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CONTENIDOEDITORIALOscar Gómez .......................................................................................... 3
EN ESTE NÚMERO Jairo Muñoz ............................................................................................. 6
POLÍTICAS PÚBLICAS Y MOVILIDAD HUMANAEN LA REGIÓN ANDINA
Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexionesAlexandra Castro .................................................................................... 12
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechoshumanos en ColombiaCamilo Camacho Escamilla ................................................................... 28
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a lamigración laboral de mujeres desde Colombia y la ComunidadAndina Suzy Bermúdez Q. y Valentina Montoya R. .......................................... 53
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos enEspaña: Aportes teóricos y metodológicos para el análisis de laspolíticas y la acción pública María Rocío Bedoya Bedoya ................................................................. 71
TEJIDO SOCIAL
III Foro Andino de Migraciones. Declaración de Quito ...................... 95
Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andinade Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones ..................... 98
Carta al Presidente de la República de EcuadorFundación ESPERANZA Ecuador ........................................................... 108
ENTREVISTA
Eduardo Vega LunaDefensor del Pueblo. Perú ..................................................................... 109
APORTES PARA EL DEBATE
La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias AndinasLecturas significativas para una mirada alternativaJaime Cruz .............................................................................................. 113
DECLARACIONES E INFORMES ESPECIALES
Inclusión de la Población Migrante y Retornada en los Programasde Educación y Salud en los Países Andinos. RecomendaciónNo. 216Parlamento Andino ................................................................................. 123
Parlamento Andino aprueba adhesión de la CAN al Acuerdo deResidencia del MERCOSURLucía Alvites y Ricardo Jiménez ............................................................. 126
Declaraciones del presidente Barack Obama sobre la ReformaMigratoria IntegralPresidente Barack Obama ..................................................................... 128
Número 9, 2013
Observatorio de Migraciones Fundación ESPERANZA
Este número hace parte del proyecto Servicio Andino de Migraciones (SAMI),
de referencia UE DCI-MIGR/2010/259-599,financiado por la Unión Europea y
ejecutado por la Fundación ESPERANZA Colombia-Ecuadoren alianza con la Comisión Andina de Juristas del Perú
y el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo
ISSN2027-1867
PresidenteOscar Gómez D.
Director/EditorJairo Muñoz M.
Comité EditorialEsperanza Joves
Luis AguilarVíctor Vacaflores
Cécile Blouin
Comité de redacciónCamilo Camacho EscamillaMaría Alejandra Rebellón
Miembros HonorariosAlejandro Portes
William Mejía
Fundación ESPERANZAwww.fundacionesperanza.org
www.observatoriodemigraciones.org
Diagramación e impresiónEditorial CÓDICE Ltda.
Impreso en:Bogotá, Colombia
Abril de 2013
Diálogos Migrantes2
EL QUEHACER DE LA FUNDACIÓN
La Fundación ESPERANZA y la incidencia en políticas públicasHernán Holguín - Embajador (S.P.) ....................................................... 134
ESPACIO CULTURAL
El negroRosa Montero .......................................................................................... 142
La ignorancia (Capítulo 4)Milan Kundera ......................................................................................... 143
RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS
Control Migratorio y Derechos HumanosLuis Enrique Aguilar; Mariana Mendiola y Cécile Blouin .................... 145
Gestión fronteriza integral en la subregión AndinaOrganización Internacional para las Migraciones - OIM ..................... 146
Informe sombra a la Convención Internacional sobre laProtección de los Derechos de todos los trabajadoresmigratorios y de sus familiaresFrancisco Ercilio Moura; Jean Pierre Baca Balarezo y MabelKatelin Blanco García ............................................................................ 147
Notas:
La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores de los ar-tículos y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.
Los artículos presentados en esta publicación no representan necesariamente la filosofía de la Fundación ESPERANZA ni la de sus socios en el marco del proyecto SAMI.
Imagen de portada autorizada por la Secretaría General de la CAN
Imagen de contraportada autorizada por la Secretaría General de la CAN
Diálogos Migrantes 3
Edito
rial LOS DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS ANDINAS
El tema de la política pública migratoria andina llega a un momento de corte y reflexión para definir su derrotero futuro. Se pueden mencionar los avances logra-dos desde inicios de la primera década del siglo XXI con diversas Decisiones sobre migración, desde la 503 de junio del 2001, sobre la movilidad entre los países, que reconoce los documentos nacionales de identidad* y no solo el pasaporte, para viajar por la subregión, hasta la Decisión 755 de agosto del 2011 sobre el Sistema de In-formación Estadística de Migraciones de la Comunidad Andina, pasando por el lento proceso de reglamentación e implementación de dichas Decisiones, y las incertidum-bres, pero también las expectativas, de avanzar hacia la integración sudamericana.
La adhesión de los países de la Comunidad Andina al Acuerdo de Residencia de Mercosur, es un paso importante, ya que va más allá que la Decisión 545 del 2003 sobre Migración Laboral Andina, la que se había estancado en una reglamentación que no se logró concertar a nivel andino, y que dio lugar a reglamentaciones nacio-nales, para hacerla operativa tras muchos años de haber sido aprobada. Mercosur decidió primero establecer el derecho de residencia de sus ciudadanos y luego a partir de allí, el acceso al mercado laboral. La CAN decidió que primero se debía tener un contrato de trabajo y posteriormente la residencia. La apertura de Mercosur a sus ciudadanos demostró que era la mejor opción, a tal punto que los países de la CAN decidieron adherir al acuerdo de residencia, estableciendo las bases de la ciuda-danía sudamericana y el pasaporte sudamericano tal como lo aprobó la cumbre de UNASUR reunida en Lima el año 2012, y que se espera sea una realidad después de noviembre del 2013.
En materia migratoria lo andino tiende a moverse dentro del péndulo de lo sudame-ricano. El Foro Andino de Migraciones que agrupa a los gobiernos de la CAN no logra reunirse con la regularidad anual que si lo hace la Conferencia Sudamericana de Migraciones. A tal punto que iniciativas originalmente andinas como “el Plan Andino para el Desarrollo Humano de las Migraciones”, que impulsaba el gobierno de Ecua-dor, fue aprobado primero por la Conferencia Sudamericana de Migraciones en 2010 que por el Foro Andino de Migraciones a principios del 2013. Todo parece indicar que el pasaporte sudamericano sustituirá al andino, por lo menos eso intuimos, pues el gobierno colombiano empezó a imprimir el pasaporte andino, como otros de la región en el 2011, y en el segundo semestre del 2012 y sin ninguna explicación decidió suprimirlo.
La política migratoria andina ha sido muy distante de lo ciudadano; pese a que se legisla a nombre de los ciudadanos, estos han sido los grandes ausentes de la políti-ca de nuestros gobiernos. Se generan Decisiones sin consultar a los ciudadanos, se reglamentan sin una reflexión política y social, o se decide suprimir compromisos sin tener en cuenta a los ciudadanos y ciudadanas.
* Decisión 503, Artículo 1.- Los nacionales de cualquiera de los Países Miembros podrán ser admitidos e ingresar a cualquiera de los otros Países Miembros, en calidad de turistas, mediante la sola presentación de uno de los documentos nacionales de identificación, válido y vigente en el país emisor y sin el requisito de visa consular, bajo los términos y condiciones señalados en la presente Decisión.
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Editorial
Los avances de la sociedad civil
En la región andina algunas organizaciones de sociedad civil hemos decidido con-formar un colectivo regional, denominado Red Andina de Migraciones (RAM). Esta Red se creó en Quito el año 2009 en el marco del programa de participación de la sociedad civil en el proceso de integración andina SOCICAN, de la Secretaria General de la Comunidad Andina.
En ese contexto la Fundación ESPERANZA promovió el proyecto “Migración y Ciudada-nía. Red Andina de Migraciones” apoyado por la Unión Europea, que aportó los recur-sos para la reunión constitutiva y las acciones que en esa época emprendió la RAM. Las propuestas, consideraciones y fines de la Red Andina de Migraciones fueron es-tablecidas en la Declaración del 07 de Febrero de 2009 firmada en la ciudad de Quito Ecuador, por las organizaciones que inicialmente hicieron parte de su constitución.
En ese sentido la RAM es hija de un esfuerzo por abrir el proceso de integración a los ciudadanas/os andinos, que infortunadamente los gobiernos decidieron cerrar, dándole fin al programa SOCICAN al interior de la CAN.
La Red Andina de Migraciones RAM decidió continuar por su apuesta de articular la sociedad civil andina en contextos de movilidad, promoviendo iniciativas como el Foro Andino de Migraciones de sociedad civil que se realizará en junio del 2013 en la ciudad de Quito Ecuador, y que promueve la formulación de una agenda Social Migratoria Andina como hoja de ruta e instrumento de interlocución política y Social sobre ala migraciones andinas.
Igualmente las organizaciones de sociedad civil en la región andina han promovido diversas iniciativas de política pública en los países andinos, que se han plasmado en leyes o decretos, o han participado activamente en el debate sobre las mismas.
Gran parte de las investigaciones o estudios que se vienen produciendo en la región, son o han sido iniciativas de organizaciones sociales o académicas, dispuestas a documentar el hecho migratorio andino. Sus resultados se traducen en recomenda-ciones de política pública, que se expresan en libros o revistas de reflexión y análisis, siendo la Revista Diálogos Migrantes, del Observatorio de Migraciones de la Funda-ción ESPERANZA, una expresión de la misma, como espacio de reflexión y debate.
El Parlamento andino ha ganado un mayor protagonismo a partir de la elección di-recta de sus parlamentarios y se ha venido conectando cada vez más con los ciuda-danos. En ese contexto, impulsó la Tercera Cumbre Social Andina en el 2012, donde se aprobó la Carta Social Andina, en la que la Red Andina de Migraciones RAM tuvo una participación activa para incluir y transvesalizar el tema de movilidad humana en dicha Carta Social, en un ejercicio de reflexión y cooperación entre la sociedad civil y el Parlamento Andino que resultó ser muy fructífero.
La crisis económica y las reformas migratorias
La Crisis económica iniciada en el año 2008 ha golpeado con más fuerza, a los dos países europeos con más inmigrantes andinos: España e Italia, poniendo de relieve
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Editorial
con más fuerza la necesidad de programas de retorno que atiendan aquellos migran-tes y sus familias que han quedado en una situación más vulnerable por la perdida de sus empleos, o de sus viviendas por deudas hipotecarias, y que requieren de apo-yo para reiniciar sus proyectos de vida en origen, ya sea través del empleo o microem-presa. Sobre estos colectivos debe recaer la atención pública, más que en el retorno e inversión de capitales, de algunos migrantes más o menos afortunados, que han logrado acumular un significativo capital en el extranjero. Hay que anotar que para los gobiernos de los países andinos es urgente, en este contexto de crisis económica, velar por los derechos de sus migrantes en los países de destino, países que han restringido mucho más o, incluso, retrocedido en su normatividad migratoria. Pero además nuestros gobiernos están en mora de armonizar, en este contexto de crisis, sus políticas dirigiendo sus esfuerzos con un espíritu de mutua colaboración, pensan-do estratégicamente que sus nacionales son también ciudadanos andinos.
Las pasadas elecciones presidenciales en Estados Unidos tuvieron el tema de la migración como uno de los centros del debate, siendo el partido Republicano casti-gado por los electores de origen latino por su rechazo a una reforma migratoria que regularice a más de 12 millones de inmigrantes en situación documentaria irregular. La población de origen hispano en USA que suma más de 50 millones de personas en ese país, demostró ser una fuerza electoral que puede determinar el triunfo o la derrota de un partido, al apoyar al presidente Obama en reacción a la actitud intransi-gente del Partido Republicano que lo llevó a la reflexión de que si quiere reconquistar la Casa Blanca necesita conquistar el voto latino. Los resultados de las pasadas elec-ciones presidenciales permitió un acuerdo bipartidista para presentar una propuesta de reforma migratoria en el Congreso de los Estados Unidos, para regularizar a más de 12 millones de inmigrantes, pese a que será una ley muy restrictiva con un énfasis fuerte en los temas de seguridad nacional y fronteriza. Confiemos que las bombas de Boston no hagan explotar esta iniciativa de reforma migratoria, como sucedió el 11 de septiembre del 2001, tras los atentados a las torres gemelas, que congeló por más de una década cualquier posibilidad de reforma migratoria en Estados Unidos. El terrorismo ha sido el aliado funcional de los sectores más intolerantes y anti mi-grantes en los Estados Unidos; esperemos que la sensatez y el reconocimiento de la realidad de millones de personas que viven y trabajan en USA prevalezca y estos sean reconocidos, más allá de los temores de una sociedad que vive bajo los efectos del temor frente al extraño, al humilde trabajador, el extranjero inmigrante, temor que se incrementa con los actos terroristas.
Este somero panorama que hemos presentando sobre los desafíos de las políticas migratorias andinas, intenta señalar que en la región debe incrementarse de manera ágil y permanente el diálogo constructivo entre los gobiernos, la Comunidad Andina y la sociedad civil en torno a los grandes desafíos que tienen, en el futuro inmediato, la implementación y efectividad de las políticas migratorias de la región, en el concierto suramericano e internacional.
oscar góMez DíezDirector General Fundación ESPERANZA
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En este número
La gestión migratoria es, en la época actual, responsabilidad de los estados. Para ello los respectivos gobiernos actúan dentro del marco jurídico internacional y la legislación y políticas de sus países. Esta actuación y la normatividad, en particular la nacional, depende de los enfoques conceptuales y políticos que los gobiernos y quienes legislan tienen de las migraciones. Organizaciones de la so-ciedad civil y organismos internacionales que trabajan en el campo de las migra-ciones y que contribuyen de diversa manera o en diferentes niveles a la gestión migratoria, albergan también una serie de supuestos explícitos o implícitos que reflejan los enfoques que respaldan su acción concreta.
“Determinar e identificar el enfoque, con el que se piensa abordar el hecho migra-torio es muy importante, pues sobre estas bases se construyen estrategias que van afectar positiva o negativamente la situación de los migrantes y sus familias”, como afirma Oscar Gómez, en su artículo “Del Olvido a la inclusión” que apare-ció en el primer número de DIÁLOGOS MIGRANTES (DM, No. 1, pág. 13). En las concepciones sobre las migraciones que son la base de la gestión migratoria, se pueden encontrar diversidad de enfoques, algunos excluyentes y otros ciertamen-te complementarios. Grosso modo se pueden señalar los que dan prevalencia a la seguridad nacional y la discriminación, a los aspectos criminalísticos, a lo eco-nómico, lo laboral (ya sea en torno a los derechos laborales o a las necesidades del mercado de trabajo cuyo tutor es el concepto de migración ordenada) o lo sociocultural. Muchos estados han dado vía libre a los primeros enfoques, y di-versidad de entidades internacional o de la sociedad civil han vendió transitando en los restantes. Existe sin embargo, y cada vez con mayor visibilidad aunque la práctica lo contradice pues en ocasiones se torna retórico, el enfoque de Dere-chos Humanos, que se fortalece cuando se complementa con los enfoques dife-renciales, como los relativos al género, a la edad o al grupo cultural de pertenecía de los migrantes, o se debilita cuando dicho enfoque se enmarca en el criterio de la nacionalidad y lo que esto supone en los países de destino, o cuando se niega el principio de integralidad de los derechos humanos.
Además de este punto de partida, el de las concepciones y enfoques sobre las migraciones, la administración y manejo de las mismas toma su rumbo y cause práctico a partir de las políticas públicas, desde la normatividad y la instituciona-lidad que soporta y pone en marcha la acción de gestión, como los recursos que los estados inviertan para ello. Todo este proceso tiene en la gestión del cono-cimiento de las migraciones el argumento para sustentar y diseñar la política, y por ende para los planes y programas que la materializan y darles seguimiento, que permita dar cuenta de lo que los estados realizan en el campo migratorio. En otras palabras, lo que se pretende es que las política públicas migratorias sean sujeto monitoreo y evaluación para la sana crítica y el mejoramiento de la gestión en pro de los migrantes y sus familias.
La Fundación ESPERANZA está comprometida con la promoción, defensa y exigi-bilidad de los derechos de las personas en situaciones y contextos de movilidad humana. Coherente con su misión privilegia el enfoque de Derechos Humanos para el diseño y formulación de las políticas públicas migratorias. Su horizonte estratégico es la ciudadanía universal, pasando por la ciudadanía andina y la su-
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En este número
ramericana; para ello trabaja mancomunadamente con otras organizaciones es-tableciendo alianzas y redes. La Red Andina de Migraciones es, precisamente, un colectivo en el que la Fundación participa activamente junto con otras entidades de la región. El tema de la ciudadanía universal es, sin lugar a dudas, el horizonte de todo migrante y por ello es un aspecto relevante para un debate que supere las fronteras y se encamine hacia la aldea global morada de los seres humanos donde se puedan construir condiciones para una vida digna.
De ahí el interés de este número de DIÁLOGOS MIGRANTES de ofrecer a sus lec-tores un vasto panorama sobre las políticas migratorias en la región andina, des-de artículos, documentos, declaraciones, propuestas, cuyo fin es consolidar un debate productivo en la región e incluso más allá de sus fronteras; pero también entregar aportes de relevancia para quienes de una u otra manera están en la acción, esto es, desempeñan funciones y asumen responsabilidades en torno a la gestión de las migraciones.
El primer artículo es fruto de la investigación Migración y Estado en la Región Andina realizada por la autora Alexandra Castro junto con otros dos profesio-nales de Colombia y Ecuador, expertos en el tema. El lector podrá encontrar en este artículo algunos de los principales hallazgos y recomendaciones surgidas de la mencionada investigación en relación con el análisis de las políticas pú-blicas existentes en cada país de la región andina y a nivel comunitario andino –CAN– en materia de migraciones, vislumbrando algunas de sus debilidades y potencialidades. El estudio en mención se realizó en el marco del proyecto Ser-vicio Andino de Migraciones –SAMI–, financiado por la Unión Europea, proyecto ejecutado por la Fundación ESPERANZA en alianza con la Comisión Andina de Juristas del Perú y del Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.
Camilo Camacho Escamilla del Observatorio de Migraciones de la Fundación ES-PERANZA, en su texto sobre Inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia, ofrece un acercamiento al estudio del fenómeno migratorio a partir de uno de los aspectos menos analizados en Colombia tanto por parte de las autoridades públicas como por investigadores: la inmigración. Tal y como se mos-trará, el estudio y las políticas públicas sobre migración en el país han estado en-caminadas, por un lado, al abordaje de la emigración en algunas de las múltiples dinámicas y realidades que involucra, y por el otro, y en menor medida, al caso del retorno de connacionales. En cambio, el fenómeno de la inmigración en Colombia aún no ha sido tema de preocupación ni de análisis por parte de los investigado-res especializados en migración ni tampoco por las autoridades públicas, a pesar de los crecientes flujos de personas que se dirigen hacia Colombia y que se han quedado en el país.
En los últimos años, la feminización de las migraciones trasnacionales en Co-lombia y en la Comunidad Andina (CAN) tanto en dirección extra regional (ej. hacia España) como intra regional (ej. Bolivia, Perú, Ecuador), se constituye en un problema por la falta de legislación en materia de migraciones laborales que cobije debidamente a las mujeres. Las labores reproductivas que en la mayoría de los casos ellas desempeñan en las cadenas trasnacionales de cuidado son ignoradas por las normas. El artículo de Suzy Bermúdez y Valentina Montoya, Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migración laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina ofrece un diagnóstico de las normas relativas a migraciones y derechos de mujeres en la CAN estudiando en particular el lenguaje usado en la normatividad para mostrar falencias existentes
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y señalar derroteros generales para avanzar hacia la equidad y la igualdad de derechos entre los géneros.
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en España: aportes teóricos y metodológicos para el análisis de las políticas y la acción pública de María Rocío Bedoya Bedoya, es una ponencia inspirada en la tesis doctoral de la autora en el Instituto Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, tesis en la que realizó un análisis de la política pública de contingentes de trabajadores extranjeros no comunitarios en España. El propósito del artículo po-nencia es explorar, a partir del estudio de caso de los contingentes de trabajado-res colombianos en España, los aportes para la reflexión teórica y metodológica encaminada al análisis de las políticas y la acción pública. Abordar el estudio de los instrumentos normativos, informativos, financieros y políticos que intervienen en la política de contingentes laborales, como verdaderas instituciones que van más allá de su papel como herramientas funcionales a la toma de decisiones, permitirá establecer su papel en la efectividad de las políticas públicas y sus im-plicaciones para los actores políticos, sociales y económicos que intervienen en la política de estos contingentes.
En la sección Tejido social se ofrece al lector 3 documentos. El primero es la De-claración de Quito del III Foro Andino de Migraciones realizado el 4 y 5 de octubre 2012. En esta Declaración gubernamental se expone una serie de consideracio-nes y propuestas acerca del avance del objetivo permanente del foro: la integra-ción regional, haciendo referencia al proyecto del Plan Andino de Desarrollo Hu-mano para las Migraciones. En este mismo marco del III Foro Andino, se presenta en esta sección, la Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones (RAM) en el III Foro y el Pronunciamiento de la Sociedad Civil ante dicho Foro. Por un lado la RAM, en la que participan la Fundación ESPERANZA, LA Comisión Andina de Juristas y el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, realiza en su propuesta una breve reseña de la situación de la movilidad humana en la región vista en el marco de las políticas públicas migratorias, dando relevancia a la III Cumbre Social Andina celebrada en el mes de mayo 2012 en Bogotá, a la Carta Social Andina enriquecida en ese evento, y a la que se hará seguimiento, y al Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones; finalmente se hace una serie de propuesta relevantes hacia una consolidación y fortalecimiento del pro-ceso andino de integración desde la perspectiva de las migraciones. Finalmente el lector podrá apreciar la Carta de la Fundacion ESPERANZA al Presidente Rafael Correa (19 de marzo, 2012), en la que se felicita al presidente ecuatoriano por el compromiso que ha adquirido con el presidente colombiano Juan Manuel Santos de iniciar una primera reunión de los gabinetes presidenciales, y se le invita a incluir entre los temas primordiales el de la aplicación del Estatuto permanente Migratorio para brindar ayuda a la población migrante irregular que se encuentra en ambos países.
En Entrevistas, se encuentra el punto de vista del Defensor del Pueblo en Perú: Dr. Eduardo Vega Luna, quien resalta la necesidad de una política migratoria en dicho país, con un enfoque de DDHH que logre abarcar todas las necesidades y problemáticas que conllevan las migraciones, al igual que la inclusión tanto de nacionales como de extranjeros en dicha política. Plantea una serie de retos y perspectivas de las políticas públicas sobre migraciones en Perú.
Aportes para el Debate, nueva sección de la revista, abierta a partir de la entrega anterior (No. 8), tiene el propósito de incentivar la reflexión sobre una serie de te-mas de relevancia en el mundo de la movilidad humana y las migraciones, a partir
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de textos elaborados para tal fin o que pueden dar pié para un debate productivo. En esta ocasión se presenta el texto: La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias andinas. Lecturas significativas para una mirada alternativa sobre la Movilidad Humana de Jaime Cruz. A través de su escrito, el autor busca introducir al lector dentro de una nueva perspectiva de análisis de las migraciones, a la que el nom-bra “comprensión de la migración”, tomándola a partir del análisis de diversos autores, entre los que se encuentran: Hannah Arendt, Edgar Morín y Francisco Maturana, entre otros. El autor busca construir una nueva forma de interpretar las migraciones con una mirada alternativa al problema.
Declaraciones e Informes Especiales contiene tres documentos de interés ac-tual, empezando con la Recomendación No. 216 del Parlamento Andino, sobre la inclusión de la población migrante y retornada en los programas de educación y salud de los países andinos, que fue suscrita el 26 de septiembre, 2012, por el Presidente y Secretario General del parlamento. En los considerandos se hace referencia al trabajo de la Fundación ESPERANZA quien estructuró y presentó una serie de aportes significativos para la elaboración del Proyecto de Decisión sobre el mismo aspecto de que trata la Recomendación. A continuación el lector encuentra una breve noticia que informa sobre la aprobación del Parlamento An-dino en septiembre de 2012 de la adhesión de la CAN al Acuerdo de Residencia del MERCOSUR, proceso que data de inicios del 2000. Actualmente ya todos los países andinos han adherido. Finalmente, resulta de gran actualidad para el lec-tor la Declaración del presidente Obama de los EE. UU., del 29 de enero del 2013, en torno a la reforma migratoria integral.
Ante la llegada de los 18 años que cumple la Fundación ESPERANZA, el emba-jador Hernán Holguín (S.P) ofrece, en la sección El Quehacer de la Fundación, un resumen de lo que sido el trabajo institucional a lo largo de los últimos años, centrándose especialmente en el tema de “la incidencia en políticas públicas so-bre movilidad humana”. El autor considera que este componente es el que pone a prueba todo el trabajo realizado por la Fundación.
El Espacio Cultural da lugar a dos breves narraciones que a la vez que recrean aspectos soslayados en las migraciones llevan al lector a profundas reflexiones. En El negro, la escritora Rosa Montero, narra un breve encuentro intercultural en el que fluyen los prejuicios, los supuestos y las sonrisas que dan pie para debates enriquecedores en el campo de las migraciones. De otra parte el breve capítulo (4) de la obra El Ignorante de Kundera introduce al lector en los tensos sueños de quienes migran, esto es, en las íntimas contradicciones que viven los migrantes.
Finalmente esta entrega de la revista ofrece al lector tres Reseñas. La primera sobre “El Control migratorio y Derechos Humanos”, libro de Luis Enrique Agui-lar, Mariana Mendiola y Cécile Blouin. La publicación se centra en el análisis de política pública migratoria, especialmente en el aspecto del control migratorio; y partiendo de conceptos y el panorama general, abre paso a una propuesta de políticas públicas con enfoque de Derechos Humanos en la región Andina. La segunda aborda el texto de la OIM, “Gestión fronteriza integral en la subregión Andina”. Se trata de un libro de capacitación para una gestión fronteriza integral que garantice los Derechos Humanos a través de un doble proceso que implica la planificación pedagógica más la articulación de los resultados con el fin de desarrollar estrategias innovadoras para combatir la criminalidad sin afectar la libre circulación. Finalmente la recensión sobre el “Informe sombra a la Conven-ción Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus familiares”, elaborado por Francisco Ercilio Moura, Jean Pierre
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Baca Balareza y Mabel Katelin Blanco Garcia. El Perú ratificó en el 2005 dicha Convención y se comprometió presentar un informe al Comité de Protección de todos los Trabajadores Migrantes y de sus familias, en relación con las medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otra índole que hubiese adoptado el Estado peruano. Según los autores, hasta el momento dicho informe nacional no se ha realizado. El Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL), tomó entonces la iniciativa de redactar un informe alternativo para dar cuenta del cumplimiento de las obligaciones del Estado peruano derivadas de la Convención que incluye recomendaciones de política pública para el Estado peruano.
Jairo Muñoz M.Director “Diálogos migrantes”
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Políticas públicasy movilidad humanaen la región Andina
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Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexiones
Alexandra Castro1
Introducción
Resumen
El presente artículo presenta algunos análisis y reflexiones de la investigación titulada “Migración y Estado en la Región Andina” para la Fundación ESPERANZA en el marco del proyecto Servicio Andino de Migraciones –SAMI–, financiado por la Unión Europea, en alianza con la Comisión Andina de Juris-tas del Perú y del Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. En él se relatan algunos de los principales hallazgos y recomendaciones surgidas de la investigación en relación al análisis de las políticas públicas existentes en cada país de la región andina y a nivel comunitario an-dino –CAN– en materia de migraciones, vislumbrando algunas de sus debilidades y potencialidades.
Abstract
The following text presents some analysis and reflections from the research project titled “Migration and State in the Andean Region”, conducted within the Andean Migration Service –SAMI– framework, financed by the European Union, and executed by the ESPERANZA Foundation in alliance with the Andean Jurist Commission in Peru and the Bolivian Chapter on Human Rights, Democracy and Deve-lopment. This article reports the main findings and recommendations that were raised in the study in relation to the analysis of current migration public policies in each of the countries that are part of the Andean Region, as well as those policies which operate within the Andean Community –CAN– frame-work, in order to get a glimpse of their weaknesses and strengths.
1 Abogada, docente investigadora de la universidad Externado de Colombia en temas de derecho internacional público, derechos hu-manos y derecho internacional humanitario. Actualmente es candidata al Doctorado de derecho internacional de la Universidad Paris 2 Panthéon-Assas. Sus investigaciones se concentran en la movilidad humana desde una perspectiva jurídica.2 A cargo de los investigadores Alexandra Castro, Carolina Hernández y William Herrera, realizada para la Fundación ESPERANZA en el marco del proyecto Servicio Andino de Migraciones - SAMI, financiado por la Unión Europea, en alianza con la Comisión Andina de Juristas del Perú y del Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo.
La investigación “Migración y Estado en la Región Andina”2 busca analizar, con un enfoque de dere-chos humanos, las políticas públicas y la normativa vigente en los países andinos en materia de migra-ción, así como los servicios de orientación, atención
e información prestados por las autoridades y por la sociedad civil en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Los investigadores propusieron resaltar particular-mente el impacto y la percepción de las políticas existentes en los países de destino, para lo cual
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Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexiones
entrevistaron a migrantes, funcionarios consulares y miembros de asociaciones en algunos de los prin-cipales países de destino de los migrantes andinos con el fin de aproximarse al impacto que han tenido las medidas adoptadas y la percepción que se tiene de las mismas.
Con miras a contribuir en la labor realizada por las organizaciones de la sociedad civil, el documento presenta un conjunto de recomendaciones las cua-les propenden por la superación de los obstáculos identificados para lograr la promoción y protección de los derechos de las personas en contextos de movilidad.
Para facilitar la labor de análisis se escogieron 11 ejes de estudio los cuales buscaban reproducir, en
alguna medida, las fases y los aspectos más rele-vantes del proyecto migratorio. Los ejes tenidos en cuenta fueron: Protección exterior de los emigran-tes y sus familias; Protección de los derechos de las personas inmigrantes y lucha contra la discri-minación y xenofobia; Asilo y Refugio; Inmigración irregular y atención a expulsados; Retorno; Lucha contra la trata de personas y el tráfico de migrantes; Derechos políticos; Derechos laborales; Derechos sociales (acceso al sistema de salud y de educa-ción); Migración y desarrollo (remesas); Brain drain y brain gain.
El presente artículo, busca reproducir, en sus as-pectos más relevantes, los principales análisis y re-flexiones de la investigación presentada.
Aspectos generales
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú comparten algo más que su proximidad geográfica, un idioma y una historia. En materia de migración encontramos que los cuatro países han evidenciado, en los años re-cientes, la salida masiva de sus nacionales al exte-rior. Con la excepción de Ecuador, donde la inmigra-ción representa cifras importantes, (especialmente de colombianos y peruanos siendo el principal re-ceptor de refugiados de América Latina), los países andinos han sido históricamente países de emigra-ción, lo que los diferencia de otros países de Amé-rica Latina que han conocido de grandes periodos de inmigración originaria de Europa. Esta situación, que se ha justificado por las dificultades sociales, políticas y económicas de los países en cuestión se explica también, en parte, por las políticas restric-tivas en materia de inmigración existentes desde tiempos remotos de la colonia3. La migración intra-regional ha ido igualmente cobrando importancia así como el tránsito por los países andinos teniendo en cuenta el contexto de globalización.
El perfil de los migrantes andinos, así como los principales países de destino son comparables: jóvenes, en su mayoría mujeres, en edad produc-tiva, con un nivel educativo medio que se desem-peñan en labores del hogar, cuidado de personas y en la construcción para las cuales normalmente se requiere un nivel educativo inferior al que ellos po-seen. Además, los migrantes andinos envían gran-des sumas de dinero por cuenta de remesas, dinero que se emplea en el sostenimiento de sus familias.
Frente a este contexto, los países andinos han co-menzado a interesarse en la cuestión migratoria, generando programas, ofreciendo servicios y, en algunos casos, creando instituciones. Uno de los hallazgos de la investigación es que dichos esfuer-zos distan mucho de ser uniformes lo cual hace que los mismos no puedan ser comparados. Sin embar-go, este reciente interés debe analizarse dentro del marco general existente para la protección de los derechos humanos.
3 En la época de la Colonia, las fronteras de las llamadas “Indias occidentales” fueron cerradas por una disposición real de 1614 y no se reabrieron sino hasta 1801. Ver: BLANCO y AZPURUS. Documentos para la historia de la vida pública del libertador, Tomo I, pág. 42, Numero 49, en: VILLEGAS Pulido. Los Extranjeros en Venezuela: INTRODUCCIÓN HISTORIA DE MOVIMIENTOS MIGRATORIOS, Su no admisión - Su expulsión. Segunda edición caracas Lit y TIp del comercio 1919.
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Se evidencia una gran dispersión institucional tanto para gestionar la inmigración como para atender a los nacionales en el exterior que se explica por el carácter pluridimensional del fenómeno.
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
En líneas generales podemos decir que los países andinos siguen una misma tendencia en materia de protección de derechos humanos, los cuatro han ratificado e incorporado dentro de su legislación los principales instrumentos internacionales y se han comprometido en el respeto y la protección de dichos derechos. Los cuatro países han ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos y aceptado la competencia de la Corte Interameri-cana de derechos humanos. Incluso forman parte del único instrumento de derecho internacional que trata de manera específica la cuestión migratoria como es la Convención Internacional sobre la pro-tección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, así como de la Con-vención de Viena de 1963 sobre relaciones consu-lares, a partir de la cual han organizado todos un servicio de asistencia consular en los países donde tienen representación.
De esta forma, las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos implican para los cua-tro países andinos la garantía y el respeto de los de-rechos de todas las personas independientemente de su status migratorio. En cuanto a su acción más allá de sus fronteras, amparadas en las tradicionales funciones consulares o mediante la conformación de nuevas estructuras, los países andinos se han visto llamados a adaptar los servicios que se prestan a los nacionales en el exterior a las nuevas realidades de un mundo globalizado. Una salida masiva de nacio-nales al exterior y sobre todo, unas políticas migrato-rias restrictivas que exponen a los migrantes a condi-ciones de violación de derechos humanos.
Los hallazgos de la investigación muestran cómo los países andinos han ido aproximándose al fe-nómeno migratorio de forma diversa, poniendo en evidencia el interés mayor o menor que se le ha acordado al tema. Esta diversidad se ve reflejada en la inclusión del tema en los textos constituciona-les, los programas que se desarrollan para atender a los migrantes, las autoridades e instituciones a cargo, su peso institucional y el presupuesto que es asignado para el cumplimiento de sus funciones.
Se puede resaltar que la acción estatal funciona bajo unas lógicas de intervención diversas, las cua-
les no corresponden, en la mayoría de los casos, a un enfoque de derechos humanos. Las lógicas de seguridad, de obra o laboral predominan en las po-líticas de inmigración y son una constante para los cuatro países, mientras que otro tipo de razones, más de protección, participación política y desarro-llo motivan la acción de los Estados a favor de sus nacionales en el exterior. Las diferentes formas de acercarse al fenómeno encuentran un punto de convergencia en la agenda y el trabajo conjunto de la Comunidad Andina. En efecto desde los años 90, este organismo ha em-prendido un camino que busca fomentar la libertad de circulación dentro de las fronteras de sus países miembros, garantizando una igualdad de derechos para sus ciudadanos, unificando sus documentos de viaje, sus derechos sociales y laborales e igual-mente estableciendo un frente común para la pro-tección de sus nacionales en el exterior por inter-medio de sus oficinas consulares. Estos múltiples esfuerzos todavía no han culminado y correspon-den a espacios de discusión permanentes sobre el fenómeno que buscan incentivar a sus miembros para que la protección de los derechos de los mi-grantes sea uniforme.
Haremos referencias a continuación sobre algunos de los aspectos resaltados durante la investigación. Empezando por la inclusión del tema migratorio en las constituciones nacionales, la estructura institu-cional, las normas de extranjería, algunos de los de-rechos de los migrantes, las disposiciones adopta-das en el seno de la Comunidad Andina y finalmen-te las principales conclusiones y recomendaciones del documento.
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Inclusión del tema migratorio en las constituciones nacionales
las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y liber-tades”. Una lectura desprevenida de este artículo nos permitiría concluir que entonces dichas autori-dades no tiene obligación alguna frente a quienes se encontrasen fuera del territorio. Más adelante, sin embargo, dentro de las funciones del defensor del pueblo encontramos la de instruir a los colom-bianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos (art. 282), tal y como ocurre en Bolivia, donde la nueva constitución establece dentro de las funciones del defensor del pueblo la de la pro-moción de la defensa de los derechos de las na-ciones y pueblos indígena originario campesinos, de las comunidades urbanas e interculturales, y de las bolivianas y los bolivianos en el exterior (artículo 218 numeral I).
En cuanto a los extranjeros en Colombia el artículo 100 de la constitución establece la igualdad de de-rechos con los nacionales, de manera similar como lo hace el artículo 9 de la constitución ecuatoria-na. Estos derechos, sin embargo, pueden resultar condicionados o su ejercicio negado por razones de orden público para el caso de la constitución colom-biana.
La constitución peruana, por su parte, no hace alu-sión expresa a los derechos de sus nacionales en el exterior ni tampoco a los derechos de los extranje-ros en el país, aun cuando consagran los principios de igualdad y no discriminación.
En términos generales entonces las constituciones andinas no han recogido el fenómeno migratorio. Si la Constitución Política ecuatoriana cuenta con más de 50 artículos sobre movilidad humana, el desarrollo constitucional en Colombia y Bolivia es muy escaso y prácticamente inexistente en Perú5. Debemos acudir a los planes de desarrollo, leyes y decretos para encontrar la inclusión del tema den-tro de la agenda de los Estados.
La protección de los derechos de los nacionales en el exterior, así como la titularidad de derechos en cabeza de los extranjeros, ha empezado a incluirse en las constituciones nacionales. En los países an-dinos encontramos, por un lado, a Ecuador, que con la constitución más reciente, incluye el tema migra-torio de manera directa en más de 50 disposicio-nes consagrando como elemento más destacable, el derecho a migrar y la obligación de protección, en cabeza del Estado, para todas las personas en situación migratoria. La constitución determina, en-tre otras cosas, que “no se identificará ni se con-siderará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria”4. Asimismo garantiza la pro-tección de los ecuatorianos en el exterior y promue-ve el principio de ciudadanía universal.
El artículo 40 establece dentro de las acciones a favor de los ecuatorianos en el exterior:
“1. Ofrecer asistencia a ellos y a sus familias, ya sea que éstas residan en el exterior o en el país; 2. Ofrecer atención, servicios de asesoría y protec-ción integral para que puedan ejercer libremente sus derechos; 3. Precautelar sus derechos cuan-do, por cualquier razón, hayan sido privadas de su libertad en el exterior; (...) 6. Proteger las familias transnacionales y los derechos de sus miembros”. Por otra parte, el artículo 392 consagra que: “el Estado velará por los derechos de las personas en movilidad humana y ejercerá la rectoría de la política migratoria a través del órgano competen-te en coordinación con los distintos niveles de go-bierno”.
Colombia, por su parte, tiene una constitución que data de 1991, época en la cual el fenómeno migra-torio no había ganado las proporciones que tiene hoy. A pesar de esto, el país fue el primero en con-sagrar el derecho al voto de sus nacionales en el exterior para las elecciones presidenciales, como ya lo señalaremos posteriormente. El artículo 2 de la constitución establece que: “Las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas
Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexiones
4 Artículo 40 Constitución. 5 A la excepción del artículo 36 de la Constitución peruana que reconoce el asilo político.
Diálogos Migrantes16
Estructura institucional
menoriza las funciones que deben ser cumplidas por dichas dependencias8, estableciendo líneas de acción puntuales: i) mejora de los servicios consu-lares9; ii) asistencia humanitaria10; iii) protección legal; iv) apoyo a la inserción productiva, legal y res-petuosa de los derechos humanos de los peruanos en las sociedades de recepción; v) promoción del vínculo cultural y nacional; vi) vinculación de los pe-ruanos con el país en una perspectiva productiva (seguridad en las remesas, fomento a su inversión y apoyo al retorno y reinserción productiva); y, vii) promoción de la participación democrática en el ex-terior (art. 2). Los demás países no cuentan con un reglamento de este tipo.
Ahora bien, el perfil de los funcionarios que asu-men las funciones consulares también influye en la calidad de los servicios prestados por dichas dependencias. En la mayoría de los casos se trata de funcionarios de libre nombramiento y remoción lo cual lleva a que en la práctica se encomienden las funciones consulares a personas que no cuen-tan con la experiencia y el conocimiento necesario para llevar a cabo este tipo de labores. De la mis-ma manera, la facilidad con la que rota el personal hace que no se pueda asegurar la continuidad de los servicios ni generar la confianza necesaria en el personal responsable.
Por otro lado, en complemento a las labores asumi-das por los consulados, se han venido creando otro tipo de estructuras con miras a apoyar el trabajo de esta institución en temas migratorios. En Perú, en desarrollo del Plan Nacional de Derechos Humanos (2006- 2010) (cuya vigencia fue ampliada hasta diciembre de 2011), se creó una Mesa de Trabajo
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
En lo que respecta a las autoridades encargadas de atender y asistir a los nacionales en el exterior, de tomar decisiones en temas de política migratoria y de gestionar la inmigración en los países andinos, encontramos también grandes disparidades.
La protección de los nacionales en el exterior se ha ejercido, tradicionalmente, por los Ministerios de Relaciones Exteriores por intermedio de las misio-nes consulares de cada país, las cuales, en cum-plimiento de las disposiciones de la Convención de Viena de sobre relaciones consulares de 1963, asumen las funciones de ayuda, asistencia y repre-sentación, así como todas las demás funciones en materia de expedición de documentos y oficios no-tariales. Sobre este punto en particular, a partir de las entrevistas efectuadas a funcionarios consula-res y a los mismos migrantes, se pudo concluir que, en general, la mayor parte de esfuerzos, recursos y personal de las dependencias consulares se des-tina al cumplimiento de esas funciones notariales, dejando las labores de asistencia, acompañamien-to y atención en un segundo plano.
En efecto, los servicios de atención y asistencia jurídica, social y psicológica son prestados según el número de nacionales registrados en la depen-dencia consular. Algunos países hablaban de una “ausencia de responsabilidad” frente a los nacio-nales en el exterior, situación que fue cambiando a medida que el número de migrantes comenzó a ser más importante6. Otros países si bien han ofrecido servicios de asistencia, han dejado la prestación de los mismos en manos de pasantes universitarios7.
Para el caso peruano, las misiones consulares cuentan con un Reglamento consular el cual por-
6 Para el caso ecuatoriano así lo establecía el artículo 20 de la Ley de Documentos de Viaje de 1989.7 Como es el caso de Colombia conforme lo establece la ley 1322 del 2009. En Perú, el Sistema de apoyo legal a connacionales en el exterior puede funcionar con la ayuda voluntaria de abogados, Organismos No Gubernamentales y otras instituciones de asistencia legal.8 Decreto Supremo 076-2005-RE.9 El Reglamento Consular establece incluso el número de horas que deben atender los consulados (no menos cinco horas diarias durante los días laborales).10 Existe un programa de asistencia legal humanitaria y servicios consulares que se encarga, entre otras cosas, de brindar ayuda material, visitas a los peruanos detenidos u hospitalizados para brindarles asistencia, repatriación de nacionales y gestiones para la ubicación de los nacionales desaparecidos.
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Intersectorial para la Gestión Migratoria11, la cual cumple funciones de difusión, promoción, proposi-ción y fomento. Una estructura similar existe en Co-lombia llamada Comisión Intersectorial Migratoria.
Las defensorías del pueblo también ejercen funcio-nes dentro de la promoción, protección y difusión de los derechos de los nacionales en el exterior. Para el caso colombiano, dichas funciones están esta-blecidas en el artículo 282 de la constitución aun cuando en la práctica no se evidencia el desarrollo de las mismas. En Perú, por su parte, en el 2004, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Defensoría del Pueblo firmaron un Convenio de Cooperación Institucional para la defensa de los derechos fun-damentales de los peruanos en el exterior12 con el fin de cumplir con las funciones de difusión de derechos, trámite que quejas e intercambio de in-formación. A nivel andino en este punto encontra-mos esfuerzos de cooperación dentro del marco del Consejo Andino de Defensores del Pueblo, entre las autoridades de las defensorías colombiana, perua-na y boliviana. Recientemente, la importancia que ha venido co-brando la gestión migratoria ha motivado la crea-ción de nuevas estructuras o dependencias encar-gadas de gestionar los programas establecidos para atender las necesidades de los nacionales en el exterior. En algunos casos se trata de modifica-ciones a las funciones tradicionales ejercidas por los consulados, en otros, encontramos la creación de estructuras novedosas para abordar el fenóme-no o simplemente, la implementación de medidas puntuales para atender circunstancias particula-res.
En Bolivia, a pesar del escaso desarrollo norma-tivo e institucional que ha tenido el tema, se han tomado medidas precisas que buscan adaptar sus funciones tradicionales a las necesidades de sus nacionales en el exterior. Por ejemplo el Decreto Supremo 28996 de 2007 autorizó la entrega de la “Tarjeta Inteligente de Matrícula Consular, la cual se otorgará en los Estados Unidos de Norte Amé-rica a través del Consulado General de Bolivia en Washington, a objeto de garantizar a los ciudada-nos bolivianos residentes en ese país sus derechos humanos, jurídicos, sociales y económicos”.
Bolivia, al igual que lo han hecho los demás países andinos, ha empezado a incluir la protección de sus nacionales dentro de las prioridades del Estado, lo cual se ha visto reflejado en sus planes de desa-rrollo y se encuentra en una fase de diseño de una nueva legislación migratoria que de cuenta de las necesidades puntuales de sus nacionales13.
Para el caso de Ecuador, caso sin precedentes y frente al cual no se puede establecer ningún tipo de comparación con los otros países, se creó la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI). Se trata de una Secretaría de Estado, vinculada a la presidencia de la república, con rango ministerial y autónoma frente a otros ministerios. Su labor exclusiva es el desarrollo e implementación de política pública migratoria. Para esto, estableció un Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones.
Para la protección de los ecuatorianos en el exterior existen entonces por un lado, las estructuras tra-dicionales del Ministerio de Relaciones Exteriores
Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexiones
11 Decreto Supremo 067-2011-PCM.12 Nota de Prensa 017-04, 19.01.04. Diario Oficial “El Peruano”. Disponible en: http://www.800guia.com/cgi-bin/articuloview.pl?listado=peru&volumen=peruanos%20en%20el%20mundo&codigo=cpe2513 El Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos Bolivia para Vivir Bien 2009-2013 (PNADH), establece dentro de sus objetivos: generar una norma integral referente a las migraciones; regular y posibilitar el ejercicio del derecho al sufragio de los bolivianos en el exterior; aplicar los convenios referentes a la seguridad social, como la Convención Iberoamericana de Seguridad Social, para garanti-zar este derecho a los migrantes en Bolivia y poder exigir los de sus ciudadanos y ciudadanas en el exterior; crear un Consejo Nacional sobre Migraciones que incluye instituciones tanto del Estado como de la sociedad civil, ante la ausencia de un órgano técnico que trate la temática de migraciones; contar con sistemas adecuados de atención a migrantes; generar instancias del Estado que desa-rrollen mecanismos que permitan la vigencia de los derechos humanos de los y las migrantes como, por ejemplo, un Observatorio de Derechos Humanos para atender los problemas de las y los bolivianos en el exterior, creación de un fondo de emergencia para atender de manera excepcional los bolivianos en el exterior en situación vulnerable, implementación de un servicio consular móvil); elaborar una política de retorno voluntario.
Diálogos Migrantes18
(a través de la Subsecretaría de Asuntos Migrato-rios, Consulares y Refugio y las dependencias con-sulares) y por otro la SENAMI que a su vez actúa a través de las “Casas Ecuatorianas” y las oficinas de atención que se han venido estableciendo en los principales lugares de destino de los ecuatorianos (Madrid, Barcelona, Lorca, Milán, Roma, Génova, Londres, Nueva York, Caracas, y Londres). Estos es-pacios brindan atención a personas en situación de vulnerabilidad, asesoría jurídica e información so-bre las facilidades administrativas para el retorno, además de otros servicios que se prestan según las necesidades locales del país de destino).
Esta ambiciosa política ha encontrado algunas di-ficultades a la hora de integrarse dentro de la ins-titucionalidad y de la normatividad existente (las cuales fueron redactadas durante los años 70 bajo una concepción diferente), de ofrecer unos servi-cios uniformes en todos los países de destino y de interactuar con los actores asociativos de los países de destino.
En Colombia, a pesar que la cuestión migratoria ha sido incluida en planes de desarrollo desde hace más de 10 años, y que se han hecho esfuerzos para construir una “política integral migratoria”, el mayor logro que se ha obtenido, a nivel institucional, ha sido la creación, en 2003 del programa Colombia Nos Une dentro del Ministerio de Relaciones Exte-riores. Se trata del primer programa dedicado ex-clusivamente a la cuestión migratoria, ejerciendo funciones de coordinación y difusión y al cual se le otorga especial relevancia y se le asigna un nuevo presupuesto en el documento CONPES 3603 de 2009.
Perú y Bolivia, por su parte, no cuentan con progra-mas especiales creados para abordar el tema mi-gratorio.
Adicionalmente, en los cuatro países encontramos otras autoridades, por fuera de la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores que cumplen
funciones de difusión, asistencia o información a los nacionales en el exterior, respondiendo a cues-tiones puntuales. De esta manera encontramos a los Ministerios de Educación, de Salud, de Trabajo, Oficinas de registro y estadística entre otras, que están llamadas a tomar decisiones y a prestarle servicios, ya sea a los nacionales en el exterior, a aquellos que han decidido retornar o a los extran-jeros en el país. La existencia de múltiples auto-ridades vinculadas con la gestión migratoria nos lleva a concluir la existencia de una dispersión ins-titucional para los cuatro países, y la ausencia de una verdadera autoridad que centralice y coordine el trabajo de estas estructuras. Por ejemplo, en Ecuador, encontramos más de una decena de ins-tituciones que cumplen funciones migratorias. Aun cuando oficialmente la SENAMI está encargada de la definición y ejecución de la política migratoria, esto no implica, en la práctica, que efectúe una labor de coordinación.
En cuanto a las autoridades encargadas de gestio-nar la inmigración, encontramos igualmente una gran dispersión institucional acompañada de un amplio poder en cabeza de las autoridades poli-civas.
En Ecuador son varios los ministerios que ejercen funciones de control migratorio. Por una parte, el Ministerio del Interior y la Comandancia General de la Policía General deciden sobre la exclusión de los extranjeros del territorio nacional14, la Dirección General de Extranjería del Ministerio de Gobierno aplica las “normas y procedimientos relativos a ex-tranjería, especialmente al otorgamiento de visas de inmigrantes dentro y fuera del país”15, y final-mente, el Ministerio de Relaciones Exteriores deci-de sobre el manejo y otorgamiento de visas de no inmigrantes16. En Perú, la mayoría de estas calida-des migratorias las otorga la Dirección General de Migraciones y Naturalización del Ministerio del Inte-rior (DIGEMIN), confirmando la tendencia a otorgar funciones migratorias a autoridades que cumplen funciones de control y guarda de la seguridad. El Mi-nisterio de Relaciones Exteriores desempeña tam-bién funciones dentro del control a la inmigración y otorga visas.
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
14 Ley de migración de 1971.15 Ley de extranjería 2004-023 artículo 5.16 Idem.
Diálogos Migrantes 19
En Bolivia, por su parte, existe un Servicio Nacio-nal de Migración (SENAMIG)17 que se encarga de “regular, registrar y controlar el ingreso y salida de personas del territorio nacional; administrar el ré-gimen de extranjería y naturalización, regulando y procesando el ingreso, residencia y permanencia de los ciudadanos extranjeros; administrar la emi-sión y control de pasaportes; así como de estudiar la política migratoria”18, y una Dirección General de Migración del Ministerio de Gobierno quien se encarga de formular, dirigir, coordinar y administrar políticas en el ámbito inmigratorio.
En el caso colombiano, la dispersión que existía en cuanto a control de entrada y salida, expedición de
cédulas de extranjería y de visas, fue resuelto con la supresión del Departamento Administrativo de Se-guridad (DAS) en 2011, y la asignación de algunas de sus funciones en materia migratoria a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia19, ads-crita al Ministerio de Relaciones Exteriores. En general, se evidencia una gran dispersión insti-tucional tanto para gestionar la inmigración como para atender a los nacionales en el exterior que se explica por el carácter pluri-dimensional del fenó-meno. Ahora, analicemos los rasgos generales de las normas de control de inmigración.
Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexiones
Normas de extranjería
Las normas de extranjería de los países andinos si-guen con la tendencia de todos los códigos de este tipo. Normas que otorgan amplios poderes discre-cionales a las autoridades policivas, que disponen de medidas restrictivas frente a las cuales no se pueden interponer recursos, y que se basan en cri-terios demasiado amplios o vagos para determinar la entrada, permanencia o salida de los extranjeros.
La inmigración se concibe, en los países andinos, con base en criterios utilitaristas que promueven la llegada de aquellas personas que cuenten con recur-sos o dispongan de las capacidades necesarias para responder a las necesidades sociales, demográficas, económicas, científicas de los Estados y que no re-presenten una amenaza para sus intereses dentro de una concepción “peligrosista” de la inmigración, dentro de la cual se ve al inmigrante como alguien
potencialmente peligroso que debe estar sujeto al control de las autoridades policivas. La tensión mi-gratoria (particularmente en el caso ecuatoriano ante la gran presencia de colombianos y peruanos)20 ha motivado incluso la adopción de disposiciones impregnadas de concepciones de este tipo que con-sideran a los migrantes como potenciales delincuen-tes o como una amenaza social21.
Como muestra del carácter ambiguo, restrictivo y desprovisto de recursos efectivos contra las dispo-siciones de control migratorio en los países andi-nos, encontramos en Colombia el Decreto 4000 de 2004 modificado por el decreto de 2009 que dispo-ne entre las causales que justifican la deportación el “ser objeto de quejas constantes que califiquen al nacional de otro país como persona no grata para la convivencia social o tranquilidad pública”.
17 El Decreto Supremo 25150 de 1998 transformó la Subsecretaría de Migración en el Servicio General de Migración. 18 Artículo 3 Decreto Supremo 24423. 19 Decreto 4061 de 2011. 20 Los datos de la Dirección Nacional de Migración del Ministerio del Interior señalan que los saldos de inmigración desde 2000 hasta abril de 2011 ascienden a 1.349.319 personas, de los cuales 48,6% son colombianos y 26,6% peruanos. En: Migración y Estado op. cit., p. 51.21 En los considerandos del Decreto Ejecutivo 1471 de 2008 (publicado en el Registro Oficial N° 490 del 17 de diciembre de 2008), que establece el requisito de pasado judicial para el ingreso de ciudadanas/os colombianas/os al Ecuador, se manifiesta que “la se-guridad nacional se ha visto gravemente afectada debido a la incursión, principalmente de colombianos, que en algunos casos pasan a formar parte de asociaciones con fines delincuenciales.
Diálogos Migrantes20
Por su parte, la ley de extranjería peruana de 199122, prevé dentro de los motivos de expulsión la realización de actos contra la seguridad del Esta-do, el Orden Público Interior y la Defensa Nacional, presentando también importantes vacíos en térmi-nos de recursos efectivos contra las decisiones de salida obligatoria, cancelación de permanencia, de residencia y de expulsión.
Para el caso ecuatoriano, se evidencian algunas disposiciones que datan de los años setenta y que, estando aún vigentes, reproducen concepciones restrictivas de la inmigración23.
A su vez, la normativa boliviana establece que se podrá dar la cancelación de permanencia o resi-dencia a las personas de otra nacionalidad cuando intervengan de cualquier forma en política interna o de dirección sindical. A la hora de establecer la igualdad de derechos entre los nacionales y los ex-tranjeros (la cual para otros países se encuentra consagrada en el texto constitucional como lo men-cionamos antes) consagra que la misma solo se concede para aquellos inmigrantes que: “ingresen a su territorio con el objeto de radicarse definitiva-mente en él y contribuir con sus capitales o con su dedicación y trabajo al desarrollo nacional”24.
Este tipo de disposiciones dan muestra de una in-coherencia entre las medidas que se busca imple-
mentar para proteger a los nacionales en el exterior y las garantías que se conceden a los extranjeros en el país.
Asimismo, se observan dificultades prácticas para los extranjeros en los países andinos a la hora de acceder a servicios de educación, salud y demás derechos económicos, sociales y culturales25. En este sentido, se puede resaltar que en líneas ge-nerales estos países no respetan las disposiciones de la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrato-rios y de sus Familiares ni los demás compromisos internacionales en términos de protección de dere-chos humanos, especialmente en lo que se refiere a la prohibición de discriminación26, el derecho a un recurso efectivo27 y garantía de un tratamiento diferenciado para grupos especialmente vulnera-bles como mujeres28 y niños. Esta situación se ve particularmente agravada tratándose de aquellos inmigrantes que se encuentran en situación irre-gular, aún a pesar de las recomendaciones hechas por la Corte Interamericana de Derechos Huma-nos en su Opinión Consultiva 18/03 que señala que los Estados tienen la “obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos (...) independientemente de cualquier circunstancia o consideración, inclusive el estatus migratorio de las personas”29.
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
22 Aprobada por Decreto Legislativo 703 de 1991.23 Ley de inmigración y de extranjería de 1971. 24 Bolivia cuenta con muy pocas disposiciones para regular sus flujos migratorios. Existe un Régimen legal de migración establecido mediante Decreto Supremo 24423 de 1996 donde se establece la normativa y estructura administrativa para la gestión de la inmi-gración en el territorio boliviano.25 Yendo en contra de las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (Recomendación general N30 del sobre la discriminación contra los no ciudadanos (2005) acápite VII).26 Cuyo contenido y alcance han sido establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos y la Observación General N. 15 del Comité de Derechos Humanos: La situación de los extranjeros con arreglo al pacto (1986), la Recomendación General N. 30 del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial sobre la discriminación contra los no ciudadanos (2005), el Convenio 111 de la OIT relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación (1958) y 97 sobre los trabajadores migrantes (revisado en 1949).27 El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).28 La cuestión de género es ajena a las políticas migratorias de los países andinos. Con la excepción de las políticas en materia de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, las cuales sí tienen en cuenta la particular exposición de las mujeres a este tipo de delitos, las demás políticas migratorias no consideran el proceso de feminización de las migraciones andina ni prevén medidas parti-culares para atender las necesidades puntuales de las mujeres migrantes. 29 Corte Interamericana de Derechos Humanos, “Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados”, Opinión Consul-tiva OC-18/03 del 17 de sept. de 2003. Serie A No. 18, parágrafo No. 106. En este mismo sentido, el Comité de Derechos Humanos considera que: “los extranjeros se benefician del requisito general de no discriminación respecto de los derechos garantizados, con-forme al artículo 2 del Pacto.” PIDCP Comité de Derechos Humanos, Observación general numero 15: la situación de los extranjeros con arreglo al pacto (1986). 11 abril de 1986.
Diálogos Migrantes 21
En este mismo sentido, la Corte Constitucional co-lombiana ha señalado que “no se debe descono-cer la vigencia y el alcance de los derechos funda-mentales ni los derechos inherentes a la persona humana garantizados en la Carta Política y en los tratados internacionales en el caso de los extranje-ros, así aquellos se encuentren en condiciones de permanencia irregular”30. A manera de ejemplo, en materia laboral en Perú operan restricciones para la contratación de ex-tranjeros. En efecto, la Ley para la Contratación de Trabajadores Extranjeros31, dispone que las em-presas, sean nacionales o extranjeras, sólo pueden contratar personal extranjero en una proporción de hasta el 20% del número total de sus servidores, empleados y obreros (arts. 2-4). Establece igual-mente una preferencia para los trabajadores nacio-nales (art. 1) y en materia salarial determina que la remuneración de los trabajadores extranjeros no puede exceder el 30% del total de la planilla de sueldos y salarios32. De manera similar, en Bolivia la ley Ley General de Trabajo de 1942 determina un máximo de 15% de empleados no nacionales en cada fuente de trabajo. En Colombia, por su parte, hasta el 201033 estuvieron vigentes las disposicio-nes de los artículos 74 y 75 del Código Sustantivo del Trabajo que establecían un límite en la propor-ción de trabajadores extranjeros que podían ser contratados.
En líneas generales se puede decir que el análisis de la política migratoria de los cuatro países refleja una falta de posicionamiento claro y coherente por parte del Estado frente a la migración internacional. No existe una política que aborde todas las dimen-siones de la migración y que responda a una misma lógica de intervención. Así lo constata Luis Enrique Aguilar, coordinador del Área de Derechos Huma-nos de la Comisión Andina de Juristas del Perú,
señalando que existe una “visión parcializada” que suele restringirse a los flujos nacionales en el exte-rior y a los beneficios que estos pueden significar para el país (...)”34, dejando de lado la protección de los derechos de los inmigrantes para quienes no existen programas de información, acompañamien-to o atención.
Visto desde un enfoque de derechos humanos, las políticas públicas migratorias resultan así insuficien-tes, ya que no logran atender de manera integral a los nacionales en el exterior ni resultan coherentes a la hora de gestionar la llegada de inmigrantes. Así lo señala la Defensoría del Pueblo peruana en su informe No. 146 donde se subraya la insuficiencia de las estructuras destinadas a atender a los nacio-nales en el exterior.
A pesar que los países andinos han adquirido com-promisos similares para la protección y garantía de los derechos humanos de todas las personas, en-contramos ciertas disparidades a la hora de garan-tizar los derechos de los nacionales en el exterior y de los extranjeros en el territorio de los países andi-nos. Estas diferencias corresponden a la importan-cia que se le haya dado al fenómeno dentro de cada uno de los países, a la consciencia que se tenga sobre las grandes necesidades de los migrantes y en consecuencia, a los recursos que se hayan des-tinado para atender dichas necesidades35.
Por otro lado, a nivel de la Comunidad Andina, los Estados han consentido la creación de un espacio común de circulación no solo de mercancías sino también de personas, y para lograrlo, se han toma-do varias disposiciones tendientes a garantizar los derechos de las personas en situación de movilidad y a promover la identidad y los valores de la Comu-nidad, tal y como se presenta a continuación.
Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexiones
30 Sentencia T-215-96. M. P. Fabio Morón Díaz. En este mismo sentido T 321 de 1996 MP. Hernando Herrera Vergara.31 Decreto Legislativo 689 de 1991 reglamentada por el Decreto Supremo 014-92-TR de 1992. 32 El artículo 3 de la norma establece excepciones a este principio basadas las relaciones de consanguinidad, los convenios de reci-procidad laboral existentes y otros según el tipo de actividad que se vaya a desarrollar. 33 Mediante la expedición de la ley 1429 de 2011.34 Aguilar, Luis Enrique; Mendiola, Mariana, Grupos en situación de especial protección en la región andina: migrantes, op. cit., p. 98.35 El documento de línea de base describe, conforme a los 11 ejes mencionados anteriormente, la titularidad y el ejercicio de los derechos tanto de los nacionales en el exterior como de los extranjeros para cada uno de los 4 países.
Diálogos Migrantes22
A nivel Andino
Entre estas disposiciones encontramos aquellas que unifican los documentos de viaje, crean el pa-saporte andino y establecen que los ciudadanos provenientes de cualquier país andino pueda in-gresar a cualquiera de los demás Países Miembros con el único requisito de portar su documento na-cional de identificación36; otras que buscan la crea-ción de dependencias para atender a los migrantes andinos como las ventanillas de entrada para los ciudadanos andinos, o los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF)37. Para efectos de re-gistro e identificación de personas, se ha dispuesto la creación de instituciones como el Comité Andino de Identificación y Estado Civil (CAIEC)38 y el Siste-ma de Información Estadística sobre las Migracio-nes en la Comunidad Andina (SIEMCAN)39.
Tratándose de la protección de los ciudadanos an-dinos que han migrado fuera del espacio comunita-rio, encontramos el Mecanismo Andino de Coopera-ción en materia de Asistencia, Protección Consular y Asuntos Migratorios. Este instrumento recoge una antigua figura de colaboración para la asistencia consular de los nacionales de los países andinos que se encuentren en un país extranjero donde su país de origen no tenga representación. Establece además que las autoridades consulares de los paí-ses andinos conformarán un frente común para la protección de sus nacionales en el exterior actuan-do delante de las autoridades de dichos países40.
En materia de migración laboral y derechos socia-les de los migrantes, encontramos el Instrumento Andino de Migración Laboral (aún en proceso de
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Bajo el propósito de facilitar la libertad de circula-ción, exaltar la identidad andina y garantizar los derechos de sus ciudadanos, desde los años 90 se han venido adoptando una serie de Decisiones en el seno de la Comunidad Andina, algunas de las cuales tienen plena vigencia en la actualidad, otras se encuentran en proceso de reglamentación, y otras han sido aplicadas unilateralmente por algu-nos Estados en muestra de su compromiso con el proceso de integración.
36 Decisión 397 de 1996 que crea la Tarjeta Andina de Migración (TAM), como documento uniforme de control migratorio; Decisión 503 de 2001 sobre el Reconocimiento de los documentos nacionales de identificación como único requisito para viajar por la subre-gión en calidad de turistas; y la Decisión 504 de 2001 que crea el Pasaporte Andino como un instrumento que podrá ser utilizado por los naciones de los países miembros en sus movimientos migratorios.37 La Decisión 526 de 2002 crea las Ventanillas de entrada en los aeropuertos para los nacionales y extranjeros residentes en los países miembros y la Decisión 502 de 2001 crea los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) que prestan servicios de control del flujo de personas, equipajes y mercancías, así como servicios complementarios de atención a la persona migrante.38 Decisión 550 del 2003 se trata de una institución consultiva y técnica, encargada de asesorar al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la Secretaría General de la Comunidad Andina, en los temas vinculados con los procesos de identificación y registro civil.39 Decisión 755 de 2011.40 Decisión 548 de 2003.
Diálogos Migrantes 23
reglamentación) que consagra la libre circulación y permanencia de los nacionales andinos en la su-bregión con fines laborales, bajo relación de depen-dencia, de manera progresiva y gradual. Reconoce igualmente el principio de igualdad de trato y de oportunidades para los trabajadores migrantes en el espacio comunitario, así como la no discrimina-ción y la titularidad de derechos sindicales entre otras cosas41. En cuanto a los derechos sociales existe el Instrumento Andino de Seguridad Social42
y el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo43.
Por otro lado, existen otros esfuerzos que se han venido gestando al interior de la Comunidad con miras a garantizar los derechos de sus ciudadanos o a gestionar, de manera concentrada, la cuestión migratoria. Así encontramos la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, recientemente adoptada por el Parlamento Andino mediante Decisión 1302 del 26 de Julio de 2012, y en la que se incluye, en los artículos 50 y 51, los derechos de las personas migrantes y de sus fami-lias y la obligación de los Estados de cumplir y hacer cumplir sus disposiciones. Encontramos también el Foro Andino de Migraciones, espacio de discusión política sobre asuntos migratorios, que se confor-mó en septiembre de 2008. Al interior de este Foro se decidió la construcción de un Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (PADHM) el cual toma elementos del Plan Nacional ecuato-riano de Desarrollo Humano para las Migraciones. Los objetivos principales de esta iniciativa son los de crear mecanismos efectivos de protección de los
derechos de la población migrante andina e igual-mente “potenciar las dinámicas positivas” de estos movimientos migratorios.
En resumen, podríamos decir que son varios los esfuerzos que se han hecho para la construcción de una política migratoria común a nivel andino. El problema reside en la eficacia de dichos mecanis-mos los cuales en algunos casos no han logrado implementarse de manera plena por la falta de vo-luntad política de los Países Miembros a la hora de reglamentar las Decisiones. Se deben resaltar, sin embargo, algunas buenas prácticas de países que han decidido implementar de forma unilateral las Decisiones del Consejo de Ministros aun cuando las mismas se encuentran en proceso de reglamenta-ción44.
Por otra parte, a pesar de la multiplicidad de De-cisiones, existen ciertos vacíos en aspectos funda-mentales en materia migratoria como por ejemplo el refugio, la atención a expulsados, la inmigración irregular, la lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes, los derechos políticos y civiles, el retorno, o el derecho a la educación.
Finalmente, encontramos que existe un desconoci-miento amplio por parte, tanto de la ciudadanía an-dina como de las autoridades competentes sobre el contenido de estas Decisiones. Esto hace necesario que se emprendan medidas tendientes a la sociali-zación extensa de los derechos y obligaciones que la normativa existente dispone.
Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexiones
Conclusiones y recomendaciones
Después de analizar las políticas públicas existen-tes en los países andinos, los esfuerzos emprendi-dos en el seno de la Comunidad Andina y los siste-
mas de atención, acompañamiento e información existentes tanto a nivel de las entidades oficiales como a nivel de los movimientos de la sociedad civil
41 Decisión 545 de 2003.42 Decisión 583 de 2004.43 Decisión 584 de 2004. 44 Si bien es cierto que la normatividad comunitaria andina goza de carácter de supranacionalidad, siendo entonces de aplicación di-recta en el derecho interno de sus países miembros, ésta contiene disposiciones que deben ser reglamentadas para lograr su efectiva implementación. No obstante, a excepción de la Decisión 584 de 2004 que establece el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, las demás Decisiones no han sido reglamentadas.
Diálogos Migrantes24
en países de origen y de destino, el documento de línea de base presenta una serie de conclusiones, a partir de las cuales se elaboran unas recomenda-ciones dirigidas a la sociedad civil.
El objetivo de las mismas es facilitar la labor de es-tas organizaciones dentro de su misión de propen-der por la garantía efectiva de los derechos de la población migrante, por medio de labores asisten-ciales pero también de vigilancia, seguimiento a las labores oficiales, incidencia política y construcción de lazos con otras organizaciones de sociedad civil y con los mismos migrantes.
Las organizaciones de la sociedad civil en los paí-ses andinos han asumido un rol determinante en la producción y difusión de conocimiento en torno al fenómeno migratorio lo cual ha contribuido no solo a generar debate sobre el tema, sino también a visibilizar a la población migrante y sus necesida-des. Su labor comporta, sin embargo, grandes de-safíos, particularmente en lo relativo al desarrollo de iniciativas de información, orientación y atención dirigidas directamente tanto hacia las personas in-migrantes y emigrantes, como a los miembros de sus familias. De la misma manera, se presentan retos en la labor de construcción de canales de co-municación directa con los migrantes que permitan aumentar su legitimidad como representantes di-rectos de las personas en contextos de movilidad.
Los países andinos han hecho variados y disímiles esfuerzos para responder a un fenómeno común. En general, encontramos que las instituciones pú-blicas no han logrado adaptar sus esquemas de atención a las nuevas realidades y retos que impli-can las nuevas tendencias migratorias. Las misio-nes consulares, en su mayoría, han mantenido las viejas estructuras creadas para épocas en las cua-les el número de migrantes no superaba los cientos y continúan concentradas en la prestación de ser-vicios de tipo notarial incluyendo tímidas medidas de acercamiento a la diáspora, las cuales, según la percepción de los mismos migrantes, son insu-ficientes para satisfacer las necesidades de dichas comunidades.
A pesar que se han desarrollado políticas migrato-rias y estructuras gubernamentales especializadas,
son pocos los dispositivos de acompañamiento orientación, información y atención en los países andinos. Se hace necesario lograr la transversaliza-ción del enfoque de derechos en el conjunto de la acción pública migratoria, para lo cual se requiere fortalecer la coordinación entre las diversas institu-ciones y agencias del Estado encargadas de estos dispositivos (para personas emigrantes, potencia-les migrantes, personas inmigrantes, familiares de personas migrantes) a fin de dar cumplimiento a las obligaciones internacionales en lo que concier-ne a los derechos de las personas en situación de movilidad. Se requiere igualmente incluir un enfo-que diferencial en las políticas públicas (de género, generacional y de grupo cultural de pertenencia) y completar los esfuerzos por medio de acciones que aborden todas las dimensiones y etapas del proce-so migratorio.
La misión de las organizaciones de la sociedad civil es entre otras, en este orden de ideas, propender porque los países andinos adopten una política in-tegral, que aborde toda la complejidad del fenóme-no de la migración, con una óptica coherente que considere todas las etapas del proceso migratorio (emigración, inmigración, reemigración, tránsito y retorno), con un enfoque diferencial que de cuen-ta de la especial vulnerabilidad de ciertos grupos (mujeres, niños, adolescentes, ancianos e indíge-nas) y, especialmente, con un enfoque de derechos humanos que reconozca a la persona migrante y los miembros de su familia como titulares de dere-chos independientemente de su estatus migratorio. La participación e incidencia de las organizaciones de la sociedad civil debería observarse en todas las etapas de construcción de la política pública migratoria: tanto en la definición de los problemas (introduciéndolos en la agenda política) como en el diseño, la implementación y la evaluación de las po-líticas públicas migratorias.
Frente a los vacíos existentes, las organizaciones de migrantes en los países de destino y de origen tie-nen el desafío de fortalecer su actuación para res-ponder a las necesidades de las personas migran-tes y empoderarlas en la exigencia de sus derechos. Debe fortalecerse igualmente su misión de informa-ción y capacitación de funcionarios públicos e insti-
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 25
tuciones que trabajan en el campo de las migracio-nes (Ministerios de Relaciones Exteriores, Interior, Trabajo, Salud, Educación), incluyendo campañas de seguimiento y socialización de las Decisiones adoptadas en el seno de la Comunidad Andina. De igual forma, su acción debe ampliarse hacia grupos de la población en general.
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Migración y Estado en la región Andina: Análisis y reflexiones
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Aproximación a la inmigración, políticas públicasy derechos humanos en Colombia
Camilo Camacho Escamilla1
Resumen
El presente documento realiza un acercamiento al estudio del fenómeno migratorio a partir de uno de los aspectos menos analizados en Colombia tanto por parte de las autoridades públicas como por investigadores: la inmigración. Tal y como se mostrará, el estudio y las políticas públicas sobre migra-ción en el país han estado encaminadas, por un lado, al abordaje de la emigración en algunas de las múltiples dinámicas y realidades que involucra, y por el otro, y en menor medida, al caso del retorno de connacionales. En cambio, el fenómeno de la inmigración en Colombia, los derechos humanos y las políticas públicas aún no ha sido tema de preocupación ni de análisis por parte de los investiga-dores especializados en migración ni tampoco por las autoridades públicas, a pesar de los crecientes flujos de personas que se dirigen hacia Colombia con el propósito de residir en el país, y de las obli-gaciones internacionales que en materia de derechos humanos ha adquirido el Estado colombiano.
Abstract
This document make a rapprochement about the study of the migratory phenomenon as from one of the less analyze aspects in Colombia as for part of the authorities as researches: the immigration. As show, the study and politics about migration in the country have been aimed, on one hand, in the approach of the emigration in any of its multiples dynamics an realities, and on the other hand, and in less measure, in the case of migratory return of Colombians citizens. On the contrary, the immigra-tion phenomenon in Colombia, the human rights and the public policies even not have been topic of preoccupation nor analysis from researchers in migration neither from policy authorities, despite of the crescents flows of persons which are directing to Colombia with the purpose of reside in the coun-try, and the internationals obligations that has the Colombian estate have acquired in humans rights.
1 Profesional del Observatorio de Migraciones, Fundación ESPERANZA.
Introducción
Hablar de inmigración en Colombia en la actualidad es hablar de un tema que ha sido poco relevante tanto en el ámbito de la investigación social como en el de las políticas públicas. En efecto, como podrá apreciarse en el presente documento, muy
pocos son los estudios que se han realizado en re-lación a esta etapa del ciclo migratorio, así como pocas son las políticas sobre migración elaboradas recientemente al respecto. Por el contrario, de las existentes, en su mayoría se privilegia el abordaje
Diálogos Migrantes 29
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
de la emigración y (en los últimos años) del retorno más que de la inmigración en el país.
A pesar de la numerosa legislación sobre inmigra-ción promulgada desde finales del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, para finales del siglo XX, y en adelante, la atención se centra en el abordaje de la emigración de colombianos y colombianas hacia el exterior, relegando el tema de la inmigración a un desconocimiento que redunda hoy en día en el poco interés que existe en la actualidad por su estudio y elaboración de políticas públicas.
No obstante, al tiempo que la emigración de conna-cionales se acentuaba en el exterior, en el interior del país ocurrían diferentes movimientos de pobla-ción procedente del exterior que llegaban estable-ciéndose en él. Tal y como se mostrará, lo anterior se registra en algunas fuentes oficiales de informa-ción, a pesar de los problemas metodológicos que presenta cada una de ellas. Sin embargo, y aunque es importante reconocer que, estadísticamente ha-blando, la inmigración en el país ha sido poco sig-nificativa si se le compara con las cifras de emigra-ción de connacionales, es también necesario dar
cuenta de la invisibilidad que ha tenido este tema sobre todo en las políticas públicas sobre migración en el país.
Teniendo en cuenta lo anterior, el presente docu-mento busca realizar una aproximación al estudio de la inmigración en Colombia brindando algunos elementos de análisis de la misma. En primer lu-gar, se esbozará brevemente el marco conceptual que se utilizará para analizar el tema; en segundo lugar se hará una caracterización de la emigración y el retorno de colombianos y colombianas para contrastarlas con; en tercer lugar, el panorama de la inmigración en el país y de las políticas públicas existentes, evidenciando la necesidad de avanzar en la investigación e implementación de políticas públicas que redunden en el abordaje integral de la inmigración en el país. En cuarto lugar, se abordará el tema de los derechos humanos en materia de in-migración en el país, para luego ofrecer algunas re-flexiones sobre las políticas públicas, la inmigración y los derechos humanos en Colombia. Finalmente, se ofrecerán algunas conclusiones sobre lo plan-teado durante el documento.
Marco conceptual
Uno de los conceptos que guían el presente do-cumento es el de derechos humanos y particular-mente el del enfoque de derechos humanos. Los derechos humanos pueden entenderse a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos como aquellos derechos (sociales, políticos, econó-micos y culturales) y libertades que poseen todos los seres humanos y que deben ser respetados sin discriminación alguna. Estos derechos “están a menudo contemplados en la ley y garantizados por ella, a través de los tratados, el derecho inter-nacional consuetudinario, los principios generales y otras fuentes del derecho internacional. El derecho internacional de los derechos humanos establece las obligaciones que tienen los gobiernos de tomar medidas en determinadas situaciones, o de abste-nerse de actuar de determinada forma en otras, a fin de promover y proteger los derechos humanos
y las libertades fundamentales de los individuos o grupos” (Oficina del Alto Comisionado de las Nacio-nes Unidas para los Derechos Humanos, 2012).
El enfoque de los derechos humanos plantea como premisas fundamentales la necesidad de formular políticas y programas cuyo objetivo principal sea la realización de los derechos humanos, el fortaleci-miento de la capacidad de los titulares de derechos para reivindicar éstos y de los titulares de deberes para cumplir sus obligaciones (Oficina del Alto Co-misionado de las Naciones Unidas para los Dere-chos Humanos, 2012). En este sentido, el enfoque basado en los derechos humanos es un marco con-ceptual que permite identificar la adecuación o no de las políticas públicas nacionales buscando ga-rantizar los derechos fundamentales de todas las personas respetando los tratados internacionales
Diálogos Migrantes30
vigentes en materia de derechos humanos, y las obligaciones de respetar, garantizar, no discriminar y adecuar el ordenamiento interno a las disposicio-nes ratificadas.
La obligación respetar hace referencia al cumpli-miento a cabalidad de las disposiciones estable-cidas en el instrumento o tratado firmado y/o ra-tificado. Complementaria a esta obligación está la de garantizar que dichas disposiciones puedan efectivamente llevarse a la práctica en los Estados por medio de la creación de “condiciones institu-cionales, organizativas y procedimentales para que las personas puedan ejercer y gozar plenamente de los derechos y libertades” consagradas en el ins-trumento ratificado. Esta última obligación implica necesariamente asegurar el goce efectivo de esos derechos y libertades, proteger a las personas de las vulneraciones que pueden darse en relación a los derechos ratificados, reaccionar frente a las vio-laciones que se produzcan, reparar a las víctimas de vulneración de derechos a que hubiere lugar, y cooperar con información oportuna, pertinente y ve-ras respecto de la situación general de los derechos humanos en el Estado.
Otra de las obligaciones de los Estados implica el no discriminar bajo ningún motivo (de raza, nacio-nalidad, clase, sexo, idioma, etc.) a las personas en el goce efectivo de los derechos y libertades reco-nocidos en virtud del tratado firmado y/o ratificado. Por su parte, existe la obligación internacional de adecuar el ordenamiento jurídico interno del Estado para dar cumplimiento efectivo a las disposiciones previstas. En efecto, no basta solamente con firmar y ratificar los tratados internacionales sino que es imperioso también contar con la promulgación de normas que procuren asegurar el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en el tratado internacional y que por consiguiente permitan consagrar las obliga-ciones de respetar, garantizar y no discriminar, que como vimos tienen los Estados.
Es importante tomar como marco de referencia para la garantía, respeto, no discriminación y armo-nización del ordenamiento, lo señalado en la Obser-vación general Nº 15 con arreglo al Pacto Interna-cional de Derechos Civiles y Políticos:
“Los extranjeros tienen el derecho inherente a la vida, protegido por la ley, y no pueden ser privados de la vida arbitrariamente. No deben ser someti-dos a torturas ni a tratos o penas crueles, inhu-manos o degradantes, ni pueden ser sometidos a esclavitud o servidumbre. Los extranjeros tienen pleno derecho a la libertad y a la seguridad perso-nales. Si son privados de su libertad con arreglo a derecho, deben ser tratados con humanidad y con el respeto a la dignidad inherente de su per-sona. Un extranjero no puede ser encarcelado por no cumplir una obligación contractual. Los ex-tranjeros tienen derecho a libertad de circulación y libre elección de residencia; y tienen libertad para salir del país. Los extranjeros deben gozar de igualdad ante los tribunales y cortes de justi-cia, y tener derecho a ser oídos públicamente y con las debidas garantías por un tribunal compe-tente, independiente e imparcial establecido por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ellos o para la determinación de sus derechos u obligaciones en un procedimiento judicial. No puede aplicarse a los extranjeros legislación penal retroactiva y los extranjeros tienen derecho a que se les reconozca su personalidad jurídica. Los extranjeros no pue-den ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio ni su correspondencia. Tienen derecho a libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, y dere-cho a expresar sus opiniones. Los extranjeros dis-frutan del derecho de reunión pacífica y del dere-cho a asociarse libremente. Pueden contraer ma-trimonio, si tienen edad para ello. Sus hijos tienen derecho a las medidas de protección que su con-dición de menores requiere. En los casos en que los extranjeros constituyen una minoría, según se definen éstas en el artículo 27, no se les denegará el derecho a que, junto con otros miembros de su grupo, disfruten de su propia vida cultural, profe-sen y practiquen su propia religión y empleen su propio idioma. Los extranjeros tienen derecho a la protección de la ley en pie de igualdad. No debe haber discriminación entre extranjeros y naciona-les en la aplicación de estos derechos”.
Para el caso del presente análisis, es necesario pro-fundizar en los mecanismos de garantía, respeto, no discriminación y adecuación del ordenamiento interno en el sentido expuesto para dar cumpli-miento al goce de los derechos promulgados en la Convención. Tal y como señala la citada Opinión Consultiva OC-18/03: “existe un vínculo indisolu-
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 31
ble entre la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos y el principio de igualdad y no discriminación. Los Estados están obligados a res-petar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos y libertades sin discriminación alguna. El incumplimiento por el Estado, mediante cualquier tratamiento discriminatorio, de la obligación gene-ral de respetar y garantizar los derechos humanos, le genera responsabilidad internacional.”
De igual forma, en materia de derechos humanos es importante considerar las acciones que los Es-tados realizan en cuanto a la disponibilidad, acce-sibilidad, calidad y adaptabilidad de las acciones que en materia de derechos humanos se realizan. Así pues, es importante considerar que el derecho debe estar siempre disponible cuando el ciudada-no lo requiera (disponibilidad); debe poderlo hacer efectivo sin discriminación alguna, entre otras, por causa de su situación económica o lugar geográfico en el que se encuentre (accesibilidad); debe ofre-cerse un derecho que sea óptimo para su goce o disfrute (calidad); y este derecho debe adecuarse a la realidad social y cultural de las personas a quien va dirigido (adaptabilidad) (Aguilar, 2010).
Asimismo, otro de los conceptos que guían el pre-sente documento es el de la inmigración que se define en relación al concepto de migración y que se entenderá como la decisión que toman los in-dividuos de trasladarse de un país a otro con el propósito de establecerse en él por un determina-do tiempo. Esta definición se aleja completamente de aquellas que ven la migración solamente como un proceso más de la movilidad humana que puede ocurrir incluso al interior de las fronteras naciona-les. En Colombia, este tipo de conceptos ha llevado a encubrir la situación de desplazamiento interno que vive el país analizándolo a partir del concepto de migración interna.
Frente a lo anterior, es importante mencionar que la migración es un proceso iniciado gracias a la de-cisión propia de los individuos. Esta decisión puede ser tomada de forma voluntaria cuando es autóno-ma y en ella no media la violencia o la amenaza, o forzada cuando los individuos son obligados a tomar la decisión o son engañados para tomarla.
Dentro de la migración voluntaria podría mencio-narse como ejemplo la migración laboral o la migra-ción con motivos de estudio. La migración forzada puede ejemplificarse a través de los casos de asilo, refugio, deportaciones, e incluso los casos de trata de personas, en donde media el engaño y la capta-ción.
Con base en lo anterior, la inmigración puede ser definida como el movimiento de personas que in-gresan a un territorio del cual no son nacionales. Como se ha dicho, los procesos de inmigración pueden ser voluntarios o forzados en el sentido ex-puesto, y además involucran nacionales de otros países. Es a partir de estos postulados que se entenderá la inmigración durante la investigación propuesta.
Otro de los conceptos que guiarán el presente do-cumento es el de las políticas públicas, que serán entendidas como el proceso de elaboración de un conjunto de acciones puestas en marcha funda-mentalmente (aunque no únicamente) por actores o instituciones estatales, con el propósito de crear, modificar o mantener una situación que es perci-bida como insatisfactoria o problemática. Aunque esta definición sigue entre líneas la propuesta de Roth (2010), ésta entiende la política pública den-tro de un proceso de decisión y de acciones que in-volucran diferentes actores y no como una acción desprovista de una serie de elementos que influyen en la implementación de tal o cual acción, dentro de los que se destacan la información existente acerca de la situación sobre la cual se requiere actuar, y los recursos (económicos, materiales, humanos, etc.) que se disponen para tal o cual acción.
“En materia de derechos humanos es importante considerar las acciones que los Estados realizan en cuanto a la disponibilidad, accesibilidad, calidad y adaptabilidad de las acciones que en materia de derechos humanos se realizan”.
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
Diálogos Migrantes32
Asimismo, esta definición tiene la ventaja de recoger la advertencia realizada por Roth (2002) en cuanto al concebir las políticas públicas únicamente como respuestas a problemas sociales. Por el contrario, las políticas públicas son también formas de ac-ción pública que permiten formular e implementar acciones con el propósito de prever una situación potencialmente problemática (Roth, 2010, pág. 51). Esto adquiere vital importancia en el análisis de las políticas sobre migraciones por cuanto evidencia la necesidad de prever la aparición de una situación socialmente problemática, en cuanto a inmigración se refiere, como una forma de ofrecer una política no reactiva sino más propositiva, en cuanto al trata-miento de la inmigración en el país.
Lo anterior implica considerar también la existencia de un “subsistema de política” y la conformación de una “comunidad de política” –del tipo propuesto por el enfoque de Advocacy Coalition para el aná-lisis de las políticas públicas– compuesto por un conjunto de actores provenientes de varias organi-zaciones públicas o privadas que comparten una serie de creencias acerca de algún problema y que se coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos (Roth, 2010, pág. 43). Cada uno de estos actores busca influir en las decisiones públicas usando los recursos existentes. Dentro de este subsistema, actúa el entorno como proveedor de coerciones, limitaciones y recursos. Estos ele-mentos pueden provenir de normas institucionales o constitucionales, opinión pública, el gobierno, en-tre otros (Roth, 2010, pág. 43).
Metodológicamente hablando, sin duda este tipo de análisis de actores implica considerar que cada uno de ellos puede incidir en la formulación de po-líticas públicas y que poseen información y capaci-dad necesaria para la acción pública (Roth, 2010, pág. 40). Esto es muy importante porque deja de ver la formulación de políticas públicas de acuerdo al modelo top-down en el que las autoridades pú-blicas saben todo e implementan las medidas que consideran idóneas para solucionar o mantener de-terminada situación. Por el contrario, más allá del top-down puede considerarse un modelo en el que la acción de Organizaciones No Gubernamentales, investigadores, organismos internacionales, entre otros actores, pueden contribuir en la formulación e implementación de políticas públicas. Se incluyen nuevos actores en el análisis de las políticas públi-cas que pueden tener igual influencia que los acto-res estatales en la acción pública brindando mayor legitimidad e importancia a la misma.
En suma, como puede apreciarse, y de acuerdo con Roth (2010), las políticas públicas no son solo disposiciones normativas. El concepto de la polí-tica pública permite enlazar tanto la producción de normatividad de las instituciones públicas, con las actividades políticas y administrativas reali-zadas por actores públicos para la elaboración, decisión, implementación y evaluación de esta producción.
El fenómeno de la emigración y el retorno en Colombia
En Colombia, aunque el hecho migratorio puede analizarse a partir de las etapas de emigración, in-migración, retorno, e incluso de re-emigración, como muestran algunas investigaciones recientes (Mejía & Castro, 2012), la mayoría de estudios realizados al respecto han abordado su análisis teniendo en cuen-ta principalmente las dinámicas y realidades de emi-gración de colombianos y colombianas hacia el exte-rior y en menor medida, aunque de manera creciente, las dinámicas de retorno migratorio. La inestabilidad
económica y política del país, las políticas de regu-larización y amnistía favorables en algunos países, las afinidades culturales entre los países de destino y algunos de los de origen, y las redes establecidas y fortalecidas a lo largo de muchos años de migración de familiares y amigos tanto en origen como desti-no, entre otros, se han usado como elementos para analizar las causas y las motivaciones que tuvieron muchos colombianos y colombianas para salir de su país con el propósito de residir en otro.
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 33
Se han definido entonces en Colombia tres “olas” migratorias diferenciadas entre sí e iniciadas en los años sesenta con una importante inmigración ha-cia los Estados Unidos, continuada en los ochentas con una alta migración hacia Venezuela y fortale-cida en los noventas en esos mismos países junto con una importante preminencia de colombianos y colombianas en España y algunos países de Améri-ca Latina. La importancia política mundial que tuvo Estados Unidos a partir de la segunda mitad del siglo pasado –que por demás alimentó el llamado “sueño americano”–, el boom petrolero venezola-no en los ochentas, la estabilidad de la economía estadounidense y española versus la inestabilidad en Colombia, la inexistencia del requisito del visado para viajar al país ibérico, entre otros aspectos, son utilizados para analizar la emigración de colombia-nos y colombianas.
Según cifras obtenidas del Departamento Adminis-trativo Nacional de Estadística (DANE), a partir del censo de población realizado en el 2005, se encon-traban viviendo en el exterior 3.378.345 colombia-nos y colombianas mayoritariamente en Estados Unidos (34,6%), España (23,1%) y Venezuela (20%) (DANE, 2005).
Estos datos coinciden –grosso modo– con los ob-tenidos de la Encuesta Nacional de Migraciones Internacionales y Remesas (ENMIR) 2008-2009, realizada por la Fundación ESPERANZA en la que se evidencia que en esos países, sumando la cre-ciente migración de colombianos y colombianas que en los últimos años se dirige a Ecuador, se con-centra más del 80% del total de los colombianos y colombianas que por diversas razones han fijado su residencia en el exterior. Para el 2009, la ENMIR calculaba que la población residente en el exterior ascendía ya a 3.956.433 (Mejía, 2009).
En este contexto, se han realizado diversos y di-ferenciados estudios destinados a comprender el fenómeno de la emigración de colombianos en el exterior, a partir de diferentes temáticas y to-mando como universo de análisis los principales países de destino de los migrantes colombianos o en otras palabras, el caso de la inmigración de colombianos y colombianas. Dentro de los temas predominantes a partir de los cuales se ha ana-lizado dicha emigración-inmigración se destacan las remesas y el desarrollo2, la migración laboral3, el refugio4, el voto en el exterior y la participación política5, la transnacionalidad6, la familia7, entre algunos otros temas.
De igual forma, las crisis económicas, las depor-taciones, los objetivos realizados, entre otros, son aspectos a partir de los cuales se han analizado los procesos de retorno en Colombia y que han sido estudiados, aunque en menor medida, por di-ferentes autores8. Esta situación, que hace parte de todo proceso migratorio, ha generado una re-ciente intranquilidad en las autoridades públicas y privadas preocupadas por los crecientes flujos de retorno que se dirigen hacia Colombia ocasio-nados principalmente por las crisis económicas de países como España que, como se ha dicho, concentra un importante número de nacionales colombianos.
Sin embargo, tal y como menciona Mejía & Castro (2012), es preciso reiterar que el retorno es una ca-racterística connatural a todo proceso migratorio por lo que resulta equivocado pensar que es un asunto nuevo causado por las crisis económicas de los paí-ses del norte, tal y como se plantea a nivel mediático. Por el contrario, es importante considerar el leve au-mento que ha tenido el retorno en nuestros países, no como una novedad sino como un asunto coyun-
2 Ver, por ejemplo: ENCUESTA AMCO, Guarnizo (2006a; 2006b), Garay & Medina (s/f); Garay (2005), Mejía, (2008; 2009), Orozco (2006), Barbat (2009).3 Ver, por ejemplo: Garay (2007), Mejía (2009), Roll & Biderbost (2009), Camacho Escamilla & López Triana (2010), Camacho Escamilla (2010a).4 CODHES (s/f).5 McIlwaine & Bermudez (2011), Guarnizo (1998), Guarnizo (2004), Guarnizo, Portes, & Haller (2003), Escobar (2005), Camacho Escamilla (2010b).6 Mejía (2006; 2007), Guarnizo (1998; 2007), Guarnizo, Sánchez, & Roach (1999).7 Entre otros: Puyana (2009), Ariza (2002).8 Entre otros: (Camacho Escamilla, Camilo et al., (2012), Mejía (2010), Mejía & Castro (2012).
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
Diálogos Migrantes34
tural. Asimismo, señalan estos mismos autores, es preciso considerar que en muchos casos el retorno resulta ser la última alternativa que toman muchas personas para salir de las difíciles situaciones eco-nómicas por las que pudieran pasar en los países de destino. Muchas veces la re-emigración aparece como una de las alternativas más loables.
En todo caso, según datos del Ministerio de Tra-bajo e Inmigración de España, las solicitudes de retorno tramitadas por colombianos y colombia-nas residentes en dicho país ascienden a 1.990 y constituían, hasta el 27 de abril de 2010, la segunda nacionalidad que más había tramitado solicitudes de retorno después de la ecuatoriana (Pajares, 2010, pág. 124). En igual sentido, tal y como muestra la citada ENMIR, los flujos de re-torno migratorio hacia Colombia provienen en su mayoría de Estados Unidos (el 31,4%), Venezuela (28,2%) y España (16,4%); países con mayor pre-minencia de colombianos y colombianas, como se señaló anteriormente. Según esta encuesta, entre el 2007 y 2008 la cifra de retornados al país pasó de 49.000 a 118.000 con un porcentaje del 16,4% provenientes de España, el 31,4% de Estados Uni-dos y el 28,2% de Venezuela. Del total de personas retornadas, el 57.6% corresponde a hombres y el 47.6% a mujeres.
En el siguiente cuadro se muestran los resulta-dos obtenidos de la ENMIR en cuanto a emigra-ción y retorno que coinciden en preeminencia con los hallazgos del Censo del DANE realizado en el 2005:
Cuadro 1. Principales países de emigración e inmigración de colombianos y colombianas.
Por su parte, el Censo del 2005 calculaba que 86.529 personas han retornado al país durante los 5 años anteriores al Censo.
Sin embargo, las temáticas y cifras presentadas si bien permiten hacer una aproximación al fenómeno de la emigración y el retorno en Colombia, no posi-bilitan tener una visión completa de dicho fenóme-no por la generalidad de sus resultados (sobre todo en el caso del Censo de 2005) y la necesidad de actualización y ajuste de la información recolecta-da de acuerdo a las actuales dinámicas migratorias que se vienen presentando. Por el contrario, queda la necesidad de avanzar en la realización de diver-sas investigaciones y encuestas pormenorizadas y novedosas que permitan realizar aproximaciones más certeras.
Empero, sin restar importancia a lo anterior, a conti-nuación se hará alusión al tema de la inmigración y las políticas públicas en Colombia que, como se ha planteado, es uno de los temas poco estudiados en el país (entre muchos otros) y que requieren siquie-ra por el momento una aproximación.
Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la ENMIR.
País Emigración (%) Retorno (%)
España 38,5 16,4Estados Unidos 25,8 31,4Venezuela 16,5 28,2Total 80,8 76
Políticas públicas e inmigración
Como se ha mencionado hasta el momento, hay diversos estudios que se han realizado en el país destinados sobre todo al análisis de la emigración y el retorno. Lo mismo sucede con la normatividad y las acciones de política pública formuladas en Colombia. Sin embargo, y a pesar del creciente in-terés que ha despertado en el ámbito investigativo
y normativo, el tema de la inmigración en el país no refleja un interés similar. Más aún, los estudios existentes en la materia no realizan un análisis de los procesos de inmigración reciente sino que por el contrario en su mayoría (con algunas excepcio-nes) realizan estudios acerca de la inmigración en Colombia en determinados periodos históricos. Así
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 35
por ejemplo, pueden destacarse los estudios rela-cionados con la inmigración sobre todo de españo-les durante el periodo de la colonia entre los siglos XV y XIX. También pueden mencionarse los estudios realizados en relación a los grupos de alemanes (Meisel & Viloria, 1999), italianos (Valencia, 1998), árabes y judíos (Fawcett & Posada, 1998; Mesa, 1966; Sourdís, 1998) en Colombia hacia finales del siglo XIX y durante el siglo XX, que hacen énfasis en la contribución de estos grupos poblacionales en la economía y el crecimiento del país.
Por otro lado, otras interesantes investigaciones han abordado el estudio de las políticas públicas y la normatividad implementada en materia de in-migración durante algunos periodos de tiempo en Colombia. Particularmente, estos estudios (entre otros, Martínez, 1997; Mejía, 2011) ofrecen un panorama interesante de las políticas públicas implementadas durante casi todo el siglo XIX destinadas a atraer sobre todo una in-migración calificada, blanca y europea, con incentivos de todo tipo asociando en prin-cipio la inmigración con pro-greso tal y como planeaba la Ley 11 de 1823 que promovía “la inmigración de europeos y norteamericanos ‘útiles y la-boriosos, que haciendo su propia fortuna aumenten la de esta nación’” (Martínez Garnica, 2008, pág. 262).
Hacia 1880, la inmigración fue asociada más al pe-ligro que decían tener para el espíritu nacional y la lengua el asentamiento de migrantes en Colombia, lo que por consiguiente desató la implementación de medidas destinadas a restringir la inmigración proveniente de ciertos países como China y algunos anglosajones. De hecho, en 1888, Rafael Núñez, presidente de Colombia para finales del siglo XIX, afirmaba en un discurso:
“La inmigración en larga escala debe, por con-siguiente, ser precursora de la multiplicación de los rieles, y sólo Dios sabe –como lo hacen temer ejemplos contemporáneos– si el problema de la
inmigración no guarda en su seno amenazado-ras incógnitas, que parecen ser causa de relativo consuelo de su retardo, mientras logramos forti-ficar elementos propios suficientes para la defen-sa de nuestra nacionalidad” (Citado en Martínez, 1997).
Discursos como estos sirvieron de justificación para limitar cierta inmigración como la mencionada, al tiempo que fomentó la inmigración de personas provenientes de Estados Unidos y algunos países de Europa como España, Italia y Francia.
Para principios del siglo XX, las políticas sobre inmi-gración elaboradas en Colombia no distan mucho de lo acontecido para finales del siglo anterior: po-líticas de inmigración selectivas siguiendo la idea de prosperidad a través del fomento de la inmigra-ción que propenda “al desarrollo económico e in-telectual del país y al mejoramiento de sus condi-
ciones étnicas, tanto físicas como morales”, tal y como se afirmaba en la Ley 114 de 1922 (Citado en Mejía, 2011). En tal sentido, duran-te la primera mitad del siglo XX, en Colombia se fomenta la contratación de inmigran-tes para ocuparse de labores relacionadas con obras públi-cas, minería, agricultura e in-
dustria, pero provenientes de Europa con incentivos monetarios por parte del Ejecutivo, en detrimento de migrantes provenientes de Bulgaria, China, Gre-cia, India, Líbano, Lituania, Palestina, Rusa, entre otras nacionalidades que pudieran entorpecer el anhelado “mejoramiento de la raza”. Incluso, para 1935 se estableció un número específico de mi-grantes provenientes de esos países aceptando anualmente solo a “cinco búlgaros, cinco chinos, cinco egipcios, veinte polacos, diez libaneses, cin-co turcos, diez yugoslavos, entre otros” (Aya Smith-mans, et al., 2010, pág. 174).
De acuerdo con Mejía (2011), para mediados de si-glo XX, en Colombia las políticas sobre inmigración, aunque sin dejar de ser restrictivas y selectivas, tendieron más a la búsqueda de mano de obra ca-
“Ya para finales del siglo XX, el panorama de las políticas públicas sobre inmigración en Colombia continúa con la lógica de restriccióny selectividad de migrantes”.
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
Diálogos Migrantes36
lificada en sectores poco desarrollados en el país como la industria y la agricultura a través del otor-gamiento de incentivos económicos como exención aduanera al momento de ingresar al país sus en-seres o herramientas de trabajo. De esa forma, se buscaba atraer, entre otros, a los refugiados y des-plazados como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial que podrían tener un cierto conocimiento especializado que pudiera ser útil para el desarrollo del país.
Durante la segunda mitad del siglo XX, las políti-cas públicas sobre inmigración siguieron el mismo rumbo ya no de forma restrictiva y selectiva en lo que a cuestiones étnicas se refiere, sino más bien a cuestiones de índole económico relacionadas con el fomento de mano de obra calificada para el de-sarrollo del país.
Ya para finales del siglo XX, el panorama de las po-líticas públicas sobre inmigración en Colombia con-tinúa con la lógica de restricción y selectividad de migrantes a través de la imposición de diversos trá-mites y requisitos administrativos para la obtención
de visas colombianas, la regularización de extran-jeros, y la homologación de títulos concedidos en diferentes instituciones de educación en el mundo. Incluso, el CONPES 2706 de 1994, elaborado por el Departamento Nacional de Planeación de Colom-bia, sugería al gobierno colombiano continuar con las acciones que se han adelantado en la Embaja-da de Colombia en Alemania tendientes a seleccio-nar personal “de ese país que por su conocimiento, idoneidad, habilidades y experiencia puedan incor-porarse al aparato productivo nacional” (CONPES 2706, 1994).
De igual forma, es importante destacar que para la segunda mitad del siglo XX, las políticas públicas relacionadas con la migración en Colombia dejan de centrarse solamente en el fomento de la inmi-gración, para acercarse, tímidamente (en cuanto acciones de política eficaces y eficientes se refie-re) al fenómeno de la emigración de colombianos y colombianas, destinando diferentes acciones de política pública, que no son el objeto de este docu-mento.
Aproximación a la inmigración reciente en Colombiaa partir de las cifras disponibles
Al igual que para los casos de emigración y retor-no brevemente esbozados al inicio del documento, las pocas fuentes de información disponibles sobre inmigración en Colombia permiten hacer ciertas aproximaciones al fenómeno de la inmigración en el país pero no de manera certera. Entre otras, el poco interés que despierta la inmigración, la poca actua-lización de la información existente, y la preponde-rancia que han tenido temas como la emigración de colombianos y colombianas y ahora, en época de crisis económicas, el retorno, son algunas de las razones por las cuales resulta difícil encontrar in-formación estadística actualizada y confiable sobre inmigración en el país.
Sin embargo, puede hacerse una primera aproxima-ción a la inmigración a partir de la información reco-lectada en algunos de los censos de población rea-
lizados en el país y que se resumen en el siguiente gráfico:
Gráfico No. 1. Población total nacida en el exterior de acuerdo a los censos de población en Colombia.
Fuente: Elaboración propia en base a los Censos de población de 1964, 1973, 1985, 1993 y 2005; así como al Proyecto IMILA.
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
107.621106.162
78.39682.848
74.055
20051993198519731964
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
Diálogos Migrantes 37
En promedio, según las fuentes consultadas, la in-migración en Colombia se ha mantenido cercana a las 90.000 personas desde 1964 hasta 2005, cifra que si se compara con la de otros países surameri-canos como Argentina o Brasil, no tiene gran impor-tancia. Asimismo, como se muestra en el siguiente gráfico (No. 2), tampoco las cifras de inmigración presentadas parecen tener gran valor si se les com-para con la población total de colombianos y colom-bianas dentro del mismo periodo de tiempo.
Gráfico No. 2. Población total versus poblaciónnacida en el exterior de acuerdo a los censos
de población en Colombia.
La inmigración según las fuentes consultadas ha sido poco significativa en relación a la población total de Colombia según el periodo de tiempo con-siderado. Esta nunca ha sobrepasado el 0,4% que representó para 1964 y, aunque la tendencia des-de ese año ha sido a la baja con un leve aumen-to para 1993 (registrando un 0,3% en relación al 0,2% que se registraba para 1985), para el 2005 disminuye nuevamente la proporción de personas nacidas en el exterior registrando solamente un 0,2%.
Frente al lugar de procedencia de estas personas, llama la atención que pese a los años de diferen-cia entre los censos analizados, se ha mantenido la preeminencia de nacionalidades como la venezola-na, la ecuatoriana, la estadounidense y la peruana, tal y como se puede apreciar en el siguiente Cuadro No. 2:
Cuadro No. 2. Lugar de nacimiento de población nacida en el exterior según los censos de población.
De igual forma, el registro de entradas y salidas de nacionales y extranjeros, a cargo desde el 2012 de Migración Colombia, puede permitirnos también aproximarnos al número de extranjeros residentes en Colombia a partir de la diferencia resultante en-tre el número de personas que entraron al país y el número de personas que salieron siendo esa dife-rencia un posible indicador de personas extranjeras que decidieron permanecer en el país por diferen-tes periodos de tiempo. Así, como se muestra en el siguiente gráfico (No. 3), entre el 2004 y 2008, el número de personas que han salido del país es inferior al que ha entrado, lo que podría indicar un número de personas que no salió del país y que por el contrario decidió por diversas razones permane-cer en él.
Durante el periodo de tiempo considerado, podría establecerse que entre 33.000 y 38.000 personas anualmente no abandonaron el país y por el con-trario establecieron su residencia, así sea temporal, en Colombia por diversas razones. Esto, aunque reconociendo la diversidad de interpretaciones y explicaciones que pueden surgir a través de estos datos, indica una tendencia creciente de flujos y de posible inmigración hacia el país.
En relación a los motivos que han tenido las perso-nas para inmigrar a Colombia, según el Censo de
Fuente: Elaboración propia en base a los Censos de población de 1964, 1973, 1985, 1993 y 2005; así como al Proyecto IMILA.
Países/Año* 1964 1993 2005
Venezuela 16.224 43.285 36.797
Estados Unidos** 13.878 15.032
Ecuador 10.126 9.040 11.082
Perú 1.455 3.182 3.861
España*** 5.004
Argentina 1.190 1.953 2.526
Panamá 2.208 1.680
Chile 1.130 1.496
México 753 1.465 2.154
Brasil 2.267 1.383 1.812
Fuente: Elaboración propia en base a los Censos de población de 1964, 1973, 1993 y 2005; así como al Proyecto IMILA.
* No se obtuvo información desagregada para los años 1973 ni 1985.** Solo se contó con información para 1993 y 2005 para Estados Unidos.*** Sobre ciudadanos españoles en Colombia solo se obtuvo información para el 2005.
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
41.242.948
33.109.840
27.837.932
20.666.920
17.484.508
107.621106.16278.39682.84874.055
20051993198519731964
Población total
Nacidos en el exterior
45000000
40000000
35000000
30000000
25000000
20000000
15000000
10000000
5000000
0
Diálogos Migrantes38
el país. Para ello, realiza una primera aproximación gracias a algunos da-tos obtenidos de fuentes oficiales en Colombia y que le permiten estimar que para el 2009 habían aproximada-mente entre 4.000 y 5.230 migrantes laborales en Colombia (D’ Anglejan, 2012, pág. 48). Sin embargo, este tipo de estimativos podían realizarse en el 2009 gracias a la expedición y sistematización, por parte del enton-ces Ministerio de la Protección Social, de los certificados de proporcionali-dad que según “el artículo 74 del Có-digo Sustantivo de Trabajo, establecía una cuota máxima de extranjeros que se podían contratar legalmente por empresa de más de diez trabajado-res en Colombia. Así se autorizaba la contratación de trabajadores extran-jeros capacitados hasta representar
el 20% de la nómina, y hasta el 10% cuando se tra-taba de trabajadores no calificados” (pág. 47). No obstante, para el 2010 se acabó la obligación de expedir estos certificados y con esto la posibilidad de obtener algunos datos aproximados a la inmigra-ción laboral en el país.
2005 se destacan más las razones familiares que las económicas, como es el caso de la principal mo-tivación que tienen muchos colombianos y colom-bianas para salir del país. De esta forma, es posible afirmar, de acuerdo con Mejía (2012), que “con ex-cepción del reciente caso venezolano, la presencia de extranjeros en el país no ha solido estar deter-minada por la expectativa de mejores condiciones económicas” (pág. 16).
Sin embargo, según datos obtenidos de acerca de la entrada y salida de extranjeros con permiso de trabajo temporal en Colombia, la tendencia durante algunos meses del 2012 en relación al 2011 es creciente, tal y como puede observarse en el si-guiente gráfico No. 4.
De igual forma, más recientemen-te, la investigadora Suzanne D’ An-glejan (2012), a partir de algunas estimaciones realizadas a pesar de la poca información disponible, in-tenta aproximarse el estudio de la inmigración en Colombia a partir del análisis de la inmigración laboral en
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Gráfico No. 3. Entradas y salidas de ciudadanos extranjeros en Colombia, 2004-2008.
Fuente: Elaboración propia en base a OIM, DAS y DANE.
1303221
1265419
1168602
1205199
1053619
1017648933244
900131790940
754482
1400000
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0
Entradas
Salidas
20082007200620052004
Fuente: Elaboración propia en base a Migración Colombia.
Gráfico No. 4. Entradas y salidas de ciudadanos extranjeros en Colombia con permiso de trabajo temporal, 2011-2012.
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
7074
5610
4723
5427
6989
6000
7276
5810
5483
4315
5797
4352
6286
5080
5180
4180
4687
9646
3617
Enero
Febrero
Marzo AbrilMayo
JunioJulio
Agosto
Septiembre
Octubre
2012
2011
Diálogos Migrantes 39
A pesar de las cifras presentadas anteriormente sobre inmigración en Colombia, queda aún por de-terminarse hasta qué punto los datos presentados representan una verdadera cifra de inmigración en el país debido a la falta de actualización de la in-formación disponible sobre inmigración más allá de los censos de población realizados. De igual forma, resultan cuestionables los métodos utilizados para la recolección de la información para el caso de las entradas y salidas de extranjeros impidiendo, en-tre otras, determinar la cantidad de entradas que
hace una misma persona en el mes o en el año, así como la duración de la estadía de cada persona en el país. Esto sin duda permitiría realizar aproxima-ciones más certeras acerca de la cantidad de per-sonas que efectivamente han optado por tomar a Colombia como su país de residencia. En todo caso, de acuerdo con la OIM (2010, pág. 47), las cifras presentadas contrastan “fuertemente con estima-dos de 9% o 10% de la población colombiana que se encuentra radicada en el exterior”.
Instituciones, políticas y actores institucionales relevantesen materia de migración
Frente a la realidad de importante movilidad hu-mana de colombianos y colombianas hacia el exte-rior, de nacionales retornados y de inmigrantes en el país, en la actualidad, el Estado colombiano ha dispuesto para su abordaje y tratamiento integral, al Ministerio de Relaciones Exteriores como el en-cargado de “proponer, orientar, coordinar y ejecu-tar la política exterior de Colombia y administrar el
servicio exterior de la República” (Decreto 110 de 2004), lo que hace a esta cartera responsable de la formulación y ejecución de la Política Migratoria en el país. No obstante, hay algunas otras instituciones con disposiciones específicas relacionadas con el abordaje del hecho migratorio en Colombia que se señalan a continuación (Cuadro 3) debido a su im-portancia en la gestión migratoria en el país.
Cuadro No. 3. Instituciones con disposiciones relacionadas con el hecho migratorio en Colombia.
Institución Labor en materia migratoria
Ministerio de Relaciones Exteriores Proponer, orientar, coordinar y ejecutar la política exterior de Colombia y administrar el servicio exterior de la República.
Migración ColombiaEjercer el control sobre nacionales y extranjeros que entran y salen del país.
Adelantar labores de registro, legalización y verificación de actividades de ciudadanos extranjeros en el país.
Embajadas y consulados en el exterior
Velar por el interés de Colombia y de sus connacionales en el exterior.
Mantener informados a sus nacionales residentes en el exterior, de los programas de retorno, franquicias y facilidades que se conceden a quienes deseen reincorporarse al país.
Ministerio del Interior
Administrar el Fondo para la Participación y Fortalecimiento de la Democra cia, el Fondo de Protección de Justicia y el Fondo Nacional de Lucha contra la Trata de Personas.
Coordinar y fortalecer acciones tendientes a la descentralización de la polí-tica pública de lucha contra la trata de personas.
Ministerio de Educación Implementación de acciones relacionadas con la vinculación de la pobla-ción migrante con el sector educativo nacional.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Desarrollo de mecanismos relacionados con el aprovechamiento de las re-mesas para la adquisición de vivienda.
(Continúa)
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
Diálogos Migrantes40
Como puede apreciarse, existe una diversidad de instituciones encargadas del abordaje del tema migratorio en general en Colombia. Sin embargo, quizá por esa multiplicidad de actores involucrados, existe una dispersión en las acciones desarrolladas para atender el hecho migratorio colombiano en sus múltiples formas, a pesar de la existencia de
documentos de política pública que guían el sen-tido de las acciones llevadas a cabo por el Estado colombiano en materia de migración. Estos docu-mentos que sirven de marco general para las políti-cas públicas y leyes sobre migración en el país, se resumen en el siguiente cuadro.
Institución Labor en materia migratoria
Ministerio del Trabajo Formular, implementar y evaluar, en coordinación con las entidades corres-pondientes, la política en materia de migraciones laborales.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE–
Desarrollo de procesos de identificación y caracterización demográfica rela-cionados con el fenómeno migratorio.
Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA– Incorporación de la población migrante a opciones laborales a partir de ser-vicios de formación para el trabajo.
Instituto Colombiano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX–
Promoción de la educación superior a través del otorgamiento de créditos educativos a la población con menores posibilidades económicas y facilita-ción del acceso a las oportunidades.
Cajas de Compensación Familiar Acoger a la población retornada como beneficiarios de su portafolio de productos y servicios, sin que sea necesario vinculación laboral.
Dirección de Reclutamiento y Control de Reservas del Ejército Nacional
Permitir a todos los varones mayores de 25 años, que no hayan resuelto su situación militar y que retornen al país, la definición de su situación militar sin que haya lugar al cobro de las sanciones y multas que establece la Ley 48 de 1993.
(Continuación Cuadro No. 3)
Fuente: Elaboración propia con base en Vidal (2012), documento CONPES 3603; Decretos 4108 y 2893 de 2011; y Ley 1565 de 2012.
Cuadro No. 4. Documentos de política pública relacionados con la migración a nivel nacional en Colombia.
Documento Tema
Constitución Política de Colombia Artículos relacionados con el hecho migratorio: 1, 2, 17, 13, 24, 34, 36, 93, 94, 96, y 100.
CONPES 2706, 1994 Acciones para el fomento de la inmigración en Colombia.
Plan de Desarrollo 2002 - 2006. “Hacia un Estado Comunitario”
Contempla acciones tendientes a actuar en favor de los diversos grupos que conforman la comunidad colombiana en el exterior, e incentivar su sentido de pertenencia e identidad nacional.
Documento Visión Colombia 2019Menciona la necesidad de diseñar una política exterior acorde con un mun-do en transformación. Reconoce la importancia de reforzar los vínculos con los colombianos en el exterior y favorecer sus aportes al desarrollo de la nación.
Plan de desarrollo 2006 – 2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”
Señala que “el fortalecimiento de la política estatal migratoria constituye un elemento determinante como factor de desarrollo, por lo que es necesario potenciar sus efectos positivos tanto en sus países de origen como en los de destino”.
CONPES 3603, 2009.
Integra los lineamientos, estrategias y acciones de intervención para los co-lombianos que viven en el exterior y los extranjeros que residen en el país. Se encuentra enfocado a: 1) dar un tratamiento integral a cada una de las dimensiones de desarrollo de esta población y 2) mejorar la efectividad de los instrumentos utilizados para la implementación de estrategias y progra-mas referentes a la población migrante.
(Continúa)
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 41
En los documentos de política pública presentados, que por demás sirven de guía para la elaboración de las políticas sobre migración en el país, se evi-dencia la preponderancia que tiene el tema de la emigración dejando de lado el del retorno y la inmi-gración. En los últimos años, el único documento que hace referencia al tema de la inmigración es el Conpes 2706 de 1994, y sólo recientemente con el actual Plan Nacional de Desarrollo del presidente Juan Manuel Santos que contempla la necesidad de involucrar dentro de las políticas sobre migra-
ción el tema de la inmigración. No obstante, hasta el momento son casi nulas las acciones que pue-den encontrarse en relación a esta directriz.
Conviene señalar que en base a los documentos de política mencionados, el Estado colombiano ha im-plementado una serie de programas en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores con el propósi-to de realizar una gestión integral de la migración colombiana. Algunos de estos programas pueden identificarse en el siguiente cuadro:
(Continuación Cuadro No. 4)
Fuente: Elaboración propia en base a Vidal (2012), y a la Constitución Política de Colombia de 1991.
Documento Tema
Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014
Se propone la implementación de programas y proyectos para la adecuada gestión migratoria y control del flujo de la población migrante interna, fron-teriza e internacional, que permitan, entre otros: el desarrollo de migración selectiva de personal extranjero altamente calificado y políticas de empleo que faciliten la inclusión laboral de los ciudadanos colombianos que retor-nan al país.
Cuadro No. 5. Programas relacionados con la gestión migratoria a nivel nacional en Colombia
Programas Norma Año
Comité Interinstitucional para el Estudio de Solicitu-des de Repatriación de Presos
Decreto 2482 1994
Comité Interinstitucional para la Asistencia a los Co-lombianos en el Exterior
Decreto 1974 1995
Comité para Asistencia a Connacionales en el Ex-terior
Resolución 0326 del Ministerio de Relaciones Exteriores
2001
Comisión Nacional Intersectorial de Migración Decreto 1239 2003
Programa Colombia Nos Une Resolución 3131 del Ministerio de Relaciones Exteriores
2004
Comité interinstitucional para la lucha contra la Tra-ta de Personas
Decreto 1974 de 1996 modifica-do en su denominación por la Ley 985, Art. 12
1996 - 2005
Centros de Referenciación y Oportunidad para el Retorno, CRORE
Ley 1465 de 2012 2012
Fuente: Elaboración propia en base a Vidal (2012).
Como puede apreciarse en cada uno de los progra-mas existentes a nivel nacional para el abordaje de la migración, a pesar de lo que plantean algunos de los documentos marco sobre política pública pre-sentados, continúan en la lógica de la atención a los colombianos en el exterior y en menor medida de las personas retornadas. En efecto, y sin consi-
derar en lo absoluto que las políticas existentes y destinadas a atender el fenómeno de la emigración y el retorno de connacionales en Colombia son sufi-cientes y apropiadas, es casi nula, y por consiguien-te, necesaria la elaboración de políticas destinadas al abordaje de la inmigración en el país que, entre otras, tomen en consideración el enfoque de dere-
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
Diálogos Migrantes42
chos humanos del que hasta el momento carecen las políticas sobre migración en el país, tal y como se mencionará más adelante.
la Comunidad, cada País Miembro debe adelantar las labores necesarias para la implementación de estos instrumentos normativos en su marco norma-tivo e institucional.
En materia de migración, la Comunidad Andina ha promulgado una serie de Decisiones en procura del establecimiento de mecanismos tendientes a fa-cilitar la circulación de personas al interior de los Países Miembros, así como a crear y fortalecer los sistemas de información sobre migración existen-tes en la región.
Para el caso de los documentos de política existen-tes sobre inmigración en Colombia, resulta de vital importancia considerar las Decisiones existentes en materia de migración en la CAN, pues son ins-trumentos que permiten la elaboración de políticas públicas sobre inmigración en el país, por lo menos para las personas provenientes de los países de la CAN. En efecto, estas Decisiones versan sobre la creación de la Tarjeta Andina de Migraciones (Dec. 397), las Zonas de Integración Fronteriza (Dec. 501), los Centros Binacionales de Atención en Fron-tera (Dec. 502), el reconocimiento de documentos nacionales de migración (Dec. 503), el Pasaporte Andino (Dec. 504), las Ventanillas de Entrada en Aeropuertos para Nacionales y Extranjeros Residen-tes en los Países Miembros (Dec. 526), el Instru-mento Andino de Migración Laboral (Dec. 545), el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migrato-rios (Dec. 548), el Instrumento Andino de Seguridad Social (Dec. 583), el Instrumento Andino de Seguri-dad y Salud en el Trabajo (Dec. 584), y el Sistema de Información Estadística sobre Migraciones en la Comunidad Andina (Dec. 755)10.
La Comunidad Andina –CAN–
La Comunidad Andina es el resultado de un proceso andino de integración que inicia en 1969 con la fir-ma del Acuerdo de Cartagena por parte de los presi-dentes de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Este Acuerdo se proponía “promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social; acelerar su cre-cimiento y la generación de ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado co-mún latinoamericano” (Art. 1). Este es el inicio del conocido Pacto Andino al cual se adheriría en 1973 Venezuela y se retiraría en 1976 Chile.
En 1996, el Protocolo de Trujillo modifica el Acuerdo de Cartagena, crea la Comunidad Andina y estable-ce un Sistema Andino de Integración –SAI–, fortale-ciendo institucionalmente el modelo de integración regional a partir de la aparición de nuevos órganos e instituciones con el propósito de “permitir una co-ordinación efectiva de los órganos e instituciones que lo conforman, para profundizar la integración subregional andina, promover su proyección externa y consolidar y robustecer las acciones relacionadas con el proceso de integración” (Art. 7). En el 2006 se retiraría de la Comunidad Andina Venezuela.
Como parte de este proceso de integración que hoy involucra como miembros asociados a Chile, Ar-gentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, se han venido desarrollando una serie de Decisiones9 de carácter supranacional que generan derechos y obligacio-nes exigibles a todos los países que conforman la CAN desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, y aunque no se haya elabora-do el reglamento de las Decisiones en el marco de
9 Las Decisiones son instrumentos normativos que profiere la Comunidad Andina. Cada una de las ellas, dependiendo de la temática abordada, son aprobadas por el Consejo Andino de Ministros o por la Comisión quienes como se ha señalado son los órganos de dirección y decisión del SAI.10 Para una revisión de las Decisiones de la CAN sobre migración, ver entre otros Castro et al. (2013).
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 43
De las Decisiones mencionadas, hasta la fecha solamente ha desarrollado el contenido de la 501, 526, 548 y 584. Las demás continúan sin imple-mentarse a pesar de la supranacionalidad y el obli-
gatorio cumplimiento que suponen las Decisiones proferidas por la CAN. Más adelante retomaremos este asunto.
Políticas públicas y derechos humanos
En virtud de los artículos 93 y 94 de su constitución política, Colombia incorpora a su normatividad na-cional todos los tratados y convenios internaciona-les relacionados con los derechos humanos a tra-vés del “bloque de constitucionalidad”. Esta figura constitucional de trascendental importancia para la legislación nacional, obliga a los Estados a respetar todas las disposiciones que en materia de derechos humanos han sido acordados en los tratados ratifi-cados aunque éstos no se incluyan específicamen-te a la carta política nacional. En palabras de la Cor-te Constitucional en su sentencia C-225 de 1995, los principios y las normas debidamente ratificadas por Colombia en materia de derechos humanos, “son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu”.
En tal sentido, los tratados internacionales ratifica-dos por Colombia en materia de derechos humanos y relacionados con el hecho migratorio son de obli-gatorio cumplimiento en el ordenamiento jurídico nacional gracias al “bloque de constitucionalidad” referido. Asimismo, aunque de este bloque sola-mente hace parte la normatividad relacionada con los derechos humanos, el artículo 53 de la constitu-ción política prevé que “los convenios internaciona-les del trabajo debidamente ratificados, hacen par-te de la legislación interna” lo que necesariamente tiene implicaciones en la inmigración con motivos laborales que puede presentarse en Colombia.
Hasta el momento, la revisión realizada a la nor-matividad nacional permite apreciar el compromiso que adquiere el Estado colombiano, al menos no-minalmente, en cuanto a garantizar cada uno de los derechos mencionados comprometiéndose al
diseño de los mecanismos necesarios para tal fin. En cualquier etapa del ciclo migratorio, ya sea en emigración, inmigración o retorno, el Estado colom-biano garantiza la protección de los derechos de to-das las personas sin distinción alguna, esto es, que todos los principios, derechos y deberes enuncia-dos se garantizan para todas las personas indepen-dientemente de su nacionalidad, raza, nivel socio económico, sexo, o cualquier otra distinción social.
A partir de este contexto, es importante recordar que todos los tratados internacionales ratificados por Colombia en materia de derechos humanos y relacionados con el hecho migratorio son de obli-gatorio cumplimiento en el ordenamiento jurídico nacional gracias al “bloque de constitucionalidad” referido. De esta forma, los tratados de derechos humanos que Colombia ha ratificado y que se in-corporan a la normatividad nacional en virtud del Bloque de Constitucionalidad mencionado se reco-gen en el siguiente cuadro detallando su ley apro-batoria:
Cuadro No. 6. Instrumentos internacionales de derechos humanos aprobados por Colombia.
Instrumento internacional Ley aprobatoria
Pacto Internacional de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales.
Ley 74 de 1968
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Ley 74 de 1968
Protocolo Facultativo del Pacto Interna-cional de Derechos Civiles y Políticos.
Ley 74 de 1968
Convención Americana de Derechos Hu-manos o Pacto de San José (Costa Rica).
Ley 16 de 1972
Convención contra la Tortura y Otros Tra-tos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra-dantes.
Ley 70 de 1986
Convención sobre los Derechos del Niño Ley 12 de 1991
Protocolo Adicional a la Convención Ame-ricana sobre Derechos Humanos en Ma-
Ley 319 de 1996Decreto 429 de 2001
(Continúa)
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
Diálogos Migrantes44
para todas las personas sujetas a su jurisdicción, y en tal sentido, obliga tanto a la protección de los derechos fundamentales de las personas naciona-les y residentes en el Estado colombiano como a la población migrante bajo los principios de garantía, no discriminación, e igualdad previstos en algunos de los instrumentos señalados, así como en la Opi-nión Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003.
Sin perjuicio de la obligatoriedad que tiene para el Estado colombiano el cumplimiento a cabalidad de los principios señalados, conviene señalar aquellos instrumentos internacionales que Colombia ha rati-ficado y que por consiguiente genera la obligación de incorporar en su totalidad so pena de ser sujetos de responsabilidad internacional. Estos instrumen-tos internacionales que en materia de migración y derechos humanos ha ratificado el Estado colom-biano se recogen en el siguiente cuadro, aunque algunas de las mencionadas en el anterior se rela-cionan también con la migración:
Cuadro No. 7. Instrumentos internacionales de derechos humanos y migración aprobados por Colombia.
Si el análisis de una política pública se limitara a revisar la cantidad de normas existentes sobre la materia y de los temas limitados que abordan, con-cluiríamos a priori que existe gran interés por parte de los hacedores de la política pública migratoria en proteger y garantizar los derechos humanos de to-das las personas sujetas a la jurisdicción del Estado colombiano. Sin embargo, es necesario involucrar en el análisis de la política pública sobre inmigra-
Fuente: Elaboración propia en base a la legislación nacional.
Instrumento internacional Ley aprobatoria
teria de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador.
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.
Ley 409 de 1997
Convención internacional sobre la elimi-nación de todas las formas de la discrimi-nación racial.
Ley 22 de 1981
Convención internacional sobre la eli-minación de la discriminación contra la mujer.
Ley 51 de junio 1981
Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-cos destinado a abolir la Pena de Muerte.
Ley 297 de 1996
Convención Internacional para la Protec-ción de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.
Ley 1418 de 2010
Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad.
Ley 1346 de 2009
Protocolo facultativo de la Convención so-bre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.
Ley 984 de 2005
Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de los niños en la pornografía.
Ley 765 de 2002
Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño Relativo a la Participación de Niños en los Conflictos Armados.
Decreto 3966 de 2005
Convención Interamericana sobre Des-aparición Forzada de Personas.
Ley 707 de 2001
Protocolo Adicional a la Convención Ame-ricana sobre Derechos Humanos en Ma-teria de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador".
Ley 319 de 1996
(Continuación Cuadro No. 6)
Asimismo, conviene señalar que Colombia en virtud de su pertenencia a la Comunidad Andina –CAN–, ha adquirido también obligaciones en materia mi-gratoria gracias a las Decisiones, tal y como se ha mencionado anteriormente. Respecto a las dispo-siciones sobre derechos humanos de este organis-mo, hablamos de la Carta Andina para la promo-ción y protección de los Derechos Humanos y su correspondiente actualización en el 2012 mediante la Decisión 1302, en la cual se plantea la garantía y protección de los derechos de las personas en con-textos de movilidad humana en cualquiera de los países miembros de la región.
Se han señalado que estos instrumentos internacio-nales y regionales son de obligatorio cumplimiento
Fuente: Elaboración propia en base a la legislación nacional.
Instrumento internacional Ley aprobatoria
Convención Internacional sobre la Protec-ción de los Derechos de Todos los Traba-jadores Migratorios y de sus Familiares, 1990.
Ley 146 de 1994
Protocolo para prevenir, reprimir y sancio-nar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas con-tra la Delincuencia Organizada Transna-cional, 2000.
Ley 800 de 2003
Convención sobre el Estatuto de los Refu-giados, 1951.
Ley 35 de 1961
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 45
ción existente en Colombia todos los elementos que se han mencionado hasta el momento y que posi-bilitan ir más allá de una revisión de la cantidad de normas existentes.
En suma, y en medio del breve panorama esbozado, resulta de vital importancia avanzar en la construc-ción de estudios destinados al análisis de la situa-ción actual y de las políticas existentes en materia de inmigración en Colombia. Sin duda, esto permiti-rá identificar a profundidad los vacíos existentes en dichas políticas y proponer futuras líneas de acción a partir del conocimiento detallado, de la caracte-rización del estado actual de la inmigración y de las políticas públicas existentes en la materia. Con esto, podremos avanzar en la visibilización, partici-
pación y protección de los derechos de las personas migrantes que residen en territorio colombiano.
Es necesario identificar hasta qué punto la acción pública sobre migración en el país trasciende la for-mulación de normativas y pasa a la implementación de políticas integrales que incorporen en su seno los derechos humanos. Asimismo, es preciso tam-bién evidenciar la forma en que se implementan las obligaciones contraídas en virtud de los instrumen-tos internacionales ratificados en Colombia, tales como respetar, garantizar, no discriminar y adecuar su ordenamiento jurídico interno se cumple en el país. En últimas, de acuerdo con Roth (2010, pág. 22), el paradigma de los derechos humanos es el marco fundamental que legitima la acción pública.
Políticas públicas, inmigración y derechos humanos
Como ha podido apreciarse, y de acuerdo al mar-co conceptual presentado, puede afirmarse que las políticas públicas sobre migración en Colombia, en su mayoría, provienen de la idea y del accionar de las instituciones estatales en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores lo que en la práctica ha llevado a la no inclusión de diferentes actores para la formulación de soluciones o prevención de situa-ciones potencialmente problemáticas. Según lo ex-puesto, esto evidencia la prevalencia de un modelo top-down en el que las autoridades públicas saben lo que se necesita hacer y establecen las medidas que consideran idóneas y necesarias, restando im-portancia a la inclusión de actores igualmente idó-neos para la formulación de soluciones o preven-ción de situaciones, como es el caso, por ejemplo, de la sociedad civil.
Un ejemplo en el que la participación de la socie-dad civil ha quedado relegada a un segundo plano o limitada en su accionar y en las posibilidades de incidencia, es la Ley 1465 de 2011 por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones y que establece la integración social de los extran-jeros en Colombia mediante políticas transversales dirigidas a toda la ciudadanía y basadas en la to-lerancia, igualdad y no discriminación, siguiendo
principios de reciprocidad. En esta Ley, el artículo 5 plantea que este Sistema Nacional de Migracio-nes estará conformado por diferentes entidades estatales y por una Mesa Nacional de la Sociedad Civil de la cual debe hacer parte el sector privado, las Organizaciones No Gubernamentales, la aca-demia y las organizaciones de colombianos en el exterior. No obstante, tal y como reza el parágrafo del artículo mencionado, la Mesa de la Sociedad Ci-vil debe elegir su representante para participar del Sistema Nacional de Migraciones lo que indica que deben ponerse de acuerdo los cuatro actores que formaran parte de dicha Mesa para elegir un solo representante ante el Sistema. Esto en la práctica sin duda limita abruptamente la participación de la sociedad civil y continua con el modelo top-down mencionado.
De igual forma, como ha podido apreciarse, aun-que para finales del siglo XIX y principios del siglo XX las políticas elaboradas sobre migración en el país abordaban en su mayoría el tema de la inmi-gración, en las últimas décadas la atención se ha concentrado en el abordaje de la emigración de connacionales relegando el tema de la inmigración. Según lo indicado, muy pocas políticas y programas pueden encontrarse en Colombia relacionadas con
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
Diálogos Migrantes46
la inmigración en el país y en las que puede identi-ficarse aún la idea de la inmigración selectiva como en antaño.
Junto al mencionado documento Conpes 2704 de 1994 lo anterior puede evidenciarse en el Decreto 4000 de 2004, llamado también Ley de Extranjería, “por el cual se dictan disposiciones sobre la expe-dición de visas, control de extranjeros y se dictan otras disposiciones en materia de migración”. En este Decreto, en su artículo 3 se plantea:
“(…) La planeación de la inmigración tendrá en cuenta los planes de desarrollo e inversión globa-les o sectoriales, públicos o privados, para deter-minar las actividades, las profesiones, las zonas de instalación, los aportes de capital y de otro or-den que deban efectuar los extranjeros, cuando se considere conveniente su admisión al país a través de programas de inmigración planificada.
La inmigración se regulará de acuerdo con las ne-cesidades sociales, demográficas, económicas, científicas, culturales, de seguridad, de orden pú-blico, sanitario y demás de interés para el Estado colombiano.
Preferentemente se fomentará el ingreso de inmi-grantes en los siguientes casos:
3.1 Cuando se trate de personas que por su ex-periencia, su calificación técnica, profesional o in-telectual, contribuyan al desarrollo de actividades económicas, científicas, culturales o educativas de utilidad o beneficio para el país o que se in-corporen a actividades o programas de desarrollo económico o de cooperación internacional defi-nidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores, para cuya ejecución no se cuente con nacionales capacitados en el país o sean insuficientes para satisfacer la demanda.
3.2 Cuando aporten capitales para ser invertidos en el establecimiento de empresas de interés para el país o en actividades productivas que ge-neren empleo, incrementen o diversifiquen las ex-portaciones de bienes y servicios o se consideren de interés nacional”.
Como puede apreciarse, la migración selectiva o planificada continúa siendo política de Estado en la que se privilegia la migración cualificada y los
intereses económicos y sociales del país. Sin em-bargo, nada se plantea en cuanto a las acciones que destinará el Estado colombiano para respetar, garantizar, no discriminar y armonizar normativa e institucionalmente el Estado en pro de los derechos de las personas migrantes en el país e incluso de aquellas que se encuentran en situación irregular. Más aún, tal y como se ha mencionado, se plantea que el tema de la inmigración en el país estará a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores pero aún no se ha avanzado en la elaboración de una política que aborde el tema de manera integral más allá de la pretendida planificación de la inmigración que plantea el mencionado Decreto.
Por su parte, y en la misma vía, aunque el docu-mento Conpes 3603 de 2009 mencionaba la vul-nerabilidad que pudiera existir para las personas migrantes en territorio colombiano, el resto de su contenido versa sobre el diagnóstico de la emigra-ción de colombianos y colombianas en el exterior haciendo algunas propuestas para el abordaje del tema, restando importancia a la inmigración en el país.
Recientemente, el Plan Nacional de Desarrollo del presidente Juan Manuel Santos (2010 – 2014) ha incluido el tema de la inmigración (al igual que el del retorno) de forma similar a como se ha hecho en el país, esto es, a través del “desarrollo de migración selectiva de personal extranjero altamente califica-do” (PND, págs. 124-125). Esto sin duda presenta un anquilosado discurso respecto a la inmigración en el país que no va más allá de la regulación de los flujos migratorios que ingresan al país, restando importancia a aspectos tales como la vulnerabili-dad que enfrentan muchos de los extranjeros resi-dentes en el país. No obstante, esto podría ser la oportunidad de volver a hablar sobre inmigración en el país, debate en el cual debiera considerarse la elaboración de políticas públicas sobre inmigración verdaderamente integrales en el país más allá de la emigración y el retorno de connacionales.
Asimismo, debería considerarse allí la implementa-ción de las Decisiones de la CAN en la normatividad e institucionalidad del país. Esto sin duda permitirá avanzar en la consolidación de una política sobre
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inmigración en el país en principio para las perso-nas procedentes de los Países Miembros de la CAN, pero con posibilidad de replicarse para todas las personas migrantes en Colombia. Por ejem-plo, la Decisión 545 de 2003 plantea la creación del Instrumento Andino de Migración Laboral bus-cando el establecimiento de normas que permitan de manera progresiva y gradual la libre circulación y permanencia de los nacionales andinos en la Su-bregión con fines laborales bajo relación de depen-dencia, esto es, bajo relaciones laborales mediadas por contratos. Para ello, se establece, entre otras, la necesidad de reconocer el principio de igualdad de trato y oportunidades para todos los trabajadores migrantes andinos que se encuentren en el cual-quier país de la CAN, estableciendo a su vez la pro-hibición de la discriminación, la protección de las familias y la titularidad de derechos sindicales, el derecho a acceder a los sistemas de seguridad so-cial, a recibir sus prestaciones sociales, enviar a su país los fondos provenientes de su trabajo y a ac-tuar ante las instancias administrativas y judiciales para ejercer y defender sus derechos.
Sin embargo, al tiempo que se avanza en el estable-cimiento de acciones similares en el país para todas las personas migrantes, habría que pensar también en el establecimiento de normas que permitan la libre circulación de personas con trato nacional y bajo los principios referidos, pero no solamente para aquellas que se encuentren bajo relación de dependencia como se plantea en la Decisión men-cionada.
Por otro lado, es importante mencionar que una de las constantes que pueden identificarse al momen-to de realizar políticas públicas en Colombia tiene que ver con la desinformación que se tiene sobre el hecho migratorio. En efecto, tal y como se pre-sentó en el marco conceptual, una política pública no debe estar desprovista de elementos vitales como la información disponible acerca de la situa-ción sobre la cual se quiere actuar, y en el caso co-
lombiano se evidencia la existencia de pocas fuentes de información, de actualización y con-fiabilidad de las pocas disponibles en relación a la inmigración (y tam-bién a la emigración y el retorno) en el país. Esta situación imposibilita la
realización de políticas públicas verdaderamente eficaces y efectivas sobre el hecho migratorio en el país. Es posible que parte de la inacción del Estado en materia de migración en el país obedezca a la desinformación que se tiene sobre el hecho migra-torio.
Asimismo se destaca en la inexistencia de recursos (económicos, materiales, humanos, etc.) disponi-bles para la implementación de muchas de las ac-ciones de política pública existentes en materia de migración en el país. Esto se evidencia en la lectura de la normatividad existente sobre inmigración (y sobre todo en la normatividad sobre emigración y retorno) en el país en donde se enfatiza en la nece-sidad de realizar diferentes acciones sin recursos ciertos para ello. En consecuencia, es importante tener en cuenta que una política pública sin recur-sos es un simple saludo a la bandera, lo que equiva-le en la práctica a nada y, por tanto, a la inexistencia de políticas eficientes y eficaces destinadas a abor-dar la inmigración en el país.
De igual forma, del caso colombiano puede identi-ficarse también que las políticas sobre inmigración carecen de un enfoque de derechos humanos a pesar de la ratificación de todos los instrumentos internacionales mencionados anteriormente. De la revisión realizada, no es clara la forma en que el Estado colombiano adopta medidas tendientes a respetar, garantizar, no discriminar y adecuar el or-denamiento interno a las disposiciones ratificadas sobre derechos humanos en el sentido expuesto en el marco conceptual. En este sentido, resulta de vital importancia también identificar en la práctica de qué forma se está garantizando cada uno de es-tos principios para los inmigrantes en Colombia en casos concretos como las deportaciones, las inad-
“La Comunidad Andina es el resultado de un proceso andino de integración que inicia en 1969 con la firma del Acuerdo de Cartagena por parte de los presidentes de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú”.
Aproximación a la inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia
Diálogos Migrantes48
misiones, las expulsiones, etc. Es importante tam-bién revisar los mecanismos de disponibilidad, ac-cesibilidad, calidad y adaptabilidad que tienen los derechos humanos ratificados por Colombia para las personas migrantes residentes en el país inde-pendientemente de su situación de irregularidad. Hasta el momento puede establecerse que el Es-
tado colombiano ha cumplido con la ratificación de los instrumentos internacionales pero en la prácti-ca poco se ha hecho en materia de cumplimiento a cabalidad de las disposiciones ratificadas así como en cuanto al establecimiento de condiciones insti-tucionales, organizativas y procedimentales para la garantía de los derechos ratificados.
Conclusiones
Como se ha mostrado a lo largo del documento, bajo una serie de conceptos presentados como son el de la inmigración, las políticas públicas y los dere-chos humanos, puede realizarse una aproximación al estado de las políticas públicas sobre inmigra-ción en Colombia. Con esto, ha podido identificar-se que la constante que el Estado colombiano ha tenido en materia de inmigración en el país, desde finales del siglo XIX hasta hoy ha sido de fomento de la inmigración por medio de políticas selectivas de migrantes que en principio perseguían objetivos étnicos, pero que con el paso del tiempo han per-seguido intereses económicos. En tal sentido, las políticas que sobre inmigración se han desarrollado en el país, se han limitado a la búsqueda de tales objetivos sin que en la práctica haya dado importan-tes resultados.
No obstante, con el paso del tiempo muy pocas políticas sobre inmigración se han destinado en el país, hecho que puede evidenciarse también en los pocos estudios realizados hasta el momento sobre inmigración, y que contrastan con la existencia de diversas investigaciones y algunas políticas sobre emigración y retorno en el país.
De igual forma ha podido evidenciarse la necesidad que existe en cuanto a las fuentes de información sobre inmigración en Colombia. En tal sentido, en el presente documento se han mostrado algunas de las fuentes de información disponibles que per-miten hacer apenas una aproximación al fenómeno de la inmigración en el país. No obstante, como se ha advertido, estas fuentes carecen de información actualizada y confiable, y por consiguiente, no per-miten hacer aproximaciones sobre la inmigración
hoy en día. De igual forma, algunos métodos de recolección de información y la utilización de cier-tas variables, no permiten hacer afirmaciones cer-teras sobre la inmigración en el país; no permiten obtener información desagregada y diferenciada utilizando variables como la edad, la ocupación, el tiempo de permanencia en el país, nivel educativo, entre otras. Al respecto, habría que considerarse la posibilidad de realizar encuestas o investigaciones sobre inmigración a profundidad con información actualizable y altamente confiable. Esto sin duda permitirá la elaboración de políticas basadas en la realidad de la inmigración en el país, con acciones más eficaces y eficientes.
Según los datos obtenidos, puede identificarse un leve aumento en el número de extranjeros en Co-lombia que no resulta ser significativo respecto al grueso de la emigración de colombianos y colom-bianas en el exterior. Según las estimaciones men-cionadas, esta población no sobrepasa hoy el 2% respecto a la población total de colombianos y co-lombianas. No obstante, hay que tener en cuenta que estas estimaciones, aunque pequeñas, refle-jan la existencia de algunas personas extranjeras en nuestro país sujetas a la jurisdicción del Estado colombiano. Sin embargo, al respecto, ¿qué está haciendo el Estado colombiano para atender esta problemática?
Siguiendo esta premisa, se ha establecido que en la actualidad hay muy pocos documentos y políti-cas dedicadas a la abordaje de la inmigración en el país, y los que hay, se centran en la necesidad de atraer inmigración altamente cualificada dicien-do muy poco de los derechos humanos (en el sen-
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Diálogos Migrantes 49
“Es necesario contar con indicadores que permitan realizar un seguimiento periódico a la acción o inacción del Estado colombiano en materia de migraciones, y particularmente en cuanto a inmigración y derechos humanos”.
tido expuesto) a pesar de la obligación que existe, ni tampoco de los recursos ni de la información con que se cuenta, lo que en la práctica lleva a que las pocas disposiciones existentes en la materia sean letra muerta.
Asimismo, las instituciones con funciones relacio-nadas con la migración en el país están desarticu-ladas unas con otras y persiguen objetivos disími-les, lo que hace que no haya un accionar eficaz y efectivo en materia de migración en general, y de inmigración en particular. Por ejemplo, a través de Migración Colombia, y en coordinación con el Mi-nisterio de Relaciones Exteriores podría realizarse un registro más detallado de las personas que in-gresan al país y que en realidad se quedan. Asimis-mo, en aras de una articulación institucional podría incluirse a una cooperación con ministerios como el de salud (para el caso de la atención de inmigran-tes en los hospitales del país independientemente de su situación legal) y el de educación (para el caso de la homologación de títulos proferidos por instituciones en el exterior), por ejemplo.
De la revisión detallada de la normatividad existen-te sobre inmigración en Colombia, puede estable-cerse la existencia de documentos y normatividad más que políticas públicas sobre inmigración en el sentido expuesto en el presente documento. Entre otras, no ha podido identificarse la existencia ne-cesaria de recursos materiales, humanos, econó-micos e institucionales tendientes a desarrollar las disposiciones elaboradas.
De igual forma, puede afirmarse que la formulación de políticas públicas en Colombia sobre migración, así como la elaboración de estudios e investigacio-nes en la materia, se elaboran a partir de la apari-ción de un problema socialmente problemático. Es decir, tanto los investigadores como los actores que intervienen en la formulación e implementación de políticas públicas en la materia actúan en virtud de las demandas sociales y no desarrollan acciones que permitan prevenir dichos problemas. De esta forma puede explicarse la existencia de políticas so-bre emigración y retorno, y la ausencia de políticas públicas, de derechos humanos y estudios relacio-nados con la inmigración en el país, pues hasta el
momento este fenómeno no se ha vuelto problemá-tico. En este sentido, se evidencia la existencia de políticas más reactivas que proactivas, esto es, las políticas se centran en solucionar los problemas sociales más que en evitarlos. Así pues, hay que considerar que las políticas no son solamente para solucionar problemas sino también para evitarlos.
Es importante referirnos también a los pocos acto-res que se involucran en el proceso de elaboración de las disposiciones existentes en materia de inmi-gración en el país. En este sentido, debería pensar-se en la posibilidad de incluir actores como ONG’s, organizaciones de migrantes, inmigrantes, medios de comunicación, entre otros, para la elaboración de disposiciones que tomen en consideración la ex-periencia vivencial y de trabajo que tienen cada uno de esos actores, lo que sin duda permitirá desarro-llar acciones verdaderamente eficaces y eficientes.
De igual forma, tal y como se ha mencionado, avan-zar en la implementación de las Decisiones de la CAN es un buen paso hacia la elaboración de políti-cas destinadas a abordar la inmigración en el país.
Por otro lado, en materia de inmigración, políticas públicas y derechos humanos en Colombia, se evi-dencia una diversidad de instrumentos internacio-nales sobre derechos humanos ratificados, pero no el cumplimiento ni la implementación de las obliga-ciones contenidas en los instrumentos ratificados por el mismo y que procuran la garantía, defensa y promoción de los derechos humanos de todas las personas migrantes residentes en territorio co-
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Diálogos Migrantes50
lombiano sin discriminación alguna. Asimismo, no puede establecerse el cumplimiento de los ejes trasversales mencionados, tales como la disponibi-lidad, accesibilidad, calidad y adaptabilidad en las políticas existentes sobre inmigración.
No obstante, queda pendiente realizar, con base en el enfoque de derechos humanos presentado, una revisión más a profundidad de las acciones de política mencionadas en cuanto a inmigración. Esto es importante para evidenciar si efectivamente el Estado colombiano cumple con las obligaciones contraídas en cuanto a libertad personal, debido proceso, asistencia consular, vida e integridad, derechos laborales, etc. En este sentido, es nece-sario contar con indicadores que permitan realizar un seguimiento periódico a la acción o inacción del Estado colombiano en materia de migraciones, y particularmente en cuanto a inmigración y dere-chos humanos. En suma, es importante avanzar en políticas sobre inmigración en el país que con-templen un adecuado enfoque de derechos huma-nos que permita garantizar el ejercicio pleno de los derechos humanos de las personas migrantes que habitan nuestro territorio. No hay que olvidar que la ausencia de políticas tendientes a abordar el tema de la inmigración con un enfoque de derechos vuel-ve más susceptibles a las personas en cuanto a la vulneración de sus derechos y genera responsabili-dad internacional al Estado colombiano.
Finalmente, es imperioso que las políticas públicas sobre inmigración en el país tomen en considera-ción el principio de reciprocidad que el documen-to Conpes 3603 ha planteado y en virtud del cual se debe procurar “dar a otro lo que reclamo para mí”. En ese sentido, tal y como lo menciona el do-cumento de Lineamientos para la Política Integral de Migraciones (CES, 2008) elaborado por el equi-po del Programa de Ecología Histórica y Movilidad Humana del Centro de Estudios Sociales –CES-, de la Universidad Nacional de Colombia, este principio debe necesariamente implicar reconocer:
“la necesidad de aplicar el principio de coheren-cia (estar dispuesto a dar al otro lo que estoy re-clamando para mí) en el tratamiento a los ciuda-danos extranjeros que vienen a Colombia, lo cual
implica una revisión de la normatividad actual y de la eficacia de algunos mecanismos y restric-ciones que no han logrado controlar el delito in-ternacional ni parecen contribuir a la ampliación de puestos de trabajo o de mejores condiciones para los nacionales. La aplicación de la ley penal en igualdad de condiciones, la lucha contra el co-mercio ilegal, contra la trata y tráfico de personas, y contra el terrorismo, no se oponen al reconoci-miento de los derechos de los extranjeros, den-tro de las condiciones impuestas por el derecho internacional y por el derecho constitucional de los Estados. El Estado colombiano debe ser activo en la discusión conceptual internacional -y en su aplicabilidad política- del trato a los inmigrantes, obrando en consecuencia” (p. 6).
Bajo esta premisa, al tiempo que el Estado colom-biano busca la promoción y garantía de los dere-chos fundamentales para los colombianos y colom-bianas en el exterior, debe procurar lo mismo para los inmigrantes en territorio colombiano.
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Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 53
Las labores reproductivas en la normatividad relativaa la migración laboral de mujeres desde
Colombia y la Comunidad Andina
Ejemplos intra y extra regionales
Suzy Bermúdez Q.1 y Valentina Montoya R.2
Resumen
En los últimos años, la feminización de las migraciones trasnacionales en Colombia y en la Comuni-dad Andina (CAN) tanto en dirección extra regional (ej. hacia España) como intra regional (ej. Bolivia, Perú, Ecuador), se constituye en un problema por la falta de legislación en materia de migraciones laborales que cobije debidamente a las mujeres. Las labores reproductivas que en la mayoría de los casos ellas desempeñan en las cadenas trasnacionales de cuidado son ignoradas por las normas. Este artículo exploratorio ofrece un diagnóstico de las normas relativas a migraciones y derechos de mujeres en la CAN estudiando en particular el lenguaje usado en la normatividad para mostrar falencias existentes y señalar derroteros generales para avanzar hacia la equidad y la igualdad de derechos entre los géneros, sin ser este último el propósito central del escrito.
Abstract
During the last years, the feminization of transnational intra (i.e., Bolivia, Peru, Ecuador) and extra re-gional (i.e., to Spain) migration in Colombia and the Andean Community of Nations (CAN) has become a problem. The reason is a lack of labor migration legislation that protects women. The Law does not document the reproductive labor, which is mostly done by women through transnational care chains. In this exploratory article we analyze mostly the norms related to migration, women rights within the CAN and in Colombia through the gendered language, to show their weaknesses; we present some general recommendations to reach in both cases equity and equality among genders, nevertheless this is not the main focus of the article.
1 B.A. Antropología, M.A. Historia, M.A. Ciencia Política, Candidata PhD Historia, Especialización Resolución de Conflictos, Consultora. Miembro del Grupo Interdisciplinario de Estudios de Género, GIEG, Escuela de Género de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.2 Abogada, Politóloga, M.A. Derecho de la Universidad de los Andes y Estudiante LL.M. Derecho en la Universidad de Harvard, Estados Unidos.
Diálogos Migrantes54
Introducción
do como una faceta significativa de la sociedad y/o relacionado con el desarrollo. Además, la presencia del trasnacionalismo en la problemática tratada, factor que se tuvo en cuenta en el escrito, es otro aspecto a calibrar en los escollos encontrados.
A lo anterior puede agregarse la forma limitada como se han interpretado las relaciones que esta-blecen las mujeres en las labores de cuidado en el ámbito doméstico. El restringido desarrollo acadé-mico en Colombia sobre el tema en el campo socio-jurídico consultable desde la capital del país para la CAN durante los años señalados, se constituyó en otro reto a tener en cuenta. Por último y no me-nos importante, se elaboró un escrito breve que no siempre permitía incluir la totalidad de la informa-ción lograda, pues se quiso atraer la atención de quienes consulten el documento sobre la problemá-tica abordada. Se espera es que a futuro haya nue-vas investigaciones apoyadas, fuera de las fuentes que se incluyen, entre otras para lograr mayor pre-cisión en el propósito que guía el escrito.
En la primera parte del escrito se examina la pro-tección legal de las mujeres y las normas sobre mi-graciones con respecto a la igualdad de género en Colombia, escudriñando el trabajo reproductivo en ámbitos de trasnacionalismo en los países recep-tores. En la segunda se estudia en forma similar la normatividad de la CAN. En la tercera se presentan unas recomendaciones generales acordes al tipo de documento sobre la inclusión de las migrantes en la legislación basándose en la información presenta-da y aludiendo, en forma crítica, al uso del lenguaje en las leyes y en algunos de los textos consultados.
En el artículo se muestra cómo las labores que han sido denominadas reproductivas son llevadas a cabo en la mayoría de los casos por las mujeres migrantes en las cadenas trasnacionales de cuida-do. Sin embargo, estas labores son ignoradas por las normas en la CAN y en Colombia, requiriéndose cambios en las leyes debido a que esto afecta el diario vivir de un gran segmento de dichas muje-res. La temática desarrollada enfatiza el país desde donde se escribe el texto en la subregión, Colombia, y cubre el período que va desde la expedición de la Constitución de este país en 1991, hasta la agudi-zación de la crisis económica en España (llegando al 2010), pues dicha crisis no está desligada de la globalización y por tanto ha afectado el subconti-nente, aún cuando se ha sentido menos al interior de la CAN.
El documento tiene limitaciones por ser exploratorio (Dankhe, 1986; Sabino, 1992). Si bien busca apor-tar a las investigaciones de quienes se interesan en los temas tratados desde un enfoque de género en la subregión, enfatizando el caso de las mujeres, estas limitaciones provienen de la vasta cobertura territorial a la que se refiere el escrito, la historia le-gal y social diferenciada de los países, de las regio-nes y localidades en ellos, así como de las variacio-nes que existen entre los ámbitos rurales y urbanos. Asimismo, el limitado acceso a información cuanti-tativa y cualitativa desde Bogotá en relación al tema de interés, y la falta de coherencia entre sí, se cons-tituye como otra limitante a tener en cuenta. No se debe olvidar que al cuidado se lo consideraba hasta hace poco un tema de índole privado, que atañía en particular a la familia, y por ende no era interpreta-
Contexto de creación de la CAN
La integración suramericana comenzó con la crea-ción de la zona de libre comercio (ALALC) a través del Tratado de Montevideo (1960). Más adelante se consolidó en la subregión el Grupo Andino (Gi-raldo, s.f.), precedido por el Pacto Andino con la
Declaración de Bogotá en 1966 (Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), con el objetivo de lograr una mayor integración y el respeto por el desarrollo económico de cada Estado (Cavelier, 2006). Luego se firmó el Acuerdo de Cartagena (1969) para la
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conformación de un mercado común. En 1996 se creó la CAN a través del Protocolo de Trujillo (Serra-no, 2006), conformada por Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. La normatividad de dicho organismo supranacional, “[e]n su totalidad tiene como principal característica ser de cumplimiento obligatorio y direct[o] en los Estados miembros […], aun cuando no haya sido implementada en el orde-namiento jurídico interno” (Aguilar, 2008, pág. 37).
Los países de la CAN son testigos de la movilidad humana intracomunitaria que ocurre al interior de sus fronteras. Para el caso de la migración de ori-gen colombiano en la CAN, en 2008 “los colombia-nos se han dirigido en mayor número al Ecuador y Perú”, “con 91.959 connacionales en Ecuador, y 52.373 en Perú” (Tamagno, 2011, pág. 41). En 2010, “[t]omando como referencia los saldos del Departamento Administrativo de Seguridad durante los últimos ocho años […] el número de […] naciona-les [colombianos] en Ecuador habría aumentado en casi 700.000 y en cerca de 6.000 en Bolivia, mien-tras se habría reducido en alrededor de 63.000 en Perú” (Mejía, 2010a, pág. 10). Fuera de lo señalado, por primera vez en las cuatro décadas de vida de la apuesta por una integración subregional andina, en materia de normatividad “se decidió encarar este asunto con una perspectiva comunitaria integral, buscando reagrupar todos los avances normativos que ha venido realizando el proceso de integración en materia de migraciones intra y extracomunitaria en los últimos años [...]” creando el Primer Foro An-dino de Migraciones para formular el Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (PAD-HM) (Mendoza, 2011, pág. 2).
Asimismo, los habitantes de la CAN también traba-jan fuera de la subregión. De acuerdo con datos de la Comunidad Andina basados en información del Instituto Nacional de Estadísticas de España (INE), “[e]l número de emigrantes andinos en España en el año 2011, fue de 1,3 millones de personas […]. [A]sí los emigrantes andinos en España se han in-
crementado a una tasa promedio anual de 7 por ciento para el período 2003-2011.” (Comunidad Andina - Secretaría General, 2012, pág. 3). En el caso de Ecuador y Perú, ya en 2001 la mayoría de esta población eran mujeres (Ramírez, 2008, pág. 2) y en Colombia la feminización era asimismo sig-nificativa (Balbuena, 2003; OIM, 2009; Puyana et al., 2009).
Para nuestro análisis, el interés por trabajar el caso español se debe a que i) es uno de los destinos principales de las habitantes de la CAN fuera de la subregión; ii) han existido alianzas entre la CAN por medio del proyecto S0CICAN –Sociedad Civil de la Comunidad Andina (2009-2010)– con la Unión Europea a través de España en las que el tema de la migración ha estado presente; y iii) la feminiza-ción de las migraciones hacia el país ibérico se ha venido dando desde las últimas décadas del siglo pasado, de una parte, por el tipo de demanda de mano de obra inmigrante desde el Estado Espa-ñol; y de la otra, “porque se est[aba] dando una si-tuación social especialmente crítica en el caso de muchas mujeres de América del Sur y Central que tienen que sacar por ellas mismas la familia adelan-te sin apenas recursos” (Manzanos 1999, pág. 84; Ponce, 2005), siendo discriminadas y explotadas, entre otras, por razón de género (Red Alfa 2, 2005; Murillo, 2009); iv) existen cifras sobre las labores reproductivas que realizan las migrantes laborales en España3; v) El país europeo ha sido uno de los mayores destinos especialmente para ecuatoria-nos/as y colombianos/as hasta hace poco.
La emigración internacional de los connacionales colombianos hacia ese país creció en un 300% entre 1999 y 2006 (Garay, 2008). En 2007, vivían aproximadamente “…475.253 colombianos (que representa el 11% del total [de migrantes colom-bianos] (...) en el exterior) [en Europa], 51% de los cuales resid[ía] en España” (Aguilar, 2008, pág. 14 y 15). Datos del consulado colombiano en España revelan que había 250.000 connacionales en situa-
3 Para el 2002 más del 40% de las mujeres colombianas se ocupaban en dicho país en el servicio doméstico (La inserción laboral…, s.f.). Para 2009, de acuerdo con el INE, “Un 14,4% de los 17,1 millones de hogares que hay en España tiene algún tipo de servicio doméstico prestado de forma regular [de los cuales] Las nacionalidades predominantes entre las personas extranjeras que realizan estos servicios son: Rumanía (21,4%), Ecuador (11,1%) y Bolivia (11,0%)” (INE, 2009).
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migración laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
Diálogos Migrantes56
ción administrativa regular para el 2008, mientras que FLACSO esbozaba la cifra de 326.459 colom-bianos en esa nación (Aguilar, 2008).
Las razones asociadas a la partida van desde el re-crudecimiento del conflicto armado en los noventas y a inicios del 2000, hasta la búsqueda de oportuni-
dades económicas y laborales. Hay que resaltar que las cifras presentadas han cambiado en los últimos años gracias por el retorno de connacionales y el descenso en la partida hacia España desde Colom-bia (Mejía, 2010a) y desde los otros países de la subregión en gran medida por la crisis en la Unión Europea, hecho más notorio en la nación Ibérica.
1. Normatividad sobre migraciones laborales en Colombia
1.1. Algunos antecedentes
En Colombia se ha legislado, de acuerdo con el mo-mento histórico, para que el Estado avance en la protección de los y las migrantes laborales. En efec-to, desde el siglo XIX este amparo, que cubre tanto a quienes se dirigen fuera de sus fronteras, como a quienes provienen de otras naciones a vincular-se contractualmente en el país, pero con limitado acento en la atención prestada a las mujeres. En el contexto anterior existen contadas normas en torno a especificidades de las labores que desempeñan las y los connacionales en el exterior, especialmen-te en cuanto a la dicotomía aparente entre las labo-res productivas y reproductivas4. En enfoques eco-nómicos tradicionales, “el hogar es solo una unidad de consumo, pero no […] un productor de insumos […] para el funcionamiento del sistema económico” (Celiberti & Mesa, 2009, pág. 14). Actividades re-lativas al cuidado en la reproducción son labores que han estado mayoritariamente asociadas a las mujeres (Parella, 2003).
Lo anterior cobra importancia en el análisis pro-puesto por cuanto las mujeres migrantes en España para el 2008 representaban el 60% (Aguilar, 2008), y en el 2010, según la Corporación Humanas “las mujeres [eran] el 49.8% de la población migrante en España y se ocupa[ba]n principalmente en el ser-vicio doméstico” (Benjumea, 2010). Esto evidencia
que durante los años de agudización de la crisis la división de trabajo por género persistía. Para 2011, según Intermon OXFAM “en España unas 859.000 familias dispon[ía]n de algún empleado en el hogar […] en su mayoría (el 93 por ciento) mujeres, y el 61 por ciento de ellas extranjeras” (EFE, 2010). En 2004, el 33% de las prostitutas eran colombianas, en total 4.761 en el país Ibérico (Millán de Benavi-des, 2004). Lo anterior enfatiza dos hechos: i) la notoria emigración de esta población para la rea-lización del trabajo reproductivo durante los años de interés (incluyendo el realizado en el trabajo sexual), así como la relevancia de la salud integral y de la salud sexual y reproductiva; y ii) la feminiza-ción migratoria y la importancia de su protección5. De igual forma, en el caso de la migración intra CAN ha existido una tendencia de hombres que traba-jan en agricultura y mujeres en el sector servicios (Torales, González y Pérez, 2003, pág. 20). Existen problemas afines a los mencionados por razones de género que se repiten en la migración intra CAN, como sucede en los salarios generalmente bajos que obtienen, la posibilidad de ser víctimas de aco-so sexual, y de realizar una doble jornada dentro y fuera del hogar (Torales, González and Pérez, 2003, pág. 55).
La migración, especialmente laboral, ha influido de manera notoria en la realidad colombiana. Por ejemplo, una forma de mostrar la importancia de
4 El trabajo reproductivo es realizado particularmente por las mujeres en el hogar (Gregorio, 2007); se lo asocia en los últimos siglos al ámbito privado, y en sociedades patriarcales es valorado en escala inferior al trabajo productivo desempeñado hasta hace unos decenios más notoriamente por los hombres en el ámbito conocido como público.5 En el proceso, se crean cadenas de cuidado transnacional que “…conectan tres series de cuidadoras: una se encarga de los hijos de la emigrantes en el país de origen, otra cuida de los hijos de la mujer que cuida de los hijos de la emigrante, y una tercera, la madre, emigrante, cuida de los hijos de las profesionales en el Primer Mundo” (Hondagneu-Sotelo and Avila 195).
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
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lo señalado es el aspecto económico y tiene que ver con las remesas recibidas. Así, para el primer trimestre del 2010 pese a haber sido 17% menos que en 2009, llegaron a 901,2 millones de dóla-res, muchas remitidas por mujeres (Desde abajo), sin que tal hecho se reflejara acciones de política pública en Colombia. Los cambios más notorios en cuanto a normatividad y programas ocurrieron durante el gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010), consolidándose el Programa “Colombia nos une” para “desarrollar una política integral hacia las co-munidades colombianas en el exterior” (González, 2004, p. 206).
La Cancillería ideó una política migratoria reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006 y 2006-2010, en el documento Visión Colombia 2019, y en la política exterior colombiana 2006-2010 que reforzó al Programa antes mencionado (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia). Dicha política migratoria creó vínculos con la so-ciedad civil, actores no gubernamentales y parcial-mente con la academia (Ardila, 2009). No obstante, la regulación colombiana ha sido mayoritariamente concebida bajo lineamientos de seguridad y so-beranía, no de DDHH ni laborales (Aguilar, 2008; Díaz, 2008) incidiendo tal hecho en los géneros. Al respecto se sabe que desde contextos globales y trasnacionales a partir de 1975 por parte de la ONU (Primera Conferencia Mundial sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer) se presionó para que las políticas públicas abordaran diferentes retos so-ciales en la búsqueda de la equidad de género, y en el tiempo el organismo internacional ha insistido en el enfoque de género (León, 2009).
1.2. Normatividad
A continuación se estudia la legislación cronoló-gicamente, partiendo del reconocimiento de las mujeres en la norma y de las menciones en la le-gislación revisada sobre las labores reproductivas por la importancia que tienen para las migrantes. Igualmente se enfoca en la literalidad de la norma y su especificidad frente a la inclusión de la mujer. Hurtado señala, al trabajar normas constituciona-les, que “[e]n la medida en que el texto constitu-cional sea más específico brinda un mayor marco
legal para la generación de acciones afirmativas” (Hurtado, 2004, pág. 106). Debe aclararse que el lenguaje de las normas, como en otros textos, si bien pretende ser neutral en cuanto a los géneros no lo logra (Bermúdez, 1994) siendo necesario el lenguaje incluyente.
Se cita a continuación, a manera de ejemplo, para mostrar la importancia de lo señalado, parte de la sustentación presentada en el 2009 en el Consejo de Bogotá para propiciar un lenguaje de este tipo. Esta sustentación recopila en gran medida el funda-mento legal vigente en ese momento para dar este paso en el país: “(...) la mujer ha padecido histó-ricamente una situación de desventaja que se ha extendido a todos los ámbitos de la sociedad y es-pecialmente a la familia, las leyes, a la educación y al trabajo.” (Alcaldía de Bogotá, 2009) Es importan-te reconocer, mencionan en la fuente, que aunque en los últimos años han existido avances importan-tes en este tema aún falta mucho para superar la deuda histórica y culminar la construcción de una sociedad cuyas acciones, simbología y estructura-ción se basen en un modelo de igualdad real. En la ponencia continúan así:
“Entendemos por lenguaje sexista el uso exclusi-vo de uno de los dos géneros (en general el mas-culino) para referirse a ambos, excluyendo al otro (aunque sea, como en la mayoría de casos, invo-luntaria dicha exclusión). (...)” “El uso no sexista del lenguaje forma parte de lo que se llama len-guaje incluyente, inclusivo o integrador, que en sí mismo abarca muchos otros conceptos más allá de los sexismos, más complejos en su desarrollo y comprensión, como la religión, culturas, tópicos, inmigración o razas, entre otros aspectos”. (Alcal-día de Bogotá, 2009) Negrillas por fuera del texto.
Más adelante, en el mismo documento se afirma: “El lenguaje es una forma de representarnos el mundo y tiene un doble poder reproductor y trans-formador de la realidad en el marco de la libertad, de la igualdad material y en el contexto de un Es-tado democrático, participativo y pluralista como el nuestro, que se edifica en el marco axiológico de la dignidad humana” (Alcaldía de Bogotá, 2009). Por consiguiente, si el lenguaje en cierta medida me-dia y ayuda a estructurar las representaciones, lo
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migración laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
Diálogos Migrantes58
que se presenta a continuación no pretende afirmar que solo cambiando el lenguaje se superan las in-equidades y desigualdades de género. Se trata de un reto histórico más complejo. Por ejemplo, Cook y Cusak se refieren a los estereotipos de género no solo presentes en el lenguaje de las leyes, sino en los juzgados, en las convenciones, el cine, los libros, o en las múltiples relaciones, lo que ha ocurrido de tiempo atrás (Cook, Cusak, 2012). En tal sentido, tener en cuenta el enfoque de género al revisar la legislación en las siguientes páginas permitirá un primer acercamiento para enmarcar la información en los acuerdos internacionales firmados por Co-lombia. Se procede de forma similar en el apartado correspondiente que hace referencia a las normas en la CAN.
1.2.1. Protección legal de la igualdad de las mujeres
La Ley 51/81 y el Decreto 1398/90 que la regla-menta, aprueba la Convención, existente desde 1979, sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW). Estas nor-mas constituyen la antesala a la Constitución de 1991 que reconoce el derecho a la igualdad, inclu-yendo el principio de no discriminación por razones de “sexo”, como se refieren a las diferencias entre los géneros en las leyes. En ambas normas se defi-ne la discriminación directa e indirecta de la mujer, abogan por el principio de la no discriminación en materias como el empleo y se reconoce la exclu-sión histórica de las mujeres que merecen especial atención por el Estado (Young, 1990). Sin embargo, por su carácter general no aluden a la diferencia entre trabajo productivo y reproductivo, ni protegen especialmente a las migrantes laborales.
Podría pensarse que por medio del bloque de cons-titucionalidad en Colombia (Art. 53, 93 y 94 de la Constitución Política de 1991) que se encarga de incorporar al ordenamiento jurídico interno los tra-tados y convenios internacionales en materia de de-rechos humanos y derechos laborales debidamente ratificados por el Estado, podría incorporarse como
derecho blando6 la recomendación No. 26 del Comi-té para la Eliminación de la Discriminación creado por la CEDAW, sobre trabajadoras migrantes dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior en la medida en que pese a que no ha habido rati-ficación expresa de la recomendación, la CEDAW ya fue ratificada por el Estado Colombiano.
Por su parte, el derecho constitucional a la igual-dad (Art. 13) es relevante ya que de acuerdo con la Sentencia T-527/92 de la Corte Constitucional “…la mujer [ha sido obligada] a incorporarse a los roles de producción adquiriendo la responsabilidad de ser la base de sustentación económica de su hogar, sin haber[se] desprend[ido] de los patrones cultura-les que la confinan al espacio doméstico…”. Asimis-mo, tal y como afirma el Departamento Administra-tivo Nacional de Estadística (DANE), para 2005 en Colombia el 30% de la jefatura del hogar estaba en cabeza de las mujeres.
Con este panorama, normas como las citadas pue-den permitir la inclusión de la mujer en la sociedad para lograr una igualdad formal y material. El artícu-lo mencionado ha sido desarrollado a través de le-yes que las protegen7, dentro de las cuales se resal-ta la reciente Ley 1413/10 que incluye la economía del cuidado en el Sistema de Cuentas Nacionales. De igual forma, se promueve la activa participación de las mujeres en el ámbito público y en el priva-do en el Estado colombiano, reflejando los avances logrados en el siglo XX. No obstante, pese al desa-rrollo legal del Artículo 13 de la carta política, se ha ignorado la situación de las migrantes colombianas por centrarse únicamente en territorio colombiano
6 Derecho que no es de obligatorio cumplimiento para las partes.7 Ver: L. 82/93, L.294/96, L.731/02, L. 823/03, L.1009/06, y L.1257/08.
“Tener en cuenta el enfoque de género al revisar la legislación en las siguientes páginas permitirá un primer acercamiento para enmarcar la información en los acuerdos internacionales […]”.
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y en sus habitantes obviando el transnacionalismo existente que es aprobado en la Constitución (Art. 96), al aceptar que los derechos señalados cubren tanto a quienes nacieron en el país como a quienes se convierten en nacionales por adopción.
1.2.2. Regulación y protección de los y las migrantes laborales
La Ley 146/94 aprueba la “Convención Internacio-nal sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares”. Esto es relevante dado que, entre otros asuntos, esta Convención hace referencia al deseo de reuni-ficación familiar de sus miembros, incluyendo a la mujer (Art. 4 y 44), que es uno de los factores aso-ciados con su migración. Sin embargo, deja por fue-ra otras razones migratorias de las mujeres que van más allá de la reunificación, así como lo relativo a las necesidades específicas por razones de género, lo cual conlleva a la invisibilización de la discrimi-nación relacionada con el tema (Rodríguez, et al., 2009). No obstante, establece la protección de los migrantes laborales y sus familias, sin distinción de “sexo” (Art. 1), e incluye definiciones de trabajador por cuenta propia (Art. 2) que podrían incluir implíci-tamente a las mujeres, pues cuando éstas ejercen labores reproductivas, por ejemplo, pueden no con-tar con un contrato laboral, pero sí subsistir a partir de dichas actividades. Lo anterior abre un campo para la protección de las migrantes laborales.
Lo anterior explicaría que dicha ley sí incluye a las mujeres y las protege como migrantes laborales, aunque debería ser más específica en cuanto al género y a las labores comúnmente desempeña-das por ellas, especialmente por las mujeres más vulnerables por razones de etnia, edad, raza, entre otros (Hurtado, 2004). La Ley 812/03, en su Artí-culo 8, incluye la protección a los migrantes en el exterior como uno de sus principales programas de inversión durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006, que incluye el forta-lecimiento de las asociaciones de colombianos en el exterior y sus vínculos con el Estado, al “mejorar los programas de asistencia jurídica y social, y con-cretar acuerdos económicos de migración laboral y [de] seguridad social, entre otros”. No obstante,
en dicha ley tampoco se diferencia entre hombres y mujeres (Rodríguez, et al., 2009) u otros géneros, ni entre las labores productivas y/o reproductivas desempeñadas. Se trata de lineamientos de polí-tica migratoria incipientes respecto de ese tipo de movilidad, en especial desde la perspectiva de gé-nero.
A su vez, con la Ley 968/05 (desarrollada por la Ley 1203/08 y regulada por el Decreto 2050/10), se aprobó el Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador, ambos países miembros de la CAN. En él se promueve la integración de los países a través del flujo migratorio y el tránsito transfronte-rizo en las modalidades temporal y permanente. No obstante, en las clasificaciones de las labores no se incluye el tipo de actividades reproductivas asocia-das con las migrantes, especialmente con las más vulnerables. Pese a que se ha avanzado al proteger los migrantes laborales, la discriminación por razo-nes de género desde el aspecto del lenguaje como tal, y de las labores ampliamente desempeñadas por las mujeres sigue ocurriendo.
La Ley 991/05 promueve la protección de los mi-grantes colombianos mediante la creación de con-sulados en lugares donde residan más de 10.000 colombianos (Art. 1). Allí, las acciones desempeña-das por los funcionarios consulares deben encami-narse, entre otros aspectos, al respeto de los DDHH y a la exclusión de discriminaciones en materia la-boral. Aunque se enfatiza la protección de los DDHH y el principio de la no discriminación, pudiéndose plantear que se busca una igualdad material entre los y las migrantes, no existe un referencia espe-cífica a las labores reproductivas mayoritariamente desarrolladas por ellas, lo cual invisibiliza su posible discriminación (Rodríguez, et al., 2009). Tampoco se hace referencia a la salud integral, sexual y re-productiva de las mismas siendo este último un fac-tor de suma importancia en su caso (ONU, Objetivos de Desarrollo del Milenio).
La Ley 1151/07 (PND 2006-2010), busca la presta-ción de “un óptimo” servicio consular y de atención al migrante (Num. 6.1.3), lo cual sigue la normativi-dad sobre consulados, pero haciendo énfasis en la necesidad de la protección de los DDHH. Se adop-
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ta una concepción amplia del desarrollo resaltán-dose la equidad de género y la política migratoria (Num. 7). Respecto de la primera, en el Num. 7.1 se destaca la importancia de “impulsar acciones que compensen o moderen las discriminaciones que afectan a unas y otros. Para ello será necesa-rio introducir de manera transversal […] el enfoque de género.” Dicho enfoque posibilita la inclusión del género en las normas para reducir y visibilizar la discriminación. Sin embargo falta llevar a la prác-tica esta premisa. Respecto a la política migratoria (Num. 7.9), la Ley se enfoca en la integración con los países andinos y la promoción de intereses na-cionales mediante acuerdos para la homologación de títulos, la migración laboral y la consolidación de los convenios con los países receptores de colom-bianos, el refuerzo de redes sociales en el exterior y el país, entre otros. No obstante, no enlaza los DDHH en cuanto a género y la política migratoria ya que se promueve un enfoque económico y de in-tereses estatales (Aguilar). Pese a que se propone centrar la mirada, entre otros aspectos, en la mi-gración laboral, no se protegen especialmente las mujeres, siendo un factor significativo en particular entre las más vulnerables.
1.3. Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en Colombia
Si bien organismos como la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), el Fondo de Población de las Na-ciones Unidas (UNFPA, en inglés), y la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU Mujeres), realizan labores relacionadas con los procesos mi-gratorios en algunos de sus múltiples modalidades y actúan en ocasiones de manera conjunta8, es la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) la que ha apoyado particularmente la labor del Estado en materia de migraciones. En efecto, “La Organización Internacional para las Migracio-nes es el Organismo Intergubernamental creado
en 1951 con el mandato en Migraciones, bajo el principio que la migración en forma ordenada y en condiciones humanas beneficia a los migrantes y a la sociedad” (OIM, 2008); de allí la relación de su trabajo con el tema de las migraciones labora-les y las labores reproductivas. Por lo señalado y por limitaciones de espacio, este escrito centra su reflexión a manera de ejemplo en este organismo, siendo conscientes que otras agencias de la ONU tienen que ver con lo que aquí se menciona y sin buscar demeritar los aportes de este organismo al país.
Por los motivos expuestos, en el caso de la OIM, “[…] 66 proyectos fueron implementados en 2009, […] relacionados con migración internacional, con-tra la trata de personas, atención a desplazados y grupos vulnerables, […] reconciliación y reintegra-ción, y alianzas con el sector privado y responsabi-lidad social” (OIM, 2009). Asimismo, el organismo ha interactuado con el Estado Colombiano en la rehabilitación de víctimas, la judicialización de los victimarios, la creación de programas de atención y asistencia, entre otros (OIM, 2008). En el tema de género ha trabajado la violencia de género y la trata de personas con fines de explotación sexual. De igual forma, el Programa Integral contra la Vio-lencia de Género, junto a la ONU y a la Alta Con-sejería Presidencial para la Equidad de la Mujer en Colombia, han reconocido “[…] las diversas for-mas de discriminación que se entrecruzan en el desarrollo de la vida cotidiana de algunos grupos de mujeres y que las expone a una situación de mayor vulnerabilidad frente a la violencia, [y pres-ta] especial atención a las [Violencias Basadas en Género] que afectan a las mujeres en situación de desplazamiento, […] indígenas y […] afrocolombia-nas” (OIM, 2009). No obstante en el curso de los años de interés del escrito, la erradicación de la Violencia Basada en Género (VBG) no incluye ac-ciones respecto de las migrantes laborales inter-nacionales y trasnacionales.
8 Ver por ejemplo: “UNODC y la Organización Internacional para las Migraciones firman acuerdo para una cooperación más estrecha” “para enfrentar la trata de personas y el contrabando de migrantes, y para mejorar la gestión de las fronteras, teniendo en cuenta el tema transversal de la corrupción”, UNODC Brasil y Cono Sur (2012).
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2. Normatividad sobre migraciones laborales en la CAN
en territorios como el Colombiano (SGCAN). Dentro de la CAN, los flujos migratorios varían. Por ejemplo, en 2008 la mayor emigración se dio desde Bolivia hacia Perú, con 345.763 personas y la menor de Ecuador hacia Bolivia con 1449 personas (SGCAN). Extra CAN, en 2009, “[p]or nacionalidades, Ecua-dor –con más de 410.000 residentes– es el país de América Latina con más inmigrantes en España, se-guido de Colombia (292.000), [y] Bolivia (227.000)” (El Espectador).
Sumado a lo expuesto, las mujeres migrantes han aumentado según ya se ha planteado. En Perú “[d]urante (…) 1995 y 2005 migraron 1.384.421 per-sonas. El 51,7% eran mujeres. En 2006, se ha es-timado que el 57,11% de las personas que migran son mujeres” en el caso de Perú (OIM, 2006). Se-gún las fuentes consultadas, las migrantes andinas se dedican esencialmente al servicio doméstico, las ventas, la prostitución y la atención de ancianos y niños (Aguilar, 2008), tareas principalmente reali-zadas en el ámbito privado y correspondientes a la-bores asociadas a lo reproductivo. En 2006, “[r]es-pecto de la situación de las trabajadoras del hogar, el Fondo de Población de la ONU […] ha reportado, “En América Latina, (…) representa[ban] hasta un 60% de todos los inmigrantes internos e internacio-nales…” (Aguilar, 2008). Muchas de estas mujeres ven afectados sus derechos humanos, particular-mente, los derechos sexuales y reproductivos10, ya que son ellas quienes en su carencia de recursos económicos, su situación de discriminación por ser mujeres migrantes no siempre regulares, su acceso limitado a salud pública y oportunidades laborales dignas, son sometidas a condiciones denigrantes (e-mexico).
Aunque no se ha prestado especial interés a este tema, han ocurrido abusos en contra de la pobla-ción migrante por lo cual los cancilleres andinos han impulsado su protección, especialmente intra
2.1. Algunos antecedentes
La normatividad de la CAN “…tiene como principal característica ser de cumplimiento obligatorio y direct[o] en los Estados miembros.” (Aguilar, 2008, pág. 37). La CAN “[…] ha aprobado Decisiones […] supranacionales de aplicación directa y preferente frente a la legislación interna de cada País Miem-bro, en relación con los temas de Migración, Se-guridad Social y Seguridad y Salud en el trabajo.” (Capriles, s/f). La Comunidad Andina ha emitido dis-posiciones migratorias desde 1977 cuando todavía se enmarcaba dentro del Pacto Andino. Su trabajo reciente con la sociedad civil en temas migratorios y de DDHH a través de SOCICAN (2009-2010) y del Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migra-ciones (PADHM), plantea una “estrategia amplia para toda la región de América del Sur con miras a una concreción gradual de una ciudadanía surame-ricana” (Mendoza, s/f).
Igualmente, sus acuerdos de cooperación interna-cional con la Unión Europea han buscado ayudar a los migrantes regionales (Comunidad Andina, 2009a) desde una perspectiva “neutra” en mate-ria de género, mostrando su creciente interés en el tema. La migración de mujeres es importante en la subregión, como ya se planteó en casos como el co-lombiano, ecuatoriano y peruano. Las migraciones laborales en los últimos decenios asociadas, entre otros, a los índices de desempleo en la subregión, plantean la necesidad de nuevas oportunidades para los y las migrantes. A manera de ejemplo9, de acuerdo con datos oficiales, en 2010 la tasa de des-empleo en Bolivia fue del 6.03%; en Colombia del 11.8%, en Ecuador del 9,1%, y en Perú del 7.4%. Sin duda, esto contribuyó a la generación de flujos migratorios intra y extra CAN en busca de oportu-nidades laborales. Otros factores pueden haber incidido también como por ejemplo el crecimiento económico diferenciado de los países y la violencia
9 No se incluyen cifras anteriores por tratarse de un artículo exploratorio.10 “Los derechos sexuales y reproductivos se pueden resumir en una frase: Toda persona tiene derecho a decidir con quién, cuándo y cómo tiene, o no hijos y relaciones sexuales. Son los derechos que garantizan la libre decisión sobre la manera de vivir el propio cuerpo en las esferas sexual y reproductiva” (Vargas).
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migración laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
Diálogos Migrantes62
CAN. Así, en el año 2000 se suscribió el «Compro-miso de la Comunidad Andina por la Democracia» ampliando la competencia de la CAN a temas polí-ticos y de derechos humanos. En el 2001 se apro-baron normas comunitarias para facilitar la libre circulación de personas intra CAN, así como la pro-moción del desarrollo fronterizo (Comunidad Andi-na), sin ser aún aplicadas de forma generalizada. Igualmente, los Estados miembros promovieron mayor libertad frente al comercio de servicios, in-cluida la mano de obra, antes de 2005 (Márquez and Soto, 2001), demostrando la voluntad de in-tegración y de mayor protección a su colectivo hu-mano. A su vez, pese a que los países de la CAN no protegen específicamente a las migrantes (Már-quez and Soto, 2001), sí se han tomado medidas respecto de la discriminación de las mujeres. En el 2009 se creó el Consejo Andino Asesor de Altas Autoridades de la Mujer e Igualdad de Oportunida-des (Decisión 711).
2.2. Normatividad
2.2.1. Protección legal, derecho a la igualdad de las mujeres 11
En 2001 se firmó en la CAN la Declaración de Ma-chu Picchu que refleja el interés de los mandatarios de los Países Miembros de la CAN en “[l]a demo-cracia, el desarrollo y el respeto a los DDHH y las libertades fundamentales interdependientes y [re-forzadas] mutuamente” (Diario El Peruano). Dicha alusión general a los derechos humanos posibilita de manera indirecta la protección del principio de no discriminación por razones de género, aunque no exista la necesaria especificidad en la norma-tividad (Hurtado, 2004). A su vez, la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Hu-manos de 2002, que no posee un carácter jurídica-mente vinculante sino de derecho blando, incluye nuevos derechos para “…los grupos en situación de vulnerabilidad (mujeres, niños, adolescentes y jóvenes, personas de la tercera edad, personas con discapacidades, migrantes y sus familias, derechos
de las personas con diversa orientación sexual, re-fugiados, desplazados internos y personas privadas de la libertad)” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecuador). Al reconocer explícitamente la situa-ción de vulnerabilidad de las mujeres se abre la posibilidad de protegerlas de la discriminación por razones de género, entre otras. Más aún, la Carta declara que “…toda persona, nacional y extranjera, que se encuentre dentro del territorio de los Países Miembros de la [CAN] es titular de los [DDHH] y li-bertades fundamentales…” (Art. 8). Esto se refiere de forma general a la protección de las mujeres como sujetos de DDHH, sin especificar el derecho a la no discriminación por razones de género, o los derechos sexuales y reproductivos, al igual que en la Declaración de Machu Picchu ya citada.
Asimismo, el Artículo 12 propende por el desarrollo de las acciones necesarias para asegurar la pro-tección de los derechos humanos de las minorías y combatir la discriminación. El Artículo 42 busca el cumplimiento de los derechos consagrados en los instrumentos internacionales que promueven el principio de no discriminación contra las mujeres, como la CEDAW (1979). El Artículo 43 se orienta hacia la promoción y protección de los derechos de las mujeres, específicamente en el ámbito privado, así como contra la violencia, el hostigamiento y la explotación sexual en el campo laboral. Estos ar-tículos, aunque buscan prevenir cualquier discri-minación, enfatizando aquella en el sexo, tiene un enfoque aún limitado. La protección no se refiere a los trabajos reproductivos desempeñados por las mujeres, ni a la cobertura en salud integral y salud sexual y reproductiva. Finalmente, el Artículo 50 de la Carta busca, al igual que la Declaración de Tarija (2007), la ratificación de la “Convención in-ternacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus fami-liares”. El Artículo 51 promueve el respeto del de-recho a la migración, la prevención y eliminación de la discriminación contra los migrantes andinos y sus familias. Como en Tarija, se hace énfasis en la familia lo cual beneficia a las migrantes que
11 La normatividad técnica incluye las Decisiones 503/01 que reconoce documentos nacionales de identificación; la 504/01 que crea el pasaporte andino; y la 525/02 sobre las características técnicas del pasaporte andino. No distinguen por género, y no tratan las migraciones laborales, por lo cual no se analizarán.
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 63
buscan la reunificación familiar mas no las cobija explícitamente como género y con ello las necesi-dades específicas que tienen. 2.2.2. Regulación y protección de los y las migrantes laborales
La CAN ha adoptado ciertas Decisiones sobre mi-gración laboral en las cuales se ha buscado cubrir esta movilidad humana en términos amplios. La Decisión 116/77, a partir de la cual se aprobó el Instrumento Andino de Migración Laboral fue susti-tuida por la 545/02 a fin de “…ajustar la normativa relativa a las migraciones, a las nuevas realidades surgidas de la decisión de crear el Mercado Común Andino, [pues] la libre circulación de personas, […] es uno de los elementos de ese Mercado” (Capri-les, s/f). En el Artículo 3 define los conceptos mi-gratorios intracomunitarios. El Artículo 4 establece la clasificación de los trabajadores migrantes andinos entre trabaja-dor con desplazamiento individual, de empresa, de temporada y fronte-rizo. En estos artículos no se identifican diferen-cias en torno a los tipos de trabajo que realizan hombres y mujeres, ni a la distinción entre labores productivas y reproducti-vas, o lo concerniente a la salud integral y la salud sexual y reproductiva.
En dicha Decisión se establecen una serie de de-rechos para los trabajadores migrantes andinos in-herentes a su calidad laboral, incluyendo el relativo a la igualdad de trato y de oportunidades, lo cual implica que no pueden ser discriminados, entre otras, por razones de sexo (Art. 10), lo cual incluye a las mujeres pero excluye a grupos con identidades sexuales diversas, y con ello los aspectos simbóli-cos que los acompañan. Se observa el derecho a la protección de la familia del migrante respecto de la libre movilidad y la facilitación de su reunión (Art. 12). Esto puede verse como medida que protege a las mujeres por lo ya expuesto en este escrito, pues en muchos casos ellas migran para amparar dicho
núcleo familiar, pero sin mencionar específicamen-te los derechos sexuales y reproductivos, las labo-res reproductivas particularmente realizadas por este género, nombrar las mujeres más vulnerables entre ellas, ni la cadena de cuidadoras que confor-man en el ámbito trasnacional.
Por su parte, la Decisión 548/03 es un medio de cooperación referente a asistencia y protección consular y asuntos migratorios. Surge como medi-da de protección de los migrantes de la CAN que se encuentren en un País Miembro o en un tercer país. Ésta alude al hecho que “[l]a persona huma-na constituye el fin supremo de la sociedad y los Estados deben adoptar medidas que garanticen su bienestar”, constituyéndose en la base del amparo de la dignidad humana. La norma busca la coopera-ción internacional en materia migratoria en cuanto al bienestar de las personas migrantes y tiene espe-
cial relevancia dado que alude a los derechos hu-manos lo que implicaría la protección de las mu-jeres. No obstante, no se plantea la migración laboral en específico y sí se alude al tipo de mi-grante que debe prote-gerse internacionalmen-te: se refiere a la trata
de personas, y a otros delitos internacionales. Pese al tipo de trabajos asociados con lo reproductivo en el caso de la trata (labores domésticas, sexuales...), no hay referencia a las labores esencialmente desa-rrolladas por las mujeres más vulnerables.
En el 2004 se emite la Decisión 583 para proteger la migración laboral en los países miembros, sin to-car el aspecto diferenciado del tipo de trabajo reali-zado por los hombres y las mujeres migrantes. Pre-tende garantizar a los migrantes laborales y a sus beneficiarios, la igualdad de trato y las prestaciones sociales, económicas y sanitarias, cuando se en-cuentren en la CAN (Art. 1). Sin embargo, lo hace de forma general, sin aludir en particular a labores diferenciadas en el ámbito público y privado, ni di-ferenciando las prestaciones que deben recibir los hombres y las mujeres. Estos contrastes son rele-
“Las normas ignoran aspectos fundamentales de las migraciones actuales como lo es el transnacionalismo, hecho que invisibiliza por ejemplo, las familias trasnacionales y el rolde las mujeres en ellas”.
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migración laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
Diálogos Migrantes64
vantes dado que permitirían una mayor protección a un sector social que se encuentra excluido, como son las migrantes que realizan labores reproducti-vas, precisamente porque están mucho más distan-tes de la intervención del Estado.
Por el momento, el hecho de que la norma no iden-tifique sectores sociales específicos limita su apli-cabilidad dentro de estas poblaciones. Pese a que toca el tema de los beneficiarios y de ahí que in-cluya a la familia como tal, lo cual implicaría una breve referencia al espacio al ámbito doméstico, y al vínculo social y de redes permanentes en las que generalmente se involucran las migrantes, no se aproxima en forma detallada a la situación de éstas. No se refiere al derecho a la igualdad, ni a la no discriminación por razones del género. Por ende, trata a todos los trabajadores migrantes como igua-les y no consulta sus especificidades en cuanto a las labores realizadas y su vulnerabilidad.
Finalmente, en la Declaración de Tarija (2007) que también se constituye como derecho blando, se promueve la ratificación de la “Convención Interna-cional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares” (núm. 11). Se hace énfasis en los migrantes labora-les, pero sin distinguir de nuevo los tipos de labores que éstos desempeñan por razones de género en los países receptores. En 2011 se insta la creación de un Sistema de Información Estadística sobre mi-graciones a través de la Decisión 755, que incluye la migración intra y extra CAN, para formular políti-cas migratorias.
No hay referencia explícita al género en este Sis-tema de Información. La migración laboral intra y extra CAN no está expresamente diferenciada por género, por el tipo de labores reproductivas espe-cialmente realizadas por las mujeres, o en relación a la salud integral y la salud sexual y reproductiva. Aunque existen normas que involucran a las muje-res como la Decisión 711/09 que busca la igualdad de oportunidades y que menciona la trasversaliza-ción del género (Art. 3) no se ha logrado una verda-dera protección de las mismas pues en ninguna de las normas estudiadas se hace referencia especí-fica a las migrantes, ni a las determinadas labores
que desarrollan. La gran mayoría de las Decisiones se enfocan hacia una protección imprecisa que tie-ne a los hombres migrantes y a sus labores como referentes (Hurtado, 2004). Aunque se incluye el principio de no discriminación por razones como el “sexo”, las normas no van más allá de esta defini-ción. No se alude al género y sólo una de las nor-mas de derecho blando hace referencia a las diver-sas orientaciones sexuales (Ver: Carta Andina).
El lenguaje masculino que se emplea invisibiliza el papel de las mujeres (Bermúdez, 1994), haciendo prevalecer en lo social y cultural estereotipos his-tóricos que generan discriminación (Cook & Cusak, 2012), y que inciden negativamente en ellas, parti-cularmente en las más desprotegidas. No se conec-ta la protección de los “migrantes” y la de las muje-res, aunque se reconoce que ambos son propensos a la discriminación. Las normas ignoran aspectos fundamentales de las migraciones actuales como lo es el transnacionalismo, hecho que invisibiliza por ejemplo, las familias trasnacionales y el rol de las mujeres en ellas. En la CAN, como en el caso co-lombiano, las migrantes están desprotegidas intra y extra comunitariamente.
2.3. OIM y CAN
Como en el caso de Colombia, la relevancia de la OIM es notoria en materia de migraciones también dentro de la Comunidad Andina. En efecto,
“En el año 1992 y ante los avances del proceso de integración, la Organización Internacional para las Migraciones y la Junta del Acuerdo de Cartagena firmaron un acuerdo de cooperación con la finali-dad de contribuir al desarrollo económico y social de la Subregión Andina y apoyar en su proceso de integración. (..) Desde esa fecha, la OIM en el Perú en el marco del Programa Fortaleciendo el pro-ceso de Integración Subregional Andino desde las Migraciones ha venido realizando diferentes acciones en coordinación con la Secretaría Ge-neral de la Comunidad Andina (SGCAN) [a] fin de apoyar en la consolidación de un espacio comu-nitario de garantía y protección de los derechos y alentar la promoción del desarrollo socioeconó-mico de aproximadamente cien millones de per-sonas que viven en los cuatro Países Miembros.” (OIM, s.f.) (Negrillas por fuera del texto).
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Diálogos Migrantes 65
La OIM se ha venido guiando internacionalmente por estrategias hacia la migración y el desarrollo, la migración reglamentada, facilitada y forzada. En la CAN, la estrategia de la OIM en los años de estu-dio se enfoca hacia la prestación de entrenamien-to de autoridades locales sobre temas migratorios para proteger las necesidades de sus ciudadanos migrantes. La OIM ha incrementado las campañas para prevenir la trata de personas y ha prestado ayuda directa a las víctimas del delito (OIM, 2009).
Las labores directamente desarrolladas por esta entidad incluyen el “Proyecto Subregional sobre Fortalecimiento de la Integración Andina a través de la implementación de las normas comunitarias en materia de migraciones” (OIM, 2011). Sin embargo, entre las actividades estudiadas no se definen li-neamientos de protección de las mujeres migrantes específicamente, una perspectiva de género, ni al-gún tipo de políticas sobre los temas mencionados hasta el momento en cuanto a la migración laboral.
3. Conclusiones y recomendaciones
Sin negar avances identificados en la normativi-dad en los últimos decenios, existen falencias en las normas que existen en Colombia y en la CAN en cuanto a la protección específica de las muje-res migrantes. En Colombia, existen vacíos en la promoción y protección de los derechos humanos y los derechos laborales de las mujeres dado que no existe una conexión entre la normatividad sobre mi-graciones y aquella sobre género que parece estar relacionado en parte con la educación y formación de quienes legislan y de quienes representan a las y a los migrantes pues no perciben la importancia de debilitar el patriarcado en la dimensión que se re-quiere y al parecer no siempre saben cómo adoptar una perspectiva de género que muestre las inequi-dades existentes. Lo anterior, sin negar que en los últimos años se promueven contados diplomados y estudios de posgrado con interés en el tema, pare-ce no ser suficientes para erradicar el peso exclu-yente de la historia con este género.
Este vacío, según lo presentado en este artículo, se replica en la CAN. Avanzar en el problema educativo con implicaciones políticas y de desarrollo para los países es perentorio para subsanar lo mencionado a partir de enfoques que tomen como eje trasversal el género. En este camino, los lineamientos que ya han sido parte de los últimos planes de desarrollo en el caso de Colombia (2002-2010 y 2010-2014) pueden ser tenidos en cuenta. Se requiere además, en la educación mencionada, por ejemplo, de un enfoque interseccional (Browne y Misra, 2003; Mc-Call, 2009) que permita debilitar las diversas inte-
racciones de las discriminaciones de origen históri-co en simultáneos y múltiples niveles, siendo las de género y nacionalidad las más resaltadas en este escrito.
De igual forma, se evidencia la necesidad de regla-mentar en la legislación colombiana el tipo de ocu-paciones mayormente realizadas por las migrantes para su bienestar en la nación de partida y en la de destino, al igual que las que llevan a cabo aque-llas mujeres que suplen en el país de partida las labores reproductivas de quienes se van. Por ende, se debe tener en cuenta un enfoque transnacional que incorpore situaciones como las cadenas de cui-dadoras en pro del ejercicio de la transciudadanía. Esto, entre otras razones, por cuanto las labores re-productivas realizadas por las migrantes permiten el envío de dinero hacia sus países de origen para sufragar labores reproductivas que sus parientes o conocidos (al parecer en la mayoría de los casos mujeres), ampliando el margen de cobertura de di-chas labores en condiciones bastantes precarias como lo han mostrado varios estudios que resaltan la feminización de la pobreza para gran parte de estas poblaciones. Sobre la transciudadanía en el caso de Colombia en el 2004 Luis Eduardo Guarni-zo escribió:
“En menos de dos décadas, el Estado colombiano ha cambiado radicalmente su posición frente a la población nacional residente en el extranjero a fin de incorporarla activamente al proyecto nacional. Al efecto se han realizado cambios constituciona-les que otorgan derechos a los colombianos en el
Las labores reproductivas en la normatividad relativa a la migración laboral de mujeres desde Colombia y la Comunidad Andina
Diálogos Migrantes66
extranjero, como la doble ciudadanía, el voto en el exterior, la representación en la Cámara de Re-presentantes del Congreso Nacional; además se diseñaron programas que promueven la participa-ción de los migrantes, como «Colombia Nos Une» y «Conexión Colombia»” (Guarnizo, 2006, pág. 79).
Este cambio busca dar respuesta al transnaciona-lismo creciente en el contexto que se desenvuelve el país. Unas páginas después el autor citado es-cribe: “Hasta ahora, la doble ciudadanía les otor-ga importantes derechos ciudadanos nominales a aquellos colombianos que han optado por adquirir una segunda na cionalidad […]. Empero, aún está pendiente el paso de esos derechos ciudadanos nominales a derechos sustantivos…” (Guarnizo, 2006, pág. 96).
Aunque la reciente Ley 1413/10 en Colombia se ocupa de la inserción de la economía del cuidado en las cuentas nacionales, la labor de regulación debe ampliarse para ligarla con las tareas desem-peñadas por las migrantes. Por lo tanto, el Estado debe intervenir en este tipo de tareas por motivos perentorios: i) favorece a las propias migrantes, re-saltando a las más vulnerables; ii) en el desarrollo socialmente sostenible de la economía colombiana nutrida, hasta hace pocos años en gran medida de remesas enviadas por las migrantes y como se mostró en el escrito, las labores reproductivas jue-gan un importante papel en el trabajo que ellas rea-lizan fuera del país; iii) en Colombia las leyes sobre migración han enfatizado el aspecto económico en materia laboral que ven al trabajador como alguien fundamental en la cadena productiva, pero dejan-do en segunda instancia los derechos humanos, sexuales, reproductivos, y los laborales en conjun-to, sobre lo cual poco se ha realizado. Se requieren acciones enfocadas hacia el aspecto humano de la migración y a la comprensión de las remesas más allá de lo económico, como muchos especialistas en el tema lo han señalado. El colectivo de migran-tes puede producir cambios económicos notorios en países receptores y emisores, no obstante, sus derechos, sus redes sociales y sus oportunidades laborales son lo que debe preocuparle al Estado, como garante de los derechos humanos en ámbitos transnacionales.
Respecto del papel de la OIM en el Estado colombia-no, se han visto las acciones de políticas parciales orientadas hacia la protección de las mujeres. Sin embargo, faltan medidas específicas para las mi-grantes internacionales que realizan trabajo sexual consentido y labores reproductivas. Se debe incluir la perspectiva de género en las medidas y políticas implementadas por la OIM siguiendo los avances le-gales en países como Colombia, así como las pau-tas de la ONU.
De igual manera, si bien no fue un tema profundi-zado más sí mencionado, lograr una mejor integra-ción entre las políticas y programas que promueven las diferentes agencias de las Naciones Unidas a favor de las mujeres sería una ganancia importante pues el peso de lo señalado no recae tan solo en la OIM. El patriarcado está así mismo presente en los organismos internacionales aún cuando ha habido cambios a partir de la CEDAW. Recordemos que el Comité creado por la Convención está compuesto por 23 miembros elegidos para que en su condición de personas expertas hagan seguimiento del acuer-do supranacional. En este caso se han pronunciado de manera específica en materia de migraciones en el año 2005 en la Recomendación General N° 26 sobre las trabajadoras migratorias como se señaló en las páginas anteriores. El Comité de la CEDAW ha expresado que para alcanzar el propósito de la Convención los Estados partes tienen 3 obligacio-nes centrales a tener en cuenta, dos de los cuales tocan el tema de las leyes, factor de importancia para este escrito:
En primer lugar, los estados Partes tienen la obli-gación que no haya discriminación directa ni indirecta contra la mujer en las leyes y que en el ámbito público y el privado, la mujer esté pro-tegida contra la discriminación que puedan co-meter las autoridades públicas, los jueces, las organizaciones, las empresas o los particulares por los tribunales competentes y por la existen-cia de sanciones y otras formas de reparación. La segunda obligación de los Estados Partes es mejorar la situación de facto de la mujer adoptan-do políticas y programas concretos y eficaces. En tercer lugar los Estados Partes están obligados a hacer frente a las relaciones prevalecientes en-tre los géneros y a la persistencia de estereoti-
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pos basados en género que afectan a la mujer no solo a través de actos individuales sino también porque se reflejan en las leyes y las estructuras institucionales jurídicas y sociales” (Cook & Cu-sak, 2012) (Negrillas por fuera del texto).
A su vez, la CAN tiene falencias respecto de la in-clusión de una perspectiva de género en sus nor-mas, especialmente frente a las mujeres. Al igual que en Colombia, carece, al parecer, de un enfo-que transnacional que reconozca las relaciones prevalecientes entre los migrantes de la CAN con los países miembros. La migración laboral, tanto interna como externa a la subregión no está dife-renciada por género. El estar ausente la protección explícita a las mujeres migrantes en las Decisio-nes, refleja que aunque su lenguaje dice ser “neu-tro”, en realidad es masculino. Este último hecho hace que por razones culturales e históricas, al trabajo en la migración se lo asocie más con lo productivo que con lo reproductivo como ya se ha explicado en el artículo, sin observar el significa-tivo número de mujeres migrantes, ni los nuevos matices que lo señalado acarrea. Recordemos que el lenguaje puede reflejar los vicios del pasado, fa-cilitar la perpetuación de estereotipos y exclusio-nes, o bien, favorecer un cambio que incida posi-tivamente en los hombres y en los otros géneros (Cook y Cusak, 2012). Por lo expuesto, se espera que la insistencia en la revisión de la escritura de las leyes muestre en forma clara a quien lo consul-te que no se trata solamente de una inquietud que se circunscribe a una modificación de redacción en la presentación de la normatividad.
Las recomendaciones específicas, fuera de lo men-cionado, serían:
1. Revisar en forma crítica en Colombia los conte-nidos simbólicos del lenguaje “neutro” en cuan-to a género, sin limitarse a esto pues existen, como se señaló, otras relaciones de poder que ayudan a la exclusión no trabajadas en este es-crito y que se entremezclan con las discrimina-ciones de género;
2. Incluir en las normas mayores referencias a los trabajos conocidos como reproductivos gene-
ralmente ejecutados por mujeres y el aspecto transnacional de los mismos;
3. Referirse a la familia en un sentido amplio pues quienes interpretan las leyes no siempre tienen esto en mente;
4. Recrear en la norma la transciudadanía y a las mujeres que ejercen como cuidadoras en paí-ses emisores y receptores dentro de cadenas de cuidado;
5. Pese a que existen normas específicamente ligadas a la igualdad de oportunidades de las mujeres, y a la necesidad de trasversalización del género en la normatividad, la CAN debe avanzar incluyendo a las mujeres migrantes en las normas para protegerlas;
6. Respecto a la OIM, es preciso que las alianzas con la CAN fructifiquen incorporando el enfoque ya mencionado en forma contundente;
7. Finalmente, en las relaciones con los países fuera de la CAN, es obligatorio avanzar en un camino orientado hacia la equidad de géneros.
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El caso de los contingentes de trabajadorescolombianos en España: aportes teóricos y
metodológicos para el análisis de las políticasy la acción pública1
María Rocío Bedoya Bedoya2
Resumen
El propósito de este documento es explorar, a partir del estudio de caso de los contingentes de tra-bajadores colombianos en España, los aportes de éstos a la reflexión teórica y metodológica para el análisis de las políticas y la acción pública. Analizar las instituciones, los actores, la constelación de actores y los modos de interacción desde la perspectiva del institucionalismo histórico centrado en los actores y el método de análisis de redes, nos permite dar cuenta de las capacidades, percepcio-nes y preferencias de los actores. Asimismo, posibilita conocer sus estrategias de acción y reglas de decisión y los modos o pautas de interacción que han utilizado para hacer sus negociaciones, coali-ciones y arreglos institucionales, en el marco de un conjunto de instrumentos, reglas, procedimientos, normas, convenciones sociales, símbolos, ritos y costumbres, a partir de los cuales los actores inter-pretan el mundo que los rodea.
Abstract
The purpose of this document is to explore, from the case study of the contingent of Colombian wor-kers in Spain, their contribution to the theoretical and methodological analysis of policies and public action. To analyze institutions, actors, and the means of interaction from the perspective of historic institutionalism centered on the actors and the network analysis method, allows us to shed some light into the abilities, perceptions and preferences of these actors. This also enables us to know their action strategies, decision rules and the means of interaction that they have use to participate in ne-gotiations, coalitions and institutional arrangements, in the framework of a set of instruments, rules, procedures, norms, social conventions, symbols, rites and traditions, from which the actors interpret the world that surrounds them.
1 Este documento está inspirado en la tesis doctoral defendida el pasado 30 de junio de 2011 en el Instituto Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid en la que se realizó un análisis de la política pública de contingentes de trabajadores extran-jeros no comunitarios en España: el caso de los colombianos y las colombianas, desde la perspectiva del institucionalismo histórico centrado en los actores.2 Profesora Asociada de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, abogada especialista en Derecho Laboral y Seguridad Social, Magister en Ciencia Política del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia, Magister en Empleo, Relaciones Laborales y Diálogo Social en Europa de la Universidad Castilla La Mancha de España, Doctora en gobierno y administración pública por el Instituto de Investigación Ortega y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, integrante del grupo de Investigación Gobierno y Asuntos Públicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. E-mail: [email protected] o [email protected]
Diálogos Migrantes72
Introducción
toriales y subsectoriales en un mismo país (Mar-sh, 1998). Estos, no sólo se han concentrado en analizar la forma en que la dinámica entre actor y estructura impacta en los resultados de políticas, sino también en la mejora del diseño de las políti-cas públicas. El estudio de caso de los contingentes de trabajadores colombianos en España, nos ha permitido cotejar el marco teórico con los datos su-ministrados por nuestra principal fuente primaria, que son las entrevistas en profundidad, y con las fuentes secundarias conformadas por los demás textos y documentos consultados (Creswell, 1998; Huberman A. & Miles, 1998; Marshall & Rossman, 1995). En la investigación, que ha dado lugar a este docu-mento, se han utilizado tres criterios para elegir el estudio de caso de los colombianos y colombianas que han llegado a trabajar a España a través de los siguientes contingentes con el propósito de compa-rar redes sectoriales en un mismo país: los sectores de la agricultura en Cataluña, y el comercio y los servicios en Madrid.
En primer lugar, porque el colectivo colombiano ha sido preferido en Cataluña para desempeñarse en la agricultura a través de la contratación laboral temporal circular desde hace poco más de 12 años, especialmente a través de la Unión de Agricultores de Cataluña, entidad que se ha comprometido con un proyecto integral que incluye la gestión de la contratación, la acogida en destino y el desarrollo de sus respectivas zonas de origen (codesarrollo), especialmente con los trabajadores procedentes de Colombia y Rumania3.
En segundo lugar, porque el colombiano ha sido uno de los colectivos mayoritarios que ha llegado a Ma-drid contratado en origen para trabajar en el sector servicios y en el comercio, bien en la hostelería, en la venta de alimentos o en el cuidado de niños y ancianos. Adicionalmente, el 21 de mayo de 2001 se suscribió un acuerdo bilateral entre el gobierno
El estudio de casos tiene un potencial importante como método de investigación de las ciencias so-ciales y humanas. Como técnica de investigación, ha sido considerada por los expertos como una de las más difíciles y complejas por las exigencias que impone sobre el investigador(a) (Yin (1989), citado por Coller, 2005, p. 62). Según el objeto de estudio, el caso de la política de contingentes nos interesa como proceso, desde una perspectiva histórica y política, en la idea de reconstruir el origen y desa-rrollo de la misma.
En nuestro caso, según su alcance, podemos decir que se trata de un hecho específico relevante para una subcomunidad sociológica y politológica de dos países como son Colombia y España. Dependiendo del tipo de conocimiento, objeto o fenómeno que se analiza, los contingentes son una combinación de caso histórico y caso contemporáneo en cuanto interesa reconstruir cuestiones que ocurrieron en el pasado y cuestiones contemporáneas. Podemos afirmar que el estudio de caso de los contingentes de trabajadores colombianos en España, es un he-cho analítico que busca estudiar la política a par-tir de un aparato teórico que encuadra el caso y lo dota de significado y relevancia, al tiempo que in-daga por sus causas, sus correlatos y sus defectos.
En el campo de las políticas públicas, este tipo de estudios es óptimo para poner a prueba el dise-ño de la investigación, que es lo que a menudo se considera más convincente (Yin, 1994) y más ade-cuado en la investigación de motivos (Marshall & Rossman, 1995), en particular, en relación con los procesos complejos de gestión (Agranoff & Radin, 1991).
La estrategia de investigación más apropiada y uti-lizada para la verificación del modelo teórico pro-puesto por el “institucionalismo histórico centrado en los actores”, es la de estudios comparados de casos de redes sectoriales de políticas públicas en diferentes países o comparaciones de redes sec-
3 Ver: http://www.pagesossolidaris.org/archivos/es/noticies_detall.php?id=127 (Agricultores solidarios, 2009).
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 73
colombiano y el gobierno español, razón por la cual se ha preferido la migración colombiana sobre la migración procedente de otros países en desarrollo que no hacen parte de la Unión Europea, con los cuales no se han suscrito este tipo de acuerdos.
En tercer lugar, porque en la investigación, se parte de un conocimiento previo del sistema político y el régimen laboral colombiano, lo cual permite com-prender y explicar las normas y reglas existentes en la política pública de contingentes y en particular, las problemáticas políticas, laborales y sociales que se derivan del incremento del fenómeno migratorio de ciudadanos colombianos y ciudadanas colom-bianas contratadas laboralmente en Colombia por empresarios españoles, para desempeñar el traba-jo en distintas ciudades de España.
Explorar aportes teóricos y metodológicos a través del estudio de un caso, es el objetivo central de este documento, que se propone, a partir del estudio de los contingentes de trabajadores colombianos en España, desde la perspectiva del institucionalis-mo histórico centrado en los actores, examinar los aportes de éste en doble vía, es decir, de la teoría al caso y del caso a la teoría; y los aportes metodo-lógicos derivados del análisis de redes aplicado a la política pública de contingentes. Para alcanzar este
propósito, estructuraremos el presente artículo en tres partes:
En la primera parte, realizaremos una descripción del caso objeto de estudio y sus principales resulta-dos y hallazgos. En la segunda parte, se identifican los aportes teóricos realizados desde la perspectiva del Institucionalismo histórico centrado en los ac-tores (Scharpf, 1997, 2000; Zurbrigguen, 2006), como combinación del institucionalismo histórico y el sociológico, para comprender la necesidad de in-tegrar la agencia y la estructura en la explicación de los resultados de las políticas públicas (Steinmo, et al., 1992). Se pretende, por un lado, examinar la uti-lidad de la teoría de juegos (Ballart, 1994; Colomer, 2002; Neumann & Morgenstern, 2004; Paramio, 2010) como herramienta adecuada para estudiar el comportamiento estratégico y las reglas de deci-sión de los actores y, por el otro, señalar la poten-cialidad del enfoque de redes de políticas públicas (Sánchez, 2004; Scharpf, 1997; Subirats, 1989; Zurbrigguen, 2006) para comprender y explicar los modos de interacción entre los actores. En la terce-ra parte, nos aproximaremos a la conceptualización del modelo de redes de políticas públicas, tipos de relación y medidas de centralidad y densidad con el propósito de aplicarlo al estudio de caso elegido y extraer de allí algunos aportes metodológicos.
1. Descripción del caso: análisis de la política de contingentesde trabajadores extranjeros no comunitarios en España:
el caso de los colombianos y las colombianas4
1.1. Descripción de la política
Desde 1991 existe en España la posibilidad de con-tratar trabajadores extranjeros no comunitarios5 en su país de origen. Varias fueron las motivaciones del gobierno y de los empresarios españoles para aprobar esta política de contingentes. De un lado,
controlar y ordenar los flujos migratorios que esta-ban llegando a España en forma masiva y desor-denada. De otro lado, satisfacer necesidades de mano de obra en algunos sectores específicos de la economía tales como: comercio, servicios, agricul-tura, entre otros. Finalmente, se buscaba realizar algunos ajustes demográficos que se precisaban en
4 Esta ponencia retoma algunos planteamientos realizados en mi tesis doctoral defendida el 30 de junio de 2011 en el Instituto de Investigación Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid sobre “Análisis de la política pública de contingentes de trabajadores extranjeros no comunitarios en España: el caso de los colombianos y las colombianas” y participa de los debates en Ciencia Política sobre el giro interpretativo. 5 Trabajadores “no comunitarios” son aquellos que proceden de países que no hacen parte de la Comunidad Europea.
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en España: aportes teóricos y metodológicos para el análisis...
Diálogos Migrantes74
la sociedad española debido a problemas de baja natalidad y de acelerado envejecimiento de un alto porcentaje de su población.
1.2. Alcance del análisis
Objetivos generales
El objetivo principal de la investigación realizada como tesis doctoral fue analizar los factores que han incidido en la política de contingentes desde el enfoque de las políticas públicas y el sistema de interacción entre los actores, desde la perspectiva teórica propuesta por el institucionalismo histórico centrado en los actores. Se busca develar en esta dinámica de incidencia e interacción, el tipo de pro-blemas que da origen a la política pública de contin-gentes, los grados de influencia que ejerce el marco institucional sobre los modos de interacción entre los actores, y la manera como el entorno interno y externo de la política condiciona los resultados de la misma, a partir del estudio de caso de los contin-gentes de colombianos en España.
De igual forma se pretende explicar lo que ha pasa-do en España en el ámbito de las políticas de inmi-gración laboral dirigidas a países que no hacen par-te de la Unión Europea, en el sentido de examinar las reglas en sus continuidades y discontinuidades, sus procesos de adaptación y evolución, y el peso de las instituciones en cuanto restringen, modifican y/o condicionan el comportamiento de los actores.
Los objetivos específicos fueron los siguientes:
1) Estudiar las premisas de carácter teórico, el mo-delo explicativo, la dimensión analítica y la es-trategia de investigación propuesta por el “insti-tucionalismo histórico centrado en los actores”, como enfoque potente para el análisis de la polí-tica de contingentes.
2) Considerar la política de contingentes desde su posicionamiento en la agenda política, caracte-rización, marco legal, forma de contratación y evolución temporal.
3) Explorar la política de contingentes a la luz del método propuesto por el “institucionalismo his-
tórico centrado en los actores” y cotejarla con el enfoque de análisis de políticas públicas, con el propósito de identificar los factores que han incidido en la formulación y desarrollo de la po-lítica; estudiar los actores y la constelación de actores que intervienen en ella, los modos de interacción entre los actores, los escenarios y marcos institucionales en que estas interac-ciones tienen lugar, y los elementos internos y externos del entorno de la política que han sido determinantes en los resultados de la misma.
El periodo de tiempo tomado para realizar el análi-sis propuesto ha sido entre el año de 1991 y 2009.
1.3. Enfoque y metodología
Esta investigación se basa en la lógica situacional que plantea que puede analizarse la política de con-tingentes como campo: referido al conocimiento del trabajo gubernamental y las reflexiones sobre el Estado y la política, y el impacto de la intervención pública en el seno de las sociedades; y como méto-do: o sea el conjunto de métodos que nos permiten descomponer la compleja esfera de la acción públi-ca en actividades distintas, analíticamente separa-bles, y comparar diversas situaciones entre ellas, tales como: el programa de gobierno, las activida-des que implica, el contenido del trabajo guberna-mental, el proceso, entre otras.
Modelo de Análisis: Teoría neo institucional (para los aportes teóricos) y Enfoque de Redes de Políti-cas Públicas (para los aportes metodológicos).
Análisis cualitativo:
Trabajo de campo: Estudio del caso: trabajadores colombianos en España.
Entrevistas Semiestructuradas en España y Colom-bia: Se realizaron cuarenta y seis entrevistas: 7 a trabajadores migrantes colombianos que viajaron a España a través de la Migración Laboral Temporal Circular, realizadas en la ciudad de Bogotá, Colom-bia, 4 a migrantes temporeros potenciales, realiza-das en la ciudad de Bogotá, Colombia, 1 a pariente de migrante temporera colombiana, realizada en
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Diálogos Migrantes 75
la ciudad de Bogotá, Colombia, 11 a trabajadores migrantes colombianos que viajaron a España a tra-vés de la política de contingentes, con vocación de permanecer allí por varios años de las cuales 6 fue-ron realizadas en la ciudad de Madrid, España y 5 fueron realizadas en la ciudad de Pereira, Colombia, 3 a funcionarios del gobiernos español, realizadas en la ciudad de Madrid, España y 2 a funcionarios del gobierno colombiano, realizadas en la ciudad de Bogotá, Colombia, 4 a pequeños empresarios españoles, realizadas en la comunidad autónoma de Aragón, 2 a sindicatos españoles más represen-tativos (UGT6 y CCOO7), realizadas en la ciudad de Madrid, España, 1 a un funcionario de la Organiza-ción Internacional de las Migraciones, realizada en Bogotá, Colombia, 6 a expertos colombianos y es-pañoles en los temas de migración laboral y empleo de las cuales 3 se realizaron en Madrid, España y 3 en Bogotá, Colombia, 1 a los representantes de los grandes empresarios españoles, agrupados en la Confederación Española de Organizaciones Em-presariales CEOE, realizada en la ciudad de Madrid, España, 1 a representante de la Central Unitaria de Trabajadores CUT, realizada en la ciudad de Bogotá, Colombia, 1 a un grupo focal de la Gobernación de Risaralda de funcionarios encargados del tema mi-gratorio, realizada en la ciudad de Pereira, Colom-bia, 2 a miembros de la organización América Es-paña Solidaridad y Cooperación AESCO que trabaja por el desarrollo y los derechos de los migrantes, de los cuales uno fue entrevistado en Madrid, España y otro, en Pereira, Colombia. 1.4. Principales resultados y hallazgos
Aciertos: Para la elaboración de esta parte de la po-nencia se ha tenido en cuenta la voz de los entrevis-tados, teniendo en cuenta que los actores económi-cos son los pequeños empresarios, los actores ins-titucionales son los funcionarios públicos que nos concedieron entrevista, que en el caso de Colombia se destacan la Cancillería del Ministerio de Relacio-nes Exteriores a través del programa “Colombia nos Une” y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) que ha servido de intermediario para enviar trabaja-
dores por contingente y temporales a España, entre los actores institucionales españoles, destacamos la entrevista al Subdirector General de Gestión y Co-ordinación de flujos migratorios en España y como actores sociales los aportes realizados por los sindi-catos más representativos de España y de algunas organizaciones como AESCO. (Actor económico 3, 2009; Actor institucional 1, 2009; Actor institucio-nal 4, 2009; Actor social 10, 2009; Actor social 15, 2009).
La utilización adecuada del contingente ha per-mitido legalizar la permanencia en España de muchos extranjeros no comunitarios que antes de la aprobación de esta política permanecían allí como ilegales.
Como instrumento de gestión de flujos migrato-rios, se encuentra ligado a la situación nacional de empleo y al catálogo de difícil cobertura, lo que significa que en las épocas de crisis en el empleo, no se aprueban los contingentes, como ocurre ahora a propósito del aumento en la tasa de desempleo, producto de crisis económica mundial.
Es un instrumento que ha funcionado y se ha ido perfeccionando, fruto del consenso entre los principales actores (gobiernos, empresarios y sindicatos), pues la aprobación del contingen-te se realiza anualmente con la participación de todos estos actores en una comisión tripartita.
Se rige por los mecanismos de contratación in-definida (contingentes) y contratación temporal (migración laboral temporal circular - MLTC). La contratación indefinida es para los trabajadores que viajan con la idea de permanecer allí varios años y la contratación laboral temporal incluye el compromiso de regresar al país de origen y no permanecer en España por menos de tres me-ses ni más de nueve en un mismo año.
En el caso de los contingentes, hay renovación automática de la autorización administrativa para trabajar, mientras que en la MLTC el con-trato es temporal.
Son innegables los aportes de los migrantes al ajuste demográfico, el sistema de pensiones
6 UGT: Es la sigla utilizada por el sindicato español Unión General de Trabajadores.7 CCOO: Es la sigla utilizada por el sindicado español Comisiones Obreras.
El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en España: aportes teóricos y metodológicos para el análisis...
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y la actividad económica española. El ajuste demográfico se ha dado debido a que buena parte de la población española está enveje-cida y las tasas de natalidad son bajas. En cuanto al sistema de pensiones, evidentemen-te el aporte de los migrantes trabajadores en igualdad de condiciones que los trabajadores españoles, ha contribuido a mantenerlo así como a reactivar la actividad española, por lo menos hasta el primer semestre de 2008, que fue cuando estalló la crisis, que se ha sentido con mayor fuerza en países del sur de Europa como España.
En 2001, se transforman los contingentes por la aprobación de una nueva ley y un nuevo re-glamento, lo que implicó la determinación de mayor intervención de los interlocutores socia-les y la reiteración de que la política de contin-gente sólo serviría para contratación en origen. Dichos instrumentos jurídicos fueron utilizados para corregir los errores que se cometieron en la década de los noventa, cuando el contingen-te se utilizó para regular extranjeros que ya se encontraban en España y no para contratar en origen, que fue el sentido con el cual se aprobó esta política.
A partir de 2003, el procedimiento se fue me-jorando en cuanto a mayores garantías de los derechos de los trabajadores, pues al poner a depender el contingente de la situación nacio-nal de empleo y el catalogo de difícil cobertura, el gobierno tiene mayor control sobre el uso de estos y sobre la obligación de elaborar contratos de trabajo con todas las garantías y obligaciones de ley.
En 2006, 2007 y 2008, los contingentes fueron especialmente útiles para la realización de mu-chas obras públicas (carreteras y hospitales) en la ciudad de Madrid. Para la realización de estas obras se contrataron muchos extranjeros no co-munitarios.
Se han conseguido algunas reivindicaciones para los migrantes, como licencia remunerada por calamidad doméstica y ampliación de tiem-pos para viajar a su país de origen. En este tipo de conquistas laborales, ha sido determinante la legislación que sobre migrantes se produjo a principios del año 2001.
Se ha logrado cierta funcionalidad de los visa-dos para búsqueda de empleo otorgados por el término de tres meses. Esta situación compor-ta el riesgo de que el migrante acepte cualquier tipo de trabajo y/o condición laboral a cambio de obtener un empleo dentro de los tres meses del visado.
Desaciertos: Para la elaboración de esta parte del artículo hemos tenido nuevamente la voz de los actores entrevistados y los estudios realizados por María Amparo Ballester Pastor y Pilar Charro Baena (Ballester Pastor, 2006; Charro Baena et al., 2002), (Actor económico 3, 2009; Actor institucional 1, 2009; Actor institucional 4, 2009; Actor social 10, 2009; Actor social 15, 2009). Distorsión de la figura por parte de algunos em-
presarios para regularizaciones encubiertas de extranjeros ya residentes en España.
Falta de capacidad de la administración para determinar los puestos de trabajo demandados por el mercado nacional.
Rigidez del sistema.Falta de cultura empresarial para su utilización.Precariedad laboral de los puestos de trabajo
ofrecidos por contingente y por la MLTC. La oferta de empleo, en principio, no estaba vin-
culada a un alta en la seguridad social ni a una contratación laboral.
Durante la década del noventa, los acuerdos del Consejo de Ministros usaban el contingente para regularizar trabajadores que ya se encon-traban en España.
Los pequeños y medianos empresarios poco uti-lizan el mecanismo debido a las rigideces con los tiempos y la poca agilidad en los trámites.
En la década del 90, a los trabajadores contrata-dos por contingente solo se les ofrecían trabajos en el servicio doméstico, la construcción, la agri-cultura y la hostelería; independientemente del nivel profesional de los inmigrantes.
El visado para búsqueda de empleo con una du-ración de tres meses, lleva al trabajador a acep-tar cualquier empleo a fin de poder permanecer en España, lo que es aprovechado por algunos empresarios para ofrecer empleos en condicio-nes precarias.
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Tabla 1. Descripción del caso: contingentes de trabajadores colombianos en España.
Incongruencia entre el número anual de contin-gentes aprobado por el Consejo de Ministros y el número de contratos anuales realizados por los empleadores.
En 2001, el Consejo de Ministros estableció erróneamente el contingente como única vía de acceso al empleo de los extranjeros no comuni-tarios, situación que genero problemas pero que fue corregida a partir del año siguiente.
Es muy largo el período que transcurre desde que el empresario solicita la contratación hasta que la obtiene (puede ir entre seis meses y un año), lo que hace que muchos de estos desistan de la solicitud.
En el campo de la responsabilidad social de las empresas8, detectamos algunos casos de in-cumplimiento de convenios, falsos contratos y estafas a migrantes.
Se observa escasa previsibilidad de las campa-ñas agrícolas, lo que dificulta la aplicación del
modelo, a lo cual se le suman altos costes de desplazamiento y vivienda que deben asumir parcialmente los empresarios.
En períodos de crisis económica, como el ac-tual que se vive con mayor virulencia en Espa-ña desde el segundo semestre del año 2008, el ambiente para los inmigrantes se enrarece y los brotes de racismo y xenofobia se exacerban.
En la tabla que sigue, se presenta una síntesis de la política de contingentes que ha sido objeto de aná-lisis para el estudio del caso de los colombianos en España, advirtiendo que para efectos de esta po-nencia y con el propósito de participar en los deba-tes sobre el giro interpretativo en las políticas públi-cas, hemos adicionado el enfoque de redes para el estudio de los contingentes, cuestión novedosa que no se hizo en la tesis doctoral.
Fuente: Elaboración propia.
8 ver “La Responsabilidad Social de las Empresas, cómo entenderla, cómo afrontarla, una perspectiva sindical” por Juan Carlos Jimé-nez Fernández.
Descripción de la políticaDesde 1991 existe la política de contingentes para controlar y ordenar los flujos migratorios que estaban llegando a España en forma masiva y desordenada, satisfacer mano de obra y realizar ajustes demográficos.
Objetivos generales Analizar los factores que han incidido en la política de contingentes y el sistema de interacción entre los actores de la política, desde el institucionalismo histórico centrado en los actores.
Objetivos específicosEstudiar las premisas teóricas del institucionalismo histórico centrado en los actores, las reglas de la política de contingentes, el contexto, los factores internos y externos y los actores en sus constelaciones y modos de interacción.
Temporalidad 1991 - 2009.
Enfoques Institucionalismo histórico centrado en los actores y Enfoque de Redes de Políticas Públicas.
Metodología
– Método histórico: origen, evolución y desarrollo de los contingentes.– Trabajo de campo: Estudio del caso: trabajadores colombianos en España.– Entrevistas Semiestructuradas en España y Colombia: a trabajadores migrantes colombianos, gobiernos español y colombiano, empresarios españoles, sindicatos españoles más representa-tivos, organismos internacionales y expertos en el tema de migración laboral.Con la información obtenida en campo, se hizo el análisis de redes.
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2. Aportes teóricos: una relación en doble vía
d) Facilita la determinación de los grados de in-fluencia de los marcos institucionales sobre las percepciones, preferencias y capacidades de los actores.
e) Propone que la investigación de políticas públi-cas se oriente al estudio de la interacción entre los actores y para ello confiere un papel relevan-te a los datos empíricos, los cuales deben ser acopiados para cada caso, dado que pueden variar de una política a otra.
f) Sitúa a las instituciones como los actores cla-ves, por cuanto dan forma a las percepciones y preferencias de los actores y a las valoraciones de los resultados que podrían obtenerse a tra-vés de la interacción entre los actores.
g) Señala que las regularidades empíricas que de-penden de los efectos estandarizados de las ins-tituciones, no serán universales, sino limitadas en el tiempo y en el espacio, y particulares para cada caso.
h) Permite analizar las capacidades de determi-nado sistema de interacción política para hacer frente a cierto tipo de problemas políticos y para explicar los resultados de determinadas interac-ciones políticas, teniendo en cuenta que éstas se producen en espacios estructurados por rela-ciones de poder.
i) Posibilita apreciar la interdependencia entre instituciones y actores en marcos y escenarios institucionales determinados, influenciados por el entorno local, nacional e internacional.
Aunque existen diversos enfoques del instituciona-lismo, en la investigación que ha dado lugar a este documento, nos hemos ocupado de una de las más recientes versiones del enfoque neo-institucional, que ha ido más allá de considerar al sujeto como un actor autónomo y todo poderoso, absolutamente sujetado por estructuras que enmarcan sus posibi-lidades de acción. En efecto, “el institucionalismo
En esta parte del documento nos referiremos a las contribuciones realizadas por el institucionalismo histórico centrado en los actores como enfoque teó-rico potente para analizar la política de contingentes de trabajadores colombianos en España y la acción pública que ha tenido lugar durante su desarrollo. Asimismo, analizaremos los aportes realizados por el estudio de caso de los contingentes de trabaja-dores colombianos en España al modelo teórico co-nocido como “institucionalismo histórico centrado en los actores”. Para ello, describiremos primero las potencialidades del enfoque teórico elegido para el análisis de políticas públicas, para luego examinar los aportes del estudio de caso a esa teoría.
2.1. Del institucionalismo al estudio de caso
En términos generales podemos destacar algu-nas potencialidades del institucionalismo histórico centrado en los actores para el análisis de políti-cas públicas, particularmente para el análisis de la política pública de contingentes de trabajadores colombianos en España. De esta forma, esta con-ceptualización:
a) Permite relacionar las instituciones y los acto-res, retomando elementos de la elección racio-nal, del institucionalismo histórico y del institu-cionalismo cultural, con el propósito de entender las dinámicas de actuación de los actores y la influencia del marco institucional y del entorno local, nacional e internacional, en las preferen-cias, percepciones y estrategias de estos.
b) Vehiculiza un mejor ajuste entre perspectiva teórica y realidad observada en la interacción política de los diferentes actores que intervienen en una política pública.
c) Habilita la conceptualización de los procesos producidos por la interacción de actores indivi-duales y colectivos, públicos y privados, dotados de ciertas capacidades, con percepciones subje-tivas de la realidad y con preferencias distintas según sus intereses.
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histórico centrado en los actores”, como combina-ción del institucionalismo histórico y el sociológico, y que ha utilizado como herramienta la teoría de juegos, nos ha permitido comprender y explicar la necesidad de combinar la agencia (capacidad de los individuos de cambiar la estructura) y la estruc-tura misma para explicar los resultados de la políti-ca pública objeto de estudio. Esta comunicación e intercambio entre diferentes enfoques, permite re-forzar la tendencia integracionista de los métodos en la ciencia política.
La utilización de la teoría de juegos como herra-mienta útil para analizar los comportamientos es-tratégicos y las reglas de decisión de los actores, pone el énfasis en la orientación basada en la elección racional de los actores, donde la agencia es determinan-te. El institucionalismo sociológico, enfatiza en los constreñimientos de los agentes por parte de las instituciones; y el institucionalismo históri-co, agrega la dimensión temporal al análisis mos-trando cómo el pasado incide en el presente y en el futuro, y manifestando una gran preocupación por la historia de las instituciones en una particular coyuntura histórica.
Podemos afirmar que el neo-institucionalismo es una unidad de análisis multidisciplinaria dado que sus desarrollos y sus distintos enfoques teóricos le interesan a la historia, la sociología, la economía y la ciencia política. Sin embargo, para poderse con-solidar como unidad de estudio, el neo-instituciona-lismo necesita avanzar en la claridad de sus niveles de análisis y en la fortaleza de sus conceptos. Inte-rrogantes como los que se señalan a continuación, aún no tienen claras respuestas desde esta pers-pectiva teórica: ¿Las instituciones moldean las con-
ductas o las conductas moldean las instituciones?, ¿hasta qué punto las instituciones son diseñables?, ¿qué capacidad tienen las instituciones de producir resultados deseados?
El “institucionalismo histórico centrado en los ac-tores” es un enfoque histórico-empírico y como tal, se muestra abierto a la recepción de nuevos cono-cimientos y al ajuste conceptual, teórico y metodo-lógico en tanto manifiesta una aptitud aperturista frente a descubrimientos empíricos, el empleo sis-temático del método comparativo y el tratamiento detallado de cada caso de estudio, lo que ha permi-tido la emergencia de una nueva categoría de aná-lisis que se ha nombrado como “institucionalismo
contextualizado”9.
Desde la perspectiva de los actores y los modos de interacción, se le caracteriza como una teoría dinámica que da cuenta del cambio insti-tucional que se encuen-tra en la base del cam-bio histórico. Desde el punto de vista macro, se ocupa del medio institu-cional o de las reglas de juego que constriñen las acciones de los actores y las encausan; y, desde
el punto de vista micro, se ocupa de las institucio-nes de gobierno sobre los actores sociales y econó-micos, públicos y privados, individuales y colectivos.
En definitiva, el enfoque neo-institucionalista en su versión del “institucionalismo histórico centra-do en los actores” desde la ciencia política, procu-ra explicar que las decisiones individuales (desde una perspectiva conductista o de rational choice) no pueden ser comprendidas sin la referencia al marco institucional más amplio en que ellas están insertas. Además, como el neo-institucionalismo re-conoce que los agentes actúan bajo condiciones de información, cognición, participación y poderes de
Estudiar el papel de las instituciones y los escenarios institucionales para dar respuesta a los problemas que le dieron origen a la política de contingentes, centrando la atención en los actores y en su racionalidad, nos permite analizar el papel que juegan las burocracias públicas y los grupos de interés en la elaboración y ejecución de los programas gubernamentales.
9 Significa que las variables del contexto no son excluidas del tejido argumentativo (Nohlen, 2006b).
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negociación desiguales; en consecuencia, ni las or-ganizaciones, ni el Estado, ni las instituciones en su conjunto, operan necesariamente para el beneficio social, ni son necesariamente eficientes.
En este sentido, estudiar el papel de las institucio-nes y los escenarios institucionales para dar res-puesta a los problemas que le dieron origen a la política de contingentes, centrando la atención en los actores y en su racionalidad, nos permite ana-lizar el papel que juegan las burocracias públicas y los grupos de interés en la elaboración y ejecución de los programas gubernamentales y el peso esen-cial, pero no determinista, de las instituciones y los marcos institucionales sobre las decisiones de los actores y la constelación de actores, adoptadas a través de los distintos modos de interacción.
Esta propuesta centrada en la participación de los actores, su racionalidad y sus modos de interacción, resulta útil para comprender y explicar la llamada descentralización en España, ya que el ámbito local ha experimentando un importante proceso de re-estructuración, que supone para las Comunidades Autónomas y los municipios mayores márgenes de maniobra, dejando atrás el ser simples ejecutores de las decisiones de los centros gubernamentales. Los representantes autonómicos y locales, y una comple-ja red de actores, se relacionan en una dinámica que va desde la canalización de un número importante de demandas sociales, el desarrollo de iniciativas no-vedosas que responden a los problemas de la comu-nidad por medio de la participación en escenarios de concertación, cooperación y coordinación en la eje-cución, así como de veeduría frente al cumplimiento de las metas. Es desde este ámbito donde se forta-lece la gobernabilidad, en la relación directa entre políticas públicas y gobiernos locales.
La utilización de este método de análisis también nos permite conceptualizar los procesos produci-dos por la interacción de los diferentes actores im-plicados y determinar los grados de influencia de los marcos institucionales sobre sus capacidades, percepciones y preferencias, dado que los actores dependen de las reglas construidas socialmente para orientar sus acciones en ambientes sociales que de otra manera serían caóticos. En el análisis
de la política de contingentes, las entrevistas reali-zadas a los distintos actores públicos y privados, in-dividuales y colectivos, fueron fundamentales para identificar los intereses de cada uno —a partir de sus capacidades, percepciones y preferencias— y determinar los grados de influencia de los marcos institucionales del contingente sobre cada uno de los actores. Lo que pudimos constatar es que to-dos los actores implicados en la política de contin-gentes dependen, en buena medida, de las reglas construidas como parte del diseño de esta política y en virtud de ellas pueden hacer uso o no, benefi-ciarse o no de ella.
La estructura integrada o fusión de paradigmas (institucionalismo histórico, institucionalismo cultu-ralista y la teoría de juegos) que propone el “institu-cionalismo histórico centrado en los actores”, pro-porciona un mejor ajuste entre perspectiva teórica y realidad observada; por ello es tan importante el estudio de casos.
El trabajo empírico realizado como parte de la in-vestigación, cuyos resultados se muestran en este documento, nos ha permitido examinar a través de la teoría de juegos y de los modos de interacción, la influencia recíproca entre actores instituciona-les españoles y colombianos; actores económicos como los empresarios españoles; actores sociales como los sindicatos, trabajadores organizados gre-mialmente, técnicos expertos en materia migratoria y de empleo; y actores internacionales del mundo del trabajo y las migraciones que también se ex-presan a través de sus organizaciones. Todos estos actores operan dentro de escenarios instituciona-les que abren y cierran estrategias de oportunidad, dan forma a las percepciones y preferencias de los actores, y, a su vez, dejan un amplio margen de ma-niobra dado que las reglas institucionalizadas rara vez prescriben una sola dirección de acción y aun siendo de obligatorio cumplimiento, pueden ser vio-ladas por actores que están dispuestos a pagar el precio mediante sanciones.
El análisis de la política de contingentes, orientado a las interacciones, también aporta claves para en-tender situaciones complejas que se relacionan con la política de contingentes y MLTC, y que van más
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allá del análisis de la acción del gobierno situándo-nos en el campo de la gobernanza, en tanto consul-tan las capacidades, percepciones y preferencias de otros actores y sus expectativas. En el caso de los migrantes frente a los derechos políticos, eco-nómicos, sociales y culturales en las sociedades de acogida; en el ámbito empresarial de los pequeños y medianos empresarios, frente a su imposibilidad de usar la política de contingentes por los altos cos-tes y la difícil tramitación; y en el campo internacio-nal, el papel que juegan la Organización Internacio-nal de los Trabajadores (OIT), la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización Interna-cional para las Migraciones (OIM) respecto de los derechos de los migrantes. Cuestiones que han de ser atendidos por los políticos y por los diseñadores de políticas, si de resolver problemas públicos y de mejorar la acción del gobierno se trata.
Finalmente, el método propuesto por el “institucio-nalismo histórico centrado en los actores”, permite explorar las capacidades del sistema de contingen-tes para hacer frente a cierto tipo de problemas políticos y sociales y, para poder comprender e in-terpretar los resultados de determinadas interac-ciones políticas, teniendo en cuenta que éstas se producen en espacios estructurados por relaciones de poder. A partir del trabajo de campo realizado, hemos podido entender por qué la política de con-tingentes le es útil a los grandes empresarios es-pañoles, y no así a los pequeños y medianos, com-prender por qué los sindicatos de UGT y CCOO en este campo migratorio, negocian fácilmente con los empresarios y el gobierno y por qué en época de cri-sis económica, la Comisión Laboral Tripartita, com-puesta por representantes del gobierno, los sindi-catos y los empresarios, deciden por unanimidad disminuir drásticamente el número de contingentes a partir del año 2009.
En efecto, la política de contingentes ha sido útil en España para resolver demandas de mano de obra, sostener el régimen pensional y hacer ajustes de-mográficos, aspectos relevantes para el mercado laboral español y para la sociedad en su conjunto. Sin embargo, el examen de algunas interacciones políticas revelan que frente a la actual crisis econó-mica y financiera, se superponen los intereses eco-
nómicos de España y la Unión Europea sobre los intereses políticos de mantener buenas relaciones con los países en desarrollo y cumplir con los com-promisos acordados vía Relaciones Internacionales o vía convenios bilaterales, como el suscrito entre Colombia y España en mayo 21 de 2001.
2.2. Aportes del estudio de caso a la teoría
Cada actor que interviene en la política de contin-gentes de trabajadores colombianos en España tiene intereses propios y diferenciados: los actores institucionales esperan resolver los conflictos que dieron lugar al diseño de la política y de este modo alcanzar aprobación ciudadana y legitimación para mantenerse en el gobierno. Los grandes empresa-rios españoles esperan resolver algunas necesida-des en puestos de trabajo mediante el mecanismo de los contingentes, que les permite cumplir con su objeto social y reducir costes laborales. Los trabaja-dores colombianos esperan obtener buenos ingre-sos que les permita mejorar su calidad de vida y la de sus familias mediante el envío de remesas. Los sindicatos españoles defienden los intereses de los trabajadores migrantes, cuidando que las condicio-nes alcanzadas en el mercado de trabajo español, se puedan mejorar o, al menos, mantener.
Examinando el sistema de interacciones entre los distintos actores que participan de la política de contingentes, encontramos que en escenarios de campos anárquicos e instituciones mínimas, la po-lítica de contingentes fue utilizada, en sus inicios, para fines distintos a la contratación en origen, como acaeció en la década del noventa, cuando el mecanismo se utilizó para regularizar inmigrantes que ya se encontraban en España en condición de irregulares. En escenarios de redes y sistemas de decisión conjunta se han alcanzado algunos resul-tados producto de la coordinación entre redes públi-cas de centros de migraciones y redes que van de la administración central hasta las administraciones periféricas en la puesta en marcha del procedimien-to de gestión del contingente, de la contratación temporal y la concesión de permisos de trabajo y de residencia, cooperación entre redes sociales de inmigrantes para efectos de ayudar a iniciar el ciclo migratorio de manera menos traumática, aportan-
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do información y contactos para la ubicación de una vivienda digna, el acceso al sistema de salud, el ac-ceso a una cultura diferente, entre otros aspectos, y, negociaciones permanentes en la Comisión Laboral Tripartita que anualmente aprueba el contingente y que, como hemos señalado, está conformada por representantes del gobierno, representantes de los empresarios y representantes de los trabajadores.
En escenarios de asociaciones, distritos y asam-bleas representativas, es usual que el modo o pau-ta de interacción más frecuente entre los actores sea el voto mayoritario. Así suelen tomar sus de-cisiones las asociaciones de inmigrantes respecto de sus demandas reivindicativas del derecho a no ser discriminados y a ser integrados a la sociedad española; las asambleas gremiales de empresarios a través de sus órganos de representación para plantear sus necesidades de mano de obra ante el gobierno y hacer lobby con el propósito de incidir en la formulación de políticas públicas de su inte-rés ante el parlamento español; y, las asambleas de trabajadores a través de sus sindicatos más re-presentativos, para plantear sus reivindicaciones en materia laboral en lo referido a condiciones de salario, jornada laboral, seguridad en los lugares de trabajo, salud, pensiones, entres otros aspectos de su interés.
En escenarios de organizaciones jerárquicas y de Estado como las que intervienen en la política de contingentes, tales como Partidos Políticos, Minis-terios Públicos, Parlamento, Presidencia de Go-bierno, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos, Municipios, Foro para la integración social de los inmigrantes, Observatorio Permanente de la Inmi-gración, La Conferencia Sectorial de Inmigración; se producen interacciones de cuatro tipos: de conflic-to, de cooperación, de coordinación y mixtas.
Interacciones de puro conflicto se presentan, por ejemplo, entre el partido político de gobierno -PSOE10– y el partido político de oposición –PP11–, por sus posturas políticas e ideológicas sobre la inmigración y la integración de los inmigrantes ex-
tranjeros no comunitarios. De igual forma puede mencionarse el conflicto surgido en el marco de la actual crisis económica y financiera en 2009, en-tre el gobierno y el Foro para la integración social de los migrantes, debido al retroceso de la política migratoria en España, que se expresa en el endure-cimiento de las medidas, como el plan de retorno a los países de origen, el recorte de ayudas económi-cas a las asociaciones de migrantes, la suspensión en las medidas de cooperación hacia los países del tercer mundo de donde procede la inmigración, la modificación de la normativa en materia de reagru-pación familiar, entre otros.
Interacciones de cooperación se presentan, por ejemplo, entre los Ministerios Públicos y el Presi-dente de gobierno para efectos de regular los con-tingentes en los términos previstos por las reglas institucionales vigentes, con el fin de controlar y ordenar adecuadamente los flujos migratorios y al-canzar mejores niveles de gobernabilidad en mate-ria migratoria, de empleo y de legitimidad entre la población que reside en suelo español.
Asimismo, se evidencian niveles de coordinación en mayor o menor intensidad, entre las administra-ciones públicas nacional, autonómica y provincial, en aras de hacer eficaz el proceso de descentrali-zación en materia migratoria y de integración de los inmigrantes a la sociedad de acogida, evitando du-plicar la administración en todos aquellos aspectos cuya competencia ha quedado atribuida a varios de estos niveles, como es el caso de la concesión de los permisos de trabajo y de residencia que se han descentralizado.
Interacciones de cooperación se observan entre la administración pública y los expertos en los temas de empleo y migración en el Observatorio Perma-nente sobre Migraciones, en tanto estos últimos contribuyen con estudios técnicos que no son vin-culantes para la administración, pero que constitu-yen cuerpos de información especializada que les permite adoptar mejores decisiones políticas dadas las calidades de la información.
10 PSOE es la sigla que se utiliza para simplificar: Partido Socialista Obrero Español.11 PP es la sigla que se utiliza para simplificar: Partido Popular.
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Cuando combinamos escenarios para examinar las interacciones, nos encontramos con interacciones en escenarios mixtos, que son las más frecuentes. Veamos algunos ejemplos:
Conflicto entre el gobierno –Consejo de Minis-tros–, los sindicatos de CCOO y UGT y las Asocia-ciones de Migrantes, por el cambio de finalidad prevista en el Acuerdo del Consejo de Ministros del 26 de marzo de 1993, en virtud del cual se determinó el primer contingente, y se permitió la regularización de muchos inmigrantes extranje-ros no comunitarios que ya se encontraban en España, a pesar de que el contingente se previó para la contratación en origen.
Conflicto entre el gobierno y los pequeños y medianos empresarios por la rigidez en la ges-tión de los contingentes y la manera de realizar los cálculos del número de contingentes apro-bados, que no coinciden con las necesidades reales de mano de obra, ni con la contratación real realizada anualmente por los empresarios.
Conflicto entre el gobierno y los inmigrantes representados por asociaciones, sindicatos y ONGs, por el contenido de la circular 1/2002 de 16 de enero que dispuso la inadmisión a trámite de todas las solicitudes de permiso de trabajo y residencia de régimen general, a partir del 14 de enero de 2002.
Conflicto que se ha presentado entre los gran-des empresarios y los sindicatos por la alta rotación de trabajadores contratados por con-tingente cada año, lo cual supone la existen-cia de una de las siguientes situaciones: que los empresarios no quieren renovar el contrato después del primer año, o que las condiciones de contratación son tan precarias que provocan el retiro de los trabajadores al vencimiento del primer contrato laboral para emprender la bús-queda de otro trabajo en mejores condiciones laborales.
Conflicto de intereses entre las distintas Co-munidades Autónomas (CCAA) dadas las dife-rentes visiones acerca de la integración de los inmigrantes y las consecuentes políticas públi-cas enfrentadas. Mientras algunas CCAA como Cataluña aboga por una visión multiculturalista
auspiciada desde gobiernos progresistas, otras como la Comunidad de Madrid, implementa po-líticas asimilacionistas promovidas desde el Par-tido Popular que ha tenido durante varios años en gobierno de esta comunidad. Ello indica que la orientación política e ideológica del partido de gobierno ha sido determinante en la política de integración de los migrantes.
A más de veinte años de implementación de esta política, podemos afirmar que en su configuración han interactuado factores internos y externos, y actores públicos y privados, individuales y colecti-vos que han sido determinantes en su dinámica y en los resultados, desvelando, desde la perspecti-va del institucionalismo histórico, su utilidad para que el gobierno español pudiere controlar los flujos migratorios, resolver demandas de mano de obra y hacer ajustes demográficos. Sin embargo, desde la perspectiva del mercado de trabajo, es evidente que para los migrantes y para los países expulso-res, los resultados de ésta son diferentes, puesto que para los primeros –trabajadores extranjeros no comunitarios–, prevalecen fuertes procesos de flexibilización, segmentación y precarización labo-ral y un gran déficit de derechos políticos, y para los segundos –países en desarrollo–, expulsores de migrantes, se destacan, al menos en esta eta-pa de crisis económica mundial, las dificultades de concretar los procesos de cooperación al de-sarrollo –codesarrollo– acordados con el gobierno español dada la profunda afectación del empleo en el marco de las actuales dificultades.
En el marco de la implementación de las políticas públicas es común encontrar redes de políticas públicas que crean mecanismos de coordinación entre los diferentes entes territoriales.
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3. Aportes metodológicos del estudio de caso de los contingentesde trabajadores colombianos en España desde el enfoque de redes
Por otro lado, desde la teoría de la estructura social, se afirma que no existe una sola estructura sino va-rias que se presentan en distintos niveles y ello im-plica que no necesariamente estén articuladas entre sí (Nadel, 1966, citado en López D. 2008, p. 83). Por tanto, desde esta perspectiva lo central al interior de una red son los tipos de roles que cumple cada uno de los actores, así como las pautas que determinan su accionar. En esta misma ruta, Molina (2001) in-dica que las redes sociales tienen un sentido espe-cífico en sus relaciones, no se busca indagar por el comportamiento en términos de, por ejemplo, la cla-se social, la profesión o el género, puesto que desde este enfoque los atributos de los actores no son un elemento central (Molina, 2001, p. 13).
Uno de los precursores del análisis de redes socia-les, el sociólogo John Barnes (1954), concibe las redes como un campo social13, es decir, el esce-nario donde se presenta un determinado número de vínculos entre elementos diversos, aunque de igual forma, dentro de este campo pueden estar presentes una variedad de actores que no estén vinculados unos a otros (Requena S. 1989, p. 139). Esta distinción entre actores conectados y no co-nectados constituye un factor clave, puesto que a partir de esta interpretación se puede llevar a cabo el análisis de densidad de la red, el cual permite estudiar y medir el porcentaje de conectividad y por tanto el número de actores vinculados entre sí.
Ahora bien, siguiendo a Requena (1989) en el aná-lisis desde el enfoque de redes sociales, se deben indicar las características internas de la red y aque-llas de tipo morfológico. Las primeras obedecen a la posición en la que se encuentra determinado actor con respecto a los demás y que se obtienen indi-cando el nivel de centralidad que ocupa un actor dentro de la red. Las segundas están relacionadas con el anclaje o localización de la red, la accesibi-
3.1. Aproximación al concepto de “redes sociales”
El enfoque metodológico de redes sociales es una aproximación que permite comprender las relacio-nes sociales en su nivel meso, es decir en un ni-vel intermedio entre lo estructural y la capacidad de agencia del individuo. Su potencialidad radica en un acercamiento a las formas que adoptan las relaciones en contextos donde se espera que un conjunto de actores operen bajo un mismo propó-sito. De este modo, la aproximación a una realidad dada desde el análisis de las redes sociales posi-bilita un ejercicio metodológico en aspectos como la composición de las redes de políticas públicas, los niveles de centralidad y la densidad de una red que en términos generales expresan por qué una determinada red de actores proceden de una u otra manera.
Para conceptualizar el término de red conviene puntualizar que existen, en términos teóricos, dos formas de aproximarse a este concepto. Por un lado, Radcliffe-Brown refiriéndose a la estructura social afirma que es “la red de las relaciones exis-tentes entre personas implicadas en una socie-dad” (Radcliffe-Brown, 1974, citado en Requena S. 1989, pp. 138-139). Sin embargo, una red así concebida implica una ausencia de comprensión en términos analíticos pues se entiende que una red es más que una suma de interconexiones e in-terrelaciones, dado que este concepto obedece a entender cómo las propiedades12 de esa red pue-den afectar las formas de relacionarse (Requena S., 1989). En esta perspectiva el concepto de red se refiere a los vínculos que se establecen entre un número dado de personas o grupos dentro de los cuales existen un conjunto de características que posibilitan o inhiben el relacionamiento fluido entre actores.
12 Por propiedades de la red se entiende los niveles de centralidad, de proximidad, densidad, intensidad, entre otros.13 Existen varios tipos de campo social que pueden ser: el territorio, por tipo de ocupación o por el tipo de relaciones personales (Molina, 2001: p. 27).
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lidad, la densidad y el rango Mitchell (1969 citado por Requena S. 1989, p. 141). La posición del actor, desde el análisis de redes, es un factor central a analizar puesto que desde allí se fundamentan las asimetrías de poder y las oportunidades o no para acceder a los recursos. Mientras que en términos morfológicos el elemento central radica en conocer la densidad de la red, con la cual se indica si el total de actores que participan de ésta, se encuentran unidos o no a otros o por el contrario sus vínculos son pocos o nulos.
Para el institucionalismo histórico centrado en los actores, el análisis de las redes sociales es impor-tante, en especial, en lo que se refiere al tema de las interacciones. En tal sentido, Scharpf entiende el concepto de red social como “el conjunto de vín-culos directos e indirectos definidos por relaciones mutuas de dependencia” (Scharpf, 1978, p. 362 ci-tado en Klijn, 1998, p. 33). Desde esta perspectiva, se infiere que la relación entre los actores siempre es mutua y por tanto deja de lado aspectos como el reconocimiento que tiene un actor sobre otro, es decir, en una red pueden estar contenidos un con-junto de actores donde no necesariamente los vín-culos entre éstos sean bidireccionales, ya que pue-den estar situados en una sola dirección en la me-dida en que un actor reconozca a otro, mientras que para el otro esta relación puede o no ser relevante. El reconocimiento de los actores es importante a la hora de comprender la fortaleza en las relaciones que pueden establecer los mismos para un propó-sito común, lo que es relevante en el análisis de las políticas públicas.
A continuación, exploraremos el concepto de redes de políticas públicas como presupuesto necesario para abordar el análisis de la política pública de contingentes de trabajadores colombianos en Espa-ña, partiendo de identificar los tipos de relaciones y las medidas de densidad y centralidad de la red.
3.2. Aproximación al concepto de “Redes de políticas públicas”
En términos de la puesta en marcha de las políti-cas públicas, Subirats indica que por policy network –redes de política pública– se entiende el conjun-
to de entramados a través del cual interactúan los actores institucionales políticos y sociales para lo-grar operaciones concretas en el marco de un pro-grama de actuación determinado (Subirats, 1989). Dentro de este entramado podemos encontrar las relaciones de tipo intergubernamental, intersecto-rial (privado-público), o entre gobierno y sociedad. Molina indica dos escuelas que han hecho parte de este tipo de análisis; por un lado, la escuela de in-termediación de intereses, que concibe la red como eje estructurante de relaciones entre grupos de in-terés; y por otro, la escuela de gobernanza, donde la red es el mecanismo a través del cual se movilizan recursos políticos entre actores públicos y privados (Molina, 200, p. 40).
En el ámbito de las políticas públicas, las redes de interacción poseen en sí un cúmulo de elementos que permiten un análisis de las mismas. Éstos son: cada política pública genera su propia red; los in-tereses dentro de la red variarán según la función dentro de ésta; su afiliación también variará con base en el peso del sector, su pertenencia a las élites; de igual modo, interesan las interacciones entre los procesos horizontales y/o verticales que determinan conflictos o aislamiento. En suma, ésta ha demostrado ser una herramienta efectiva para el análisis cuando se trata de políticas nacionales que son implementadas en lo territorial, puesto que en muchas ocasiones se presentan superposicio-nes de competencias y/o coexistencia de intereses diversos en cada uno de estos niveles, entre otros (Subirats, 1989).
Para el institucionalismo histórico centrado en los actores, el enfoque de redes de políticas públicas tiene gran importancia, pues, por un lado se con-templa que las redes funcionan bajo el influjo del marco institucional que permite, promueve o prohí-be determinadas formas para relacionarse entre los actores y de este modo un sector dado crea una red de actores públicos y/o privados con intereses en la problemática específica, y por el otro, mediante esta red se modifica el comportamiento de los ac-tores al tiempo que, se influye sobre los resultados de la política (Zurbrigguen, 2006: pp. 71-72). Cabe destacar que desde este enfoque se entiende que no sólo las instituciones determinan a los actores,
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sino que los actores también pueden afectar las instituciones y es allí donde radica el potencial de las redes de políticas públicas, puesto que a pesar de que el marco institucional es la puerta de entra-da para determinar qué actor se relaciona con cuál en términos legales, a su vez esa misma interacción determina el rumbo de dichas políticas.
Desde este enfoque, Scharpf (1978 citado por Klijn, 1998, p. 10) afirma que la existencia de redes de política pública obedece al hecho que con dificultad una sola persona es capaz de tomar decisiones de tan altas implicaciones como las políticas públicas y por lo general se requiere de un entramado de ac-tores. De igual forma, su existencia está vinculada a muchos que no quisieran quedar por fuera de estas decisiones y por tanto tratan de vincularse a la red bajo uno u otro mecanismo. En este sentido, Sán-chez (2004) siguiendo a Scharpf, indica que la es-tructuración de las redes también determina los es-cenarios posibles para la interacción. Por ejemplo, en una red poco estructurada es más factible que se presenten tipos de interacción como la acción unilateral y la negociación (Sánchez, 2004, p. 7), mientras que las redes más estructuradas, facilitan escenarios de control sobre las futuras decisiones y también garantizan una mayor coordinación entre las instituciones para poner en marcha los propó-sitos.
3.3. Análisis de la política de contingentes desde el enfoque de redes de políticas públicas: una mirada a los tipos de relaciones, la densidad y la centralidad
Luego de conocer el marco conceptual que permite desarrollar el análisis de redes sociales en marcos de políticas públicas, se explicarán los tipos de re-laciones que se presentan en una política pública como un primer nivel de análisis dentro de las re-des de políticas públicas. La primera de ellas es la cooperación. Siguiendo a Nohlen (2006), con este concepto se indica el trabajo mancomunado que puede llevar a cabo un número determinado de actores, ya sean individuales o colectivos. Desde la perspectiva de la elección racional el resultado de la cooperación será la maximización común de beneficios. Por su parte, en términos instituciona-
les, la teoría de los sistemas de negociación plantea que para llegar a un equilibrio entre los bienes indi-viduales y colectivos, se requiere cooperación ins-titucional, en especial, en la distribución de funcio-nes mediante redes u orientaciones cooperativas (Nohlen, 2006a, p. 288). Las formas que asume la cooperación implican a su vez una inversión de recursos económicos, físicos, humanos y políticos.
El segundo tipo de relación es el conflicto, el cual constituye una de las formas de interacción entre individuos, grupos, organizaciones y colectividades que en general se presenta por la disputa acerca de la disponibilidad y la distribución de los recur-sos (Bobbio, et al., 1997, p. 298). También es un tipo de relación que se construye cuando no existe acuerdo sobre los objetivos propuestos y por tan-to existe una pelea permanente por lograr influen-ciar los niveles de decisión para que sus criterios sean tenidos en cuenta. En este sentido, los tipos de conflictos pueden analizarse al tener en cuenta tres criterios: dimensión, intensidad y objetivos. La dimensión, corresponde al número de personas in-volucradas en éste. La intensidad, a la disposición de continuar hasta las últimas consecuencias. Y los objetivos, deben ser comprendidos y explicados con base en la situación concreta en términos del tipo de sociedad, de régimen político, etc. (Bobbio, et al. 1997, p. 299).
El tercer tipo de relación es la coordinación, enten-dida como la correcta ordenación de objetivos, ac-ciones e intereses (Nohlen, 2006a, p. 289). Dentro de esta, se destacan tres mecanismos: jerarquía, mercado y redes, acompañados de sus medios res-pectivos: el poder, los recursos económicos y la con-fianza en las reglas (Nohlen, 2006a, p. 289). Por lo general se presenta en las instancias gubernamen-tales, es decir, son las formas que adopta el gobier-no central para distribuir funciones en los ámbitos regionales y locales.
Es importante precisar que se pueden presentar combinaciones entre estos tres tipos de relaciones o interacciones que hemos definido posibles entre los actores que participan de la política migratoria, de tal modo que puede existir coordinación y con-flicto de forma simultánea, o en un momento dado
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de la política la relación puede ser conflictiva, mien-tras que en escenarios futuros entre los mismos ac-tores puede pasarse a la cooperación.
Un segundo nivel de análisis tiene que ver con las medidas de centralidad y densidad. Conviene en este sentido indicar a qué corresponde cada uno de estos conceptos. En primer lugar, la posición que ocupa determinado actor dentro de la red, es decir, su nivel de centralidad, determina la capacidad de influencia sobre otros actores o sobre los mismos resultados. En este sentido, se pueden diferenciar dos niveles: la posición periférica y la posición cen-tral (Freeman, 1979 citado en Requena S. 1989, p. 149). De igual forma pueden existir niveles in-termedios que a su vez son importantes en cuanto a los flujos de información. Por tanto, el grado de centralidad dependerá del número de actores a los cuales se encuentra unido un actor. Éste grado de centralidad, a su vez, tiene un nivel de entrada y uno de salida: el de entrada hace parte del número de actores que se refieren a ese actor, mientras que el de salida da cuenta de los actores a los que éste se refiere (Velázquez A. & Aguilar G., 2005: p. 21).
Frente a la densidad, existen cuatro elementos morfológicos que caracterizan una red: anclaje o localización de la red, accesibilidad, densidad y rango. (Mitchell 1969 citado por Requena S., 1989: p. 141). A partir de ésta, se explica el grado de co-nexión que existe entre los distintos actores. De este modo la densidad corresponde a la relación que hay entre el número de vínculos existentes y el número de vínculos que son posibles (Molina, 2001). Así por ejemplo, una red donde todos los ac-tores están vinculados entre sí tendrá la densidad máxima posible, es decir, de 100 vínculos posibles 100; en caso contrario este número irá disminuyen-do a partir del número máximo de vínculos posibles.
Las políticas públicas vistas desde una perspectiva de redes sociales permiten indagar por la coheren-cia o no que existe entre lo delegado y lo llevado a cabo, como en el caso de la coordinación. Por otro lado, los posibles conflictos que se presentan entre actores que a su vez inciden en los resultados de la política, así como las posibles relaciones de co-operación en un momento dado de la política. Por
ejemplo, si se habla de la crisis por la que atraviesa en la actualidad España se visualizará una coope-ración tanto entre empresarios, sindicatos y gobier-no español. Esto indica que a pesar de que existan conflictos entre dos o más actores, la situación del sistema económico puede llevar a cambios sustan-ciales, aunque ello a su vez implica marginar a otros actores, como en este caso sucede con los migran-tes a pesar de ser los principales destinatarios de la política.
Son diversos los actores que confluyen en el marco de la política de contingentes (ver Ilustración 1 pá-gina siguiente) entre públicos, privados, de carácter asociativo, mixtos e internacionales.
Para tener en cuenta una clasificación de los mis-mos, podríamos iniciar por señalar que la primera de ellas tendría que ver con el país de procedencia de la organización o el grupo –como en el caso de los migrantes–. Dentro de esta se ubican España, Colombia y los actores internacionales o multilate-rales como la OIM. La segunda característica que se tiene en cuenta para una clasificación es el carácter del grupo u organización. Dentro de ésta se encuen-tran los actores públicos, privados, de asociación, mixtos e internacionales. En términos de relación se escogieron la cooperación, la coordinación y conflicto; estas tres nos permiten explorar cómo los actores asumen su relación con el otro en aras de lograr que sus iniciativas sean tenidas en cuenta a la hora de tomar decisiones sobre los rumbos de la política pública. En la red de la política pública de migración se iden-tifican bajas relaciones de conflicto (líneas rojas), en cambio se aprecian altos niveles de cooperación y coordinación que se expresan con las líneas amari-lla y verde respectivamente. Estas bajas relaciones de conflicto dan cuenta del éxito en la implementa-ción de la política pública puesto que reflejan altos niveles de acuerdo en los propósitos formulados. Asimismo, indican altos niveles de legitimidad a la hora de llevar a cabo las acciones gubernamenta-les. En especial se destacan niveles de cooperación mediante instituciones como la Comisión Laboral Tripartita; este es el escenario por excelencia don-de se discuten y se toman decisiones respecto a los
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contingentes aprobados anualmente por la política. Adicional a ello, este es el mecanismo instituciona-lizado de cooperación público-privada, donde con-vergen actores gubernamentales, empresariales y sindicatos al garantizar con ello dinámicas más democráticas en la toma de decisión.
Se distinguen cinco niveles de centralidad en la red (Ver tabla 1). Un primer nivel está representado por el Gobierno español, éste es el actor central de la política. Un segundo nivel, o nivel intermedio, lo con-forman las asociaciones de migrantes, la Comisión Laboral Tripartita y los grandes empresarios. En el tercer nivel se agrupan las alcaldías municipales de Colombia. Un cuarto nivel está representado por el Consejo Superior de la Política de Inmigración. En el
quinto nivel se ubican la Red Pública de Centros de las Migraciones y el sindicato UGT. Finalmente, en la periferia de la red, se ubican el resto de actores. Se destaca en la zona periférica el Gobierno colombia-no que se halla en un nivel de marginalidad donde poco o nada está incidiendo en las decisiones fren-te a los migrantes nacionales que se encuentran en suelo español. En cuanto al número de conexiones que aparecen en la tabla, se obtuvieron establecer las relaciones más recurrentes en la red e indican grado de centralidad, esto es, grado de poder, con lo cual podemos realizar análisis sobre la importan-cia de los actores en la política objeto de estudio. A mayor número de conexiones mayor importancia y mayor poder de los actores.
Fuente: Elaboración propia con base en (Borgatti, 2002).
Tabla 1. Grado de centralidad de los actores.
Niveles Primer Segundo Tercero Cuarto Quinto
ACTOR Gobiernoespañol
Asociacionesde migrantes
ComisiónLaboral
Tripartita
Grandesempresarios
Alcaldíasmunicipales
Colombia
ConsejoSuperior de la
Política de Inmigración
Red Públicade Centros deMigraciones
UGT (UniónGeneral de
Trabajadores)
Número deconexiones
33.333 17.647 17.647 17.647 15.686 13.725 11.765 11.765
Fuente: Elaboración propia con datos de la red.
Políticas públicas y movilidad humana en la región Andina
Coordinadora de las Organizaciones Agrarias Red Pública de Centros de Migraciones
Comunidades Autónomas -CCAA-
Alcaldías menores Bogotá
UNED
Alcaldías municipales Coloombia
Bancoldex
Gobierno colombiano
DAS (Departamento Administrativo de Seguridad)CUT (Central Unitaria de Trabajadores)
Comisión Mixta de Coordinación
Unión de Agricultores y Ganaderos de Aragón
OIM (Organización Internacional para las Migraciones)
Consulado de Colombia en EspañaGobierno Español
Observatorio Permanente de la Inmigración
Ayuntamientos
Inmigrantes temporalesConsejo de Ministros
Consejo Superior de la Política de Inmigración
PyMes Empresarios
Comisión Laboral Tripartita
UE (Unión Europea)
OIT (Organización Internacional del Trabajo)
CEOE (Confederación Española de Organizaciones Empresariales)Congreso de los Diputados
UGT (Unión General de Trabajadores)
CCOO (Comisiones Obreras)
Empresarios agrícolas
Foro para la integración social de los Migrantes
Asociaciones de migrantesPartidos Políticos del Gobierno
Redes Sociales de Inmigrantes Legales e IlegalesONG (Organizaciones no Gubernamentales)
Partidos Políticos de Oposición
Grandes Empresarios
SENA(Servicio Nacional de Aprendizaje)
Inmigrantes contigentes
CTC (Confederación de Trabajadores de Colombia)
Universidad de ValenciaUniversidad Nacional de Colombia
Observatorio Migratorio Internacional
Comisión Intersectorial Nacional de Migraciones
Dirección general de la PolicíaConferencia Sectorial de InmigraciónMedios de ComunicaciónOficinas de InmigrantesParlamento español
Ilustración 1. Redes de la Política Pública de Migración por tipos de relación.
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La centralidad del gobierno español en el modelo de redes da cuenta de la alta conectividad de éste con respecto a otros actores públicos, privados y so-ciales. Sin embargo, los altos niveles de centralidad implican que muchas decisiones pasan primero por este actor y, por tanto, las restricciones frente a la posible incidencia en los rumbos de la política pú-blica son altos puesto que al no existir otros actores que se encuentren en el mismo nivel de centralidad generan una concentración de la información, la posibilidad de tomar decisiones jerárquicas cuando no se llegue a acuerdos y relaciones de poder sobre actores que figuran en niveles periféricos.
Otro actor que aparece en la red con un nivel alto de centralidad son algunas alcaldías municipales de Colombia en regiones altamente expulsoras de mi-grantes por contingente como la Alcaldía de Pereira y la Alcaldía de Bogotá. Quizás esto se explica por-que a partir del Convenio Bilateral de cooperación del 2001 suscrito entre los gobiernos de Colombia y España, las alcaldías implicadas con el fenómeno migratorio han logrado incorporar en sus agendas políticas y en los planes de desarrollo municipales y departamentales temáticas relacionadas con la migración y están jugando un papel importante en la defensa y protección de los migrantes de esas zonas y después de la crisis de 2008, de los retor-nados. Esto pone en evidencia que en el tema mi-gratorio son muy importantes los gobiernos locales y las dinámicas territoriales de aquellos territorios más afectados con esta problemática.
En el marco de la implementación de las políticas públicas es común encontrar redes de políticas pú-blicas que crean mecanismos de coordinación en-tre los diferentes entes territoriales. Es así como en España, en el caso de la política pública de migra-ción, funciona la red pública de centros de migra-ción que en un inicio fue creada desde el orden na-cional y agrupaba tanto a comunidades autónomas como municipios, sin embargo, con el proceso de descentralización, cada comunidad autónoma crea su propio centro de las migraciones.
Para el caso colombiano, el principal espacio de co-ordinación con el gobierno español se encuentra en cabeza de la Comisión Mixta de Coordinación, en la que participan las autoridades de cada país. Sin embargo, el proceso histórico de la relación entre Colombia y España da cuenta de relaciones de co-operación a través del Tratado General de Coope-ración y Amistad entre Colombia y España, firma-do el día 29 de octubre de 199214. Y de relaciones de coordinación el convenio bilateral denominado “Acuerdo entre España y Colombia relativo a la re-gulación y ordenación de los flujos migratorios labo-rales” suscrito entre los dos gobiernos en el mes de mayo del 2001 (Ministerio de Asuntos Exteriores, 2001).
Otro aspecto que se destaca en la red de política migratoria son los actores marginales o grupos ex-cluidos. Éstos están constituidos por los inmigran-tes temporales y los inmigrantes a través de los contingentes que a pesar de estar conectados en la red, por ejemplo, a los grandes empresarios y al SENA15 y ser los destinatarios de la política, no han visto reflejadas sus voces en las decisiones que se han tomado respecto a ellos. Lo anterior se expre-sa en la decisión tomada respecto al retorno y a la suspensión en el envío de más contingentes a la península ibérica como resultado de la crisis econó-mica por la que atraviesa el país en la actualidad. En ello debería jugar un papel central el gobierno colombiano al hacer cumplir los derechos de los migrantes y diseñar políticas públicas en territorio para garantizar el buen desarrollo de la migración y el retorno. Sin embargo, apenas ahora comienza a preocuparse por sus connacionales y lo que más le ha interesado es la generación de mecanismos ins-titucionales para canalizar el tema de las remesas a través de cuestiones como ferias de negocios don-de los migrantes inviertan en finca raíz o en compra de vivienda en el país de origen.
En síntesis, la red de la política migratoria tiene baja densidad ya que equivale a 5.5, reflejando poca co-nectividad entre actores. Esto implica efectos sobre
14 Fuente: http://www.aecid.es/galerias/web/descargas/colombia/colombia_acta6.pdf (AECID, 2003).15 Servicio Nacional de Aprendizaje, institución colombiana dedicada a la formación y selección de migrantes.
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las dinámicas en las relaciones puesto que, por ejemplo, un bajo número de interacciones limita las posibilidades de adquirir confianza entre los mis-mos. Además, en redes más densas, por lo gene-ral hay un mayor flujo de información en la medida en que un actor está conectado a otra red o a un subgrupo que permita generar dinámicas participa-tivas en niveles inferiores. Sin embargo, a pesar de la baja densidad de la red esta política se considera exitosa porque formalmente es aprobada año tras año con la participación de todos los actores (go-bierno, empresarios y sindicatos) a través de la Co-misión Laboral Tripartita, pero en realidad el goce pleno y efectivo de los derechos de los migrantes no se ven garantizados con las decisiones adoptadas por esta Comisión. Quizás esta situación se pueda explicar en que el fenómeno de la representación de los migrantes le corresponde a los sindicatos más representativos de España, que en muchas ocasiones no defienden a cabalidad los intereses de los trabajadores migrantes por defender los inte-reses de sus connacionales.
Desde la perspectiva de redes de políticas públicas, hemos observado que las instituciones que hacen parte de la política de contingentes no afectan di-rectamente los resultados de ésta, sino a través de su impacto en el diseño, aprobación e implemen-tación por los actores. El marco institucional y la arena política de los contingentes se encuentran constreñidos por las reglas de juego de la red (nivel meso) y por ciertos rasgos distintivos de carácter histórico (el origen y sus motivaciones), que se ha-cen sentir en la configuración del sistema político español (nivel macro) y del contexto general en que se encuentren insertados los actores. Esta teoría de redes es una herramienta teórica importante que busca integrar el contexto con el proceso, lo que nos ha permitido comprender por qué la polí-tica de contingentes ingresó primero en la agenda política española y luego en la agenda social (por exigencia de la UE), por qué se ha valido de otras experiencias similares en Alemania e Italia (política de transferencias) y por qué ha sido una política di-reccionada desde la UE.
Conclusiones
A modo de conclusión se puede afirmar que el es-tudio de caso de la política de contingentes permi-te aproximarse a las relaciones que se establecen en marcos de políticas públicas, los actores que de ella participan, los escenarios de cooperación o de conflicto que se desarrollan, el momento histórico en el que se inscribe determinado problema en la agenda sistémica o de gobierno, entre otros aspec-tos. Asimismo, al explorarse la realidad de forma re-trospectiva, es posible dar cuenta del éxito o no de los procesos y por tanto de la efectividad o fracaso de la política. En el especial el caso de la política de contingentes en España ha posibilitado puntualizar algunos aspectos a tener en cuenta: primero, se en-tiende que las políticas se crean en un determinado contexto histórico; y segundo, éstas no son inmuta-bles y pueden verse afectadas por los cambios en la realidad, como sucede en la actualidad dado el contexto de crisis económica que vive Europa y en particular España.
Una vez hemos empleado el enfoque del institu-cionalismo y el de redes sociales al análisis de la política de contingentes, vemos cómo la política es efectiva con relación al cumplimiento de sus objeti-vos, pero vista desde los mercados de trabajo sus decisiones tienen impactos negativos o los mismos no son contemplados en la política. Las implicacio-nes que de allí se derivan son: el detrimento de las condiciones laborales de los migrantes, su baja par-ticipación política directa en la toma de decisiones y la vulneración en sus derechos sociales, económi-cos y políticos.
Con respecto los aportes metodológicos, y a manera de balance, se puede comparar el enfoque del ins-titucionalismo histórico centrado en los actores con el enfoque de redes de política pública. Esta com-paración nos permitió ubicar elementos convergen-tes y divergentes. En los elementos convergentes, encontramos que en los dos modelos se le asigna un papel central a las relaciones tanto entre actores
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individuales y colectivos, públicos y privados, y en ambos tipos de relaciones participan una multiplici-dad de actores. De igual forma, ambos consideran que por lo general existen asimetrías de poder y que por tanto este es un factor que se debe explorar por-que viabiliza una riqueza en los análisis. A estos dos modelos les interesa analizar la intensidad de las relaciones pues con ellas se puede hacer alusión a la fuerza que tienen los vínculos y lo que éstos posibilitan en marcos de políticas públicas. Tanto para el análisis de las interacciones como para el análisis de redes sociales, se clasifican los tipos de relación o interacción a partir de la coordinación, la cooperación y el conflicto.
Por otra parte, en lo que se refiere a los elementos divergentes, el modelo de redes sociales, a diferen-cia del institucionalismo histórico centrado en los actores, profundiza en las formas que toman esas relaciones. Para ello hace uso de herramientas de medición en relación a la densidad, la centralidad, la cercanía, el cierre de la red, la intermediación, entre muchas otras, que permiten explorar y medir en términos cuantitativos la homogeneidad o no de estas relaciones. De igual forma diferencia los distintos niveles de relación o las posibles redes o subgrupos que se pueden presentar en las políti-cas: entre actores públicos y privados, entre la so-ciedad y el Estado y al interior del sector público.
Asimismo, se ha detectado que existe una estrecha correspondencia entre descentralización y redes pues una vez se asumen mayores responsabilida-des en los niveles inferiores de gobierno, tanto en Colombia como en España, uno de los mecanismos
a través de los cuales se ejerce la coordinación son las redes institucionalizadas de políticas públicas. Por tanto, el concepto de red permite entender las formas en que se tejen relaciones entre distintos niveles de gobierno, interestatales, interguberna-mentales, etc. De esta forma, se pueden analizar los actores con base en las formas como estable-cen sus relaciones y cómo las políticas determinan o no esos relacionamientos.
En relación al neo-institucionalismo, en su versión de “institucionalismo histórico centrado en los ac-tores”, se identificaron varios problemas o dificul-tades del modelo. En primer lugar, es una perspec-tiva que corre el riesgo de querer explicar muchos fenómenos complejos desde el enfoque institucio-nal y con ello cae en una visión reduccionista de la realidad. En segundo lugar, al permitir la estruc-tura integrada o fusión de paradigmas, incurre en algunas contradicciones al fusionar, por ejemplo, la perspectiva histórica con el enfoque de la elección racional. Mientras la primera, pretende asegurar la distinción entre efecto por causa y factores relevan-tes y secundarios, la segunda se interesa más por la consistencia lógica y posibilidad de generaliza-ciones de largo alcance, que por el entendimiento y explicación de fenómenos políticos y situaciones históricas concretas.
En tercer lugar, las primeras versiones del institucio-nalismo histórico norteamericano fueron criticadas al atribuirle un gran desprecio a los factores socio- estructurales, ya que se les consideraba propios de un análisis sociológico y una gran devoción explica-tiva por vía de las instituciones. Esta situación se ha venido superando con los nuevos desarrollos reali-zados por el neo-institucionalismo, en particular por las perspectivas sociológicas y culturalistas como la propuesta por “el institucionalismo histórico centra-do en los actores” con su estructura integrada o fu-sión de paradigmas.
Finalmente, explorar y profundizar en los elementos construidos a partir de un estudio de caso, es decir, la política de contingentes, y desde un enfoque teó-rico, el institucionalismo histórico centrado en los actores, son elementos claves en el análisis de los procesos, relaciones, percepciones y preferencias
[…] el concepto de red permite entender las formas en que se tejen relaciones entre distintos niveles de gobierno […] De esta forma, se pueden analizar los actores con base en las formas como establecen sus relaciones y cómo las políticas determinan o no esos relacionamientos.
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de los actores colectivos e individuales. En especial porque a partir de la aplicación y el desarrollo tanto de metodologías como elementos teóricos se pue-den hacen contribuciones a ampliar las dimensio-nes del conocimiento y desarrollar elementos que apenas han sido esbozados por los autores de es-tas teorías.
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El caso de los contingentes de trabajadores colombianos en España: aportes teóricos y metodológicos para el análisis...
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III Foro Andino de Migraciones Declaración de Quito
4 y 5 de octubre de 2012
CONSIDERANDO QUE:
1. Los avances verificados en el desarrollo del I y II Foro Andino de Migraciones, realizado en Quito y Lima los años 2008 y 2009 respectivamente, donde los Países Miembros de la Comunidad Andi-na más Chile, en su calidad de País Asociado, han dado nacimiento a un espacio político y técnico del más alto nivel para la discusión y formulación de propuestas en temas vinculados con los derechos fundamentales de los migrantes andinos en los es-pacios intra y extra regionales.
2. Los avances evidencia una notable convergencia de las políticas nacionales de los Países Miembros más Chile en cuanto al tratamiento del tema migra-torio y se encuentran recogidos en el proyecto de Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migra-ciones (PADHM), aprobado en Lima en octubre de 2009.
3. Los compromisos asumidos así como el diseño de una estrategia andina integral basada en la cen-tralidad de los derechos humanos de los migrantes recogidos en dicho proyecto de Plan Andino, han servido de inspiración para la formulación de otros importantes documentos internacionales en esta materia, tal como el Plan Sudamericano de Desa-rrollo Humano para las Migraciones aprobado en el marco de la X Conferencia Sudamericana de Migra-ciones de Cochabamba en octubre de 2010.
4. La integración regional es un objetivo común que requiere de un permanente intercambio de informa-ción y de experiencias, en espacios como el de este Foro que constituye, además, una oportunidad para definir y proyectar acciones conjuntas entre los Paí-ses Miembros.
5. Las experiencias nacionales enriquecen y forta-lecen las acciones regionales, y nos permiten propi-ciar el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas migrantes y sus familias.
6. El Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones, en estrecha vinculación con el Plan Sudamericano para las Migraciones, plantea como línea estratégica de acción pública en materia mi-gratoria: “la construcción de información objetiva, confiable, oportuna y pertinente para la definición y ejecución de las políticas y programas adaptados a la realidad migratoria y a su compleja relación de causas y efectos en los distintos ámbitos.
7. La importancia de la aplicación del principio de libre movilidad como uno de los ejes rectores de la integración en materia migratoria en el marco de la Comunidad Andina.
Propone:
1. A los organismos competentes, en el marco de la reingeniería de la Comunidad Andina, la adop-ción del Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones, como un instrumento clave en el proceso de integración para la promoción y protec-ción de los derechos de las personas migrantes y sus familias.
2. A los Países Miembros de la Comunidad Andina y a Chile como País Miembro Asociado, el fortale-cimiento de una información migratoria confiable, especialmente estadística, como línea estratégica para el diseño y la ejecución de una política mi-gratoria acorde con la realidad de la migración comunitaria; y, de manera especial en su impacto en los procesos de inclusión laboral, de seguridad
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social y educativa de las personas migrantes y sus familias.
3. Que los procesos para la generación de infor-mación que fundamentan la mejor definición de la política pública se desarrollen bajo un enfoque de derechos humanos, garanticen el derecho a la inti-midad y a la vida privada, resguarden la dignidad de las personas migrantes y sus familias.
4. Que los análisis estadísticos realizados contem-plen los obstáculos del proceso de integración mi-gratoria en la región así como las recomendaciones para superarlos.
5. Que en el marco de la Decisión 548 de la Comu-nidad Andina, se coordinen acciones extracomuni-tarias que permitan unir esfuerzos para diseñar y poner en ejecución estrategias conjuntas para asis-tir en materia de salud a los migrantes andinos en los países receptores.
6. Apoyar el trabajo que están desarrollando el Gru-po de Expertos en Estadísticas de Migración de la Secretaria General de la Comunidad Andina, es-pecialmente en relación al Plan de Trabajo de Mi-graciones del año 2013 y la necesitad de impulsar las siguientes metas y mecanismos normativos del Plan:
a. El Glosario Andino de migraciones para la Pro-ducción de Estadísticas.
b. La modificación del Contenido y Formato de la Tarjeta Andina de Migración (TAM).
c. El Registro Consular Andino, a fin de estable-cer un sistema armonizado.
d. La creación de un Documento de Identidad del Ciudadano Andino - DÍA.
e. La elaboración del Sistema Estadístico de Mi-graciones Laborales.
f. La implementación del Sistema de Informa-ción Estadística Migratoria en función de la Decisión 755.
7. Que el Foro Andino de Migraciones se reúna anualmente para dar continuidad a la temática de trata y, a su vez, evaluar los logros alcanzados. La Secretaria General de la Comunidad Andina coordi-nará la realización de las reuniones anuales.
8. Realizar una reunión de coordinación de los Paí-ses Miembros del Foro Andino, en el marco de la XII Conferencia Sudamericana de Migraciones a reali-zarse el 5 y 6 de Noviembre para definir la sede del IV Foro Andino de Migraciones.
9. Valorar el trabajo efectuado por la Organiza-ción Internacional para las Migraciones (OIM) en su contribución a los proyectos de la Comunidad Andina y en general en el apoyo en el proceso de integración, a través de, entre otras acciones, la implementación del Estatuto Migratorio Perma-nente Ecuatoriano - Peruano, la Decisión 545 en el Ecuador, el fortalecimiento de capacidades y cam-pañas de sensibilización y en materia normativa andina migratoria.
En este contexto, el Foro Andino de Migraciones considera con interés y beneplácito la solicitud de la Organización Internacional pata las Migraciones OIM, realizada el 14 de junio de 2012, para que se le otorgue el estatus de observador ante la Comu-nidad Andina.
10. presentar los resultados del III Foro Andino de Migraciones contenidos en esta Declaración a la XII Conferencia Sudamericana de Migraciones.
El III Foro Andino de Migraciones recibe con espe-cial interés las propuestas de algunas organizacio-nes de la sociedad civil presentadas en este evento, mismas que, serán objeto de estudio y considera-ción en las instancias pertinentes de la Comunidad Andina.
El III Foro Andino de Migraciones agradece al ilustre Gobierno de la Republica de Ecuador, por la organi-zación y realización de este encuentro, así como por la hospitalidad y atenciones otorgadas a las delega-ciones participantes.
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III Foro Andino de Migraciones. Declaración de Quito
Dado y Aprobado en la ciudad de Quito, a los cinco días del mes de Octubre del año dos mil doce
Por la República de Colombia
Por la República de Ecuador
Por la República del Perú
Por la República de Chile, País Asociado
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Propuesta de la Sociedad Civil representadapor la Red Andina de Migraciones
en el III Foro Andino de Migraciones
San Francisco de Quito, 5 de octubre de 2012
Introducción
De otro lado, se ha incrementado notablemente la tendencia de las migraciones intrarregionales, lo cual a no dudarlo fortalece la integración humana de la Comunidad Andina y prepara el camino hacia el escenario de un espacio migratorio suramericano. Pero queda mucho por hacer en esta indeclinable prospección, y ello es la responsabilidad histórica de los cuatro Gobiernos andinos y de las Organizaciones de la Sociedad Civil con miras a fortalecer los nexos y los intercambios de sus habitantes apuntando hacia la consolidación de la Ciudadanía Andina.
Habríamos deseado que este Foro constituya defi-nitivamente el punto de partida de la nueva inte-gración andina marcada eminentemente por la In-tegración Humana, en cuyo escenario se ejerciten plenamente los siete principios contemplados en el Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migra-ciones y, consecuentemente, tengamos por fin un espacio migratorio integrado, en el cual los ciuda-danos y las ciudadanas de los cuatro países ten-gan plena libertad de circulación no sólo turística, de tránsito e intercultural, sino también de libre ejercicio del derecho a migrar a cualquiera de los cuatro países de la Comunidad para establecer su residencia temporal o definitiva, y la de su familia para trabajar allí en un entorno de pleno goce de la seguridad social, de la educación para sus hijos y, en definitiva, para desarrollar plenamente su pro-yecto de vida en un marco de absoluto respeto a los Derechos Humanos.
En este contexto, la Red Andina de Migraciones hace suya la Recomendación 216 que acaba de for-mular el Parlamento Andino el 26 de septiembre de
La Red Andina de Migraciones aprecia la deter-minación de las actuales autoridades de los cua-tro Gobiernos andinos en materia migratoria que, acompañados de la Secretaría General de la CAN, decidieron finalmente realizar el 04 y 05 de octubre el Foro Andino de Migraciones luego de reiterados aplazamientos en razón de los nuevos y trascen-dentales temas de la movilidad humana que reque-rían urgentes e impostergables soluciones.
Asimismo, expresa su expectativa por el trabajo de reingeniería de la organización y estructura de la Comunidad Andina que actualmente se encuentran realizando la CEPAL y la Fundación Getulio Vargas y exhorta a los gobiernos a que formalicen cuanto antes los resultados de la reingeniería a fin de im-pulsar con mayor fuerza el nuevo proceso de inte-gración andina.
Muy brevemente, trataremos de consignar la situa-ción actual del tema migratorio en el contexto regio-nal y en el global, advirtiendo que en el corto lapso de cuatro años, esto es en el período 2008 – 2012, ha cambiado radicalmente el escenario en el que se mueven los flujos migratorios. En efecto, el inicio de la crisis europea y de la crisis norteamericana ocasionó una tendencia a frenar las corrientes mi-gratorias de América Latina hacia las dos citadas regiones y, antes bien, se han incrementado los procesos de retorno. Reconocemos que esta vez América Latina mantuvo un adecuado desempeño económico, y sus gobiernos profundizaron los cam-bios sociales en beneficio de las poblaciones más necesitadas y en los empeños de poner a su alcan-ce los avances de la tecnología.
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Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
2012 que exhorta a todos los países miembros a poner en práctica el Instrumento Andino de Migra-ción Laboral, el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, así como la Decisión Andina 548 referente a la protección consular de los ciuda-danos en terceros países.
A la luz de esta Recomendación, se vuelve aún más urgente la consolidación de un espacio de derechos en la región en el marco institucional de la Comuni-dad Andina.
Lamentablemente, la sociedad civil y las mismas autoridades públicas a menudo demuestran un sentimiento de desconfianza hacía la Comunidad Andina.
A pesar de ser el proceso de integración regional más antiguo del continente latinoamericano y, des-pués de la Unión Europea, el que tiene mayor tra-yectoria histórica en el mundo, el sentimiento de pertenencia al proceso de integración política de la Comunidad Andina es limitado por parte de los pue-blos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Sin embargo, existe un sentimiento común de per-tenencia a una región –que más allá del espacio po-
lítico de la CAN llega hasta Chile y Venezuela– cuya historia, cuyas expresiones artísticas y problemáti-cas sociales y cuya naturaleza unen a sus pueblos en su enriquecedora diversidad.
Consecuentemente, es prioritario que la posesión de derechos comunes se vuelva en un elemento adicional que aglutine a la ciudadanía de la región.
La Comunidad Andina ha producido un corpus normativo en temas migratorios que promueve la libre circulación intracomunitaria y defiende los de-rechos de las personas en situación de movilidad humana, el cual representa el esfuerzo normativo más avanzado en temas migratorios en el contexto latinoamericano.
No obstante estas normas tengan los atributos de supranacionalidad y de preeminencia, la mayoría de estas Decisiones, o son implementadas parcial-mente, o no son implementadas. Además, presen-tan una muy escasa visibilización en la agenda so-cial, que conlleva a un desconocimiento casi total de las mismas por parte de la población beneficia-ria que debería exigir los derechos reconocidos en las Decisiones.
Una propuesta política desde la Red Andina de Migraciones
En este marco se formó la Red Andina de Migra-ciones, la cual nació en el año 2009 a través del proyecto SOCICAN –Acción para la Sociedad Civil y la Integración Andina– con el objetivo de contribuir a la formulación de políticas públicas migratorias comunes y eficaces que garanticen la protección de los derechos de las y los migrantes de los países miembros de la Región Andina. En el mismo año, la Red formuló una propuesta de Agenda Social Mi-gratoria de largo alcance cuya consolidación está todavía en curso.
En 2011 a través del proyecto SAMI –Servicio Andi-no de Migraciones– apoyado financieramente por la Unión Europea, la Red Andina de Migraciones entró en una etapa de fortalecimiento institucional
durante la cual ha aumentado el número de orga-nizaciones miembros de la Red y su capacidad de incidencia a nivel nacional y comunitario.
Actualmente, alrededor de treinta y cinco organiza-ciones de la sociedad civil y asociaciones de retor-nados, inmigrantes y refugiados son miembros de la Red Andina de Migraciones en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, y en su calidad de miembros traba-jan de forma articulada en la promoción, la defensa y la exigibilidad de los derechos de las personas en contextos de Movilidad Humana consagrados en la normativa interna, andina e internacional.
La Red Andina de Migraciones se constituye como un espacio plural y diverso donde las organizacio-
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Tejido social
nes que la conforman articulan sus acciones de información, formación, promoción, incidencia, y atención a las personas migrantes con la finalidad de contribuir, a una movilidad humana libre, segura e informada y la protección y garantía de sus dere-chos humanos.
En el marco de dicho trabajo, la Red Andina de Mi-graciones ha colaborado propositivamente con ins-tituciones nacionales y comunitarias.
En este esfuerzo común, resulta necesario destacar la apertura del Parlamento Andino en el proceso de renovación de la Carta Social Andina que culminó durante la III Cumbre Social Andina que se celebró en Bogotá del 28 al 30 de mayo de 2012.
La Red Andina estuvo presente en las cinco mesas de trabajo de la III Cumbre contribuyendo activa-mente a la re formulación de la Carta.
Por ende, se recolectaron propuestas desde la so-ciedad civil con el objetivo de incluir un capítulo de-dicado a la Movilidad Humana en la nueva Carta Social Andina y transversalizar el tema migratorio en los demás capítulos.
La Red Andina de Migraciones felicita el trabajo de las y los parlamentarios andinos que en la sesión plenaria de los días 24 y 25 de julio de 2012 apro-baron la nueva Carta Social Andina, incluyendo el capítulo 15 sobre Movilidad Humana y distintos ar-tículos que promueven y defienden los derechos de las personas en condición de Movilidad Humana en los capítulos dedicados a la Democracia, a los De-rechos Humanos y a la Educación.
Sin embargo, la Red Andina de Migraciones expre-sa el interés por hacer seguimiento a la Carta a fin de que se convierta en una herramienta nor-mativa vinculante –así como está declarado en su preámbulo– e insta a los países miembros a cum-plir con el artículo 103 de la Carta en el cual se reconoce su compromiso a presentar un informe anual al Parlamento Andino respecto a las medi-das que hayan adoptado para asegurar la vigencia y el cumplimiento de los derechos consagrados en la Carta.
La Red Andina de Migraciones felicita al Gobierno de la República del Ecuador por la implementación de la Decisión 583 –Instrumento Andino de Segu-ridad Social– mediante resolución 403 del Conse-jo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y de la Decisión 545 –Instrumento Andino de Migración Laboral– mediante acuerdo intermi-nisterial 000054 de los Ministerios de Relaciones Laborales y de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración.
Iniciativa que fue liderada por el gobierno de la Re-publica del Perú, que desde hace unos años atrás puso en marcha la Decisión 545 de migración la-boral a través de un decreto gubernamental, de-mostrando que cuando hay voluntad política, se pueden superar las trabas reglamentarias que al-gunas veces entorpecen el proceso de integración andina.
Igualmente, felicita a los países miembros de la CAN por la firma del acuerdo de residencia con el Mercado Común Suramericano – MERCOSUR. Di-cho acuerdo representa un avance fundamental en la conformación de un espacio de libre movilidad en América del Sur.
Sin embargo, la Red Andina de Migraciones expresa su preocupación por el aún limitado cumplimiento de las decisiones andinas en materia migratoria y del acuerdo de residencia en la región, lo cual limi-ta el derecho a la libre circulación y a la residencia por parte de los ciudadanos andinos en el espacio comunitario. En el caso ecuatoriano, frente a los indudables avances en la aplicación de las decisio-nes andinas, el derecho a la libre circulación sigue siendo limitado por la exigencia a los ciudadanos y ciudadanas andinas de nacionalidad colombia-na del documento por el cual demuestren que no tienen antecedentes penales como requisito previo al ingreso en territorio ecuatoriano. Requisito que incumple con la decisión 503 –Reconocimiento de los documentos nacionales de migración– plena-mente vigente en Colombia, Bolivia y Perú.
La Red Andina de Migraciones reafirma la respon-sabilidad permanente de los Estados de la Región en la actualización y la armonización de la normati-
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Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
va interna con la normativa comunitaria así como el pleno respeto del principio de coherencia.
La Red Andina exhorta a los países miembros a rea-lizar capacitaciones y talleres sobre el derecho co-munitario andino en materia migratoria con funcio-narios públicos y sociedad civil a fin de socializar y difundir los derechos consagrados en la normativa comunitaria. Al mismo tiempo, plantea la necesidad de incorporar la normativa comunitaria en la malla curricular de los futuros jueces y juezas de los paí-ses miembros.
En su trabajo de constante divulgación del proceso integracionista andino, la Red Andina de Migracio-nes afirma la plena disposición y voluntad de cola-borar con los países miembros en dicha tarea de socialización y capacitación.
Expresamos nuestra preocupación por la escasa relevancia reservada al Plan Andino y al análisis de sus principios en el III Foro Andino de las Migracio-nes. Sin embargo, felicita a los países miembros por la realización del Foro y el esfuerzo de construir en común un Sistema de Información Estadística so-bre Migraciones – cuya necesidad es reafirmada en el primer lineamento estratégico del Plan Andino.
En este trabajo, la Red Andina de Migraciones ha venido realizando talleres con distintas organizacio-nes de la sociedad civil y autoridades de los gobier-nos locales a fin de divulgar la propuesta de Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones y elaborar sugerencias para la construcción del Plan de Acción Trianual al Plan Andino – tal como lo plan-tea el cuarto lineamento estratégico del Plan.
En razón de las distintas actividades desarrolladas y con el propósito de aportar al fortalecimiento del proceso andino de integración, la Red Andina de Mi-graciones:
a. Exhorta los países miembros a transversalizar la temática migratoria en sus instancias guber-namentales a fin de implementar el principio de integralidad del hecho migratorio reconocido en el Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones. La creación de hojas de ruta cla-
ras que permitan una atención completa de las necesidades de la persona migrante por parte de los distintos entes públicos y privados podría aportar al proceso de transversalización.
b. Reconoce la importancia del fortalecimiento de los lazos de dialogo y trabajo conjunto con las instituciones estatales vinculadas a la gestión de la Movilidad Humana. Por ende, auspicia la creación de una institucionalidad especializada en materia migratoria al interior de la CAN –un Consejo Consultivo de las Migraciones– sin pre-juicio de la existencia y las potestades del Comi-té Andino de Autoridades Migratorias, y la cons-trucción de una plataforma de veeduría espe-cializada, para que tanto dentro de los Estados como a nivel regional, se de la plena implemen-tación de la normativa andina y la erradicación de la explotación de la que puedan ser objeto los migrantes andinos.
c. Insta a los países miembros a cumplir con el artí-culo 103 de la Carta Social Andina en el cual se reconoce su compromiso a presentar un informe anual respecto a las medidas que hayan adopta-do para asegurar la vigencia y el cumplimiento de los derechos consagrados en la Carta.
d. A fin de reconocer los efectos positivos que las dinámicas migratorias producen, y son suscep-tibles de producir para el bienestar y desarrollo humano de los países de la región –sexto prin-cipio del Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones– expresa la necesidad de con-validar la experiencia laboral adquirida por la po-blación emigrante en los países de destino y la población inmigrante en sus países. Dicha con-validación facilitaría la reinserción laboral y per-mitiría aprovechar de las distintas experiencias y capacidades traídas a la región por parte de las personas retornadas, inmigrantes y refugiadas.
e. Felicita el gobierno de Ecuador por la implemen-tación de las Decisiones 545 y 583 y los países de la CAN por la ratificación del acuerdo de re-sidencia con MERCOSUR. Asimismo, expresa la necesidad de capacitar sobre la normativa andina en materia migratoria a los funcionarios
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públicos que en cada país realicen actividades de atención con personas en contextos de Movi-lidad Humana. Dicha capacitación debería rea-lizarse prioritariamente con la policía de migra-ción y las autoridades judiciales en cada país.
f. Exhorta a los países miembros a continuar tra-bajando en el esfuerzo de armonizar la legisla-ción interna –especialmente las leyes de migra-ción y extranjería– con la normativa andina a fin de asegurar un verdadero espacio de libre circu-lación y residencia en la región.
g. Exhorta a los países miembros a apoyar iniciati-vas de capacitación para la ciudadanía de cada país a fin de difundir los derechos que los ciuda-danos y ciudadanas poseen en cuanto ciudada-no de la Comunidad Andina y los mecanismos a través de los cuales exigir dichos derechos. Es-tas capacitaciones deberían ser acompañadas
por talleres de sensibilización en los espacios educativos. En dichos talleres es importante contar con la colaboración de personas retorna-das, inmigrantes y refugiadas para que compar-tan la experiencia vivida en el país de destino y ayuden a los estudiantes a reflexionar sobre las similitudes entre lo que han vivido los ciudada-nos andinos en los países de destino y lo que viven los inmigrantes y refugiados en nuestros países, en un ejercicio de migración e intercul-turalidad que nos enriquezca como seres huma-nos y como ciudadanos andinos.
h. Reconoce el esfuerzo de la Comunidad Andina a fin de divulgar su normativa y fomentar un co-mún sentimiento ciudadano andino a través de campañas comunicacionales. Dichas campañas deberían ser transmitidas por los canales televi-sivos oficiales de cada país a fin de alcanzar una mayor divulgación.
La propuesta de la Sociedad Civil en la generación de información estadística
La Red Andina de Migraciones es consciente que el diseño de políticas migratorias integrales y la ac-tuación de los planes y programas anteriormente sugeridos requieren indudablemente información precisa y actualizada que permita una caracteriza-ción de los stocks y flujos migratorios. Sin embargo, actualmente no es posible contar, en la región andi-na, con un instrumento único para el conocimiento preciso de los stocks poblacionales en el exterior y de los flujos migratorios de un país, ni de sus volú-menes, ni de sus características. En sentido estric-to, se requieren mediciones al interior de cada país de la CAN, en los puntos de entrada y salida, y en el exterior. Sólo cabe pensar en aproximaciones a algunos de los componentes y de estimaciones a partir de la combinación de instrumentos, procedi-mientos y fuentes. Además de los registros estadísticos de las autori-dades migratorias y de otras fuentes, se requiere como complemento importante, de una encuesta andina sobre migraciones, que ha sido tema en la agenda de 9 de las 17 reuniones de Expertos Gu-
bernamentales en Estadísticas sobre Migraciones en la Comunidad Andina, incluyendo el Taller de Expertos Gubernamentales y de la Sociedad Civil en estadísticas de migraciones andinas, celebrado en la Secretaria General de la CAN en agosto de 2011, taller que fue un ejercicio de cooperación entre la Secretaria General de la CAN y la Sociedad Civil.
La finalidad de este Taller fue la de examinar las posibilidades reales de construir un marco compa-rativo de migraciones internacionales de los países de la región andina, desde lo conceptual, metodo-lógico y técnico, para generar información periódica del comportamiento y características de los flujos migratorios de la región, con base en la aplicación periódica de un instrumento estadístico confiable, adaptable y de bajo costo, propuesta que se realizó desde la sociedad civil. Este proceso de realización de una encuesta andina contribuiría a que la Comu-nidad Andina fortaleciera la información estadística con criterios de calidad, objetividad, oportunidad y pertinencia para la definición y ejecución de las po-
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Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
líticas y programas adaptados a la realidad migrato-ria de la región.
En dicho momento se buscaba además aunar estos esfuerzos en el proceso ya adelantado por la Se-cretaría General de la CAN para el establecimien-to de un Sistema de Información Estadística sobre Migraciones, que afortunadamente se concretó con la aprobación de la Decisión 755, adoptada el 22 de agosto del mismo año. No sobra recalcar que el objetivo de esta Decisión es el de “proveer informa-ción estadística sobre la migración internacional, los flujos y características relevantes necesarias para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas y estrategias en materia de migración que se desarrollen en el marco del proceso de inte-gración”. Esta decisión permitirá, entre otras cosas, que los Estados puedan generar un conjunto de re-gistros derivados de las Decisiones 397, 502, 503, 504, 525, 454 y 548.
Hay que resaltar que, paralelamente a la aproba-ción de esta Decisión, la Red de Observatorios, Cen-tros de Estudio e Investigadores sobre Movilidad Humana y Migraciones Internacionales Andinas, que hace parte de la Red Andina de Migraciones (RAM), conformada por organizaciones y entidades de los 4 países de la CAN, en un evento realizado días antes del Taller de Expertos Gubernamentales y de la Sociedad Civil, manifestó a través de una De-claración, fechada el 23 de agosto, “la importancia del fortalecimiento de los lazos de comunicación, diálogo y/o trabajo conjunto con las instituciones estatales vinculadas a la gestión de la movilidad humana, específicamente de las migraciones inter-nacionales y, más concretamente, las instituciones responsables de implementar registros, encuestas y cualquier otro instrumento de recolección de da-tos que permita producir más y mejor información oficial sobre las distintas formas de movilidad in-ternacional forzadas o voluntarias”. En dicha oca-sión se expusieron diversas experiencias como la Encuesta Nacional de Migraciones Internacionales y Remesas –ENMIR– (2008/2009) realizada por el Observatorio de Migraciones de Fundación Es-peranza y el grupo de Movilidad Humana del Eje Cafetero, y el sistema de información sobre despla-zamiento interno en Colombia, así como se comen-
taron también experiencias similares desarrolladas en Bolivia, Ecuador y Perú.
En el Taller ya mencionado de Expertos, también se presentó, por parte de la Fundación Esperanza, la Comisión Andina de Juristas y el Capitulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo una propuesta de encuesta andina cuyo objetivo es el de disponer de información básica que contribu-ya, junto con otras fuentes secundarías, a mejorar el conocimiento de la dinámica y características de las migraciones internacionales andinas. En dicho evento se ofreció esta encuesta a los institutos de estadística de la región, como un punto de partida para ser revisada, ajustada y aplicada en cada país durante el 2012, contribuyendo así a la materiali-zación de ese “sueño largamente acariciado” de contar con una Encuesta Andina de Migraciones Internacionales.
En el momento actual, para la realización de la en-cuesta, se ha establecido una alianza estratégica entre el Observatorio de Migraciones de la Funda-ción ESPERANZA, sus socios y centros académicos de la región, con calificada experiencia en el tema de estadísticas migratorias, lográndose avanzar para ser implementada y aplicada en los 4 países de la CAN, en zonas de alta intensidad migratoria, que permitan un análisis comparativo. Este esfuer-zo ya se inició en este segundo semestre y finalizará a principios del próximo año.
Por ello, como contribución de organizaciones de la sociedad civil, ofrecemos los resultados de esta encuesta a las diferentes instancias de la CAN y en particular al Consejo Presidencial Andino, el Conse-jo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina, el Parlamento Andino y la Secretaría General.
Con sus resultados se podrá apreciar las tenden-cias y los cambios que se han presentado en el universo migratorio andino en los últimos años, per-mitiendo tener una visión más precisa y actualiza-da del hecho migratorio internacional de los países de la CAN, lo que contribuirá a facilitar la definición de políticas eficaces y acciones pertinentes para la atención de los migrantes andinos y sus familias,
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no solo en el ámbito nacional, sino también en el ámbito regional comunitario. Pero, no sobra mani-festarlo, ofrecemos también tanto las bases de da-tos, como la metodología e instrumentos utilizados, para que, si es el caso, puedan ser revisados, ajus-tados y complementados para una próxima aplica-ción de parte del grupo de expertos en estadísticas migratorias de la CAN.
Acorde con los objetivos de este Foro gubernamen-tal de “priorizar el fortalecimiento de la información migratoria como línea estratégica para la genera-ción de política migratoria y su impacto en los pro-cesos de inclusión laboral, seguridad social y edu-cativa de las personas migrantes y sus familias”, la encuesta en referencia brindará información des-glosada en los aspectos laboral y educativo tanto de emigrantes como de nacionales retornados.
Señalamos en este contexto que como un insumo adicional y de gran relevancia para la formulación e implementación de políticas migratorias, del que puede disponer también la CAN en su conjunto, están las investigaciones que en la actualidad se han venido realizando, por parte del proyecto Ser-vicio Andino de Migraciones ya señalado. Son los estudios: “Retorno de Migrantes a la Comunidad Andina”, “Migración Andina y Género”, “Estado y Migración en la región andina”, ya concluidos, y los de “Trata de personas” y de “Interculturalidad”, que están en su fase final.
Por otra parte, queremos aprovechar esta oportu-nidad para señalar que la región andina enfrenta un reto importante, como es el de determinar las características de otras formas de movilidad. Al respecto, resulta de gran relevancia avanzar con el fortalecimiento de los sistemas de registro que per-mitan generar mayor información oficial sobre:
• La movilidad transfronteriza, • El desplazamiento de personas por causa de de-
litos transnacionales (trata de personas y tráfico de migrantes),
• La movilidad de niños y niñas no acompañados, • La movilidad de mujeres, y • La situación de personas solicitantes de asilo,
personas refugiadas, entre otros.
Esto implicará por supuesto que los sistemas de registro y las encuestas hacia el futuro tengan una perspectiva de derechos humanos y enfoques dife-renciales.
Finalmente y con el propósito de aportar al fortaleci-miento del proceso andino de integración, del Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones y de la Decisión 755, la Red Andina de Migraciones manifiesta:
a. Expresa el interés en seguir desarrollando expe-riencias de cooperación y sinergias para el forta-lecimiento de las políticas públicas nacionales y comunitarias vinculadas a la movilidad humana, especialmente las relativas a la migración inter-nacional.
b. Reconoce la importancia del fortalecimiento de los lazos de comunicación, diálogo y/o trabajo conjunto con las instituciones estatales vincula-das a la gestión de la movilidad humana, especí-ficamente de las migraciones internacionales y, más concretamente, las instituciones responsa-bles de implementar registros, encuestas y cual-quier otro instrumento de recolección de datos que permita producir más y mejor información oficial sobre las distintas formas de movilidad internacional forzadas o voluntarias.
c. Felicita de nuevo a los Estados andinos por la aprobación de la Decisión 755, solicitando a los gobiernos centrales brindar todo el apoyo para que los órganos e instituciones involucradas for-talezcan la implementación de esta Decisión. Asimismo, expresa la expectativa de que en un futuro próximo, exista un único sistema integra-do de información a nivel comunitario.
d. Comparte con los Estados andinos los siguien-tes criterios para la implementación del Sistema de Información Estadística sobre Migraciones de la CAN (SIEMCAN):
i. Asegurar la institucionalización del sistema a nivel operativo, desarrollando una lógica de trabajo conjunto inter-gubernamental, pero también con la sociedad civil.
Diálogos Migrantes 105
Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones en el III Foro Andino de Migraciones
ii. Acordar la aplicación periódica de los meca-nismos de recolección de información y la difusión oportuna de sus resultados. Esta también es una oportunidad para que los actores públicos y privados puedan aunar esfuerzos.
iii. Certificar y controlar un tratamiento ético y profesional de la recolección, procesamiento, análisis y difusión de la información. Respec-to a este último aspecto, se propone tener en cuenta la posibilidad de realizar alianzas público-privadas para la socialización de la información, de manera más amigable para cada actor social.
iv. Programar objetivos y metas para el SIEM-CAN, especialmente, la meta de alcanzar progresivamente la máxima cobertura de los distintos aspectos de la movilidad humana
así como en mayores niveles de representati-vidad estadística en las encuestas de hogar.
v. Promover, a través de mecanismos idóneos, la realización de estudios temáticos regiona-les con cierta periodicidad, pues además de la información cuantitativa, resulta de impor-tancia la cualitativa, útil para incidir en la for-mulación de políticas públicas.
Para finalizar, le reiteramos nuestra gratitud por in-vitarnos a participar de este Foro Andino de Migra-ciones, y reiteramos que un fuerte dialogo y coope-ración entre estados sociedad civil y cooperación internacional es la llave que garantiza el goce de los derechos humanos, el ejercicio de la ciudadanía y el bienestar de los migrantes y sus familias tanto en origen como en destino.
Muchas gracias.
Diálogos Migrantes106
Tejido social
Diálogos Migrantes 107
Carta al Presidente de la República de el Ecuador
Entrevista
Diálogos Migrantes 109
Retos y perspectivas de las políticas públicassobre migrantes en Perú
Entrevista al Defensor del Pueblo en Perú:Doctor Eduardo Vega Luna
Diálogos Migrantes: En el Informe 146 se conclu-yó que el Estado peruano debía adoptar una políti-ca migratoria. ¿Cuáles son las razones para llegar a esta conclusión?
Eduardo Vega: El Informe Defensorial Nº 146 se se-ñaló que el Estado peruano ha desarrollado una po-lítica migratoria que ha privilegiado, básicamente, la perspectiva de seguridad frente a la inmigración, así como la defensa y protección de derechos en la atención de los nacionales que deciden migrar al extranjero. De este modo, el marco normativo existente y la forma con que el Estado peruano se ha estructurado con relación al tema migratorio res-ponde a las dos perspectivas señaladas, a cargo, por un lado, del Ministerio del Interior a través de la Dirección General de Migraciones y Naturalización, y por el otro, del Ministerio de Relaciones Exterio-res, a través de sus Consulados en el exterior, res-pectivamente.
Dichas perspectivas responden a concepciones distintas del fenómeno migratorio. Consideramos
que es posible y necesario redefinir una política migratoria que combine la obligación del Estado de proteger y garantizar derechos fundamentales, y al mismo tiempo, contar con mecanismos que blinden al Estado peruano de los efectos de la criminalidad.
Frente a ello, creemos necesario que se garantice una política coherente, integral y articulada, que aborde el fenómeno migratorio y atienda todas sus etapas (partida, tránsito, estancia y retorno), pues no podemos exigir respeto por nuestros connacionales en el exterior, si en nuestro país no garantizamos los derechos de los extranjeros adecuadamente.
Es decir, se requiere de un marco normativo inte-gral, con enfoque de derechos, asignación de res-ponsabilidades claras y una perspectiva de políti-ca pública moderna, que no implica desconocer la perspectiva de seguridad, pero a su vez, asegure los derechos de todos los migrantes tanto de los peruanos que viajan al exterior como de los extran-jeros que residen en el país.
Asimismo, se debe fortalecer la institucionalidad del Estado, de tal modo que se logre estructurar un sistema que articule a los diversos sectores y niveles de gobierno, que facilite la coordinación de todas las entidades vinculadas al tema, la sociedad civil y la población migrante.
D.M.: Desde la publicación del Informe 146 y su informe de seguimiento, a la fecha de hoy, ¿se han podido observar cambios en relación a la adopción y fortalecimiento de la política pública migratoria integral en el país?
E.V.: Ciertamente, algunas instituciones presentan importantes iniciativas para incorporar la perspecti-
Diálogos Migrantes110
va de integralidad y de protección de derechos en la política migratoria. Por ejemplo, el Ministerio de Tra-bajo y Promoción del Empleo (MTPE) ha implemen-tado la Decisión 545 de la Comunidad Andina (CAN) sobre el Instrumento Andino de Migración Laboral1, cuyo objetivo es el establecimiento de normas que permitan de manera progresiva y gradual la libre cir-culación y permanencia de los nacionales andinos en la Subregión con fines laborales bajo relación de dependencia.
A raíz de dicha norma, el MTPE modificó su Ley de Organización y Funciones (LOF) y su Lineamiento de Política Socio laboral 2009-2011, a fin de crear la Dirección de Migración Laboral, que tiene entre sus principales funciones, la formulación, ejecu-ción, supervisión y evaluación de las políticas nacio-nales y sectoriales en materia de migración laboral, garantizando el cumplimiento de los derechos de los migrantes y de sus familiares.
De otro lado, es importante resaltar que en julio del año 2011 se creó la Comisión Multisectorial Perma-nente llamada “Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria”, impulsado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en la que participan 19 entre entidades del Estado y de sociedad civil. Esta Mesa de Trabajo debe asumir el reto de promover en el país la atención de la migración internacional de manera intersectorial, en todos sus aspectos.
D.M.: Desde un enfoque basado en derechos, ¿qué características debería tener una política migratoria?
E.V.: Es importante resaltar que el enfoque de derechos en las políticas públicas le recuerda al Estado que sus obligaciones establecidas en los instrumentos internacionales, convirtiéndolo en ga-rante de la protección de los derechos de todas las personas. En esa medida, las políticas migratorias con enfoque de derechos exigen acciones específi-cas y medidas afirmativas de protección de la per-sona migrante de la manera más integral posible, en articulación con otras políticas, como la laboral,
de salud y seguridad social, la demográfica y la de política exterior, necesarias para el tratamiento del fenómeno migratorio.
En ese sentido, en opinión de la Defensoría del Pueblo, una política migratoria con enfoque de de-rechos debería:
Asegurar una migración segura, en la que las instituciones involucradas sean eficientes y efi-caces para proteger los derechos de las perso-nas, y al mismo tiempo estén preparadas para combatir los delitos que puedan producirse en contextos migratorios (como la trata de perso-nas, el tráfico ilícito de personas, la falsificación de documentos, etc.);
Asegurar los derechos laborales de los migran-tes, independientemente de su nacionalidad y condición migratoria;
Incorporar la perspectiva de género y medidas especiales de protección de niños y niñas;
Establecer programas de regularización migra-toria;
Establecer programas de retorno y reinserción;Asegurar un trato igualitario para la protección
de los derechos fundamentales de las personas migrantes.
D.M.: En la actualidad se viene debatiendo el Plan Nacional de Derechos Humanos, ¿cuál es la pro-puesta de la Defensoría del Pueblo acerca de lo que debería decir este instrumento sobre los de-rechos de las personas migrantes y en otros con-textos de movilidad humana?
E.V.: Para empezar debería contemplar en la pro-tección de los derechos de las personas migrantes, no solo de los peruanos que se encuentran fuera del país, sino también de los extranjeros que se en-cuentran en territorio nacional.
Para ello debería promoverse una gestión integral de las migraciones y de otras formas de movilidad humana (trata de personas, tráfico ilícito de migran-
Entrevista
1 La decisión 545 Instrumento Andino de Migración Laboral fue aprobada en el Recinto Quirama, Departamento de Antioquia, Repú-blica de Colombia, el 25 de junio de 2003, por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
Diálogos Migrantes 111
Retos y perspectivas de las políticas públicas sobre migración en Perú
tes, apátridas, protección a refugiados, entre otros), a través de una legislación coherente y eficaz, que cumpla con los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, derecho comuni-tario y otros acuerdos multilaterales y bilaterales adoptados por el Estado.
También es importante, como se ha señalado an-teriormente, que la política migratoria deje de ser abordada solo desde una mirada de política exterior y de seguridad nacional; siendo imperioso atender –como lo venimos señalando constantemente– to-dos los aspectos de la migración (causas, dimen-siones, etapas, actores, etc.) de manera integral, articulando con otras políticas de Estado, especial-mente las políticas laborales, educativas, de salud y seguridad social, demográficas y de desarrollo te-rritorial, entre otras.
El Plan Nacional de Derechos Humanos debería convertirse, en este aspecto, en una herramienta que contribuya desde las políticas públicas a abor-dar el cumplimiento de las obligaciones estatales que tienen impacto directo en los derechos de los migrantes.
D.M.: En esos últimos meses se ha debatido so-bre la promoción de la migración de retorno en el Perú existiendo un proyecto de ley en la materia. ¿Cuál es la perspectiva de la Defensoría del Pue-blo acerca de esta propuesta y/o qué debería te-ner una ley que programe la migración de retorno desde un enfoque de derechos?
E.V.: En efecto, tenemos conocimiento que existiría un proyecto de ley que estaría impulsando la Canci-llería pero que aún no ha sido entregado al Congre-so y por tanto, no es de conocimiento público.
En lo que respecta a nuestro análisis del actual marco en materia de incentivos migratorios, puedo señalar que la Ley Nº 28182, tiene limitaciones y por ello, el número de personas que se han acogido a sus beneficios es muy reducido. A nuestro enten-der, el problema principal radica en que esta norma
contempla solo una situación específica, del ciuda-dano peruano que debe haber radicado no menos de cinco años en el exterior y retorna para estable-cer una empresa. De ahí que los beneficios esta-blecidos sean básicamente tributarios y no existan otras medidas.
Aún no se tiene cabal comprensión desde el Estado de los aspectos en los que se debe incidir para ga-rantizar convenientemente todos los componentes del derecho al retorno de nuestros compatriotas en condiciones adecuadas, y a facilitar su reinserción en el país.
Por ello, en el Informe Nº 146, se propuso que esta norma contemple otros supuestos necesarios como el retorno de menores no acompañados, la reunifi-cación familiar, la repatriación de peruanos en si-tuaciones de emergencia o extrema necesidad (por efecto de la aplicación de la Directiva de Retorno de Inmigrantes de la Unión Europea, la Ley SB 1070 de Arizona en Estados Unidos o la criminalización de la migración irregular en Italia) y el rescate de personas víctimas de trata de personas2.
En ese mismo sentido, las medidas que puedan im-plementarse no estarían centradas únicamente a exoneraciones tributarias sino también a medidas de protección (si son víctimas de trata, niños no acompañados), posibilidades de desarrollo y labo-rales (profesionales capacitados), posibilidades de mejorar su calidad de vida (jubilados, adultos ma-yores), entre otras acciones que requieren necesa-riamente del concurso de distintas entidades, pues actualmente la Ley de Incentivos Migratorios se en-cuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).
Así se ha contemplado la norma en otros países, como por ejemplo Colombia que considera a dis-tintos tipos de inmigrantes, como el retorno soli-dario (los que pidieron asilo), el retorno humani-tario, el retorno laboral y el retorno planificado o productivo.
2 De acuerdo a lo establecido en el artículo 7º de la Ley Nº 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico ilícito de Migrantes, “El Estado debe proporcionar (...) a las víctimas, colaboradores, testigos, peritos y sus familiares directos dependientes, como mínimo: la repatriación segura, alojamiento transitorio, asistencia médica, sicológica, social, legal, (...)”.
Aportes para el debate
Diálogos Migrantes 113
La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias AndinasLecturas significativas para una mirada alternativa sobre laMovilidad Humana versión en consulta con los lectores de
“DIÁLOGOS MIGRANTES”
Jaime Cruz R.1
Introducción
I. Hacia la comprensión de la Migración Hannah Arendt, Edgar Morín, Jacques Attali.II. El Contexto Mundial: La Globalización. Las Re-
voluciones Tecnológicas. Edgar Morín, Bertrand Badie, Jeremy Rifkin, Ig-
nacio Ramonet.III. El Contexto Familiar y sus “despliegues exis-
tenciales” André Comte-Sponville, José Sarukhan y Miguel
León-Portilla. IV. La Movilidad Humana. Saludable/creadora,
Irregular, Ilícita Moisés Naim.V. Epílogo. La Utopía XXI: “La Humanidad es una
obra de arte” Francisco Maturana, Martha Nussbaum.
Hacia la comprensión de la migración
La filósofa Hannah Arendt fue migrante a causa del Totalitarismo Nazi. Su “recorrido”: Alemania: 1906/1933; Francia: 1933/1940 (en 1937 per-dió la nacionalidad alemana) y Estados Unidos: 1941/1975 (Recibió la nacionalidad estadouniden-se en 1951).Su libro “Los orígenes del Totalitaris-mo” estuvo precedido por sus “Ensayos de Com-prensión”. Para Arendt, “La comprensión precede y continúa el conocimiento. La comprensión preli-minar, que está en la base de todo conocimiento, y
El presente documento registra la búsqueda inicial de un enfoque alternativo para interpretar e inter-venir los procesos de movilidad humana en estas décadas iniciales del presente siglo XXI, con espe-cial referencia a los países andinos y a la nación colombiana. Para tal efecto se revisa el concepto y la práctica de la Comprensión –y sus principios de contextualización, de sentido y humanización de los compromisos– como complemento de la explicación inherente a los procesos del Conoci-miento.
Con el propósito de “situar” la dinámica y los “fo-cos” de la movilidad humana en una perspectiva de la Comprensión, se enuncian los contextos ac-tuales de la misma, a nivel mundial/global y a nivel local/familiar y, brevemente, el correspondiente rol del Estado.
Para sustentar esta mirada alternativa, se ha recu-rrido a lecturas de calificados autores del pasado siglo XX y del presente siglo que orientan y facilitan el construir un “espacio” abierto a “diálogos com-prensivos” –que superen el conocimiento “frag-mentado”– sobre un tema de interés colectivo, a nivel mundial, como es el de la Movilidad Humana. Para una orientación al lector presentamos, en este breve documento, algunas de las referencias en cada uno de los apartados:
1 Arquitecto, egresado de la Universidad Nacional de Colombia. Candidato a Doctorado en “Ciencias del Desarrollo”. Universidad Central de Venezuela. Docente en universidades públicas y privadas. Ha asesorado a la Fundación ESPERANZA en los macro proyec-tos: Servicio Colombo Ecuatoriano de Migración –SECEMI– (2007/09), y en el desarrollo del Servicio Andino de Migraciones – SAMI (2011/13).
Aportes para el debate
Diálogos Migrantes114
la verdadera comprensión que lo trasciende, tienen en común el hacer del conocimiento algo con sen-tido…”.
Y precisa:
“La paradoja de la situación moderna parece ser que nuestra necesidad de trascender tanto la comprensión preliminar como la aproximación estrictamente científica surge del hecho de haber perdido nuestras herramientas de comprensión. Nuestra búsqueda de sentido está al mismo tiem-po, estimulada y frustrada por nuestra incapaci-dad para dar origen al sentido...”.
La importancia de la comprensión para comple-mentar y dar sentido al conocimiento de realidades complejas y predominantes en determinados perio-dos históricos, pauta el trabajo de Hannah Arendt. Así lo registra en sus obras “Sobrevivir al Totalita-rismo” (del cual se tomaron las citas anteriores) y “Lo que quiero es comprender”, en el cual Arendt afirma:
“…Los seres humanos… necesitamos del diálogo comprensivo y disponemos de la facultad de ima-ginar: Sin este tipo de imaginación, que es de he-cho comprensión, no seriamos capaces de orien-tarnos en el mundo. Es la única brújula interna que poseemos...”.
Las anteriores tesis Arendtianas sobre el signifi-cado de la comprensión son ratificadas por Edgar Morín, en su estudio sobre la complejidad humana,
expuesto en “El Método”. En el tomo No. 3 - ”El co-nocimiento del conocimiento”, Morín plantea:
La comprensión es el modo fundamental de co-nocimiento para cualquier situación humana que implique subjetividad y afectividad y, más central-mente, para todos los actos, sentimientos, pen-samientos de un ser percibido como individuo/sujeto. … … (Por su parte la explicación es un conocimien-to adecuado a los objetos, y que se aplica a los seres vivos cuando estos son percibidos, concebi-dos, estudiados como objetos)…” “…El campo de la comprensión es tan vasto como el del conoci-miento humano, ya que todo, lo que procede por analogía y representación es de naturaleza com-prensiva…”.
En el año 2003, Jacques Attali nos presentó en su libro “El Hombre Nómada”, en nuestra opinión, una tesis comprensiva del fenómeno migratorio:
“...El sedentarismo no es más que un breve pa-réntesis en la historia de la humanidad. Duran-te lo esencial de su aventura, el hombre ha sido modelado por el nomadismo y está en proceso de convertirse de nuevo en viajero. ...”.“…En especial, se anuncia una aceleración de la mundialización mercantil, particular avatar del nomadismo. Preludio de un amplio desorden pla-netario, de vastos movimientos poblacionales y el recrudecimiento de un terrorismo sin fronteras…“…Para escapar del caos que se anuncia y de los totalitarismos aún posibles, la humanidad deberá lograr vivir, a la vez como sedentaria para cons-truirse y como nómada para inventarse…”.
I. EL CONTEXTO GLOBAL. La Globalización. Las Revoluciones Tecnológicas
La movilidad humana –intranacional, comunitaria/regional o internacional– se inscribe en la incesante búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida, por parte de un individuo, una familia o una comuni-dad. Esa movilidad, con su carácter de “despliegue territorial” se incentiva y se apoya en el “desplie-gue generacional” del grupo familiar.
Obviamente, esos dos “despliegues” que dinamizan el ejercicio y la cotidianidad familiar, pueden tener
una modalidad voluntaria o forzada y generarse por motivos económicos, culturales, sociopolíticos o de violencia y también climáticos. De allí, la compleji-dad de toda situación de movilidad humana.
Esas condiciones de transnacionalización familiar se inscriben hoy, naturalmente, en la globalización, a la cual se refiere el sociólogo francés, Edgar Mo-rín, en los siguientes términos, en su libro “¿Hacia el abismo? Globalización en el siglo XXI”:
Aportes para el debate
Diálogos Migrantes 115
La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias Andinas
“La globalización, que comenzó en 1990, es la etapa actual de una era planetaria que se inició en el siglo XVI con la conquista de las Américas y la expansión de las potencias de Europa occi-dental en el mundo. Este proceso está marcado por la depredación, la esclavitud y la colonización, pero esta era planetaria también ha conocido otro desarrollo....”
“...La globalización de la década de 1990 se ins-cribe en el doble proceso de dominación/eman-cipación y, a la vez, le aporta nuevos aspectos. La implosión del totalitarismo soviético y el fraca-so de las economías estatales burocratizadas fa-vorece, a la vez un empuje democrático en todos los continentes y una expansión del mercado, que se vuelve verdaderamente mundial bajo la égida del liberalismo económico; el capitalismo se ve revitalizado por la fabulosa expansión infor-mática; la economía mercantil invade todos los sectores de lo humano, la vida y la naturaleza; en consecuencia, la mundialización de las redes de comunicación instantánea dinamiza el mercado mundial y es, al mismo tiempo, dinamizada por él...”
Por su parte, el politólogo francés Bertrand Badie, en su entrevista con Sophia Rodríguez Pouget (El Tiempo, 0ctubre 2012) describe, los “parámetros inesperados que están determinando la geopolítica mundial”:
“...Por primera vez en la historia, todos los seres humanos estamos reunidos sobre la misma are-na, y las distorsiones, desigualdades y contrastes sociales hoy son mayores que nunca...”“...Que no nos equivoquemos de mundo porque estamos en uno donde los sufrimientos humanos y sociales se han convertido en la principal ma-triz de transformación política y centro del juego internacional y el éxito será del que sepa hacer-se cargo de ellos y no del que quiera hacer obras de poder. Hay que repensar el mundo mirando la base, que es el hombre, porque la finalidad de las relaciones internacionales no es el Estado, ni el poder, ni la guerra, sino el ser humano...”
La globalización contemporánea (XX-XXI), producto de la convergencia de las dos “Revoluciones Tecno-lógicas” del siglo XX (en 1908 la de Energías Fósiles y en 1971 la de la Información y Comunicaciones), estableció el Contexto en el cual surgirá en la próxi-
ma década la nueva Revolución Tecnológica; la Bio-tecnología anunciada y caracterizada por Jeremy Rifkin, en su libro: “El siglo de la Biotecnología”. (Paidos, 2009).
En el Capítulo 1, Rifkin enuncia los siete “elemen-tos” que conforman la “matriz operativa” de esta nueva (VI) Revolución precisando en el séptimo la siguiente tesis:
“...Una nueva concepción cosmológica de la evo-lución está sitiando ya la ciudadela neodarwinia-na con una visión de la naturaleza compatible con los supuestos operativos de las nuevas tecnolo-gías y la nueva economía global. Las nuevas ideas acerca de la naturaleza ofrecen el marco que da legitimidad al siglo de la biotecnología al sugerir que esta forma nuestra de reorganizar la econo-mía y la sociedad es una ampliación de los prin-cipios y prácticas de la propia naturaleza y, por lo tanto está justificada...”
Aunque para la investigadora de la Universidad de Sussex (Inglaterra), Carlota Pérez, esta nueva Re-volución debe evidenciarse en la próxima década, para Jeremy Rifkin esto sucederá en el 2025. En todo caso, la Vida en todas sus formas y modalida-des tendrá exigencias y vigencias más relevantes a partir de los próximos quinquenios.
Los países andinos integrantes de la Comunidad Andina, enfrentan esa relevancia de la Vida con nor-mativas constitucionales apropiadas. Ecuador en el artículo 71 de su Constitución (2008) reconoció los “derechos” de la Naturaleza en cuanto productora de vida. A su vez, el Preámbulo de la Constitución de Bolivia (2009/2010) es un homenaje a la Natu-raleza.
Estas dos Constituciones del Siglo XXI, aunque mantienen el enfoque de las Constituciones de Co-lombia (1991) y de Perú (1993), en cuanto concebir sus naciones como “Estados Sociales de Derecho”, avanzan al incorporar la Naturaleza al ámbito de los Derechos y al enfatizar en la Biodiversidad. Es decir, el panorama constitucional de los países andinos ofrece un contexto abierto a las formas y tecnolo-gías de la Vida, a partir de la diversidad biológica y cultural que caracteriza la Región Andina.
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Pero la tarea de nuestros pueblos andinos –de los pueblos periféricos– no será fácil. El periodista es-pañol Ignacio Ramonet, en su libro “La crisis del siglo” (Le Monde diplomatique, 2012) al hablar “Sobre la globalización”, complementa la visión de Rifkin, en los siguientes términos:
“...El mundo conoce una nueva era de conquista similar a la de los descubrimientos y la coloniza-ción. Pero, mientras los actores principales de las anteriores expansiones eran los Estados, esta vez son las empresas y los grupos industriales y finan-cieros privados los que se proponen dominar el mundo….”. “... la patente generalizada del mate-rial vivo abre nuevas perspectivas de expansión al capitalismo. Una gran privatización de todo cuan-to atañe a la vida y a la naturaleza se prepara, lo que favorecerá la aparición de un poder probable-mente más absoluto de lo que se haya conocido en la historia...”
“...Es hora de concebir que otro mundo es posible. Y de fundar otra nueva economía, más solidaria, basada en el principio del desarrollo sostenible y colocando al ser humano en el centro de las pre-ocupaciones...”
En el Contexto regional Andino, por su biodiversidad natural y cultural, la incidencia de la Biotecnología tendrá un impacto relevante y por ello los países an-dinos tienen, en este y los próximos quinquenios, un reto de adaptación conceptual y programática en los campos educativo, tecnológico y socioeco-nómico a las nuevas tareas que la globalización y la nueva Revolución le exigen y le aportan en sus enfoques de Vida, incluyendo sus procesos de Mo-vilidad Humana. A su vez, la Región Andina, con su biodiversidad, centrada en la vida, será un “espa-cio/objetivo” de intenciones migratorias.
II. EL CONTEXTO FAMILIAR. Sus “Despliegues Existenciales2”
Aún, en los estudios estadísticos la movilidad hu-mana, sea intra o internacional, se registra a partir del individuo/migrante y su movimiento origen-des-tino, como el indicador básico para el análisis del fenómeno migratorio. Medición justificada y nece-saria, pero incompleta.
Cada vez más, se hace evidente la importancia de comprender y conocer el proceso migratorio en función del grupo familiar, esto es, a partir de su creciente situación de “familia transnacional” y por lo tanto, de las condiciones de vida de quienes mi-gran y de quienes “se quedan”, de las formas de acompañamiento y comunicación del “nómada” con el “sedentario”, así como de los procesos de fragmentación y de reintegración del grupo migran-te con los aspectos de ubicación y comprensión en el lugar-destino, y de separación y/o de retorno que conllevan.
La familia y su “despliegue generacional”
Las Constituciones andinas reconocen a la familia como la “célula” del Sistema Social. El Art. 42 de la Constitución Colombiana (1991) dice:
“… La familia es el núcleo fundamental de la so-ciedad. Se constituye por vínculos naturales o ju-rídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. El Estado y la socie-dad garantizan la protección integral de la familia. La ley podrá determinar el patrimonio familiar ina-lienable e inembargable. La honra, la dignidad y la intimidad de la familia son inviolables….”
Pero, en el ejercicio sobre los Derechos humanos, ha adquirido un mayor relieve el aspecto relacio-nado con la vulneración de dichos derechos, ha-biendo quedado relegada la tarea de la formación
2 Se usa el término “despliegue” en su connotación semántica: ampliar la cobertura de una estrategia; convertir un potencial en una realización; pasar de lo cerrado a lo abierto. El sociólogo Hugo Zemelman, en su libro “Necesidad de conciencia”, (200. Edit. Anthropos, España, comenta (pág. 61): “Cuando hablamos de mundo y conciencia ¿no es una invocación a asumirnos como punto de partida del despliegue? Si el despliegue es la transformación de la realidad –como exterioridad– en ámbitos de sentidos, se requiere para lograrlo poder escuchar la necesidad de ser sujeto...”.
Aportes para el debate
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La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias Andinas
familiar y ciudadana para el ejercicio pleno de los mismos.
En esa ineludible tarea formativa generacional ad-quiere importancia el enfoque de la “Dignidad Hu-mana” en cuanto el “Sentido” de los derechos huma-nos. Esta Dignidad Humana es un potencial de “au-tonomía” y “reconocimiento” a desarrollar y construir por cada individuo en su ámbito familiar, educativo y comunitario, apoyado en la protección y facilitación del colectivo, y específicamente del Estado.
Ese “Despliegue generacional” implica el ejercer y conducir todas las fases de la vida de los inte-grantes del grupo familiar con sus diferentes “naci-mientos”: a) la llegada al mundo; b) la capacidad a partir de la adolescencia, de reproducir la vida y c) la “aparición” en el espacio público (Tesis Arendtia-na). De esta manera se facilita a toda persona una creciente “autonomía” y la “construcción” de su dig-nidad humana. Convendría agregar un nuevo naci-miento d) la llegada a otras tierras: el “nacimiento” del migrante.
La Familia: Su “Despliegue Espacial/Territorial”. Un ejercicio de la vida
Conviene reiterar que el imperativo –y el ejercicio– de las presentes décadas es la movilidad Humana
tanto las tradicionales campo/ciudad y periferia/capital (modalidades subregionales) como en espe-cial la creciente movilidad migratoria internacional, a diferentes escalas geográficas e interculturales. Y la migración, sea intra o internacional, se corres-ponde, cada vez más, con las características de un “despliegue familiar”.
Los hechos cruciales del proceso migratorio ya no son tanto las condiciones de adaptación al lugar-destino, facilitado en parte por las “redes socia-les” y las agrupaciones étnicas y nacionales de las poblaciones migratorias, sino el manejo de la fragmentación en la condición transnacional del grupo familiar y previamente, las condiciones del movimiento origen - destino, incluyendo los pasos fronterizos y las “mafias” que negocian en esos “caminos” transfronterizos debido a la carencia de comprensión y de negociación migratoria de los Es-tados-Nación. Indudablemente, las dificultades en las fases de transnacionalización, fragmentación y reagrupación de los grupos familiares son resulta-do directo de la incomprensión vigente aún en los países, sobre la movilidad humana. Aunque no es utópico pensar en el logro de una visión contempo-ránea –“humanizadora”– en relación con el fenó-meno migratorio.
III. La Movilidad Humana
La Movilidad Humana, en cuanto desplazamiento –individual, grupal o comunitario– desde un lugar de Origen (A) hacia otro lugar de Destino (B), con el propósito de su ubicación en B como residencia permanente o prolongada –el caso de la migra-ción–, o temporal con fines de estudio, trabajo o ac-tividad turística, promueve normativas y decisiones de regulación en relación con esa movilidad, espe-cialmente en el lugar B (destino) pero también en el lugar A (origen) y además en los “espacios” de traslado de A hacia B.
Las normativas y decisiones se hacen restrictivas o no a partir de las políticas y los criterios de “cierre”
o “apertura” migratoria, según las condiciones de desarrollo del lugar B en función del ejercicio de su “Soberanía” en cuanto Estado-Nación y también del perfil étnico, personal y profesional del inmigrante del lugar A en relación con los requerimientos labo-rales y empresariales –o diplomáticos– del lugar B.
Obviamente, la dinámica de la movilidad humana, a nivel regional o mundial, es producto de las des-igualdades en las situaciones de desarrollo, entre los diferentes países, lo cual origina la intención de los habitantes de un país con escaso desarrollo a buscar oportunidades de mejor calidad de vida en otro país con mayor desarrollo. La movilidad, a nivel
Diálogos Migrantes118
intranacional, obedece a la misma causa: búsque-da de oportunidades.
La Movilidad Saludable/Creativa
El siguiente gráfico3 registra el proceso migratorio en cuanto desplazamiento de un lugar de origen(A) hacia un lugar de destino (B) - que se puede exten-der a otro destino C) y la posibilidad de retorno des-de B (o C), hacia A, luego de un tiempo de perma-nencia temporal o residencial –prolongada o cor-ta. Esto exige, posiciones “abiertas” y negociadas entre los países de origen y de destino– sobre los
procesos migratorios, así como la existencia de una información integral con la correspondiente docu-mentación válida/autorizada del individuo o grupo migrante.
La plena condición “saludable” de esa Movilidad implica una decisión familiar favorable para la si-tuación de “transnacionalidad” del grupo. Es decir, se requiere en las próximas décadas una formación ciudadana colectiva, de carácter creativo y plane-tario cuyo logro implica un aprendizaje desde lo intranacional y lo regional/comunitario hacia lo in-ternacional.
Para una “movilidad saludable”, la “conciencia” del derecho a la Vida, con creciente calidad y plenitud, debe convertirse en una “necesidad fundamental” -radical. Un Derecho a la Vida en pleno siglo XXI –en cuanto una vigencia integrada del Ser-Nómada y del Ser-Sedentario (Attali)– respaldado en propósitos y potencialidades de desarrollo colectivo de todos los integrantes del Estado/Nación y del Sistema Regio-nal/Comunitario. A partir de allí podría considerarse la gestación del “ciudadano planetario” en un Sis-tema Mundial.
Lo irregular en la Movilidad Humana
A partir de lo anterior, lo “irregular” en la Movilidad Humana lo constituye, básicamente, el incumpli-miento de las normativas y requerimientos del lu-gar B –destino– por parte del migrante del lugar A -origen-, necesarios para su recepción y acogida en su condición de inmigrante. En especial, la carencia de los “Papeles” que certifican sus condiciones de migrante regular: pasaporte, visa, tiempo de perma-nencia, pautas para la reagrupación familiar, etc., determinan lo irregular.
3 El gráfico es del autor.
Aportes para el debate
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La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias Andinas
Para caracterizar esa irregularidad, Naím (2006) nos recuerda:
“...En 2004 se contaron en todo el mundo 175 millones de emigrantes documentados, lo que representa el 3 por ciento de la humanidad; y el número de indocumentados alcanzó la mitad de esa cifra….”
En síntesis, las condiciones de regularidad o irre-gularidad en la movilidad humana migratoria es el resultado de las negociaciones directas entre los Estados-Nación A y B respondiendo a la presión del fenómeno migratorio. Acuerdos que se realizan más fácilmente entre regiones geográfica y culturalmen-te próximas. Es el reto que tienen actualmente los países Andinos. Los acuerdos de movilidad humana -con sus aciertos y limitaciones- en MERCOSUR y en la Unión Europea, ofrecen una referencia a analizar y aprovechar, hoy en nuestros países.
Lo Ilícito en la Movilidad Humana
En el ámbito de la Movilidad Humana, además de los grupos vecinales y comunitarios con intención de movilidad territorial y el Estado, en cuanto conduc-tor y regulador del Sistema Social, intervienen otros “actores” de carácter criminal y con alta capacidad y flexibilidad operativa a nivel local, nacional o interna-cional para generar negocios ilícitos con el control, la distribución y venta de armas, drogas y personas.
Al respecto, la presentación editorial del libro “ Ilí-cito “ (2006) del economista venezolano, Moisés Naím, comenta lo siguiente:
“…Siempre han existido, contrabandistas, tra-ficantes y piratas, pero nunca como hoy, con la capacidad de operar a nivel mundial, conectando los lugares más remotos del planeta y las capita-les más cosmopolitas a la velocidad de internet o de sus jets privados, con un poder económico que mueve más del 10 por ciento del comercio mundial (diez veces más que hace una década), y sobre todo con el poder político que han acumula-do en todo el mundo…”
Asimismo, Naím, en el capítulo 2, “Los contraban-distas globales están cambiando el mundo”, escri-be lo siguiente:
“En las próximas décadas, las actividades de las redes mundiales de traficantes y sus socios tendrán un enorme impacto en las relaciones internacionales, las estrategias de desarrollo, el fomento de la democracia, los negocios y las fi-nanzas. La emigración, la seguridad global, y la guerra y la paz....”
En el tema de “Multitudes en movimiento” (capítulo 5), Naím, afirma:
“El tráfico de seres humanos no es todavía la for-ma más rentable de comercio ilícito -ese honor le corresponde al narcotráfico- pero probablemente se trata de la que está experimentando un creci-miento más rápido. Se estima que el contrabando transfronterizo, que no representa más que una parte del negocio, desplaza entre setecientos mil y dos millones de personas al año…”. “...Según las Naciones Unidas, si se combina el tráfico a larga distancia con el contrabando transfronteri-zo emerge un panorama global de “comercio con seres humanos “ que afecta al menos a cuatro mi-llones de personas cada año…”
Naím, frente a esa movilidad humana irregular e Ilí-cita, responde a la pregunta:
“¿Qué hacer? …El comercio ilícito no tiene que ser un misterio. Disponemos de toda la información que necesitamos para actualizar nuestros conoci-mientos sobre su funcionamiento y la razón por la que se ha convertido en un fenómeno tan genera-lizado y poderoso…”
Y agrega:
“…Hay unos cuantos presupuestos tan básicos como sencillos, aunque a menudo ignorados, que conviene tener en cuenta…:
• “Lo que impulsa el comercio ilícito no es la baja moral sino las altas ganancias”.
• “El comercio ilícito es un fenómeno político”.• “El comercio ilícito tiene que ver más con tran-
sacciones que con productos”.• “El comercio ilícito no puede existir sin el co-
mercio lícito”.• “El comercio ilícito es cosa de todos”.• “Los gobiernos no pueden hacerlo todo solos”.
La tarea de intervenir/restringir lo irregular y ante todo lo ilícito en la movilidad humana, con especial
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referencia al tráfico humano –la trata de personas, a nivel nacional e internacional-, exige acuerdos y compromisos globales y continuos, y al mismo tiem-
po, “realistas” procesos de información y educación a nivel local y nacional.
IV. Epílogo: La utopía/Siglo XXI: “La humanidad es una obra de arte”
Las lecturas anteriores sugieren diversas tesis para comprender y orientar la dinámica migratoria. En nuestro caso, como reflexión conclusiva de esta fase inicial en la búsqueda de esa Comprensión, hemos decidido “recurrir” a dos obras a partir de un concepto que las congrega: “El respeto por el Otro”, adquirido –“internalizado”– desde la niñez y ejercido como ciudadanía universal. Estas obras son “La Democracia es una obra de Arte” de Hum-berto Maturana y “El cultivo de la Humanidad” de Martha Nussbaum.
Maturana plantea:
“¿Qué es el amor en el dominio conductual? Es la emoción más simple de todas, es el dominio de las conductas en las cuales el otro surge como legítimo otro en condiciones seguras…. …No es una virtud, no necesita mayor entendi-miento, son las condiciones en las cuales el otro surge como legítimo otro, en combinación con uno…
Y agrega:
¿Qué tiene que pasar para ello? Tenemos que respetarnos a nosotros mismos. El respeto por el otro pasa por el respeto por sí mismo; el respeto por sí mismo pasa por el respeto por el otro. Pero para que eso pase, el niño debe crecer de tal ma-nera que adquiera conciencia de sí y conciencia del otro en la legitimidad de la relación social…”
Por su parte, Nussbaum afirma:
“…Es necesario que la educación para la ciuda-danía universal comience a temprana edad. Ape-nas los niños se adentran en la narración, pueden contar historias sobre otras tierras y pueblos.
Sería muy bueno que un currículo para el ciudada-no del mundo comenzara en primer año de prima-
ria, cuando los niños pueden aprender de manera entretenida y sin que les causen problemas el he-cho de que… las personas tienen muchas tradicio-nes y maneras de pensar distintas…”
Y para enunciar el rol del Estado en la formación, nos restringimos a un texto del proyecto constitucio-nal del Congreso Nacional Africano (CNA) , citado por Nussbaum:
“La Educación deberá orientarse al desarrollo de la personalidad humana y hacia un sentido de la dignidad personal; además, debe apuntar al forta-lecimiento del respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales, y al fomento del entendimiento, la tolerancia y la amistad entre los sudafricanos y entre las naciones…”
En síntesis, la comprensión da la Movilidad humana debe tener en cuenta y manejar apropiadamente las siguientes “Intenciones” y “Tensiones” “compre-hensivas”:
• La vocación del Ser Humano, por construir un lugar/hogar –en cuanto Sedentario– e inven-tar y realizar su “sueño” –en cuanto Nómada–(Attali ).
• Utilizar y/o fortalecer el potencial natural con el cual se llega al mundo.
• Fortalecer/calificar la familia como “espacio” de los ”nacimientos” y propiciar el “despliegue generacional” en su articulación y soporte del ineludible y creativo “despliegue territorial”.
• Formar para reconocer la diversidad natural y cultural del Mundo, así como reconocer y respe-tar el Otro.
• Humanizar la Humanidad en cuanto la com-prensión –equilibrada y coherente– de los De-rechos Humanos, los deberes y las Responsabi-lidades individuales y colectivas.
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La movilidad humana. Siglo XXI. Referencias Andinas
• Regular/controlar las Necesidades Humanas “alienantes” –ambición, poder y ambición– en su constante confrontación con las necesida-des propiamente Humanas como el amor, la amistad, etc. (Héller).
Durante el siglo XXI, el Colectivo Humano tiene un desafío complejo pero posible: los Estados-Nación en su diversidad sociopolítica y cultural tienen dere-cho a consolidar su identidad, pero al mismo tiem-po, por el ineludible compromiso de la formación del “ciudadano universal” y el “cultivo de la Huma-nidad”, tienen que construir no “Fronteras-Muro”, sino “Fronteras-Espacios” apropiadas a Encuentros Interculturales que promuevan la manifestación del respeto por sí mismos y el respeto por el “Otro”. Ante todo:
“... Con el fin de cultivar la humanidad en el mun-do actual, se requieren tres habilidades. La prime-ra es la habilidad para un examen crítico de uno mismo y de las propias tradiciones, que nos per-mita experimentar lo que siguiendo a Sócrates, podríamos llamar “vida examinada”… Además la capacidad de verse a sí mismos …como seres humanos vinculados a los demás seres humanos por lazos de reconocimiento y mutua preocupa-ción… La tercera destreza… se puede llamar ima-ginación narrativa,…la capacidad de pensar como seria estar en el lugar de otra persona, ser un lector inteligente de la historia de esa persona…” (Martha Nussbaum).
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Anotación final: Este documento –hoy, en su versión inicial– se reelaborará, a partir de los aportes que realicen sus lectores, con especial referencia a los miembros y profesionales de las entidades asociadas a la CAN y de las comprometidas con el Proyecto Servicio Andino de Migraciones (SAMI). Paralelamente, se están preparando dos Documentos/Reflexiones que surgieron del presente trabajo y que se harán llegar a los interesados, que los soliciten al correo: [email protected]. Los documentos son:“La comprensión en el saber contemporáneo y en el saber ancestral indígena Mhuysqa”. “Las estrategias educativas. Siglo XXI y las Tecnologías de la Infor-mación - TICs”.
Bogotá, Marzo 7, 2013
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Declaraciones e informes especiales
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Inclusión de la población migrante y retornada en los Programas de Educación y Salud de los Países Andinos
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Parlamento Andino aprueba adhesión de la CANal Acuerdo de Residencia del MERCOSUR1
Lucía Alvites2 y Ricardo Jiménez3
En sesión del pleno del Parlamento Andino, entre los días 26 y 29 de septiembre en Bogotá, Colom-bia, los representantes de Perú, Bolivia, Colombia y Ecuador, aprobaron por unanimidad la Decisión que
propone formalmente a los ejecutivos de la Comu-nidad Andina de Naciones - CAN adherir en bloque y formalmente al Acuerdo sobre Residencia de los Estados Partes del MERCOSUR, Chile y Bolivia.
El camino recorrido
El Acuerdo se elaboró en 2002, tuvo una primera implementación unilateral, de hecho, por parte de Argentina en su nueva Ley Migratoria y Plan Patriota del año 2004 y se implementa plenamente a par-tir de 2009 en los 6 países del Acuerdo: Argenti-na, Brasil, Uruguay, Paraguay, Chile y Bolivia. El 28 de junio de 2011, en Paraguay, se firmó, por parte de autoridades competentes de los seís países del
Acuerdo y del Perú, el Acta de adhesión formal del Perú al Acuerdo, ratificado en la normativa interna en abril del mismo año, y está en proceso de im-plementación. De esta manera, esta adhesión en bloque de la CAN sólo requiere en la práctica de la adopción por parte de Ecuador y Colombia, facilita-da por el hecho de ser ambos asociados al MERCO-SUR desde el año 2004.
Hacia la ciudadanía suramericana
El Acuerdo constituye la normativa más avanzada en materia migratoria regional, pues permite, a cualquier nacional de unos de los países partes y en cualquiera de los otros países partes, residir y desarrollar cualquier actividad lícita, con la sola de-mostración de nacionalidad y no contar con antece-dentes penales, sin exigir siquiera la acreditaciónde trabajador mediante contrato, e independiente de su condición de regularidad, ya que permite regu-larizarlo, incluso sin pagar multas adicionales (art. 3, párr. último). Representa así lo más cercano a la
ciudadanía suramericana, condición imprescindible de una plena integración regional.
Por eso, más allá de que ya dos de los cuatro paí-ses de la CAN están adheridos al Acuerdo, la adhe-sión “en bloque” de la CAN con MERCOSUR en este materia representa un paso simbólico y político sig-nificativo, que fortalece el proceso de integración regional suramericano, con 9 de los 11 países de la actual Unión de Repúblicas Suramericanas - UNI-SUR. Y lo haría a escala humana, la de la mayor
1 Disponible en: http:www.lemondediplomatique.cl/PARLAMENTO-ANDINO-APRUEBA-ADHESION.html2 Lucía Alvites es socióloga peruana (por la U. de San Marcos), Tesista del Magíster en Género y estudios latinoamericanos de la U. de Chile, Asesora en Temas migratorios del Parlamentario peruano y Vicepresidente del Parlamento Andino, Alberto Adrianzén. ([email protected]).3 Ricardo Jiménez sociólogo chileno (por la u. de Chile), consultor del Proyecto Perú Migrante. [email protected]
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Parlamento Andino aprueba adhesión de la CAN a acuerdo de la Residencia de Mercosur
legitimidad, beneficiando directamente en su vida cotidiana a cerca de 6 millones de ciudadanos de nuestros países que residen en otros de la región, restableciendo sus plenos derechos ciudadanos, ampliando y fortaleciendo los sistemas democráti-cos. Justamente, en un momento histórico especial-
mente oportuno, cuando la integración regional re-presenta una necesidad acuciante como protección a los efectos de las crisis económicas producidas en los países del norte y que en ocasiones anterio-res han traído consecuencias devastadoras para nuestros países.
El camino que sigue
Así lo ha entendido el pleno del Parlamento Andino que unánimemente aprobó esta Decisión propues-ta por parte de la representación peruana en su conjunto.
Ahora, la medida que beneficiaría directamente a 3 milloones de migrantes intra CAN y 6 millones de migrantes intra MERCOSUR y CAN, espera la apro-bación e implementación de los ejecutivos de Ecua-dor y Colombia, y luego de los ejecutivos partes del Acuerdo.
Es tarea de todos/as y cada uno/a de los/las suramericanos/as hacer el máximo posible para apurar de los ejecutivos estos pasos que siguen, de un largo camino que empezó en 2002 y antes, y que ya lleva avanzado un buen trecho, benefi-ciando a millones de seres humanos y adecuan-do nuestras sociedades a las nuevas realidades del siglo XXI.
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EL PRESIDENTE: ¡Gracias! ¡Gracias! Muchísimas gracias. ¡Qué contento estoy de estar nuevamente en Las Vegas! Y que contento estoy de encontrarme entre tantos buenos amigos.
Quiero comenzar agradeciéndoles a todos aquí en Del Sol High School por recibirnos hoy.¡Arriba, Dra-gons! Quiero agradecerle especialmente a su ex-traordinaria directora, Lisa Primas.
Aquí tenemos a todo tipo de invitados admirables, pero quiero mencionar a unos cuantos. Primero que todo, aquí está nuestra extraordinaria Secretaria del Departamento de Seguridad Nacional, Janet Napolitano. (Aplausos.) Nuestro magnífico Secre-tario del Interior, Ken Salazar. La antigua Secreta-ria del Trabajo, Hilda Solís. Dos de los distinguidos miembros de la delegación del Congreso de Neva-da, Steve Horsford y Dina Titus. Su propia alcaldesa, Carolyn Goodman.
Pero también tenemos a algunos alcaldes que vola-ron hasta aquí porque saben lo importante que es el asunto del que vamos a hablar en el día de hoy. Marie López Rogers de Avondale, Arizona. Kasim Reed de Atlanta, Georgia. Greg Stanton de Phoenix, Arizona. Y Ashley Swearengin de Fresno, California.
Y todos ustedes están aquí, así como algunos de los principales líderes laborales del país. Y estamos tan sumamente agradecidos. Y, desde luego, tenemos aquí a unos magníficos estudiantes, así es que no me podría sentir más orgulloso de nuestros estu-diantes.
1 DEPARTAMENTO DE ESTADO DE LOS ESTADOS UNIDOS. (2013). Declaraciones del presidente sobre la reforma migratoria integral. Disponible en: http://iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/texttrans/2013/01/20130130141641.html#axzz2NuQgxPoJ
Declaraciones del presidente Barak Obamasobre la Reforma Migratoria Integral1
Del Sol High SchoolLas Vegas, Nevada
Ahora bien, aquellos de ustedes que tengan asien-to, siéntanse en libertad de tomar asiento. No me importa.
Ahora bien, la semana pasada tuve el honor de ser juramentado para un segundo mandato como Pre-sidente de los Estados Unidos. Y, durante mi discur-so de toma de posesión, hablé sobre cómo lograr progreso en los retos concretos de nuestra época no requiere que lleguemos a un acuerdo en cada debate ni tampoco que pasemos por alto todas las diferencias que tengamos, pero sí requiere que en-contremos puntos de afinidad y que vayamos ade-lante con un propósito en común. Nos requiere que tomemos acción.
Yo sé que algunos asuntos requerirán un esfuerzo mayor que otros. Algunos debates resultarán más contenciosos. Y eso no debe sorprendernos. Pero el motivo por el que estoy aquí hoy es debido a un reto en el que las diferencias están desapareciendo; donde está surgiendo un consenso generalizado; y donde ahora puede escucharse un llamado a tomar acción de todas partes de los Estados Unidos. Es-toy aquí hoy porque ha llegado el momento de una reforma migratoria integral y de sentido común. Ha llegado el momento. Ahora es el momento. Ahora es el momento. Ahora es el momento.
Estoy aquí hoy porque la mayoría de los estadouni-denses está de acuerdo en que es hora de com-poner un sistema que ha estado descompuesto durante demasiado tiempo. Estoy aquí porque los líderes empresariales, los líderes religiosos, los líde-res laborales, los encargados del cumplimiento del
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orden, y los líderes de ambos partidos están unien-do fuerzas para decir que ha llegado el momento de encontrar una manera mejor de acoger a los in-migrantes esperanzados y que se esfuerzan para quienes los Estados Unidos sigue siendo la tierra de la oportunidad. Ha llegado el momento de hacerlo de manera que podamos fortalecer nuestra econo-mía y fortalecer el futuro de nuestro país.
Consideren esto; nos definimos como una nación de inmigrantes. Eso es lo que somos, en nuestros huesos. La promesa que vemos en los que llegan aquí desde todos los rincones del mundo, esa siem-pre ha sido una de nuestras mayores fortalezas. Mantiene joven a nuestra fuerza laboral. Mantiene a nuestro país a la vanguardia. Y ha contribuido a crear el mejor motor económico que el mundo haya conocido hasta ahora.
Después de todo, ¡los inmigrantes contribuyeron a abrir negocios tales como Google y Yahoo!. Ellos crearon industrias totalmente nuevas que, a su vez, crearon nuevos empleos y nueva prosperidad para nuestros habitantes. En años recientes, uno de cada cuatro negocios de alta tecnología en fase de desarrollo en los Estados Unidos fue fundado por inmigrantes. Uno de cada cuatro dueños de peque-ñas empresas era un inmigrante, incluyendo aquí mismo en Nevada, gente que vino aquí en busca de oportunidad y ahora quiere compartir esa oportuni-dad con otros estadounidenses.
Sin embargo, todos sabemos que actualmente tene-mos un sistema de inmigración que está obsoleto y totalmente descompuesto; un sistema que nos im-pide el progreso en lugar de ayudarnos a fomentar nuestra economía y fortalecer nuestra clase media.
Ahora mismo, tenemos 11 millones de inmigrantes indocumentados en los Estados Unidos; 11 millones de hombres y mujeres, de todas partes del mundo, que viven sus vidas en las sombras. Efectivamente, ellos incumplieron las reglas. Cruzaron ilegalmente la frontera. Tal vez permanecieron aquí más tiempo del permitido por sus visas. Esos son los hechos. No hay duda de ello. Pero esos 11 millones de hombres y mujeres ahora están aquí. Muchos de ellos han estado aquí durante años. Y la inmensa mayoría de
esas personas no está metida en problemas. Son miembros de la comunidad que contribuyen. Ellos velan por sus familias. Ellos velan por sus vecinos. Están entretejidos en la fibra de nuestras vidas.
Todos los días de su vida, al igual que el resto de nosotros, ellos salen a la calle a ganarse el susten-to. Con frecuencia lo hacen en una economía en las sombras; un lugar en el que los empleadores pueden ofrecerles menos que el salario mínimo o hacerlos trabajar horas extra sin que reciban paga extra. Y cuando eso sucede, no solo es malo para ellos, es malo para toda la economía. Pues todos los negocios que están tratando de hacer lo correc-to, los que contratan gente legalmente, le pagan un salario decente, siguen las reglas, esos son los que sufren. Ellos tienen que competir contra las com-pañías que están quebrando las reglas. Y también están en peligro los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores americanos.
De manera que, si estamos realmente comprome-tidos a fortalecer nuestra clase media y proveerles más escalones de oportunidad a aquellos que es-tán dispuestos a trabajar duro para llegar a la clase media, tenemos que componer este sistema.
Tenemos que cerciorarnos de que todo negocio y todo trabajador en los Estados Unidos se rija por el mismo conjunto de reglas. Tenemos que sacar a la luz a esa economía en las sombras de manera que todo el mundo rinda cuentas: los negocios so-bre a quiénes contratan, y los inmigrantes sobre si están en cumplimiento con las leyes. Esto es algo de sentido común. Y por eso es que necesitamos una reforma migratoria integral.
Hay otro motivo económico por el que necesita-mos la reforma. No se trata solo de la gente que viene aquí ilegalmente y el efecto que ellos tienen en nuestra economía. También se trata de la gente que intenta venir aquí legalmente, pero se le difi-culta mucho hacerlo, y el efecto que eso tiene en nuestra economía.
Ahora mismo, hay estudiantes brillantes de todas partes del mundo tomando clases en nuestras me-jores universidades. Ellos obtienen títulos en los
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campos del futuro, tales como ingeniería y cien-cias de computación. Sin embargo, una vez que se gradúan, una vez que obtienen su título, hay una gran probabilidad de que tengan que marcharse de nuestro país. Consideren eso.
Intel se inició con la ayuda de un inmigrante que estudió aquí y entonces se quedó aquí. Instagram se inició con la ayuda de un inmigrante que estu-dió aquí y entonces se quedó aquí. Ahora mismo, en alguna de esas clases hay un estudiante maqui-nando sobre la manera de convertir esa gran idea, su Intel o Instagram, en un negocio grande. Les proveemos todas las habilidades que necesitan para hacer su idea realidad, pero entonces ¿por qué les decimos que abran ese negocio y creen esos empleos en China o en India o en México o en alguna otra parte? Así no es como se fomentan nuevas industrias en los Estados Unidos. Así es como les regalamos nuevas industrias a nuestros competidores. Por eso es que necesitamos una re-forma migratoria integral.
Ahora bien, durante mi primer mandato, tomamos medidas para intentar de remediar algunas de las peores fisuras del sistema.
Primero, fortalecimos la seguridad en las fronteras de manera que pudimos finalmente detener el flujo de inmigrantes ilegales. Colocamos más guardias en la tierra en la frontera sur que en ningún mo-mento en nuestra historia. Y, actualmente, los cru-ces ilegales han disminuido en casi un 80 por cien-to desde su momento de más intensidad en 2000.
Segundo, concentramos nuestros esfuerzos de cumplimiento en los delincuentes que están aquí ilegalmente y que ponen en peligro a nuestras co-munidades. Y, actualmente, la deportación de de-lincuentes está en su nivel más alto de la historia.
Y tercero, promovimos la causa de los DREAMers, los jóvenes que fueron traídos a este país siendo niños, jóvenes que se han criado aquí, que han he-cho sus vidas aquí, y que tienen sus futuros aquí. Dijimos que, a todo el que pueda satisfacer cier-tos criterios básicos, tales como cursar estudios superiores, entonces consideraremos ofrecerle la
oportunidad de salir de las sombras para poder vi-vir aquí y trabajar aquí legalmente, de manera que pueda finalmente tener la dignidad de saber que pertenece a este país.
Sin embargo, debido a que ese cambio no es per-manente, necesitamos que el Congreso tome ac-ción; y no solo sobre la Ley DREAM. Necesitamos que el Congreso tome acción sobre un enfoque ge-neral que finalmente abarque a los 11 millones de inmigrantes indocumentados que están en el país ahora mismo. Eso es lo que necesitamos.
Ahora bien, la buena noticia es que, por primera vez en muchos años, los Republicanos y los Demócratas parecen estar listos para hacerle frente al problema juntos. Los miembros de ambos partidos, en ambas cámaras, están esforzándose activamente para en-contrar una solución. Ayer, un grupo bipartidista de senadores dio a conocer sus principios para una re-forma migratoria integral, que coinciden mayormente con los principios que yo he propuesto y he defendi-do durante los últimos años. Así es que en este mo-mento, parece haber un verdadero interés en lograr esto muy pronto, y eso es algo muy alentador.
Pero esta vez, se requiere que haya acción. No po-demos permitir que la reforma migratoria se estan-que en un debate infinito. Llevamos mucho tiempo en este debate. Así que no es que no sepamos téc-nicamente lo que hay que hacer. Como consecuen-cia, para agilizar el proceso, hoy estoy exponiendo mis ideas para la reforma migratoria. Y mi esperan-za es que esto les provea ciertos indicadores clave a los miembros del Congreso a redactar un proyecto de ley, puesto que las ideas que estoy proponiendo han sido tradicionalmente apoyadas tanto por De-mócratas como Ted Kennedy como por Republica-nos como el Presidente George W. Bush. Esa coin-cidencia no se da con mucha frecuencia. Así es que sabemos dónde debe estar el consenso.
Ahora bien, desde luego, habrá un debate riguroso sobre muchos de esos detalles, y todo interesado debe participar en un verdadero intercambio de concesiones en el proceso. Pero es importante que reconozcamos que ya se ha establecido la base para una acción bipartidista. Y, si el Congreso no
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puede ir adelante de manera oportuna, yo enviaré un proyecto de ley basado en mi propuesta e insisti-ré que voten sobre este de inmediato.
Así es que los principios son bastante poco com-plicados. Hay muchos detalles que se derivan de estos. Vamos a repartir muchos papeles de manera que todo el mundo sepa exactamente de lo que es-tamos hablando. Pero los principios son bastante poco complicados.
Primero, creo que necesitamos mantenernos con-centrados en el cumplimiento. Eso significa continuar reforzando la seguridad de nuestras fronteras. Signi-fica perseguir más enérgicamente los negocios que a sabiendas contratan trabajadores indocumentados. Para ser justos, la mayoría de los negocios quiere ha-cer lo correcto, pero a muchos de ellos se les dificulta determinar quiénes están aquí legalmente y quiénes no. Así es que tenemos que implementar un sistema nacional que les permita a los negocios verificar de manera rápida y correcta la situación de empleo de las personas. Y, si aun así, ellos contratan trabajado-res indocumentados a sabiendas, entonces tenemos que incrementar las multas.
Segundo, tenemos que hacerles frente a los 11 millones de personas que están aquí ilegalmente. Todos estamos de acuerdo en que estos hombres y mujeres deben tener que ganarse el camino a la ciudadanía. Pero, para que la reforma migratoria integral funcione, tiene que quedar claro desde el principio que existe un camino a la ciudadanía.
Tenemos que trazar un camino: un proceso que in-cluya someterse a una verificación de anteceden-tes, pagar impuestos, pagar una multa, aprender inglés, y entonces irse al final de la fila, detrás de todos aquellos que están intentando venir aquí le-galmente. Eso es lo que resulta justo, ¿no es cierto? Así es que eso significa que no va a ser un proceso rápido pero será un proceso justo. Y sacará a es-tas personas de las sombras y les dará una opor-tunidad de ganarse el camino a una tarjeta verde y eventualmente la ciudadanía.
Y el tercer principio es que tenemos que actualizar nuestro sistema de inmigración legal al siglo XXI ya
que este ya no refleja las realidades de nuestra épo-ca. Por ejemplo, si uno es ciudadano, no debe tener que esperar años para que su familia pueda reunir-se con uno en los Estados Unidos. Uno no debe te-ner que esperar años.
Si uno es un estudiante extranjero que quiere estu-diar una carrera de ciencias o tecnología, o un em-presario extranjero que quiere abrir un negocio con el apoyo de inversionistas americanos, debemos ayudarlo a que lo pueda hacer aquí. Porque, si tie-ne éxito, este creará negocios americanos y empleos americanos. Nos ayudará a fomentar nuestra econo-mía. Nos ayudará a fortalecer nuestra clase media.
Así es como sería la reforma migratoria integral: un cumplimiento más sensato; un camino para conse-guir la ciudadanía; mejoras al sistema de inmigra-ción legal para que podamos continuar siendo un imán para los mejores y los más brillantes alrede-dor del mundo. Esto es bastante poco complicado.
Ahora la pregunta es muy sencilla: ¿tenemos la de-terminación como gente, como país, como gobier-no, de finalmente dejar atrás este dilema? Yo creo que sí. Yo creo que sí. Creo que finalmente estamos en un momento en que la reforma migratoria inte-gral está a nuestro alcance.
Sin embargo, les garantizo lo siguiente: mientras más cerca estemos, más emocionante será este de-bate. La inmigración siempre ha sido un asunto que enciende las pasiones. Lo que no es sorprenden-te. Hay pocas cosas que son más importantes para nosotros como sociedad que a quiénes se permite venir aquí y quedarse aquí para siempre; a quiénes les concedemos el privilegio de hacerse ciudada-nos de los Estados Unidos de América. Eso es algo que tiene mucha importancia.
Cuando hablamos de esto de manera abstracta, a veces es fácil que la discusión se convierta en un debate de “nosotros” contra “ellos”. Y, cuando eso sucede, a mucha gente se le olvida que la mayoría de “nosotros” fuimos “ellos”. Eso se nos olvida.
Es sumamente importante que tengamos presente nuestra historia. Salvo que uno sea uno de los pri-meros americanos, un americano nativo, uno vino de alguna otra parte. Alguien lo trajo a uno.
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Ken Salazar, su origen es mexicano americano, pero él nos indica que su familia lleva 400 años vivien-do donde mismo él vive, así es que él no inmigró a ninguna parte.
Los irlandeses, que dejaron atrás una tierra de hambre. Los alemanes que huyeron de la persecu-ción. Los escandinavos que llegaron ansiosos de incursionar como pioneros del oeste. Los polacos. Los rusos. Los italianos. Los chinos. Los japoneses. Los antillanos. Las masas abigarradas que llegaron a través de Ellis Island en una costa y de Angel Is-land en la otra. Todos ellos, antes de que fueran “nosotros”, fueron “ellos”.
Y, cada vez que llegó una nueva ola de inmigrantes, estos tuvieron que encarar la resistencia de los que ya estaban aquí. Encararon dificultades. Encararon racismo. Encararon burla. Sin embargo, a través del tiempo, a medida que retomaron sus vidas cotidia-nas, a medida que pudieron ganarse un sustento, a medida que criaron a su familia, a medida que construyeron una comunidad, a medida que sus hi-jos fueron a la escuela aquí, ellos hicieron su parte para construir una nación.
Ellos fueron los Einstein y los Carnegie. Pero tam-bién hubo los millones de mujeres y hombres cu-yos nombres es posible que la historia no recuerde pero cuyas acciones contribuyeron a hacernos quie-nes somos; que construyeron este país mano sobre mano, ladrillo sobre ladrillo. Todos llegaron aquí sa-biendo que lo que hace americano a alguien no solo es la sangre ni su nacimiento sino su lealtad a nues-tros principios fundamentales y tener fe en la idea de que cualquiera, de cualquier lugar, puede escribir el próximo magnífico capítulo de nuestra historia.
Y eso sigue siendo la realidad actualmente. Si no, pregúntenle a Alan Alemán. Alan está aquí con noso-tros esta tarde; ¿dónde está Alan? Él está por aquí; allí mismo está. (Aplausos.) Alan nació en México. Fue traído a este país por sus padres siendo niño. A través de su niñez, Alan fue a una escuela ameri-cana, juró lealtad a la bandera americana, se sintió americano en todo sentido, y lo era, excepto en uno: en sus papeles.
En la escuela secundaria, Alan fue testigo de los ade-lantos de sus amigos que son propios de la edad: conducir un auto con sus nuevas licencias; ganar un dinerito extra de sus empleos durante el verano en el centro comercial. Él sabía que no podía hacer esas cosas. Pero tampoco le importaba tanto. Lo que le importaba a Alan era cursar estudios para poder aprovechar su máximo potencial concedido por Dios.
El año pasado, cuando Alan escuchó en las noticias que iban a ofrecerle a gente como él la oportuni-dad de salir de las sombras, incluso si fuese solo por períodos sucesivos de dos años, fue uno de los primeros en inscribirse. Y hace unos meses fue uno de las primeras personas en Nevada en ser aproba-das. En aquel momento, Alan dijo, “Sentí desapare-cer el temor. Me sentí aceptado”.
Así es que, actualmente, Alan está cursando su se-gundo año en el College of Southern Nevada. Alan está estudiando para ser médico. Tiene planes de unirse a la Fuerza Aérea. Está esforzándose mucho todos los días para crear una vida mejor para él y para su familia. Y todo lo que él desea es la oportu-nidad de hacer su parte para construir unos Esta-dos Unidos mejores.
Así es que, en las próximas semanas, a medida que la idea de la reforma se hace más real y el debate se hace más acalorado, y hay gente que está intentan-do desbaratar este asunto, tengan presente a Alan, y a todos aquellos que comparten las mismas espe-ranzas y los mismos sueños. Recuerden que esto no se trata solo de un debate sobre política. Se trata de la gente. Se trata de los hombres y mujeres y los jóve-nes que el único deseo que tienen es la oportunidad de conseguir su camino a la historia americana.
A través de nuestra historia, eso siempre ha hecho más fuerte a esta nación. Y así es como garanti-zaremos que este siglo sea igual al anterior: un si-glo americano que acoja a todo aquel que aspira a hacer algo más, y que está dispuesto a trabajar duro para hacerlo, y está dispuesto a jurar lealtad a nuestra bandera.
Muchas gracias. Que Dios los bendiga. Y que Dios bendiga a los Estados Unidos de América.
Declaraciones e informes especiales
El quehacerde la Fundación
Diálogos Migrantes134
Introducción
La Fundación Esperanza y la incidenciaen políticas públicas
Hernán Holguín1
Embajador (S.P.)
La Fundación ESPERANZA se apresta a cumplir los dieciocho años, número cabalístico que marca una nueva etapa en su vida pública caracterizada por el vigor, la experiencia y la certidumbre en las accio-nes que emprende.
En sus primeros años, la Fundación ESPERANZA se inició en los temas de atención a las víctimas de Trata y, en la medida que trabajó con dedicación y constancia, ganó prestigio y fue creciendo y conso-lidando su experticia y dominio. Durante los últimos años, su radio de acción se ha ampliado a otros temas de movilidad humana que los ha desarrolla-do eficientemente, con la ayuda de la cooperación de la Unión Europea, y con la apertura y favorable
acogida que le han dispensado los gobiernos de los países andinos que hoy conforman la Comunidad Andina (CAN).
Durante su trayectoria institucional, la Fundación ESPERANZA ha tenido una clara visión de la trilogía MIGRACIÓN-INTEGRACIÓN-DERECHOS HUMANOS como los basamentos para consolidar una política regional migratoria de carácter integral en el ámbito andino. En efecto, sería incompleta una política mi-gratoria si no tiene en cuenta el desarrollo equilibra-do de las naciones andinas a través de la integra-ción solidaria y con la permanente aplicación de los derechos humanos que protegen a los ciudadanos de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
1 Embajador de Carrera del Servicio Exterior Ecuatoriano, actualmente S.P. (Servicio Pasivo). Ha sido Embajador en Bolivia y Nicara-gua, Ministro de la Embajada de Ecuador en Alemania y Embajador - Cónsul General del Ecuador en Nueva York, además de Jefe de la Sección Nacional de la UNESCO. Su último cargo (2009-2011) fue de Subsecretario de Política Migratoria Internacional. Actualmente se desempeña como Responsable de Política Pública Migratoria de la Fundación ESPERANZA.
Los quehaceres de la Fundación ESPERANZA
Cinco componentes ha desarrollado la Fundación ESPERANZA en el campo de la movilidad humana a nivel regional andino, con la invalorable coopera-ción de la Comisión Andina de Juristas del Perú y el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Demo-cracia y Desarrollo:
1. Red Andina de Migraciones (RAM).2. Observatorio de migraciones.3. Incidencia en políticas públicas sobre movilidad
humana.
4. Servicio de atención a migrantes.5. Retorno productivo de las personas migrantes.
De los cinco componentes anotados, destacaré en este artículo el desarrollado por la Fundación ESPE-RANZA en Colombia y Ecuador, junto a sus socios del proyecto Servicio Andino de Migraciones (SAMI), Comisión Andina de Juristas del Perú y Capítulo Bo-liviano de Derechos Humanos, Democracia y Desa-rrollo, correspondiente a la incidencia en políticas
Diálogos Migrantes 135
públicas y acuerdos internacionales sobre movili-dad humana en la región andina.
Este campo, el de incidencia en políticas públicas y en acuerdos internacionales, es el más difícil y complejo de desarrollar si se considera que los cua-tro restantes son labores concretas, mesurables, en las que se pone a prueba la iniciativa y la capa-cidad de gestión guiada por la debida planificación que permite evaluar los resultados y apuntar a las debidas rectificaciones o a reforzar los caminos que conducen hacia mejores avances. Es evidente que la Fundación ESPERANZA ha cumplido a cabalidad estos cuatro componentes.
En cambio, la incidencia en políticas públicas pone a prueba la relación entre las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y las entidades guberna-mentales, ámbito de suma sensibilidad, sujeto a un constante diálogo y negociación entre dos frentes que no en pocas ocasiones tienen distintos enfo-ques. En efecto, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) captan, asimilan y presentan las iniciati-vas y las realidades que directamente nacen de los propios actores de la movilidad humana. En cam-bio, las entidades públicas parten de los objetivos, políticas y acciones desarrolladas por el gobierno, tomando en cuenta que la migración es uno más de los múltiples campos de la Agenda Gubernamental, y son las autoridades las que en última instancia tienen la decisión en las acciones y la atribución de formular las leyes y de aplicarlas, así como para negociar y suscribir acuerdos internacionales; cam-pos en los que las ONG tan sólo llegan al nivel de incidencia.
En este contexto, los enfoques son distintos: la So-ciedad Civil mide las experiencias palpadas por los protagonistas, esto es, por el común de las perso-nas. En sentido lógico se diría que va de lo indivi-dual a lo universal, mientras que las entidades del Estado se orientan de modo distinto: de lo universal a lo individual, tomando en cuenta las prioridades, las necesidades, y los impactos políticos, económi-cos y sociales que puedan tener sus acciones sobre las poblaciones.
En el marco de los diálogos, la Sociedad Civil no es monolítica, ya que responde a las tendencias de las diversas asociaciones que la conforman. Asimismo, en los diálogos interinstitucionales, las entidades de gobierno tienen cada una su propio enfoque de acuerdo con el tema que compete a sus funciones. Así, por ejemplo, el eje migratorio que se entiende debe ser transversal, no tiene el mismo grado de importancia y de prioridad en las diversas entida-des gubernamentales. De esta forma, la migración es tema fundamental y preferente de las institucio-nes que tratan específicamente el asunto pero no así de parte de las otras instancias gubernamen-tales.
Tomemos el caso de Ecuador para comprender este panorama. La migración es ámbito fundamental de la Secretaría Nacional del Migrante –SENAMI– por ser su tema específico. En cambio, para los Minis-terios de Relaciones Exteriores, del Interior, de Tra-bajo, de Inclusión Económica y Social, la migración es uno más de los temas que competen a esas car-teras de Estado y por tanto se entendería que no tiene para ellos el mismo grado de prioridad que le asigna la SENAMI.
Así como en el de las prioridades, en el contexto de los enfoques también existen notorias diferencias. En efecto, es de presumirse que el Ministerio de Re-laciones Laborales asignará al tema trabajo de las personas migrantes la primera prioridad. En forma similar, el Ministerio del Interior y el de Seguridad posiblemente orienten el tema migratorio hacia el control y la seguridad aunque, es preciso destacar-lo, en la actualidad esas dependencias tienen muy claro el concepto de protección y promoción de los derechos humanos de las personas en movilidad, con lo cual se atenúa el enfoque securitista.
A su vez, la Constitución del Ecuador determina en su artículo 9º la igualdad de derechos entre na-cionales y extranjeros, conforme lo prescrito por la propia Constitución y, consecuentemente, sin necesidad de remitirse a la Ley2. Esta igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros estableci-
2 La anterior Carta Fundamental ecuatoriana establecía la igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros tomando en cuenta las limitaciones establecidas en la Ley. Esta fórmula que también consta en varias Constituciones latinoamericanas vigentes da lugar
La Fundación Esperanza y la incidencia en políticas públicas
Diálogos Migrantes136
da en la Constitución ecuatoriana vigente marca de antemano la necesidad de aplicar con rigor el prin-cipio de la coherencia en todas las formas de mo-vilidad humana y, por consiguiente, entre emigra-ción (ecuatorianos que residen o trabajan en otros países) e inmigración (extranjeros que ingresan al Ecuador para residir y/o trabajar).
Esto implica sin duda una difícil tarea para la cons-trucción de una nueva Ley de Movilidad Humana que reemplace a las actuales Ley de Migración y Ley de Extranjería vigentes, expedidas en el año de 1971, época en la que predominaban en América Latina las dictaduras de carácter nacionalista en las que se propugnaba la Doctrina de la Seguridad Nacional que dificultaba el ingreso de extranjeros, salvo que lo hicieran por turismo o inversiones, y en la que se consideraba a los vecinos territoriales como una potencial amenaza.
Han transcurrido cuatro años desde que se puso en vigencia la nueva Constitución ecuatoriana y, has-ta la fecha, no se ha expedido la Ley de Movilidad Humana que ponga en vigencia los preceptos cons-titucionales y reemplace a las mencionadas leyes vigentes. Esta situación en cierta forma causa ten-sión entre las propias entidades gubernamentales, y aún, mucho más, entre las Organizaciones de la Sociedad Civil frente a las instancias gubernamen-tales.
Como están las cosas, no se contempla por el mo-mento entre las prioridades de la agenda de la Asamblea Nacional del Ecuador la expedición de una nueva Ley de Movilidad Humana. Aunque hay muchas razones para ello, se destaca que la Asam-blea Nacional tuvo que trabajar en la construcción de unas cuantas leyes calificadas como prioritarias que puedan canalizar la aplicación del cúmulo de nuevos preceptos constitucionales en otros cam-pos tales como los políticos, económicos, sociales y culturales, ya que, a no dudarlo, la Constitución del 2008 cambió las estructuras y la organización del Estado ecuatoriano.
Con estas reflexiones se puede colegir la inexisten-cia de un clima adecuado para que las OSC, pese a sus reiterados esfuerzos, puedan incidir en la cons-trucción de la nueva Ley de Movilidad Humana que, como repito, aún no se ha expedido.
La Fundación ESPERANZA, como miembro de la Coalición para las Migraciones y el Refugio, estuvo entre las organizaciones que protagonizaron estos esfuerzos. Viene al caso destacar que el Asambleís-ta Washington Cruz, autor del único Proyecto de Ley de Protección a Ecuatorianos en el Exterior y sus Familias, que actualmente se encuentra admitido en una de las Comisiones de la Legislatura ecuato-riana, visitó la Fundación ESPERANZA y solicitó que formulara un análisis de su Proyecto de Ley; labor que la Fundación realizó en términos muy objetivos.
a cierta maleabilidad para establecer en leyes, reglamentos y procedimientos sutiles diferencias entre nacionales y extranjeros, con lo cual se rompe el principio de la igualdad.
Los acuerdos internacionales
En relación a acuerdos internacionales, la Funda-ción ESPERANZA ha desplegado iniciativas y accio-nes en diversos campos, tales como el binacional, subregional y suramericano, siendo el primero el de mayor incidencia. A continuación se resumen las principales acciones desarrollados en los campos mencionados.
• Ecuador-Perú:
La Fundación ESPERANZA protagonizó, junto con otras Organizaciones de la Sociedad Civil, diálo-gos y reuniones con entidades de gobierno para la construcción de un Protocolo de Atención a Víc-timas de Trata. En efecto, organizó en la ciudad de Loja, en junio de 2012, la Primera Reunión Binacio-
El quehacer de la Fundación
Diálogos Migrantes 137
La Fundación Esperanza y la incidencia en políticas públicas
nal de Entidades gubernamentales y de Organiza-ciones de la Sociedad Civil de Ecuador y Perú para la elaboración de un Protocolo de Atención a Vícti-mas de Trata, con favorables resultados, ya que se formularon diagnósticos muy objetivos referentes a las características del delito de Trata en la zona de integración fronteriza, y se reiteró la necesidad de una cooperación entre Sociedad Civil y entidades gubernamentales para atender a las víctimas de este delito.
Posteriormente, entre el 20 y 22 de junio de 2012, la Fundación ESPERANZA organizó en la ciudad de Zamora, junto con otras ONG y con entidades gu-bernamentales de ambos países, el Segundo En-cuentro para la Construcción de un Protocolo de Atención a Víctimas de Trata. Las diversas mesas que analizaron el tema dieron valiosos aportes que completaron la visión inicial obtenida en la Reunión de Loja.
En la actualidad, las entidades gubernamentales de Ecuador y Perú, así como las OSC, se aprestan a realizar un tercer Encuentro en territorio peruano, con miras a perfeccionar la propuesta de Protocolo de Atención a Víctimas de Trata.
• Ecuador – Colombia
Por iniciativa de la Fundación ESPERANZA se reali-zaron varios encuentros entre las autoridades del Departamento de Nariño en Colombia y las de la Provincia de Imbabura en Ecuador que culminaron con la aprobación de un instrumento que regule el procedimiento para la atención de víctimas de Trata en la zona fronteriza de sus respectivas jurisdiccio-nes. Meses después, esta iniciativa fue favorable-mente acogida por los dos gobiernos, habiendo sus-crito el Canciller Ricardo Patiño de Ecuador y la Mi-nistra de Relaciones Exteriores de Colombia María Ángela Holguín, el Memorandum de Entendimiento para Atención de Víctimas de Trata con alcance bi-nacional.
• Solicitud de regularización migratoria a ciudadanos colombianos establecidos en el Ecuador
El 19 de marzo de 2012, el entonces Director de la Fundación ESPERANZA Ecuador, Gerardo Gómez Diez, dirigió una comunicación al Presidente Rafael Correa Delgado en cuya parte pertinente dice:
“Señor Presidente: desde hace veinte años, esto es desde 1992, no se ha dado entre Ecuador y Colombia un procedimiento en virtud del cual se regularice la situación migratoria de miles de co-lombianos que desde entonces están residiendo en el Ecuador en situación migratoria irregular, así como en similar situación de ecuatorianos en Colombia, sin que puedan ejercer plenamente sus derechos de ciudadanía. El tema de refugio me-rece capítulo aparte en los diálogos binacionales. Está por demás indicar, señor Presidente, que esta regularización migratoria que consistiría, en el ám-bito ecuatoriano, en registrarse y obtener una visa de migrante 9-VII, similar a lo que se hizo con Perú, beneficiará única y exclusivamente a los miles de hombres y mujeres cuya misión, en su humilde y cotidiana vida, es la de trabajar y hacer el bien, y está muy lejos de favorecer a quienes a través de sus actos delictivos afectan la paz de los dos países y a los derechos humanos de la inmensa mayoría de ecuatorianos y colombianos (…)”3.
Tenemos confianza en que el tema de la regulariza-ción migratoria será tratado por los gobiernos del Ecuador y Colombia con especial atención en el mo-mento en que lo consideren oportuno.
• Primera reunión de gabinetes presidenciales Ecuador-Colombia
En la fase preparatoria de la histórica Reunión de los Presidentes Rafael Correa y Juan Manuel San-tos en la ciudad de Tulcán, a principios de Diciem-bre de este año, la Fundación ESPERANZA sostuvo frecuentes entrevistas con los Directores departa-mentales de la Cancillería ecuatoriana, así como con la Embajada de Colombia en Ecuador, aportan-
3 La comunicación completa dirigida al Presidente de la República del Ecuador puede consultarse en la presente edición de la revista en nuestra sección Tejido Social en la páginas 106-107.
Diálogos Migrantes138
do sugerencias sobre el tema migratorio binacional. Vemos con satisfacción que la Declaración Conjun-ta de la Primera Reunión de Gabinetes Presidencia-les, en el Capítulo “Eje de Asuntos Fronterizos” hace referencia a los siguientes puntos:
– Promoción y protección de derechos de las per-sonas migrantes.
– Apoyo a las Decisiones del III Foro Andino de Mi-graciones.
– Apoyo a los pasos para la implementación de la Decisión 545.
– Convenio de Seguridad Social que preserva los derechos de ciudadanos ecuatorianos en Co-lombia y de colombianos en Ecuador.
– Procedimiento para eliminar el requerimiento del pasado judicial a ciudadanos colombianos.
– Apoyo a las acciones que se ejecuten con base en el instrumento bilateral sobre Trata de Perso-nas.
– Exhortación al Alto Comisionado de las Nacio-nes Unidas para los Refugiados (ACNUR) y a la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) de apoyo a la población refugiada en Ecua-dor.
– Respaldo a las políticas que alientan el retorno al país de origen.
Fundación ESPERANZA y la Comunidad Andina (CAN)
Con la activa colaboración conjunta de la Comisión Andina de Juristas del Perú, el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, y la Fundación ESPERANZA, se ha desplegado una in-novativa participación e incidencia en los diálogos, reuniones e iniciativas referentes al campo de la movilidad humana intrarregional y a la construcción de la ciudadanía andina. Algunas de estas acciones se presentan a continuación.
• III Cumbre Social Andina
El Parlamento Andino realizó la III Cumbre Social Andina en Bogotá, entre el 28 y el 30 de mayo de 2012. La participación de la Fundación ESPERAN-ZA, la Comisión Andina de Juristas del Perú y el Ca-pítulo Boliviano de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, enriqueció el debate de las diferentes mesas de trabajo de la Cumbre, lo que contribuyó a la construcción de propuestas para fortalecer la Carta Social Andina.
En la Mesa Uno correspondiente a Movilidad Huma-na, la Fundación ESPERANZA junto a las organiza-ciones mencionadas, expuso en términos resumi-dos lo siguiente:
– El tema migratorio no se encuentra contenido en la actual Carta Social Andina expedida en los años noventa. No obstante, Migración y Medio Ambiente son los temas que concentrarán la atención a lo largo del Siglo XXI.
– No podemos hablar de integración sin hablar al mismo tiempo de migración, ya que la integra-ción la hacen los seres humanos quienes por su propia naturaleza se encuentran en constante movilidad. Por ello es imperativo ejercer al inte-rior de la Comunidad Andina el Derecho a la Li-bre Movilidad, el Derecho al trabajo y el Derecho a establecer la residencia en forma temporal o permanente en otro país de la Comunidad Andi-na distinto al de origen. Todo lo anterior acom-pañado de la Seguridad Social que debe prote-gernos en todo tiempo y lugar, semejante a la sombra que sigue a nuestro cuerpo. Igualmente, los derechos mencionados deben ampliarse a la familia de la persona migrante con el propósito de preservar la unidad familiar.
En la parte final de su exposición, la Fundación ES-PERANZA formuló las siguientes propuestas:
El quehacer de la Fundación
Diálogos Migrantes 139
La Fundación Esperanza y la incidencia en políticas públicas
1. Aplicación de la Decisión 5454.
2. Aplicación del Acuerdo de Residencia de Merco-sur en el territorio andino, toda vez que los cua-tro países ha suscrito su adhesión a dicho instru-mento, y al tenor de la Recomendación emitida por el Parlamento Andino en la Sesión Plenaria entre el 26 y 29 de septiembre de 2011.
3. Exhortación a que los cuatro países apliquen en sus respectivas jurisdicciones las Decisiones 583 y 584 sobre Seguridad Social en el trabajo y continuidad de las prestaciones sociales en el marco de la Comunidad Andina.
4. Constitución de la Asociación Andina de Migran-tes en las jurisdicciones de sus consulados fue-ra de la Comunidad Regional, especialmente en los países en los que existe notoria presencia de flujos migratorios de nuestros países, con miras a consolidar la identidad y pertenencia andinas, promover la cultura y lograr beneficios colectivos para nuestras comunidades en los países recep-tores.
• III Foro Andino de Migraciones
El 4 y 5 de octubre de 2012 se reunió en Quito el III Foro Andino de Migraciones. Es importante desta-car que la Fundación ESPERANZA tuvo acceso a to-das las reuniones de este Foro Intergubernamental en calidad de Observador y Oscar Gómez, Director General de la Fundación ESPERANZA, fue uno de los dos portavoces para exponer los puntos de vista de las Organizaciones de la Sociedad Civil5.
Entre los acuerdos más importantes del Foro se re-gistran los siguientes:
– Adoptar, en el marco de la reingeniería de la Comunidad Andina, el Plan Andino de Desarro-llo Humano de las Migraciones como un instru-mento clave en el proceso de integración para la promoción y protección de los derechos de las personas migrantes y sus familias.
– Fortalecer la información estadística migratoria por medio de datos actualizados y confiables.
– Desarrollar políticas públicas bajo un enfoque de derechos humanos.
– Diseñar, en el marco de la Decisión 548, accio-nes extracomunitarias para asistir en materia de salud a los migrantes andinos en los países re-ceptores.
– Fomentar la creación de un Documento de Iden-tidad Andino –DIA–.
– Realizar reuniones anuales del Foro Andino de Migraciones.
– Realizar coordinación con la Conferencia Sud-americana de Migraciones.
Debo poner de relieve que la Fundación ESPERAN-ZA gestionó sistemáticamente ante la Cancillería ecuatoriana la incorporación del tema referente a la adhesión de los países andinos al Acuerdo de Residencia de Mercosur. En coincidencia con esta iniciativa, el Delegado de Relaciones Exteriores al Foro, Embajador Gonzalo Andrade, formuló la ex-hortación referente a la convergencia de los países andinos para la adhesión conjunta al Acuerdo de Residencia de Mercosur.
Fundación ESPERANZA y la UNASUR
4 Viene al caso mencionar que en ese entonces aún no se había expedido el Reglamento Andino de Aplicación de la citada Decisión.5 En la presente edición de nuestra revista, en nuestra sección de Tejido Social, puede consultarse la Propuesta de la Sociedad Civil representada por la Red Andina de Migraciones (RAM) en el III Foro Andino de Migraciones (página 98), así como la Declaración de Quito promulgada al finalizar este encuentro (página 95).
El 29 de agosto de 2012, la Fundación ESPERAN-ZA mantuvo una entrevista con la socióloga Lorena Escudero, Coordinadora de Relaciones Exteriores
en UNASUR, para tratar varios temas de movilidad humana.
Diálogos Migrantes140
Se puso de relieve que el Parlamento Andino había recomendado la adhesión conjunta de los países andinos al Acuerdo de Residencia de Mercosur, ob-jetivo que, conforme expresó Lorena Escudero, ella comparte con la apreciación de Fundación Espe-ranza. A su vez, la mencionada funcionaria, quien
actualmente desempeña las funciones de Ministra en la Secretaria Nacional del Migrante –SENAMI–expresó que se encuentra trabajando por la conso-lidación de la ciudadanía suramericana en el marco de la UNASUR y que el tema migratorio es básico en este sentido.
Construcción de la ciudadanía suramericana
En la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de UNASUR, realizada en Lima el 30 de noviembre de 2012, se expidió la Decisión 8/2012, cuyos prime-ros artículos dice textualmente:
“-Artículo 1º.- Iniciar la construcción de la Ciudada-nía Suramericana a partir de su dimensión migra-toria, considerando la ampliación de los acuerdos regionales, subregionales y bilaterales, sin per-juicio de los avances que se produzcan en otras dimensiones que sobre el tema se estime priorita-
rias.- Artículo 2º.- Crear un Grupo de Trabajo bajo la coordinación de la Presidencia Pro Tempore y el apoyo de la Secretaría General, para la elabora-ción de una Hoja de Ruta y un informe conceptual que explore las diferentes dimensiones de la Ciu-dadanía Suramericana, tomando en cuenta, entre otros, los instrumentos y experiencias particular-mente subregionales, la normatividad interna de cada Estado miembro de la Unión, así como los avances vinculados a este tema que estén siendo tratados en los diferentes Consejos Sectoriales de la Unión”.
Conclusión
Todo converge a volver a la unión de lo que fuimos al principio: Una sola Nación, un solo Pueblo y un mismo Destino.
Quito, 21 de diciembre de 2012.
El quehacer de la Fundación
Espacio cultural
Diálogos Migrantes142
Estamos en el comedor estudiantil de una univer-sidad alemana. Una alumna rubia e inequívoca-mente germana adquiere su bandeja con el menú en el mostrador del autoservicio y luego se sienta en una mesa. Entonces advierte que ha olvidado los cubiertos y vuelve a levantarse para cogerlos. Al regresar, descubre con estupor que un chico ne-gro, probablemente subsahariano por su aspecto, se ha sentado en su lugar y está comiendo de su bandeja. De entrada, la muchacha se siente des-concertada y agredida; pero enseguida corrige su pensamiento y supone que el africano no está acos-tumbrado al sentido de la propiedad privada y de la intimidad del europeo, o incluso que quizá no dis-ponga de dinero suficiente para pagarse la comida, aun siendo ésta barata para el elevado estándar de vida de nuestros ricos países. De modo que la chi-ca decide sentarse frente al tipo y sonreírle amistosamente. A lo cual el africano contesta con otra blanca sonrisa. A continuación, la alemana comienza a comer de la bandeja intentando aparentar la mayor normalidad y compartién-dola con exquisita generosidad y cortesía con el chico negro. Y así, él se toma la ensalada, ella apura la sopa, ambos pinchan paritariamente del mismo plato de estofado hasta acabarlo y uno da cuenta del yogur y la otra de la pieza de fruta. Todo ello trufado de múltiples sonrisas educadas, tímidas por parte del muchacho, suavemente alentadoras y com-prensivas por parte de ella. Aca-bado el almuerzo, la alemana se
El negro1
Rosa Montero17 de mayo de 2005
1 http://elpais.com/diario/2005/05/17/ultima/1116280802_850215.html
levanta en busca de un café. Y entonces descubre, en la mesa vecina detrás de ella, su propio abrigo colocado sobre el respaldo de una silla y una ban-deja de comida intacta.
Dedico esta historia deliciosa, que además es au-téntica, a todos aquellos españoles que, en el fon-do, recelan de los inmigrantes y les consideran in-dividuos inferiores. A todas esas personas que, aun bienintencionadas, les observan con condescen-dencia y paternalismo. Será mejor que nos libremos de los prejuicios o corremos el riesgo de hacer el mismo ridículo que la pobre alemana, que creía ser el colmo de la civilización mientras el africano, él sí inmensamente educado, la dejaba comer de su bandeja y tal vez pensaba: “Pero qué chiflados es-tán los europeos”.
Espacio cultural
Diálogos Migrantes 143
El negro
La ignoranciaCapítulo 41
Milán Kundera
Ya en sus primeras semanas de emigrada, Irena te-nía sueños extraños: se encuentra en un avión que cambia de dirección y aterriza en un aeropuerto desconocido; unos hombres de uniforme y armados la esperan al final de la pasarela; con la frente ba-ñada en un sudor frío, reconoce a la policía checa. En otra ocasión, se pasea por una pequeña ciudad de Francia cuando ve un curioso grupo de mujeres que, cada una con su jarra de cerveza en la mano, corren hacia ella, la interpelan en checo, ríen con malintencionada cordialidad, y, horrorizada, Irena se da cuenta de que está en Praga, grita y se des-pierta.
Martin, su marido, tenía los mismos sueños. Todas las mañanas se contaban el horror de su regreso al país natal. Más adelante, en una conversación con una amiga polaca también emigrada, Irena com-prendió que todos los emigrados tenían esos sue-ños, todos sin excepción; al comienzo le conmovió esa fraternidad nocturna entre personas que no se conocían, pero después se molestó un poco: ¿cómo puede ser vivida colectivamente la experiencia ínti-ma de un sueño?, ¿dónde está, pues, su alma úni-ca? Pero por qué hacerse preguntas sin respuesta. De una cosa estaba segura: miles de emigrantes soñaban, a lo largo de la misma noche y con incon-tables variantes, el mismo sueño. El sueño de la
emigración: uno de los fenómenos más extraños de la segunda mitad del siglo XX.
Esos sueños-pesadilla le parecían más misteriosos porque, al mismo tiempo, ella sufría de una indoma-ble nostalgia y vivía otra experiencia del todo con-traria: durante el día se le aparecían dos paisajes de su país. No, no se trataba de una ensoñación, larga y consciente, voluntaria, sino de otra cosa: en cualquier momento, brusca y rápidamente, se en-cendían en su cabeza apariciones de paisajes para esfumarse poco después. Mientras hablaba con su jefe, veía de pronto, como en un relámpago, un ca-mino que surcaba un campo. Entre los empujones de un vagón de metro, en una fracción de segundo surgía de repente ante ella un pequeño paseo de un barrio arbolado de Praga. Estas imágenes fugaces la visitaban durante todo el día para paliar la falta de su Bohemia perdida.
El mismo cineasta del subconsciente que, de día, le enviaba instantáneas del paisaje natal cual imá-genes de felicidad, proyectaba de noche aterrado-res regresos a ese mismo país. El día se iluminaba con la belleza del país abandonado; la noche, con el horror a regresar. El día le mostraba el paraíso perdido; la noche, el infierno del que había huido.
1 Disponible en: http://www.muchoslibros.com/pdfs/1194.pdf
Reseñas bibliográficas
Diálogos Migrantes 145
El Manual “Control Migratorio y Derechos Humanos” elaborado por la Comisión Andina de Juristas está destinado a las principa-les autoridades migratorias y a aquellos agentes de sociedad ci-vil vinculados a la gestión y al control migratorio, con el objetivo de impulsar la aplicación del enfoque de derechos en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas en la región andina y en el sistema comunitario andino.
El objetivo final de este manual, es convertirse en una herra-mienta de trabajo y fortalecimiento de capacidades que contri-buya al desarrollo de un marco de regulación interno y regional de este proceso acorde a los estándares de protección de los derechos humanos de las y los migrantes. Para ello, se busca brindar al lector o lectora de este manual: i) una introducción a los conceptos generales de derechos humanos, enfoque basa-do en derechos y mecanismos de evaluación de políticas públi-cas; ii) un panorama general de los mecanismos desarrollados para la protección jurídica de los y las migrantes, y sobre los debates actuales que permitan al público destinatario reflexio-nar sobre los principales impactos de las políticas de control migratorio sobre los derechos humanos; iii) los principales es-tándares –generales y específicos– desarrollados en el marco del DIDH en materia de control migratorio, de manera tal que se garantice el desarrollo de una gestión migratoria eficiente, pero principalmente, basada en la centralidad de la persona humana; y, v) argumentos generales sobre la necesidad de evaluar políticas públicas en la materia aplicando el enfoque de derechos humanos.
Es necesario indicar que este manual se centra en la especial situación en la que se encuentran los y las inmigrantes sujetos a verificación de su estatus migratorio, en situación de recepción, detención y a la es-pera de ser deportados debido a la especial vulneración que las prácticas vinculadas al control migratorio significan para el efectivo respeto y protección de sus derechos humanos. Aunque debe quedar sentado que muchos de los estándares descritos a continuación se aplican también a emigrantes, solicitantes de refugio y otros grupos considerados en “situación de movilidad”.
Esta publicación ha sido elaborada en el marco del programa “Programa Derechos Fundamentales y Justicia en la Región Andina” de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
Control Migratorio y Derechos Humanos1
Luis Enrique Aguilar, Mariana Mendiola & Cécile BlouinLima: CAJ, 2011
1 Reseña en base a la introducción del Manual.
Diálogos Migrantes146
Gestión fronteriza integral en la subregión Andina
Organización Internacional para las MigracionesLima: Marzo, 2012
La Organización Internacional para las Migraciones, en alianza estratégica con la Comisión Andina de Juris-tas, presenta seis módulos de capacitación para una gestión fronteriza integral que garantice los derechos humanos de las personas en movilidad y combata la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes.
Estos módulos son el resultado de un doble proceso: una planificación pedagógica, que implicó más de noventa entrevistas para determinar necesidades educativas, y la articulación de los resultados de esta planificación con los aportes brindados por las personas que participaron en los talleres realizados en las fronteras Ecuador-Perú, Bolivia-Perú y Colombia-Perú, entre noviembre y diciembre de 2010.
Estos módulos o herramientas de trabajo han sido pensados para contribuir al desarrollo y aplicación de nuevas y mejores estrategias de gestión fronteriza con el fin de asegurar el combate contra la criminalidad, sin afectar la libre circulación de las personas.
Cada modulo trata un tema distinto tal y como se presenta a continuación:
• Módulo I: Gestión de fronteras. Este módulo asume el reto de brindar nociones y componentes básicos de la gestión de fron-teras, orientado a las y los lectores hacia nuevas dimensiones de la frontera y su gestión pública.
• Módulo II: Movilidad Humana. Este módulo busca fortalecer y fomentar la reflexión sobre la complejidad, la integralidad y los diferentes impactos de la movilidad humana en las personas que se desplazan, sus familias y sus necesidades.
• Módulo III: Control Migratorio. Este módulo tiene como fina-lidad fijar conceptos y proponer recomendaciones prácticas relacionadas al control migratorio.
• Módulo IV: Trata de personas. Este módulo busca contribuir con la labor de erradicar la trata en la región andina.
• Módulo V: Tráfico ilícito de migrantes. Este módulo tiene como objetivo facilitar la identificación del delito de tráfico ilí-cito de migrantes como un delito autónomo, ya que las autori-dades y la sociedad cuentan con escaso conocimiento sobre sus alcances.
• Módulo VI: Protección de personas ante el crimen organi-zado transnacional. Este módulo describe los impactos del crimen organizado transnacional en la protección y el efectivo respeto de los derechos humanos de las personas que, de alguna manera, se ven afectadas por este tipo de delincuencia.
Reseñas bibliográficas
Diálogos Migrantes 147
Reseñas bibliográficas
Informe sombra a la Convención Internacionalsobre la Protección de los Derechos de todos
los trabajadores migratorios y de sus familiares
Francisco Ercilio Moura, Jean Pierre Baca Balarezo y Mabel Katelin Blanco GarcíaLima: CEDAL, 2012
El Estado peruano ratificó la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los trabajadores Migratorios y de sus Familiares (en adelante la Convención) el 10 de septiembre de 2005. En ese sentido, asumió diversas obligaciones internacionales, siendo una de ellas la presen-tación de su primer informe al año de la entrada en vigor de la Convención, al Comité de Protección de todos los Trabajadores Migrantes y de sus fami-liares (especialmente, las medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otra índole que haya adoptado el Estado).
Hasta la fecha, el Estado peruano no cumple con presentar el informe al Co-mité. Por eso, el Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL), tomó la iniciativa de redactar un informe alternativo para dar cuenta del cumplimiento de las obligaciones del Estado peruano derivadas de la Convención.
De manera introductoria, el Informe nos ofrece un panorama estadístico de los flujos migratorios hacia y desde Perú. Luego, analiza el marco normativo y el marco institucional de la gestión migratoria en el Perú subrayando las debilidades en el cumplimiento de las obligaciones de la Convención como, por ejemplo, la inadecuación de la Ley de Extranjería de 1991 en relación a las medi-das de expulsión a las obligaciones previstas en la materia en la Convención. Además, el Informe subraya los esfuerzos que ha realizado el Estado peruano en relación a la migración laboral, como por ejemplo la creación de la Dirección de Migración Laboral en el seno del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Finalmente, el Informe concluye con algunas recomendaciones que permitirán al Estado peruano cumplir con sus obligaciones derivadas de la Convención.
Este trabajo constituye un gran aporte al debate en torno a la situación de los trabajadores migratorios en el Perú pues existen pocos estudios en la materia, y cada vez es más imperioso que los actores públicos y privados cuenten con información y análisis especializados para la toma de decisiones. Finalmente, además de su valor para el trabajo de supervisión internacional, este Informe, su análisis y recomendaciones, resul-tan ser pertinentes a la hora de proponer reformas en materia migratoria en el país.
Es importante apuntar que este informe contó con los aportes de las organizaciones miembros de la Red PEMIDE, conformada por distintas organizaciones de la sociedad civil que trabajan el tema migratorio en el Perú, entre las cuales se encuentra la Comisión Andina de Juristas, socia del Servicio Andino de Migracio-nes (SAMI), que reviso y realizó comentarios y observaciones al contenido del informe, mucho de los cuales fueron incorporados a la versión final.
Luis EnriquE AguiLAr y CéCiLE BLouinComisión Andina de Juristas
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