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Contraloría General de la República

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R-DCA-01148-2020

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.

San José, a las siete horas cuarenta minutos del veintinueve de octubre de dos mil veinte.---------

RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por CONSORCIO CALIPRE S.A. – ALEXANDER

SANDOVAL ROJAS, en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA No.

2020LN-000001-0007100001 promovida por el MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA para

la contratación de “Servicios de alimentación para comedores Institucionales de la Academia

Nacional de Policía”, adjudicada a favor de DESARROLLADORA Y CONSULTORÍA BRÍO

SOCIEDAD ANÓNIMA bajo la modalidad de ejecución según demanda.--------------------------------

RESULTANDO

I. Que el día once de agosto de dos mil veinte, el Consorcio Calipre S.A – Alexander Sandoval

Rojas, presentó recurso de apelación en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública

No. 2020LN-000001-0007100001, promovida por el Ministerio de Seguridad Pública para la

contratación de “Servicios de alimentación para comedores Institucionales de la Academia

Nacional de Policía”, adjudicada a favor de Desarrolladora y Consultoría Brío Sociedad Anónima

bajo la modalidad de ejecución según demanda.-----------------------------------------------------------------

II. Que mediante resolución R-DCA-00913-2020 de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos

del dos de setiembre de dos mil veinte, se le otorgó audiencia a inicial a la Administración, a la

adjudicataria y a la empresa que ocupa el segundo lugar en la evaluación, respecto del recurso

interpuesto. Dicha audiencia fue contestada mediante escritos agregados al expediente de

apelación.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

III. Que mediante auto de las nueve horas siete minutos del veintitrés de setiembre de dos mil

veinte, se le otorgó audiencia especial a la Administración para que complementara su respuesta

a la audiencia inicial y además se le otorgó audiencia especial a la apelante, para que se refiriera

a los argumentos que en contra de su oferta presentó el Consorcio Martínez Jireh al momento de

contestar la audiencia inicial. Dicha audiencia fue contestada mediante documentos agregados

al expediente de apelación.---------------------------------------------------------------------------------------------

IV. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 190 del Reglamento a la Ley de

Contratación Administrativa, la audiencia final de conclusiones es de carácter facultativo, siendo

que en el presente caso se consideró innecesario su otorgamiento, en razón que durante el

trámite del recurso se obtuvieron los elementos necesarios para su resolución.------------------------

V. Que la presente resolución se emite dentro del plazo de ley, y en su trámite se han observado

http://www.cgr.go.cr/

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las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes.-----------------------------------------------

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS: Para la resolución del presente asunto se ha tenido a la vista el

expediente electrónico de la contratación que consta en el Sistema Integrado de Compras

Públicas (SICOP), al cual se accede por medio del sitio http://www.sicop.co.cr/index.jsp en el

apartado de concursos e ingresando el número de procedimiento, por lo que de acuerdo con la

información electrónica consultada, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés:

1) Que en su oferta, la empresa adjudicataria Desarrolladora y Consultoría Brío S.A aportó

documento en el que se indica: “(…) Por este medio hacemos constar que, como profesionales en

Nutrición incorporadas en el respectivo Colegio de Nutricionistas, estamos encargadas de la licitación

2020LN-000001- 0007100001 y del avaluó de los menús ofrecidos por Industrial Chef a los respectivos

comedores de acuerdo a las necesidades energéticas de los comensales. Nuestro objetivo es que los

menús siempre sean variados, pero al mismo tiempo nutritivos, eliminando la creencia de que lo saludable

no es apetitoso. En cada platillo está el balance en cuanto a macronutrientes (Carbohidratos, proteínas y

grasas) sin dejar a un lado el aporte de las vitaminas y minerales en los vegetales, creando con ellos

preparaciones diferentes para no aburrir al comensal. Estudios científicos comprueban que una

alimentación sana y balanceada aumenta el rendimiento y desempeño laboral, es por esto que es de suma

importancia que las empresas adopten servicios de alimentación con las características descritas

anteriormente. (…)” (Ver expediente electrónico de la contratación que se encuentra en la página

web del Sistema Integrado de Compras Públicas SICOP en la dirección www.sicop.go.cr /

indicando el número de procedimiento/ ingresando a "Descripción"/ Apartado [3. Apertura de

ofertas] / Apertura finalizada / Consultar / Nombre del proveedor / DESARROLLADORA Y

CONSULTORIA BRIO SOCIEDAD ANONIMA / Documento Adjunto / carta balance nutricional /

página 1). 2) Que mediante oficio MSP-DM-DVURFP-ANP-SCEN-DAD-UEP-1232-2020 del 31

de julio de 2020, se realizó análisis técnico y financiero de la Licitación Pública 2020LN-000001-

0007100001 en el cual la Administración licitante indicó: “(…) Cabe señalar que, tal y como se

indicó en el cartel, la Academia Nacional de Policía necesariamente requerirá del adjudicatario la

presentación del menú definitivo y sus respectivas recetas, mismo que regirá a partir del inicio de la

ejecución contractual y quedará sujeto a la revisión y aprobación final por parte de la Dra. Claudia

Formoso Caldera, profesional en nutrición responsable por parte de este Programa (…)” (Ver

expediente electrónico de la contratación que se encuentra en la página web del Sistema

Integrado de Compras Públicas SICOP en la dirección www.sicop.go.cr / indicando el número

de procedimiento/ ingresando a "Descripción"/ Apartado [3. Apertura de ofertas] / Estudio

técnicos de las ofertas / Consultar / DESARROLLADORA Y CONSULTORIA BRIO SOCIEDAD


http://www.mer-link.co.cr/index.jsp

http://www.sicop.go.cr/


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ANONIMA / Cumple / CESAR DAVID VALERIO CARBALLO / Resultado / Cumple /

Recomendación Técnica / Documento adjunto / Oficio 1232 Análisis Tec y Fin Serv Alim.pdf

[0.56 MB] / página 5). 3) Que en su oferta la empresa Desarrolladora y Consultoría Brío S.A.,

presentó documento denominado “menú 5 semanas 3 sedes.pdf” en el que se observa

indicación a nombres de comidas, ordenadas por semana, día, con indicación de desayuno,

merienda mañana, merienda tarde, cena, entre otras cosas (ver expediente electrónico de la

contratación que se encuentra en la página web del Sistema Integrado de Compras Públicas

SICOP en la dirección www.sicop.go.cr / indicando el número de procedimiento/ ingresando a

"Descripción"/ Apartado [3. Apertura de ofertas] / Apertura finalizada / Consultar / Nombre del

proveedor / DESARROLLADORA Y CONSULTORIA BRIO SOCIEDAD ANONIMA / Documento

Adjunto / menú 5 semanas 3 sedes.pdf / página 1).-------------------------------------------------------------

II. SOBRE EL FONDO DEL RECURSO. 1) Sobre el balance nutricional. La apelante remite al

cartel en su punto 3.5.1.5.3. Indica que la adjudicataria no presentó la certificación y en vez de

detallar el balance nutricional del menú que propuso, sólo presentó una carta con información

básica respecto a los alimentos, pero no respecto a lo solicitado en el cartel. Remite y adjunta a

la carta aportada por la adjudicataria, e indica nuevamente que la adjudicataria no presentó el

balance nutricional solicitado. La Administración indica en cuanto a la certificación de balance

nutricional del menú propuesto, que el documento presentado por la adjudicataria cumple con el

requerimiento solicitado por la Administración, toda vez que en el mismo las nutricionistas hacen

constar que son las encargadas de la licitación y de los menús ofrecidos por la empresa,

confirman su código de incorporación ante el Colegio de Nutricionistas, y certifican que en cada

platillo está el balance en cuanto a macronutrientes, por lo que señala que no lleva razón el

recurrente en este extremo. La adjudicataria menciona sobre este tema que la apelante parece

desconocer lo que indica la jurisprudencia sobre la integridad de la oferta, y adjunta lo indicado

en su carta presentada por su nutricionista. Remite al artículo 61 y 66 del Reglamento a la Ley

de Contratación Administrativa y a lo dicho por el órgano contralor en la resolución R-DCA-047-

2020 con respecto a las apelaciones. Indica que de la resolución antes indicada se extrae que la

apelante incumple con el requisito de aportar prueba idónea en donde apoye todos y cada uno

de sus argumentos. Remite a la resolución R-DCA-599-2011 con respecto a la obligación de la

apelante de aportar la prueba en la cual fundamenta sus argumentos. Concluye que carece de

toda razón lo estipulado por Ia empresa apelante, ya que no logró demostrar por ningún lado el

recurso planteado ante el Órgano Contralor y señala que no logra desmeritar el tema del balance

nutricional, ya que no demuestra el incumplimiento de ese aspecto. Criterio de la División:



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Como primer punto de su recurso, se tiene que la empresa recurrente indica que el pliego de

condiciones solicita certificación del balance nutricional, pero que la adjudicataria presentó una

nota con información muy básica de los elementos, no siendo lo que el cartel solicitó. Ahora bien,

para iniciar el análisis del punto, resulta necesario indicar que al momento de presentar una

acción recursiva en contra del acto final de un procedimiento de contratación administrativa, los

apelantes deben fundamentar en forma debida sus alegatos, toda vez que la fundamentación y

carga de la prueba corren bajo su responsabilidad. En ese sentido, resulta necesario agregar

que el artículo 185 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, establece la

obligación en cuanto a que el recurso de apelación debe presentarse debidamente

fundamentado. En consecuencia, el apelante debe presentar argumentos sólidos, concretos y

aportar la prueba idónea en que apoya sus argumentaciones y cuando discrepe de los estudios

que sirven de motivo para adoptar la decisión, deberá rebatir en forma razonada tales estudios,

aportando los dictámenes y estudios emitidos por profesionales calificados en la materia. En

virtud de lo anterior, y en lo que respecta al tema de la falta de fundamentación del recurso de

apelación, este Despacho ha señalado: “(...) Debe considerarse que esta Contraloría General realiza

una revisión en etapa de admisibilidad que responde a una revisión de los siguientes elementos:

Inadmisibilidad: Mencionado en el artículo 86 de la Ley de Contratación Administrativa, su análisis implica

una revisión y valoración de fondo del recurso, determinando su improcedencia aun cuando se haya

acreditado legitimación para recurrir. Se trata de supuestos en donde de la lectura de los argumentos del

apelante y de la revisión del expediente administrativo se puede desprender fehacientemente que no hay

razón en el fondo de lo reclamado, de tal suerte que se pueda determinar que el recurso no podría ser

declarado con lugar en la resolución final de una eventual etapa de fondo. Improcedencia manifiesta: Se

refiere a aquellos supuestos donde por razones de carácter fundamentalmente formales, el recurso

presentado no puede ser conocido en su revisión de fondo y producen la firmeza del acto de adjudicación,

y se descompone en las siguientes causales. […] Falta de fundamentación: El mismo artículo 180 del

Reglamento de Contratación Administrativa señala como improcedente en forma manifiesta aquel recurso

que no se presente con la fundamentación requerida por el artículo 88 de la Ley de Contratación

Administrativa. Falta de fundamentación es, en suma, cuando el recurrente presenta una argumentación

débil en contra del actuar administrativo y no presenta prueba mínima para amparar total o parcialmente

su defensa”. De lo anterior se desprende que en los casos en que sea evidente que los argumentos

esgrimidos por el apelante carecen de impulso probatorio suficiente para continuar hasta una etapa de

debate y análisis de fondo, lo correcto desde el punto de vista procesal es declarar su improcedencia

desde la etapa de estudio de admisibilidad por las causales de inadmisibilidad y falta o insuficiencia de

fundamentación. Es importante mencionar que el análisis de admisibilidad anteriormente descrito tiene


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fundamento en los principios de economía y celeridad procesal que buscan evitar dilaciones en el proceso

que haga incurrir en gastos innecesarios de orden económicos, de tiempo y de tipo administrativo, tanto a

la Administración licitante como al órgano decisor y a las partes (…)" (Resolución N° R-DCA-1027-

2016, de las doce horas cincuenta y cuatro minutos del diecinueve de diciembre del dos mil

dieciséis). (Subrayado no es del original). Analizando el argumento del recurrente a la luz de lo

explicado líneas arriba, no observa este órgano contralor que la apelante haya presentado un

argumento fundamentado de manera adecuada y que lleve a concluir que se esté en presencia

de un vicio que amerite la descalificación de la oferta del adjudicatario y en consecuencia la

anulación del acto de adjudicación. A lo anterior debe sumarse el hecho que de la revisión de la

oferta del adjudicatario se observa que esta presentó documento suscrito por dos profesionales

en nutrición, quienes indican que en cada platillo está el balance en cuanto a macronutrientes,

entre otros elementos (hecho probado 1), sin que se observe que la recurrente haya planteado

un argumento adecuadamente fundamentado del cual pueda concluirse de manera categórica

que la información que consta en dicho documento no pueda ser tomado como válida. Por el

contrario, la propia Administración ha indicado que el documento presentado por la adjudicataria

cumple con el requerimiento de la Administración al ser presentado por profesionales en

nutrición, confirmando que en cada plato está el balance en cuanto a macronutrientes. Así pues,

la Administración como mejor conocedora de sus necesidades, de los requisitos cartelarios y de

lo que se busca con dichos requisitos ha considerado que en el presente caso, lo aportado por la

adjudicataria contiene la información suficiente para cumplir el requisito. De acuerdo a todo lo

anterior se puede concluir de manera meridiana, que el argumento expuesto por la apelante en

contra de la adjudicataria para el presente punto se encuentra ayuno de una adecuada

fundamentación en tanto, además de que la adjudicataria ha cumplido con el requisito cartelario

de presentar documentación del balance nutricional (hecho probado 1) se tiene que la recurrente

sostiene lo contrario, pero sin explicar de forma amplia y detallada, por qué se debe considerar

que se está en presencia de un documento que no puede llenar el requisito cartelario; por el

contrario tal y como se indicó, la Administración ha insistido en que la exigencia cartelaria ha

sido satisfecha con lo presentado. De acuerdo con lo anterior se declara sin lugar este punto

del recurso. 2) Sobre los Incumplimientos técnicos de la Adjudicataria Desarrolladora y

Consultoría Brío S.A. La apelante indica que existen incumplimientos técnicos en el menú de la

adjudicataria, e inician indicando que esta no cumple con el patrón del Anexo 05 además, el

patrón de menú ofertado, además que no menciona para ningún tiempo de comida el sabor de

refresco que va a ofrecer, así como la opción sin azúcar y además, ofrece de 3 a 4 opciones de


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plato fuerte en el almuerzo y dos opciones de plato fuerte en la cena, cuando el cartel es

específico en que se debe ofrecer una única opción de plato fuerte. Indica que el menú ofertado

por Desarrollo y Consultoría Brío S.A, no presenta el menú en la plantilla ofrecida en el Anexo

05, a pesar de colocar la columna que indica “Porción”, el patrón del menú presentado no

respeta las porciones establecidas en dicha plantilla. Señala que a pesar de lo establecido en el

punto 1.4.1.1.3, la adjudicada oferta en su menú en esos tiempos de comida la ½ porción de

leche como opción de yogurt. Remite a lo solicitado por el cartel en el punto 1.4.1.1.11, el cual

habla de lo que se debe contemplar en caso de incluir galletas en las meriendas y señala que el

menú ofrecido por la adjudicataria, no cumple con esa especificación ya que las galletas

ofrecidas no especifican si son elaboradas en el servicio de alimentación ni tampoco se

especifica, tipo/marca y sabor de las mismas. Alega que el menú de la adjudicataria no cumple

con lo solicitado en el punto 1.4.1.1.17 ya que el menú ofrecido por la adjudicataria no cumple

con esa especificación debido a que en la semana 1, en la opción de la cena del día lunes solo

se coloca crema de vegetales, sin especificar cuáles son los vegetales que incluye la crema, que

en la semana 2, en la opción de almuerzo del día domingo, solo se coloca crema de vegetales,

sin especificar cuáles son los vegetales que incluye la crema y de la misma manera, en la

semana 3, opción de almuerzo del día del miércoles sólo indica consomé de vegetales, sin

especificar los vegetales que incluye el consomé y finalmente en la semana 5, opción de cena

del día del miércoles sólo indica consomé de vegetales, sin especificar los vegetales que incluye

el consomé. Alega que tampoco cumplió con el punto 1.5.11 ya que el menú ofertado por la

adjudicataria no cumple con esa indicación debido a que el menú de la sede de Murciélago es

diferente al de la sede Pococí y Central en la primera semana. Señala que tampoco se cumple el

punto 1.5.12.2, ya que en el menú ofrecido por la adjudicataria no se indican las opciones de

refresco endulzado con azúcar ni la opción endulzada con sustituto, de igual forma, señala que

no cumple con el punto 1.5.13.1, ya que se ofrecen de 3 a 4 opciones de plato fuerte por día

para el almuerzo y dos opciones de plato fuerte para la cena y además, se ofrecen tres veces

por semana la opción de platos vegetarianos y el cartel indica que máximo dos veces por

semana se pueden ofrecer este tipo de platillos. También señala el incumplimiento del punto

1.5.13.4, ya que en el menú ofertado por la adjudicataria no se ofrece la tercera opción de base

en ninguna de las semanas propuestas en el ciclo de menú de 5 semanas y en la mayoría de las

opciones de ensalada se ofrecen 2 bases y 3 ingredientes a variar (adjunta menú). Menciona

que tampoco cumple con el punto 1.5.13.21 ya que la adjudicataria en su menú, en la semana 1

repite los mismos ingredientes de la ensalada en el almuerzo y cena, en los días lunes, martes,


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miércoles, jueves y viernes. Señala que con respecto al punto 1.5.13.7 no se cumple, ya que en

el menú ofertado por la adjudicataria se ofrecen ensaladas compuestas todos los días de la

semana, alternando almuerzo y cena; sólo el domingo no se ofrece alguna compuesta, es decir,

por semana se ofrecen seis veces ensaladas compuestas cuando el cartel sólo permite máximo

tres veces por semana. Menciona que en el caso del punto 1.5.13.10, tampoco se cumple ya que

el menú ofertado por la adjudicataria ofrece cuatro guarniciones diarias sin especificar la manera

en que va a hacer respetar las porciones establecidas en cada sede y cada tiempo de comida,

para no sobrepasar la cantidad de carbohidratos. Señala que también se incumple el punto

1.5.13.12, ya que en el menú ofertado por la adjudicataria no se ofrece ninguna opción de

refresco endulzado con azúcar ni la otra opción endulzada con sustituto de azúcar. Alega que se

incumple el punto 1.5.13.15, ya que en el menú ofertado por la adjudicataria tiene hasta cuatro

opciones de platos fuerte en el almuerzo y dos opciones de plato fuerte en la cena, donde se

incluyen platos en trozo y compuestos en ambos tiempos de comida, por lo que no se garantiza

que el comensal no elija dos platos compuestos el mismo día. Señala el incumplimiento del

punto 1.5.13.16, ya que en el menú ofertado por la adjudicataria, durante el desayuno se ofrecen

embutidos al menos cuatro veces a la semana y en la merienda de la tarde se ofrecen de dos a

tres veces por semana opciones con embutido. Finalmente, señala el incumplimiento del punto

1.5.13.22, ya que en el menú ofertado por la adjudicataria repitió la semana 1 y 2 del menú de la

sede de Murciélago, por lo que repite todos los platos fuertes en estas semanas, incumpliendo lo

establecido en este punto. Concluye que en resumen, la adjudicataria no presentó el balance

nutricional del menú propuesto, no ofreció el menú solicitado por la administración, no aplicó la

plantilla del anexo 05 del cartel y no presentó las porciones de alimentos según el anexo 07 del

cartel. Señala que al ser incumplimientos no subsanables según el artículo 80 del Reglamento a

la Ley de Contratación Administrativa, la oferta de dicha empresa debe ser excluida del concurso

según el artículo 83 del Reglamento antes dicho. La Administración indica que con respecto a lo

alegado por la apelante sobre el incumplimiento del punto 1.5.15, tal y como lo señala el órgano

técnico, a pesar de que el adjudicatario se apartó un poco de ese formato, logró cumplir con el

menú para un ciclo de 5 semanas, por lo que el incumplimiento se considera intrascendente.

Indica que en cuanto a las porciones se debe tener presente que el cartel estableció en el punto

1.7.24 que el contratista debe cumplir con las porciones establecidas en el Anexo 07, lo cual

permite garantizar un adecuado balance nutricional, por lo tanto señala que el incumplimiento en

las porciones será un aspecto que se verificará cuando el contrato se encuentre en ejecución y

por eso, este argumento en contra del adjudicatario también debe ser rechazado. Indica que con


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respecto a los incumplimientos de la adjudicataria señalados en los puntos 1.4.1.1.11, 1.4.1.1.17,

el punto 1.5.11, el 1.5.12.2, 1.5.13.1, el 1.5.13.4, el 1.5.13.21, 1.5.13.7, 1.5.13.10, el 1.5.13.15, el

1.5.13.16 y el 1.5.13.22, menciona que el Señor Granja Dávila se refirió a los mismos y señaló

que luego de una revisión de los argumentos del recurrente, se constató que en algunos

aspectos lleva razón el recurrente y en otros no. Indica que con respecto al punto 1.5.12.2,

efectivamente no indica cuáles son las porciones de refresco para que la administración pueda

escoger posteriormente. Menciona que en el caso del punto 1.5.13.1, se ofrecen varias opciones

de plato fuerte que la Administración posteriormente podrá escoger, por lo que su criterio es que

no se trata de un incumplimiento. Señala que en el caso del punto 1.5.13.1 y del 1.4.1.1.11 el

recurrente lleva razón. Menciona que con respecto al punto 1.4.1.1.17 para la mayoría de las

guarniciones sí indican los vegetales que utilizarán, solo en el caso de la crema y consomé de

vegetales no los especifican. Indica que con respecto al punto 1.5.11 el recurrente lleva razón.

Señala que en el caso del punto 1.5.13.4 la tercera opción de base de ingredientes en las

ensaladas sí la ofrece algunos días de la semana y los días en que no ofrece los 3 ingredientes

de base sí cumple con el total de ingredientes solicitado, que son 5, e incluso menciona que en

algunos días ofrece 6 ingredientes como un plus. Indica que con respecto al punto 1.5.13.21 y al

1.5.13.7 el recurrente lleva razón. Expresa que en el caso del punto 1.5.13.10 se ofrecen el

mínimo de dos guarniciones como lo solicita el cartel. Finalmente indica que en los puntos

1.5.13.15, el 1.5.13.16 y el 1.5.13.22 el recurrente lleva la razón. Como conclusión de su

respuesta indica que para la Academia Nacional de Policía el servicio de alimentación en cada

una de sus sedes es muy dinámico, variable y en condiciones de acuerdo a las circunstancias

inherentes a la naturaleza de las actividades que desarrolla la institución, por lo que el menú

solicitado en el cartel no se constituye en modo alguno en un elemento invariable en fase de

ejecución contractual. El menú incluye aspectos que deberá cumplir el oferente y otros el

contratista, y que en gran parte de los menús los oferentes presentan varias opciones, lo cual no

representan en modo alguno incumplimiento del oferente que devenga en la descalificación de

su propuesta, sino que se trata de un aspecto que la Administración determinará en fase de

formalización contractual. Manifiesta que de previo a la orden de inicio, la nutricionista designada

por la Administración, necesariamente realizará una revisión y aprobación del menú definitivo

con el que iniciará la prestación del servicio lo que considera es claro en varios puntos del cartel,

aspecto que fue considerado al momento de realizar el análisis técnico. La adjudicataria señala

que la parte apelante parece tomar en forma literal el cartel y bajo interpretación propia de

acuerdo con su conveniencia. Indica que elaboraron el menú según la plantilla facilitada por la


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Escuela Nacional de Policías desde el día uno. Como parte de respuesta aportan la plantilla

antes mencionada, la cual además resulta ilegible. Remite a lo dicho en el estudio técnico, en el

cual se decía que el menú ofertado presenta algunos detalles y diferentes opciones, que en caso

de resultar adjudicataria, deberán ser valorados y ajustados con la presentación del menú

definitivo, no obstante, en términos generales el mismo cumple con los requerimientos

nutricionales establecidos en el cartel. Indica que en cuanto al supuesto incumplimiento de la no

presentación del anexo 07, se remite al punto 1.7.24 del cartel y señala que no se debe

presentar el cuadro del anexo 07, sino que se debe cumplir. Alega que la empresa apelante hace

creer que el menú presentado en la oferta será invariable y aplicable a criterio y capricho del

contratista en todo momento de la contratación y señala que el apelante parece desconocer la

cláusula 1.4.1.1.22 del cartel. Señala que si existiera alguna observación por parte de la

Administración, se harán las actualizaciones que se requieran en el menú a solicitud de parte,

teniendo como parámetros que todo menú debe ser aprobado de previo por la administración.

Indica que todos sus productos ofrecidos son elaborados por sus cocineros en sitio, por esta

razón no se menciona la marca de cada tipo de galleta en los menús presentados, ya que no son

compradas, y señala que el sabor de las mismas si está especificado. En respuesta a los

argumentos del recurso que aporta como prueba técnica, indica que el menú es elaborado según

plantilla facilitada por la Escuela Nacional de Policías desde del día uno, adjunta los menús en

dicha plantilla del Anexo 5. Señala que adjunta el menú con la colocación de las bebidas a

ofrecer por tiempo de comida, así como la bebida sin azúcar, y menciona que a sus pulpas no se

le añaden azúcar a la hora de prepararlas, ya que traen su propio endulzante. Menciona que

Industrial Chef está caracterizado por el bienestar de sus clientes, y que una de sus políticas es

siempre dar variedad de platillos, debido a los diferentes gustos que abarcan tipos de personas y

así poder satisfacer todas las necesidades, y que por esa razón su menú siempre está diseñado

con tres o más opciones de platos fuertes a elegir. Señala que según las porciones de

alimentación recomendadas por la Escuela Nacional de Policías, indica ½ porción de lácteo en

el desayuno y otra 1/2 porción de lácteo en la merienda de la tarde, ofreciendo así no solo

opción de lácteo que sea leche líquida, si no también, productos con queso como tostadas o en

este caso mencionado yogurt, dando nuevamente variedad a sus opciones de menú. Señala,

como parte de los argumentos de defensa que adjunta el menú con los vegetales a utilizar en la

crema y consomé de vegetales. Señala la existencia de un error material a la hora de la

transcripción del menú, ya que se duplicó la semana 2 de los 3 menús, dando como fallo en la

sede Murciélago repitiendo la semana 2 también en la semana 1. Indica que diseñan sus menús


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pensado en la satisfacción de sus clientes, dando una gran variedad de platillos, esto les

permite abarcar los distintos gustos de las personas, sin dejar de lado la importancia de las

porciones recomendadas por la nutricionista. Menciona que cuentan siempre en sus líneas de

cucharas proporcionadas de alimentos donde les garantiza un mayor control a la hora de servir

el alimento, esto según lo acordado y establecido con la nutricionista, además la idea de tener 4

opciones de guarniciones es siempre mantener la variedad día a día y tener una gran

satisfacción de sus clientes. Alega que el menú cuenta con la mayoría de platos compuestos en

el almuerzo, por lo contrario, en la cena casi el 90% de platos son en trozo (no compuestos),

especifica que un plato compuesto es aquel que cuenta con algún tipo de vegetal o legumbre

que se le mezcla a la proteína. Como parte de la respuesta la adjudicataria aporta cuadros de

menú. Criterio de la División: Antes de iniciar con el análisis de los argumentos expuestos por

la recurrente, resulta necesario considerar varios aspectos del pliego de condiciones, de la

respuesta de la Administración y del análisis técnico, que resultan de especial importancia para

la solución del caso. En primer lugar, se tiene que el análisis técnico realizado por la

Administración fue claro en indicar que la Academia Nacional de Policía requerirá del

adjudicatario la presentación del menú definitivo, sujeto a revisión final por parte de la

responsable en nutrición de dicha Administración (hecho probado 2). En esta misma línea, al

contestar la audiencia inicial, la Administración licitante indicó que no puede considerarse como

un incumplimiento el hecho de que se haya presentando una opción distinta de alimentos en

alguno de los menús propuestos, siendo que se trata de un aspecto que la Administración

determinará en fase contractual. Además, la Administración considera que el menú es un patrón

que le permite tener una idea de los distintos platos, pero que esto no significa que un menú

propuesto sea el que se usará en la etapa de ejecución, siendo que se requiere de una revisión y

aprobación definitiva del mismo. Continuando, se tiene que el pliego de condiciones refiere en

algunos puntos a requisitos para el contratista, como por ejemplo el punto 1.5.13, mientras que

otros elementos son referenciados como requisitos del oferente, verbigracia el punto 1.4.1.1.1

del pliego de condiciones. No obstante, aún y cuando se haya hecho esta diferenciación, lo

cierto es que existen una serie de cláusulas cartelarias que respaldan el argumento de la

Administración, en cuanto a que no debe entenderse el menú presentado en oferta como un

elemento inmodificable, sino más bien como un aspecto propio de la ejecución. Así por ejemplo

se indica: “(…) 1.4.1.1.21 Posterior a la presentación de oferta y aprobación del menú, se deberán tener

las recetas de todas las preparaciones debidamente estandarizadas, y las mismas serán revisadas

por la nutricionista de la Academia Nacional de Policía. 1.4.1.1.22 En caso de que se considere


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necesario la administración podrá solicitar una revisión y actualización de menú (…)” (subrayado no

es del original) (ver expediente electrónico de la contratación que se encuentra en la página web

del Sistema Integrado de Compras Públicas SICOP en la dirección www.sicop.go.cr / indicando

el número de procedimiento/ ingresando a "Descripción"/ Apartado [2. Información de Cartel] /

2020LN-000001-0007100001 [Versión Actual] / [F. Documento del cartel] / Cartel SERV DE

ALIMENTACIÓN ANP-400002 VERSION FINAL 01.pdf / página 7). Continuando se tiene

también en la misma línea que el cartel indica: “(…) 1.5.13.22 No repetir platos fuertes en todo el

ciclo. Los menús podrán ser modificados o variados previamente en coordinación con el enlace de

sede designado por la Academia Nacional de Policía, con suficiente antelación, criterio y justificación.

1.5.14 El menú estará aprobado para un ciclo de 5 semanas antes de iniciar el contrato, sin embargo, el

contratista debe presentar el día miércoles de cada semana el menú para la semana siguiente, con la

finalidad de que el nutricionista lo revise y lo apruebe. Este menú debe ser enviado vía correo

electrónico, y en caso de requerirse cambios se explicarán en este correo y deberán ser debidamente

justificados, quedando a criterio del nutricionista y/o Enlace de sede del contrato aprobarlos (…)”

(subrayado no es del original) (subrayado no es del original) (ver expediente electrónico de la

contratación que se encuentra en la página web del Sistema Integrado de Compras Públicas

SICOP en la dirección www.sicop.go.cr / indicando el número de procedimiento/ ingresando a

"Descripción"/ Apartado [2. Información de Cartel] / 2020LN-000001-0007100001 [Versión

Actual] / [F. Documento del cartel] / Cartel SERV DE ALIMENTACIÓN ANP-400002 VERSION

FINAL 01.pdf / página 10). Así las cosas, de un análisis integral del pliego de condiciones,

estudio técnico realizado (hecho probado 2) y respuesta de la Administración a la audiencia

inicial, puede concluirse que el menú a presentar no podía ser entendido como inmodificable,

sino más bien, que podía ser objeto de variaciones durante la fase de ejecución, lo cual resulta

lógico y conveniente, toda vez que nos encontramos en presencia de un servicio que debe ser

dinámico y flexible a las necesidades de alimentación de los miembros de la Fuerza Pública. Lo

anterior trae como consecuencia por lo tanto, que el menú presentado como parte de la oferta de

un determinado oferente, tal y como lo indica la Administración, debía ser entendido como una

referencia y no necesariamente como un elemento inmodificable y que de tener alguna

diferencia con lo indicado en el cartel, implicara la descalificación de una plica en particular.

Ahora bien, teniendo presente lo anterior, observa este órgano contralor que existen dos grandes

grupos de incumplimientos técnicos del menú que son citados por la recurrente, en primer lugar,

se tiene una serie de elementos que según el propio pliego de condiciones son exigencias del

contratista, mientras que un segundo grupo corresponde a requisitos asociados al oferente.




12




Iniciando con el primero de los grupos, se tiene que el pliego de condiciones para todos los

puntos contenidos en los apartados 1.5.12 y 1.5.13 indica que se trata de requisitos del

contratista: “(…) 1.5.12 Para el Desayuno y Meriendas (Mañana y Tarde) el contratista deberá considerar

lo siguiente (…)1.5.13 Para el Almuerzo y Cena el contratista deberá considerar lo siguiente: (…)” (ver

expediente electrónico de la contratación que se encuentra en la página web del Sistema

Integrado de Compras Públicas SICOP en la dirección www.sicop.go.cr / indicando el número

de procedimiento/ ingresando a "Descripción"/ Apartado [2. Información de Cartel] / 2020LN-

000001-0007100001 [Versión Actual] / [F. Documento del cartel] / Cartel SERV DE

ALIMENTACIÓN ANP-400002 VERSION FINAL 01.pdf / página 10). Así pues, cualquier

subpunto dentro de estos apartados, debe considerarse en consecuencia que eran requisitos del

contratista y en consecuencia no pueden ser exigidos al oferente al momento de presentar su

plica. En ese sentido se tiene que los alegatos de la apelante que hacen referencia a los puntos

1.5.13.1, 1.5.13.4, 1.5.13.7, 1.5.13.10, 1.5.13.12, 1.5.13.14, 1.5.13.15, 1.5.13.16, 1.5.13.21,

1.5.13.22 y 1.5.12.2, así como la exigencia del anexo 7, se refieren todos a alegatos exigibles al

contratista y en consecuencia, se trata de elementos que claramente el pliego de condiciones ha

separado como una obligación ajena al oferente; así pues, si un oferente incumple con alguno de

estas exigencias, no podría hablarse de una situación que amerite la exclusión de la plica en

cuestión, siendo que esto será lógicamente un requisito a definir en la fase de ejecución. Ahora

bien, como segundo grupo se tienen los elementos que el pliego de condiciones ha definido

como requisitos a cumplir por el oferente. En esta línea se tiene que el punto 1.5.15 del cartel

considera que “(…) para efectos de presentación de la oferta, el menú debe seguir el patrón del Anexo

05 (…)” (ver expediente electrónico de la contratación que se encuentra en la página web del

Sistema Integrado de Compras Públicas SICOP en la dirección www.sicop.go.cr / indicando el

número de procedimiento/ ingresando a "Descripción"/ Apartado [2. Información de Cartel] /

2020LN-000001-0007100001 [Versión Actual] / [F. Documento del cartel] / Cartel SERV DE

ALIMENTACIÓN ANP-400002 VERSION FINAL 01.pdf / página 11). En este orden, se tiene que

el adjudicatario aportó un cuadro en el cual se detalla una serie de información sobre el menú

aportado indicando nombre de las comidas, si es desayuno, almuerzo, meriendas, cena, etc.,

(hecho probado 3), formato que según la apelante no es idéntico al señalado en el anexo 05 que

el cartel indica. Al respecto, la Administración indica que si bien efectivamente no se ha seguido

al pie de la letra dicho anexo, lo cierto es que se ha presentado información necesaria para

determinar que sí existen los macronutrientes y la variedad de preparaciones para un ciclo de

cinco semanas, por lo que considera que el incumplimiento no tiene una trascendencia que




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implicara inelegibilidad de la oferta. De todo lo dicho concluye este órgano contralor, tal y como

lo indica la Administración, que si bien la adjudicataria no cumplió de manera exacta con el

formato del anexo 05, lo cierto es que esto por sí solo no puede implicar que se esté ante una

oferta que deba ser descalificada, ni tampoco la empresa apelante ha hecho un ejercicio que

demuestre por qué el menú aportado por la adjudicataria tiene un formato tan completamente

distinto al anexo 05, que no puede extraerse información esencial de este. Asimismo, a lo

anterior debe añadirse que si bien este es un elemento para el oferente, tal y como se explicó

líneas arriba, no puede considerarse que el menú sea un elemento estático e inmodificable,

siendo que por el contrario, se puede concluir que puede ser objeto de modificación inclusive

hasta semanal. En cuanto al punto 1.4.1.13 respecto a que la media porción de leche es para

acompañar el café, el mismo debe entenderse en la misma línea de lo indicado anteriormente,

es decir, aún y cuando el adjudicatario hubiera aportado esta porción de leche de manera

diferente a la pedida en el cartel que indica: “(…) La 1/2 porción de leche al desayuno y merienda de

la mañana es para acompañar el café o té. (…)” (ver expediente electrónico de la contratación que

se encuentra en la página web del Sistema Integrado de Compras Públicas SICOP en la

dirección www.sicop.go.cr / indicando el número de procedimiento/ ingresando a "Descripción"/

Apartado [2. Información de Cartel] / 2020LN-000001-0007100001 [Versión Actual] / [F.

Documento del cartel] / Cartel SERV DE ALIMENTACIÓN ANP-400002 VERSION FINAL 01.pdf

/ página 05), lo cierto es que siendo que el propio cartel establece que el menú podrá ser objeto

de ajustes en la fase de ejecución, debe entenderse entonces que la Administración bien podría

solicitar el ajuste correspondiente o bien inclusive permite el cambio indicado por la adjudicataria.

Es decir, el propio cartel y la Administración en su correspondiente lectura, como mejor

conocedora de sus propias necesidades, ha definido que el menú presentado en la oferta es una

referencia, más no definitivo y por ende, este tipo de inconsistencias pueden ser corregidas o

adaptadas según la Administración estime oportuno. Así las cosas, una inconsistencia como la

indicada, no podría ser considerada como un vicio que implique la descalificación de la oferta

adjudicataria, máxime que más allá de indicar que no se ha cumplido de manera exacta con lo

indicado en el cartel, la apelante no presenta un argumento que explique por qué se está ante

una oferta que contenga un incumplimiento de tal magnitud que deba ser descalificada.

Continuando, se tiene que el recurrente en relación al punto 1.4.1.1.11, considera que la

adjudicataria no ha indicado el sabor y marca de las galletas. Nuevamente tal y como se indicó

previamente y si bien la propia Administración reconoce que no se ha indicado marca de las

galletas, lo cierto es que esta también señala que este tipo de inconsistencias no pueden tener



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una magnitud tal que impliquen la descalificación de la oferta adjudicataria. Esta conclusión es

compartida por este órgano contralor, siendo que inclusive, como parte del deber de

fundamentación que ostenta la apelante, esta debe explicar por qué se está en presencia de un

vicio de especial trascendencia que descalifica la oferta atacada y que amerita la nulidad del acto

de adjudicación, ejercicio que en el presente caso no ha sido realizado, siendo que la recurrente

simplemente se basa en indicar que se ha incumplido con un punto del cartel. Si bien en este

requisito pudo haber existido una omisión de la adjudicataria, lo cierto es que nuevamente tiene

que tenerse presente, como se ha venido indicando, que el pliego de condiciones era claro en

definir que el menú y en consecuencia sus componentes, bien podían ser ajustados por la

Administración en ejecución, sin que por alguna imprecisión en el menú de oferta, pueda

concluirse que necesariamente se deba excluir a algún oferente, tal y como la propia

Administración lo indicó al contestar la audiencia inicial. De seguido se tiene que el recurrente

menciona que hay un incumplimiento de conformidad con el punto 1.4.1.1.17, en tanto no se ha

indicado cuáles vegetales forman la guarnición a base de vegetales, a lo que el adjudicatario

procede a aportar un menú con la indicación de los vegetales que se usan en la crema y el

consomé de vegetales. Al respecto, además de lo que se ha venido explicando en cuanto a que

el cartel y la Administración no consideran el menú como un elemento necesariamente

inmodificable, lo cierto es que la apelante tampoco ha explicado por qué de no hacerse esta

indicación, se está en presencia de un vicio de especial trascendencia, a lo que además, debe

añadirse que la adjudicataria ha procedido a explicar. Así las cosas, para este punto, al igual que

para los anteriores se puede extraer, que se está ante un elemento que bien puede ser objeto de

ajuste posterior en fase de ejecución, tal y como el propio cartel define. Finalmente en relación al

punto 1.5.11, la apelante considerara que se ha repetido el menú a pesar de lo indicado en el

cartel, a lo que si bien la Administración indica que lleva razón, lo cierto es que este tipo de

imprecisiones no puede ser considerado de una trascendencia tal que implique la descalificación

de oferta alguna. Al respecto la adjudicataria indica que esto es un error material y aporta menús

ajustados. Sobre este tema, tal y como se ha venido indicando, el punto debe abordarse desde

dos puntos de vista; en primer lugar, no se observa un desarrollo de fundamentación que lleve a

concluir que el error que cita la apelante en la oferta de la adjudicataria pueda tener una

trascendencia tal que implique su descalificación (siendo que no todo vicio tiene como

consecuencia que una plica resulta inelegible), y como segundo lugar, en el sentido de que el

menú, por todo lo que se ha venido explicando, no puede ser considerado como un elemento

inmodificable, siendo que el propio cartel y la Administración como mejor conocedora de sus


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necesidades y del pliego cartelario, explican que el menú bien puede ser objeto de variación en

ejecución. Esto trae como consecuencia que una inconsistencia en el menú, no deba ser

considerada como motivo de exclusión de ninguna oferta. Así las cosas, de acuerdo a todo lo

anterior puede concluirse que los alegatos que expone la apelante en contra de la adjudicataria,

en relación al menú aportado, pueden no ser considerados como elementos que ameriten la

descalificación de la plica adjudicataria, en tanto el cartel ha establecido que el menú se

encuentra en constante ajuste; implicando pues que dicho menú debe ser entendido en términos

de referencia. Asimismo, tampoco observa este órgano contralor argumentos sólidos y

contundentes de fundamentación que demuestren la necesidad de excluir a la oferta

adjudicataria, siendo que por el contrario, se ha limitado a señalar la existencia de imprecisiones

en la plica de la adjudicataria, pero sin una explicación de la trascendencia de estos. Así las

cosas, considera este órgano contralor que este argumento relacionado a incumplimientos

técnicos, debe ser declarado sin lugar. En vista de lo anterior, carece de interés para la

resolución del recurso, abordar otros elementos traídos por los partes al proceso, en tanto al no

lograr desbancar al adjudicatario, la empresa recurrente no podría convertirse en eventual

readjudicatario aún y cuando lograra excluir del concurso a la empresa que ocupa el segundo

lugar en la calificación y por ende, de conformidad con lo indicado en el artículo 191 del

Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa se omite pronunciamiento sobre estos

extremos. Asimismo, carece de interés referirse a los argumentos de legitimación que en su

contra expuso el Consorcio Martínez – Jireh. De igual manera, los argumentos que expone el

Consorcio Martínez – Jireh en contra del adjudicatario resultan extemporáneos, siendo que este

órgano contralor ya había resuelto los argumentos interpuestos por dicha empresa en su

respectivo recurso de apelación, mediante resolución R-DCA-00913-2020 de las ocho horas

cincuenta y cuatro minutos del dos de setiembre de dos mil veinte, sin que pueda nuevamente

activarse el análisis de dichos argumentos.------------------------------------------------------------------------

POR TANTO De conformidad con lo previsto en los artículos 84 y siguientes de la Ley de Contratación

Administrativa, 182 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa se

resuelve: 1) DECLARAR SIN LUGAR el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por

CONSORCIO CALIPRE S.A. – ALEXANDER SANDOVAL ROJAS, en contra del acto de

adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA No. 2020LN-000001-0007100001 promovida por el

MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA para la contratación de “Servicios de alimentación

para comedores Institucionales de la Academia Nacional de Policía”, adjudicada a favor de


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DESARROLLADORA Y CONSULTORÍA BRÍO SOCIEDAD ANÓNIMA bajo la modalidad de

ejecución según demanda”, acto que se confirma. 2) De conformidad con lo dispuesto en el

artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. ------

NOTIFÍQUESE. -----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas Gerente de División

Edgar Herrera Loaiza Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociado Gerente Asociada

MALV/mtch

NI: 23332-23339-23341-23604-23714-24030-240240-24499-27063-27204-27272-28379-28986-29101 NN: 16866 (DCA-4050-2020) G: 2020002960-2 Expediente: CGR-REAP-2020005264


r-dca-01148-2020cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docs_cgr/2020/sigyd_d/sigyd_d... · 2020. 11. 3. ·...

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