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Contraloría General de la República

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CONTENIDO Página N.°

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA .................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ................................................................................................. 2

ALCANCE DE LA AUDITORÍA .................................................................................................. 3

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA .......................................................................... 3

METODOLOGÍA APLICADA ..................................................................................................... 5

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ....................................... 6

2. RESULTADOS .................................................................................................................. 7

EL PROCESO DE ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS ........................................................... 7

DEBILIDADES EN LA FASE DE PLANIFICACIÓN ........................................................................ 7

DEBILIDADES EN LA FASE DE PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DEL

CONTRATISTA ..................................................................................................................... 9

DEBILIDADES EN LA FASE DE EJECUCIÓN CONTRACTUAL ..................................................... 11

INCONSISTENCIAS EN LOS EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN. .............................................. 13

AUSENCIA DE UN PROCEDIMIENTO PARA LA ADQUISICIÓN DE COMBUSTIBLE. ........................ 13

3. CONCLUSIONES ........................................................................................................... 16

4. DISPOSICIONES ............................................................................................................ 17

AL CONCEJO MUNICIPAL DE GOLFITO ................................................................................. 17

AL SEÑOR ELBERTH BARRANTES ARRIETA, ALCALDE MUNICIPAL DE

GOLFITO O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO. ....................................................... 17

IMÁGENES

IMAGEN N.° 1: COMPRAS REALIZADAS POR TIPO DE PROCEDIMIENTO……………… 4

IMAGEN N.° 2: FASES DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA….……... 5

CUADROS

CUADRO N.° 1: PRINCIPALES OMISIONES EN LA FASE DE PLANIFICACIÓN................. 8

CUADRO N.° 2: PRINCIPALES OMISIONES EN LA FASE DE LOS PROCEDIMIENTOS DE

SELECCIÓN DEL CONTRATISTA…………..……………............................................

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CUADRO N.° 3: PRINCIPALES OMISIONES EN LA FASE DE EJECUCIÓN

CONTRACTUAL……………………………………...................................................

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INFORME N.º DFOE-DL-IF-00008-2017

RESUMEN EJECUTIVO

¿Qué examinamos?

La auditoría de carácter especial en la Municipalidad de Golfito examinó el proceso de adquisición de bienes y servicios a fin de valorar la vulnerabilidad institucional ante posibles actos de corrupción, mediante la identificación de señales de alerta en los procedimientos de contratación administrativa. Esta auditoría abarcó el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2016 y el 31 de marzo de 2017, ampliándose cuando se consideró necesario.

¿Por qué es importante?

Las municipalidades como administradoras territoriales de cada cantón y en cumplimiento de las atribuciones conferidas en el Código Municipal y demás normativa conexa, tienen la responsabilidad del desarrollo local, para lo cual requieren de procesos de adquisición de bienes, servicios y desarrollo de obras, realizados en apego a la normativa y vinculados con los procesos de planificación institucional. Esta responsabilidad implica la asignación de una significativa cantidad de recursos públicos - -¢1.976,5 millones equivalentes a 230 procedimientos adjudicados a 77 proveedores de 2015 al I trim. 2017-, sobre los cuales debe garantizarse razonablemente que los procesos de contratación administrativa disponen de los mecanismos de gestión, de las políticas y de procedimientos de control que favorezcan la transparencia, la efectiva rendición de cuentas y que, a su vez, minimicen los riesgos de corrupción y fraude.

¿Qué encontramos?

El proceso de adquisición de bienes y servicios que se ejecuta en la Municipalidad de Golfito presenta diversas señales de alerta en las diferentes fases de la contratación administrativa, sea: planificación, selección del contratista y ejecución contractual, lo que genera riesgos de incumplimiento de requisitos establecidos en la normativa y aumenta el riesgo de propiciar actos de corrupción en las adquisiciones. En ese sentido, en la revisión efectuada a 22 expedientes de contrataciones administrativas realizadas por la Municipalidad de Golfito en 2015 y 2016, no se evidenció que las compras se efectuaran de una forma planificada ni que se vincularan con la planificación operativa y estratégica de la Municipalidad. Además, la decisión que da inicio al procedimiento de contratación administrativa carece de algunos requisitos establecidos en la normativa, a saber: definición de los controles de calidad a aplicar en la ejecución contractual, estimación del costo del objeto contractual, determinación del precio ruinoso o excesivo, definición del encargado del contrato, y cronograma de actividades y plazos. Tampoco, se hace constar la disponibilidad presupuestaria en varias de las contrataciones analizadas. Adicionalmente, se determinaron inconsistencias en los expedientes de contrataciones verificados, como la ausencia del pliego de condiciones, de la invitación a los oferentes y de propiamente las ofertas. Por su parte, se evidenció la omisión en el cartel de


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aspectos relativos a los requisitos de admisibilidad, las multas y cláusulas penales u otras cláusulas definidas en la decisión inicial; en ciertos casos falta el respaldo de la verificación de los requisitos de admisibilidad; se omite o presenta inconsistencias en la evaluación de las ofertas, y en otros expedientes se lleva a cabo el acto de adjudicación a oferentes sin cumplir los requisitos de admisibilidad. También se identificaron atrasos por parte de la Administración en la adjudicación o en el refrendo interno del contrato; la omisión de la orden de inicio de la obra o del servicio contratado e incumplimientos de contratos sin mediar la aplicación de multas. Además, en ninguno de los expedientes se evidencia el acta de recepción provisional y/o definitiva. En cuanto a la adquisición de combustible, se realiza según prácticas y rutinas administrativas, producto de la costumbre, la experiencia y la discreción de los funcionarios, por cuanto las solicitudes se efectúan por medios informales, no tiene definidos los respectivos funcionarios responsables, plazos, controles ni los acuerdos con las estaciones de servicio para el suministro de combustible. Las debilidades detectadas en los procesos de contratación administrativa obedecen, principalmente, a que la Administración no ha tomado las acciones pertinentes para establecer formalmente las políticas y procedimientos para cada fase de tales procesos, con sus responsables, plazos y controles asociados. Adicionalmente, se evidencia un débil ambiente de control en el proceso de adquisición de bienes y servicios, por cuanto la Administración no ha fomentado el cumplimiento de la normativa, ni documentado los riesgos que afectan ese proceso, tampoco ha divulgado los programas de adquisiciones a los funcionarios respectivos, no exige informes de labores a los funcionarios encargados del proceso, ni ha procurado la suficiente capacitación técnica a esos funcionarios. Las situaciones identificadas pueden llegar a propiciar el uso injustificado de los procedimientos de excepción. También se podría incurrir en costos adicionales y desaprovechamiento de las economías de escala; la eventual anulación de actos de adjudicación mediante procedimientos recursivos, la toma de decisiones sin la suficiente documentación de respaldo; la recepción de bienes y servicios que no sean de la calidad y oportunidad requerida, o bien, no correspondan a las necesidades de la Municipalidad ni satisfagan el interés público y por consiguiente, no contribuyan al desarrollo del Cantón.

¿Qué sigue?

Con el propósito de solventar las debilidades encontradas mediante la presente auditoría, se giran disposiciones al Concejo y Alcalde Municipal, a efecto de emitir un procedimiento interno que incorpore aspectos relativos a la definición de las actividades a seguir en cada fase del proceso de adquisición de bienes y servicios; la designación oficial del personal participante; los plazos de cumplimiento y niveles de aprobación; los mecanismos de control, y las políticas de conformación y documentación de los expedientes, además de un procedimiento interno que regule la compra de combustible. Adicionalmente, se le dispone establecer las medidas de control correspondientes, a efecto de subsanar algunas de las debilidades específicas sobre el ambiente de control interno vinculado con la adquisición de bienes y servicios.





INFORME N.º DFOE-DL-IF-00000-2017

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS PARA EL DESARROLLO LOCAL

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL SOBRE EL PROCESO DE ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

QUE REALIZA LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. La contratación administrativa representa el proceso a seguir por las entidades públicas para obtener bienes, servicios u obras por contrato, destinados a la atención de los requerimientos de los contribuyentes y para la gestión institucional, en procura del mayor bienestar de los habitantes de la República. Dicha contratación se rige bajo los principios de eficacia y eficiencia, igualdad, libre competencia, publicidad, entre otros.

1.2. Para estos propósitos, el legislador promulgó como instrumentos fundamentales la Ley de Contratación Administrativa N.° 7494 y su Reglamento (Decreto Ejecutivo N.° 33411), a efecto de que las instituciones estatales efectúen los procesos requeridos para la adquisición de bienes, servicios y obras de infraestructura. Estos documentos normativos se constituyen en las normas generales reguladoras del proceso de contratación administrativa, cuyo objetivo es procurar la satisfacción del fin público.

1.3. También, representan la base para diseñar e implementar los lineamientos y las prácticas institucionales requeridas para regular los distintos procedimientos y orientarlos al cumplimiento de los fines, metas y objetivos de las entidades.

1.4. A pesar de la normativa existente para el proceso de adquisición de bienes y servicios, los procesos de contratación administrativa son vulnerables a prácticas fraudulentas y a corrupción; dada la convergencia de diversos factores, tales como: la interacción de los sectores públicos y privados, la gran cantidad de dinero dedicado a los proyectos de inversión y a las adquisiciones de bienes y servicios en general, y las debilidades de gestión que dificultan el logro de los


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objetivos institucionales, con el consecuente perjuicio para la institucionalidad, toda vez que de materializarse estos riesgos, se socava la confianza del ciudadano, la eficacia de las instituciones, el desarrollo económico y la seguridad del Estado1.

1.5. Es por esta razón que la Contraloría General, en su Plan Estratégico Institucional 2013-2020, ha definido como parte de sus objetivos, el fortalecimiento de la prevención de la corrupción mediante acciones novedosas de fiscalización integral, entendiendo que las medidas preventivas tienen un mayor impacto en la gestión pública que las medidas correctivas.

1.6. Así las cosas, en apego a dicho Plan, el Órgano Contralor ha propuesto la realización de una serie de fiscalizaciones en un conjunto de entidades públicas, que permitan valorar los sistemas de gestión y, por ende, de control, aplicados a los procesos de contratación administrativa para su debido fortalecimiento y, consecuentemente, prevenir posibles actos de corrupción.

1.7. En ese sentido, la auditoría ejecutada analiza el proceso de adquisición de bienes y servicios de la Municipalidad de Golfito, valorando la vulnerabilidad que puede presentarse en las fases de este proceso, lo cual puede propiciar actos de corrupción y el riesgo de eventuales responsabilidades administrativas y de otra índole para los funcionarios municipales que participan en esa actividad. Por este motivo, se incorporó en el Plan de Trabajo de la Contraloría General de la República del año 2017, este proyecto de fiscalización.

1.8. La auditoría se realizó de conformidad con las competencias conferidas al Órgano Contralor en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en los numerales 17, 21, 26 y 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N.° 7428, y en cumplimiento del programa anual de trabajo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE).

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.9. Evaluar la razonabilidad de los controles y buenas prácticas establecidos en el proceso de contratación administrativa de la Municipalidad de Golfito, de conformidad con el marco normativo que regula esta materia, que permitan identificar posibles riesgos de corrupción en la adquisición de bienes y servicios, con el propósito de que se tomen acciones para fortalecer los procesos de gestión y el control interno, para minimizar esos riesgos.

1 Unodc.org. (2017). Prevention. Recuperado de: http://www.unodc.org/unodc/en/corruption.


http://www.unodc.org/unodc/en/corruption

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ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.10. El estudio comprendió el análisis de los mecanismos y procedimientos de control establecidos por la Municipalidad de Golfito para el desarrollo del proceso de adquisición de bienes y servicios, durante el ejercicio económico comprendido entre el 1° de enero de 2016 y el 31 de marzo de 2017, el cual se amplió cuando se consideró necesario.

1.11. La auditoría se efectuó de conformidad con las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, promulgadas mediante la Resolución del Despacho de la Contralora General, N.° R-DC-64-2014, publicada en La Gaceta N.° 184 de 25 de setiembre de 2014; el Manual General de Fiscalización Integral, Resolución R-DC-13-2012 de 3 de febrero de 2012; con el Procedimiento de Auditoría y sus criterios de calidad, emitido por la DFOE y otra normativa conexa.

1.12. Los criterios de evaluación aplicados en la auditoría se comunicaron a la Administración municipal de Golfito mediante videoconferencia realizada el 21 de junio de 2017 y con el oficio N.° 07348 (DFOE-DL-0516) del 29 de junio de 2017. El Órgano Contralor concedió un plazo de tres días hábiles para la remisión de las observaciones que se consideraran pertinentes en relación con dichos criterios de evaluación. Transcurrido dicho periodo no se recibieron objeciones al respecto por parte de las autoridades competentes de la Municipalidad.

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA

1.13. La Proveeduría municipal es una unidad importante que participa del proceso de adquisición de bienes y servicios en el Gobierno local de Golfito, la cual está conformada por la encargada de la Unidad y una asistente. Esta Unidad es la responsable de desarrollar y ejecutar los procedimientos de selección del contratista de forma eficaz y eficiente; determinar el tipo de procedimiento a seguir; verificar la disponibilidad presupuestaria para atender la erogación; comunicar a cada uno de los funcionarios responsables, los plazos y las tareas que deberán desempeñar, entre otras funciones.

1.14. Asimismo, el Alcalde municipal es el responsable de adjudicar y aprobar los pagos relacionados con las contrataciones directas. Por su parte, al Concejo le compete: el estudio, las observaciones pertinentes y la aprobación del cartel; la adjudicación, y la aprobación de los pagos relacionados con las adquisiciones que superan los montos de la contratación directa.

1.15. La Municipalidad de Golfito, durante el periodo comprendido entre el 2015 y el primer trimestre del año 2017, adjudicó 230 procedimientos de contratación administrativa a 77 proveedores, por ¢1.976,5 millones. De


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estos procedimientos, 213 (93%) corresponden a contrataciones directas y 17 (7%) a licitaciones abreviadas. Cabe señalar que durante ese periodo no se cursaron licitaciones públicas. En la imagen N.° 1 se muestra la información referida a ese porcentaje de representatividad por tipo de procedimiento y el monto adjudicado total.

Imagen N.° 1

1.16. Los procedimientos realizados representaron erogaciones por ¢1.240,7 millones mediante contrataciones directas y ¢735,8 millones utilizando la figura de la licitación abreviada; es decir, el 63% de los recursos públicos desembolsados, se destinaron para cancelar bienes y servicios adquiridos mediante contratación directa, y el restante 37% por licitación abreviada.

1.17. Conforme con el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, los procedimientos de contratación administrativa se fundamentan en tres pilares básicos para desarrollar adecuadamente tal actividad, sea planificación, procedimientos de selección del contratista y ejecución contractual, según se visualiza en la imagen N.° 2.


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Imagen N.° 2

Fuente: Elaboración propia.

1.18. Destacar que el ordenamiento jurídico aplicable a la contratación administrativa, exige el respeto de las instituciones públicas al cumplimiento de la legalidad, la transparencia y el formalismo de los procedimientos; en procura de la correcta utilización de los recursos públicos relacionados con dichos procesos.

1.19. Adicionalmente, esas instituciones deben ejecutar las acciones requeridas para garantizar la eficiencia y la eficacia de sus procesos operativos y cumplir con la normativa jurídica y técnica, con el propósito de lograr los objetivos institucionales.

METODOLOGÍA APLICADA

1.20. En la auditoría realizada se emplearon diversas técnicas, entre otras:

a) Revisión de la normativa interna de la Municipalidad de Golfito relacionada con los asuntos objeto de fiscalización.

b) Análisis de la normativa legal y técnica aplicable en congruencia con los objetivos de la presente auditoría.

c) Solicitudes de información mediante oficios dirigidos a la Administración municipal, con el fin de disponer de datos suficientes para realizar los análisis respectivos.

d) Revisión de actas del Concejo Municipal y de correspondencia, relacionadas con los temas objeto de estudio.

e) Revisión de la información contenida en los sistemas de información de la Contraloría General de la República, respecto de ese Gobierno local, en los temas objeto de análisis.

f) Aplicación de la metodología de análisis de expedientes, diseñada por la Contraloría General de la República.


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g) Uso de herramientas automatizadas para el procesamiento y el análisis de datos.

h) Análisis de los datos incorporados en los sistemas de información de la Municipalidad de Golfito, relacionados con contratación administrativa.

i) Revisión de 22 expedientes de contratación administrativa por ¢689,6 millones, correspondientes a procedimientos adjudicados en los años 2015 y 2016, (35% del monto adjudicado para esos años - ¢1.976,5 millones), relacionados con servicios de recolección, traslado o disposición final de residuos; compra de maquinaria; repuestos y reparaciones; intervenciones en caminos cantonales, y servicios profesionales.

j) Aplicación de una herramienta diseñada por el Área de Fiscalización de Servicios para el Desarrollo Local, relacionada con el ambiente de control interno, dirigida al Alcalde y a varios funcionarios municipales, participantes en el proceso de adquisición de bienes y servicios.

k) Elaboración de cuadros para mostrar los resultados obtenidos de diferentes análisis realizados sobre los temas objeto de fiscalización.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.21. La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones producto de la auditoría a que alude el presente informe, se realizó en las instalaciones de la Municipalidad de Golfito, el 13 de noviembre de 2017, con la presencia de los funcionarios municipales Alberto Díaz Chavarría, Presidente del Concejo; Elberth Barrantes Arrieta, Alcalde; Adrián Mena Chávez, encargado de Recursos Humanos, y Karen Moya Díaz, Proveedora.

1.22. El borrador de este informe se remitió por la vía del correo electrónico a la Alcaldía Municipal de Golfito, el día 14 de noviembre de 2017. Esto con el propósito de que formularan y remitieran a la Contraloría General, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, las observaciones que consideraran pertinentes sobre su contenido, con la respectiva documentación de respaldo.

1.23. En el plazo definido, la Alcaldía Municipal remitió el oficio N.° AM-MG-285-2017 del 16 de noviembre de 2017, en el cual indicó expresamente no tener observaciones respecto de los resultados, conclusiones y disposiciones, contenidos en el borrador del informe.


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2. RESULTADOS

EL PROCESO DE ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

2.1. La forma en que la Municipalidad de Golfito ha ejecutado los procesos de adquisición de bienes y servicios, evidencia múltiples señales de alerta sobre la vulnerabilidad del proceso, que pueden propiciar actos de corrupción. Además, se evidencia el incumplimiento de algunos requisitos indispensables para un buen proceso de adquisiciones (durante sus diferentes fases), en contraste con lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. Esto, puede favorecer la compra de bienes y servicios que no satisfacen el interés público y por consiguiente, no contribuyan al desarrollo del Cantón.

2.2. Al respecto, la revisión de 22 expedientes relacionados con procedimientos de contratación administrativa, adjudicados en 2015 y 2016, permitió determinar omisiones de buenas prácticas y exigencias previstas en el marco normativo aplicable para las diferentes fases del referido procedimiento, según se expone en los párrafos sucesivos.

DEBILIDADES EN LA FASE DE PLANIFICACIÓN

2.3. La planificación de los procedimientos de contratación se asocia a una serie de actividades objetivas y bien fundamentadas que procuran garantizar el éxito del proyecto y que además constituye el pilar de éxito de la ejecución contractual y su fiscalización2.

2.4. En cuanto a la fase de planificación de los procedimientos de contratación realizados por la Municipalidad, se evidenció:

a. La carencia de evidencia que respalde si las compras obedecen a una planificación y si esas adquisiciones se encuentran vinculadas con la planificación operativa y estratégica del Gobierno Local.

b. La falta de acreditación sobre la disponibilidad presupuestaria dentro del expediente de contratación, para atender los compromisos originados en las compras efectuadas.

c. La omisión de requisitos fundamentales en el oficio con el cual se emite la decisión inicial del procedimiento correspondiente, tales como: la definición de los controles de calidad; la estimación del costo de la contratación; la definición del precio ruinoso y excesivo; la definición de recursos humanos y materiales a disponer para verificar la correcta ejecución del objeto del contrato, y el cronograma con tareas y responsables de su ejecución.

2 Brenes, G (2014). La Planificación en Compras Públicas.


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d. Se identificaron 10 contrataciones directas que no evidencian en el expediente de contratación, la justificación del tipo de excepción utilizada, normadas en el capítulo IX del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.

e. A su vez, en el caso de 3 contrataciones directas, se utilizó la modalidad de oferente único sin respaldar suficientemente la existencia de una única persona física o jurídica que pueda cumplir con el bien o servicio requerido por la Municipalidad sin que exista en el mercado alternativas capaces de atender esa necesidad, tal como lo señala el inciso a) del artículo N.° 139 del Reglamento de cita.

2.5. En el cuadro N.° 1 se pueden visualizar esas debilidades y la cantidad de expedientes que presentaron la respectiva omisión.

Cuadro N.° 1 Municipalidad de Golfito

Principales omisiones en la fase de planificación

Fuente: Elaboración propia a partir de la verificación de los 22 expedientes de contratación.


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2.6. Estas situaciones se presentan a pesar de que el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa establece que:

a. La decisión administrativa la cual da inicio al procedimiento de contratación se adoptará una vez que se haya acreditado una serie de aspectos, dentro de los cuales está:

i. La justificación de la procedencia de la contratación y la estimación actualizada del costo del objeto.

ii. La descripción del objeto, las especificaciones técnicas y características de los bienes, obras o servicios que se requieran.

iii. Cuando correspondan, los procedimientos de control de calidad.

iv. La indicación expresa de los recursos humanos y materiales de que dispone o llegará a disponer para verificar la correcta ejecución del objeto del contrato, y la designación de un encargado general del contrato.

b. El funcionario competente dispondrá la confección de un cronograma con tareas y responsables de su ejecución. (Artículo N.° 8).

c. La Proveeduría Institucional deberá verificar que se cuente con el contenido presupuestario disponible para atender la erogación. (Inciso a. del artículo N.° 10).

DEBILIDADES EN LA FASE DE PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN DEL

CONTRATISTA

2.7. La fase de los procedimientos de selección del contratista está constituida por una serie de acciones cuyo propósito es la elección de la oferta más conveniente para el interés público e institucional, a partir de un uso correcto de los recursos públicos que garantice la posibilidad de competencia entre los oferentes, principios que persigue el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.

2.8. Respecto a la fase en mención, en los expedientes de contratación administrativa revisados, se identificó lo siguiente:

a. Ausencia del pliego de condiciones, invitación a los oferentes y propiamente de ofertas, en expedientes relativos a contrataciones directas.

b. Omisión en el cartel o pliego de condiciones, de aspectos relativos a los requisitos de admisibilidad, las multas y cláusulas penales u otras cláusulas definidas en la decisión inicial.


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c. La falta de respaldo de la verificación de los requisitos de admisibilidad.

d. La ausencia, o presencia de inconsistencias, de la evaluación de las ofertas.

e. Actos de adjudicación a oferentes sin cumplir los requisitos de admisibilidad.

f. Presentación tardía de garantías de cumplimiento (posterior a la firma del contrato) en el caso de licitaciones abreviadas o bien, contrataciones directas que requerían dicho requisito en el pliego de condiciones.

2.9. Las omisiones identificadas en la fase de los procedimientos de selección del contratista, están contenidas en el cuadro N.° 2.


Principales omisiones en la fase de los procedimientos de selección del contratista


NOTAS:

a/ Se identificó un oficio adjudicando directamente a un proveedor, a pesar de que se

requería contar con la invitación de al menos 3 potenciales oferentes inscritos en el

Registro de Proveedores.

b/ Al omitirse las ofertas de los proveedores adjudicados, no se pudo verificar si

efectivamente contaban con los requisitos de idoneidad o si tenían la capacidad de

cumplir con el objeto contractual.

c/ Se evidenciaron ofertas consideradas e incluso adjudicadas, carentes de requisitos

exigidos en el cartel o el pliego de condiciones y que no se comprueba el haber sido

subsanados en ningún momento, o bien, son insubsanables.


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2.10. Estas circunstancias se presentan pese a que el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, establece que:

a) El cartel constituye el reglamento específico de la contratación. Para el procedimiento de excepción por escasa cuantía, se ha de confeccionar un pliego de condiciones sencillo y se cursará invitación al menos a tres potenciales oferentes inscritos en el Registro de Proveedores. (Artículos N.os 51 y 144)

b) La oferta es la manifestación de voluntad del participante, dirigida a la Administración, a fin de celebrar un contrato con ella, conforme a las estipulaciones cartelarias. (Artículo N.° 61).

c) La Administración procederá al estudio y valoración de las ofertas en relación con las condiciones y especificaciones de admisibilidad fijadas en el cartel o el pliego de condiciones y con las normas reguladoras de la materia. Las ofertas que incumplan aspectos esenciales de las bases de la licitación o sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, serán declaradas fuera del concurso. (Artículo N.° 83).

d) La Administración comunicará al adjudicatario dentro de los cinco días hábiles posteriores a la firmeza de la adjudicación, el día en que deberá presentarse a suscribir la formalización contractual, previo rendimiento satisfactorio de la garantía de cumplimiento. (Artículo N.° 198).

DEBILIDADES EN LA FASE DE EJECUCIÓN CONTRACTUAL

2.11. En la fase de ejecución contractual se deben recibir los bienes adjudicados, prestar los servicios o ejecutar las obras contratadas. En esta etapa se determinaron algunas omisiones por parte de la Administración en relación con el cumplimiento de la normativa aplicable, específicamente referidas a: (Ver cuadro N.° 3)

a. Atrasos en licitaciones abreviadas, de hasta más de 120 días, por parte de la Administración en el acto de adjudicación o en el refrendo interno.

b. Ausencia de la orden de inicio del contrato sobre la obra o el servicio contratado.

c. Incumplimientos contractuales sin mediar la imposición de alguna multa por parte de la Administración Municipal.

d. Ausencia del acta de recepción provisional y/o definitiva del bien, el servicio o la obra contratados.

e. Ausencia del oficio de cierre del procedimiento contractual.


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Principales omisiones en la fase de ejecución contractual


2.12. Se da la ausencia del acta de recepción provisional y/o definitiva en los 22 expedientes verificados, es decir, no se deja constancia si el proveedor se apegó a las condiciones y obligaciones definidas contractualmente. Por tanto, no existe certeza razonable sobre si el Gobierno Local determinó el cumplimiento a satisfacción del bien, el servicio, o la obra contratada.

2.13. Estas situaciones se presentan a pesar de que el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, establece que:

a) En el caso de las contrataciones directas, el acto de adjudicación deberá dictarse en un plazo máximo de diez días hábiles, prorrogable por un plazo igual en casos debidamente justificados (Artículo N.° 144). Respecto a las licitaciones abreviadas, la normativa informa que deberán ser adjudicadas dentro del plazo previsto en el cartel. (Artículo N.° 100).

b) Suscrita la formalización contractual, la entidad contratante dispondrá de tres días hábiles para enviar el contrato a aprobación interna. (Artículo N.° 198)

c) La Administración deberá girar la orden de inicio del contrato dentro del plazo establecido en el cartel y a falta de estipulación cartelaria, lo hará dentro de los quince días hábiles siguientes contados a partir de que se dé la aprobación interna. (Artículo 200).

d) La Administración podrá establecer en el cartel el pago de multas por defectos en la ejecución del contrato. (Artículo N.° 47).


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e) El funcionario encargado del trámite deberá levantar un acta de recepción provisional. Un mes después o dentro del plazo establecido en el cartel o bien, vencido el plazo para corregir defectos, será extendida la recepción definitiva del bien o servicio. (Artículos N.os 202 y 203).

INCONSISTENCIAS EN LOS EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN.

2.14. Como parte de la revisión de los 22 expedientes de contratación administrativa, se identificaron debilidades de control vinculadas con la documentación que sustenta el proceso de adquisición de bienes y servicios, dado que se evidenciaron las siguientes situaciones:

a) Expedientes sin orden cronológico.

b) Documentación repetida o no relacionada con la contratación administrativa respectiva.

c) Ofertas sin fecha, ni sello de recibido y carentes de foliatura.

d) Facturas sin consignar el número del procedimiento de contratación correspondiente.

e) Falta de respaldo de los pagos realizados, en el expediente de la contratación administrativa.

2.15. Estas situaciones se presentan a pesar de que el artículo N.° 11 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa estipula que el expediente deberá estar debidamente foliado y en orden cronológico. También, establece que la Administración deberá adoptar las medidas necesarias a fin de cumplir con la actualización de tales expedientes.

AUSENCIA DE UN PROCEDIMIENTO PARA LA ADQUISICIÓN DE

COMBUSTIBLE.

2.16. El Gobierno Local de Golfito efectúa la adquisición de combustible según prácticas y rutinas administrativas, producto de la costumbre, la experiencia y la discreción de los funcionarios de la Municipalidad. En ese sentido, se determinó que:

a) Las solicitudes de combustible por parte de las diferentes unidades administrativas se efectúan por medios informales, tales como: correos electrónicos, llamadas telefónicas, verbalmente, entre otros.

b) Los funcionarios que realizan los trámites de la compra y el abastecimiento del combustible carecen de una designación formal, en la cual se establezcan sus deberes y funciones dentro del proceso de compra de este bien.


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c) No existen acuerdos suscritos con las estaciones de servicio, en los que se establezcan las condiciones pactadas para el suministro del combustible a los vehículos y maquinaria propiedad de la Municipalidad, tales como la modalidad y los plazos para realizar el pago, mecanismos de control para la solicitud y suministro de combustible, personal responsable de autorizar y solicitar el combustible.

d) Se carece de directrices y lineamientos para el uso de boletas de control del combustible, en los que se establezcan, entre otras cosas, las gestiones a realizar para la autorización, la emisión, la custodia y el archivo de tales documentos.

2.17. La Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, contemplan la adquisición de combustible como una excepción a los procedimientos ordinarios, prescindiendo de esa manera de los requisitos aplicables en los procesos concursados; no obstante, esa Administración Municipal se encuentra en la obligación de establecer las medidas y los controles necesarios para el correcto uso de los recursos destinados para esa finalidad.

2.18. Al respecto, el artículo N.° 15 de la Ley General de Control Interno y el numeral 4.4.1 de las Normas de Control Interno para el Sector Público, señalan como deberes del jerarca y de los titulares subordinados:

a) Documentar, mantener actualizados y divulgar internamente, las políticas, las normas y los procedimientos de control interno que garanticen el cumplimiento del sistema de control interno institucional.

b) Diseñar y utilizar documentos y registros que coadyuven en la anotación adecuada de las transacciones y hechos significativos en la institución.

Causalidad y consecuencias de las omisiones identificadas

2.19. Las debilidades evidenciadas en el proceso de adquisición de bienes y servicios, y expuestas en los párrafos 2.1 a 2.16, tienen un denominador común, y se vinculan básicamente a que el ambiente de control3 en el proceso de adquisición de bienes y servicios en la Municipalidad de Golfito presenta debilidades, por cuanto:

3 El ambiente de control corresponde al componente del Sistema de Control Interno que define el

carácter de la organización. Busca estimular y promover la conciencia y el compromiso hacia el control. Es el conjunto de factores del ambiente organizacional que deben establecer y mantener todos los funcionarios para generar una actitud positiva y de apoyo hacia el control interno. Tiene que ver con la integridad y los valores éticos, el compromiso, la competencia, la estructura de la organización, la asignación de autoridad y responsabilidades, y las políticas y prácticas de recursos humanos


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a. No se fomenta el cumplimiento de la normativa aplicable al proceso de adquisición de bienes y servicios.

b. No se ha identificado formalmente los riesgos que afectan el proceso de adquisición de bienes y servicios.

c. No se divulgan los programas de adquisiciones a los funcionarios respectivos.

d. No se exigen informes de labores a los funcionarios encargados del proceso de adquisición de bienes y servicios ni se realizan evaluaciones de desempeño a estos funcionarios.

e. No se procura la suficiente capacitación técnica sobre el tema de contratación administrativa, dirigida a los funcionarios participantes en el proceso.

2.20. Adicionalmente, la Administración municipal de Golfito no ha tomado las acciones pertinentes para definir formalmente políticas y procedimientos específicos para:

a) La regulación de las acciones a seguir en las fases de planificación, procedimientos de selección del contratista y ejecución contractual.

b) La designación oficial del personal participante en cada una de las fases, actividades y tareas.

c) La definición de los plazos de cumplimiento y los niveles de aprobación requeridos para cada una de las fases.

d) La conformación y documentación de los expedientes de los procesos de contratación administrativa realizados.

2.21. Por otra parte, las debilidades identificadas en las diferentes fases del proceso de adquisición de bienes y servicios, generan, entre otras situaciones, riesgos vinculados a:

a) Tramitación recurrente de los procedimientos de excepción, sin que se evidencie la verificación por parte de la Administración de aplicar los procedimientos ordinarios de contratación administrativa, que aseguren la satisfacción de las necesidades e intereses de la administración pública tanto en cantidad como en calidad.

b) La posibilidad de incurrir en mayores costos y no aprovechar las economías de escala en el proceso de adquisición de bienes y servicios.


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c) La eventual anulación de actos de adjudicación mediante procedimientos recursivos, en el caso de contrataciones a oferentes que no cuentan con los requisitos de admisibilidad.

d) La probable recepción de bienes y servicios que no sean de la calidad requerida y no de manera oportuna. Asimismo, que no correspondan a las necesidades de la Municipalidad ni permitan la satisfacción del interés de los ciudadanos del Cantón y por consiguiente, no contribuyan al desarrollo local.

e) La posible afectación a la toma de decisiones a causa de las debilidades relacionadas a la documentación que respalda los procedimientos de contratación.

3. CONCLUSIONES

3.1. El proceso de adquisición de bienes y servicios es fundamental como apoyo en el cumplimiento de las atribuciones asignadas a la Municipalidad de Golfito, en cuanto a promover el desarrollo local y la atención de las necesidades, los intereses y las propuestas de la ciudadanía. En ese sentido, la contratación administrativa, como instrumento amparado en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento –entre otra normativa-, se orienta a optimizar el uso de los recursos públicos que las instituciones destinan a la adquisición de bienes, servicios y la ejecución de obras.

3.2. Por otra parte, la normativa de cita vino a introducir pautas para minimizar posibles riesgos de fraude y corrupción asociados a este proceso, de forma tal que las actividades relacionadas se ajusten a principios de igualdad, libre competencia y publicidad, entre otros.

3.3. Sin embargo, a pesar de la rigurosidad con la cual se deben realizar los procedimientos de contratación administrativa, en la Municipalidad de Golfito se observan debilidades e incumplimientos en las diferentes fases de ese proceso, en la que los jerarcas y titulares subordinados desarrollan su gestión en una cultura que no está orientada plenamente al control y a la observancia del ordenamiento.

3.4. Se evidencia la falta de planificación en el proceso de adquisición de bienes y servicios y el debilitamiento del sistema de control interno, lo cual no asegura razonablemente que las compras de bienes y servicios permitan la satisfacción de las necesidades institucionales, los requerimientos de los ciudadanos y el desarrollo del Cantón.

3.5. Al respecto, es imperativo que la Administración municipal adopte las acciones pertinentes para exigir a los funcionarios el cumplimiento de lo previsto en el ordenamiento jurídico y para ajustar los procedimientos y


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la normativa interna. Lo anterior, con el fin de que los bienes, servicios y la ejecución de obras, se ajusten a las condiciones de calidad y oportunidad requeridas por la entidad, y se reduzca el riesgo de fraude y corrupción.

4. DISPOSICIONES

4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N.° 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado, constituye causal de responsabilidad.

4.2. Para la atención de las disposiciones incorporadas en este informe deberán observarse los “Lineamientos generales para el cumplimiento de las disposiciones y recomendaciones emitidas por la Contraloría General de la República en sus informes de auditoría”, emitidos mediante Resolución N.° R-DC-144-2015, publicados en La Gaceta N.° 242 del 14 de diciembre del 2015, los cuales entraron en vigencia desde el 04 de enero de 2016.

4.3. El Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

AL CONCEJO MUNICIPAL DE GOLFITO

4.4. Resolver, cuando corresponda, conforme a sus competencias y el ordenamiento jurídico, la propuesta de los procedimientos internos elaborados por la Administración en cumplimiento de las disposiciones 4.5 y 4.6. Para acreditar el cumplimiento de la disposición se debe remitir al Área de Seguimiento de Disposiciones, a más tardar dos meses después de recibida la propuesta por parte del Alcalde Municipal, copia del acuerdo adoptado en relación con los citados procedimientos. (Ver párrafos del 2.1 al 2.16).

AL SEÑOR ELBERTH BARRANTES ARRIETA, ALCALDE MUNICIPAL

DE GOLFITO O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO.

4.5. Elaborar, someter al Concejo para su discusión y respectivo acuerdo, divulgar a las unidades administrativas y funcionarios competentes, e implementar, un procedimiento interno que regule cada fase del


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proceso de adquisición de bienes y servicios, con fundamento en lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento y demás normativa conexa, a fin de que el proceso en esa Municipalidad considere, al menos, los siguientes elementos:

a. La descripción de las actividades a realizar en cada una de las fases (planificación, procedimientos de selección del contratista y ejecución contractual).

b. La designación oficial del personal participante en cada una de las fases, actividades y tareas.

c. Los plazos de cumplimiento y niveles de aprobación requeridos para cada una de las fases.

d. La definición de los mecanismos de control que regulen cada actividad de las fases del proceso. Deben definir, al menos, mecanismos de control que subsanen las omisiones citadas en los párrafos 2.4, 2.5, 2.8, 2.9 y 2.11.

e. Las políticas de conformación y documentación de los expedientes de contratación administrativa.

Para dar por acreditado el cumplimiento de esta disposición, esa Alcaldía deberá remitir al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General de la República, lo siguiente:

i. A más tardar el 31 de mayo de 2018, un oficio haciendo constar que el procedimiento interno fue elaborado y sometido, a la aprobación del Concejo.

ii. Dentro del plazo de un mes, contado a partir de la firmeza del acuerdo del Concejo Municipal en el que se aprobó el procedimiento, un oficio en el cual se haga constar que el procedimiento se divulgó a los funcionarios participantes en el proceso de adquisición de bienes y servicios, y que se realizaron las gestiones requeridas para exigir a esos funcionarios, la aplicación del procedimiento en cada contratación administrativa por tramitar.

iii. Dentro del plazo de siete meses, contado a partir de la firmeza del acuerdo del Concejo Municipal en el que se aprobó el procedimiento, un oficio en el cual se haga constar la implementación del documento en mención, en los procedimientos de contratación administrativa desarrollados durante los meses que lleva de vigencia el documento. (Ver párrafos del 2.1 al 2.14)

4.6. Elaborar, someter al Concejo para su discusión y respectivo acuerdo,

divulgar a las unidades administrativas y funcionarios competentes, e


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implementar, un procedimiento interno que regule la adquisición de combustible. Este procedimiento debe contener, al menos, lo siguiente:

a. Descripción de las actividades a realizar para la adquisición de

combustible.

b. Designación oficial del personal encargado de cada una de las

actividades.

c. Plazos de cumplimiento y niveles de aprobación requeridos en

cada una de las actividades a seguir.

d. Definición de mecanismos de control para minimizar los riesgos

asociados al proceso. Deben definir, al menos, mecanismos de

control que subsanen las debilidades citadas en el párrafo 2.16.

Para dar por acreditado el cumplimiento de esta disposición, esa Alcaldía deberá remitir al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General de la República, lo siguiente:

i. A más tardar el 31 de mayo de 2018, un oficio en el cual se haga constar que el procedimiento fue elaborado y sometido al Concejo.

ii. Dentro del plazo de un mes, contado a partir de la firmeza del acuerdo del Concejo Municipal en el que se aprobó el procedimiento, un oficio en el cual se haga constar que el procedimiento se divulgó a los funcionarios participantes en la adquisición de combustible, y que se realizaron las gestiones requeridas para exigir a esos funcionarios, la aplicación del procedimiento en cada adquisición de combustible por tramitar.

iii. Dentro del plazo de siete meses, contado a partir de la firmeza del acuerdo del Concejo Municipal en el que se aprobó el procedimiento, un oficio en el cual se haga constar la implementación de dicho procedimiento en las compras de combustible realizadas durante los meses que lleva de vigencia el documento. (Ver párrafo 2.16).

4.7. Establecer, divulgar e implementar las medidas de control correspondientes, para subsanar las debilidades específicas identificadas sobre el ambiente de control interno en el proceso de adquisición de bienes y servicios. Estas medidas de control, deben comprender, al menos:

a. El cumplimiento de la normativa general e institucional relacionada con contratación administrativa.

b. El establecimiento y documentación formal de los riesgos que afectan el proceso de adquisición de bienes y servicios.


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c. La divulgación de los programas de adquisiciones a los funcionarios.

d. La exigencia de informes de labores a los encargados de los departamentos participantes del proceso de adquisición de bienes y servicios.

e. La realización de evaluaciones de desempeño a los funcionarios participantes del proceso de contratación administrativa.

f. La promoción de capacitación técnica sobre el tema de contratación administrativa, dirigida a los funcionarios participantes en el proceso. (Ver párrafo 2.19)

Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, se deberá remitir al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General, lo siguiente:

i. Al 31 de marzo de 2018, un oficio con la directriz en la cual fueron definidas las medidas de control específicas para subsanar las debilidades identificadas sobre el ambiente de control interno en el proceso de adquisición de bienes y servicios.

ii. Al 30 de abril de 2018, un oficio en el cual se haga constar que los mecanismos de control definidos se divulgaron a los funcionarios participantes en el proceso de adquisición de bienes y servicios, y que se realizaron las gestiones requeridas para exigir a esos funcionarios, el cumplimiento de la normativa aplicable en los procedimientos de contratación administrativa.

iii. Al 30 de setiembre de 2018, un oficio con el cual informe acerca del avance sobre la implementación de las medidas de control.

iv. Al 31 de diciembre de 2018 un oficio en el cual haga constar que las medidas de control fueron implementadas en su totalidad durante la ejecución de los procedimientos de contratación administrativa.

Lic. Aldemar Argüello Segura Lic. Gonzalo Elizondo Rojas Gerente de Área a.i. Asistente Técnico

Licda. Natalia Ramírez García Fiscalizadora-Coordinadora


contraloría general de la república t: (506) 2501-8000, f

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