Contenidos Módulo I - Clase 1

Clase 1. La dinámica reciente de la movilidad internacional de personal calificado: enfoques y tendencias ................................................ 2

1. Primera parte: enfoques y conceptos básicos para abordar los procesos de movilidad y migración calificada ............................................ 2

1.1. Los orígenes del paradigma del brain drain ....................................................... 2

1.2. Los rasgos básicos del paradigma del brain drain ............................................. 4

1.2.1. Los enfoques ........................................................................................... 4 1.2.2. Los tipos de migración predominantes ............................................... 5 1.2.3. La valoración de los impactos .............................................................. 5 1.2.4. El papel de las políticas migratorias .................................................... 5

1.3. Las críticas al enfoque del brain drain ............................................................... 6

1.3.1. Las críticas al abordaje neoclásico de las migraciones .................... 6 1.3.2. Los estudios latinoamericanos ............................................................. 8 1.3.3. El lugar de la política ............................................................................. 9

2. Las transformaciones recientes ................................................................. 9

2.1. Marco general ................................................................................................... 9

2.2. Cambios en la magnitud, composición y dirección de los movimientos internacionales de personal calificado .................................................................... 11

2.2.1. Cambio de escala ................................................................................. 11 2.2.2. Más países de origen y más países de destino ............................... 14 2.2.3. La necesidad de tipologías .................................................................. 15

2.3. Cambios en las condiciones de contexto económico y sociocultural ............... 17

2.4. El lugar de la política ....................................................................................... 19

2.4.1. Política internacional y migraciones .................................................. 20 2.4.2. Las políticas migratorias ..................................................................... 21 2.4.3. Los impactos de otras políticas públicas ......................................... 23

3. Las concepciones alternativas y las valoraciones acerca de los cambios .................................................................................................................. 23

3.1. Los marcos conceptuales ................................................................................ 23

3.2. La valoración de los impactos ......................................................................... 25

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Clase 1. La dinámica reciente de la movilidad

internacional de personal calificado: enfoques y

tendencias

El objetivo de esta primera clase es realizar una presentación sistemática de tendencias actuales en materia de movilidad y migración internacional de personal calificado, que permitan a los participantes en el curso contar con un marco de referencia conceptual e informativo. La clase comprenderá tres temas básicos:

Cuál fue el enfoque tradicional para abordar los procesos de migración calificada –el paradigma del brain drain– y cuáles fueron las críticas que se la formularon

Cuáles son las tendencias recientes en lo relativo a la magnitud y composición de los movimientos internacionales de personal calificado y cuáles son sus relaciones con otros procesos de transformación del mundo contemporáneo

Cómo esas transformaciones incidieron en las concepciones sobre la movilidad y migración calificadas

Varios de los temas abordados en esta clase serán profundizados en las clases 2 y 3. En la clase 2 se realizará un análisis en profundidad de las diásporas del conocimiento, y en la 3 se abordará con mayor detalle la situación latinoamericana en materia de movilidad y migración calificada.

1. Primera parte: enfoques y conceptos básicos para

abordar los procesos de movilidad y migración calificada

1.1. Los orígenes del paradigma del brain drain

La reflexión sistemática sobre la movilidad y la migración calificadas surgió a principios de la década de 1960. En esa época se hicieron visibles los impactos de la notable expansión de las actividades científicas y tecnológicas en los Estados Unidos durante la segunda posguerra sobre los movimientos internacionales de profesionales y técnicos. En el período previo a la guerra, sin duda existieron movimientos de personas con altas calificaciones, científicas, intelectuales o artísticas hacia los Estados Unidos u otros países desarrollados o subdesarrollados. La emigración de perseguidos por el nazismo hacia los Estados Unidos o la de los republicanos españoles hacia México y la Argentina son ejemplos de ello.1 Sin embargo, las migraciones posteriores a la guerra tuvieron características diferentes de las de períodos anteriores. El rasgo distintivo fue la convergencia entre un proceso inédito -tanto por su magnitud como por su velocidad- de expansión de las actividades de ciencia y tecnología en los Estados Unidos y un flujo masivo de personal calificado para contribuir a cerrar la brecha entre una demanda de científicos, ingenieros y profesionales en vertiginoso aumento y una oferta doméstica insuficiente.

1 Sugerentes ejemplos para períodos anteriores pueden encontrarse en Dedijer, Steven, "Early"

migration, en Adams, Walter (Editor), The brain drain, New York, The Macmillan Company, 1968, páginas 9 a 28

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Las universidades y centros de investigación, especialmente en las ciencias exactas y naturales, proveyeron una demanda sostenida de investigadores extranjeros. Paralelamente, la expansión de los servicios sociales en el área de la salud desencadenó una demanda de profesionales de la salud que fue cubierta en parte con médicos y enfermeras extranjeros.

Hasta la década de 1960, los flujos de personal calificado hacia los Estados Unidos provenían de un conjunto amplio de países, pero se concentraron especialmente en los países de Europa occidental y Canadá. En el caso de los científicos, los principales países de origen fueron el Reino Unido y la República Federal Alemana, de donde provino poco más de la mitad del total de científicos ingresados a los Estados Unidos entre 1956 y 1961. Los médicos fueron reclutados sobre todo en el Reino Unido y en Canadá. La emigración calificada desde el Reino Unido hacia los Estados Unidos puede explicarse a partir de una combinación de factores que comprenden la comunidad de lengua, la preexistencia de sólidos vínculos científicos y académicos y las condiciones particulares de la inmediata posguerra, cuando una potencia en declive con una capacidad científica y tecnológica apreciable resistía mal las demandas de un país con una economía en auge y con una densa trama de vinculaciones culturales compartidas. Recién en 1963, la Royal Society acuñó el concepto de brain drain para describir y denunciar los efectos de la migración calificada sobre la economía británica. La emigración de personal calificado -especialmente de médicos- constituía un tópico del debate político británico. Algunas de las referencias proporcionadas por Adams en su trabajo pionero sobre el tema son muy ilustrativas, tal como la declaración del ministro de salud británico de que "Gran Bretaña simplemente no puede pagar para formar doctores para que engorden la matrícula de la American Medical Association"2. Como a menudo sucede, el marco conceptual para estudiar el brain drain se formalizó cuando las condiciones que habían dado origen al fenómeno ya estaban cambiando. Gran Bretaña y Alemania -y los países de Europa occidental en general- habían salido de las dificultades de posguerra y recuperado posiciones en la economía internacional, y estaban expandiendo aceleradamente sus sistemas de educación superior, ciencia y tecnología. Por lo tanto, en el momento en que se desarrolló un aparato conceptual para analizar la migración calificada, los países que la habían experimentado en mayor medida y que habían originado esa interpretación estaban dejando de ser buenos ejemplos del proceso analizado. No es de extrañar entonces que el foco de interés se trasladara rápidamente a los países en vías de desarrollo, que contribuían cada vez más a suplir las necesidades de personal calificado de las economías estadounidense y europea. El cambio de foco no obedecía exclusivamente a un cambio en las corrientes migratorias desde los países europeos a los subdesarrollados. El concepto de brain drain combinaba dimensiones descriptivas y de denuncia sobre los efectos de las desigualdades económicas internacionales sobre los países de menor desarrollo relativo. Esta segunda dimensión parecía mucho más justificada para los países subdesarrollados que para el Reino Unido, que hasta apenas un par de décadas atrás había sido el centro del mayor imperio colonial del mundo.

2 Adams, op. cit., pág. 2

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1.2. Los rasgos básicos del paradigma del brain drain

A lo largo de la década de 1960, entonces, se fue afirmando una interpretación sobre la migración calificada –el paradigma del brain drain– que combinaba cuatro dimensiones. La primera dimensión se refería a los enfoques a partir de los que los procesos de migración calificada eran abordados. La segunda versaba sobre los tipos de migración predominantes. La tercera aludía a los impactos de la migración sobre los países de origen y de destino de los migrantes. La cuarta se relacionaba con la valoración política de ese proceso, y las medidas que lo favorecían o las que podían regularlo.

1.2.1. Los enfoques

En lo referido a los enfoques teóricos, en los estudios sobre el brain drain predominó -y, en buena medida, sigue predominando- un enfoque económico, tanto en lo que se refiere a los motivos de la migración como a sus consecuencias. La explicación acerca de la lógica que presidía los procesos de movilidad calificada se basaba sobre todo en un modelo de raíz neoclásica. Desde esa perspectiva la migración calificada era enfocada como un proceso de cambio de residencia de carácter permanente de profesionales formados -sobre todo en países subdesarrollados- que se dirigían a países desarrollados -principalmente hacia los Estados Unidos- motivados por razones de orden económico, en primer lugar diferencias salariales y en segundo término oportunidades de desarrollo profesional. De manera complementaria, se destacaban algunos factores de expulsión, ligados a factores políticos o a la insuficiente capacidad de absorción de personal calificado por parte de las economías de los países subdesarrollados. Los enfoques sobre el brain drain pueden ser considerados como una aplicación de los modelos neoclásicos de análisis de las migraciones al plano particular de la migración calificada. Como señala Arango, la teoría neoclásica de la migración "simple, elegante, cercana al sentido común, tiene la ventaja de combinar la perspectiva micro de la adopción individual de decisiones, con la perspectiva macro de los factores determinantes estructurales"3. Partiendo de la premisa de una distribución desigual de factores de producción entre países o regiones, este enfoque postula que -en ausencia de interferencias estatales- los trabajadores se desplazarán de países o regiones en los que la mano de obra es abundante en relación con el capital hacia otros en los que es escasa. Las diferencias salariales entre países evidencian la escasez relativa e indican a los potenciales migrantes las oportunidades. Los potenciales migrantes son presentados como actores racionales que toman decisiones sobre la base de información suficiente y se trasladan a otros países sobre la base de un cálculo de beneficios, en el que las diferencias salariales –descontados los costos de traslado e instalación– son el principal determinante.

Desde el punto de vista de las consecuencias, las preocupaciones que orientaban los estudios sobre el tema tenían como foco las ganancias y pérdidas producidas por la emigración calificada sobre las capacidades nacionales en ciencia y tecnología y, en términos más generales, sobre el desarrollo económico y social. Este foco estaba sin duda ligado a un clima de época dominado por la preocupación por alcanzar el desarrollo. Asimismo, la problemática del brain drain guarda un vínculo estrecho con el surgimiento y la difusión de las teorías sobre el capital humano y sobre la economía

3 Arango, Joaquín "Enfoques conceptuales y teóricos para explicar la migración", en UNESCO,

Revista internacional de ciencias sociales, París, UNESCO, septiembre 2000, n° 165

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del conocimiento. Estos dos conjuntos de influencias tenían un punto de convergencia en el plano de la política pública, más específicamente en la teoría y práctica de la planificación y en el papel que en ella se asignaba a los recursos humanos. La convergencia entre las ideas sobre el desarrollo y los enfoques económicos sobre el conocimiento convergieron para proveer una relación bastante lineal entre dotación -o pérdida- de recursos humanos calificados y desarrollo. La dotación de recursos humanos altamente capacitados era vista como una condición necesaria para sostener el crecimiento de economías cada vez más dependientes del aporte del conocimiento a la producción y los servicios.

1.2.2. Los tipos de migración predominantes

En esta dimensión, el paradigma del brain drain se basaba en la preeminencia de la migración permanente de profesionales y técnicos desde países de menor hacia países de mayor desarrollo relativo. Los profesionales y técnicos se formaban en sus países de origen y emigraban posteriormente. De manera complementaria, también eran objeto de atención los movimientos internacionales de estudiantes universitarios que desembocaban en migración permanente. En ambos casos, los Estados Unidos eran el destino principal, sin competencia seria de otros países o regiones. Como se ha señalado, en un principio Europa era la región de origen de la mayoría de los migrantes, pero posteriormente los contingentes principales se originaron en Asia. La migración calificada, entonces, tendía a ser de Sur a Norte y de Este a Oeste. Asimismo, era una emigración muy mayoritariamente masculina.

1.2.3. La valoración de los impactos

En el paradigma del brain drain, la migración de personal calificado era considerada un juego de suma cero, en el que las ganancias de los países de destino eran pérdidas para los países de origen. Pérdidas y ganancias eran valoradas en términos estáticos y dinámicos. Desde un abordaje estático, lo que se tomaba en cuenta era la inversión que los países de origen habían realizado, que era aprovechada por los países de destino. Es decir, había una transferencia de inversiones en capital humano desde países de menor desarrollo hacia países desarrollados. Desde un punto de vista dinámico, las ganancias y pérdidas tenían que ver con el aporte de los migrantes calificados a la creación de riqueza y bienestar en las sociedades de acogida y, de manera inversa, a la limitación del potencial de desarrollo de las sociedades de origen provocada por la salida de profesionales y técnicos. En este plano, los países de destino de la emigración calificada eran vistos como el polo activo de la relación, por el dinamismo de sus sistemas productivos y científico tecnológico y por las iniciativas de gobiernos, empresas y universidades para reclutar internacionalmente el personal que necesitaban. Los países de origen no contaban con recursos para competir y se limitaban a sufrir pasivamente la pérdida de sus cuadros.

1.2.4. El papel de las políticas migratorias

Esta visión acerca de las consecuencias de las asimetrías entre países desarrollados y subdesarrollados era más habitual en los estudiosos sobre el brain drain que en los gobiernos y los círculos dirigentes de los países que se beneficiaban de ese proceso. Para empresas, universidades y organismos de investigación, la atracción de profesionales extranjeros era una necesidad que debía ser abordada de manera

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resuelta e inmediata. Para los sindicatos, la inmigración que requería definiciones políticas era la de los inmigrantes con bajas calificaciones. Los gobiernos -cuya agenda de política migratoria estaba cada vez más dominada por la inmigración no calificada- apoyaban las demandas de empresas y organismos de investigación, sea para estimular la llegada de profesionales extranjeros -típicamente el caso de los Estados Unidos-, sea para intentar con suerte variada retener a los profesionales nativos en el propio país. Los Estados Unidos combinaban una política migratoria general de bastante apertura -especialmente a partir de las modificaciones legislativas de 1965, que terminaron con el sistema de cuotas- con medidas específicas destinadas a facilitar el ingreso y permanencia de profesionales y técnicos. Los países de origen, por su lado, tenían poca capacidad para incidir en las tendencias a la emigración de su personal calificado. Los regímenes autoritarios ensayaban políticas de restricción de la salida de sus ciudadanos -aunque a menudo permitían la emigración de profesionales como una válvula de escape de potenciales tensiones políticas-. Las políticas de retención dependían de un complejo de factores que inciden en las decisiones de los profesionales y técnicos, sobre todo de política económica y de ciencia, tecnología y educación superior. En otras palabras, la posibilidad de retener a los profesionales dependía de las capacidades nacionales de llevar adelante programas de desarrollo que proporcionaran oportunidades económicas y de carrera. Hacia mediados de la década de 1970, en distintos foros internacionales se planteó la necesidad de políticas de reparación, que se basaban en la idea de que los países de destino de los emigrantes calificados debían compensar económicamente a los países de origen que habían invertido un capital en la formación de esos profesionales y que lo perdían con el brain drain. Estas propuestas nunca pasaron de la fase de las declaraciones de intenciones y los anteproyectos4.

1.3. Las críticas al enfoque del brain drain

1.3.1. Las críticas al abordaje neoclásico de las migraciones

Una primera aproximación a las críticas al enfoque del brain drain es a partir de los cuestionamientos al abordaje neoclásico de la migración. La persistencia del atractivo de este abordaje deriva probablemente de su cercanía al sentido común. Finalmente, existen diferencias ostensibles de bienestar entre países y mucha gente se desplaza desde lugares de menores salarios hacia otros en los que pueden obtener mayores ingresos. Esta evidencia de sentido común es más plausible en los casos de migración calificada, en los que los protagonistas del proceso tienen recursos de información, relaciones, capital intelectual y económico que les otorgan grados de libertad significativos para tomar decisiones migratorias. Sin embargo, el enfoque neoclásico presenta enormes dificultades para explicar los movimientos migratorios, que se evidencian en distintas críticas. Algunas de ellas buscan modificar parcialmente algunas de las premisas del enfoque mientras que otras revelan su inadecuación para dar cuenta de las características de los movimientos migratorios contemporáneos.

4 Sobre las políticas relativas a la migración calificada véase Lowell, B. Lindsay Policy

Responses to the International Mobility of Skilled Labour, Ginebra, International Labour Office, International Migration Papers, Nº 45, 2001

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Entre las primeras, merecen señalarse dos aspectos que son objeto de modificaciones o refinamientos conceptuales, que resultan relevantes para la migración calificada. El primero es el de las motivaciones de los migrantes. Las diferencias salariales no resultan adecuados indicadores de las migraciones calificadas, por lo que una alternativa es ampliar el rango de motivaciones introduciendo distintos factores adicionales o complementarios. El postulado de una dimensión temporal de mayor duración en el cálculo de los potenciales migrantes permite señalar que lo que cuenta no es tanto el salario actual como el esperado a lo largo de un período de varios años. Otra línea relaja el supuesto de libertad de decisión mostrando las restricciones derivadas de las condiciones en los países de origen de los migrantes. En esta línea pueden identificarse "factores de expulsión" o condiciones desfavorables que impulsan a los potenciales migrantes, más allá de las diferencias salariales. El segundo aspecto, relacionado con el primero, es el de los supuestos de información acerca de las condiciones de los países de origen y de destino que poseen los potenciales migrantes. De acuerdo con los postulados del enfoque neoclásico, los potenciales migrantes toman sus decisiones sobre la base de información suficiente. Los potenciales migrantes solamente necesitan conocer los niveles salariales en los dos países y los costos de transición para trasladarse e instalarse en un nuevo país. Esta presunción no parece reflejar adecuadamente la dinámica de los procesos migratorios. Las decisiones de movilidad y migración pueden llevar mucho tiempo de elaboración, tomarse con información fragmentaria, fundarse en hipótesis vagas sobre las posibilidades futuras en cada país, descansar sobre redes de parientes, amigos o vecinos, canalizarse a través de intermediarios especializados o afirmarse después de un proceso de ensayo y error. En otros términos, la decisión migratoria no suele ser el resultado de un cálculo racional fundado en información suficiente sino que supone un proceso muchas veces bastante largo en el que las opciones se van precisando a partir de fragmentos de información de diverso origen y calidad. La ampliación del rango de motivos que contribuyen a explicar la decisión de migrar y la mayor atención a los procesos de decisión pueden ser más útiles para dar cuenta de la variedad y heterogeneidad de situaciones migratorias pero terminan por erosionar el enfoque neoclásico, al limitar la capacidad explicativa de las diferencias salariales como primer motor del proceso migratorio y del conocimiento suficiente de esas diferencias como el nexo entre los determinantes macro y la decisión en el nivel micro. Las objeciones que cuestionan todo el andamiaje conceptual del enfoque neoclásico parten, por lo general, de la verificación de discrepancias significativas entre los comportamientos predichos por el enfoque y los verificados. El primer hecho que pone en cuestión el enfoque neoclásico es la limitada magnitud de los movimientos migratorios. Si existen diferencias importantes de salarios y condiciones de vida entre países, la teoría postula que la gente tendería a desplazarse y las brechas se acortarían en la medida en que el cambio en la dotación de factores en los países de origen y de destino se fuera traduciendo en una modificación de los precios relativos. En realidad, la migración no alcanza la magnitud esperable de acuerdo con los supuestos neoclásicos. Puede argüirse que las barreras políticas a la movilidad limitan artificialmente los movimientos migratorios y que si así no fuera las tendencias migratorias serían consistentes con los postulados del enfoque neoclásico. El problema de este argumento es que acerca el enfoque neoclásico a la tautología: si se establecen en la realidad condiciones que se ajustan a los supuestos de la explicación

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neoclásica de la migración, entonces los flujos migratorios tenderán a ajustarse a las predicciones de la teoría5. Un segundo desajuste entre presunciones teóricas y tendencias efectivas se encuentra en el tema de la migración diferencial. Países estructuralmente semejantes -en los términos del enfoque neoclásico- tienen diferentes patrones migratorios. Países con niveles de pobreza similares tienen índices de emigración muy distintos y países de semejantes niveles de riqueza y bienestar reciben cantidades y proporciones muy variables de inmigrantes. Estas discrepancias pueden ser explicadas, por ejemplo, apelando a vínculos culturales entre antiguas colonias y sus metrópolis o a políticas migratorias específicas. Pero lo que interesa señalar es que esas explicaciones escapan al marco del enfoque neoclásico.

1.3.2. Los estudios latinoamericanos

Varios de los estudios realizados en América Latina en las décadas de 1960 pueden ser objeto de las críticas reseñadas. Pero, más allá de sus limitaciones, una idea importante de los estudios latinoamericanos sobre brain drain merece ser recuperada. Esta idea se refiere a la relación entre desarrollo y migración calificada. Un lugar común en la retórica sobre la inmigración postula una relación simple y directa entre pobreza en los países de origen y riqueza en los de destino, de acuerdo con la cual los diferenciales de ingreso en ambos contextos son los que determinan la magnitud potencial de los flujos. Las prescripciones de política pública que se desprenden de esta idea son o bien el endurecimiento de los controles migratorios o bien la ayuda a los países en desarrollo. Las premisas de esta idea son equivocadas y, por lo tanto, las prescripciones de política resultan inconducentes. Los estudios sobre migraciones internacionales muestran que no son las personas más pobres de los países más pobres los que constituyen la mayoría de los emigrantes. Por el contrario, la pobreza extrema parece constituir una barrera infranqueable para la migración internacional, en particular aquella que no se dirige a los países vecinos. Esto no significa que la mayor parte de los emigrantes provenga de sectores de niveles de ingreso altos o medios. Lo que los estudios sobre migraciones destacan –sobre todo aquellos inspirados en enfoques de sistemas migratorios– es que los flujos migratorios Sur-Norte están fuertemente ligados a países que experimentan procesos de desarrollo. Esta conexión entre pautas de transición hacia el capitalismo y migración está presente en algunos de los principales trabajos latinoamericanos sobre migración calificada de las décadas de 1960 y 1970. Algunos de esos trabajos pueden adscribirse a enfoques dependentistas, aunque por lo general las investigaciones concretas sobre casos de migración calificada pueden filiarse a los enfoques sobre la modernización en boga en la época, inspirados en el estructural funcionalismo.6 Sea cual fuera su fuente teórica, la preocupación por relacionar los cambios sociales derivados de la modernización capitalista en curso y el brain drain era un rasgo común de los estudios latinoamericanos.

5 Véase Arango, J. op. cit., pág. 37 y Massey, D. “Patterns and Processes of International

Migration in the 21st Century”, Paper presentado en la Conferencia sobre la Migración Africana

en Perspectiva Comparada, Johannesburgo, Sudáfrica, Junio de 2003, en http://pum.princeton.edu/pumconference/papers.html 6 Reca, Inés “Algunos problemas de la conceptualización del brain drain”, en FLACSO, Teoría,

metodología y política del desarrollo de América Latina: Segundo Seminario Latinoamericano para el Desarrollo, Buenos Aires, FLACSO-UNESCO, 1972

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Sin embargo, como señalan Charum y Meyer, el arsenal teórico de los estudios sobre el brain drain muestra ciertas inconsistencias entre un abordaje neoclásico de las migraciones acompañado por conclusiones dependentistas. De acuerdo con los autores, “esa visión neoclásica, ricardiana del intercambio internacional sostiene paradójicamente una concepción de las migraciones científicas que remite esencialmente al modelo “Centro y periferia” de inspiración … ¡neo-marxista!”. 7

1.3.3. El lugar de la política

Un aspecto de suma importancia para el que el paradigma del brain drain no tiene una respuesta adecuada es el del lugar de la política. Uno de los principales déficit de los esquemas teóricos para el estudio de las migraciones reside en la insuficiente atención que prestan al papel de la política. Como señala Dominique Schnapper, “hasta el presente, las migraciones internacionales han sido estudiadas sobre todo por los demógrafos y los economistas, lo que conduce, dado su punto de vista, a subestimar la dimensión política y el efecto de las políticas públicas”.8 Los enfoques demográficos y económicos de la movilidad y migración internacional tienden a dejar de lado algunos de los aspectos más importantes de esos procesos, relacionados con las dimensiones institucionales. Algo similar ocurre con los enfoques transnacionales. En el caso de los estudios sobre el brain drain, el foco predominantemente económico no permitía apreciar los impactos de algunos procesos políticos muy importantes, como los efectos de los procesos de descolonización sobre los flujos de personal calificado o los exilios de decenas de miles de latinoamericanos, africanos o asiáticos escapando de las dictaduras o de las guerras. En la sección 2.4. se desarrolla con mayor detalle el papel de los aspectos políticos en la configuración de los flujos de movilidad y migración calificadas.

2. Las transformaciones recientes

2.1. Marco general

Además de las insuficiencias reseñadas en la sección precedente, la utilidad y pertinencia del paradigma del brain drain se vieron desafiadas por un conjunto de transformaciones de diverso origen que se produjeron a lo largo de los últimos veinticinco años y que ase asocian con lo que, de manera a veces imprecisa, suele denominarse globalización. Como señalan Held y McGrew, "la globalización designa la escala ampliada, la magnitud creciente, la aceleración y la profundización del impacto de los flujos y patrones transcontinentales de interacción social. La globalización remite a un cambio o transformación en escala de la organización humana que enlaza

7 Meyer y Charum, op. Cit., p. 4

8 Schnapper, Dominique L`Europe des immigrés, París, Éditions François Bourin, 1992, p.11

Véase también Hollifield, James « The Politics of International Migration : How Can We «Bring the State back in?» en Bretell, Caroline y James Hollifield (Editores) Migration Theory : Talking Across Disciplines, New York and London, Routledge, 2000, p. 137 a 186

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comunidades distantes y expande el alcance de las relaciones de poder a través de regiones y continentes de todo el mundo"9. Desde esta perspectiva, las transformaciones en las pautas de la movilidad calificada son expresiones claras e interesantes de los procesos de globalización. Sin embargo, no todos los determinantes de los movimientos internacionales de personal calificado pueden alinearse mecánicamente con la globalización, como se observa en la sección 2.3. Asimismo, como se señala en el artículo de Joaquín Arango incluido en la bibliografía complementaria de la clase, puede resultar más adecuado hablar de mundialización antes que de globalización. Sin embargo, no todos los factores que han incidido en esas transformaciones pueden atribuirse a la globalización. Algunos de ellos –muy relevantes– tienen su lógica propia. Por ejemplo, las tendencias al envejecimiento de la población de varios de los países de destino de los inmigrantes obedecen a pautas demográficas de larga duración, relacionadas con la caída de las tasas de fecundidad y el crecimiento de la duración de la vida. Asimismo, un factor que ha tenido un impacto indudable sobre la cantidad y proporción de migrantes calificados ha sido la notable expansión de la cobertura de los sistemas nacionales de educación superior.

En este marco, a principios de la década de1990, el tema de las migraciones calificadas volvió a cobrar interés y creciente visibilidad. Probablemente el proceso de mayor visibilidad e impacto de corto plazo fue la emigración de decenas de miles de científicos y profesionales altamente calificados desde los países del bloque soviético a partir de 1989.10 Otros estuvieron más directamente ligados con la nueva configuración de la geografía económica mundial, en particular la emergencia de una red de vínculos cada vez más densa entre los Estados Unidos, la Unión Europea y los países del Asia oriental, especialmente a partir de la apertura económica de China. Estos procesos coincidieron con cambios tecnológicos y productivos que favorecieron la integración de empresas e instituciones de distintos países en una trama cada vez más comprensiva.11 Los cambios en el panorama migratorio mundial desde principios de la década de 1990 han llevado a algunos autores a hablar de una “nueva era de las migraciones”, expresión que no resulta exagerada si se observa la variedad y magnitud de las transformaciones recientes. Los cambios comprendieron todas las dimensiones de los procesos de movilidad y migración:

creció de manera significativa la magnitud de los flujos, se diversificaron los lugares de origen y de recepción de los migrantes, variaron las modalidades de movilidad y migración, se desarrollaron nuevas pautas de vinculación entre los inmigrantes y sus

países o regiones de origen –el gran aumento de las remesas es la evidencia más contundente-,

se intensificaron los debates sobre cuestiones migratorias creció la importancia económica de las migraciones y se introdujeron una batería de medidas dirigidas, con mayor o menor éxito, a

promover y a regular los movimientos internacionales de personas.

9 Held, D. y McGrew, A. Globalización / Antiglobalización. Sobre la reconstrucción del orden

mundial. Paidós, 2003, pág. 13. 10

De Tinguy, Anne La grande migration. La Russie et les Russes depuis l'ouverture du rideau de fer, Paris, Plon, 2004 11

Castells, Manuel La sociedad red, Madrid, Alianza Editorial, 1996, volumen 1º de La era de la información: economía, sociedad y cultura

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Estos cambios, que afectaron al conjunto de los movimientos internacionales de personas, se manifestaron con características específicas en el caso de los migrantes calificados. Como señalan Charum, Kaplan y Meyer, “la migración de competencias ha pasado a ser multilateral y policéntrica, aunque no del todo multidireccional, pues los flujos parecen ir siempre de los lugares menos desarrollados a los sitios más competitivos de la economía mundial del conocimiento. Y ya no se limita a los países de desarrollo relativamente bajo o a los que tienen problemas sociopolíticos concretos, si bien éstos siguen siendo factores influyentes, sino que se ha convertido en un problema tanto para las economías muy industrializadas como para las de mediano desarrollo y la preocupación va en aumento pues los Estados-Nación se dan cuenta de que sus propios ciudadanos capacitados se les están escapando”.12 ¿Cuáles han sido las principales transformaciones relacionadas con la movilidad de personal calificado? Desde nuestra perspectiva, el primer aspecto a considerar se relaciona con la magnitud, composición y dirección de los flujos de personal calificado. La segunda dimensión relevante es el cambio de las condiciones de contexto económico y social en las que tienen lugar los procesos de movilidad calificada. Particular atención merecen las relaciones entre movilidad y globalización económica y movilidad e internacionalización de la educación superior. El tercer aspecto a tomar en cuenta es la incidencia de los factores políticos, incluyendo en ellos las decisiones de política migratoria.

2.2. Cambios en la magnitud, composición y dirección de los movimientos internacionales de personal calificado

En las últimas décadas cambiaron algunos parámetros básicos de la migración calificada: aumentó la cantidad de migrantes calificados y su proporción en el conjunto de los movimientos migratorios, al tiempo que se diversificaban los países de origen y de destino. La movilidad y migración calificada, entonces, cambió de escala y creció en complejidad. Esta pauta no fue exclusiva de la migración calificada, sino que constituyó un rasgo general de los procesos migratorios.

2.2.1. Cambio de escala

Las tendencias en la magnitud y composición de los flujos de población permiten apreciar la importancia de los cambios. Probablemente el proceso más notable fue el crecimiento de la emigración hacia los Estados Unidos. Las cifras del censo del año 2000 revelaron que entre 1990 y 2000 la cantidad de nacidos en el extranjero que residían en los Estados Unidos había pasado de 19 a 31 millones de personas, esto es, un crecimiento de más del 60% en una década. Hacia 2010 ese total se acercaba a los 40 millones. Estos inmigrantes representaban poco más del 12% de la población estadounidense, la mayor proporción desde las grandes migraciones transoceánicas de fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Más de la mitad de los nacidos en el extranjero provenían de países de América Latina, sobre todo de México. Si la magnitud de la emigración hacia los Estados Unidos experimentó un brusco cambio de escala, no menos significativos fueron los cambios en su composición. Las calificaciones educativas de los inmigrantes aumentaron –aún en los casos de

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Meyer, Jean-Baptiste, David Kaplan y Jorge Charum “El nomadismo científico y la nueva geopolítica del conocimiento”, en UNESCO, Revista internacional de ciencias sociales, Nº 168, junio 2001, p.171

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aquellos ocupados en empleos de baja calificación–, como consecuencia de la expansión de la escolaridad en los países de origen. Pero además se perfiló nítidamente un núcleo de inmigrantes con altas calificaciones, constituido principalmente por científicos e ingenieros de origen asiático. La vertiginosa expansión del sector de las tecnologías de la información y de la comunicación en la década de 1990 fue acompañada por a una política sistemática por parte de las empresas y del gobierno de los Estados Unidos orientada a facilitar el acceso de especialistas en la materia de los más diversos lugares del planeta. Los cambios reseñados para los Estados Unidos fueron solamente la versión extrema de tendencias que se manifestaron también en otras regiones. La emigración hacia países de la Unión Europea también creció. Salt estima que entre 1988 y 2000, el stock de extranjeros en Europa occidental creció un 38%13. También lo hizo la emigración hacia otros polos de atracción, como Japón, Australia, Canadá o los países petroleros del Golfo. El saldo de estas tendencias fue una inversión de la tendencia de las décadas precedentes, durante las cuales la mayor parte de los movimientos migratorios se producían dentro de los propios países en desarrollo. Hacia 1995, la proporción de inmigrantes en los países desarrollados superaba claramente la de aquellos que residían en los países en desarrollo.14 Como se observa en el gráfico 1 el período en el que se produjo la inversión de la tendencia fue entre la segunda mitad de la década de 1980 y la primera mitad de la de 1990. Gráfico 1 Stock de inmigrantes por nivel de desarrollo de países de residencia, 1975 a 2005

0

10

20

30

40

50

60

70

1975 1985 1995 2005

Más desarrollados

Menos

desarrollados

Los menos

desarrollados

Fuente: Lowell, 2007, sobre datos de Naciones Unidas, 2006

En el plano de la migración calificada pueden observarse los profundos cambios en los patrones migratorios. En este plano, merecen destacarse tres procesos:

el aumento en la cantidad de migrantes calificados

su proporción en el conjunto de los movimientos migratorios

el incremento de la cantidad de migrantes de algunos grupos profesionales especialmente relevantes para el desempeño científico y tecnológico y de los sistemas de salud de los países de destino.

13

Salt, John Current trends in migration in Europe, Strasbourg, Council of Europe, 2001, p. 6 14

Lowell, B. Lindsay Trends in International Migration Flows and Stocks, 1975-2005, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No 58, DELSA/ELSA/WD/SEM(2007)13

13

Las estimaciones sobre la cantidad de inmigrantes proporcionadas por las Naciones Unidas para el año 2000, muestran un sostenido aumento de los niveles de educación de los contingentes migratorios, producto en los avances de la escolarización. Esta tendencia es particularmente visible en la inmigración hacia los países de la OCDE. De acuerdo con los datos de los últimos censos nacionales, hay más de 18 millones de graduados de educación superior nacidos en el extranjero que residen en los países de la OCDE. No solamente ha aumentado la cantidad de migrantes que son graduados universitarios, sino que se ha incrementado su participación en el conjunto de los movimientos internacionales de personas. En las estimaciones de Docquier y Marfouk, entre 1990 y 2000 la cantidad de migrantes calificados en los países desarrollados aumentó un 66%15. En los países de la Unión Europea, los titulados de educación superior representaban el 16% de la población de nacidos en el extranjero entre 15 y 64 años. Diez años más tarde, esa proporción era del 25%. La tendencia general de incremento de la migración hacia los países desarrollados se manifestó con mayor intensidad en el caso de los migrantes con educación superior, como puede apreciarse en el gráfico 2. Gráfico 2 Incremento neto en la cantidad de migrantes adultos con educación superior entre 1990 y 2000

0

1000000

2000000

3000000

4000000

5000000

6000000

Hacia los países

más

desarrollados

Hacia los países

menos

desarrollados

Desde los más

desarrollados

Desde los países

menos desarrollados

Desde los países

menos menos

desarrollados

Fuente: Doquier y Marfouk, 2006

Como se señaló previamente, la emigración calificada no es un fenómeno que comprenda de manera exclusiva a los emigrantes de los países en desarrollo. Algunos de los países con mayor cantidad de emigrantes calificados son altamente desarrollados: el Reino Unido, por ejemplo, es el país de nacimiento de 3.3 millones de expatriados en otros países de la OCDE y entre ellos 1.26 millones son graduados de educación superior. Finalmente, el crecimiento de la migración calificada ha sido particularmente importante para algunos grupos de profesionales que cubren posiciones clave para el

15

Docquier, Frédéric y Marfouk, Abdeslam, International Migration by Education Attainment, 1990–2000, en Ozden, Caglar and Schiff, Maurice, ed., International Migration, Remittances and Development, 151-199. New York, Palgrave and Macmillan, 2006

14

despliegue de las economías basadas en el conocimiento. El ejemplo más frecuentemente citado para evidenciar este fenómeno es el de la participación de los doctores en ciencias e ingeniería extranjeros en el mercado laboral estadounidense. El 40% de los doctores en ciencias e ingeniería empleados en los Estados Unidos nacieron en el extranjero. Como se observa en el cuadro 1, la proporción de los extranjeros con título de doctorado entre las personas que trabajan en ocupaciones científicas y tecnológicas supera el 40% del total. Cuadro 1 Proporción de trabajadores nacidos en el exterior que se desempeñan en ocupaciones científicas y tecnológicas, con título de educación superior y con doctorado, varios años, 2000-2009

Año 2000 2003 2006 2009

Con título de educación superior 22,4 24,2 25,3 25,2

Con doctorado 37,6 37,8 41,8 41,6

Fuente: NSF, S&E Indicators, 2012

2.2.2. Más países de origen y más países de destino

Los procesos de movilidad y migración involucran a cada vez más personas de cada vez más países de origen hacia cada vez más países de destino. Sin duda, los principales flujos están concentrados, pero la trama de flujos de movilidad y migración es cada vez más compleja y densa. Los principales países de origen forman parte de la OCDE. El principal es Estados Unidos, seguido por el Reino Unido, Canadá, Australia, Alemania y Francia. Entre los países de origen tienen un papel destacado algunos países europeos y asiáticos. De acuerdo con el análisis de los censos de la ronda 2000 en países de la OCDE, varios países de la OCDE tienen cantidades importantes de emigrados con educación superior en otros países de la OCDE. Gran Bretaña es el principal, con 1.26 millones de expatriados con educación superior en otros países de la OCDE, seguida por Alemania (865.000), México (472.000), Canadá (417.000), Estados Unidos (390.000) y Francia (348.000). De los países de fuera de la OCDE los que tienen mayor cantidad de expatriados con educación superior son la India (1 millón), Filipinas (900.000) y China (650.000). Rusia, Vietnam, Ucrania, Marruecos y Yugoslavia tienen también numerosos contingentes de expatriados calificados.16

A modo de ejemplo de los nuevos destinos, puede observarse la evolución de las visas para trabajadores altamente calificados en Japón, particularmente interesante porque Japón ha tenido históricamente una muy fuerte reticencia a admitir inmigrantes. En la medida en que se afirma el papel de Japón como potencia económica, crece la movilidad calificada, sobre todo desde otros países asiáticos.

16

Dumont, J.Cristophe and Lemaitre, Georges “Counting immigrants and expatriates in OECD countries: a new perspectiva”, Paris, OECD Social, Employment and Migration Working papers, 2004 http://www.oecd.org/dataoecd/27/5/33868740.pdf

15

Gráfico 3 Visas para trabajadores altamente capacitados en Japón, total y por región de origen, años seleccionados, 1992-2003

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

1992 1996 1999 2003

Asia

América del Norte

Europa

Otros

Total

Fuente: NSF, S&E Indicators, 2006

El balance entre los flujos de emigración y los de inmigración de los distintos países puede presentar importantes diferencias. Hay casos de países que son sobre todo países de recepción de inmigrantes calificados, como los Estados Unidos. Otros son sobre todo países de emigración de personal calificado, como Filipinas o la India. Otros países, como Canadá, experimentan muy intensos procesos de emigración y de inmigración de personal calificado. En el caso de México, se observa un fuerte predominio de la emigración no calificada, pero aunque proporcionalmente baja, su migración calificada es muy numerosa.

2.2.3. La necesidad de tipologías

Esta creciente heterogeneidad de los movimientos de personal calificado ha llevado a distintos especialistas a proponer algunas tipologías que faciliten su abordaje. John Salt ha propuesto una tipología que intenta identificar las principales categorías de movilidad temporaria de personal calificado. Esa tipología comprende a los profesionales transferido de un país a otro dentro de corporaciones multinacionales, profesionales especializados en resolución de problemas urgentes en áreas específicas, profesionales de la salud o de la educación que trabajan para organizaciones no gubernamentales, especialistas de proyectos, frecuentemente asociados a inversiones en infraestructura, profesionales de firmas de consultoría, profesionales que viajan para capacitarse o adquirir experiencia laboral, clérigos y misioneros, empresarios independientes, académicos –incluyendo investigadores y estudiantes–, personal militar, y artistas y deportistas17. Una clasificación alternativa ha sido propuesta por Mahroum, que identifica cinco grandes grupos de migrantes calificados, cada uno de los cuales “es atraído y empujado por diferentes conjuntos de circunstancias y previsiones”.18 Los cinco tipos claramente diferenciados dentro del conjunto de los migrantes calificados son:

17

Salt, John International movements of the highly skilled, Paris, OECD, Directorate for Education, Employment, Labour and Social Affairs Occasional Papers Nº 3, 1997 18

Mahroum, Sami Highly Skilled Gobetrotters: the International Migration of Human Capital, Paris, OECD, DSTI/STP/TIP(99)2/FINAL

16

a. Gerentes y ejecutivos: turistas accidentales La movilidad internacional de gerentes y ejecutivos es el resultado de las decisiones de negocios de las empresas en las que se desempeñan antes que de las preferencias o decisiones de los directamente involucrados. Mahroum los denomina “turistas accidentales” porque la decisión sobre su movilidad llega de manera a menudo imprevista, como un efecto de fusiones o proyectos de expansión de las firmas que los emplean. Por lo tanto, el principal determinante de este tipo de movilidad es el comportamiento de las empresas multinacionales o con negocios fuera de su país de origen. Los perfiles del personal transferido al exterior varían mucho de acuerdo con las características de la actividad para la que se requiera el personal calificado. Estos movimientos internacionales de personal, asociados a flujos de negocios, suelen estar contemplados específicamente en las legislaciones nacionales y son el foco de las disposiciones sobre movilidad de profesionales contempladas en el modo 4 del GATS. b. Ingenieros y técnicos: pasajeros de clase económica A diferencia del conjunto anterior, los ingenieros y técnicos son atraídos o empujados por factores relacionados con los mercados de trabajo y las políticas migratorias. En otros términos, sus decisiones están moldeadas por las evaluaciones que realizan acerca de sus posibilidades laborales en otro país, antes que por las decisiones de las empresas en las que están empleados. Este conjunto de profesionales es uno de los que predominaron en los estudios de la primera etapa del brain drain, y es el que más se ajusta a la idea de una trayectoria determinada por el cálculo de beneficios económicos. c. Académicos y científicos: peregrinos De acuerdo con Mahroum, las pautas de movilidad y migración de académicos y científicos se diferencian de las de otros grupos de profesionales por las características de las instituciones a las que se dirigen y por el plexo de valores que informan sus decisiones de movilidad. Los contactos entre científicos de distintos países son elementos constitutivos de la profesión académica. Estos contactos se han intensificado en los últimos años, como lo atestigua el crecimiento de la cantidad y proporción de publicaciones en coautoría entre investigadores de instituciones de distintos países. Los valores relativos a la reputación de las instituciones –apertura, excelencia y prestigio derivado del desempeño en las actividades de investigación- son un atractivo básico para los investigadores, que buscan condiciones de trabajo y desarrollo profesional mejores que las que pueden encontrar en sus lugares de origen. Esto no significa que las consideraciones sobre los ingresos sean irrelevantes, pero los factores relativos a la naturaleza del trabajo que desempeñan y al desarrollo de la carrera adquieren mayor relevancia que en otros casos. d. Empresarios: exploradores Si en el caso de los gerentes y ejecutivos “las personas siguen al capital”, en el caso de los empresarios, el capital acompaña a la movilidad de las personas. Se trata de personas interesadas en desarrollar negocios en terceros países, que llegan con proyectos y un cierto capital para llevarlos adelante. Este tipo de movilidad a menudo

17

está relacionado con la posibilidad de hacer negocios con el país de origen del emigrante. Por lo general, este tipo de emigración es muy apreciada y favorecida por los países de destino. Además, en muchos casos, los empresarios o emprendedores que emigran mantienen vínculos estrechos con sus países de origen. e. Estudiantes: pasajeros La movilidad de estudiantes universitarios es uno de los aspectos en los que más claramente se manifiestan las tendencias a la movilidad calificada. Por una parte, en la última década la movilidad estudiantil ha crecido de manera notable, como se analiza en detalle en el capítulo 3. Por otra, este crecimiento revela tanto las necesidades y estrategias de las universidades y de los gobiernos, como una propensión a la movilidad cada vez más difundida entre los jóvenes.

2.3. Cambios en las condiciones de contexto económico y sociocultural

Los cambios en la magnitud y composición de los flujos internacionales de personal calificado son parte de profundos cambios demográficos y educativos y se articulan con los procesos contemporáneos de globalización económica y cultural. Desde el punto de vista demográfico, probablemente el factor más relevante sea el del envejecimiento, sobre todo en los países de mayor desarrollo relativo. El progresivo envejecimiento de la población de esos países tiene como consecuencias la falta de personal en algunas profesiones, sobre todo en aquellas –como la medicina y las profesiones paramédicas– que tiene como una de sus funciones la atención y el cuidado de los adultos mayores.

En las últimas décadas, la matrícula de la educación superior creció de manera muy acelerada. Cada vez más jóvenes en todo el mundo –muy especialmente en los países en desarrollo– terminaron su educación secundaria y continuaron sus estudios terciarios. Este fenómeno fue, además, particularmente importante entre las mujeres. Tomando como ejemplo el caso latinoamericano, hacia 1990 las instituciones de educación superior de la región albergaban a alrededor de siete millones de alumnos. En 2008, esa cifra era de cerca de veinte millones. Las tasas brutas de matrícula –esto es, la relación entre la matrícula de educación superior, con independencia de la edad de los alumnos, y la cantidad de jóvenes entre 18 y 24 años– creció de manera sostenida, superando el 25% en todos los países de la región y el 50% en varios de ellos. Esta proporción es cercana a la de varios de los países desarrollados. Este aumento de la matrícula fue principalmente femenino: entre 1980 y 2008, la participación femenina en la matrícula de educación superior pasó del 43% al 53%. En términos más contundentes: mientras que en 1980 había alrededor de 1.9 millones de mujeres realizando estudios superiores, en 2008 ese número había trepado a casi 10.5 millones. Las últimas décadas presenciaron una dramática transformación en el campo de las comunicaciones, impulsada por el despliegue de una serie de cambios en las tecnologías de la información. Con otras características, los transportes internacionales también experimentaron una notable expansión. Desde nuestra perspectiva de interés, la importancia de estos cambios no puede ser soslayada, en la medida en que suponen una ruptura con respecto a etapas anteriores en las que el transporte era mucho más caro y escaso, y las comunicaciones muchísimo más difíciles.

18

Si bien los movimientos de personas no tienen la misma dinámica o velocidad de los de capital o de comunicaciones, en buena medida son facetas de un mismo proceso. Un ejemplo de la movilidad de personas altamente calificadas asociada a los procesos de globalización productiva y financiera puede extraerse de la evolución de las visas otorgadas por los Estados Unidos para las categorías H1B y de Transferencias dentro de compañías. Las becas H1B se orientaron a partir de 1990 a facilitar el acceso de especialistas en tecnologías de la información y las de Transferencias dentro de compañías procuraron agilizar el otorgamiento de visas para empleados que circulan en el ámbito de corporaciones multinacionales19. En ambos casos las visas están dirigidas a personas altamente calificadas, estrechamente ligadas con las necesidades de especialistas de las empresas –muchas de las cuales operan a escala global–. Las tendencias son similares, con un crecimiento muy significativo a lo largo del período. Gráfico 4 Visas para especialistas en tecnologías de la información y para personal de empresas multinacionales, Estados Unidos, 1989-2009

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Visas H 1B

Visas L-1

Transferencias

entre

compañías

Fuente: S&E Indicators, 2012

El notable crecimiento de la matrícula y de la graduación –que contribuye a explicar el aumento de la participación de los titulados de educación superior entre los migrantes–, no es el único factor relacionado con la educación superior que ha impactado sobre los movimientos internacionales de personal calificado. Además de expandirse, la educación superior se internacionalizó cada vez más. Uno de los aspectos en los que esa internacionalización se manifiesta con mayor claridad es en el aumento de la cantidad de estudiantes internacionales. Sirva como ejemplo el vertiginoso crecimiento de la matrícula de estudiantes internacionales en Australia –tanto en universitarios

19

Las visas H1B fueron creadas a principios de la década de 1990 y tienen por objeto facilitar el reclutamiento internacional de especialistas en tecnologías de la información. Los principales destinatarios de estas visas son los ingenieros y técnicos indios. La visa es otorgada a pedido de una empresa instalada en los Estados Unidos, que manifiesta no encontrar especialistas nativos disponibles. Por lo general, las empresas -muchas de ellas dirigidas o con participación destacada de especialistas extranjeros- reclutan a especialistas provenientes de los mismos países y regiones de los que son originarios los dueños o especialistas extranjeros que ya trabajan en la empresa.

19

como en educación profesional y en cursos de inglés para extranjeros–, que puede apreciarse en el gráfico siguiente. Gráfico 5 Matrícula de estudiantes internacionales en Australia, total y universitarios, 1994-2009

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

700000

1994 1997 2000 2003 2006 2009

Total

Universitarios

Fuente: Australian Education Internacional, 2012

Este breve recorrido por algunas tendencias revela un panorama más complejo que el de las décadas precedentes. Es probable que algunas de estas tendencias ya estuvieran presentes en el período previo y que la concentración de la atención en la migración permanente de profesionales -que, como se señaló, era un rasgo del paradigma del brain drain- no haya permitido apreciarlas. Sin embargo, los datos reseñados ponen en evidencia un cambio de escala y de características en la movilidad internacional de personal calificado.

2.4. El lugar de la política

Como se señaló previamente, es necesario reconocer la importancia de los factores políticos en la configuración de los movimientos internacionales de personal calificado. Pueden postularse tres aspectos en los cuales la política incide en la determinación de los flujos migratorios:

El primer aspecto se refiere a las decisiones de los gobiernos sobre las modalidades de inserción de sus países en la escena internacional. Muchas veces estas decisiones no contemplan de manera explícita la dimensión migratoria, pero tienen un impacto de primer orden.

El segundo es el de las políticas migratorias, es decir de las decisiones que los gobiernos adoptan para regular la entrada, salida, permanencia, condiciones de trabajo y ciudadanía, que definen un horizonte de posibilidades para la movilidad y migración.

El tercer aspecto remite a algunas decisiones de política sectorial que inciden de modo indirecto en la configuración de los movimientos migratorios. Este aspecto es a menudo difícil de definir y de identificar, pero puede ser muy importante.

20

2.4.1. Política internacional y migraciones

A menudo, la circulación internacional de personas es vista como una dimensión o consecuencia de la globalización de los mercados de trabajo y de la operación de mecanismos –desde la demanda de las empresas hasta las cadenas migratorias– que escapan al control de los Estados y las instituciones.20 Sin embargo, por acción u omisión, los Estados son protagonistas necesarios de la dinámica de movilidad y migración. En algunos casos, los factores políticos tienen una incidencia directa en la configuración de los movimientos internacionales de población. En otros, esa incidencia puede ser menos explícita, aunque no necesariamente menos poderosa. Un aspecto básico en el que se manifiesta la influencia de la política se refiere a los efectos de algunas decisiones de política internacional y de política interna de los gobiernos sobre la movilidad y migración, aún cuando esas decisiones no estén expresamente orientadas a lograr esos efectos. Cuando Gran Bretaña o Francia decidieron mantener una vinculación estrecha con sus antiguos dominios coloniales, estaban decidiendo también que iban a recibir importantes flujos de paquistaníes, indios, argelinos o senegaleses. Cuando los Estados Unidos intervinieron militarmente en Vietnam, generaron los compromisos y vínculos que a mediano plazo condujeron a que centenares de miles de vietnamitas encontraran refugio en ese país. Los factores políticos internos pueden ser también determinantes en los flujos de refugiados. Guerras civiles, conflictos internos, persecución política y autoritarismo son caldo de cultivo para la emigración, a veces masiva. Fenómenos de implosión o división de Estados nacionales –como fue el caso de la Unión Soviética desde 1991 o de Alemania Federal en los primeros años de la segunda posguerra–, o de creación de nuevos Estados –el caso de Israel– son detonantes de movimientos masivos de población. Es importante destacar la persistencia de este tipo de fenómenos políticos y de su impacto sobre las migraciones. No se trata de negar la excepcionalidad de cada proceso político, pero sí de notar que la relación entre conflictos políticos y desplazamientos de población no ha sido una anomalía sino un dato permanente del escenario migratorio mundial. La influencia económica de una potencia y la conformación de espacios económicos bajo su égida formal o informal contribuyen a explicar los movimientos de personas dentro de esos espacios, como lo pone de manifiesto el incremento reciente de la emigración mexicana hacia los Estados Unidos. Más allá de la exclusión de la libre circulación de personas de las cláusulas del TLCAN, la propia dinámica de expansión de las relaciones económicas y las necesidades de mano de obra por parte de las empresas estadounidense condujeron a un explosivo aumento de la migración mexicana.21 En otros casos, como el de la Unión Europea, la libre circulación de las personas fue una condición de diseño del propio proceso de integración –lo que no necesariamente se traduce en aumentos significativos de las migraciones entre los países europeos, al menos entre los de mayor desarrollo relativo–.

20

Una aguda crítica a los enfoques sobre redes migratorias, que destaca el papel de las acciones de los Estados y de las organizaciones que intermedian en los flujos de personas se encuentra en Krissman, Fred “Sin Coyote Ni Patrón: Why the "Migrant Network" Fails to Explain Internationational Migration” en The International Migration Review; Spring 2005; 39, 1 21

Sassen, Saskia Una sociología de la globalización, p. 170

21

Esta relación entre poderío económico e influencia internacional, por un lado, y de crecimiento de la movilidad y la inmigración, por otro, se manifiesta también en el caso de Japón. Japón, señala Sassen, “nunca tuvo inmigración, si bien tiene una historia, aunque breve, de reclutamiento de trabajo forzado, colonización y emigración” y “el concepto de “inmigración” no existía en su ley sobre entrada y salida de extranjeros”.22 Aún con esta tradición, Japón ha experimentado desde mediados de la década de 1980 un importante crecimiento de la inmigración, proveniente sobre todo de los países asiáticos en los cuales es inversor, exportador y donante de ayuda financiera,

2.4.2. Las políticas migratorias

La política internacional e interna de los países no es el único determinante político de la magnitud y características de los flujos internacionales de personas. Hay otras iniciativas estatales que tienen influencia sustantiva. Algunas de esas iniciativas son explícitas y procuran obtener un resultado directo. Las explícitas y directas son las políticas migratorias, es decir, el conjunto ordenado de disposiciones y acciones gubernamentales para regular y controlar la entrada, permanencia y empleo de los extranjeros, tratar con las poblaciones de origen extranjero ya instaladas en el territorio nacional y, en muchos casos, regular la salida de nacionales hacia el exterior y mantener relaciones con los nacionales residentes en el exterior.23 En general, el foco principal de las políticas relativas a la migración suele estar puesto en el control del acceso y de la permanencia de los extranjeros. La visibilidad política de los temas relativos a la inmigración irregular hace que, al menos en la retórica política, el control fronterizo sea el aspecto más saliente. De manera complementaria, en el tratamiento de las poblaciones de extranjeros residentes en los países de la OCDE, suelen predominar las cuestiones relativas a la integración de comunidades cuyas tradiciones culturales están más alejadas de las predominantes en el país de recepción. La alta visibilidad de ambos temas –la inmigración irregular y la integración de comunidades con diferencias culturales marcadas– lleva a que a menudo queden en un segundo plano iniciativas muy importantes de política migratoria, sobre todo relacionadas con la migración calificada. Para muchos de los países receptores de inmigrantes, los flujos se organizan en dos grandes conjuntos, cada uno de los cuales responde a una serie de demandas específicas de los mercados de trabajo. Dentro de los países de origen, señala Kupsch, “los migrantes son reclutados cada vez más en los escalones más altos y más bajos de la escalera laboral”. 24 El mayor contingente de los inmigrantes corresponde a aquellos que desempeñan tareas que los nacionales prefieren no desempeñar, los trabajos “sucios, difíciles y peligrosos”. Estos trabajos no suelen requerir altas calificaciones educativas. Es habitual que los grupos de inmigrantes que realizan estos trabajos comprendan un porcentaje a veces significativo de migrantes irregulares y que las condiciones legales, salariales y de seguridad social presenten niveles de informalidad altos. Desde el punto de vista de las políticas de integración, este conjunto de inmigrantes suele ser

22

Sassen, Saskia “Internacionalización económica: la nueva migración en Japón y los Estados Unidos”, en Sassen, S. Los espectros de la globalización, p. 87 23

Schnapper, D. op. Cit. p.29 24

Kuptsch, Christiane (ed.) Merchants of labour, Ginebra, International Institute for Labour Studies, ILO, 2006, p.

22

destinatario de políticas focalizadas, que tiene un costo para el sistema de seguridad social que suele ser mayor que la contribución de los inmigrantes al financiamiento de ese sistema. En muchos países, las condiciones de permanencia, de reunificación familiar y de naturalización de estos inmigrantes son muy exigentes –los casos extremos son los países del Golfo Pérsico–. El otro conjunto está constituido por extranjeros con altas calificaciones educativas que se instalan de manera temporaria o permanente, bajo una variedad creciente de regímenes migratorios. La propia diversidad de regímenes migratorios hace que este conjunto sea heterogéneo. Las condiciones de ingreso, permanencia y empleo son mucho más abiertas y favorables para los “profesionales altamente calificados, que son muy móviles y capaces de arreglar por sí mismos en sus relaciones de empleo”.25 Esto significa, entre otras cosas, que el peso de las agencias privadas de reclutamiento en la gestión de la migración calificada suele ser menor que en el caso de la no calificada. En la actualidad, las políticas migratorias constituyen un campo muy variado y complejo. Por una parte, hay al menos tres instancias en las que se adoptan decisiones de política migratoria: los acuerdos internacionales con fuerza obligatoria para los Estados firmantes, los acuerdos regionales o bilaterales, y las decisiones nacionales. Entre los acuerdos internacionales pueden mencionarse los que regulan el derecho de asilo o las disposiciones sobre movilidad calificada incluidos en el GATTS. Los acuerdos regionales como el de la Unión Europea o el TLCAN comprenden disposiciones específicas sobre temas migratorios. En el nivel del Estado nacional se adoptan las medidas básicas para regular los flujos migratorios. Las justificaciones sobre las disposiciones de política migratoria son también heterogéneas. Una parte importante de la legislación se refiere a los derechos de los inmigrantes: cuáles son sus derechos civiles, sociales y políticos. Las fórmulas adoptadas en relación con las dimensiones de la ciudadanía de los inmigrantes pueden ser muy variadas, dependiendo de la tradición migratoria de cada país, de las concepciones predominantes sobre la ciudadanía o de la coyuntura política. Una parte muy significativa de los flujos migratorios está relacionada con una lógica de derechos. La admisión de refugiados se inscribe en esta lógica. Más importante en términos cuantitativos son los ingresos de extranjeros a través de mecanismos de reunificación familiar, que permiten el ingreso de parientes de inmigrantes legales. Si bien hay algunos países que no admiten esta pauta, en los países desarrollados está bien establecida. Entre los países de origen de los migrantes y de algunas organizaciones internacionales también hay iniciativas dirigidas a proteger los derechos de los emigrantes.26 Otro conjunto importante de medidas se justifica a partir de las necesidades de los mercados de trabajo. La escasez de personal en algunas ramas o niveles de calificación, por la presión de las empresas que quieren tener trabajadores a bajo costo o por la conveniencia de facilitar la movilidad de trabajadores que acompaña la internacionalización de las actividades productivas, comerciales y financieras, están en

25

Pong, Ng Cher “Management of foreign workers in Singapore: Regulation of employment agents”, en Kuptsch, Christiane (ed.) Merchants of labour, Ginebra, International Institute for Labour Studies, ILO, 2006, p. 100 26

Castles, Stephen “Una comparación de la experiencia de cinco importantes países de emigración”, en Castles, Stephen y Raúl Delgado Wise Migración y desarrollo: perspectivas desde el sur, México, Universidad Autónoma de Zacatecas y Miguel Ángel Porrúa Librero-editor, 2007, p. 291

23

la base de una variedad de regímenes migratorios para alentar y regular la inmigración laboral. Desde el lado de los países de origen, a menudo hay políticas destinadas a favorecer la emigración laboral. Un estudio recientes sobre cinco de los principales países de emigración –México, Filipinas, Turquía, Marruecos y la India- señala que “en cuatro de los cinco países el Estado desempeñó un papel decisivo al comenzar la exportación de mano de obra”.27 En últimos años, el aumento de las remesas ha funcionado como un estímulo poderoso para que varios países en desarrollo procuren mantener o incrementar su emigración. Otra esfera importante en la que los Estados intervienen –con mayor o menor convicción y eficacia- es en la regulación de las actividades de las organizaciones vinculadas con la gestión de los flujos migratorios, especialmente de las empresas de reclutamiento y de las que ocupan a los inmigrantes.

2.4.3. Los impactos de otras políticas públicas

De manera indirecta, los Estados toman decisiones básicas sobre las instituciones que inciden en los procesos de movilidad y migración. Estas decisiones pueden abarcar una variedad de aspectos que pueden hacer difícil establecer vinculaciones claras con los procesos migratorios. Por ejemplo, el financiamiento público para proyectos de investigación en los Estados Unidos -que comprende dinero para sostener actividades de formación de posgrado- no condiciona ese apoyo a que los estudiantes de posgrado sean estadounidenses. Las razones de esta decisión dependen de concepciones acerca de la lógica de funcionamiento de un buen sistema de investigación que no fueron originalmente pensadas como instrumentos de atracción de extranjeros. Pero sin duda, el apoyo estatal a un sistema abierto y meritocrático de investigación y de formación de posgrado contribuye a explicar la presencia masiva de jóvenes investigadores en formación provenientes del extranjero. El diseño de los sistemas de seguridad social puede ser más favorable u hostil para la atracción de extranjeros. Algo similar sucede con los sistemas tributarios o con las condiciones para la entrada de inversiones extranjeras. La mayor flexibilidad de las condiciones de contratación y de seguridad social estadounidenses son a menudo señaladas como un factor que le otorga una ventaja en la atracción de extranjeros frente a sistemas laborales y de seguro social más protectores pero al mismo tiempo más rígidos, como los europeos.

3. Las concepciones alternativas y las valoraciones acerca

de los cambios

3.1. Los marcos conceptuales

¿Hasta qué punto se puede seguir sosteniendo la idea del brain drain como situación predominante en la movilidad y migración calificada? ¿Puede esa visión dar cuenta de los procesos de circulación de personal calificado asociados con la creciente integración de la economía global? ¿No pueden identificarse algunos casos relevantes

27

Castles, Stephen op. Cit. P.289

24

en los que la movilidad de personal calificado constituyó un activo para la creación de capacidades endógenas en ciencia y tecnología? ¿Constituyen las diásporas de personal calificado una alternativa que supera la concepción de la movilidad como pérdida de capacidades? En los estudios que tienen como foco la creación, mantenimiento o pérdida de capacidades nacionales o regionales en ciencia, tecnología e innovación estas preguntas son habituales28. Sin duda, la heterogeneidad de situaciones de movilidad y migración internacionales de personal calificado que se observan en la actualidad complica la posibilidad de establecer valoraciones generales de estos procesos. Con todo, una indicación básica sigue siendo la valoración que realizan los grupos dirigentes de los países de destino, sea a través de los diagnósticos y opiniones especializadas como sobre todo de las decisiones de políticas públicas en esta materia. En este sentido, no cabe duda de que la entrada regular de profesionales y técnicos nacidos en el extranjero es una cuestión que merece la mayor atención. Cualquier disminución en esos flujos es considerada un problema que requiere intervención pública para remediarlo29.

El recorrido por los cambios recientes en la forma predominante de concebir la movilidad y migración calificada –el paradigma del brain drain– revela transformaciones profundas en todas las dimensiones descriptivas. Sin embargo, en el plano de los impactos, las evidencias no parecen poner seriamente en cuestión la idea de un resultado negativo para los países de origen de los migrantes. Como señala Rapoport, “en conjunto, la evidencia sobre el rol exacto que juega el personal altamente calificado en la creación de redes científicas, de comercio y de negocios ha sido hasta ahora demasiado anecdótica y limitada como para erosionar la visión fuertemente negativa sobre el brain drain que ha prevalecido hasta hace poco tiempo”30. Probablemente, la diversidad de los fenómenos de movilidad y migración internacional torna ilusoria la idea de una teoría unificada que pueda integrar en un marco común una gran variedad de procesos en un horizonte temporal amplio. No es de extrañar entonces que antes que un enfoque comprensivo de la sencillez y pretensión de generalidad del neoclásico, en el panorama de la literatura especializada se puede encontrar una proliferación de estudios que o bien tienen un contenido descriptivo sin mayor pretensión teórica o bien muestran análisis sólidamente fundados de procesos migratorios específicos. La multiplicidad de enfoques es un rasgo característico de los estudios sobre movilidad y migraciones. La necesidad de usar dos términos -movilidad y migración- ya es indicativa de la heterogeneidad de situaciones que se presentan en la actualidad. Parece evidente que "no existe una teoría integrada sobre el proceso de migración internacional, sino más bien un conjunto de teorías parciales y de modelos que han

28

Véase OECD, International Mobility of the Highly Skilled, París, OECD Proceedings, 2002 29

Sirva de ejemplo extremo la preocupación por el brain drain expresada por algunos especialistas estadounidenses. Véase Richard Florida, “Creative-Class Brain Drain. Other countries are luring our best and brightest”, Washington Monthly, September / October 2004 Issue 30

Rapoport, Hillel “Who is afraid of the brain drain? Human capital flight and growth in developing countries”, en Brussels Economic Review - Cahiers Economiques de Bruxelles, Special Issue on Skilled Migration, Bruselas, Editions du Dulbea, Vol. 47 - n°1, Spring 2004, pág. 94

25

sido desarrollados desde distintos puntos de vista disciplinarios"31. La heterogeneidad no es solamente disciplinaria. Para dar cuenta de la variedad de perspectivas en los estudios migratorios hay que tomar en cuenta también las diferencias de propósito de los trabajos y la diversidad de problemas que son objeto de atención.

3.2. La valoración de los impactos

Más allá del reconocimiento de la diversidad de situaciones, cabe señalar que la visión predominante sobre los impactos de la movilidad y migración calificadas continúa siendo negativa. Como señala un trabajo reciente sobre el tema “a diferencia del comercio, en donde la teoría económica de las ventajas comparativas sugiere una tendencia hacia la convergencia, la teoría económica sugiere que la migración de profesionales, técnicos y afines puede incrementar la desigualdad acelerando el crecimiento en los destinos y retrasándolo en los países de origen”32. Sin embargo, existen concepciones revisionistas acerca de los impactos del brain drain, que postulan la posibilidad de obtener ganancias de la pérdida. Algunos de los argumentos para sostener esta idea son de dudosa validez. Por ejemplo, la idea de que un efecto benéfico de la emigración es el estímulo del ingreso a los estudios universitarios de jóvenes que en otras circunstancias no lo hubieran hecho. Más allá de que el argumento pueda ser plausible como hipótesis de investigación, parece imposible de probar. Otra línea más sólida se refiere al impacto de las remesas de los emigrantes sobre la actividad económica de sus países de origen. El rápido crecimiento de las remesas hacia los países en desarrollo que ha acompañado el incremento de los flujos migratorios constituye un elemento importante a tomar en cuenta para estimar el impacto del brain drain, sobre todo para algunos países. Finalmente, la idea de que las diásporas de emigración calificada constituye un recurso que los países en desarrollo pueden utilizar para sostener el crecimiento de sus economías ha sido sugerida en un conjunto de trabajos, que recogen experiencias un grupo pequeño de países. Como se ha señalado previamente, los cambios en la dinámica de la movilidad y migración calificada en los últimos años han llevado al surgimiento de valoraciones del proceso que rechazan o matizan los supuestos del paradigma del brain drain. Desde esta perspectiva, las diásporas de personal calificado han sido consideradas como ejemplos del tránsito de la fuga de cerebros a la “circulación de cerebros” o a la “ganancia de cerebros”. En consonancia con esta visión optimista, distintos gobiernos y agencias internacionales han propuesto la “opción diáspora” como una alternativa de política que permitiría aprovechar los recursos que representan los emigrantes calificados.

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European Commission - EUROSTAT, Push and pull factors of international migration. A comparative report, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2000, página 3 32

Martin, Philip Highly Skilled Labor Migration: Sharing the Benefits, Ginebra, International Institute for Labor Studies, 2003, pág. 1