación y recuperación.
Implementación de sistemas de alerta a nivel regional y local
Mejorar la capacidad y los tiempos de alistamiento y reacción de la comunidad y entidades frente a fenómenos objeto de monitoreo
Objetivo 5 "Implementar procesos efectivos de preparativos, respuesta y recuperación post evento" establece el Programa de preparativos institucionales, el Programa de preparativos sociales y comunitario y el Programa de respuesta.
Equipamiento para la respuesta en entidades territoriales
Mejorar la capacidad de respuesta territorial en la prestación de servicios básicos de respuesta como búsqueda y rescate, extinción de incendios, manejo de materiales peligrosos, entre otros
Cuenta con Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos Bogotá. Cuenta con grupos especializados: Grupo de incendios forestales, Grupo técnico de rescate, Grupo de Búsqueda y Rescate Urbano, Grupo canino, Grupo de Rescate y Salvamento Acuático y Grupo Especializado MATPEL-REC. El Distrito también cuenta con Centro de Reserva Estratégico dirigido por el IDIGER, son 2 bodegas donde se encuentran elementos devolutivos disponibles para actividades de búsqueda y rescate en estructuras colapsadas, espacios confinados, forestales, inundaciones, materiales peligrosos, medico hospitalario, acuático, rescate vehicular y rescate vertical.
Centros de reserva departamentales y municipios con más
Mejorar la eficacia y eficiencia territorial en la prestación de servicios
Las ayudas humanitarias en el Distrito son suministradas por dos instancias: El IDIGER y la SDIS.
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Programas Proyectos Objetivo
de 250,000 habitantes
básicos de respuesta como Ayuda Humanitaria, Alojamientos Temporales y búsqueda y rescate, entre otros
Alojamientos: corresponde a SDIS, no son precisas las acciones de este tipo en el plan.
Preparación para la respuesta en escenarios de riesgo regionales
Formulación e implementación de protocolos nacionales para la respuesta frente a temporadas de fenómenos climáticos
Optimizar la respuesta del nivel nacional y departamental a emergencias asociadas con las temporadas de lluvias y secas más la exacerbación por el fenómeno ENOS
Las entidades del SDGR-CC identifican la necesidad de contar con planes preestablecidos que guíen con anticipación las actividades preparatorias ante contingencias a emergencias periódicas (temporada de lluvias, temporada de sequía, incendios forestales)
Incremento de la Capacidad Técnica y Operativa de las Entidades Nacionales y Territoriales en Gestión del Riesgo de Desastres
Capacitación para la formulación de Estrategias municipales de respuesta, planes de contingencia y protocolos
Brindar asistencia técnica a las entidades territoriales y entidades operativas sobre formulación de estrategias municipales de respuesta, planes de contingencia y protocolos.
Objetivo 5 "Implementar procesos efectivos de preparativos, respuesta y recuperación post evento" establece el Programa de preparativos institucionales, con el propósito de construir e implementar el plan de capacitación a grupos especializados de respuesta.
Formación en gestión del riesgo de desastres para coordinadores territoriales y funcionarios públicos
Desarrollar programas de formación en gestión del riesgo de desastres dirigidos a los coordinadores territoriales y funcionarios públicos tomadores de decisiones en el ámbito territorial y sectorial
En el objetivo 8 "Promoción de la transformación cultural para enfrentar los riesgos y los nuevos retos climáticos que se imponen" propone los siguientes programas: Programa de Educación y comunicación para apropiación y transformación cultural en gestión de riegos y cambio climático. Programa de ampliación en el uso de instrumentos y herramientas para la comunicación y la pedagogía. Programa de educación y comunicación para la gestión de riesgos y cambio climático
Fortalecimiento a nivel territorial para el desarrollo de la gestión del riesgo de desastres
Incorporación de la Gestión del Riesgo en el Programa de Generación y Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para el Desarrollo Territorial
Propone como objetivo 7 "Consolidar un sistema de gobernanza ambiental para afrontar colectivamente los riesgos y los efectos del cambio climático"
Participación Ciudadana para la Gestión del Riesgo de Desastres
Poblaciones gestionando el riesgo
Diseñar e implementar estrategias participativas con enfoque diferencial dirigidas a fortalecer el conocimiento que tienen las poblaciones sobre los riesgos en su entorno, su reducción y la preparación de la respuesta ante eventuales emergencias y desastres.
Enfoque diferencial En concordancia con la Estrategia Distrital de Respuesta, el Marco de Actuación vela por la aplicación del enfoque diferencial con fundamento en los lineamientos distritales vigentes para la aplicación de este enfoque. Esta versión del Marco de Actuación se guía por las orientaciones desarrolladas por la Comisión Intersectorial Poblacional del
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Programas Proyectos Objetivo
Distrito Capital, en las cuales se recomienda el reconocimiento de derechos sobre los sujetos de acuerdo a las particularidades que le apliquen con relación a: genero, orientación sexual e identidad de género, grupo etario, grupo étnico, situación de discapacidad y condición de víctima de conflicto armado.
Implementación de rutas de evacuación dirigidas a población en condición de discapacidad.
Instalar rutas de evacuación en las edificaciones indispensables dirigidas a población en condición de discapacidad.
En caso institucional aplican los PIRE y en el sector privado los Planes de emergencia.
Participación social y comunitaria para la toma de decisiones en gestión del riesgo de desastres
Promover la participación social y comunitaria en la toma de decisiones y seguimiento para la gestión del riesgo de desastres en las entidades territoriales.
Propone en el objetivo 8 "Promoción de la transformación cultural para enfrentar los riesgos y los nuevos retos climáticos que se imponen" el Programa de empoderamiento y movilización incidente para incidir desde abajo en la agenda de gobiernos locales, regionales y nacionales para que adopten las medidas y políticas necesarias de adaptación y mitigación al cambio climático, que tengan como propósito el lograr condiciones de justicia climática reivindicadas desde los mismos movimientos sociales.
Estrategia de participación social para la prevención de incendios forestales
Implementar una estrategia para la participación de actores sectoriales e institucionales y comunidad en general, para generar la cultura de la prevención frente a los incendios forestales
No es específico en incendios forestales, pero podría incluirse en los programas del objetivo 8 "Promoción de la transformación cultural para enfrentar los riesgos y los nuevos retos climáticos que se imponen"
Educación en la Gestión del Riesgo de Desastres
Adecuación de los Proyectos Ambientales Escolares en gestión del riesgo de desastres
Armonizar los planes escolares de gestión del riesgo a las acciones de prevención y promoción que adelantan los proyectos pedagógicos en los establecimientos educativos.
En el objetivo 8 "Promoción de la transformación cultural para enfrentar los riesgos y los nuevos retos climáticos que se imponen se plantea el Programa de educación y comunicación para la gestión de riesgos y cambio climático: el cual se proyecta durante y hasta 2050 tener el 100% de las instituciones y establecimientos educativos con Plan Escolar de Gestión de Riesgos y Cambio Climático.
Fomento de la gestión del riesgo de desastres en la educación superior
Diseñar estrategias que fomenten e incorporen a nivel curricular la gestión del riesgo de desastres en los programas de educación superior
En el objetivo 8 "Promoción de la transformación cultural para enfrentar los riesgos y los nuevos retos climáticos que se imponen se plantea el Programa de educación y comunicación para la gestión de
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Programas Proyectos Objetivo
riesgos y cambio climático: se proyecta durante y hasta 2050 crear una Red Universitaria en Gestión de Riesgo y Cambio Climático.
Comunicación social e información pública para la gestión del riesgo de desastres
Información, educación y comunicación (IEC) para conocer el riesgo y reducirlo
Implementar estrategias de información, educación y comunicación (IEC) para que las comunidades y en general todos los habitantes del país conozcan los riesgos que enfrentan y las alternativas para disminuir su vulnerabilidad (relación con el territorio, aseguramiento, preparación ante la amenaza)
En el objetivo 8 tiene como meta de impacto el cambio cultural colectivo hacia la sostenibilidad, incluyendo el Programa de ampliación en el uso de instrumentos y herramientas para la comunicación y la pedagogía y el Programa de educación y comunicación para la gestión de riesgos y cambio climático
FUENTE: ADAPTADO DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO, 2016 Y PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO 2015- 2050, 2015
6.1.2. Resultados de encuestas de percepción
Los resultados de las encuestas de percepción aplicadas a actores institucionales y sociales
son presentados a continuación, presentando las características generales de cada uno y
los resultados de las preguntas correspondientes a los cuatro índices propuestos:
identificación del riesgo (IR), reducción del riesgo (RR), manejo del desastre (MD) y
gobernabilidad (G), todos correspondientes a procesos estratégicos transversales para el
desarrollo de la gobernanza para la gestión del riesgo del fenómeno de La Niña en el Distrito
Capital.
Encuestas Institucionales
Entidades participantes
En la encuesta de percepción aplicada a actores institucionales participaron 11 personas
que trabajan en entidades del distrito o regionales como la Corporación Autónoma de
Cundinamarca CAR. Como se observa en la Figura 3, la mayor participación se obtuvo de
funcionarios de la Secretaría Distrital de Ambiente, seguido de funcionarios del IDIGER y
contratistas del distrito definidos como otros.
78
FIGURA 3. ENTIDADES PARTICIPANTES
FUENTE: AUTORAS, 2017
Resultados de preguntas por indicador
En la Tabla 20 a Tabla 23 se presentan los resultados y estadísticas de las respuestas
suministradas por los actores institucionales a las preguntas realizadas por cada uno de los
índices de gestión del riesgo.
TABLA 20. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO (IR) – ENCUESTA INSTITUCIONAL
INDICADOR Índice de Identificación del riesgo (IR)
PREGUNTA Considera que la cobertura de la red hidrometeorológica de Bogotá es:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
La mayoría identificó como apreciable la cobertura de la red hidrometeorológica, de Bogotá, la cual cuenta con 30 estaciones y una dispersión en sitios clave de la ciudad, pero requiere mejoras para tener mayor cobertura en la ciudad, intensificar el monitoreo y evitar la interpolación exagerada de los datos.
9%
18%
55%
18%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
CAR IDIGER Secretaría Distritalde Ambiente
Otros
Entidades Distritales participantes
79
PREGUNTA Considera que la calidad de la información de la red hidrometeorológica de Bogotá es:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Las limitaciones de la calidad de la información identificadas se relacionan con los inconvenientes para la calibración de los equipos, datos faltantes y estructura de la información, lo cual hace que en su mayoría se considere apreciable. Sin embargo, a nivel de lluvia la red permite realizar monitoreo en tiempo real.
PREGUNTA Considera que el pronóstico del Sistema de Alerta Temprana de Bogotá es:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
En cuanto al pronóstico de las alertas tempranas, en su mayoría se considera bajo e incipiente, debido a la falta de difusión y protocolos desactualizados; sin embargo, con la reciente implementación del radar hidrometeorológico se esperan pronósticos más acertados y locales.
PREGUNTA Dentro del análisis de riesgo del Distrito, el conocimiento sobre el comportamiento y consecuencias del fenómeno de La Niña es:
RESULTADOS
80
INTERPRETACIÓN
El conocimiento del comportamiento y consecuencias del fenómeno de La Niña en el distrito es considerado en su mayoría apreciable y bueno, debido a los procesos que se han adelantado con la comunidad, análisis desarrollados por el IDIGER para considerar la detonación de movimientos en masa por acumulación de lluvias y estudios de escenarios de riesgo.
PREGUNTA Considera que la participación comunitaria en la gestión del riesgo es:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Existe una dualidad en la respuesta sobre la participación comunitaria, debido a que la mayoría la considera apreciable debido a que se cuentan con acciones específicas y en mejora continua, pero también se considera baja debido a que no se cuenta con las herramientas para la mitigación de riesgos y capacidades técnicas y financieras para recuperarse en el corto plazo.
PREGUNTA La vulnerabilidad del Distrito Capital ante la futura ocurrencia del fenómeno de La Niña es:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
La mayoría considera que la vulnerabilidad del Distrito Capital ante la futura ocurrencia del fenómeno es media debido a la falta de medidas de reducción, la localización de algunos predios que incrementan la vulnerabilidad física y social, se requiere mayor entrenamiento de las comunidades, y las condiciones de amenaza por movimientos en masa en las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe, Candelaria, San Cristóbal, Usme, Suba, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar.
81
PREGUNTA Considera que los procesos de sensibilización, capacitación y entrenamiento de las comunidades para la gestión de riesgo del fenómeno de La Niña tienen una relevancia:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Los actores institucionales en su mayoría consideran que los procesos de sensibilización, capacitación y entrenamiento de comunidades tienen una relevancia alta, debido a que la gestión del riesgo comienza con la identificación del mismo por parte de las comunidades, generan mayor consciencia frente al riesgo, y permite tener mejor capacidad de respuesta comunitaria.
PREGUNTA Cómo considera la efectividad de los siguientes medios de comunicación para difundir situaciones de emergencia general y recomendaciones:
RESULTADOS
82
83
84
INTERPRETACIÓN
Los actores institucionales consideran que los medios de comunicación con mayor efectividad son prensa escrita, radio, redes sociales y televisión, en su respectivo orden.
FUENTE: AUTORAS, 2017
TABLA 21. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE REDUCCIÓN DEL RIESGO (RR) – ENCUESTA INSTITUCIONAL
INDICADOR Índice de Reducción del Riesgo (RR)
PREGUNTA La cobertura de los procesos desarrollados para sensibilizar, capacitar y entrenar a las comunidades en la gestión del riesgo, principalmente asociada a los eventos hidroclimatológicos son:
RESULTADOS
85
INTERPRETACIÓN
En su mayoría los procesos de sensibilización, capacitación y entrenamiento de comunidades son apreciables, debido a que los procesos de gestión del riesgo desarrollados para Bogotá con considerados de vanguardia y el plan distrital de gestión de riesgos y cambio climático busca preparar a la ciudad para mitigar el riesgo. También es de resaltar que la segunda calificación corresponde a una cobertura baja, debido a que se considera que hay una deficiente implementación de la política y falta articulación con los planes territoriales, de desarrollo y ambientales.
PREGUNTA Califique la relevancia y pertinencia de los siguientes instrumentos de planificación territorial en la gestión del riesgo a nivel Distrital
RESULTADOS
86
INTERPRETACIÓN
Los instrumentos con mayor pertinencia para la gestión del riesgo y para la gobernanza, son el plan distrital de gestión de riesgos y cambio climático y la estrategia distrital para la respuesta ante emergencias, debido a que brindan las herramientas para preparar a las comunidades que sufren las consecuencias del riesgo latente.
87
PREGUNTA Considera que las medidas implementadas por la Administración Distrital para reducir la vulnerabilidad de los bienes en caso de ocurrencia del fenómeno tendrán una efectividad:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
La mayoría indican que las medidas implementadas son apreciables debido a que cuentan con instancias dentro del Sistema Distrital de Gestión del Riesgo, aunque requiere una mayor participación comunitaria para la gestión del riesgo y la protección de los bienes y la vida.
PREGUNTA
Considerando que la formulación del Plan de Gestión de Riesgos y Cambio Climático busca generar un territorio seguro y resiliente, considera que en caso de ocurrencia del fenómeno las acciones formuladas en el plan tendrán una suficiencia:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Los actores institucionales consideran que las acciones formuladas en el plan tendrán mayormente una suficiencia media, debido a que busca generar resiliencia y abonar por un territorio seguro, sin embargo, requiere la adopción efectiva de las comunidades y un modelo de desarrollo de ciudad definido.
FUENTE: AUTORAS, 2017
88
TABLA 22. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE MANEJO DE DESASTRES (MD) – ENCUESTA INSTITUCIONAL
INDICADOR Índice de Manejo de Desastres (MD)
PREGUNTA Considera que la capacidad de las comunidades para atender emergencias generadas por el fenómeno de La Niña es:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
En general se considera que la capacidad de las comunidades para la atención de emergencias generadas por el fenómeno es baja, debido a que aún no son conscientes de su responsabilidad en los procesos de conocimiento, reducción del riesgo y respuesta y recuperación de desastres y se limitan a esperar ayudas del gobierno, además no cuentan con la capacitación ni las herramientas para brindar una respuesta adecuada a las emergencias.
PREGUNTA Qué tan relevante es el rol de la comunidad en la gestión del riesgo ante este tipo de fenómenos:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Los actores institucionales en su mayoría indican que el rol de la comunidad en la gestión del riesgo tiene una relevancia alta, pues son las comunidades las beneficiadas de los procesos de gestión del riesgo y por lo tanto se requiere de la apropiación de la política y estrategias para conocer, reducir y manejar el riesgo por parte de las comunidades. Además la gestión institucional no es suficiente, y se requiere de la respuesta oportuna de la comunidad.
FUENTE: AUTORAS, 2017
89
TABLA 23. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE GOBERNABILIDAD (G) – ENCUESTA INSTITUCIONAL
INDICADOR Gobernabilidad (G)
PREGUNTA La estructura organizacional y capacidad institucional de la Administración Distrital para atender y recuperar el territorio de un futuro fenómeno de La Niña es:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
La mayoría de los actores institucionales considera que la estructura organizacional y capacidad institucional de la Administración Distrital es baja, debido a que las medidas implementadas son temporales, algunas son aisladas, falta trabajo interinstitucional, se requiere un fortalecimiento en las medidas de reducción del riesgo y no considerar la magnitud de la ciudad en la planificación territorial.
PREGUNTA Cómo considera el nivel de confianza de la sociedad civil en la actuación de la Administración Distrital para la gestión de riesgos:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
El nivel de confianza de la sociedad en la actuación de la administración distrital fue calificado en su mayoría como bajo y medio, debido a la desarticulación de la actuación institucional, la falta de respuestas oportunas, manipulación de los medios de comunicación y desarticulación de las comunidades a la gestión.
90
PREGUNTA Califique la eficiencia en las actividades ejecutadas a la fecha en la gestión del riesgo:
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
La eficiencia de las acciones ejecutadas hasta la fecha tiene un empate entre baje, media y alta. Si bien se han desarrollado instrumentos y estudios, y se han fortalecido los nodos comunitarios, aún falta mejorar la capacidad institucional, el compromiso social y la prevención.
FUENTE: AUTORAS, 2017
A partir de las respuestas obtenidas para cada una de las variables de la encuesta, se
realizó la estimación de los indicadores conforme a la metodología expuesta anteriormente.
Los resultados se presentan en la Tabla 24, la cual permite identificar que los índices de
identificación de riesgo (IR), reducción del riesgo (RR) y manejo del desastre (MD) se
encuentran en un nivel intermedio (Apreciable), mientras que el índice de gobernabilidad
(G) se encuentra en un nivel inferior a los tres anteriores (Incipiente) y requiere más trabajo
para su nivelación con los demás índices.
TABLA 24. ESTIMACIÓN ÍNDICES - ENCUESTAS INSTITUCIONALES
ÍNDICE VALOR DESCRIPCIÓN
Identificación del riesgo (IR) 23,09 Apreciable
Reducción del Riesgo (RR) 29,63 Apreciable
Manejo del desastre (MD) 6,4 Apreciable
Gobernabilidad (G) 5,3 Incipiente FUENTE: AUTORAS, 2017
Encuestas a Comunidades
En la Tabla 25 se presentan las características generales del universo de participantes de
la encuesta aplicada a comunidades.
91
TABLA 25. CARACTERÍSTICAS GENERALES - ENCUESTA A COMUNIDADES
La participación del sexo femenino fue mayor en la implementación de la encuesta.
Del universo de participantes, la mayoría de los encuestados (76%) han residido en Bogotá más de 15 años.
De las 20 localidades del Distrito Capital, la encuesta abarco 19 localidades, exceptuando la localidad de Sumapaz.Los sectores con mayor participación fuento occidente (27,5%) y Norte (21,5%). El sector con la menor participación fue Centro (10,8%).
92
En la encuesta se tuvo representación de todos los estratos socioeconómicos. Los más representativos fueron los estratos 3 y 2.
El nivel educativo de los participantes de la encuenta en su mayoría es profesional (44%), seguido de estudios de posgrado (33%) y educación técnica (15%).
FUENTE: AUTORAS, 2017
Resultados de preguntas por indicador
En la Tabla 26 a Tabla 29 se presentan los resultados y estadísticas de las respuestas
suministradas por los actores sociales a las preguntas realizadas por cada uno de los
índices de gestión del riesgo.
TABLA 26. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO (IR) – ENCUESTA A COMUNIDADES
INDICADOR ÍNDICE DE IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO (IR)
PREGUNTA ¿Sabe usted qué es el fenómeno de la Niña? Describa cómo se manifiesta.
RESULTADOS
93
INTERPRETACIÓN
En cuanto al reconocimiento del fenómeno, el 89% de las personas encuestadas indicó conocerlo; sin embargo, al preguntar por las manifestaciones del fenómeno, solo el 12% de las personas encuestadas conocían el origen y comportamiento del fenómeno y un 69% pudo asociar el fenómeno a modificaciones en las condiciones hidrometeorológicas del Distrito Capital, lo cual permite identificar que el verdadero porcentaje de personas que reconocen el fenómeno es de 81%.
PREGUNTA ¿Su localidad - barrio fue afectado por el último evento del fenómeno de La Niña?
RESULTADOS
12%
69%
19%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Descripción de la manifestación desde el origenhasta el cambio en las condiciones
hidrometeorológicas
Descripción de la manifestación en lascondiciones hidrometeorológicas
Desconocimiento de la manifestación
Descripción manifestación del Fenómeno de la Niña
0 10 20 30 40 50 60
Inundaciones
Colmatación alcantarillado
Desbordamiento ríos, quebradas y humedales
Encharcamiento
Daño en infraestructura
Caída de árboles
Desbordamiento de canales
Derrumbes y deslizamientos
Afectación tránsito y movilidad
Tormenta eléctrica
Aumento niveles de ríos o quebradas
Infecciones respiratorias agudas (IRA)
Daño redes eléctricas
Emergencias sanitaria
Reportes
Afectaciones reportadas en localidades
94
INTERPRETACIÓN
La mayoría de los encuestados indicaron que su localidad o barrio no fueron afectados por el fenómeno de La Niña ocurrido en el periodo 2010 – 2011. De los que indicaron afectación, la mayoría de las emergencias se relacionaron con inundaciones, seguido por daño estructural de la vivienda, derrumbes y deslizamiento y colmatación del alcantarillado.
PREGUNTA ¿Su vivienda o lugar de trabajo fue afectado por el último evento del fenómeno de La Niña?
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
La mayoría de los encuestados indicaron que su vivienda o lugar de trabajo no fue afectado por el fenómeno de La Niña ocurrido en el periodo 2010 – 2011. De los que indicaron afectación, la mayoría de las emergencias se relacionaron con inundaciones, al igual que en el caso de las localidades y los barrios, seguido por humedad y goteras, y daño estructural de la vivienda o lugar de trabajo.
PREGUNTA Si ocurriera un fenómeno de La Niña, ¿cree usted que se vería afectado?
RESULTADOS
0 5 10 15 20 25 30
InundacionesDaño en infraestructura
Humedad y goterasDaño de equipos
Afectación vías de accesoEncharcamiento
Malos oloresTaponamiento canales
Problema aguas negrasDeslizamiento
Reportes
Afectaciones reportadas en viviendas
95
INTERPRETACIÓN
En cuanto a la percepción de afectación ante la ocurrencia de un futuro fenómeno, se observa que la mayoría de los participantes consideran que serían afectados de forma directa por las inundaciones, que a su vez se relaciona con la vulnerabilidad de la infraestructura y las redes de servicios ante episodios de lluvias extremas, el desbordamiento de ríos, quebradas, humedales y el daño a la infraestructura y redes de servicio. También identifican afectaciones indirectas como la alteración de la movilidad y el incremento de los precios de la canasta familiar. Aquellos que no tienen una percepción de afectación, indican que sus viviendas se encuentran en zonas de bajo riesgo y no han tenido antecedentes daños o pérdidas generados por el fenómeno.
PREGUNTA Si fuera afectado por el fenómeno de La Niña, ¿Considera relevante elaborar un inventario de pérdidas?
RESULTADOS
0 10 20 30 40
Incremento precios de la canasta familiar
Alteración de la movilidad
Desbordamiento de ríos, quebradas, humedales
Proliferación de vectores y enfermedades
Daño en infraestructura y redes de servicios
Inundaciones
Colmatación y saturación de canales y alcantarillas
Ausencia de procesos de gestión del riesgo
Inadecuada disposición de residuos sólidos
Problemas de abastecimiento de agua potable
Encharcamientos
Caída de árboles
Vulnerabilidad de infraestructura y redes
Ausencia de estrategia de atención
Tormentas eléctricas
Problemas de las redes de alcantarillado
Afectación de actividades laborales
Localización de la vivienda en zonas expuestas
Registros
Tipos de afectación percibidas por la comunidad
96
INTERPRETACIÓN
La mayoría de los encuestados considera importante elaborar un inventario de pérdidas en caso de ser afectados por el fenómeno de La Niña, siendo los motivos más sobresalientes el conocimiento de la magnitud y costos de las pérdidas y daños , la determinación de acciones de prevención, atención y recuperación y la demanda de compensaciones por parte del estado u organizaciones comunitarias.
PREGUNTA Conoce un mapa que localice las áreas de riesgo de su localidad.
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Solo un pequeño porcentaje de los encuestados tiene conocimiento de mapas de riesgos, los cuales fueron identificados del plan de ordenamiento territorial, plan local de gestión del riesgo o de talleres realizados para la identificación de riesgos en los territorios. Sin embargo, prima el desconocimiento de la espacialización de los riesgos.
22
115
50
9
12
0 20 40 60 80 100 120 140
Demandar compensación por parte del Estadou organizaciones comunitarias
Conocer magnitud y costo de pérdidas ydaños
Determinar acciones de prevención, atención yrecuperación
Determinar zonas de riesgo y poblaciónvulnerable
Establecer inversiones de recuperación
Registros
Motivos para elaborar el inventario de pérdidas
97
PREGUNTA ¿Ha recibido capacitación en alguno de los siguientes temas de gestión del riesgo? Seleccione todos los que apliquen.
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Más de la mitad de los entrevistados no ha recibido capacitación en temas relacionados con la identificación del riesgo. De los que han recibido capacitación, el 15% ha trabajado los tres temas básicos para el conocimiento del riesgo, el 14% se ha capacitado en dos temas y el 17% ha recibido capacitación en uno de los temas de conocimiento e identificación del riesgo. En cuanto a las entidades que brindan capacitaciones, sobresalen la Cruz Roja, los lugares de trabajo de los participantes, las universidades y el IDIGER.
7%
1%
9%
1%
10%
3%
15%
54%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Amenazas naturales
Análisis de vulnerabilidad
Identificación de riesgos
Amenazas naturales y análisis de vulnerabilidad
Amenazas naturales e identificación de riesgos
Análisis de vulnerabilidad e identificación de riesgos
Amenazas naturales, análisis de vulnerabilidad eidentificación de riesgos
Ninguno
1 T
em
a2 T
em
as
3 T
em
as
Porcentaje de personas capacitadas en temas de identificación de riesgo
5%
13%
10%
5%
5%
2%
11%
22%
5%
1%
2%
3%
14%
3%
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Secretaría Distrital de Ambiente
Universidades
IDIGER
Secretaría Distrital de Salud
Alcaldía local
Alcaldía Mayor
ARL y Seguros
Cruz Roja
Bomberos
Hospitales
CAR
SENA
Lugar de trabajo
Defensa Civil
Entidades que brindan capacitación en temas de identificación de riesgo
98
PREGUNTA Si pudiera participar en una capacitación, qué temas le interesarían.
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
En cuanto al interés por capacitarse en temas relacionados con la identificación del riesgo, se observó que quienes no tenían ningún tipo de capacitación seleccionaron entre 1 a 3 temas. Quienes indicaron que no les interesaba ninguno, corresponden a participantes que ya tenían capacitación en al menos uno de los temas.
PREGUNTA Seleccione los medios de comunicación que consulta cuando se presenta un estado de emergencia.
RESULTADOS
12,4%
8,8%
13,1%
6,8%
4,8%
7,2%
23,5%
23,5%
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Amenazas naturales
Análisis de vulnerabilidad
Identificación de riesgos
Amenazas naturales y análisis de vulnerabilidad
Amenazas naturales e identificación de riesgos
Análisis de vulnerabilidad e identificación de riesgos
Amenazas naturales, análisis de vulnerabilidad e identificaciónde riesgos
Ninguno
Porcentaje de personas interesadas en recibir capacitación en temas de identificación de riesgo
52%
63%
22%
13%
57%
32%
7%
9%
6%
4%
1%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Radio
Televisión
Prensa Escrita
Medios Digitales
Redes sociales
Páginas de entidades oficiales
Mensajes de texto
Correo Electrónico
Medios Comunitarios
Afiches o volantes
Ninguno
Medios de comunicación consultados durtante una emergencia
99
INTERPRETACIÓN
Los medios de comunicación más consultados por los actores sociales en caso de emergencia son televisión, redes sociales, radios y páginas de entidades oficiales, en su respectivo orden, La mayoría de los entrevistados prefiere consultar entre 2 a 4 medios de comunicación cuando se presenta un estado de emergencia.
PREGUNTA Seleccione cuáles de los siguientes medios de participación implementaría en caso de que una futura ocurrencia del fenómeno de La Niña le generará perdidas.
RESULTADOS
1%
13%
69%
18%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Ninguno Consulta 1 solomedio
Consulta 2 a 4medios
Consulta 5 mediosy más
Cantidad de medios consultados durante una emergencia
69%
33%
45%
38%
25%
2%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Reporte a la línea de emergencia
Solicitud escrita a entidades distritales
Organización con los vecinos para establecer unapetición
Actividades comunitarias para la recuperación
Informe a medios de comunicación
Ninguno
Medios de participación que se implementarían en caso de emergencia por el fenónemo
2%
37%
49%
12%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Ninguno Implementaría 1medio
Implementaría entre 2y 3 medios
Implementaría 4medios o más
Cantidad de medios de participación que se implementarían en caso de emergencia
100
INTERPRETACIÓN
El medio de participación que más implementarían los participantes en caso de emergencia es el reporte a la línea de emergencia, seguido por la organización con los vecinos para establecer una petición y las actividades comunitarias para la recuperación. Por otra parte, los participantes en su mayoría indicaron que aplicarían entre 2 a 3 medios de participación simultáneamente en caso de emergencia.
PREGUNTA Seleccione los espacios en los cuales usted o alguna persona de su familia ha participado para aportar en el tema de gestión del riesgo.
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
En cuanto a la participación es espacios para aportar en temas de gestión del riesgo, la mayoría de los participantes (60%) ha indicado que nunca ha participado en un espacio, seguido de quienes han participado en asamblea de juntas de acción comunal y encuentros ciudadanos para tratar el tema de gestión del riesgo. Solo el 7% ha participado en un espacio directo para la gestión.
FUENTE: AUTORAS, 2017
15%
12%
20%
10%
11%
7%
60%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Encuentros ciudadanos
Mesas locales
Asambleas de juntas de acción comunal
Organizaciones comunitarias
Redes de barrio o localidad
Consejo Local de Gestión del Riesgo
Ninguno
Participación en espacios para la gestión de riesgos
60%
20% 18%
2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Ningún espacio Participación en 1espacio
Particiación en 2 a 4espacios
Participación en 5 o másespacios
Participación en espacios para la gestión de riesgos
101
TABLA 27. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE REDUCCIÓN DEL RIESGO (RR) – ENCUESTA A COMUNIDADES
INDICADOR Índice de Reducción del Riesgo (RR)
PREGUNTA ¿Considera que su barrio se encuentra preparado para afrontar un futuro fenómeno de La Niña?
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Los participantes en su mayoría (86%) consideran que su barrio no se encuentra preparado para afrontar un futuro fenómeno de La Niña. Solo el 9% considera que tiene una preparación media, y los principales factores de preparación corresponden a encontrarse en zonas de bajo riesgo, y contar con un buen sistema de alcantarillado.
PREGUNTA ¿En caso de que el riesgo sea inminente durante la ocurrencia del fenómeno de La Niña, estaría dispuesto a ser reubicado?
3%
10%
6%
16%
3%
19%
19%
3%
6%
3%
3%
6%
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Respuesta efectiva
Jornadas de limpieza
Obras de mitigación
Mantenimiento alcantarillado
Comunicación continua
Buen sistema de alcantarillado
Zona de bajo riesgo
Poda de árboles
Limpieza canales
Buena infraestructura
Conciencia de los habitantes
Comité de emergencias en la JAC
Factores de preparación en los barrios
86%
5%9%
0,4%0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Nada preparados Preparación baja Preparación media Preparación alta
Nivel de preparación de los barrios
102
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Los encuestados indicaron en su mayoría estar dispuestos a ser reubicados en caso de que el riesgo sea inminente durante la ocurrencia del fenómeno, siendo el principal motivo la seguridad para conservar la vida.
PREGUNTA ¿Conoce si las instituciones distritales han implementado medidas para proteger a la población de las afectaciones generadas por el fenómeno de La Niña?
RESULTADOS
63%
2%
9%
10%
1%
12%
4%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Seguridad
Favorecer la recuperación
Bienestar
Percepción de riesgo
Mantener los bienes
Prevención del Riesgo
Reducción del riesgo
Motivos para la reubicación
103
INTERPRETACIÓN
Solo el 24,1% de los participantes conocen las medidas implementadas por las instituciones distritales para proteger a la población de las afectaciones generadas por el fenómeno, siendo las obras de adecuación hidráulica, los instrumentos de planificación y la educación y sensibilización las principales medidas identificadas.
PREGUNTA ¿Usted ha implementado alguna de las siguientes medidas para proteger sus bienes de una futura emergencia por el fenómeno?
RESULTADOS
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20%
Obras de mitigación de deslizamientos
Limpieza sumideros, canales y cunetas
Sistema de alertas y monitoreo
Obras y adecuaciones hidráulicas
Instrumentos de planificación
Desalojo de zonas de alto riesgo
Educación ambiental y sensibilización
Dotación de kits de seguridad
Localización de riesgos
Reubicación y apoyo económico
Adecuación infraestructura
Simulacros
Tala de árboles
Mantenimiento red alcantarillado
Divulgación medios masivos
Subsidios
Medidas identificadas
38%
23%
21%
17%
41%
0,4%
0,4%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
Ninguna
Aseguramiento de la vivienda
Adecuaciones estructurales
Arreglos de redes de acueducto y alcantarillado
Manejo de residuos en espacio público
Impermeabilización de paredes
Medidas comunitarias
Medidas implementadas para proteger bienes
104
INTERPRETACIÓN
En cuanto a la autoprotección de bienes, solo el 23% de los encuestados han asegurado la vivienda y el 21% ha realizado adecuaciones estructurales. El 38% de los encuestados indican que una de las medidas implementadas es el manejo de residuos sólidos en espacio público para evitar encharcamiento e inundaciones. El 38% de los encuestados no ha implementado ninguna medida de protección de bienes, y el 36% solo han implementado una medida. Solo el 12% ha aplicado 3 o más medidas de protección de bienes, lo que significa una autoprotección fuerte.
PREGUNTA Seleccione los instrumentos de planificación que conoce, ha ayudado a formular o ha consultado.
RESULTADOS
38%36%
14%12%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Ninguna 1 medida 2 medidas 3 medidas o más
Cantidad de medidas implementadas por persona
55%
25%
14%
8%
16%
19%
31%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Plan de Ordenamiento Territorial
Plan Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático
Plan Local de Gestión del Riesgo
Estrategia Distrital de Atención de Emergencias
Plan Familiar de Emergencias
Plan de Contingencia
Ninguno
Intrumentos de planificación consultados o conocidos
31% 32%34%
3%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Ninguno 1 instrumento 2 a 4 instrumentos 5 o másinstrumentos
Intrumentos de planificación conocidos o consultados por persona
105
INTERPRETACIÓN
La mayoría de los encuestados conocen o han consultado los instrumentos de planificación, siendo los más conocidos el plan de ordenamiento territorial (POT) y el plan distrital para la gestión de riesgos y cambio climático.
PREGUNTA ¿Considera importante conocer los instrumentos de planificación?
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Aunque no todos los participantes conocen los instrumentos de planificación, en general consideran importante conocer estos instrumentos, indicando que brindan herramientas para la adecuada atención de emergencias, y para la prevención y reducción de los riesgos.
FUENTE: AUTORAS, 2017
4%
13%
18%
34%
8%
4%
8%
1%
10%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Toma de decisiones informadas
Conocer el ordenamiento del territorio
Prevención y reducción de riesgos
Adecuada atención de emergencias
Participación y capacitación
Organización comunitaria
Definición de roles y responsabilidades
Proponer mejoras a los instrumentos
Identificación de riesgos
Motivación para conocer los instrumentos de planificación
106
TABLA 28. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE MANEJO DE DESASTRES (MD) – ENCUESTA A COMUNIDADES
INDICADOR Índice de Manejo de Desastres (MD)
PREGUNTA ¿Tiene conocimiento si en la ciudad existen sistemas de alerta temprana y para qué funcionan?
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
La mayoría de los participantes indican desconocer los sistemas de alerta temprana de la ciudad, y quienes indican conocerlo lo relacionan con las alarmas que se dan para la evacuación y en muy pocos casos con el seguimiento hidrometeorológico a zonas claves de la ciudad.
PREGUNTA ¿Considera que su vivienda cuenta con los elementos necesarios para atender una emergencia?
RESULTADOS
11%
46%
19%
7%
6%
11%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
Desconocimiento de requerimientos para la atención
Insuficientes elementos para la atención
No se considera importante
Requerimientos estructurales pendientes
Insuficiente organización y preparación
Ausencia de procedimientos de actuación
Causas de la falta de preparación para atender una emergencia
107
INTERPRETACIÓN
La mayoría de los participantes indican que su vivienda no se encuentra preparada para atender una emergencia, principalmente por no contar con todos los elementos necesarios, o no considerarlo importante. El 28,1% que considera que su vivienda se encuentra preparada, indican como principales aciertos contar con el equipo de atención completo y una estructura física de las viviendas adecuada para soportar y afrontar emergencias.
PREGUNTA ¿Ha recibido capacitación en alguno de los siguientes temas de gestión del riesgo? Seleccione todos los que apliquen.
RESULTADOS
49%
28%
2%
5%
9%
7%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Equipo de atención completo
Estructura adecuada para afrontar emergencias
Promoción de medidas de prevención, atención yreducción
Organización comunitaria bien establecida
Preparación y conocimiento
Procedimientos de actuación estipulados
Aciertos en la preparación para atender una emergencia
0,4%
9%
21%
4%
4%
10%
18%
34%
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0%
Atención de emergencias
Primeros Auxilios
Evacuación
Atención de emergencias y primeros auxilios
Atención de emergencias y evacuación
Primeros auxilios y evacuación
Atención de emergencias, primeros auxilios, evacuación
Ninguna
Porcentaje de personas capacitadas en temas de atención de emergencias
108
INTERPRETACIÓN
El 34% de los entrevistados no ha recibido capacitación en temas relacionados con la atención de emergencias. De los que han recibido capacitación, el 18% ha trabajado los tres temas básicos para la respuesta y atención de emergencias, el 18% se ha capacitado en dos temas y el 30% ha recibido capacitación en uno de los temas de respuesta, atención de emergencia y manejo del desastre. En cuanto a las entidades que brindan capacitaciones, sobresalen los lugares de trabajo de los participantes, la Cruz Roja y las Aseguradoras de Riesgos Laborales (ARL) o seguros.
PREGUNTA Si pudiera participar en una capacitación, qué tema le interesaría.
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
En cuanto al interés por capacitarse en temas relacionados con la respuesta y atención de emergencias, se observó que quienes no tenían ningún tipo de capacitación seleccionaron entre 1 a 3 temas. Quienes indicaron que no les interesaba ninguno, corresponden a participantes que ya tenían capacitación en al menos uno de los temas.
8%
7%
5%
6%
3%
1%
10%
21%
6%
1%
1%
3%
23%
5%
1%
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Secretaría Distrital de Ambiente
Universidades
IDIGER
Secretaría Distrital de Salud
Alcaldía local
Alcaldía Mayor
ARL y Seguros
Cruz Roja
Bomberos
Hospitales
CAR
SENA
Lugar de trabajo
Defensa Civil
Policía
Entidades que brindan capacitación en temas de atención de emergencias
11%
14%
4%
13%
6%
5%
23%
24%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
Atención de emergencias
Primeros Auxilios
Evacuación
Atención de emergencias y primeros auxilios
Atención de emergencias y evacuación
Primeros auxilios y evacuación
Atención de emergencias, primeros auxilios, evacuación
Ninguna
Porcentaje de personas interesadas en recibir capacitación en temas de atención de emergencias
109
PREGUNTA ¿Cuáles son las funciones de la comunidad en el caso de una emergencia por la ocurrencia del fenómeno?
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Al preguntar acerca de las funciones que deben ser asumidas por la comunidad en caso de emergencias, los participantes seleccionaron como principales funciones participar en los procesos de conocimiento y reducción del riesgo en el territorio, participar en los procesos de atención y recuperación, participar en la organización y coordinación de la gestión del riesgo y conocer los mecanismos de participación. Por otra parte, más de la mitad de los participantes consideran que la comunidad debe asumir entre 2 a 4 funciones, mientras que el 31% indican que 5 o más funciones deben ser asumidas por la comunidad para fortalecer la gestión.
FUENTE: AUTORAS, 2017
48%
74%
8%
67%
55%
55%
44%
2%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Informar de la emergencia y esperar a que las entidades actúe
Participar en los procesos de conocimiento y reducción delriesgo en el territorio
Esperar las ayudas que la administración distrital o el gobiernobrindan en caso de emergencia
Participar en los procesos de atención y recuperación
Conocer los mecanismos de participación
Participar en la organización y coordinación de la gestión delriesgo
Buscar alternativas de autoprotección
Ninguno
Funciones de la comunidad en caso de emergencias
2%
14%
53%
31%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Ninguna 1 función 2 a 4 funciones 5 funciones o más
Funciones que deben ser asumidas por la comunidad en caso de emergencia
110
TABLA 29. RESULTADOS DEL ÍNDICE DE GOBERNABILIDAD (G) – ENCUESTA A COMUNIDADES
INDICADOR Gobernabilidad (G)
PREGUNTA ¿Considera relevante organizarse con los vecinos para atender una emergencia generada por el fenómeno?
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
En general los participantes consideran relevante organizarse con los vecinos para atender una emergencia, identificando como principales beneficios favorecer la organización y el trabajo en equipo para dar una respuesta oportuna y una atención adecuada y mejorar la capacidad de respuesta de la comunidad.
PREGUNTA ¿Cuál es el nivel de confianza que tiene en la administración distrital para atender la emergencia en caso de ocurrencia del fenómeno?
RESULTADOS
7%
25%
7%
45%
9%
7%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
Reducción del riesgo y la vulnerabilidad
Mejorar capacidad de respuesta de la comunidad
Incidir en la planificación local
Favorecer la organizanción y el trabajo en equipo paraatender emergencias
Prevenir situaciones de emergencia
Mejorar la seguridad del territorio y proteger la vida
Beneficios de la organización con los vecinos
111
INTERPRETACIÓN
El nivel de confianza en la administración distrital para la atención distrital en su mayoría es bajo, seguido de medio. Los principales motivos para tener una baja confianza son la comunicación deficiente con las comunidades, la planeación y prevención insuficiente por parte de las entidades y la capacidad institucional ineficiente.
PREGUNTA ¿Cuál es la entidad Nacional encargada de la gestión del riesgo?
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Casi la mitad de los participantes (49%) desconocen la entidad nacional encargada de la gestión del riesgo, y el 18% considera que las entidades de apoyo como Defensa Civil, Cruz Roja o Bomberos son los encargados de la gestión. Lo cual indica que aproximadamente el 67% de los participantes desconoce a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
10%
12%
19%
9%
23%
15%
5%
7%
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Falta de continuidad en la gestión
No es visible su presencia y acción en el territorio
Planeación y prevención insuficiente
Acciones implementadas en desorden y sin compromiso
Comunicación deficiente con comunidades
Capacidad institucional ineficiente
Poca legitimidad y negligencia
No generan espacios de participación
Motivos de baja confianza o desconfianza
33%
18%
49%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Unidad Naciona de Gestióndel Riesgo
Entidades asociadas alSistema Naciona de Gestión
del Riesgo
Desconocen la entidad
Respuestas sobre la entidad Nacional encargada de la Gestión del riesgo
112
PREGUNTA ¿Cuál es la entidad Distrital encargada de la gestión del riesgo?
RESULTADOS
INTERPRETACIÓN
Casi la mitad de los participantes (49%) desconocen la entidad distrital encargada de la gestión del riesgo. El 9% considera indica que la secretaría de ambiente u otras secretarias que participan en las mesas distritales de gestión del riesgo son las encargadas. El 42% identifican al IDIGER como la entidad distrital encargada de la gestión del riesgo.
FUENTE: AUTORAS, 2017
A partir de las respuestas obtenidas para cada una de las variables de la encuesta, se
realizó la estimación de los indicadores conforme a la metodología expuesta anteriormente.
Los resultados se presentan en la Tabla 30, la cual permite identificar que los índices de
identificación de riesgo (IR), manejo del desastre (MD) y gobernabilidad (G) se encuentran
en un nivel Incipiente, mientras que el índice de reducción del riesgo (RR) se encuentra en
un nivel inferior a los tres anteriores (Bajo), lo cual indica que en todos los índices
relacionados con los procesos estratégicos de la gestión y la gobernanza, se requiere
fortalecer y dinamizar el trabajo de las comunidades.
TABLA 30. ESTIMACIÓN ÍNDICES - ENCUESTAS A COMUNIDADES
ÍNDICE VALOR DESCRIPCIÓN
Identificación del riesgo (IR) 17,42 Incipiente
Reducción del Riesgo (RR) 8,45 Bajo
Manejo del desastre (MD) 7,7 Incipiente
Gobernabilidad (G) 6,9 Incipiente FUENTE: AUTORAS, 2017
42%
9%
49%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Instituto Distrital de Gestiónde Riesgos y CambioClimático - IDIGER
Entidades asociadas a lasmesas distritales de trabajopara la gestión del riesgo
Desconocen la entidad
Respuestas sobre la entidad Distrital encargada de la Gestión del riesgo
113
Estimación de los índices generales
Tomando los indicadores estimados para las encuestas a comunidades e instituciones, y
considerando que la participación en gobernanza debe ser equitativa para establecer
relaciones horizontales, como se expuso en la metodología, se realiza la estimación de los
índices generales (Ver Tabla 31). Conforme a los resultados, se observa que los índices de
identificación del riesgo (IR) y gobernabilidad (G) son los que requieren de más trabajo para
mejorar la gestión del riesgo.
TABLA 31. ESTIMACIÓN DE LOS ÍNDICES GENERALES
ÍNDICES INSTITUCIONES
Identificación del riesgo (IR)
Reducción del Riesgo (RR)
Manejo del desastre (MD)
Gobernabilidad (G)
23,1 Apreciable 29,6 Apreciable 6,4 Apreciable 5,3 Incipiente
ÍNDICES COMUNIDADES
Identificación del riesgo (IR)
Reducción del Riesgo (RR)
Manejo del desastre (MD)
Gobernabilidad (G)
17,4 Incipiente 8,5 Bajo 7,7 Incipiente 6,9 Incipiente
ÍNDICES FINALES
Identificación del riesgo (IR)
Reducción del Riesgo (RR)
Manejo del desastre (MD)
Gobernabilidad (G)
20,3 Incipiente 19,0 Apreciable 7,0 Apreciable 6,1 Incipiente
FUENTE: AUTORAS, 2017
6.1.3. Aciertos, desaciertos y retos
Considerando el análisis de la información secundaria y los resultados de las encuestas de
percepción implementadas, se construyen las matrices de aciertos, desaciertos y retos de
la implementación de la Política Nacional de Gestión del riesgo de Desastre y sus
instrumentos en el desarrollo de la gobernanza para la Gestión del Riesgo del Fenómeno
de La Niña, tanto a nivel nacional (Ver Tabla 32) como a nivel distrital (Ver Tabla 33),
considerando que la mayor importancia se otorga al análisis local, que permite lograr la
especificidad del proceso.
114
TABLA 32. MATRIZ DE ACIERTOS, DESACIERTOS Y RETOS - NACIONAL
ACIERTOS DESACIERTOS RETOS
- Se cuentan con registros de damnificados y de Evaluación de Daños y Necesidades inicial, una vez a ocurrida la emergencia. También se cuenta con bases de datos de las emergencias atendidas desde 1998 hasta la fecha. - En los últimos años, la UNGRD ha desarrollado varios documentos guía para orientar a los departamentos, municipios y a la comunidad en los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres. Dichos documentos se encuentran en línea para descargarse. - Estructurar el PNGRD considerando que la gestión del riesgo es un proceso social, de desarrollo sostenible y seguro. - Generar un objetivo estratégico orientado a la gobernanza. - Identifica como estrategias necesarias para el fortalecimiento de la gobernanza el fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades nacionales y territoriales pertenecientes al SNGRD, y aumentar la resiliencia de las comunidades ante los desastres mediante la información y participación de todos sus integrantes.
- Bajos niveles de articulación con las demás instancias territoriales para implementar los programas y proyectos de la estrategia Sociedad Informada y consciente en gestión del riesgo de desastres, considerando que el aporte territorial es importante para la generación de estrategias articuladas y armonizadas. - Falta establecer actividades a corto plazo dentro del programa de participación ciudadana correspondiente a la estrategia de Sociedad Informada y Consciente en gestión de riesgos del desastre, que permitan no solo establecer una estrategia sino lograr comunidades informadas, entrenadas y adaptadas en el largo plazo. - Limitar las acciones del programa de participación ciudadana para la gestión del riesgo al diseño e implementación de estrategias y a la promoción de la participación; deben existir acciones que permitan generar confianza y acercamiento entre las entidades y las comunidades para lograr la conexión de información y trabajo. - Desconocer la generación de alianzas con las entidades territoriales. - La gestión del riesgo ha sido más implementada para la atención de emergencias que para la prevención de las mismas.
- Articulación de la política con la gestión pública para disminuir los vacíos de eficiencia y eficacia. - Fortalecer procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres en el marco del Plan Nacional Gestión Riesgo de Desastres. - Fortalecimiento de los Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres por parte de las instancias nacionales, como requisito fundamental para la sostenibilidad de las acciones en gestión del riesgo. - Promover e incentivar estrategias municipales y sectoriales para la generación de conciencia, responsabilidad y capacidades de la población para la gestión del riesgo. - Fortalecer la educación sobre la gestión de riesgos específicamente del fenómeno de La Niña. - Lograr que los grupos poblacionales cuenten con estrategias para la gestión del riesgo. - Mejoramiento de los canales y flujos de información. - Sociedad civil consciente de su responsabilidad frente a la gestión del riesgo, conforme a los estipulado en la política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. - Lograr que la sociedad civil reconozca a la UNGRD como entidad nacional encargada de la dirección y coordinación de la gestión del riesgo en el territorio colombiano.
FUENTE: AUTORAS, 2017
115
TABLA 33. MATRIZ DE ACIERTOS, DESACIERTOS Y RETOS - DISTRITAL
ACIERTOS DESACIERTOS RETOS
- En el periodo 2012-2016, la gestión de los riesgos adquirió un papel fundamental para la construcción de territorios en el Distrito Capital, donde la localización y ocupación del espacio, así como la funcionalidad y los procesos de producción y servicios van más allá del concepto de la seguridad ampliándose al de sostenibilidad. - Actualización del sistema distrital a un moderno Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático -SDGR-CC. - La estructura del SDGR-CC permite que se establezca una mutua colaboración entre entidades y una participación activa. - Incluir dentro de los enfoques del Plan Distrital de Gestión de Riesgos y cambio climático la participación, inclusión social, incluyendo dentro de este último enfoque la consolidación de un sistema de gobernanza ambiental para afrontar colectivamente los riesgos y los efectos del cambio climático. - Contar con programas para la participación social y comunitaria para la gestión del riesgo, fortalecimiento del sistema distrital de gestión del riesgo y cambio climático y estructura para la gobernanza, fortalecimiento de nuevas alianzas y plataformas de cooperación. - Reconocimiento por parte de las comunidades de la importancia de la prevención del riesgo y la capacitación para dar una respuesta
- El SDGR-CC ha dirigido la mayor parte de sus recursos y acciones hacia la atención de emergencias. - La mayoría de los procesos de gobernanza se ven afectados por la falta de continuidad de los procesos debido a la rotación de personal, ausencia de lineamientos claro y cambio de administración. - Actuación institucional temporal, aislada de las comunidades, y sin articulación interinstitucional que muchas veces genera conflicto de intereses. - No se ha logrado la articulación de la gestión del riesgo con los instrumentos de planificación territorial y ambiental, debido a que se cuenta con un POT desactualizado a la fecha y el POMCA de la cuenca del río Bogotá se encuentra aún en proceso de actualización donde se incluirá la gestión del riesgo. - Ausencia de mecanismos de comunicación y participación claros con las comunidades, que han hecho que la acción del IDIGER sea desconocida. - Desconfianza de las comunidades respecto a los procesos administrativos propios del IDIGER y de la administración distrital, debido a la comunicación deficiente con las comunidades, poca capacidad institucional y desconocimiento de las realidades territoriales.
- Hacer gestión de lo local a lo distrital. - Fortalecer la educación sobre la gestión de riesgos específicamente del fenómeno de La Niña. - Lograr la articulación de la gestión del riesgo con los instrumentos de planificación como los POMCA, el POT, el Plan de Desarrollo Distrital y los Planes Ambientales Locales. - Mejorar los sistemas de monitoreo y pronóstico. - Lograr que las comunidades tengan capacidad técnica y adopción efectiva de las medidas de prevención del riesgo y atención y recuperación de emergencias a partir de procesos de sensibilización, capacitación y entrenamiento. - Mejoramiento de los canales y flujos de información para informar acerca de la información del fenómeno, la gestión del riesgo y hacer visible la gestión institucional. - Sociedad civil consciente de su responsabilidad e importancia de su rol en gestión del riesgo del fenómeno. - Generar confianza en la actuación institucional y en los mecanismos de participación ciudadana. - Mejorar los protocolos de actuación y fortalecer la articulación interinstitucional.
116
ACIERTOS DESACIERTOS RETOS
oportuna y una atención adecuada. - Las comunidades identifican dentro de sus funciones la participación en procesos de conocimiento y atención del riesgo, atención y recuperación, y en la organización y coordinación de la gestión del riesgo.
- El manejo de la información de los diferentes eventos en ocasiones presenta retrasos. - Aún no se ha logrado que las comunidades le den importancia a la gestión del riesgo y a la participación en la planificación territorial. - En el Plan Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático estableció los siguientes tres programas en el marco de la gobernanza para la gestión del riesgo: Programa para participación comunitaria para la gestión del riesgo y cambio climático, el Programa para el fortalecimiento del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático y desarrollo de la estructura para la gobernanza y el Programa para el fortalecimiento y generación de nuevas alianzas y plataformas de cooperación, sin embargo no se han dado avances en la implementación debido a la actualización y ajustes del Plan por parte de la actual administración "Bogotá Mejor para Todos".
FUENTE: AUTORAS, 2017
6.2. Líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio
A continuación, se realizan las propuestas de líneas estratégicas de fortalecimiento para
potenciar los aciertos de los instrumentos nacional y distrital de la Política Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres, así como las propuestas de líneas estratégicas de cambio
para corregir los desaciertos y alcanzar los retos.
Propuesta Nacional
El desarrollo de la propuesta del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
(PNGRD) toma como base el objetivo estratégico 5. “Fortalecer la Gobernanza, la
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educación y comunicación social en la gestión del riesgo con enfoque diferencial, de género
y diversidad cultural”, sus estrategias y sus programas, siendo estos últimos el objeto de
las propuestas de las líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio conforme a la
necesidad identificada para el desarrollo de la gobernanza para la gestión del riesgo del
fenómeno, a partir de la estimación de los índices, relacionada con identificación del riesgo
y gobernabilidad.
En la Tabla 34 se presentan las líneas estratégicas para el PNGRD.
TABLA 34. LÍNEAS ESTRATÉGICAS PARA EL PNGRD
Estrategia del plan
Fortalecimiento de la Capacidad Institucional del SNGRD
Programa Incremento de la Capacidad Técnica y Operativa de las Entidades
Nacionales y Territoriales en Gestión del Riesgo de Desastres
Puntos críticos Aciertos
Identifica como estrategias necesarias para el fortalecimiento de la gobernanza el fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades nacionales y territoriales pertenecientes al SNGRD, y aumentar la resiliencia de las comunidades ante los desastres mediante la información y participación de todos sus integrantes.
Línea Estratégica Propuesta
Tipo: Fortalecimiento
Cooperación internacional para la gestión del riesgo del fenómeno
Descripción
Realizar alianzas de cooperación con actores internacionales que participen y colaboren en reducción del riesgo del fenómeno y el entrenamiento de las entidades territoriales.
Meta Alianza con tres actores internacionales que tengas conocimiento y experiencia en la gestión del riesgo.
Plazo de ejecución
Mediano plazo
Estrategia del plan
Sociedad Informada y Consciente en Gestión del Riesgo de Desastres
Programa Participación Ciudadana para la Gestión del Riesgo de Desastres
Puntos críticos
Desaciertos
Bajos niveles de articulación con las demás instancias territoriales para implementar los programas y proyectos de la estrategia Sociedad Informada y consciente en gestión del riesgo de desastres, considerando que el aporte territorial es importante para la generación de estrategias articuladas y armonizadas.
Desconocer la generación de alianzas con las entidades territoriales.
Retos
Promover e incentivar estrategias municipales y sectoriales para la generación de conciencia, responsabilidad y capacidades de la población para la gestión del riesgo.
Tipo: Cambio Alianzas y redes estratégicas nacional - territorial
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Línea Estratégica Propuesta
Descripción
Promoción de alianzas y redes estratégicas entre la UNGRD y las entidades territoriales, para favorecer la construcción de las estrategias de educación y participación ciudadana en los procesos de gestión del riesgo.
Meta
Conformar la red estratégica para el Distrito Capital con dos representantes de la UNGRD, un representantes de las mesas técnicas de mitigación, adaptación, educación y participación del distrito, y dos representantes de los comités de riesgos.
Plazo de ejecución
Mediano plazo
Estrategia del plan
Sociedad Informada y Consciente en Gestión del Riesgo de Desastres
Programa Participación Ciudadana para la Gestión del Riesgo de Desastres
Puntos críticos
Desaciertos
Limitar las acciones del programa de participación ciudadana para la gestión del riesgo al diseño e implementación de estrategias y a la promoción de la participación; deben existir acciones que permitan generar confianza y acercamiento entre las entidades y las comunidades para lograr la conexión de información y trabajo.
Retos
Fortalecer la educación sobre la gestión de riesgos específicamente del fenómeno de La Niña.
Lograr que los grupos poblacionales cuenten con estrategias para la gestión del riesgo.
Sociedad civil consciente de su responsabilidad frente a la gestión del riesgo, conforme a los estipulado en la política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Lograr que la sociedad civil reconozca a la UNGRD como entidad nacional encargada de la dirección y coordinación de la gestión del riesgo en el territorio colombiano.
Mejoramiento de los canales y flujos de información.
Línea Estratégica Propuesta
Tipo: Cambio Cambio: Red social nacional para la educación y
participación en la gestión del riesgo.
Descripción
Creación de la red social nacional para la educación y participación en la gestión del riesgo con los comités locales de gestión del riesgo y líderes comunitarios, que puedan transmitir y difundir los conocimientos de las comunidades de las zonas, realizar procesos conjuntos de identificación y análisis de riesgos y generar medios de comunicación para la difusión que responsa a las capacidades y características de los territorios.
Meta Participación del 70% de los comités locales de gestión del riesgo en la red social nacional.
Plazo de ejecución
Largo plazo
Línea Estratégica Propuesta
Tipo: Cambio Cambio: Iniciativas comunitarias para la educación y
promoción de la participación.
Descripción
La UNGRD y las entidades territoriales podrán abrir convocatorias para destacar anualmente iniciativas comunitarias que generen herramientas y mecanismos para la educación en los procesos de la gestión del riesgo y en las entidades nacionales y territoriales encargadas; y
119
promocionen la participación desde las características culturales y tradicionales de los territorios.
Meta Selección de una iniciativa de educación y una iniciativa de promoción de participación bianual.
Plazo de ejecución
Corto plazo
FUENTE: AUTORAS, 2017
Propuesta Distrital
El desarrollo de la propuesta del Plan Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático
toma como base el objetivo específico 7. “Consolidar un sistema de gobernanza ambiental
para afrontar colectivamente los riesgos y los efectos del cambio climático” y sus
programas, a los cuales se les realizará las propuestas de líneas estratégicas de
fortalecimiento y cambio conforme a la necesidad identificada para el desarrollo de la
gobernanza para la gestión del riesgo del fenómeno en el Distrito Capital a partir de la
estimación de los índices, relacionada con identificación del riesgo y gobernabilidad.
En la Tabla 35 se presentan las líneas estratégicas para el Plan Distrital de Gestión del
Riesgo y Cambio Climático.
TABLA 35. LÍNEAS ESTRATÉGICAS PARA EL PLAN DISTRITAL DE GESTIÓN DEL RIESGO Y CAMBIO CLIMÁTICO
Programa Participación Ciudadana para la Gestión del Riesgo de Desastres
Puntos críticos
Aciertos
Reconocimiento por parte de las comunidades de la importancia de la prevención del riesgo y la capacitación para dar una respuesta oportuna y una atención adecuada.
Las comunidades identifican dentro de sus funciones la participación en procesos de conocimiento y atención del riesgo, atención y recuperación, y en la organización y coordinación de la gestión del riesgo.
Retos
Lograr que las comunidades tengan capacidad técnica y adopción efectiva de las medidas de prevención del riesgo y atención y recuperación de emergencias a partir de procesos de sensibilización, capacitación y entrenamiento.
Sociedad civil consciente de su responsabilidad e importancia de su rol en gestión del riesgo del fenómeno.
Línea Estratégica Propuesta
Tipo: Fortalecimiento
- Cambio Coordinación social para la prevención y reducción
Descripción Brindar las herramientas para que las comunidades puedan organizarse a nivel de UPZ; y puedan tener la capacidad técnica y financiera para ejecutar acciones
120
comunitarias para la prevención y/o reducción de los riesgos del fenómeno de la Niña. Permitiendo la transferencia del riesgo y la acción descentralizada.
Meta Participación del 60% de las UPZ del Distrito Capital.
Plazo de ejecución
Largo plazo
Programa Participación social y comunitaria para la gestión de riesgos y cambio
climático.
Puntos críticos
Desaciertos
La mayoría de los procesos de gobernanza se ven afectados por la falta de continuidad de los procesos debido a la rotación de personal, ausencia de lineamientos claro y cambio de administración.
Actuación institucional temporal, aislada de las comunidades, y sin articulación interinstitucional que muchas veces genera conflicto de intereses.
Desconfianza de las comunidades respecto a los procesos administrativos propios del IDIGER y de la administración distrital, debido a la comunicación deficiente con las comunidades, poca capacidad institucional y desconocimiento de las realidades territoriales.
Retos
Hacer gestión de lo local a lo distrital.
Generar confianza en la actuación institucional y en los mecanismos de participación ciudadana.
Mejorar los protocolos de actuación y fortalecer la articulación interinstitucional.
Línea Estratégica Propuesta
Tipo: Cambio Optimización de la coordinación institucional -
comunitaria
Descripción
Generar espacios por localidad en los cuales el personal técnico del IDIGER pueda interactuar con las comunidades para realizar un intercambio de saberes, realizar capacitaciones acerca de los riesgos, el fenómeno y los sistemas de monitoreo y crear iniciativas para el trabajo conjunto de la gestión del riesgo, que tengan un compromiso de continuidad y transparencia.
Meta 15 localidades con procesos de coordinación institucional – comunitaria.
Plazo de ejecución
Largo plazo
Programa Participación social y comunitaria para la gestión de riesgos y cambio
climático.
Puntos críticos
Desaciertos
Ausencia de mecanismos de comunicación y participación claros con las comunidades, que han hecho que la acción del IDIGER sea desconocida.
El manejo de la información de los diferentes eventos en ocasiones presenta retrasos
Desconfianza de las comunidades respecto a los procesos administrativos propios del IDIGER y de la administración distrital, debido a la comunicación deficiente con las comunidades, poca capacidad institucional y desconocimiento de las realidades territoriales.
Retos Sociedad civil consciente de su responsabilidad e importancia de su rol en gestión del riesgo del fenómeno.
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Línea Estratégica Propuesta
Tipo: Cambio Información y comunicación de la gestión del riesgo
Descripción
Establecer medios de comunicación y promover iniciativas en las localidades que permitan tener medios de comunicación permanentes entre las entidades y las comunidades para realizar la transferencia de conceptos, la comunicación de situaciones, orientación remota y la divulgación de los procesos locales y distrital, conforme a las capacidades y características del territorio.
Meta 15 localidades medios de información y comunicación de la gestión del riesgo definidos.
Plazo de ejecución
Largo plazo
Programa Participación social y comunitaria para la gestión de riesgos y cambio
climático.
Puntos críticos
Desaciertos
No se ha logrado la articulación de la gestión del riesgo con los instrumentos de planificación territorial y ambiental, debido a que se cuenta con un POT desactualizado a la fecha y el POMCA de la cuenca del río Bogotá se encuentra aún en proceso de actualización donde se incluirá la gestión del riesgo.
Aún no se ha logrado que las comunidades le den importancia a la gestión del riesgo y a la participación en la planificación territorial.
En el Plan Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático estableció los siguientes tres programas en el marco de la gobernanza para la gestión del riesgo: Programa para participación comunitaria para la gestión del riesgo y cambio climático, el Programa para el fortalecimiento del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático y desarrollo de la estructura para la gobernanza y el Programa para el fortalecimiento y generación de nuevas alianzas y plataformas de cooperación, sin embargo no se han dado avances en la implementación debido a la actualización y ajustes del Plan por parte de la actual administración "Bogotá Mejor para Todos".
Retos
Lograr la articulación de la gestión del riesgo con los instrumentos de planificación como los POMCA, el POT, el Plan de Desarrollo Distrital y los Planes Ambientales Locales.
Línea Estratégica Propuesta
Tipo: Cambio Promoción social de la participación en la planificación
Descripción
Crear espacios comunitarios dentro de cada localidad para promover iniciativas de promoción social para la participación en los procesos de planificación territorial, que permitan articular las acciones comunitarias con los conocimientos técnicos.
Meta 15 localidades con espacios comunitarios de promoción de la participación.
Plazo de ejecución
Largo plazo
FUENTE: AUTORAS, 2017
122
7. DISCUSIÓN DE RESULTADOS
En el presente capítulo se presenta la discusión de resultados tanto para los actores
sociales o comunidad, como para los actores institucionales, en el proceso de desarrollo de
la gobernanza para la gestión del riesgo del fenómeno de La Niña en el Distrito Capital.
COMUNIDADES
En la gobernanza, la sociedad civil tiene un rol importante en las decisiones sobre todo a
nivel local, en donde se ejerce el derecho colectivo de manifestar intereses y participar en
la formulación y toma de decisiones, llevando a establecer comunidades organizadas para
la construcción de políticas públicas o para la solución de un problema común (Bedoya &
Ruiz, 2008). Sin embargo, los resultados evidencian el lento proceso que llevan las
comunidades frente a la gobernanza para la gestión del riesgo, comenzando porque la
mayoría de los encuestados describen o relacionan el fenómeno de La Niña solo con
periodos de lluvias o inundaciones sin entender sus causas y efectos en el Distrito Capital.
Así mismo, algunos desconocen los instrumentos de planificación, se presenta baja
participación de la comunidad en los espacios de participación local y distrital, por lo que
desconocen aún más las acciones por parte de las instituciones, y tampoco se implementan
medidas de autoprotección para proteger sus bienes de una futura emergencia por el
fenómeno, dejándolo todo en manos de la respuesta y atención de las instituciones.
Por otra parte, la mayoría de encuestados considera importante los inventarios de pérdidas
para conocer la magnitud y costo de los daños ocasionados por un fenómeno de La Niña,
ya que permitirá cuantificar los efectos económicos, sociales y ambientales del mismo. No
obstante, el Gobierno aún tiene falencias en el inventario de eventos y su posterior difusión
y utilización. Tampoco, se reporta constantemente la información sobre alertas, y no se
cuenta con información completa sobre la cuantificación de los efectos generados por el
fenómeno (BID, 2015).
Aunque se encuentra un avance en los estudios de microzonificación e incorporación de la
gestión del riesgo (BID, 2015), en la actual modificación del Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá D. C., las comunidades desconocen los instrumentos de planificación
y los mapas de riesgos de su localidad. Es importante tener en cuenta que una adecuada
123
planificación requerirá fortalecer la gobernanza y la gestión del riesgo, con el fin de propiciar
mejores condiciones y calidad de vida de la población, para tener territorios menos
expuestos a riesgos, más preventivos y menos sujetos a la ocurrencia de desastres
(Bedoya & Ruiz, 2008).
En los últimos años se ha avanzado en la divulgación de la gestión del riesgo a través de
los medios de comunicación, aunque su principal énfasis ha sido el tema de emergencias
(BID, 2015). Sin embargo, gran parte de los encuestados nunca han recibido capacitaciones
sobre amenazas naturales, amenazas de vulnerabilidad o identificación del riesgo, y lo más
desconcertante es que el 23.5% tampoco está interesado en recibirlas, pero en contraste
la mayoría considera relevante organizarse con los vecinos para atender una emergencia
generada por el fenómeno de La Niña, con el fin de favorecer la organización y el trabajo
en equipo para atender emergencias y también para mejorar la capacidad de respuesta de
la comunidad. Con lo anterior, se hace necesario fortalecer la gobernanza para la gestión
del riesgo, ya que la preparación ante un fenómeno de La Niña debe realizarse en conjunto
con las entidades desde la prevención y no solo para atender las emergencias.
Por otra parte, la capacitación y educación formal en la gestión del riesgo no ha tenido
muchos cambios, ya que en lo curricular no se evidencia una decisión y acompañamiento
del Ministerio de Educación y tampoco se ha logrado contar con suficientes programas de
educación superior (BID, 2015).
En cuanto al mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos de áreas
vulnerables se ha venido desarrollando en barrios, pero generalmente son acciones
cortoplacistas, las decisiones se toman en el momento sin una evaluación costo-beneficio
acertada y no se hace el tratamiento adecuado a las zonas desalojadas teniendo en cuenta
que existe normativa para ello (BID, 2015). Por lo anterior, se deben mejorar en estas
acciones puesto que la comunidad encuestada en su mayoría por condiciones de seguridad
o para prevenir la materialización del riesgo o por bienestar, estarán dispuestos a ser
reubicados durante la futura ocurrencia del fenómeno de La Niña.
124
INSTITUCIONALES
Aunque se han realizado esfuerzos por tener equipos de tecnología avanzada y contar con
las instituciones para su manejo, estas últimas han sufrido cambios significativos al interior
que han debilitado la institucionalidad que se ve reflejada en la subutilización de los equipos
de monitoreo y en la falta de apoyo suficiente para la investigación (BID, 2015). De la misma
manera, los encuestados consideran que se debe mejorar la cobertura de la red
hidrometeorológica de Bogotá a nivel de microcuencas y en el análisis permanente de los
datos, con el fin de realizar una prevención más eficiente. En cuanto a la calidad de la
información dada por la red, consideran que se queda corta y que existen inconvenientes
en la calibración de los equipos.
Acerca del pronóstico que arroja el Sistema de Alerta Temprana mencionan que todavía es
un sistema que está en construcción y le falta articulación entre las entidades, por lo tanto,
no cumple con su función de prevenir las emergencias.
Respecto a la vulnerabilidad, no hay una metodología en la cual se analice el riesgo
integralmente y se utilicen indicadores (BID, 2015), por lo que consideran que el territorio
enfrenta una vulnerabilidad media y baja ante la futura ocurrencia del fenómeno de La Niña.
Teniendo en cuenta que la valoración del riesgo es relevante cuando la comunidad lo
reconoce y lo entiende, es importante logar una mayor cobertura de los procesos
desarrollados para sensibilizar, capacitar y entrenar a las comunidades en la gestión del
riesgo, asociada a eventos hidroclimatológicos.
Aunque las instituciones han tratado de articular acciones entre los diferentes instrumentos
de planificación, no obstante, existen vacíos y discontinuidad en las acciones de gestión del
riesgo, falta de claridad en los criterios de priorización y mecanismos de verificación (Banco
Mundial, 2012). Además, la calidad de los proyectos de inversión se ve afectada por la
urgencia de ejecutar proyectos bajo situaciones de emergencia y su poca planeación para
la gestión del riesgo (Banco Mundial, 2012). Es así, que algunos de los encuestados
manifiestan que los instrumentos de planificación son deficientes al momento de ser
aplicados y que deben ser proyectados a largo plazo y no por el cuatrienio de cada gobierno.
Con relación a lo anterior, la comunidad también duda de la administración distrital en la
125
efectividad para reducir la vulnerabilidad de los bienes en caso de ocurrencia del fenómeno,
ya que no hay continuidad y articulación en las mismas o son realizadas fuera del contexto
de la situación de cada territorio. Para evitar esto, será necesario articular acciones a un
modelo de desarrollo de la ciudad, aumentando la resiliencia y no la supervivencia.
En el manejo de desastres existe debilidad o ausencia en la armonización de los Planes
Locales de Emergencia y Contingencia con los sistemas de alerta y monitoreo del
fenómeno. Sumado a esto, hay desarticulación entre entidades y discontinuidad en las
acciones de capacitación y fortalecimiento de profesionales (Banco Mundial, 2012).
Razones por las cuales, las comunidades dudan en la capacidad de atender emergencias
generadas por el fenómeno de La Niña, considerando que no cuentan con las herramientas
necesarias, faltan capacitaciones de educación formal, entre otras.
Aunque se han tenido avances en la incorporación de la gestión de riesgo en los Planes de
Desarrollo Distrital tanto en lo programático como presupuestal (Banco Mundial, 2012), la
mayoría de los encuestados consideran que la administración distrital no cuenta con las
capacidades técnicas y financieras para prevenir, mitigar, responder oportunamente y
recuperarse a corto plazo. Por esta misma razón, el nivel de confianza en la actuación de
la Administración Distrital para la gestión de riesgos no es el mejor, ya que la presencia de
las entidades es esporádica sin generar soluciones de fondo.
De otra parte, los encuestados consideran importante el rol de la comunidad en la gestión
del riesgo, primero porque pueden ser los más afectados, pero también por ser actores que
organizados pueden apoyar a las entidades ante una emergencia y disminuir su
vulnerabilidad ante el fenómeno.
126
8. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Después de seis años de haber iniciado el fenómeno de La Niña más fuerte de Colombia
y del Distrito Capital, se han evidenciado grandes cambios en la estructura y
organización de los sistemas nacional y distrital, así mismo la creación de normas,
políticas e instrumentos que han permitido reorientar el enfoque de la gestión del riesgo
hacia un proceso participativo entre los actores institucionales y sociales. Sin embargo,
las acciones y metas se quedan cortas frente a las necesidades de la población y a los
programas y proyectos establecidos en los planes. Adicionalmente, se presentan largos
periodos entre la planeación y la ejecución, lo cual dificulta la gobernanza y la
continuidad de los procesos adelantados con la comunidad.
Si bien es cierto sobre las acciones ejecutadas después del 2010-2011 por parte de las
administraciones distritales, gran parte la comunidad encuestada desconoce dichas
acciones, una parte porque se realizan sin convocar a la comunidad y también por la
poca credibilidad que tienen las entidades. Por otra parte, están los ciudadanos que
desconocen como participar en los espacios locales y distritales o en su defecto no
presentan mucho interés en participar o en ser capacitados. La preparación ante una
emergencia por parte de los ciudadanos encuestados no es significativa, pues no
realizan adecuaciones a sus viviendas o no tiene los elementos necesarios para
atenderla. Siendo así, las acciones por las administraciones distritales se quedan cortas
para fortalecer la gobernanza de la gestión del riesgo frente al fenómeno de La Niña.
La evolución normativa ha permitido pasar de la atención de desastres a la prevención
y reducción del riesgo, tanto a nivel nacional como a nivel distrital, reconociendo que la
gestión del riesgo es un proceso social y requiere de la participación de las comunidades,
las cuales cumplen un rol fundamental al reducir la vulnerabilidad, aumentar la capacidad
de respuesta ante una emergencia cuando se encuentran informadas y capacitadas e
implementar mecanismos de autoprotección.
La evaluación de la Política Nacional de la Gestión de Riesgos de Desastres y de sus
instrumentos nacional y distrital, permitió identificar que los desaciertos y retos para la
gobernanza de la gestión del riesgo del fenómeno de La Niña se encuentran
relacionados con la identificación del riesgo y la gobernabilidad, debido a que las
127
estimaciones de los índices generales de estos dos procesos estratégicos tuvieron un
resultado de incipiente.
Las líneas estratégicas de fortalecimiento y cambio propuestas para el Plan Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres y el Plan Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio
Climático en su mayoría se relacionan con los procesos de identificación del riesgo en
cuanto a conocimiento, información y participación; y de gobernabilidad debido al
reconocimiento de la gestión institucional y los modos de relación comunidad –
instituciones.
Las líneas estratégicas propuestas para los instrumentos nacional y distrital apuntan a
los pilares de la gobernanza, correspondientes a entidades territoriales, comunidades y
sectores comprometidos, determinación de roles y responsabilidades en los procesos de
la gestión, sociedad informada, dispuesta a la prevención, participativa y preparada para
la atención de emergencia, fortalecimiento de la capacidad institucional y social y
planificación integral del territorio.
Los instrumentos nacional y distrital de la Política de Nacional de Gestión del Riesgo
tienen un horizonte de actuación a largo plazo; sin embargo, para poder fortalecer los
procesos estratégicos de la gestión correspondientes a la identificación, reducción,
atención y recuperación de desastres, es necesario empezar a ajustar las estrategias y
acciones en el territorio y con las comunidades, de tal forma que el Estado pueda realizar
la transferencia del riesgo y las comunidades empiecen a autogestionar el riesgo.
128
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