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Contenido Metodología para la realización del Diagnóstico de Política Pública antidiscriminatoria en la Ciudad de México. ............................................................................................................................ 3
1. Marco teórico y conceptual ........................................................................................................... 8
1.1. La Discriminación como problema público..................................................................... 8
1.1.1. ¿Qué es la discriminación? ............................................................................................ 8
1.1.2. Encuesta sobre Discriminación de la Ciudad de México (Edis CDMX 2013) 12
1.1.3. Grupos y personas en situación de discriminación. ......................................... 18
2.1.1. El diagnóstico en el diseño de las políticas públicas ........................................ 22
2.1.2. La perspectiva de no discriminación en el análisis de los ciclos de la política pública. ............................................................................................................................... 23
2.1.3. Las obligaciones del Estado en materia de igualdad y no discriminación. 27
2.1.4. . Elementos fundamentales a considerar en el diseño de las políticas públicas. ............................................................................................................................................. 32
2.1.5. Medidas compensatorias y acciones afirmativas. ............................................. 34
3. El marco jurídico y programático de la Ciudad de México en materia de igualdad y no discriminación .................................................................................................................................... 38
3.1. Análisis del marco legislativo en materia de igualdad y no discriminación en la Ciudad de México. ........................................................................................................................... 38
3.2. El marco jurídico internacional y regional en materia de derechos humanos y no discriminación del Sistema Universal de Derechos Humanos .................................... 39
3.3. El marco jurídico nacional en materia de derechos humanos e igualdad y no discriminación. ..................................................................................................................................... 44
3.5. Oferta programática de la Ciudad de México en materia de igualdad y no discriminación. ..................................................................................................................................... 67
4. Análisis de la política pública de la Ciudad de México con enfoque de igualdad y no discriminación. ................................................................................................................................... 76
4.1. La política pública de la Ciudad de México y la atención a grupos discriminados. ...................................................................................................................................... 76
4.1.1. Las mujeres ...................................................................................................................... 78
4.1.2. Las niñas y los niños ..................................................................................................... 84
4.1.3. Las y los Jóvenes ............................................................................................................ 92
4.1.4. Las Personas Adultas Mayores. ................................................................................ 98
4.1.5. Las personas con discapacidad ..............................................................................102
4.1.6. Los pueblos indígenas, originarios y sus integrantes. ...................................107
2
4.1.7. La Población LGBTTTI ...............................................................................................113
4.1.8. Las poblaciones callejeras ........................................................................................115
4.1.9. Las personas migrantes, refugiados y solicitantes de asilo. ........................121
5. Conclusiones y recomendaciones. .........................................................................................127
6. Bibliografía y referencias ..........................................................................................................135
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Nota metodológica
Metodología para la realización del Diagnóstico de Política Pública antidiscriminatoria en la
Ciudad de México.
El Diagnóstico de Política Pública Antidiscriminatoria en la Ciudad de México que se presenta por
parte del COPRED, requirió para su realización de un diseño metodológico específico y particular,
ya que no está orientado a conocer el avance del derecho de la igualdad y la no discriminación, sino
a analizar los progresos, obstáculos y ventanas de oportunidad en la incorporación del enfoque de
igualdad y no discriminación en las acciones, programas y políticas públicas desarrolladas por el
gobierno de la Ciudad de México.
Con este propósito, en colaboración con el Colectivo Meta A.C. se elaboró la metodología para el
Diagnóstico, poniendo énfasis en aspectos de diseño, pero sobre todo, ponderando los datos acerca
de la implementación y presupuestación. Esta metodología hubo de adecuarse debido a las
condiciones bajo las cuales se elaboró el diagnóstico y a obstáculos enfrentados, principalmente en
la parte de las entrevistas a personas funcionarias públicas y en la obtención de la información
requeridas sobre planes programas y acciones.
Un análisis especifico de lo que se ha avanzado en el Gobierno del Distrito Federal en materia
antidiscriminatoria, resulta una condición indispensable para hacer recomendaciones puntuales a
tomadores de decisión, equipos técnicos en el diseño y evaluación de las políticas públicas y
personal operativo de los programas y las acciones. Es decir que no se trata del tipo de investigación
que indaga sobre la naturaleza, causas y/o consecuencias de un problema – la discriminación en la
Ciudad de México en este caso- sino como un tipo de diagnóstico orientado analizar y entender la
respuesta gubernamental que se ha construido para enfrentar al mismo.
El COPRED, a través de la Coordinación Académica de Políticas Públicas y Legislativas, y de forma
coordinada con el Colectivo Meta A.C. dedicó los primeros meses del 2015 para al diseño de la
metodología del diagnóstico, construida con el propósito de indagar acerca de los mecanismos que
se han construido para cumplir con las obligaciones de proteger, promover, respetar y garantizar el
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derecho a la igualdad y la no discriminación, poniendo especial énfasis en los grupos que la Ley para
Prevenir y Eliminar la Discriminación en la Ciudad de México.
Estas condiciones dieron como resultado un tipo de diagnóstico que no se había realizado para la
Ciudad de México.
A continuación, se describen de manera general las actividades de investigación orientadas no a
evaluar los programas en términos de eficiencia, eficacia o resultados, sino en términos de
identificar brechas entre el diseño y la implementación.
Paso 1. Diseño de marco conceptual jurídico y programático Para iniciar el trabajo de investigación, se hizo una revisión de los diferentes marcos jurídicos y
programáticos que rigen el diseño, implementación y evaluación de los programas y acciones
destinados a atender a la población en situación de discriminación en el Distrito Federal.
La revisión también tomó en cuenta documentos elaborados por el COPRED para el diseño de
Programa Anual para Prevenir y Eliminar la Discriminación para el Distrito federal, en sus ediciones
2013, 2014 y 2015. La elaboración de estos documentos habría significado encontrar evidencia de
que el COPRED ha avanzado en identificar los criterios que definen un enfoque de igualdad y no
discriminación en el diseño e implementación de políticas públicas.
Por otra parte, también se construyeron criterios específicos de análisis, a fin de clarificar que se
entiende por enfoque de igualdad y no discriminación, que será finalmente, el concepto bajo el
cual se analizarán los programas y se construirán las líneas de investigación y se harán
recomendaciones a los entes públicos.
Paso 2: Análisis de los Programas Uno de los instrumentos esenciales de gestión pública en el que se plasma en la política de igualdad
y no discriminación del Distrito Federal son los programas públicos. Es dentro de los distintos
elementos que constituyen un programa o acción pública donde se puede observar si las líneas de
acción de las políticas que buscan prevenir y eliminar la discriminación se han materializado en
acciones concretas. Es por ello que una de las acciones fundamentales para hacer un diagnóstico
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acerca de la política pública antidiscriminatoria del Distrito Federal es evaluar los componentes de
los programas dirigidos a los grupos más susceptibles a ser discriminados.
Con este fin, se eligieron 36 programas del gobierno del Distrito Federal, que fueron seleccionados
de la siguiente manera: En primer lugar, se tomaron en cuenta todos los que estuvieran autorizados
por el Comité de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal (COPLADE). Después, se buscaron
programas que estuvieran relacionados con las obligaciones de derechos humanos de proteger,
respetar, garantizar y promover, y que estuvieran enfocados a los grupos en situación de
discriminación que se mencionan en la Ley Para prevenir y Eliminar la Discriminación del Distrito
Federal. Por último, se descartaron los programas que no tuvieran información consistente,
particularmente, reglas de operación.1 Por información consistente, se consideró además de las
reglas de operación públicas, el que estuvieran vinculados a una actividad institucional específica en
el Programa Operativo Anual, como indicador de que cuenta con un presupuesto específico.
También el que tuviera una unidad responsable del gasto y de la operación del programa, a cuyo
titular pudiera contactarse para conocer más acerca de la implementación y operación del mismo.
Para evaluar si los programas incorporan los lineamientos de la política de no discriminación, se
propone que se analicen diversos componentes contenidos en las reglas de operación. Cada una de
las unidades en las que tendrían que estar presentes los componentes de derechos humanos que
permitan saber si se están incorporando los principios y medidas de aplicación para cumplir con las
obligaciones de derechos humanos son, al menos, los siguientes:
Identificación del problema
Población objetivo.
Recursos presupuestarios y materiales
La revisión de los programas se hizo en dos momentos. En primer lugar, se desarrolló un trabajo de
gabinete para identificar los componentes del diseño de los programas y evaluar si en su diseño han
incorporado la perspectiva del derecho a la igualdad y no discriminación. Esta matriz se construye a
1 La inexistencia de reglas de operación en programas dirigidos a grupos de población vulnerables es un problema que debe ser visualizado por las autoridades del Distrito Federal. Una de las primeras recomendaciones de este diagnóstico, entonces, es asegurarse que todos los programas que requieran dichas reglas de operación las generen y lo hagan con una perspectiva de derechos.
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partir de los indicadores con los que ya cuenta COPRED elaborados conjuntamente entre la
Subdirección de Seguimiento y Evaluación en colaboración con la organización de la sociedad civil
Epadeq; para cada uno de los componentes que se medirá en la etapa de implementación, aunque
utilizándolos ahora para contrastarlos con la etapa de implementación.
Lo que se espera es encontrar cuáles son las brechas entre el diseño y la implementación de la
política pública que dan espacio a acciones de discriminación.
Algunas de las preguntas que orientaron esta parte de la investigación fueron las siguientes:
1. ¿Qué tan consistente es la prestación de servicios con las especificaciones del diseño de la
política pública?
2. ¿Cómo están utilizándose los recursos durante la realización de la política pública?
3. ¿Cómo incorporan las instituciones encargadas de operar los programas el enfoque de
igualdad de las políticas públicas?
Para el proceso de búsqueda y sistematización de la información de los programas, así como en la
identificación de líneas de análisis, se contó con la participación de las integrantes del Primer
Programa de Pasantías de Investigación, que recopilaron la información oficial con la cual se
conformó una base de datos. También aportaron líneas de investigación y hallazgos principales en
las sesiones de trabajo del Seminario de Investigación sobre políticas públicas con enfoque de
igualdad y no discriminación, que fue impartido por el COPRED.
Paso 3. Entrevistas
En esta etapa, se planearon una serie de entrevistas a personas servidoras públicas para conocer
cuáles son las causas y manifestaciones de la discriminación en las dependencias y entidades del
gobierno. Se formuló un cuestionario con preguntas que permitan indagar sobre los elementos
esenciales de la discriminación, sus causas y contextos, y los grupos de población discriminados.
Sin embargo, el calendario de trabajo programado para ello, coincidió con cambios de gabinete en
la administración local, por lo que algunos titulares no habían sido nombrados y algunos operadores
de programas no conocían a fondo el programa, no habían participado en su diseño ni es su
presupuestación. Es por ello que no pudieron realizarse las entrevistas suficientes ni se obtuvieron
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datos que modificaran algunos elementos de análisis que surgen a partir de la revisión de los
programas antes descrita.
Paso 4. Redacción del documento de diagnóstico
La redacción del diagnóstico de las políticas públicas de igualdad y no discriminación se realizó
evaluando cada una de las etapas del ciclo de la política pública sobre las que se obtuvo información.
Para la realización del diagnóstico, se respondieron una serie de preguntas que sirvieron como guía
para conformar un documento que se fue complementando con la información de las entrevistas
realizadas a servidoras y servidores públicos .
La redacción final incluye las conclusiones de las principales líneas de análisis y recomendaciones
puntuales para realizar el diseño, implementación y presupuestación de políticas públicas con
enfoque de igualdad y no discriminación para la Ciudad de México.
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1. Marco teo rico y conceptual
1.1. La Discriminación como problema público.
1.1.1. ¿Qué es la discriminación?
No existe una definición única sobre lo que es la discriminación, ni de los límites sociales,
económicos y políticos que la comprenden, ni tampoco existe consenso definitivo
alrededor de todas las formas en que se expresa. Sin embargo, una de las definiciones útiles
para articularla al ámbito de las políticas públicas es la que la define como “una práctica
que diferencia en el trato a las personas por una condición determinada, haciendo
menoscabo de sus derechos y colocándola en una situación de desventaja, marginación,
exclusión y vulnerabilidad”2; o bien “una conducta, culturalmente fundada, sistemática y
socialmente extendida, de desprecio contra una persona o grupo de personas, sobre la base
de un prejuicio negativo o un estigma relacionado con una desventaja inmerecida, y que
tiene por efecto (intencional o no) dañar sus derechos y libertades fundamentales” acorde
a la definición de Jesús Rodríguez Zepeda.3
De esta forma de acercarse al fenómeno de la discriminación, resulta fundamental subrayar
el efecto social negativo que produce: la limitación de derechos y oportunidades. Como
todo problema social, la discriminación se expresa de maneras diversas y genera efectos
nocivos para todos los sectores de la sociedad. Se trata en términos generales de un
problema multifactorial en el que causas y efectos se mezclan, un problema que produce
diversos efectos nocivos tanto para la sociedad en su conjunto, como para grupos
específicos de la población a quienes históricamente y a partir de la construcción de
estigmas y prejuicios se ha colocado en una situación injusta de desventaja y por lo tanto
2 COPRED, Programa Anual para Prevenir y Eliminar la Discriminación 2013, Consejo para Para Prevenir y Eliminar
la Discriminación, México 2013. 3 Rodríguez Zepeda, Jesús, ¿Qué es la discriminación y como combatirla?, Colección Cuadernos de la Igualdad, CONAPRED, México 2004, p19.
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de vulnerabilidad, para la realización efectiva de sus derechos y del acceso a las opciones
de desarrollo.
Se trata también de un fenómeno complejo, de raíces profundas y diversas; un problema
estructural que se manifiesta de diversas formas, como la inequidad en la distribución de
riqueza, la desigualdad en el acceso a oportunidades de desarrollo, la pobreza, la
intolerancia traducida en expresiones de odio y desprecio a lo diferente, la violencia, el
machismo, etcétera.
Sin embargo, la construcción de diferentes definiciones de la discriminación y sus
consecuencias en la inequidad en el acceso a las opciones de desarrollo para todas las
personas, no son suficientes para que por sí sola sea considerada como un problema público
que amerita una acción planificada y concertada del estado, en este caso del Gobierno de
la Ciudad de México. Para que esto ocurriera, fue necesario – además del reconocimiento
de la gravedad de sus causas y consecuencias - que formara parte de una agenda de temas
prioritarios a impulsar y que además contara con un consenso colectivo de grupos y actores
interesados en impulsarlos, al tiempo de planearlos y estructurarlos para que tuvieran
posibilidades efectivas de ser solucionados en el marco de la acción gubernamental. 4
Estas condiciones se han ido construyendo paulatinamente -en el caso específico de la
Ciudad de México- en los últimos años. La inclusión de la discriminación como problema
público en la agenda de temas gubernamentales, muestra indicios claros de que el gobierno
local ha apostado por el diseño der una estrategia de política pública que abarca los ámbitos
legislativo, institucional y administrativo. Ejemplo de ello es la modificación a la Ley para
Prevenir y Erradicar la Discriminación en el Distrito Federal en 2011 para dar paso a la Ley
para Prevenir y Eliminar la Discriminación en el Distrito Federal (LPEDDF), que mandata la
creación del Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación de la Ciudad de México,
(COPRED) quien de acuerdo a dicha Ley tiene por objeto – entre otros- el de diseñar,
4 Aguilar Villanueva, Luis F., Estudio Introductorio y Edición, Problemas Públicos y Agendas de Gobierno, Editorial Manuel Porrúa, México 1993.
10
implementar y promover políticas públicas para prevenir y eliminar la discriminación en el
Distrito Federal.5
Pero además de la construcción del andamiaje legal y administrativo que se requiere para
el diseño, la implementación y la evaluación de políticas públicas antidiscriminatorias, las
discusiones fueron avanzando hacia las distintas y complejas formas en las que la
discriminación se expresa.
En primer término, existe el reconocimiento de que la discriminación se traduce en pobreza
y exclusión y a su vez, la pobreza, la exclusión social y la desigualdad económica, constituyen
una de las principales causas de discriminación en nuestro país y en la Ciudad de México.6
Las personas que se encuentran en situación de pobreza, además de sufrir carencias
económicas y falta de oportunidades, enfrentan discriminación por parte de algunos
sectores de la comunidad, limitando aún más sus posibilidades de desarrollo e inclusión
social.
Este problema en el Distrito Federal se muestra con mayor agudeza dada la gran
segmentación que caracteriza a nuestra ciudad, donde se han ido conformando “cordones
de pobreza y enclaves de riqueza que reflejan la segregación de las personas por su
condición social o económica7”; una condición que produce segmentación social en donde
las personas de contextos socioeconómicos marginados parecieran estar condenadas a vivir
en entornos territoriales inseguros e insalubres, carentes de servicios o con servicios
deficientes, mientras que las personas de niveles socioeconómicos altos generan sus
propios entornos y pagan sus propios servicios. Una dinámica que limita la interacción e
impide la convivencia y conocimiento mutuo, lo que profundiza prejuicios y estereotipos
que impiden el reconocimiento de lo diverso como una posibilidad de enriquecimiento, de
5 Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación del Distrito Federal, art. 35 fracción II. 6 De acuerdo a los resultados de la Encuesta Nacional de Discriminación 2010, en el caso de la zona metropolitana
de la Ciudad de México, entre los principales motivos por los que se considera que los derechos no son respetados,
es por no tener dinero; resultado que coincide con la riqueza como uno de los factores que provoca mayor división
entre la población. 7 Programa de derechos humanos del Distrito Federal, 2008. p. 334.
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aprendizaje mutuo y de reconocimiento recíproco de la dignidad de todas y todos. 8Una
situación de afectación y violación a derechos que se profundiza en aquellas personas y
grupos a quienes, bajo construcciones absolutamente injustas, se ha considerado
“inferiores”, “débiles”, “atrasados”, etcétera.
Si bien la discriminación se refuerza y complementa con la desigualdad económica,
repercute finalmente en la desigualdad de trato social a los grupos que se encuentran en
situación de mayor vulnerabilidad; en la restricción y violación de los derechos humanos de
personas y grupos, así como en la negación de oportunidades para su desarrollo.
No obstante los avances que se han logrado en la Ciudad de México en materia legislativa
y de políticas de vanguardia que constituyen una punta de lanza en la lucha contra la
discriminación, aún persisten problemáticas de desigualdad de trato y exclusión que deben
ser atendidas para alcanzar una igualdad efectiva entre las mujeres y los hombres que
habitan y transitan por el Distrito Federal.
La existencia de discriminación o desigualdad de trato aunada a la desigualdad en la
realización de derechos por el origen, la condición social o de salud, por la apariencia, por
la forma de hablar o por la identidad o preferencia sexual, difícilmente permitirá avanzar
en la construcción de una sociedad equitativa que sea capaz de garantizar oportunidades
de desarrollo y bienestar para todas y todos.
Diversos factores están asociados a la discriminación, como el desconocimiento del otro y
de la otra, el temor a la diferencia, la construcción de prejuicios, estereotipos, opiniones e
8 De acuerdo a la CEPAL, “(…) En términos de igualdad de oportunidades, habitar entornos territoriales diferentes puede constituir un factor de discriminación. Así, por ejemplo, la pertenencia a un entorno territorial urbano marcado por la inseguridad física, la descomposición social, la erosión de normas de convivencia comunitaria y la pobre oferta educativa, donde se dan todos los círculos viciosos de la pobreza, constituye un factor que limita claramente las oportunidades de desarrollo. (…) ser niño o joven en un barrio marginal urbano o en zonas rurales dispersas plantea expectativas muy inequitativas si se compara con serlo en otros barrios u otras zonas.” UN, CEPAL, Equidad, desarrollo y ciudadanía. Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), Capítulo 4 Ciudadanía, igualdad y cohesión social: la ecuación pendiente. p. 304. Consultado en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/5/4425/cap14.pdf el 28 de mayo de 2013.
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ideas aprendidas respecto a otras personas o grupos, la escasa conciencia que existe sobre
las graves consecuencias y el impacto de la discriminación para las personas afectadas y
para la sociedad en su conjunto, etcétera. De ahí que la discriminación esté presente en los
diferentes ámbitos de la vida de las personas y adquiera diversas formas de expresión, que
van desde la negación del acceso a bienes y servicios básicos (educación, vivienda, salud,
empleo, servicios sociales, etc.), la restricción o privación del disfrute de ciertos derechos,
o mediante actitudes de hostilidad o de rechazo.
1.1.2. Encuesta sobre Discriminación de la Ciudad de México (Edis CDMX 2013)
Para configurar las características y las distintas formas en que se presenta el fenómeno de
la discriminación en la Ciudad de México, y consecuentemente diseñar una estrategia de
política pública que lo atendiera de manera efectiva, era necesario en primer término,
generar datos y algunas líneas analíticas que permitan avanzar en la definición de la
discriminación como problema público y con ello avanzar en el diseño de acciones para
prevenirla y eliminarla. Otro objetivo importante era generar datos cuantitativos para un
diagnóstico sobre discriminación que permitiera mejorar la toma de decisiones en el diseño,
implementación y evaluación de acciones, programas y políticas públicas destinadas a
atender a personas y grupos en situación de discriminación, así como medidas para
prevenirla y eliminarla.
Teniendo en cuenta lo anterior, el COPRED realizó en el 2013 la primera Encuesta sobre
Discriminación en la Ciudad de México (EDIS-CdMx 2013), partiendo de las variables y
especificidades propias de la metrópoli, caracterizada por ser un espacio plural y diverso, y
considerando que la población objetivo no sólo son sus habitantes, sino también las
personas que transitan por ella.
De los resultados de la encuesta se obtuvieron algunas líneas de análisis interesantes. La
EDIS-CdMx 2013 constituye un primer gran esfuerzo para analizar a través de datos
cuantitativos, un fenómeno que implica prácticas culturales, conductas aprendidas y
normalizadas, difusión de prejuicios e ideas preconcebidas que no son fácilmente aceptadas
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e identificables. De ahí la necesidad de aplicar un instrumento que diera cuenta de las
percepciones y prácticas que se relacionan con la discriminación en todas sus formas en la
Ciudad de México.
La metodología de la encuesta comprende tanto a las personas que viven en la Ciudad de
México, como a las que transitan, ya que se levantaron cuestionarios tanto en hogares
como en las terminales de autobuses. En total, la encuesta comprende 5,200 personas
entrevistadas, 4,800 en hogares. Algunos aspectos relevantes de la metodología se ilustran
en el siguiente cuadro.9
Cuadro 1
COPREDENCUESTA EN EL DISTRITO FEDERAL
METODOLOGÍASUSTENTO TEÓRICO
FECHA DE
LEVANTAMIENTODEL 01 AL 09 DE JUNIO DE 2013
TAMAÑO DE
MUESTRA
TOTAL 5,200 PERSONAS ENTREVISTADAS.
ENCUESTA EN
VIVIENDA
4,800 PERSONAS RESIDENTES EN EL DISTRITO FEDERAL.
300 PERSONAS EN CADA DELEGACIÓN.
POBLACIÓN
“FLOTANTE”
400 PERSONAS "FLOTANTES" QUE VIVEN FUERA DEL DISTRITO
FEDERAL PERO VIENEN FRECUENTEMENTE A TRABAJAR,ESTUDIAR O REALIZAR COMPRAS.
MÉTODO DE
ESTIMACIÓN DE LAENCUESTA EN
VIVIENDA
LOS RESULTADOS PRESENTADOS NO SON FRECUENCIAS SIMPLES, SINO ESTIMACIONES BASADAS EN
LA UTILIZACIÓN DE FACTORES DE EXPANSIÓN, CALCULADOS COMO EL INVERSO DE LA
PROBABILIDAD DE SELECCIÓN DE CADA INDIVIDUO EN LA MUESTRA Y CORRECCIÓN POR NO-RESPUESTA EN CADA PUNTO DE MUESTRO.
CONFIANZA Y
ERROR MÁXIMO
AUNQUE CADA PORCENTAJE TIENE SU PROPIO ERROR ASOCIADO, EL DISEÑO DE MUESTRA
GARANTIZA QUE EN AL MENOS 95 DE CADA 100 VECES, EL ERROR NO SOBREPASA 1.4% PARA EL
DISTRITO FEDERAL Y 5.7% PARA CADA DELEGACIÓN.
EN LOS ESTUDIOS DE OPINIÓN PÚBLICA, ADEMÁS DEL ERROR MUESTRAL, SE DEBE CONSIDERAR
QUE PUEDEN EXISTIR OTROS ERRORES OCASIONADOS POR EL FRASEO DE LAS PREGUNTAS Y LAS
INCIDENCIAS EN EL TRABAJO DE CAMPO.
39
9La metodología de la encuesta está detallada en Encuesta sobre Discriminación en la Ciudad de
México 2013, (EDIS-CdMx 2013) disponible en línea en: http://www.copred.df.gob.mx/wb/copred/copr___PRESENTACION_E_INTRODUCCION. Consultado el 13 de
enero de 2014.
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No está de más hacer hincapié que los encuestadores fueron capacitados por el COPRED y
que llevaban un glosario de términos para aclaraciones sólo en el caso de que las personas
entrevistadas lo solicitaran.
Siendo una encuesta acerca de cómo las personas perciben, definen o entienden la
discriminación, los resultados obtenidos arrojan información valiosa para planificar mejor
el trabajo de fortalecimiento de una cultura a favor de la no discriminación –otra de las
áreas fundamentales del trabajo del COPRED– así como elementos para el diseño,
implementación y evaluación de políticas públicas para su prevención y eliminación.
En términos generales la EDIS-CdMx 2013 permite identificar las siguientes líneas
estratégicas para el diseño de política pública orientada al diseño de acciones, programas y
políticas para prevenir y eliminar la discriminación.
En primer término, de acuerdo a los resultados de la encuesta, la discriminación no aparece
entre los principales problemas de la Ciudad de México; sin embargo, no deja de ser un
aspecto fundamental para la población cuando ésta se visibiliza. De manera espontánea, 4
por ciento de las personas encuestadas asocia el término Derechos Humanos con
Discriminación.
De los 15 derechos humanos contemplados en el Programa de Derechos Humanos del
Distrito Federal, el Derecho a la Igualdad y a la no discriminación ocupa el cuarto lugar en
importancia, precedido por el Derecho a la Educación, a la Salud y al Trabajo.
15
Cuadro 2
COPREDENCUESTA EN EL DISTRITO FEDERAL
COMPARATIVODERECHOS HUMANOS
13
COMPARADO CON OTROS ESTADOS DE LA REPÚBLICA, ¿CONSIDERA QUE EN EL DISTRITO FEDERAL
SE COMETEN…
42
2922
MÁSVIOLACIONES
MENOSVIOLACIONES
LAS MISMASVIOLACIONES
DE LOS DERECHOS QUE TENEMOS TODAS LAS PERSONAS ¿CUÁL ES
EL MÁS IMPORTANTE?*
(TOTAL DE MENCIONES)
1 DERECHO A LA EDUCACIÓN 44%
2 DERECHO A LA SALUD 39%
3 DERECHO AL TRABAJO 37%
4DERECHO A LA IGUALDAD Y A LA NO
DISCRIMINACIÓN28%
5 DERECHO A LA VIVIENDA 26%
6 DERECHO AL AGUA 25%
7 DERECHO A LA LIBERTAD DEL EXPRESIÓN 22%
8DERECHO A LA INTEGRIDAD, A LA
SEGURIDAD PERSONAL20%
9 DERECHO AL ACCESO A LA JUSTICIA 15%
10 DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO 13%
*Estos son 10 de los 15 derechos contemplados en el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal.
%
%
%
SUMANDO NS/NC IGUAL A 100%
Un 77 por ciento de las y los encuestados, considera que se respetan poco o no se respetan
los Derechos Humanos de la población en el Distrito Federal.
En general, la discriminación se asocia con las siguientes ideas: hacer menos a las personas,
la pobreza, el maltrato, la desigualdad y la falta de respeto, principalmente. Finalmente, las
personas encuestadas consideran que existe mucha discriminación en el Distrito Federal
tomando en cuenta que su calificación es de 7.2, donde 10 significa que existe mucha
discriminación y 0 representa que no existe.
16
Cuadro 3
COPREDENCUESTA EN EL DISTRITO FEDERAL
ASOCIACIÓN Y COMPARACIÓNCUANDO ESCUCHA EL TÉRMINO DISCRIMINACIÓN
¿QUÉ ES LO PRIMERO QUE SE LE VIENE A LA MENTE?
1411
88
766
555
HACER MENOS A LAS PERSONAS
POBREZA
MALTRATO
DESIGUALDAD
NO HAY RESPETO
OFENSAS
INDÍGENAS
DISCAPACIDAD
RACISMO
COLOR DE LAPIEL
DISCRIMINACIÓN
%
%
%
%
%
%
%
%
%
%
(MENCIONES ESPONTÁNEAS)
EN UNA ESCALA DE 10 PUNTOS, DONDE 10 SIGNIFICA QUE
EXISTE MUCHA DISCRIMINACIÓN Y 0 QUE NO EXISTE NADA
DE DISCRIMINACIÓN. ¿QUÉ TANTA DISCRIMINACIÓN
CONSIDERA QUE EXISTE EN EL D.F. ?DELEGACIÓN CALIFICACIÓN
GUSTAVO A. MADERO 8.0IZTACALCO 7.9TLALPAN 7.9MAGDALENA CONTRERAS 7.8MILPA ALTA 7.8VENUSTIANO CARRANZA 7.8CUAJIMALPA DE MORELOS 7.7COYOACÁN 7.6CUAUHTÉMOC 7.6MIGUEL HIDALGO 7.6IZTAPALAPA 6.7AZCAPOTZALCO 6.5TLÁHUAC 6.5BENITO JUÁREZ 6.5ÁLVARO OBREGÓN 6.4XOCHIMILCO 6.4FLOTANTES 7.9DISTRITO FEDERAL 7.2
15
Las personas que viven en la Ciudad de México consideran que las causas más comunes de
la discriminación son la pobreza, el color de la piel, la orientación y/o preferencia sexual,10
el nivel educativo y la situación económica.
10 El uso de términos como “orientación y/o preferencia sexual” se utiliza en este documento de acuerdo a
como se menciona el artículo 5 de la LPEDDF para referirse a todas las formas de discriminación y establecer su prohibición explícita. Es importante señalar que en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) el artículo 1° (reformado en 2011), establece alrededor de este tema, la prohibición de la discriminación por “preferencias sexuales” sin mencionar “orientación sexual”, “identidad sexogenérica”, u alguna otra forma de expresión de la diversidad sexual. Finalmente, la Organización de las Naciones Unidas, utiliza los términos “orientación sexual” e “identidad de género” de manera separada y enunciado de manera distinta (Véase Nacidos Libres e Iguales. Orientación Sexual e Identidad de Género en las Normas Internacionales de Derechos Humanos. OACDH, Nueva York, 2012. Versión en línea disponible en: http://hchr.org.mx/files/doctos/BornFreeAndEqualLowRes_SP.pdf) En este punto es importante resaltar que en este documento se utiliza “orientación y/o preferencia sexual” para estar armonizado con el marco normativo local, y que en dado caso, ambos términos no son utilizados como sinónimos, sino como complementarios, entendiendo que admiten y no excluyen la definición de “identidad de género” y algunas otra, para describir las diferentes expresiones de la diversidad sexual.
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Cuadro 4
COPREDENCUESTA EN EL DISTRITO FEDERAL
CAUSAS DE DISCRIMINACIÓN(5 Principales menciones)¿CUÁLES SON LAS CAUSAS MÁS COMUNES DE DISCRIMINACIÓN?
DISCRIMINACIÓN
1917
151111
108
777
POBREZA
EL COLORDE PIEL
PREFERENCIASSEXUALES
LA EDUCACIÓN
POR LAECONOMÍA
TENER ALGUNADISCAPACIDAD
SERINDÍGENAS
EDADAVANZADA
LAIGNORANCIA
SUCLASE SOCIAL
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
6555
443333
SU APARIENCIAFÍSICA
EL MALTRATOA LOS DEMÁS
POR SUVESTIMENTA
SERDESEMPLEADOS
POR EL ABUSO DEPODER DE ALGUNOS
OBESIDAD
SU RELIGIÓN
POR SU FORMADE HABLAR
POR LASENFERMEDADES
QUE PADECEN
DESIGUALDAD
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(MENCIONES ESPONTÁNEAS)
19
Un primer hallazgo de la encuesta para el diseño de acciones, políticas y programas, son las
respuestas de los entrevistados que apuntan a que la discriminación se considera un
problema grave, una vez que se visibiliza. De ahí que las tareas de difusión resultan
sumamente importantes, ya que de este modo, las personas podrían identificar prácticas
discriminatorias aparentemente normalizadas, así como los mecanismos de los cuales
disponen para hacer exigible este derecho.
Por otra parte, también es importante avanzar en el trabajo de capacitación y
profesionalización de personas servidoras públicas para que en su trabajo cotidiano
identifiquen y eliminen las prácticas que restringen, obstaculizan o violen los derechos de
las personas que viven y transitan por la Ciudad de México.
Entre las principales causas de la discriminación - siempre de acuerdo a la encuesta- se
encuentra la pobreza, el color de la piel y la preferencia sexual. En el primer caso, la pobreza
es una expresión de la falta de opciones equitativas para el desarrollo. En muchos casos,
también es causa y consecuencia de un trato desigual, injusto y excluyente.
18
En estos términos, es importante avanzar en asegurar que todas las acciones, los programas
y las políticas sean diseñadas considerando estas desigualdades entre las personas y estén
orientadas a generar opciones de igualación entre algunas personas y grupos. Asimismo,
obligan a que los entes públicos implementen acciones, programas y políticas con un
enfoque transversal de no discriminación, que aseguren la universalidad, el acceso, la
disponibilidad y la accesibilidad de todas las personas a todos los bienes servicios que el
Gobierno del Distrito Federal proporciona, así como el diseño acciones afirmativas y
medidas compensatorias en los casos que así se requiera.
Estos hallazgos confirman la necesidad de avanzar en el diseño de acciones que se traduzcan
en avances concretos para que el Gobierno del Distrito Federal cumpla con las obligaciones
de proteger, promover, garantizar y respetar el derecho a la igualdad y la no discriminación;
al tiempo que es congruente con las líneas trazadas en el PGDDF 2013 -2018 en donde la
equidad e inclusión social son el primero de los ejes que proponen una política social de
desarrollo que sea incluyente y parta de un proceso planificado, responsable y participativo.
1.1.3. Grupos y personas en situación de discriminación.
Es importante mencionar que entre la lista de los 40 grupos que se perciben como
mayormente discriminados de acuerdo a los entrevistados, se encuentran los 10 grupos que
la LPEDDF considera en situación de discriminación y para lo cual mandata la
implementación de acciones y medidas afirmativas, ellos son:
Las mujeres
Las niñas y los niños
Las y los Jóvenes
Las personas adultas mayores
Las personas con discapacidad
Los pueblos indígenas y originarios y sus integrantes
La población LGBTTTI
Las poblaciones callejeras
Las personas migrantes, refugiados y solicitantes de asilo.
19
Las personas en situación de pobreza.
20
Esta clasificación de grupos para los cuales hay que diseñar medidas específicas y la
comparación con otros grupos de personas incluidos en la Edis-CdMx 2013, confirman la
necesidad de diferenciar entre los grupos, personas, poblaciones y comunidades que viven
discriminación y los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad. En materia
de diseño y análisis de política pública, la diferenciación es relevante porque confirma que
en algunos casos de manera histórica, la discriminación es una condición que genera
distintos niveles de vulnerabilidad y pobreza, que es preciso atender con estrategias
articuladas de política pública diseñadas con enfoque de derechos humanos, igualdad y no
discriminación.
Por otra parte, también es preciso difundir y visibilizar las prácticas discriminatorias que
sufren las personas por cuestiones de apariencia, formas de vestir, de pensar, condición de
21
salud, religión y otras que están vinculadas con acciones orientadas a generar una cultura
respetuosa del trato igualitario y las diferencias entre las personas.
En términos generales, se reafirma que los resultados instan a diseñar acciones de política
pública que con enfoque de igualdad, dirigidas en especial -aunque no únicamente- a
aquellos grupos y personas para las cuales la discriminación se traduce en una condición de
vulnerabilidad. Ello está en consonancia con las obligaciones de los Estados de proteger y
garantizar el derecho a la igualdad y la no discriminación de acuerdo a los instrumentos
internacionales, nacionales y locales firmados por el Estado en la materia.
Finalmente, la encuesta también muestra la necesidad de fortalecer a los organismos como
el COPRED que es el órgano encargado en el Distrito Federal de vigilar el cumplimiento de
la LPEDDF. El que las personas refieran una actitud pasiva hacia el hecho de haber sido
objeto de una conducta discriminatoria, refuerza la necesidad de difundir, fortalecer y
eficientar el modelo y protocolo de atención para la defensa de las personas o grupos que
han sido discriminadas en el Distrito Federal.
22
2. El Ciclo de las políticas públicas desde una perspectiva de igualdad y no discriminación
2.1.1. El diagnóstico en el diseño de las políticas públicas
El diagnóstico constituye el segundo de los ocho pasos que componen el ciclo de las políticas
públicas, de acuerdo a Eugene Bardach.11 Este paso requiere no solo de definiciones e
investigación sobre el problema y sus causas, también necesita de un proceso de obtención
de información, que permita entender las soluciones institucionales que se han
implementado y las maneras en que el proceso puede ser mejorado.
El punto de partida siempre es la definición del problema desde una perspectiva que
justifique y amerite la intervención gubernamental para su atención y/o solución. Como se
ha descrito en las secciones anteriores, existen muchos elementos de tipo legal,
administrativo, social, económico y político, que permiten considerar a la discriminación
como un problema público, reconocido – en este caso- por el gobierno del Distrito Federal,
pero también por la ciudadanía, de acuerdo a la Edis CdMx 2013 elaborada por el COPRED.
Las políticas públicas, acciones o programas encaminados a combatir, eliminar y prevenir la
discriminación, deberían partir no solamente de un diagnóstico de necesidades orientadas
a atender a los grupos de población que están en situación de discriminación y
vulnerabilidad, sino también considerar las diferentes formas en que dicha discriminación
se expresa y constituye un serio obstáculo para el desarrollo personal, comunitario o
colectivo.
Ello solo puede lograrse cuando se ha incorporado el enfoque de derechos humanos a todo
el ciclo de la política pública, lo cual implica identificar de manera precisa que la igualdad y
la no discriminación es un principio ineludible del enfoque, por lo que su ausencia de
11 Bardach, Eugene, Los ocho pasos para el análisis de las políticas públicas. Un Manual para la práctica, Centro de Estudios y Docencia Económica (CIDE), Miguel Ángel Porrúa Editores, México 1998, pp. 14.
23
manera explícita obstaculiza la posibilidad de avanzar en el pleno reconocimiento y garantía
de todos los derechos para todas las personas.
Esta consideración ha dificultado a los gobiernos avanzar en instrumentar medidas
específicas y efectivas. Por eso es que se hace necesario un análisis del ciclo de política
pública para avanzar en el reconocimiento de las formas en que ha sido o – en su caso-
pudiera ser incorporado el enfoque de igualdad y no discriminación a las acciones,
programas y políticas del Gobierno de la Ciudad de México.
2.1.2. La perspectiva de no discriminación en el análisis de los ciclos de la política pública.
Observar el ciclo de las políticas públicas desde la perspectiva de derechos implica cambiar
la mirada con la que se leen, observan y analizan los programas públicos. El origen de esta
forma de hacer y conocer las políticas públicas puede rastrearse hasta 1993: durante la II
Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena se creó la Oficina del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos para dar cumplimiento a la
Declaración y el Programa de Acción de esta Convención. La Declaración y Plan de Acción
recomiendan a las Naciones Unidas crear un programa global para dar asistencia técnica y
financiera a los Estados para que refuercen sus estructuras y tengan un impacto directo en
el cumplimiento de los derechos humanos. También se recomienda a los Estados Miembros
la creación de planes nacionales para mejorar la promoción y protección de los derechos
humanos, así como la creación de indicadores para medir los avances hacia la realización
de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). 12
La construcción de instrumentos para formular, implementar y evaluar políticas públicas
con perspectiva de derechos humanos se crea en un contexto en el que las teorías sobre
administración pública están sumamente influidas por elementos provenientes de la
12 Vázquez, Daniel y Delaplace, Domitille “Políticas públicas con perspectiva de derechos humanos: un campo en construcción”, Sur, revista internacional de derechos humanos, V. 8, No. 14., junio de 2011, p.38.
24
iniciativa privada. La Nueva Gestión Pública (NGP), construida a partir del canon neoliberal
y desarrollada principalmente en los países noroccidentales, introdujo los principios de
economía, eficacia, eficiencia, oportunidad y productividad en las políticas públicas del
gobierno; reduciendo el tamaño del Estado y privatizando la provisión de servicios públicos.
La implementación de métodos más propios de la iniciativa privada en la administración
estatal produjo un vacío: las propuestas de la NGP son procedimentales, es decir, se trata
de herramientas y mecanismos que puede poner en práctica un gobierno para hacer más
eficientes y efectivas sus acciones. Sin embargo, no plantea, necesariamente, cuáles son los
objetivos de implementar esa forma de gestión. En cambio, el canon de los derechos
humanos busca, principalmente, orientar a los Estados a través de objetivos claros
establecidos en las obligaciones de los tratados e instrumentos del Derecho Internacional
de los Derechos humanos. El problema para su exitosa implementación, estriba en que a
pesar de que existen principios y lineamientos para su consecución, los derechos humanos
no provén, hasta ahora, de mecanismos y herramientas de gestión específicas.13
Cuando se combinan los ciclos tradicionales de las políticas públicas con la perspectiva de
derechos, se hace evidente que se requieren elementos adicionales a los utilizados
normalmente para analizar las políticas públicas. Desde la formulación de un problema
público hasta la evaluación de las políticas puestas en práctica para resolverlo, la
perspectiva de derechos humanos incorpora una serie de principios mediante los cuales los
insumos, procesos, productos, resultados e impactos de la acción gubernamental son vistos
a través del grado con el que cumplen o no con las obligaciones de derechos humanos de
los Estados.
¿Cómo se pueden entonces utilizar las obligaciones y principios de derechos humanos para
analizar y evaluar las políticas públicas? Fundamentalmente con un cambio de perspectiva:
si anteriormente sólo se buscaba conocer si las políticas eran eficientes, ahora se trata de
13 Vázquez, Daniel y Delaplace, Domitille, Op cit., pp.40.
25
verificar si están orientadas al cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos;
mientras que una evaluación y análisis tradicional indaga sobre la relación entre insumos y
resultados, la perspectiva de derechos humanos requiere conocer si la forma de proceder
de quienes implementan las políticas públicas está orientada por los principios de dichos
derechos.14
Autores como Domitile Delaplace y Daniel Vázquez, proponen una serie de elementos que
son necesarios para formular una política pública con perspectiva de derechos humanos.
En primer lugar, plantean que se requiere empoderar a las personas y reconocerlas como
sujetas de derechos. Lo anterior implica que las políticas públicas tienen que estar
orientadas hacia el respeto y la protección de la dignidad humana.
Este empoderamiento está íntimamente relacionado con el derecho a la igualdad no
discriminación porque se requiere que los Estados garanticen la igualdad ante la ley y ante
las instituciones públicas para que las personas puedan acceder a los bienes y servicios
públicos necesarios para ejercer sus derechos y su pleno desarrollo. El papel de las personas
servidoras públicas es determinante para el reconocimiento de las y los sujetos de
derechos: si tratan a las personas que acuden a las instituciones públicas como beneficiarios
de programas asistenciales, estarán perpetuando la relación asimétrica entre gobernantes
y gobernados. Por el contrario, si las tratan como sujetos de derechos, les atenderán con
dignidad y reconocerán que están obligados a garantizar plenamente todos sus derechos.
El segundo elemento que sugieren Delaplace y Vázquez es acudir al Derecho Internacional
en materia de derechos humanos para conocer a profundidad el derecho específico
relacionado con la política pública en cuestión. Para esto, es necesario acudir a los
14 Es importante mencionar que la perspectiva de derechos humanos no está peleada con los principios de la gestión pública: es deseable que los recursos públicos se utilicen con eficiencia, eficacia, economía, productividad y oportunidad. Sin embargo, dichos principios tienen que estar orientados a la promoción, respeto, protección y, en última instancia garantía de los derechos humanos. De lo contrario, los gobiernos pueden tomar decisiones contrarias a la dignidad humana bajo una racionalidad puramente económica.
26
“tratados, declaraciones que generen obligaciones, al ius cogens, a la costumbre
internacional, todas las fuentes del Derecho Internacional que incluyen las observaciones
generales, sentencias, documentos de los relatores, programas y planes de acción
provenientes de las conferencias de derechos humanos, y demás documentos que permitan
establecer el contenido y extremos de las obligaciones internacionales de derechos
humanos.15
En el caso del derecho a la igualdad y no discriminación existe todo un marco instrumental,
jurídico y programático a nivel internacional, nacional y local que lo ratifica primero, como
un derecho humano, segundo como un principio que debe ser transversal a la política
pública y tercero como un problema público que es preciso atender. El análisis de esta
instrumentación forma parte del presente diagnóstico y se desarrollará más adelante.
El objetivo es ir construyendo un diagnóstico que pueda identificar las causas estructurales
que impiden el ejercicio del derecho, en este caso, el de igualdad y no discriminación. Dicho
diagnóstico es esencial para darle racionalidad a la política pública, que es útil para
encontrar soluciones basadas en evidencia para los problemas planteados.
Una vez que se cuenta con un diagnóstico que examine cuáles son las causas del
incumplimiento de un derecho (o derechos), es decir, una vez que se identifican claramente
las causas del problema público que se quiere atender, el siguiente paso es analizar las
herramientas de diseño e implementación de los programas públicos para asegurarse de
15 Los principios de igualdad y no discriminación están consagrados en una gran diversidad de instrumentos internacionales de derechos humanos. Se establecen en los artículos 1° y 2° de la Declaración Universal de Derechos Humanos; en los artículos 1°, 2° y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; en los artículos 1° y 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); en el artículo II de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y en los artículos 1° y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. También existen dos convenciones internacionales que los consagran: la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. El Comité de Derechos Humanos realizó la Observación General No. 18 sobre la no discriminación. Por su parte, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales emitió la Observación General No. 20 en la que profundiza en las dimensiones del derecho a la no discriminación y sus alcances y en las obligaciones que adquieren los Estados suscritos al PIDESC. ” (Vázquez y Delaplace, 2011: 44)
27
que incorporen los componentes de derechos humanos y en específico el de la igualdad y
la no discriminación
Este proceso de análisis de políticas públicas, supone la mejora continua de las mismas a
través de la introducción de la perspectiva de derechos humanos en los distintos momentos
del ciclo de las políticas públicas. Una de las características relevantes de este proceso es
contar con información empírica que permita tomar las mejores decisiones tanto en la
etapa de formulación (y reformulación) del problema público que se busca resolver, como
en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. La información que el
COPRED obtiene gracias al desarrollo del presente diagnóstico, permite conocer cuáles son
los alcances de la implementación de las políticas de igualdad y no discriminación en la
Ciudad de México para poder encontrar el modo de mejorar y/o reducir la brecha entre
implementación y diseño y obtener mejores resultados.
2.1.3. Las obligaciones del Estado en materia de igualdad y no discriminación.
¿Cómo se pueden utilizar las obligaciones y principios de derechos humanos para evaluar y
diagnosticar las políticas públicas? Ampliando lo ya descrito, hay que decir que si
anteriormente se buscaba conocer si las políticas eran eficientes, ahora se trata de ver si
están orientadas al cumplimiento de las obligaciones de derechos humanos; si un análisis
tradicional indaga sobre la relación entre insumos y resultados, la perspectiva de derechos
humanos requiere conocer si la forma de proceder de quienes implementan las políticas
públicas está orientada por los principios de dichos derechos.16
16 Es importante mencionar que la perspectiva de derechos humanos no entra en contradicción con los principios de la administración pública, incluso en su enfoque más tradicional, de hecho es deseable que los recursos públicos se utilicen con eficiencia, eficacia, economía, productividad y oportunidad. Sin embargo, dichos principios tienen que estar orientados a la promoción, respeto, protección y, en última instancia garantía de los derechos humanos. De lo contrario, los gobiernos pueden tomar decisiones contrarias a la dignidad humana bajo una racionalidad puramente económica.
28
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ha clasificado las obligaciones de los
Estados en distintos rubros. Una de esas clasificaciones las divide en cuatro obligaciones:
promover, respetar, proteger y garantizar. Dichas obligaciones fueron incorporadas a la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en la reforma al artículo 1º
de junio de 2011. Uno de los primeros pasos para analizar las políticas públicas con
perspectiva de derechos es analizar qué tanto ha avanzado el Estado en el cumplimiento de
estas obligaciones. A continuación se describen dichas obligaciones y se sugieren algunos
métodos para dar seguimiento al nivel su cumplimento.
Obligación de respetar
La obligación de respetar se refiere a que ninguno de los poderes del Estado (ejecutivo,
legislativo y judicial) en ninguno de los niveles de gobierno (federal, estatal o municipal)
debe violentar los derechos humanos de ninguna persona. Los órganos del Estado cumplen
con esta obligación al abstenerse de realizar acciones violatorias tales como como torturar
o privar ilegalmente de la libertad a las personas. En el caso del derecho a la igualdad y la
no discriminación, el Estado debe abstenerse de realizar actos que discriminen formal y/o
directamente a las personas (Comité DESC, O.G., 4). Para evaluar el grado de cumplimento
de la obligación de respetar el derecho a la igualdad y no discriminación, es necesario
analizar las leyes, políticas, mecanismos y prácticas institucionales para asegurarse que no
contengan elementos que deriven en que el Estado otorgue un trato menos favorable a
personas o grupos de población por ninguno de los motivos expresamente prohibidos por
los distintos ordenamientos jurídicos.
Obligación de proteger
La obligación de proteger implica que los Estados deben asegurarse de generar un estado
de derecho y un entramado institucional que prevenga la violación de derechos humanos
por parte tanto de agentes particulares (como empresas, sindicatos, personas, grupos
religiosos, asociaciones, o cualquiera otra institución no estatal), como de las instituciones
29
públicas y organismos del Estado. Para el caso del derecho a la igualdad y la no
discriminación, esta obligación implica que los Estados deben tomar las medidas necesarias
para prevenir todas las formas de discriminación por parte de agentes públicos y privados,
tales como mecanismos de supervisión de la acción de los particulares, mecanismos cuasi-
jurisdiccionales como la creación de organismos públicos de derechos humanos o entidades
encargadas de la protección de derechos particulares como el derecho a la información o la
creación de leyes y mecanismos que sancionen la conductas que violan los derechos
humanos. El COPRED es una entidad cuyo propósito se enmarca en la obligación que tiene
el gobierno del Distrito Federal de cumplir con las obligaciones en materia del el derecho a
la igualdad y no discriminación. En este sentido, el ejercicio de evaluar y analizar las políticas
públicas orientadas a prevenir y eliminar la discriminación es en sí mismo una actividad en
favor de la obligación de proteger este derecho humano por parte del Gobierno de la Ciudad
de México.
Obligación de garantizar
La obligación de garantizar tiene el objetivo de mantener y mejorar el goce de un derecho
y de restituirlo en caso de ser violado. Es una obligación que requiere de acciones positivas
por parte del Estado que debe tomar medidas para cumplirla. Las medidas que debe tomar
el estado implican desde la creación de un entramado institucional y un marco legal, hasta
la provisión de bienes y servicios y la utilización del máximo de los recursos de los que se
disponga para avanzar progresivamente y sin regresión en la realización de los derechos
humanos. En algunos casos, los Comités de Naciones Unidas han establecido una serie de
elementos esenciales para guiar la conducta de los Estados. Tanto los principios de
aplicación (máximo uso de recursos disponibles, progresividad y no regresión), como los
elementos esenciales se detallarán más adelante, ya que pueden ser utilizados para valorar
los alcances de las políticas y programas públicos y su impacto en el cumplimiento de los
derechos humanos.
30
Obligación de promover
Esta obligación está íntimamente relacionada con el derecho a la información. El Estado
está obligado a informar a todas las personas sobre sus derechos humanos, los mecanismos
para exigirlos y la forma de protegerlos. Esta obligación está relacionada con la
conceptualización de las personas como sujetos de derechos discutida anteriormente: para
que se cumpla, es necesario que las personas sean empoderadas como titulares de
derechos humanos y no conceptualizadas como beneficiarias de la acción estatal. Es una
obligación relevante para el derecho a la igualdad y a la no discriminación porque el Estado
requiere informar ampliamente cuáles son las causas y consecuencias de las distintas
formas de discriminación: tanto las personas servidoras públicos como las y los ciudadanos
requieren conocer las manifestaciones de la discriminación para prevenirlas y evitarlas (los
primeros) y para denunciarlas y no realizarlas (los segundos).
Es importante mencionar que una dificultad para el cumplimiento de las obligaciones es la
de no contemplar mecanismos específicos para la realización de políticas públicas. Sin
embargo el Derecho Internacional de los Derechos Humanos si establece una serie de
principios procedimentales cuya finalidad es hacer posible la realización de las obligaciones
de los Estados. Dichos principios tienen que ser contemplados por quienes diseñan,
implementan y evalúan las políticas públicas para que las acciones gubernamentales sean
el vehículo concreto de realización de los derechos humanos.
Entre los principios de aplicación transversal se encuentran la participación pública, la
coordinación interinstitucional, la transparencia y la rendición de cuentas.17 Una política
pública con perspectiva de derechos humanos está guiada por estos principios tanto en las
17 Otros principios que se incluyen en esta clasificación son la igualdad y la no discriminación y la concepción de las personas como sujetas de derechos. Sobre el primero, no se incluye como principio de aplicación porque sería redundante: al tratarse de una metodología para evaluar las políticas públicas de igualdad y no discriminación en el Distrito Federal, todos los esfuerzos de análisis de la información y evaluación tienen como objetivo conocer el cumplimiento de este principio. Por su parte, la concepción de las personas como sujetas de derechos, se trató anteriormente como uno de los pasos sugeridos para evaluar las políticas públicas con perspectiva de derechos humanos.
31
definición del problema público como en el diseño de la política y, por tanto, en su
implementación y evaluación.
Finalmente y a manera de herramienta para el análisis, es importante establecer cuáles son
las acciones específicas que abonan al cumplimiento de cada una de las obligaciones, razón
por la cual en el COPRED se elaboró esta matriz, que permite establecer la relación entre
las acciones que realizan los entes públicos y cómo se traduce ello en estrategias más
amplias encaminadas a asegurar avances en el diseño, implementación y evaluación de
políticas públicas. Esta matriz permitirá analizar la naturaleza de las acciones que se realizan
de materia de igualdad y no discriminación en la Ciudad de México e identificar cuáles son
necesarias para cumplir a cabalidad con las obligaciones que derivan del marco normativo.
Obligaciones de los Estados en materia de derechos Humanos18
Medidas de aplicación en el Plano Nacional (Observación General No. 20)
Estrategias específicas
Respetar. El Estado debe reconocer y respetar los derechos humanos de todas las personas ya sea que vivan o transiten bajo su jurisdicción.
Eliminar la Discriminación sistémica
Campañas de promoción y difusión
Capacitación Formación y profesionalización en derechos humanos.
Participación Ciudadana, civil, y academia
Proteger:- Evitar que los entes públicos o privados violenten los derechos humanos de personas o grupos; para ello, debe instrumentar los mecanismos necesarios de carácter administrativo,
Recursos y rendición de cuentas
Protocolos de atención a víctimas de actos discriminatorios
Ampliación de servicios para la promoción y denuncia de actos discriminatorios.
18 La definición de las obligaciones de los Estados para con los Derechos Humanos, están consideradas entre otros instrumentos en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
32
civil o penal para sancionar y en su caso, resarcir el daño.
Coordinación interinstitucional para la exigibilidad del derecho a la igualdad y la no discriminación.
Garantizar:- Adoptar medidas legislativas, de política pública, administrativas, presupuestales, para garantizar que todos los derechos pueden ser disfrutados por todas las personas.
Políticas, Programas y Planes de Acción específicas. Desarrollo de indicadores y elementos de comparación.
Adecuación legislativa y normativa con enfoque de igualdad y no discriminación.
Diseño e implementación de acciones, programas y políticas públicas con enfoque de no discriminación.
Elaborar propuestas de presupuestos con enfoque de igualdad, no discriminación, progresividad, transversalidad y máximo uso de disponibles
Diseño de indicadores de evaluación de políticas públicas.
Promover: Adoptar medidas positivas para facilitar la plena realización de los derechos humanos básicos.
Eliminar la discriminación directa hacia personas o grupos en situaciones particularmente discriminatorias o vulnerables.
Medidas positivas y/o acciones afirmativas, para eliminar la discriminación sistémica hacia personas o grupos
2.1.4. . Elementos fundamentales a considerar en el diseño de las políticas públicas.
La identificación de las acciones, programas y políticas que posibilitan el cumplimiento de
las distintas obligaciones del Estado, debe ir acompañado de un diseño que contemple los
componentes específicos del derecho a la igualdad y la no discriminación que son comunes
33
a todos los derechos económicos, políticos, sociales y culturales. Dichos compontes son los
siguientes:
Disponibilidad.- Garantizar la suficiencia de los servicios, instalaciones, mecanismos,
procedimientos o cualquier otro medio por el cual se materializa un derecho para toda la
población. En el caso específico de la igualdad y la no discriminación, la disponibilidad se
traduce en un presupuesto público construido con criterios de progresividad, máximo uso
de recursos disponibles, transversalidad en los bienes y servicios que posibilitan a las
personas el acceso a la satisfacción de por lo menos los niveles esenciales de cada uno de
los derechos.
Accesibilidad.- Que los medios por los cuales se materializa un derecho sean accesibles a
todas las personas (física y económicamente), sin discriminación alguna, poniendo especial
énfasis en garantizar el acceso a las personas y grupos en situación de discriminación y
vulnerabilidad.
Calidad.- Que los medios y contenidos por los cuales se materializa un derecho tengan los
requerimientos y propiedades aceptables para cumplir con esa función, y que cumplan con
las características mínimas para la satisfacción de niveles esenciales de los derechos para
todas las personas.
Adaptabilidad.- Que el medios y los contenidos elegidos para materializar el ejercicio de un
derecho humano tengan la flexibilidad necesaria para poder ser modificados, si así se
requiere, a fin de adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades, responder a
contextos culturales y sociales variados y a las condiciones históricas de discriminación de
grupos y personas.
Aceptabilidad.- Que el medio y los contenidos elegidos para materializar el ejercicio de un
derecho sean aceptados por las personas a quienes están dirigidos, lo que está
estrechamente relacionado con la adaptabilidad y criterios como la pertinencia y
34
adecuación cultural, así como con la participación de la ciudadanía en la elaboración de la
política en cuestión. Ello en términos de igualdad y no discriminación, implica que exista
una adecuación apropiada a las condiciones particulares en que grupos y personas en
situación de vulnerabilidad y discriminación hacen exigibles sus derechos.
Es así que el derecho a la igualdad y no discriminación debe ser incorporado como una
condición básica y transversal, porque la imposibilidad de acceder o disfrutar de un derecho
por motivos de discriminación no sólo vulnera éste sino muchos otros derechos,
traduciéndose en abierta desventaja, marginación, segregación y exclusión.
En realidad, lo más complicado de articular acciones, políticas y programas concretos en
materia de igualdad y no discriminación, es que en primer lugar se trata de un derecho con
dos vertientes: una la de igualdad principalmente referida a la igualdad de trato y frente a
la ley y otra, la de la no discriminación, que se refiere al derecho a no ser tratado en
desventaja bajo ninguna circunstancia.
Esta compleja articulación, obliga a diseñar estrategias en varios frentes y de cara a todos
los demás derechos. En primer lugar, avanzar en el proceso de armonización legislativa
con enfoque no discriminatorio, en segundo término adecuar marcos normativos y reglas
de operación para el diseño, implementación, presupuestación y evaluación de políticas,
programas y acciones sin discriminación y orientadas a generar las condiciones que
permitan avanzar hacia la universalidad; en tercer término los mecanismos que permitan
hacer exigible el derecho y finalmente, la elaboración de indicadores que permitan evaluar
la acción del gobierno con base en resultados medibles.
2.1.5. Medidas compensatorias y acciones afirmativas. El análisis de la incorporación de la igualdad y la no discriminación como eje transversal a
todo el quehacer público, no estaría completo sin considerar otro tipo de medidas y
acciones que parten del reconocimiento de que existe y ha existido trato desigual e injusto
para ciertos sectores de la población y que atender esta situación requiere de medidas
35
concretas y específicas. Ello también implica el propósito de hacer coincidir medios y
perspectivas iguales de desarrollo entre las personas o grupos, que son desiguales y que
han sido discriminadas en función de esa diferencia.
En este caso, el diseño de este tipo de medidas y acciones, se vincula directamente a las
facultades del Estado, dado que es la única instancia que tiene atribuciones específicas para
llevarlas a cabo. En materia de obligaciones y de acuerdo a la matriz ya presentada, las
acciones afirmativas y medidas compensatorias están directamente vinculadas con la
obligación de promover el derecho a la igualdad y la no discriminación, toda vez que ello
significa adoptar medidas para facilitar la plena realización de los derechos humanos
básicos para todas las personas.
Muchas de las acciones desarrolladas por los gobiernos, pueden inscribirse en esta
categoría, aunque ello no quiere decir que toda acción orientada a favorecer a los grupos y
personas en situación de vulnerabilidad, sea necesariamente una medida compensatoria o
una acción afirmativa, ni tampoco una política pública en el sentido estricto de la palabra.
Es por ello que para no generar confusiones, las Leyes – en este caso, la Ley para Prevenir y
Eliminar la Discriminación del Distrito Federal- han definido en qué consisten cada una de
ellas para asegurar su comprensión y correcta implementación.
De acuerdo a la LPEDDF en su artículo 4 fracción III, las acciones afirmativas se definen como
“aquellas mediante las que se busca beneficiar a los miembros de grupos que sufren
exclusión o discriminación, otorgando algún tipo de ventaja en el otorgamiento de bienes
escasos y, al hacerlo, se perjudica a ciertas personas que hubieran gozado éstos de seguir
las cosas su curso normal.”
Ello quiere decir que se trata de medidas orientadas a beneficiar de manera correctiva a
quienes han sido objeto de exclusiones y trato desigual. Se promueve así la igualdad
36
partiendo del hecho de que hay desigualdades que es preciso eliminar y corregir de manera
clara, explícita y definida.
Este tipo de medidas a menudo son debatidas en términos de cómo favorecer a ciertos
grupos – justificadamente o no- sin contradecir el principio de universalidad. Al respecto es
importante decir que no se alcanzará la condición de universalidad si no se comprende que
hay desventajas históricas que es preciso visibilizar y corregir y que no todas las personas
requieren de lo mismo para tener acceso a iguales o equiparables condiciones de
desarrollo. Es el caso de las mujeres, las personas con discapacidad, la población indígena,
entre otras; razón por la cual se consideran grupos de atención prioritaria, tanto en el marco
jurídico de la Ciudad de México, como en instrumentos jurídicos nacionales y regionales.
Por lo que toca a las medidas positivas o compensatorias la LPEDDF las define el en artículo
4 fracción XVIII como aquellas “…de carácter temporal que se implementan para lograr la
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad en los servicios de salud, educación,
trabajo, justicia o cualquier otro a favor de las personas, grupos y comunidades en situación
de discriminación, a fin de alcanzar, en condiciones de igualdad, su participación en la vida
pública, y eliminar prácticas discriminatorias”.
Este tipo de medidas tiene por objeto mejorar las condiciones en que se prestan bienes y
servicios para que cumplan con las condiciones de un enfoque de derechos. Serán
temporales porque el objetivo es avanzar en corregir, eliminar y prevenir las condiciones
que produce la discriminación sistémica.
De la misma manera que las acciones afirmativas abren el debate para entender el principio
de universalidad, las medidas positivas o compensatorias abren la discusión sobre el
principio de progresividad, en el entendido de que lograr el pleno acceso a todas las
personas a todos los derechos no podrá lograrse de manera inmediata. Ello implica
37
instrumentar medidas específicas que no tendrán razón de existir una vez que las
condiciones que agravan el trato desigual y excluyente hayan sido eliminadas.
Las acciones afirmativas y las medidas compensatorias, podrían no considerarse políticas
públicas en sí mismas, pero son indispensables para que los distintos niveles de gobierno,
eliminen y prevengan prácticas que producen y recrean diferentes formas de discriminación
sistémica que es preciso erradicar de manera decidida y permanente.
38
3. El marco jurí dico y programa tico de la Ciudad de Me xico en materia de igualdad y no discriminacio n
3.1. Análisis del marco legislativo en materia de igualdad y no discriminación en la Ciudad de México.
El diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas, programas y acciones
gubernamentales, encuentran su fundamento en los distintos cuerpos normativos que
sirven como punto de partida para la puesta en marcha de los objetivos y metas que de las
acciones que emprende la administración pública local. Los instrumentos jurídicos vigentes
en el Distrito Federal, son el reflejo de las demandas sociales, de las expectativas
ciudadanas, de la disposición y voluntad política y de las experiencias anteriores, que dan
como resultado la normatividad vigente que orienta la estrategia gubernamental para
atenderlas y recuperarlas.
En ese contexto, cabe mencionar que el Distrito Federal ha avanzado significativamente en
materia legislativa y de diseño general de política pública, sin embargo, existe la
preocupación y el señalamiento persistente por parte tanto de sectores públicos, privados
y sociedad civil, de que se armonicen los principios internacionales de derechos humanos –
y en específico el relativo al de Igualdad y no discriminación- así como la incorporación
paulatina y progresiva en términos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en
el marco jurídico del Distrito Federal, de manera evidente y efectiva.
Es por ello que es importante recalcar que a raíz de la reforma constitucional de 2011, se
abren condiciones favorables para poder proteger, realizar y garantizar desde los cuerpos
jurídicos tanto nacionales como internacionales las normas en derechos humanos
otorgando en todo momento la protección más amplia a las personas. Pero además de ello,
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permiten construir estrategias integradoras para garantizar, promover, respetar y
garantizar los derechos de todas las personas.
El marco normativo local debiera proveer a los entes públicos de las atribuciones necesarias
para implementar medidas eficaces y concretas a favor de la igualdad y la no discriminación
como principio transversal a toda la acción pública.
El diseño, implementación y evaluación de todo programa, acción o política pública, parte
también de las condiciones jurídicas y programáticas, para ellos es necesario identificar y
conocer la forma en que el principio de igualdad y no discriminación se expresa se manera
explícita en los instrumentos que sirven de marco para la acción pública en la Ciudad de
México.
El análisis que aquí se expone tiene como objetivo localizar áreas de oportunidad en los
cuerpos jurídicos locales para en que en caso de resultar viable y pertinente se propongan
cuestiones que coadyuven a visibilizar áreas de oportunidad en las políticas públicas en
general, y en particular las que están dirigidas a población en situación de discriminación,
así como las que sean de aplicación general y regulen la prestación de servicios dirigidos a
la población abierta, observando en todo momento los principios de igualdad y no
discriminación.
3.2. El marco jurídico internacional y regional en materia de derechos humanos y no discriminación del Sistema Universal de Derechos Humanos
Las normas de derechos humanos pertenecen en su conjunto a la máxima jerarquía legal y
deben estar encaminadas en todo momento a procurar la protección más amplia a las
personas.
El marco jurídico internacional de derechos humanos, encuentra su fundamento en
distintos tratados, convenciones y pactos, y las disposiciones ahí vertidas son vinculantes y
orientadoras para los Estados, entre las que destacan los siguientes:
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- Carta de las Naciones Unidas19
- Declaración Universal de los Derechos Humanos
- Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
- Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
- Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación
Racial
- Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación
Contra la Mujer
- Convención sobre la Tortura y Tratos Crueles y Degradantes
- Convención Internacional de los Derechos del Niño
- Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
- Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y sus familias
- Convenio 100 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la Igualdad en la
Remuneración
- Convención 111 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la
Discriminación.
- Convención 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas y Tribales
- Convención 182 de la Organización Internacional del Trabajo sobre las Peores
Formas de Trabajo Infantil
- Convención 189 de la Organización Internacional del Trabajo sobre las trabajadoras
y los trabajadores domésticos
- Convención sobre el Estatuto de Refugiados
- Convención Internacional contra el Apartheid en los Deportes
- Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid
- Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer
19 Preámbulo de la Carta reconoce la dignidad humana y reafirma la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la
dignidad y el valor de la persona humana, en igualdad de derechos de hombres y mujeres …
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- Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer
- Convención sobre el Estatuto de los Apártidas
- Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio
- Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional
- Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer
- Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad
- Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
- Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales
- Protocolo sobre el Estatuto de Refugiados
Agregaríamos a esta lista, los Principios de Yogyakarta documento encaminado a la
protección de los derechos humanos, aplicable en el Estado mexicano ya sea bajo la figura
de tratado, o de derecho consuetudinario, que a pesar de no ser un documento
jurídicamente vinculante, cuentan con amplia aceptación en la comunidad internacional
como documento guía en la materia de protección de la población LGBTTTI, así como ser
referente acerca de los principios legislativos que los Estados deben aceptar para avanzar
en la inclusión de la diversidad sexual.
El derecho a la igualdad y la no discriminación, es un componente fundamental de todos los
instrumentos jurídicos de Derechos Humanos, prácticamente desde su creación. La revisión
de los marcos jurídicos y de las obligaciones legales de los Estados, siempre inicia con la
mención explícita del derecho de todas las personas a ser tratadas como iguales ante la ley,
a recibir el mismo nivel de protección y a no ser excluidas o marginadas bajo ninguna
circunstancia.
Es así que la igualdad y la no discriminación se considera como un derecho autónomo, que
debe ser protegido en sí mismo, aunque también se vincula a garantizar el goce y disfrute
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de todos los demás derechos. En todos los instrumentos citados, se afirma a la igualdad y
la no discriminación como derecho “llave”, aunque también se incorpora como principio, lo
cual le transfiere en una cualidad transversal, que atraviesa deberes y obligaciones del
todos los Estados Parte, incluido el mexicano.
Por otra parte, la creación de organismos y cuerpos jurídicos regionales es el conjunto de
esfuerzos de los Estados a nivel de región para crear una serie de procedimientos, normas
y valores que deberán de observar en aras de proteger a las personas dentro del continente
americano, favoreciendo también la integración y cooperación regional.
Para el caso del continente americano, está la Organización de los Estados Americanos
(OEA), que se creó en 1948 en Bogotá, Colombia, a raíz de suscripción de la Carta de la
Organización de los Estados Americanos, y que entró en vigencia en diciembre de 1951.
Dentro del Sistema Interamericano, destaca para la protección, promoción y respeto de los
derechos humanos la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ubicada en
Washington, D.C. y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ubicada en San José,
Costa Rica. La Comisión fue creada en 1959 por la Organización de los Estados Americanos
y junto con la Corte surten como instancias del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos.
La adopción obligatoria en toda decisión legislativa, judicial y de la administración pública
de las Convenciones interamericanas se ve robustecida en la reforma del 10 de junio de
2011, cuando se aplica en la impartición de justicia las tesis y la jurisprudencia
interamericana, así como observar las Convenciones en la construcción legislativa nacional.
El Estado mexicano reconoce la competencia contenciosa de la Corte desde 1989, y la
incorporación del derecho internacional de derechos humanos en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos se da en el 2011, al modificar la interpretación de las
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normas en derechos humanos en conformidad con la Constitución y con los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.
- Carta de la Organización de los Estados Americanos
- Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)
- Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra
la Mujer (Convención Belém do Pará)
- Convención sobre Asilo Diplomático
- Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación
- Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad
- Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer
- Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer
- Convención sobre Condiciones de los Extranjeros
- Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador)
Cabe mencionar que la Organización de los Estados Americanos, recién aprobó la
Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos de las Personas Mayores. Dicho
instrumento interamericano no ha sido adoptado todavía por el Estado mexicano.
Su importancia radica en que la Convención entiende por discriminación cualquier
distinción, exclusión, restricción que tenga como objetivo o efecto anular o restringir el
reconocimiento, goce o ejercicio en igualdad de condiciones de los derechos humanos,
adicionalmente estipula sobre qué se entiende por “discriminación múltiple” ya que esta
está fundada en dos o más factores de discriminación, así como “discriminación por edad
en la vejez”. El Senado de la República ha hecho un exhorto al Ejecutivo Federal que realice
la suscripción de la Convención Interamericana.20
20 Instituto Belisario Domínguez , Gaceta Plus, miércoles 08 de julio de 2015. Senado de la República. Disponible en versión electrónica en: https://www.dropbox.com/s/01obsvxkcr5nzyn/GP8JUL2015.pdf?dl=0
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3.3. El marco jurídico nacional en materia de derechos humanos e igualdad y no discriminación.
Si bien ya se hizo mención de la importancia de la reforma en materia de derechos humanos
del 10 de junio de 2011, es importante resaltar que lograrla fue resultado de un proceso
paulatino de apertura jurídica y de reformas constitucionales por lo que su análisis en
materia de igualdad y no discriminación es particularmente relevante.
En la reforma citada se modificaron los artículos 1, 3, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 y 105,
con objeto de incorporar los tratados internacionales en materia de derechos humanos
como parte del texto constitucional y por consiguiente las normas en derechos humanos
ahora forman parte de un bloque de derechos constitucionales.
La incorporación de fuentes de derecho internacional de derechos humanos, los criterios
de interpretación jurídica, y el paradigma que infiere dicha reforma quedan claramente
plasmados en el artículo primero constitucional:
“En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los
que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo
ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con
esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en
todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con
los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En
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consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del
extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su
libertad y la protección de las leyes
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el
género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud,
la religión, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente
contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos
y libertades de la persona”.
Queda claro entonces que el Estado adquiere obligaciones tanto genéricas como específicas
al respecto, dentro de las primeras destacan la obligación de promover, respetar, proteger
y garantizar, mientras que las segundas versan sobre prevenir, investigar, sancionar y
reparar.
La obligación legislativa en primera instancia, debe armonizar el derecho interno frente al
derecho internacional de derechos humanos, lo anterior a través de reformas o
incorporación de disposiciones legislativas o reglamentarias, lo cual aplica a todos los
congresos y divide en dos las obligaciones legislativas:
a) Creación de nuevas normas reglamentarias de los derechos y sus garantías
b) Revisión de la legislación vigente para detectar aquellas disposiciones que son
inconstitucionales y, por ende, modificarlas21.
Una vez realizado ese proceso, el Poder Ejecutivo (federal, estatal y local), deberá adecuar
sus reglamentos internos, manuales y demás documentos a efecto de que estos guarden
congruencia con lo establecido en las modificaciones legislativas.
21 Ugarte Salazar, Pedro, La Reforma Constitucional sobre Derechos Humanos: Una Guía Conceptual. Senado de la
República, Instituto Belisario Domínguez. México 2014.
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Adicional a ello, cualquier construcción legislativa, ya sea la elaboración de una nueva Ley,
o la modificación a otra deberá observar los principios de universalidad, interdependencia,
progresividad e indivisibilidad.
El marco jurídico nacional del derecho a la igualdad y la no discriminación, se encuentra
sustentado en las siguientes leyes, asimismo en el listado se enmarcan algunas de las leyes
que están encaminadas a la protección de grupos en situación de discriminación o de
vulnerabilidad:
- Constitución Política de los Estados Unidos Políticos Mexicanos
- Ley General de Educación
- Ley General de Salud
- Código Penal Federali
- Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación
- Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
- Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores
- Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas
- Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres
- Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre Violencia
- Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad
- Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
- Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
- Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
- Ley General de Víctimas
- Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición del Espectro
Autista
- Ley de Migración
- Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político
- Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas
- Ley sobre la Celebración de Tratados
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- Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público
- Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Tortura
3.4. El marco jurídico del Distrito Federal en materia de igualdad y no
discriminación.
La Ciudad de México durante los últimos años, se ha consolidado como la entidad que
cuenta con la legislación más progresiva e incluyente frente a otras entidades
federativas, incluso en algunos temas a nivel nacional. La labor que ha venido
desarrollando la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) en los últimos años se
traduce en acuerdos que se encaminan a la construcción del cuerpo jurídico que opera
en la Ciudad de México, aunque sigue existiendo un camino por recorrer y la labor de
revisión legislativa debe ser una tarea permanente.
La revisión legislativa se debe realizar en aras a que se armonice y se encuentren áreas
de oportunidad en materia de derechos humanos, igualdad y no discriminación, así
como la operatividad de las mismas. Es por ello que en este apartado se hace un análisis
más allá de la mera enumeración y se hacen observaciones a las leyes con miras a
obtener propuestas que permitan su mejora.
Cabe hacer mención que en materia punitiva, el Código Penal del Distrito Federal en su
artículo 206 sí contempla a la discriminación como delito, con las respectivas sanciones
que disponga el mismoii.
En el análisis local en materia legislativa que aquí se presenta, se puso especial énfasis
en identificar si el cuerpo jurídico cuenta con lenguaje con perspectiva de género o no,
si el principio de igualdad y no discriminación se encuentra asegurado en las políticas
que a partir de él se generen, así como la existencia de entes públicos que realizan las
políticas y programas que ayudan a proteger los derechos proclamados en los distintos
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cuerpos jurídicos, así como revisar si se encuentra armonizada con la reforma
constitucional en materia de derechos humanos o no.
A continuación se presenta el análisis de los distintos instrumentos jurídicos con la intención
de analizar a grandes rasgos lo siguiente:
- La existencia de una cláusula antidiscriminatoria
- El uso de lenguaje incluyente y con perspectiva de género
- La creación de algún ente público que sea garante de los derechos emanados del
texto jurídico
- La armonización legislativa que sea más extensiva y garante de derechos humanos
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley para Prevenir y
Eliminar la
Discriminación del
Distrito Federal
Artículo 5, aunque la
Ley está construida
para prevenir y
eliminar la
discriminación
Sí Sí a través de la creación del
Consejo para Prevenir y
Eliminar la Discriminación de la
Ciudad de México; la
elaboración del Programa
Anual para Prevenir y Eliminar
la Discriminación del Distrito
Federal.
Observaciones generales:
La Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación es el instrumento rector en materia de
igualdad y no discriminación, contiene una amplia definición sobre qué se entiende por
49
discriminación y qué grupos demandan atención prioritaria y específica, o por qué motivos
está prohibida la discriminación.
La LPEDDF hace de carácter obligatorio para todos los entes del Distrito Federal el que
colaboren entre sí y de manera coordinada para garantizar todos los derechos consagrados
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Tratados Internacionales y
en demás leyes aplicable a todas las personas.
Aunado a lo anterior establece la serie de principios, acciones y esfuerzos que deberán
realizar todos los entes de la Ciudad de México en el ámbito de su competencia para
institucionalizar las medidas generales y específicas a favor de la igualdad de oportunidades.
La Ley, que es de observancia general para la administración pública del Distrito Federal,
contempla como medidas generales a favor de la igualdad de oportunidades, una serie de
disposiciones que los entes públicos en el ámbito de su competencia deberán llevar a cabo,
tanto de forma genérica como específica a grupos en situación de discriminación.
Entre ellos, destaca la formulación de políticas y acciones gubernamentales dirigidas a crear
y promover una cultura de respeto al derecho a la no discriminación en el ámbito educativo,
la participación en la vida pública de las personas y grupos en situación de discriminación,
procuración e impartición de justicia, seguridad y eliminación de la violencia, medios de
comunicación.
Dentro de las medidas específicas destaca la creación de medidas positivas para las mujeres,
niñas y niños, jóvenes, personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas de
pueblos y comunidades indígenas, colectivo LGBTTTI, poblaciones callejeras, personas en
situación de vulnerabilidad por razón de su situación socioeconómica, entre otros.
50
Cabe mencionar que la Ley cuenta con lenguaje incluyente por lo que deberá ser tomada
como referencia en la construcción de instrumentos legislativos para la incorporación de un
lenguaje incluyente, con perspectiva de género y no sexista.
Adicionalmente, la ley mandata la creación del Consejo para Prevenir y Eliminar la
Discriminación de la Ciudad de México (COPRED), mismo que es un organismo
descentralizado sectorizado a la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Distrito
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Goza de autonomía técnica y de
gestión.
El Consejo trabaja a favor de la igualdad y no discriminación de todas las personas que
habitan y transitan en la Ciudad de México, así como vela por el cumplimiento de la Ley
para Prevenir y Eliminar la Discriminación del Distrito Federal.
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley del Programa de
Derechos Humanos del
Distrito Federal (LPDHDF)
Artículo 11, aunque
la Ley está
construida para
institucionalizar los
DDHH en el
Programa.
Sí Sí, crea el Mecanismo de
Seguimiento y Evaluación del
Programa de Derechos del Distrito
Federal.
Hace de obligatoriedad el
cumplimiento del PDHDF en su
artículo 2 hacia las instituciones
públicas.
Observaciones generales:
El Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF) emite las líneas de acción
que deberán de cumplir los entes públicos del Distrito Federal en aras de crear una serie de
51
políticas públicas, programas gubernamentales y cualquier acción pública para atender a
los grupos poblacionales que se enlistan en el Programa. Los derechos que contempla el
PDHDF se encuentran divididos en capítulos, y con ello la identificación de los entes públicos
que figuran cono responsable o corresponsable en la implementación de los mismos, cabe
mencionar que el capítulo 6 está encaminado al derecho a la igualdad y la no discriminación.
En dicho capítulo, se mencionan los entes públicos que figuran como los responsables de
llevar a cabo la implementación de políticas públicas y adecuaciones legislativas para
fortalecer el derecho a la igualdad y a la no discriminación. En adición a ello, los derechos
humanos que reconoce el programa se enmarcan en 15iii, divididos en 10 grupos
poblacionalesiv.
La LPDHDF establece las bases para la elaboración del Programa de Derechos Humanos, así
como los elementos que componen el enfoque de derechos humanos en el Distrito Federal,
en el caso de cuestiones legislativas, la Ley estipula que la Asamblea Legislativa deberá
analizar y en su caso aprobar, las reformas legislativas pertinentes para facilitar el
cumplimiento de las líneas de acción del Programa, así como destinar en el Presupuesto de
Egresos del Ejercicio Fiscal correspondiente, los recursos necesarios para el funcionamiento
del Mecanismo de Evaluación y Seguimiento del PDHDF.
Adicionalmente, en función de los principios a los que sujetarán las políticas públicas en
materia de derechos humanos se encuentran enumerados en el artículo 11, destacando los
principios de igualdad y no discriminación en su fracción XVII así como el máximo uso de
recursos disponibles en su fracción XXI.
Para el óptimo cumplimiento del PDHDF se crea el Mecanismo de Seguimiento y Evaluación
del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, mismo que está conformado por:
- Comité de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del
Distrito Federal;
52
- Espacios de participación para el seguimiento del Programa, y
- Secretaría Ejecutiva
El Mecanismo coordina las acciones para el seguimiento y evaluación en el diseño,
implementación, programación y presupuestación del Programa.
Es importante mencionar que el título IV de la Ley “de los recursos económicos en materia
de derechos humanos” establece en su artículo 28 que “el Presupuesto de Egresos deberá
asegurar que la planeación presupuestal se realice desde la perspectiva de derechos
humanos y el enfoque de género, apoye la transversalidad y prevea el cumplimiento de los
programas, proyectos, acciones y convenios para asegurar la progresividad de los derechos
humanos…”; lo que constituye un mandato especifico para el diseño de programas, políticas
y otras acciones de carácter público.
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley de Desarrollo Social
para el Distrito Federal
(LDSDF)
Artículo 4, sobre los
principios de la
política de Desarrollo
Social
Parcial Sí, de la Ley y del ente que
regula la misma se desprenden
numerosas Direcciones
Generales y Entes que velan
por distintos grupos en
situación de vulnerabilidad.
Se crea el Consejo de
Desarrollo Social del Distrito
Federal.
Observaciones Generales:
53
La LDSDF tiene por objeto disminuir la desigualdad social, integrar políticas contra la
pobreza, impulsar la política de desarrollo social, revertir los procesos de exclusión,
fomentar la equidad de género.
De una primera lectura, se hace mención que los derechos consagrados podrían
interpretarse como una limitante única y exclusivamente a las personas que habitan en el
Distrito Federal, dejando fuera a las personas que transitan y por consiguiente no guardar
armonía con el principio de universalidad establecido en la Constitución, la misma
observación se hace cuando la Ley intenta definir universalidad limitándola a los habitantes
lo cual rompe de inmediato con el principio.
Lo mismo puede decirse de la definición de exigibilidad, ya que dicho derecho lo restringe
a los habitantes de la Ciudad de México.
En otro sentido, se observa la ausencia de lenguaje incluyente con perspectiva de género,
es un error que se repite con relativa facilidad en el resto o la gran mayoría de los cuerpos
jurídicos que rigen y operan en la Ciudad de México.
Dentro de su artículo 4, se mencionan los principios de la política en desarrollo social en el
Distrito Federal, teniendo entre ellos los siguientes: universalidad, igualdad, equidad de
género, equidad social, justicia distributiva, diversidad, integralidad, territorialidad,
exigibilidad, participación, transparencia, efectividad. Cabe mencionar que los principios
citados constituyen los puntos de referencia para la planeación de políticas de desarrollo
social en la Ciudad de México.
La obligatoriedad de la Ley y de las disposiciones ahí insertas hacia la Administración Pública
del Distrito Federal se contempla en su artículo 6.
54
Adicionalmente prohíbe explícitamente la práctica de la discriminación en el otorgamiento
de subsidios y beneficios que sean parte o producto de los programas sociales. La Ley rige
a la Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal, misma que formula el Programa de
Desarrollo Social del Distrito Federal.
Para la integralidad de las políticas en materia de desarrollo social y para lograrlas metas de
consolidar a la Ciudad de México como una ciudad atenta a los problemas en la materia, se
crea el Consejo de Desarrollo Social, mismo que es un órgano de consulta, opinión, asesoría
y vinculación entre gobierno y sociedad.
El Consejo se integra por la persona titular de la Jefatura de Gobierno, la o el titular de la
Secretaría de Desarrollo Social, así con una persona servidora pública de la misma, la
participación de las Secretarías de Desarrollo Urbano y Vivienda, Desarrollo Económico,
Salud, Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades, Obras y Servicios Públicos, Medio
Ambiente, Finanzas, Trabajo y Fomento al Empleo, así como de los Institutos de las Mujeres
y de la Juventud, la Procuraduría Social y del Sistema para el Desarrollo Integral todos del
Distrito Federal.
También se contempla la participación de tres representantes de la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal y tres representantes del sector de sociedad civil, académicas,
empresarial y social.
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley de los Derechos de
las Niñas, Niños y
Adolescentes de la
Artículo 1 fracción I
Artículo 6, fracciones
IV y V.
Sí, en sujetos
de derechos.
Sí, otorga distintas
responsabilidades a distintos
entes públicos de la
55
Ciudad de México.
(LDNNACM)
Artículo 13, fracción
VI.
Artículo 36
Administración Pública del
Distrito Federal.
Observaciones generales:
La LDNNACM es el resultado del proceso de armonización legislativa con la Ley General en
la materia, su aprobación se dio el nueve de julio del presente y dota de nuevos paradigmas
el actuar institucional en materia de derechos humanos y la actuación de los entes públicos.
Cabe mencionar que para los grupos poblacionales descritos en la Ley, el cuerpo del
Dictamen que presentó las Comisiones Unidas de Derechos Humanos y de Atención a
Grupos Vulnerables disponible en la gaceta de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
en su página 64 enlista los programas vigentes para niñas, niños y adolescentes.
Cabe mencionar que la Ley contempla en su artículo 38 que las “instancias públicas de los
órganos de gobierno, así como los órganos autónomos deberán reportar semestralmente
al Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación de la Ciudad de México, las medidas
de nivelación, medidas de inclusión y acciones afirmativas que adopten, para su registro y
monitoreo, en términos de la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación del Distrito
Federal. Dichos reportes deberán desagregar la información, por lo menos, en razón de
edad, sexo, escolaridad y tipo de discriminación”.
En ese sentido se hace mención que el capítulo sexto de la Ley en sus artículos 36 – 39
contempla una serie de mandatos relativos al derecho a no ser discriminadas o
discriminados en la Ciudad de México.
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
56
Ley de los Derechos de
las Personas Jóvenes de
la Ciudad de México.
(LDPJCM)
Artículo 5.
Artículo 7.
Sí Sí de manera enunciativa
dentro del cuerpo de la Ley, sin
embargo, muchos derechos se
llevan a cabo a través de
distintas dependencias ajenas
al Instituto de la Juventud.
Observaciones generales:
Se hace mención que el artículo tercero de la LDPJCM recién aprobada y publicada en la
Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal hace mención que: “las personas jóvenes
son titulares de los derechos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte y demás
normas legales aplicables en el Distrito Federal, restringiéndose sólo en los casos y
situaciones previstas en los ordenamientos jurídicos anteriormente señalados.”
A raíz de lo anterior se trae a colación por su importancia lo dispuesto en el artículo siete la
Ley dispone que: “ a ninguna persona joven se le podrá menoscabar o impedir el goce o
ejercicio de sus derechos y libertades fundamentales, por discriminación o estigmatización
debida a su origen étnico, nacional, lengua, sexo, género, identidad indígena, expresión de
rol de género, edad, discapacidad, condición jurídica, social o económica, apariencia física,
condiciones de salud, características genéticas, embarazo, religión, opiniones políticas,
académicas o filosóficas, identidad o filiación política, orientación o preferencia sexual,
estado civil, por su forma de pensar, vestir, actuar, gesticular, por tener tatuajes o
perforaciones corporales, o cualquier otra situación que contravenga el cumplimiento de la
presenta ley y demás normas locales e instrumentos internacionales de derechos humanos
que deban aplicarse en el Distrito Federal, de acuerdo a la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.”
Se crea el Instituto de la Juventud, mismo que es un órgano descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, autonomía técnica.
57
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley de Igualdad
Sustantiva entre Mujeres
y Hombres en el Distrito
Federal (LISMHDF)
Artículo 21, fracción
I.
Artículo 5, fracción
III, V, VI.
Parcial en
entes
responsables.
Sí, en sujetos
de derechos.
Sí
Artículo 7, fracción I.
Artículo 23, fracción VI.
Se cuenta con la Ley del
Instituto de las Mujeres
del Distrito Federal,
salvo que éste se rige
bajo su propio
instrumento jurídico.
Observaciones generales:
La LISMHDF tiene por objeto regular, proteger y garantizar el cumplimiento de las
obligaciones en materia de igualdad sustantiva entre el hombre y la mujer, mediante la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer en los ámbitos público y
privado; así como el establecimiento de acciones afirmativas a favor de las mujeres y de
mecanismos institucionales que establezcan criterios y orienten a las autoridades
competentes del Distrito Federal en el cumplimiento de esta ley.
Un elemento a destacar es que en atención al artículo 7 fracción I, la Ley a través del
Gobierno del Distrito Federal busca lograr la transversalidad de la perspectiva de género en
la función pública del Distrito Federal, así como en la fracción III del mismo artículo, la
implementación de acciones afirmativas que favorezcan la aplicación de una estrategia
integral del Distrito Federal.
Cabe mencionar que esta Ley sí contempla como principio rector la equidad de género y la
no discriminación y contiene el bloque de derechos enmarcado en la Constitución,
adicionalmente como manera supletoria contempla la Ley para Prevenir y Eliminar la
58
Discriminación del Distrito Federal, la Ley del Instituto de las Mujeres del Distrito Federal,
la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, así como los instrumentos
internacionales y nacionales en la materia.
En relación a los objetivos, estrategias y las líneas de acción prioritarias se establece un
Programa General de Igualdad de Oportunidades y No Discriminación hacia las mujeres, en
el cual se busca lograr la transversalidad de los criterios insertos en la Ley.
En relación a la prohibición de no discriminación por razón de sexo, el artículo 21 fracción I,
estipula que la misma queda prohibida, en su fracción II añade que se reconoce el derecho
a una vida libre de estereotipos de género así como el derecho a una vida libre de violencia
de género.
Uno de los elementos a destacar en relación a la igualdad sustantiva entre mujeres y
hombres, se encuentra en el artículo 23, fracción VI, ya que éste estipula que los entes
públicos deberán de garantizar que en su Programa Operativo Anual se especifique una
partida presupuestaria destinada a la implementación de la igualdad entre las mujeres y
hombres en la vida económica.
En esa línea, para su participación y representación política de las mujeres y los hombres,
se dará en de acuerdo al artículo 25, fracción I, que el trabajo legislativo incorpore la
perspectiva de género de forma progresista, así como promover la participación equitativa
del 50% de cargos públicos de Dirección General, Dirección Ejecutiva, Dirección de Área de
los órganos políticos administrativos.
Fortaleciendo lo anterior, se establece en el artículo 29, fracción I, que los entes públicos
deberán velar para evaluar la legislación en materia de igualdad entre mujeres y hombres.
59
Adicionalmente, los artículos 30 y 31 están encaminados a la eliminación de estereotipos
en función del sexo, desarrollando actividades sobre la concientización de la igualdad entre
hombres y mujeres, la integración de la perspectiva de género en la política pública del
Distrito Federal entre otras cuestiones. Sin embargo, se observa el uso del genérico
masculino en relación al Jefe de Gobierno y a los Jefes Delegacionales.
En otro orden tal y como se hizo mención la Ciudad de México cuenta con la Ley del Instituto
de las Mujeres del Distrito Federal, siendo éste un organismo público descentralizado de la
administración pública local adscrito a la Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal.
Es el ente público responsable de lograr que se garantice la protección y ejercicio pleno de
los derechos humanos de las mujeres y las niñas, para erradicar la discriminación y alcanzar
la igualdad sustantiva.
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley de Acceso de las
Mujeres a una Vida Libre
de Violencia del Distrito
Federal (LAMVLVDF)
Artículo 3, fracción
IV.
Artículo 4, fracción
III.
Sí Sí
Se cuenta con la Ley del
Instituto de las Mujeres del
Distrito Federal
Observaciones generales:
La LAMVLVDF orienta las políticas públicas para reconocer, promover y garantizar el
derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, en relación al artículo 2, este podría
ampliar sus fuentes de protección a las mujeres al añadir que se erradicará la violencia
contra las mujeres no sólo en el marco Constitucional (aunque éste ya incluya los tratados
internacionales) se podría añadir: “así como en los tratados internacionales en la materia.”
En relación al artículo 3, fracción I, se sugiere homologar la definición de “acciones
afirmativas” con la prevista en la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación en el Distrito
Federal, lo mismo se sugiere para la fracción XII sobre “perspectiva de género”.
60
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley de los Derechos de
las Personas Adultas
Mayores (LDPADM)
Artículo 4 Sí Sí
La Secretaría de Desarrollo
Social cuenta con la Dirección
General del Instituto de
Atención a los Adultos
Mayores, sin embargo, la
obligación de garantizar y
procurar ciertos derechos se
divide en atención a las
atribuciones de distintos entes
públicos.
Observaciones generales:
La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores es el instrumento jurídico que rige
los derechos, servicios y bienes a los que las personas de sesenta años o más son sujetos.
Esta Ley cuenta con perspectiva de género, y divide las obligaciones de manera más
específica las atribuciones que le son conferidas a distintos entes de la Administración
Pública del Distrito Federal.
Derivado de este ordenamiento, la Ciudad de México cuenta con el Instituto para la
Atención de los Adultos Mayores (IAAM), mismo que es un organismo adscrito a la
Secretaría de Desarrollo Social con carácter de Dirección General. Promueve y vela por los
derechos de las personas adultas mayores, operando también su pensión alimentaria y
promoción de acciones y programas que fomenten la calidad de vida de las personas adultas
mayores en la Ciudad de México.
61
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley de Interculturalidad,
atención a migrantes y
movilidad humanan en el
Distrito Federal
(LIAMMDF)
Artículo 2 Sí Sí
La ley dota de operatividad a la
SEDEREC y con ello a las
políticas y programas que
emanen de dicha Secretaría.
Artículo 37
Artículo transitorio: SEGUNDO
Observaciones generales:
La LIAMMDF reconoce una serie de derechos a personas que generalmente están en la
invisibilidad social, a saber personas migrantes en tránsito o migrantes residentes en calidad
de indocumentados.
La Ley representa un avance en esta materia, ya que esta establece que no serán
perseguidas las personas que no se encuentren en calidad documentada en el Distrito
Federal, adicional a ello, observa que se garantizarán los derechos humanos de todas y
todos que estén en calidad de huéspedes o personas que estén transitando por el Distrito
Federal. Para lo anterior, la Secretaría de Desarrollo y Equidad para las Comunidades
(SEDERC) implementa una serie de procedimientos administrativos a efecto de que
obtengan una cédula de identidad, sin que esto refiera que estén en calidad de asilo,
solicitantes de asilo o refugio.
Ahora bien, la definición de “migrante” en la fracción VIII se debe modificar, ya que se
refiere a la que la comunidad de origen es el Distrito Federal, cuando éste experimenta
desde hace tiempo ser un punto estacional debido a la persecución que enfrentan las
personas migrantes en tránsito por el Estado de México.
62
A raíz de ello, se podría denominar a migrante tal y como lo marca la Ley de Migración, ya
que al delimitar la persona migrante a sólo el Distrito Federal se rompe con los lazos del
transnacionalismo, y se modifica su calidad a la de huésped, que un término más amigable
no se debe modificar ya que son personas migrantes en tránsito, o personas migrantes de
otra entidad federativa que viene a residir, estudiar o de paso por la Ciudad de México.
Ahora bien en relación al artículo 4, se sugiere agregar por “situación migratoria” ya que
habla sobre la aplicabilidad de la Ley y sobre los sujetos de derecho, adicionalmente, se
podría añadir un inciso d) al artículo 6 que esboce sobre “las personas que por causa de
persecución política, religiosa, étnica, preferencias sexuales, étnica, social o cualquier otra
buscan refugio o asilo en su territorio” lo anterior a que sólo se ve la calidad de protección
por causa de desplazamiento forzado o fenómenos naturales, dejando de fuera muchos
factores de empuje que orillan a las personas a realizar migración forzada.
Adicional a ello, se podría ya que trata sobre movilidad humana insertar en el artículo 25
fracciones III, VI, VIII añadir que también se formularán programas y políticas a “solicitantes
de asilo y refugio” sin que esto demerite la labor que realiza COMAR, es decir, pueden ser
canalizadores de la solicitud de registro ante COMAR.
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley para la Integración al
Desarrollo de las
Personas con
Discapacidad en el
Artículo 2 Sí Sí, la Ley crea el Instituto para
la Integración al Desarrollo de
las Personas con Discapacidad
del Distrito Federal (INDEPEDI).
63
Distrito Federal.
(LIDPDDF)
Observaciones generales:
Busca la integración al desarrollo de las personas con discapacidad en el Distrito Federal,
para ello, entiende que “integración al desarrollo” es la participación activa y permanente
de las personas con discapacidad en todos los ámbitos de la vida diaria, principalmente en
el social, económico, político, cultural y recreativo.
Reconoce los derechos consagrados en el bloque de derechos constitucional. En relación a
las conductas discriminatorias por motivos de discapacidad se observa el artículo 4, fracción
V “barreras sociales y culturales” ya que esta son los actitudes de rechazo, indiferencia o
discriminación hacia las personas con discapacidad, debido a los prejuicios, por parte de los
integrantes de la sociedad, que impiden su inclusión y participación en la comunidad,
desconociendo sus derechos y libertades fundamentales.
Adicionalmente, en su artículo 9, estipula que además de la universalidad de los derechos
consagrados en la Constitución Política y en los tratados internacionales, son sujetos de
derechos específicos las personas con discapacidad, entre los que destaca: el derecho de
uso exclusivo a lugares y servicios para uso único y exclusivo para personas con
discapacidad, el derecho de libre tránsito, el derecho de facilidad para su plena
incorporación a las actividades cotidianas.
Todos los inmuebles con acceso al público deberán de observar lo dispuesto en el Manual
de Normas Técnicas de Accesibilidad previsto en el artículo 26, para ello se deberá
programar anualmente las adecuaciones a realizar y presupuestar el costo de las mismas.
64
Ahora bien, se observa un gran rezago en relación al capítulo séptimo, artículo 33, sobre el
transporte público, ya que muchas unidades de transporte público carecen de mecanismos
de accesibilidad para personas con discapacidad.
La Ley mandata la creación del Instituto para la Integración al Desarrollo de las Personas
con Discapacidad del Distrito Federal, que es un organismo público descentralizado de la
Administración Pública del Distrito Federal con personalidad jurídica y patrimonio propios,
dotado de autonomía técnica y capacidad de gestión, sectorizado a la Secretaría de
Desarrollo Social.
Cuenta con una Junta Directiva conformada por distintos entes públicos del Gobierno del
Distrito Federal. El Director General del Instituto será nombrado por el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal y durará en su cargo 5 años. Pudiendo ser ratificado para un periodo
adicional.
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley para la Prevención y
Atención Integral del
VIH/SIDA del Distrito
Federal.
Artículo 9.
Sí Sí, contempla la creación del
Centro para la Prevención y
Atención Integral del VIH/SIDA
del Distrito Federal, así como
del Consejo para la Prevención
y la Atención Integral del
VIH/SIDA en el Distrito Federal.
La Ley está construida con perspectiva de género, ya que es un instrumento que toca de
manera transversal un tema sensible así como de varios grupos en situación de
vulnerabilidad.
65
Crea tanto el Centro para la Prevención y Atención Integral del VIH/SIDA del Distrito Federal,
que es una Dirección Ejecutiva adscrita a la SEDESA, así como del Consejo para la Prevención
y la Atención Integral del VIH/SIDA en el Distrito Federal.
La ley busca atender, y prevenir el VIH/SIDA en la Ciudad de México, generando los
mecanismos institucionales y de colaboración entre los entes públicos para hacerlo, así
como establecer que se dará la atención integral a las personas que así lo requieran sin
discriminación alguna.
Nombre de la Ley: Cláusula
antidiscriminatoria
Lenguaje
incluyente
Enfoque de igualdad y no
discriminación en las políticas
que emanan de ella
Ley de la Comisión de
Derechos Humanos del
Distrito Federal.
(LCDHDF)
Artículo 2, párrafo
segundo.
Sí Sí
Se crea la Comisión de
Derechos Humanos del Distrito
Federal tanto por mandato de
lo dispuesto en la Ley como en
la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos,
artículo 102 apartado B.
Observaciones generales:
La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal es un organismo público autónomo
con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto la protección, defensa,
vigilancia, promoción, estudio, educación y difusión de los derechos humanos.
Lo anterior, al igual que su homóloga nacional con sustento en el artículo 102 constitucional
apartado B, dispone que las legislaturas locales deberán crear organismos en las entidades
federativas con el fin de proteger los derechos humanos.
66
La CDHDF busca ser el ente en el Distrito Federal que promueva, defienda y procure los
derechos humanos, y que emita recomendaciones a distintos entes públicos locales.
En términos generales, las leyes aquí analizadas representan un gran avance en materia de
armonización legislativa ya que en su mayoría cuentan con una cláusula específica relativa
a la obligación de garantizar el derecho a la igualdad y no discriminación en la Ciudad de
México.
Por otra parte, se detectan condiciones que es preciso corregir, impulsar y promover en
conjunto entre la ALDF, los entes públicos y la sociedad civil. Entre ellas está el uso de un
leguaje incluyente y no discriminatorio, establecer las medidas jurídicas que protegen y
garantizan los derechos de quienes habitan y transitan la ciudad de México de manera
explícita, y visibilizar grupos discriminados que no cuentan con ordenamientos jurídicos
específicos como las y los migrantes o la población indígena residente, la población callejera
o LGBTTTI que no puede acreditar identidad o domicilio.
Esta falta de claridad en los derechos a los que deben tener acceso ciertos grupos, personas
o poblaciones, también generan falta de claridad en los bienes y servicios que se prestan
y en los requisitos que se solicitan para acceder a los programas, como se aprecia en la
revisión de los programas, que se expone secciones más delante dentro de este diagnóstico.
Otro aspecto importante de impulsar, es el proceso de armonización de las leyes locales
del Distrito Federal con la Reforma Constitucional y los instrumentos internacionales -que
aunque ha iniciado en las nuevas legislaciones y en algunas reformas- se trata de un proceso
que todavía no logra consolidarse plenamente por la vía jurídica para garantizar todos los
derechos para todas las personas en la Ciudad de México.
67
Las legislaciones que aquí se analizaron, también carecen de elementos que permitan a los
entes públicos diseñar políticas con enfoque de derechos, ya que se habla de distintos
niveles de atención, pero no de responsabilidades del Estado en materia de cumplimiento
de obligaciones y derechos. Ello se evidencía con el hecho de que en los instrumentos que
mandatan la atención a la población no se incluyen cláusulas de asignación, ejercicio y
evaluación del presupuesto desde una perspectiva de igualdad y no discriminación.
Estas cuestiones resultan sumamente importantes para el diseño de acciones, programas y
políticas específicamente para la atención de la población en situación de discriminación,
por lo que es necesario el trabajo conjunto de distintos sectores y actores de la Ciudad de
México para avanzar en este sentido.
3.5. Oferta programática de la Ciudad de México en materia de igualdad y no discriminación.
Los instrumentos jurídicos no solamente son útiles para la defensa, sino que también deben
orientar los criterios mediante los cuales se diseñan políticas públicas con enfoque de
igualdad y de derechos humanos de manera estructural. Ello implica modificar la manera
en que se diseñan, implementan y se evalúan las políticas públicas, con criterios de
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, calidad, progresividad y transparencia.
La política social ubica la equidad – que no a la igualdad, que se conserva como ideal- como
un eje articulador, con el propósito de hacer operativo el trato igualitario a través de
asegurar opciones de acceso universal a todas las personas y generar condiciones que
permitan superar la marginación y combatir la pobreza.
En términos generales, los organismos internacionales proponen a los Estados dos maneras
de incorporar el enfoque de derechos humanos a las políticas públicas. La primera de ellas,
la creación de un programa que identifique las principales problemáticas por derecho y
grupo de población específico y que a su vez, sirva como herramienta para la planeación,
68
programación, presupuestación y evaluación de las acciones de gobierno en materia de
derechos humanos.
La segunda de ellas, es la incorporación paulatina de acciones que vayan encaminadas a
transformar la administración pública con el fin de avanzar en la progresividad de los
derechos humanos de todas las personas. Este tipo de acciones incluyen estrategias
variadas, tales como la armonización legislativa entre las leyes locales y nacionales y los
estándares nacionales e internacionales de derechos humanos, así como la incorporación
de la perspectiva de derechos humanos en las funciones ejecutivas del Estado, lo cual
incluye tano a las políticas públicas como a la prestación de programas y servicios.
En el caso del Distrito Federal, el gobierno local ha avanzado en ambos sentidos, con la
formulación del Programa de Derechos Humanos de Distrito Federal- el cual se describe
más adelante- y la inclusión de obligaciones en la legislatura especializada en materia de
derechos humanos, del diseño de programas con acciones específicas en la materia, como
es el caso del Programa Anual para Prevenir y Eliminar la Discriminación que emite el
COPRED anualmente.
La estructura programática se alinea con la gran estrategia general que parte de Programa
General de Desarrollo 2013 – 2018 que la incluir al igualdad y no discriminación como
principio, obliga a que todos los instrumentos programáticos queden alineados de manera
explícita, como se desprende del análisis a continuación.
Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018
El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF 2013-2018) fue aprobado en
septiembre de 2013 por la ALDF, de conformidad con la Ley de Planeación para el Desarrollo
del Distrito Federal.22
22 Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018. Gobierno del Distrito Federal,
Ciudad de México 2013.
69
El documento contiene un diagnóstico de los antecedentes, contexto, retos y visión de
nuestra ciudad, que contiene un balance de las condiciones del Distrito Federal al momento
del diseño del Programa. Este diagnóstico se realizó a través de cinco foros temáticos que
incluyeron 33 mesas de trabajo, una consulta pública vía electrónica, además de una
encuesta presencial. En una segunda fase, se sostuvo un trabajo intenso de trabajo conjunto
con todos los entes públicos.
Los ejes alrededor de los cuales se articulan las estrategias generales y las líneas de acción
son los siguientes:
Eje 1. Equidad e Inclusión Social para el Desarrollo Humano
Eje 2. Gobernabilidad, Seguridad y Protección Ciudadana
Eje 3. Desarrollo Económico Sustentable
Eje 4. Habitabilidad y Servicios, Espacio Público e Infraestructura
Eje 5. Efectividad, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción
El Eje 1 propone una política social y de desarrollo que sea incluyente y parta de un proceso
planificado, responsable y participativo. Para alcanzar la universalización en el disfrute de
los derechos se propone brindar atención prioritaria a ciertos grupos, actualmente
excluidos, con el fin de incluirlos plenamente en la ciudadanía social. Dichos grupos son los
que se especifican en el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF):
Las mujeres
Los niños y las niñas
Las y los jóvenes
Los pueblos y comunidades indígenas
Lesbianas, gays, bisexuales, transgénero, transexuales, travestis e intersexuales
(LGBTTTTI)
Las poblaciones callejeras
Las personas adultas mayores
Las personas con discapacidad
70
Las personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo
Las personas víctimas de trata y explotación sexual23
Bajo estas consideraciones, los grupos mencionados se colocan como prioritarios para el
diseño de programas y acciones encaminadas a superar las condiciones de desigualdad y
pobreza que prevalecen en la Ciudad de México, de acuerdo al diagnóstico realizado.
Finalmente, el PGDDF 2013-2018 establece 8 enfoques transversales a toda la política
pública de la Ciudad de México, que son los siguientes:
Derechos Humanos
Igualdad de Género
Participación Ciudadana
Transparencia
Innovación, Ciencia y Tecnología
Sustentabilidad
Desarrollo Metropolitano
Acción Internacional
Los dos primeros, establecen contenidos específicos en materia de defensa de derechos e
igualdad de género que tienen relación directa con la temática de la no discriminación. En
el caso del enfoque transversal de derechos humanos, se busca que las políticas y
presupuestos públicos aseguren que las metas del ejercicio de gobierno se orienten a
garantizar las condiciones necesarias para el respeto a la dignidad humana, así como para
cumplir con los estándares internacionales en la materia. El segundo enfoque, Igualdad de
Género, responde a la idea de que el problema de la desigualdad entre mujeres y hombres
no puede tratarse en forma sectorial, sino que sus soluciones deben integrarse en todas las
23 Este grupo de población no fue considerado en la LPEDDF.
71
políticas y programas, a todos los niveles y en todos los momentos de la acción política:
diagnóstico, formulación, diseño, implementación, presupuestación y evaluación.
También establece como plazo máximo el 31 de mayo de 2014, para que las entidades
responsables elaboren los planes sectoriales derivados de este Programa General de
Desarrollo.
El Programa Sectorial de Desarrollo Social con Equidad e Inclusión (PSDSEI 2013-2018)
Los programas sectoriales desagregan en objetivos y metas de mediano plazo, los
lineamientos contenidos en el PGDDF 2013-2018 para una materia específica. En este caso,
el PSDSEI 2013-2108 regirá las actividades de los entes públicos encargados del sector de
desarrollo social en el Gobierno de la Ciudad de México. La elaboración del PSDSEI 2013-
2018 estuvo coordinada por la Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal y es el
resultado del trabajo conjunto con más de veinte entes públicos del Gobierno la Ciudad de
México: Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades; Secretaría de Salud;
Secretaría de Gobierno; Secretaría de Cultura; Secretaría de Protección Civil; Secretaría de
Educación; Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación; Consejería Jurídica y de Servicios
Legales; Procuraduría Social; Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia; Consejo para
Prevenir y Eliminar la Discriminación de la Ciudad de México; Consejo de Evaluación del
Desarrollo Social del Distrito Federal; Subsecretaría de Participación Ciudadana; Fondo para
el Desarrollo Social; Instituto de la Juventud; Instituto de las Mujeres; Instituto para la
Atención y Prevención de Adicciones; Instituto para la Integración al Desarrollo de las
Personas con Discapacidad; Instituto de Asistencia e Integración Social, Instituto para la
Atención de los Adultos Mayores, Dirección General de Igualdad y Diversidad Social y
Dirección General del Registro Civil.
El documento final fue validado en el seno del Comité de Planeación del Desarrollo del
Distrito Federal, acorde a lo establecido en la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito
72
Federal, y sometido a consideración del Ejecutivo Local, quien finalmente lo publica en la
gaceta oficial el 21 de octubre de 2014.
En el PSDSEI 2013-2108 la no discriminación y derechos humanos, violencia y alimentación
conforman las tres áreas de oportunidad que orientan todas las acciones del programa.
Cada una de ellas está integrada por un diagnóstico, que contiene las condiciones,
limitaciones y exigencias de la población que habita y transita en la Ciudad de México en
cada uno de los rubros mencionados.
Las áreas de oportunidad se estructuran alrededor de objetivos, metas y líneas de acción
retomados del Programa General de Desarrollo 2013-2018, incluyendo además las metas,
indicadores y políticas públicas sectoriales.
Los objetivos, metas y líneas de acción establecidas en el Programa Sectorial de Desarrollo
Social con Equidad e Inclusión 2013-2018, serán de observancia obligatoria para la
Administración Pública del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal
El PDHDF es resultado de un proceso de participación, diálogo y consenso entre entes
públicos, los tres órdenes de gobierno local (ejecutivo, legislativo y judicial), organizaciones
de la sociedad civil, academia y organismos públicos autónomos, acompañado por la Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
El proceso inició con la elaboración de un Diagnóstico de derechos humanos del Distrito
Federal en 2008 y derivado de ello, se formuló posteriormente el PDHDF en 2009, como
una herramienta para el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas con
enfoque de derechos humanos. El PDHDF propone estrategias transversales para todos los
73
órganos del Gobierno local, contenidas en 2,412 líneas de acción agrupadas en 25 capítulos
sobre derechos y grupos de población alrededor de tres núcleos problemáticos.
El PDHDF requirió para su implementación de la aprobación de la Ley del Programa de
Derechos Humanos del Distrito Federal (LPDHDF), que entre otras cuestiones, mandata a
los entes públicos a incorporar en sus procesos de programación y evaluación las líneas de
acción que marca el Programa, aportar información y colaborar en la actualización del
Diagnóstico cada seis años y avanzar en el cumplimiento de las metas programadas.24
El Derecho a la Igualdad y la No Discriminación ocupa el capítulo 6 que se compone de 5
atributos o temas, 9 estrategias, y 42 líneas de acción que involucran a 16 entes
responsables.25 El COPRED participa en el Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del
PDHDF, en calidad de invitado permanente y forma parte de la Coordinación Colegiada del
Espacio de Participación sobre el Derecho a la Igualdad y a la No discriminación.26
El Programa Anual para Prevenir y Eliminar la Discriminación para la Ciudad de México.
El Programa Anual para Prevenir y Eliminar la Discriminación en el Distrito Federal (PAPED)
se elabora por el COPRED por mandato de la LPEDDF conforme a su artículo 37 fracción I.
El Programa tiene como objetivo, sentar las estrategias y líneas de acción para que el
enfoque de igualdad y no discriminación se incluya de manera transversal en todas las
acciones que realizan los entes públicos del Gobierno de Distrito Federal. Cabe comentar
que la versión 2015 del PAPED, utiliza la preposición "en" el Distrito Federal en lugar de
24 La implementación del PDHDF ha sido un proceso complejo debido a la transformación en los
procedimientos administrativos que encierra hacia el interior del Gobierno de Distrito Federal. En este sentido, el diseño de indicadores y metas programadas para el seguimiento y evaluación del Programa es un trabajo que no ha sido concluido, ni implementado.
25 Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. Gobierno del Distrito Federal, Ciudad de
México 2009. 26 De acuerdo a la Ley del PDHDF en su artículo 18, el Consejo de Seguimiento y Evaluación del
PDHDF, se concibe como un órgano colegiado que coordinará las acciones de seguimiento y evaluación del PDHDF y promoverá la institucionalización del enfoque de derechos en el quehacer público. Por su parte, los
espacios de participación, de acuerdo a la misma Ley, artículo 3, fracción V, se constituyen por grupos
temáticos relacionados con los derechos, grupos de población y estrategias contendidas en el Programa, y que tiene como propósito coordinar y ampliar la participación ente los entes públicos y la ciudadanía para dar seguimiento al Programa.
74
"para", de acuerdo a las reformas a la Ley en la materia publicadas en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal del 8 de septiembre de 2014.
La LPEDDF menciona 10 grupos27 en situación de discriminación que es preciso atender de
manera diferenciada y oportuna, lo que no significa que otros grupos no puedan ser motivo
de atención por parte de los entes públicos. En este sentido, la Ley establece
responsabilidades a los entes públicos del Distrito Federal para garantizar, proteger y
promover el derecho a la igualdad y a la no discriminación para todas las personas,
incluyendo la implementación de las medidas positivas y compensatorias, así como de
acciones afirmativas que se requieran para generar condiciones de igualdad para los grupos
y personas en situación de discriminación.
El COPRED tiene la encomienda de vigilar el cumplimiento de la Ley y de ser el órgano
coordinador de las acciones que con enfoque de igualdad y no discriminación se
implementen en la Ciudad de México, no obstante que las responsabilidades de la
conducción de las políticas públicas para grupos o personas de manera específica, recaen
en distintas dependencias de la entidad. Por tanto, funda sus objetivos generales de trabajo,
en la necesidad de considerar la igualdad y la no discriminación, como condiciones
indispensables para alcanzar niveles de desarrollo justo, democrático y equitativo.
El PAPED se ha publicado desde el año 2013, por lo que ha ido consolidando sus estrategias
de manera paulatina, lo cual incluye el diseño de indicadores y de herramientas de para
apoyar el diseño de acciones a favor del trato igualitario, como los Lineamientos para el
diseño, implementación y evaluación de programas, acciones y políticas públicas con
enfoque de igualdad y no discriminación y el Manual de lenguaje incluyente y no
discriminatorio en el diseño de políticas públicas. Dichas herramientas se ha ido
incorporando al diseño del PAPED como parte de una estrategia de largo aliento, a fin de
27Dichos grupos son: Mujeres, niñas y niños, las y los jóvenes, personas adultas mayores, pueblos
indígenas y sus comunidades, población callejera, población LGBTTTI, personas con discapacidad, personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo, personas víctimas de trata y/o explotación sexual y personas en situación de pobreza.
75
que el principio de igualdad y no discriminación, efectivamente se transversalice para todas
las acciones que realizan los entes públicos de la Ciudad de México.
En términos generales, la estructura programática del Distrito Federal, ha ido incorporando
la igualdad y la no discriminación en la Ciudad de México, en términos específicos como
parte de los principios generales y ejes rectores. Sin embargo, hasta el momento se enfoca
principalmente al diseño de acciones encaminadas a la atención de los grupos que se
identifican como discriminados partir de la LPEDDF y el PDHDF. Las acciones y programas
forman parte de la política social que se identifica en el sector de desarrollo social de la
administración pública local.
Este encuadre permite identificar a la desigualdad y la vulnerabilidad de ciertos grupos
poblacionales, como las principales manifestaciones de la discriminación que la
administración local identifica y atiende de manera prioritaria. Es por ello que la selección
de los programas para el presente diagnóstico, se centró en aquellos que formaran pare de
estas estrategias, que de suyo es amplia y reconoce a la discriminación como un problema
público que requiere de la atención concertada de la administración pública local.
Este proceso está todavía en consolidación, por lo que es necesario avanzar para lograr
armonizar los instrumentos jurídicos bajo los principios de igualdad y no discriminación que
desde la Reforma de 2011 emanan del artículo 1er de la CPEUM. En segundo término
avanzar en que el derecho a la igualdad y la no discriminación avance como estrategia
articulada, más allá de ser mencionado como un principio transversal y por último, diseñar
mecanismos concretos de diseño, implementación, presupuesto y evaluación que permitan
el análisis de la política pública desde el enfoque d derechos humanos y no discriminación,
en todos los ciclos y componentes de la misma.
76
4. Ana lisis de la polí tica pu blica de la Ciudad de Me xico con enfoque de igualdad y no discriminacio n.
4.1. La política pública de la Ciudad de México y la atención a grupos discriminados.
Como ya se ha señalado en los apartados anteriores, la política pública con carácter
antidiscriminatorio en la Ciudad de México está construida en dos niveles diferentes y con
diferente grado de centralidad en la identificación de la discriminación como problema
público.
En primer término, es evidente que a partir del año 2011, se avanzó en la construcción de
elementos que enmarcaran jurídicamente al combate a la discriminación de manera
específica – ejemplo de ello son la aprobación de la Ley para Prevenir y Erradicar la
Discriminación en 2007 y su subsecuentes reformas para lograr la aprobación de la Ley para
Prevenir y Eliminar la Discriminación, vigente en la actualidad- así como la construcción de
una solidez institucional con la creación de una instancia como el COPRED, que tiene como
misión coordinar los esfuerzos para impulsar la transversalidad e integralidad de las
políticas públicas con enfoque de igualdad y no discriminación en la Ciudad de México.
El COPRED ha articulado esfuerzos para que la armonización legislativa del Distrito Federal
avance en la inclusión de cláusulas antidiscriminatorias y apoyando para que el Programa
General de Desarrollo, los Programas sectoriales, los institucionales y las ediciones anuales
del PAPED28, contaran con un suficiente nivel de armonización y alineación, que incluyera a
la discriminación como eje articulador y principio transversal.
28 El Programa Anual para Prevenir y Eliminar la Discriminación para la Ciudad de México es el único de los anteriores que se elabora anualmente.
77
Sin embargo, un análisis detenido de los programas, acciones y políticas públicas que
atienden directamente a los grupos en situación de discriminación, permite ver que todavía
hay mucho que hacer para alinear acciones y programas específicos y que en dado caso, el
tratamiento de la discriminación como problema público a atender en cada caso, no ocupa
el mismo grado de centralidad para el diseño, implementación y evaluación de acciones
públicas.
Con este propósito se analizaron 39 programas que atienden de manera específica a las
comunidades y grupos que la LPEDDF establece como prioritarios por su condición de
discriminación. Estos programas se seleccionaron de acuerdo a la metodología, por
presentar el mismo nivel de información consistente, necesaria para el tipo de análisis
propuesto.29
Si bien la protección social, no es el único tipo de política antidiscriminatoria que existe en
el Distrito Federal, si se puede identificar como la apuesta más sólida del gobierno local
para igualar el acceso a las condiciones para el desarrollo de todas las personas.
Este esfuerzo, demuestra que desde un enfoque de derechos, el gobierno de la Ciudad de
México ha apostado a la creación de redes de seguridad para los grupos en condiciones más
graves de desigualdad, vulnerabilidad y discriminación. Esta condición es una estrategia
ampliamente utilizada en la región, orientada a proporcionar un piso básico de garantías y
derechos además de la realización de necesidades básicas.
Este análisis fue muy útil para diagnosticar algunas de las medidas que se pueden subsanar
con mejores estrategias de implementación, pero también para dimensionar el reto de
29 Por información consistente se entiende Reglas de Operación, Instancia responsable identificada y asignaciones presupuestarias que cuentan con Actividad Institucional específica en el Programa Operativo Anual.
78
construir y avanzar en mejores acciones de política pública con enfoque de igualdad y no
discriminación para una Ciudad plural y diversa como es la Ciudad de México.
La información se presenta por grupo, de acuerdo a los programas identificados. En el caso
de la población LGBTTTI no se encontró ningún programa o acción que cubriera las
características de los demás que fueron seleccionados, por lo que se incluirá el análisis de
esta situación, incluyendo algunas recomendaciones en la sección correspondiente.
También es importante comentar nuevamente que la metodología contemplaba
entrevistas a las personas funcionarias públicas que estuvieran encargas de operar los
programas. La realización de las entrevistas fue compleja, ya que el diagnóstico se realiza
entre los meses de septiembre y diciembre de 2015. Los titulares de las Secretarías que
operan la política social del D.F. tuvieron relevos y en algunos casos los nombramientos de
titulares y operadores se demoró hasta por un par de meses. Ello complicó la
calendarización de entrevistas y en algunos casos los funcionarios recién nombrados, no
contaban con información acerca de cómo fueron diseñados y presupuestados los
programas. Sin embargo, de las 10 que pudieron realizarse se contó con la cooperación de
las y los entrevistados y se obtuvieron algunas líneas importantes para las recomendaciones
previstas.
A continuación se presenta el análisis de los programas analizados por grupo de población
al que van dirigidos.
4.1.1. Las mujeres El tema de la equidad de género y su inclusión como principio transversal, lleva más tiempo
de implementación en el Gobierno del Distrito Federal que el enfoque de derechos
humanos y el de igualdad y no discriminación.
79
Este proceso de consolidación del marco legal e institucional de la perspectiva de género,
siguió un trayecto parecido al ya descrito en el caso del derecho a la igualdad y no
discriminación, al tiempo que paralelamente, la incidencia efectiva de organizaciones,
colectivos y academia nutrió en buena medida los procesos a favor del pleno goce de
derechos para todas las personas de manera relevante.
En este proceso, primero se aprobó la Ley del Instituto de las mujeres del Distrito Federal
en 2002, que continúala consolidación de esfuerzos anteriores en el gobierno local, como
lo fue el Instituto de la Mujer, establecido en 1999 gracias – en aquel entonces- a una
modificación del artículo 129 del Reglamento de la Administración Pública del Distrito
Federal.
El Instituto ha avanzado en incluir elementos de igualdad de género en los marcos de
política pública de los programas y acciones del GDF y en articular acciones a favor de la
igualdad sustantiva de hombres y mujeres. Sin embargo, existen programas y acciones que
se ocupan de aspectos de inequidad y discriminación hacia las mujeres, que no son
coordinados ni operados por el Instituto de la Mujeres, (Inmujeres D.F.) ya que estas
atribuciones no le han sido conferidas de acuerdo al marco legal y normativo que lo rige.
El Inmujeres DF también es responsable de elaborar el Programa General de Igualdad de
oportunidades y no discriminación hacia las mujeres. Con ello se podría afirmar que si bien
existe un largo proceso de institucionalización de la perspectiva de género en la Ciudad de
México, la promoción de este enfoque no ha logrado permear en su grado más amplio en
el diseño e implementación de programas de manera transversal..
Los programas analizados para este diagnóstico fueron los siguientes:
NOMBRE DEL PROGRAMA
DEPENDENCIA RESPONSABLE
PRESUPUESTO30
30 Expresado en valores constantes, en donde el año 2013=100 y el cálculo de la inflación se hace en base al Índice de Precios al Consumidor, publicado por el INEGI
80
2013 2014 2015 Seguro de Desempleo Secretaría del
Trabajo y Fomento al Empleo
581,616,728 563,582,393 567,077,818
Programa de Alfabetización*
Secretaría de Educación del Distrito Federal
ND 37,979,585 18,360,704
Comedores Públicos Secretaría de Desarrollo Social 57,646,605 57,286,226 57,480,189
Apoyo a Madres Solas Residentes en el Distrito Federal 2015
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal (DIF-DF).
600,000 3,838,772 3,724,395
Programa de Reinserción Social para Mujeres Víctimas de Violencia Familiar
Secretaría de Desarrollo Social
682,700 655,182 635,661
Programa de Equidad para la mujer rural, indígena, huésped y migrante de la Ciudad de México.
Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC)
7,956,020 7,821,209 6,520,897
Seguro Contra la Violencia Familiar
Secretaría de Desarrollo Social
22,083,616 23,768,931 20,562,026
*En el 2013 no hay una Actividad institucional que se refiera específicamente a algún programa de alfabetización. Para 2014 Y 2015, la Actividad Institucional que incluye el componente se denomina “Acciones para la alfabetización diversificada”. Esos son los recursos que se tomaron en cuenta para el análisis del diagnóstico.
La definición del problema: Los programas analizados se pueden clasificar en dos categorías: los que tienen un componente de atención específica o de protección social a las mujeres y los que la incluyen como parte de un principio transversalizador y de universalidad con enfoque de género. En el primer caso se encuentran:
Apoyo a Madres Solas Residentes en el Distrito Federal
Programa de Reinserción Social para Mujeres Víctimas de Violencia Familiar
Programa de Equidad para la mujer rural, indígena, huésped y migrante de la Ciudad de México.
Seguro Contra la Violencia Familiar En el segundo caso están:
Seguro de Desempleo
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/ Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales del Gobierno del Distrito Federal correspondiente a los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015 disponibles en línea en: http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/
81
Alfabetización
Comedores Públicos Estos tres últimos incluyen modalidades específicas de apoyo a mujeres como el despido
por embarazo en el caso del seguro por desempleo; la inclusión de las mujeres, en el caso
de la alfabetización, dado que se reconoce en el diagnóstico realizado para el diseño del
programa que no saber leer y escribir afecta particularmente a distintos grupos entre los
que destacan las mujeres; y por último en el caso de comedores públicos, se establece que
está diseñado con un enfoque transversal de Derechos Humanos, de equidad de género,
de igualdad y no discriminación priorizando la transparencia y la rendición de cuentas y que
específicamente en el caso de las mujeres, son población objetivo y prioritaria las niñas;
mujeres embarazadas o en etapa de lactancia, adultas mayores y madres solas.
En el caso de los programas que claramente focalizan los apoyos y atención a un grupo en
particular de mujeres, en todos los casos se identifica un problema específico ligado a la
condición de género.
Sin embargo, no en todos los casos se identifica o se recupera el factor de la discriminación,
como causa de desigualdad y desventaja. Es decir que el problema que el programa busca
atender está identificado como tal y se identifica como una condición de desventaja
material, pero no existe el mismo grado de identificación con la discriminación como
problema que agrava la desigualdad y que también es importante visibilizar y atender.
Esta información se desprende de la revisión de las secciones de antecedentes y alienación
programática que se incluye en las Reglas de Operación de los programas señalados31.
31 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo de Evaluación de Desarrollo del Distrito Federal, Programas Sociales del Distrito Federal, Reglas de operación 2015, SEDESO, Evalúa D.F, México .D.F, 2015. Versión electrónica disponible en: http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=642
82
En este sentido, la identificación de la discriminación como problema que agrava la
condición de vulnerabilidad se atiende en dos directrices, la primera como parte de
programas amplios que visibilizan la situación de las mujeres como de atención prioritaria
y la segunda cuando se focalizan situaciones o condiciones concretas, como lo es el ser jefa
de familia, haber vivido violencia, haber perdido el empleo, o ser parte de la población
indígena o migrante.
En todos los casos, la centralidad de la problemática a atender está puesta en un problema
o necesidad específica y no en todos los casos es identificable el término de no
discriminación como principio transversal.
Población objetivo:
Siendo el eje de análisis para estos programas es la atención a las mujeres en situación de
discriminación, la población objetivo está identificada con alguna condición de
vulnerabilidad o desventaja. En el caso de los programas de comedores públicos, seguro de
desempleo y alfabetización, se trata de poblaciones en situación de vulnerabilidad pero no
de un grupo en específico. Ello dificulta la identificación de las condiciones particulares de
discriminación hacia las mujeres que se atienden con estos programas, o la forma en que le
programa instrumenta medidas antidiscriminatorias para las mujeres.
No se aprecia uniformidad metodológica para determinar la población objetivo. No es
explícito en todos los casos, bajo que criterios se dimensiona y focaliza el problema a
atender. El uso de datos estadísticos y sociodemográficos acerca de estas poblaciones no
tiene el mismo nivel de precisión. Para verificar esta situación se consultaron los
Lineamientos para la elaboración de las Reglas de Operación de los Programas Sociales para
el Ejercicio 2015, emitidos por el EVALUA DF. Los programas cumplen con los criterios
establecidos para el diagnóstico, pero no se incluye a la discriminación o datos acerca de
ella como parte del problema.32
32 Ibidem
83
Es hasta la edición 2016 que se hace explícito en dichos Lineamientos el enfoque de
igualdad y no discriminación:
Las Reglas de Operación deberán incluir un enfoque de derechos humanos; utilizar un
lenguaje incluyente y no discriminatorio; integrar una perspectiva de género; promover
la equidad, la inclusión y diversidad social33.
El que sea explícito el mandato de alineación con los instrumentos que rigen la política
pública del Gobierno de la Ciudad es sin duda parte de un esfuerzo coordinado. Sin
embargo, hacen falta herramientas específicas para que las clausulas discriminatorias se
hagan presentes en todo el ciclo de la política pública, desde el diseño hasta su
evaluación.
Presupuesto y recursos materiales:
En los años revisados, que comprenden el actual Programa de Desarrollo, no se observan
fluctuaciones importantes. Algunos aumentos significativos y decrecimientos en función
de estrategias operativas, aunque no se especifica las razones de los movimientos. Los
presupuestos contemplan asignaciones para su operación, pero ninguno requiere de
inversiones extraordinarias, operan con los recursos materiales y estructuras con que las
instituciones cuentan y que entran dentro del presupuesto general de las dependencias.
Común a todos los programas revisados en este diagnóstico es la consideración de que el
mero análisis de las asignaciones presupuestarias no resulta suficiente para determinar
los montos destinados por grupo. Hay algunos que están dentro de las reglas de operación
y objetivos de atención de los programas pero no son visibles desde el punto de vista
33 Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal, Lineamientos para la elaboración de las Reglas de Operación de los Programas Sociales para el Ejercicio Fiscal 2015, Evalúa D.F, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, México D.F. 31 de Octubre de 2014, versión electrónica disponible en línea en: http://www.evalua.df.gob.mx/files/pdfs_sueltos/GODF_1977.pdf
84
presupuestario. Es decir que es difícil establecer el monto de los recursos asignados a cada
grupo o a cada carencia en particular.
Es importante decir también que esta condición se comparte con otros programas como
es el caso del Programa de Derechos Humanos del D.F. En general, la estructura del
presupuesto en el Gobierno del Distrito Federal, permite identificar programas con
actividades institucionales que tienen montos específicos y metas financieras, pero ello
no permite saber cuánto se invierte por línea de acción o por acciones en particular. Esta
situación se hace más evidente en el análisis de otros grupos, como la población callejera
– cuya diversidad y heterogeneidad incluye mujeres, jóvenes, niñas y adultas mayores- o
la población LGBTTTI en donde no se visibilizan acciones respaldadas
presupuestariamente hacia mujeres lesbianas, transgénero o bisexuales.
4.1.2. Las niñas y los niños Las niñas y los niños representan un grupo particular en situación de discriminación ya
que factores como su condición de “menores de edad”, el género, la etnia y la posición
socioeconómica, se traducen en la negación del ejercicio de derechos, tales como el
acceso a servicios y cuidados básicos, educación y atención médica. Los instrumentos
internacionales también establecen la obligación de protegerles en contra de toda forma
de violencia y explotación.
En la Ciudad de México se cuenta con un instrumento jurídico que protege los derechos
de niñas y niños desde el año 2000, año en el que la ALDF aprueba la Ley de los Derechos
de las Niñas y los Niños en el Distrito Federal. Sin embargo, con el propósito de armonizar
esta Ley con el instrumento nacional y acorde al compromiso contraído por el Gobierno
de la Ciudad con la iniciativa “Diez por la Infancia” promovida por la UNICEF, en 2015 se
promulga una nueva Ley de los derechos de las niñas, niños y adolescentes de la Ciudad
de México, que sustituye a la antes mencionada.
85
Este ordenamiento jurídico reconoce a las niñas, niños y adolescentes como sujetos de
derechos y mandata a las instituciones públicas del gobierno local a diseñar estrategias
específicas para atender a la población en situación de vulnerabilidad. Con ello, se afirma
el compromiso de atender de manera prioritaria a este grupo de población, bajo un
principio explícito de equidad y de no discriminación para alcanzar su pleno el desarrollo.
Los programas analizados para este grupo de población, son los siguientes:
Desayunos escolares
Educación garantizada
Comedores públicos
Becas escolares para niños y niñas en condición de vulnerabilidad social
Uniformes escolares gratuitos
Saludarte
Seguro contra accidentes personales escolares 2015
Niñas y niños talento
NOMBRE DEL PROGRAMA
UNIDAD ADMINISTRATIVA
RESPONSABLE
PRESUPUESTO34
2013 2014 2015
Programa “Becas Escolares para Niñas y Niños en Condición de Vulnerabilidad Social
Dirección de Recursos Financieros del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia DIF-DF
241,095, 946 234,036,865 228,208,043
34 Expresado en valores constantes, en donde el año 2013=100 y el cálculo de la inflación se hace en base al Índice de Precios al Consumidor, publicado por el INEGI http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/ Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales del Gobierno del Distrito Federal correspondiente a los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015 disponibles en línea en: http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/
86
Uniformes Escolares Gratuitos
Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal, a través de la Subsecretaría de Participación Ciudadana.
355,872,648 354,795,202 349,162,011
Útiles Escolares Gratuitos
Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal, a través de la Subsecretaría de Participación Ciudadana.
126,321,086 125,338,363 125,182,495
Saludarte* Secretaría de Educación del Gobierno del Distrito Federal (Ejecutora del gasto)
ND 214,497,513 284,217,877
Seguro Contra Accidentes Personales de Escolares, "Va Segur@" 2015
Fideicomiso Público denominado “Educación garantizada del Distrito Federal”
111,731,826 109,541,454 109,912,345
Niñas y Niños Talento
Fideicomiso Educación Garantizada del Distrito Federal
324,798,000 316,698,656 310,335,196
Educación Garantizada
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal
31,225,830 30,759,420 28,747,757
*Saludarte no tiene una Actividad Institucional específica en el POA 2013. Es claro que el programa arranca en agosto de ese año con recursos transferidos de otras Actividades Institucionales o programas diseñados en la administración anterior. Para 2’14 y 2015, los recursos se identifican en la Actividad Institucional “Formación Integral y Complementaria en el ámbito escolar” esos son los recursos que se analizan para el diagnóstico por coincidir con los objetivos del programa plasmados en los documentos oficiales.
De estos programas solamente uno de ellos no está diseñado de manera exclusiva para
atender a niñas, niños y adolescentes, que es el de comedores públicos, todos los demás
tienen como población objetivo, las niñas y niños en situación escolar que viven en la
Ciudad de México.
El programa de Comedores Públicos incluye a niñas, niños, adultos mayores y mujeres
embarazadas en situación de vulnerabilidad, como las personas a las que va dirigida el
programa de manera prioritaria.
87
De este grupo de programas, Saludarte es el programa que implica más recursos y una
inversión más diversificada. Además de ser el esfuerzo más significativo y sostenido de
colaboración entre el gobierno local y federal en materia de educación básica.
Definición del problema
De los programas analizados, seis de ellos identifican la situación de discriminación como
parte del problema a atender. En el caso de Desayunos escolares, el programa afirma
apoyar a la economía de las familias e identifica a alumnos y alumnas de educación
preescolar y básica, como prioridad al contribuir en reforzar su seguridad, evitar la
discriminación, las diferencias sociales, y fortalecer el reconocimiento derivado de las
características individuales más que de la vestimenta.
En el caso de Uniformes escolares gratuitos, también se apoya a la economía familiar,
identificando a alumnos y alumnas de educación preescolar y básica, como prioridad al
contribuir en reforzar su seguridad, evitar la discriminación, las diferencias sociales, y
fortalecer el reconocimiento derivado de las características individuales más que de la
vestimenta.
Inclusión similar se observa en el Programa de útiles escolares gratuitos que también
afirma apoyar a la economía de las familias e identificando a alumnos y alumnas de
educación preescolar y básica, como prioridad al contribuir a la disminución del gasto en
la compra de útiles escolares. Esta ayuda se brinda en condiciones de igualdad y no
discriminación, de acuerdo los documentos revisados.
En el caso de Saludarte, el programa refuerza la educación extraescolar y
complementaria, identificando a la población infantil como un grupo en situación de
vulnerabilidad principalmente en áreas como salud y alimentación, afirmando que la falta
de estímulos para el desarrollo de su creatividad, los pone en riesgo de desigualdad y
abandono escolar.
88
En el diagnóstico se identifican 3 principales problemas educativos en la Ciudad de
México: Insuficiente calidad educativa, prevalencia de sobrepeso y obesidad infantil en la
población escolar y acceso desigual a actividades recreativas complementarias. Contiene
datos estadísticos e identifica como consecuencia de estas problemáticas un obstáculo en
el ejercicio del pleno derecho a la educación y a la salud para niños, niñas y adolescentes.
En el caso de Seguro contra accidentes, se menciona la situación de vulnerabilidad en la
que se quedan algunas familias cuando un/a estudiante sufren de algún accidente,
aludiendo a un factor de desigualdad, pero no específicamente de discriminación, como
parte del problema.
Finalmente, Niñas y Niños Talento menciona el factor de discriminación en la justificación
de sus reglas de operación, pero no de manera específica ni describe cómo el programa
colabora con la eliminación de la misma.
Esta revisión, indica que gradualmente, el principio de igualdad y no discriminación ha ido
permeando el diseño de los programas, aunque no con el mismo nivel de centralidad para
considerarlo un problema público o eje rector de la política pública de atención a hacia
los niños y las niñas.
La revisión de los programas también sugiere un marcado interés de apoyos y ayuda a
niñas y niñas en situación escolar, dando prioridad con ello a una de las principales
carencias producto de la discriminación, que es el rezago educativo. Ello no sólo implicaría
solamente acceso al servicio educativo- hay que recordar además que el Gobierno de la
Ciudad no proporciona el servicio educativo ni tiene control de administración o gestión
sobre las escuelas de educación básica, que dependen del orden federal a través de la
Secretaría de Educación Pública- sino también la garantía de contar con insumos
89
complementarios como los útiles, los uniformes o el apoyo de las becas para abatir el
rezago escolar.
Población Objetivo
Exceptuando el caso de Comedores Públicos, la población objetivos son las niñas y niñas
en edad escolar e inscritos en escuelas públicas en la Ciudad de México. Ello invisibiliza
otras condiciones asociadas a la discriminación por género, por condición económica o
por pertenencia a grupos y comunidades indígenas. Tampoco hay programas con
información consistente acerca de abatir a la población infantil en situación de
discriminación como lo es vivir con alguna discapacidad, o ser parte de la población
indígena, por citar dos ejemplos.
Como ya se ha señalado, la Ciudad de México no tiene control administrativo o de gestión
sobre las escuelas de educación básica, por lo que los programas de educación especial e
intercultural y bilingüe también dependen de la Secretaría de Educación Pública.
En este caso, el cálculo de la población objetivo sigue la metodología de considerar a la
población de entre 6 y 12 años de edad que está inscrita en alguna escuela pública de
educación básica de acuerdo de datos oficiales. Los casos diferentes son comedores
públicos – en donde se da atención a todas las personas que se acerquen a ellos- y las
becas de Niñas y Niños Talento que no busca solamente asegurar la permanencia en la
escuela, sino incentivar el buen desempeño escolar.
Las Becas escolares para Niñas y niños en condición de vulnerabilidad social, abren un
poco más el espectro al centrarse en niñas y niños residentes en la Ciudad de México, de
6 a 14 años, inscritos escuelas públicas del Distrito Federal y en situación de vulnerabilidad
debido al fallecimiento o incapacidad total del padre, madre o tutor/a y con ello evitar
la deserción escolar. Esta población se calcula tomando como línea base la población
atendida en periodos anteriores. Es de resaltar que en este caso, se habla de un tipo de
vulnerabilidad específica que puede probarse con requisitos particulares y que la atención
90
a las niñas y los niños se centra en fortalecer – mediante una beca- la permanencia en la
escuela.
En el caso del Seguro contra accidentes personales escolares 2015, la población objetivo es
toda alumna o alumno que se encuentre inscrito en escuelas públicas del Distrito Federal,
desde los niveles de nivel pre-escolar, educación básica, primaria, secundaria, hasta nivel
medio superior de bachillerato, politécnicos, Centros de Educación Artística del INBA,
Centro de Formación Deportiva de la CONADE, Conaleps y Cetis que se ubiquen en el
Distrito Federal, así como los beneficiarios del Programa de Estímulos para el Bachillerato
Universal Prepa Sí‖, en activo inscritos en escuelas públicas del Distrito Federal; y
extensivamente a los alumnos inscritos en estancias infantiles, centros de desarrollo
comunitario y centros de bienestar social urbano del Sistema Integral para la Familia (DIF-
DF). El programa se autonombra como universal, aún y cuando sólo es aplicable para la
población escolar que asiste a escuelas públicas en la Ciudad de México y para las y los
jóvenes que son beneficiarios de los programas de apoyo a la educación media superior.
En este caso, como en otros observados, la alineación y el diseño tienen claros propósitos
de atender a la población en desventaja generando condiciones de equidad, pero en la
práctica se avocan a situaciones muy específicas que en conjunto parecen desarticuladas y
con objetivos diferentes a pesar de estar diseñadas para la misma población que vive
carencias y discriminación de diferentes maneras y por diferentes causas.
Presupuesto y recursos materiales
Exceptuando el programa de Comedores públicos y el Seguro contra de accidentes
personales escolares y Saludarte, cuyas unidades de medida no son apoyos monetarios,
los demás programas ofrecen ayudas económicas orientadas a abatir el rezago y la
deserción escolar.
91
El tipo de requisitos de acceso diferencia el tipo de apoyo y los montos, pero en general,
se orienta a atender un universo delimitado: el de la población escolar que asiste a
escuelas públicas en la Ciudad de México. En este sentido la asignación es consistente
para mantener la operación de los programas, ya que el universo cuantificable responde
a una matrícula que presenta pocas variaciones de un año a otro y de haberlas, se ubican
en proyecciones de deserción y rezago que se calculan en base a cifras oficiales
proporcionadas por el Gobierno Federal.
Lo que es de llamar la atención es que en el caso del DIF, la Secretaría de Educación y la
Secretaría de Desarrollo Social, se destinan recursos de gasto social para el diseño de
políticas públicas específicas y en ocasiones complementarias. Sin embrago, hay recursos
que proceden del Fideicomiso de Educación Garantizada, un fondo creado para
administrar exclusivamente los recursos de los Programas de Educación Garantizada,
Estímulo al Bachillerato, PREPA SI, Niñas y Niños Talento y el Seguro contra accidentes
personales escolares. No queda claro el porqué es necesario un fideicomiso para la
administración y gestión de los recursos de estos programas y si esta figura no duplica
funciones que podrían desarrollar la Entidades que tienen a la educación y a la atención
de las niñas y los niños como materia de trabajo primordial en el Distrito Federal.
Otro asunto que es digno de mencionar, es que a pesar de ser uno de los programas con
mayor presupuesto, Saludarte no cuenta con una actividad institucional específica que lo
ligue con el programa. Los recursos que se analizan para este diagnóstico, son los que se
agrupan en la actividad institucional, Formación Integral y Complementaria en el ámbito
escolar, que tiene una meta de atención de 25 000 personas. Con fines de transparencia
sería importante que un programa tan importante y con una de las más elevadas metas
de atención, tuviera una actividad institucional específica que permitiera su monitoreo de
manera más clara.
92
Saludarte es también uno de los programas que tiene recursos destinados a bienes
muebles e inmuebles, además de ayudas y transferencias. Ello supone el seguimiento de
acciones más complejas que las transferencias monetarias, además de que permite
visibilizar al grupo de niñas y niñas en edad escolar asociado a un presupuesto de
atención específica.
4.1.3. Las y los Jóvenes La juventud es una etapa de transición entre la niñez, adolescencia y la etapa adulta. Para
las y los jóvenes la discriminación se expresa a través de los obstáculos para tener acceso
a la educación, a la salud, a empleos dignos y bien remunerados, a participar
políticamente y en la toma de las decisiones que influyen en su situación de vida. Las
personas jóvenes son consideradas como un grupo en situación de discriminación cuando
no se les reconoce como sujetos de derecho y no se les concede la posibilidad de
participar y decidir en asuntos que tienen que ver con su visión de futuro y desarrollo con
impacto en el corto, mediano y largo plazo.
En el Distrito Federal se aprueba en 1999 la Ley de la Jóvenes del Distrito Federal, que
constituía un primer intento por dotar de marco legal las acciones a favor de las personas
jóvenes en la Ciudad de México. La ley tenía – entre otras deficiencias- la de ser
principalmente enunciativa de los derechos de las y los jóvenes. Sin embargo, establecía
el marco jurídico para la creación del Instituto de la Juventud del Distrito Federal, como
un organismo descentralizado del Gobierno del Distrito Federal, con personalidad jurídica
y patrimonio propio. Con ello, la Ciudad avanzaba hacia la institucionalización en materia
de políticas de juventud, pero se quedaba corta en la garantía y promoción de todos los
derechos para todas las personas jóvenes.
En 2015, producto de un trabajo conjunto y coordinado entre sociedad civil, academia,
legisladores, el Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos
Humanos y el propio Injuve DF, se promulgó la Ley de los Derechos de las Personas
93
Jóvenes del Distrito Federal, que además de armonizar la ley local con los instrumentos
nacionales e internacionales, se alineaba con el Programa de Derechos Humanos del
Distrito Federal, reconociendo de manera explícita a las y los jóvenes como sujetos de
derecho y agentes del desarrollo, además de crear mecanismos específicos de
participación y exigibilidad.
Este proceso da como resultado delimitado y definido campo de acción para la atención
de la juventud, así como la inclusión de la discriminación como parte de las problemáticas
que enfrenta este grupo de población. Sin embargo, el Instituto de la Juventud del Distrito
Federal no tiene atribuciones ni estructura, para operar todas las acciones, programas y
políticas orientadas a la atención de la juventud. Su trabajo se orienta a implementar y
transversalizar la perspectiva de juventud en las acciones que se desarrollan el Gobierno
de Distrito Federal.
Los programas que se analizaron para el diagnóstico fueron los siguientes:
Prepa SÍ
Jóvenes en Impulso
Jóvenes en Desarrollo
Educación garantizada
Becas del Instituto de Educación Media Superior
NOMBRE DEL PROGRAMA DEPENDENCIA RESPONSABLE
PRESUPUESTO35
2013 2014 2015
35 Expresado en valores constantes, en donde el año 2013=100 y el cálculo de la inflación se hace en base al Índice de Precios al Consumidor, publicado por el INEGI http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/ Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales del Gobierno del Distrito Federal correspondiente a los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015 disponibles en línea en: http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/
94
Prepa Sí Fideicomiso Educación Garantizada del Distrito Federal
1,207,000,000 1,282,158,255 1,279,543,128
Jóvenes en Impulso* Instituto de la Juventud 32,789,058 31,894,960 29,776,536
Educación Garantizada Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal
31,225,830 30,759,420 28,747,757
Jóvenes en Desarrollo** Instituto de la Juventud 43,587,415 38,980,232 36,578,454
Becas del Instituto de Educación Media Superior del Distrito Federal
Instituto de Educación Media Superior del Distrito Federa
42,101,568 57,610,365 57,500,938
El programa Jóvenes en Impulso solamente tiene en el 2013 una Actividad Institucional en el POA que la identifique con el nombre del Programa. En 2013 aparece una Actividad Institucional denominada “Programa de Jóvenes en Impulso”. En 2014 Y 2015 se denomina “Acciones de apoyo para Jóvenes que colaboran en acciones en beneficio de la Ciudadanía”. Esos son los montos que se consignan en este análisis. ** El Programa Jóvenes en desarrollo, no tiene en 2013 una Actividad institucional en el POA que la identifique con el nombre del programa. En 2013 aparece una Actividad Institucional denominada “Programa de atención a Jóvenes en situación de riesgo”. En 2014 y 2015 se denomina “Acciones de apoyo para el desarrollo de los Jóvenes” Esos son los montos que se consignen en el análisis.
En los programas analizados, el único que no está dirigido específicamente a jóvenes,
porque incluye a población que cursa educación básica, es decir, de 6 a 12 años de edad, es
el de educación garantizada. Los demás están focalizados a las y los jóvenes, de entre los 12
y 29 años de edad, principalmente a los que estudian la educación media superior, o
participan en labores de mejoramiento comunitario, cómo es el caso del Programa Jóvenes
en Impulso.; o están en situación de vulnerabilidad como el Programa Jóvenes en
Desarrollo.
Definición del Problema:
Los programas orientados a combatir la deserción escolar, como Prepa SÍ, Educación
Garantizada y las Becas del instituto de educación Media Superior, identifican los obstáculos
de los y las jóvenes para acceder a la educación, como expresión de discriminación y
desigualdad.
En el caso de los programas del Injuve DF. Jóvenes en impulso y Desarrollo, se identifican
algunas de las condiciones de vulnerabilidad para esta población, entre ellas, en el caso del
Programa Jóvenes en Impulso, se beca a jóvenes líderes que realizan trabajos a favor de sus
comunidades fomentando el uso de la bicicleta, divulgando información sobre cuidado del
medio ambiente, enseñando a otros jóvenes el uso correcto de los métodos
95
anticonceptivos, sensibilizando sobre la discapacidad, impulsando el emprendedurismo,
rescatando tradiciones entre otras acciones. No se incluye de manera central la
discriminación, como problema a atender, aunque se infiere que el trabajo comunitario es
una manera de construir sociedades más incluyentes y donde se valore el trabajo
comunitario de todas las personas que en él participan.
En el caso de Jóvenes en desarrollo el componente de la discriminación como parte del
problema a atender es explícito y ocupa un mayor grado de centralidad que en el antes
mencionado. El diagnóstico que se realiza, visibiliza el hecho de que las personas jóvenes
del Distrito Federal se enfrentan, entre otras, a las problemáticas de discriminación,
exclusión, violación a sus derechos humanos y maltrato por su situación de vulnerabilidad
o situación cultural diversa, sea por motivos de origen étnico, condición jurídica, social,
económica, migratoria o de salud, así como la edad, discapacidad, sexo, orientación o
preferencia sexual, estado civil, nacionalidad, apariencia física o forma de pensar.
La vulnerabilidad se define en función de estar expuesto a situaciones como las siguientes:
* Violencia y/o desintegración familiar.
* Estar vinculado a un entorno de adicciones.
* Vínculo o contacto con personas involucradas en actividades delictivas.
* Situación económica precaria.
* Migración e indígenas en situación de vulnerabilidad.
También se incluye a madres solas adolescentes y jóvenes y adolescentes, jóvenes con
discapacidad y en conflicto con la ley en tratamiento de externación o vinculados por la
Dirección General de Tratamiento para Adolescentes.
Población Objetivo.
En el caso de las becas y del apoyo en caso de muerte o incapacidad del padre o tutor, que
otorga el programa Educación Garantizada, los apoyos se orientan a atender a las población
96
de entre 12 y 24 años que está inscrita en alguna institución de educación media superior
pública del Distrito Federal, al igual que en el caso de los apoyos económicos para niños,
niñas y adolescentes.
En el caso de jóvenes en impulso, el programa beca a jóvenes líderes que realicen trabajo a
favor de sus comunidades, que dediquen en promedio 40horas a la semana y que estén el
rango de edad de los 12 a los 29 años. La población a atender ser calcula tomando como
línea base la atención de ejercicios posteriores en base a la estadística generada por el
propio programa.
En el caso de Jóvenes en desarrollo, la población objetivo son jóvenes en vulnerabilidad que
pudieran caer en deserción escolar, embarazo adolescente, adicciones, pandillerismo o
delincuencia organizada. Se les asigna un tutor voluntario, se les otorga una credencial de
transporte gratuito y adcionalmente tienen acceso a actividades educativas, culturales,
deportivas y recreativas.
El programa identifica a la población beneficiaria del programa como aquella que está entre
los 12 y 29 años de edad y que vive en unidades territoriales en las cuales coinciden dos o
más de los criterios estadísticos de vulnerabilidad, tales como:
* Medio, alto o muy alto índice de marginalidad.
* Elevados niveles en los indicadores de violencia familiar y/o social.
* Alta incidencia de jóvenes involucrados en actividades tipificadas como delictivas.
La metodología para dimensionar la capacidad de atención del programa usa como línea
base la atención en ejercicios anteriores, a partir de la estadística generada por el propio
programa.
Presupuesto y recursos materiales.
97
Las unidades de medida de los programas en todos casos son de personas, es decir que se
trata primordialmente de programas que brindan apoyos económicos y transferencias
monetarias a las personas jóvenes.
Al igual que en el caso de las Becas para Niñas, Niños y Adolescentes, el dinero de Educación
Garantizada lo administra del Fideicomiso de Educación Garantizada. Es importante hacer
notar, que el programa de Educación Garantizada que administra el DIF, a menudo se
confunde con una actividad institucional del Fideicomiso que lleva el mismo nombre. Es
importante diferenciar las actividades institucionales para que no parezca que hay
funciones y gasto de recursos duplicados para atender una misma necesidad.
En general son programas con algunos años de creación y operación, que rebasan el periodo
la actual administración. No implican inversiones en infraestructura, al tratarse de apoyos
y/o transferencias monetarias. Su cálculo de acuerdo a la metodología descrita en el
apartado anterior, asegura atender como mínimo a la población ya atendida, por lo que las
variaciones presupuestarias aumentan en función de ese criterio.
En el caso de los programas operados por el Injuve DF. los dos en su conjunto representan
aproximadamente la mitad de los recursos presupuestarios de toda la institución. Es de
llamar la atención porque son programas en los que no se requiere estar inscrito en alguna
institución educativa – necesidad que como vemos, atienden otras instituciones- por lo que
parece una apuesta para visibilizar con acciones y desde el presupuesto a jóvenes con
necesidades diferentes a la escolar y que enfrentan otras formas de discriminación.
En el caso de los programas del Injuve DF. los cambios en el nombre de la Actividad
Institucional a la que se asignan los recursos hablan de que presupuestariamente se
entienden como “acciones” no como programas, a pesar de que esa es la denominación
que tienen en las reglas de operación. Ello dificulta su monitoreo e identificación para el
seguimiento ciudadano del presupuesto público.
98
Finalmente, es importante señalar aquí al igual que en el caso de las Niñas, Niños y
adolescentes, la necesidad de administrar institucionalmente los recursos de las becas
escolares, sustituyendo la figura del fideicomiso. Ello permitiría identificar los recursos
como parte del gasto social, además de que su funcionamiento estaría normando por un
decreto de creación que robustecería su capacidad jurídica.
4.1.4. Las Personas Adultas Mayores. Las personas adultas mayores –aquellas de 60 años cumplidos en adelante- constituyen un
sector vulnerado en sus derechos que enfrenta problemas de acceso a los servicios de salud,
al trabajo, a la educación, a vivienda digna y en general, por carecer de los medios
necesarios para su desarrollo integral. La discriminación hacia este grupo de población está
relacionada también con el maltrato y la exclusión en el proceso de toma de decisiones a
nivel social y familiar.
A medida que aumenta la edad de las personas, sufren distintos tipos de discriminación
para acceder a un empleo digno, estable, remunerado y con prestaciones de ley. Una de las
consecuencias más graves de esta situación se traduce en la falta de acceso a un sistema de
salud que les asegure servicios médicos, medicamentos, pensiones y otras formas de
asegurar su bienestar y subsistencia.
En el caso de las mujeres adultas mayores, el asunto se agrava por la acumulación de otras
formas de inequidad de género. Habiendo sido marginadas de opciones de desarrollo a lo
largo de su vida como lo es la educación formal, excluidas del mercado laboral y
dependientes muchas veces de familias que consideran su trabajo como una ayuda,
muchas de las mujeres adultas mayores enfrentan la vejez en condiciones de extrema
pobreza.
99
En el Distrito Federal, el proceso legislativo y de institucionalización de las acciones a favor
de este grupo de población siguió un proceso diferente al de otros casos acciones para para
atender a población en situación de vulnerabilidad y discriminación. Además de ello, es
importante decir que es uno de los programas que lleva más tiempo de implementado en
la Ciudad de México, por lo que ha desarrollado de manera progresiva distintas
herramientas de evaluación y mejora.
El Gobierno del Distrito Federal inició en el año de 2001, la operación del Programa de
Apoyo Alimentario, Atención Médica y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de
70 Años Residentes en el Distrito Federal. En noviembre de 2003, se aprobó la Ley que
Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 70 Años Residentes
en el Distrito Federal, publicándose sus modificaciones el 22 de octubre de 2008, entrando
en vigor el 1° de septiembre de 2009, con lo que se extendió el derecho desde los 68 años.
El programa inició en marzo de 2001 con 150 mil personas beneficiadas.36
En el año 2007 se emitió el decreto que modifica el Reglamento Interno de la Administración
Pública del Gobierno del Distrito Federal, para crear el Instituto para la Atención de los
adultos mayores (IAAM), un órgano sin autonomía financiera, de gestión que no cuenta con
patrimonio propio. Su operación se asigna a una Dirección General que depende
directamente de la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Distrito Federal.37
Es decir que en este proceso, lo primero que se tuvo fue un programa de política pública
con un componente específico de atención a las personas adultas mayores, lo que dio paso
a un marco jurídico que garantizara su continuidad y una unidad administrativa que operara
el programa, además de coordinar las acciones dirigidas a este grupo de población. Estas
36 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo de Evaluación de Desarrollo del Distrito Federal, Programas Sociales del Distrito Federal, Reglas de operación 2015, SEDESO, Evalúa D.F, México .D.F, 2015. Versión electrónica disponible en: http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=642 37 Secretaría de Desarrollo Social, Instituto para la Atención a las Personas Adultas Mayores, Manual Administrativo, IAAM DF, Julio 2013, versión electrónica disponible en: http://www.adultomayor.df.gob.mx/images/pdf/Manual2013.pdf
100
condiciones hacen del programa uno de los más sólidos en materia de información, de
evaluación y de seguimiento, por lo que se trata de un programa importante que ilustra en
su diseño e implementación las prioridades de atención hacia este grupo de población y es
por ello que es el único que se analiza.
NOMBRE DEL PROGRAMA
DEPENDENCIA RESPONSABLE
PRESUPUESTO38
2013 2014 2015 Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 68 años, Residentes en el D.F.
Secretaria de Desarrollo Social*
5,459,895,448 5,530,595,010 5,800,558,659
*En el POA 2013, los recursos aparecen en el instituto para la Atención a los Adultos Mayores del Distrito Federal, quien tiene
clave propia como Unidad Administrativa. Sin embargo esa información desaparece en los POA de 2014 y 2015, los recursos aparecen en la Secretaría de Desarrollo Social como Unidad Administrativa y la clave del instituto desaparece.
Definición del problema
La problemática que atiende el programa, no incluye a la discriminación como causa de las
condiciones que llevan a la población adulta mayora sufrir pobreza y desigualdad. Se
justifica de manera adecuada la necesidad de apoyar a una población que no cuenta con la
posibilidad de generar ingresos propios para su manutención, pero no se menciona que en
ocasiones, esta falta de acceso al trabajo o a los servicios de seguridad social se produce
por distintas formas de discriminación.
Sin embargo, el documento si considera que la falta de acceso a recursos monetarios,
impide a los adultos mayores satisfacer de manera adecuada sus necesidades de
alimentación y salud, por lo que se apega a un enfoque de derechos en la atención
prioritaria a esta población.
38 Expresado en valores constantes, en donde el año 2013=100 y el cálculo de la inflación se hace en base al Índice de Precios al Consumidor, publicado por el INEGI http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/ Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales del Gobierno del Distrito Federal correspondiente a los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015 disponibles en línea en: http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/
101
Cabe mencionar que en el diagnóstico incluido en las Reglas de operación, se utilizan datos
oficiales del INEGI para dimensionar las carencias en el ingreso y de acceso a los servicios
de salud.
Ello es de llamar la atención, porque los componentes de salud se separaron del diseño
original del programa para crear otro que tiene como objetivo brindar atención médica
primaria de calidad en el domicilio particular de los adultos mayores de 68 años que
pertenecen a grupos vulnerables o habitan en zonas consideradas de alta marginación y
pobreza de la Ciudad de México. y/o que son beneficiarios del programa de Pensión
Alimentaria.
Población beneficiaria
La población objetivo del programa son las personas adultas mayores de 68 años que
residen de manera permanente en el Distrito Federal por lo menos los últimos tres años. A
diferencia de otros programas analizados en el presente diagnóstico, no se pide que tengan
un perfil socioeconómico determinado, ni que vivan en zonas consideradas de alta o muy
alta marginación.
También, a diferencia de otros programas, la línea base no son las personas atendidas en
cada ejercicio, sino los datos sobre esta población proporcionados por el INEGI, que es la
fuente oficial.
En este sentido, el programa también cumple de manera paulatina con el criterio de
universalidad que forma parte de un diseño de política pública con criterio de derechos
humanos, igualdad y no discriminación.
Presupuesto y Recursos materiales
102
Cuando se crea el programa, formaba parte del presupuesto de la Secretaría de Salud. Con
los cambios jurídicos para hacer de la pensión alimentaria un derecho y la creación del
instituto, los recursos pasaron al IAAM DF con una clave propia, aunque esta clave
desparece y los recursos pasan a formar parte del presupuesto de la Secretaría de
Desarrollo Social en los años 2014 y 2015 que comprende este diagnóstico.
El fortalecimiento del IAAM debería incluir otorgarle la capacidad de administrar los
recursos del programa gracias al cual se crea, lo cual facilitaría aspectos de gestión y toma
decisiones, además de otros criterios de transparencia presupuestaria.
El recurso se concentra en el capítulo 4000 de trasferencias, asignaciones, ayudas y otros
subsidios, en donde la unidad de medida son el número de personas que reciben los apoyos.
El gasto de operación del programa, que implica las vivistas domiciliarias, la instalación de
módulos y el costo de expedición de las tarjetas, debería estar incluido en la actividad
institucional que corresponde al programa, para poder dimensionar el costo real del
programa más importante que tiene la Ciudad de México en materia de atención a Adultos
Mayores.
4.1.5. Las personas con discapacidad Las personas con discapacidad constituyen un grupo diverso en dónde se identifican
distintas formas de discapacidad, definidas ésta, como alguna deficiencia parcial o total en
sus facultades físicas, psicosociales (mental), intelectuales y sensoriales, que limitan la
capacidad de realizar una o más actividades de la vida diaria.
Esta diversidad acentúa formas de discriminación múltiple que se agravan por otros
factores, como la edad, el género, la condición socioeconómica, la orientación o preferencia
sexual, etcétera. Esta es una de las razones por la que resulta difícil diseñar programas
integrales para atender a una población que enfrenta discriminación de muchos tipos y que
se expresa de muy distintas maneras.
103
En la Ciudad de México, con la aprobación de la Ley para la Integración al Desarrollo de las
Personas con Discapacidad del Distrito Federal, publicada el 10 de septiembre de 2010, en
su Artículo 47 se crea al Instituto para la Integración al Desarrollo de las personas con
Discapacidad, que es un organismo público descentralizado del Gobierno del Distrito
Federal con personalidad jurídica y patrimonio propios.
El INDEPEDI tiene como responsabilidad coadyuvar con el Ejecutivo local y todas las áreas
de la Administración Pública de la Ciudad de México en el diseño, supervisión y evaluación
de las políticas públicas en materia de discapacidad.
Sin embargo, el INDEPEDI no opera los programas que se analizan aquí, ya que su labor es
la de coordinar y asegurar la inclusión de principios transversales de derechos en materia
de diseño, implementación y evaluación. Al igual que otras estructuras encomendadas al
trabajo con un grupo de población específica, la labor de coordinación entre entidades y la
capacidad de poder incidir en el diseño, implementación y evaluación de programas común
enfoque de equidad, está todavía en construcción.
De los programas analizados, dos incluyen el componente de población indígena de manera
central y el de comedores comunitarios, la incluye dentro de otras poblaciones en situación
de vulnerabilidad y discriminación.
NOMBRE DEL PROGRAMA
DEPENDENCIA RESPONSABLE
PRESUPUESTO39
39 Expresado en valores constantes, en donde el año 2013=100 y el cálculo de la inflación se hace en base al Índice de Precios al Consumidor, publicado por el INEGI http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/ Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales del Gobierno del Distrito Federal correspondiente a los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015 disponibles en línea en: http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/
104
2013 2014 2015 Apoyo Económico a Personas con Discapacidad Permanente
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia DIF-DF.
765,308,902 734,461,518 712,621,508
Comedores Comunitarios
Secretaria de Desarrollo Social 71,037,669 70,759,647 70,999,228
Atención a Personas con Discapacidad en Unidades Básicas de Rehabilitación
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia DIF-DF 150,688 184,252 168,895
Definición del problema:
En el caso de los comedores comunitarios, como ya se ha mencionado en el caso de otros
grupos que están considerados como prioritarios para la atención del programa. El objetivo
del programa es contribuir a disminuir la carencia de acceso a la alimentación, uno de los
indicadores para medir el nivel de pobreza de acuerdo a la metodología de la medición
multidimensional de la pobreza del Consejo Nacional de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL). La discriminación no ocupa un lugar central en el diagnóstico de la problemática
atender, aunque se reconoce la necesidad de abatir la desigualdad y la pobreza de grupos
que en situación de pobreza, siendo la falta de acceso a la alimentación nutritiva, suficiente
y adecuada, una expresión de la misma.
En el caso del programa de Apoyo económico a las personas con discapacidad permanente,
el diagnóstico realizado, reconoce la situación de desventaja en la que viven las personas
con discapacidad al no tener garantizados sus derechos económicos (alimentación,
vivienda, trabajo, ingreso y salud), que las coloca por debajo de la línea de bienestar. Sin
embargo, no se considera a la discriminación como un factor que cause desigualdad de
oportunidades y desarrollo, así como vulnerabilidad y pobreza para este sector.
Finalmente, en el caso del programa de Atención a personas con discapacidad en unidas
básicas de rehabilitación, la discriminación se menciona de manera enunciativa, al decir que
las personas con discapacidad debe tener acceso pleno a sus derechos sin ninguna forma
de discriminación, el programa menciona los hallazgos del Diagnóstico de Derechos
105
Humanos del Distrito Federal elaborado en el año 2007, que da origen al Programa de
Derechos Humanos del Distrito Federal, el cual dedica un capítulo específico a las líneas de
acción para la atención de las personas con discapacidad. El tema central en la definición
del problema que se atiende específicamente con el programa, es el de asegurar el derecho
a la salud y a la rehabilitación integral de las personas con discapacidad que viven en la
Ciudad de México.
Población objetivo
En el caso de los comedores públicos, no se describe la metodología para determinar cuál
es la población objetivo. En este caso, el servicio se proporciona a las comunidades que los
soliciten y las raciones se proporcionan mientras existan recursos para hacerlo. Se dará
prioridad a grupos en situación de vulnerabilidad, como ya se ha mencionado, entre los que
se encuentran las personas con discapacidad, aunque se cuantifican las raciones
proporcionadas, no se estipula cuántas de ellas fueron proporcionadas a personas con
discapacidad.
En el caso del Apoyo Económico a Personas con discapacidad, el programa describe que su
objetivo es atender a personas con discapacidad permanente de 0 a 68 años nacidas y
residentes en el Distrito Federal, tomando como línea base la atención el padrón de
derechohabientes de los ejercicios anteriores, ya que se afirma que debido a que en la
actualidad no se cuenta con un censo de personas con discapacidad que nacieron y residen
en el Distrito Federal, para la operación del Programa, se implementó el Sistema Único de
Información 2014, en donde “se realiza el pre-registro de solicitantes que cumplen con los
requisitos establecidos en el Artículo 43 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las
Personas con Discapacidad y que requieran ingresar al Programa de Apoyo Económico a
Personas con Discapacidad Permanente, el cual hasta la fecha son aproximadamente
106
11,900, más el total de derechohabientes que se encuentran incorporados, la población
objetivo estimada sería de 92,885 personas con discapacidad permanente.”40
En el caso del Programa de Atención a Personas con Discapacidad en Unidades Básicas de
Rehabilitación la metodología para identificar a la población objetivo, parte de considerar
como población potencial al total de personas con discapacidad permanente que residen
en el Distrito Federal, de acuerdo al censo 2010 del INEGI, de esa cifra se calcula el número
de personas con discapacidad que viven se encuentran en zonas de bajo o muy bajo índice
de desarrollo social, y que son a las que está dirigido el programa, ante la saturación de
otros servicios públicos que brinden la atención de rehabilitación integral.
En dado caso, en este como en otros casos, es necesario fortalecer un sistema de
información acerca de la discapacidad en la Ciudad de México, para contar con datos que
permitan la planeación de las acciones de forma más precisa, con la posibilidad de hacer
correcciones o mejoras en función de información confiable, y no sólo en términos de
cuantificar la cobertura.
Presupuesto y recursos materiales.
El programa de apoyo económico, es el que más presupuesto tiene, aunque a diferencia de
otros programas que otorgan a poyos económicos, la Actividad Institucional ligada al
programa no solo incluye el monto de los apoyos, sino el costo de operación del programa,
ala especificar los montos que implican los capítulos de servicios personales, materiales y
suministros y servicios generales.
En el caso del Programa de atención a las personas con discapacidad, también especifica
los costos de operación del programa en el capítulo 3000 de servicios generales.
40 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo de Evaluación de Desarrollo del Distrito Federal, Programas Sociales del Distrito Federal, Reglas de operación 2015, SEDESO, Evalúa D.F, México .D.F, 2015. Versión electrónica disponible en: http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=642
107
En el caso de comedores populares, no se puede saber cuánto se invirtió específicamente
en la atención a la población con alguna discapacidad. De ahí la urgencia de mejorar los
procesos de generación de información, tanto de los beneficiarios/as de programas y
acciones, como estadísticos y sociodemográficos de las poblaciones que están en situación
de discriminación y vulnerabilidad.
4.1.6. Los pueblos indígenas, originarios y sus integrantes. Los pueblos indígenas, originarios y sus integrantes tienen una serie de rasgos particulares
–como lenguaje, usos, costumbres y tradiciones, entre otras- que generan necesidades y
derechos diferenciados al resto de la población. Tanto a nivel nacional como en la Ciudad
de México, la población indígena vive en condiciones de pobreza y marginación que se
expresan en rezago educativo, desempleo y falta de acceso a los servicios de salud y
seguridad social, entre otros.
El rechazo a la población indígena y la negación de sus derechos es una forma de
discriminación racial, pero también cultural y de apariencia. De acuerdo a la Encuesta sobre
Discriminación en la Ciudad de México (Edis2013) las personas indígenas se perciben como
el grupo mayormente discriminado en la capital del país,41 por lo que puede afirmarse que
su condición de pobreza y vulnerabilidad está ligada a la discriminación y marginación que
viven.
En La Ciudad de México no existe un marco jurídico para la protección de los derechos de
la población indígena, sin embargo si hay una Secretaría que coordina los programas de
atención para este grupo de población. Las acciones de la Secretaría en materia de
interculturalidad, se sustentan en la Ley de Interculturalidad, Atención a Migrantes y
41 Consejo Para Eliminar y Prevenir la Discriminación de la Ciudad de México, Encuesta sobre Discriminación en la Ciudad de México 2013, COPRED, 2013, Versión Electrónica Disponible en http://copred.df.gob.mx/programas-estudios-e-informes/encuesta-sobre-discriminacion-en-la-ciudad-de-mexico-2013/
108
Movilidad Humana en el Distrito Federal, aprobada y publicada en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal el 7 de abril 2011.
La Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC) se crea en
2007, mediante una reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito
Federal. Su objetivo principal es “el despacho de los asuntos en materias relativas al
desarrollo y regulación de las actividades agrícolas, forestal y del sector agropecuario, así
como la equidad de las comunidades étnicas y la tutela de derechos indígenas.”42
La Secretaría concentra el diseño, implementación, operación de los programas destinados
a atender a la población indígena, residente u originaria en la Ciudad de México. Sin
embargo, los programas no conforman todavía parte una estrategia transversal de política
intercultural, que mandata la Ley a la cual se sujeta la acción de la Secretaría;
adicionalmente, es importante decir que la atención a población indígena es considerada
como prioritaria en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018.
Los programas de atención a la población indígena que se analizaron para el presente
documento, son los siguientes:
NOMBRE DEL PROGRAMA
UNIDAD ADMINISTRATIVA
RESPONSABLE
PRESUPUESTO43
2013 2014 2015
Programa de fortalecimiento y apoyo a pueblos originarios de la ciudad de México
Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC)
2,200,000 2,111,324 2,099,628
42 Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades, Manual Administrativo de la Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades, Gaceta Oficial de Distrito Federal, Abril 11 de 2011, Versión electrónica disponible en: http://www.sederec.df.gob.mx/oip/MASEDEREC1.pdf 43 Expresado en valores constantes, en donde el año 2013=100 y el cálculo de la inflación se hace en base al Índice de Precios al Consumidor, publicado por el INEGI http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/ Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales del Gobierno del Distrito Federal correspondiente a los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015 disponibles en línea en: http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/
109
Programa de Equidad para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades de Distinto Origen Nacional de la Ciudad de México
Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC) 9,689,501 9,668,125 9,757,720
Programa Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a Migrantes en la Ciudad de México
Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC)
15, 753,404 15,615,169 15,528,660
Recuperación de la Medicina Tradicional Mexicana y Herbolaria de la Ciudad de México.
Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC)
3,472,548 4,000,450 3,978,288
Cultura Alimentaria, Artesanal, Vinculación Comercial y Fomento de la Interculturalidad y Ruralidad de la Ciudad de México.
Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC) 13,250,000 30,742,609 29,826,628
Definición del problema
Si bien todos los problemas incorporan como parte de la definición del problema que
buscan atender, las necesidades y carencias a las que se enfrenta la población indígena en
la Ciudad de México, no en todos los casos la discriminación se menciona con el mismo nivel
de centralidad. Es claro que las desigualdades que se enfrentan, busca ser atendidas con los
diferentes programas, pero no se visualiza a la discriminación como parte del problema
público que se busca atender mediante la acción de una política pública transversal. Los
programas también se diferencian en cuanto están dirigidos a fortalecer la organización de
los pueblos originarios y los que buscan apoyar a los que han migrado y son residentes o
huéspedes en la Ciudad de México.
En el primer caso están el programa de Fortalecimiento y apoyo a los Pueblos Originarios
de México, el de Recuperación de la medicina tradicional mexicana y herbolaria de la Ciudad
de México y el de la Cultura Alimentaria, artesanal, vinculación comercial y fomento de
interculturalidad y Ruralidad de la Ciudad de México; tienen un claro componente de
fortalecimiento a las prácticas culturales, la identidad comunitaria y la recuperación de
110
saberes tradicionales. Si bien estos programas están orientado a recuperar y valorizar la
diversidad de la Ciudad de México, no expresan de manera explícita que mediante estos
programas se combate o atienda alguna expresión de la discriminación ligada las
condiciones de vulnerabilidad y pobreza que vive la población indígena en la Ciudad de
México.
En el caso del Programa de Fortalecimiento y Apoyo a los Pueblos Originarios de México, el
diagnóstico expresa que surge como respuesta a una demanda de los pueblos originarios
para conservar su identidad comunitaria y fortalecer su organización interna. No se
menciona el papel que juega la discriminación como obstáculo para la participación y la
toma de decisiones acerca de los problemas que le atañen.
El segundo programa orientado la recuperación de saberes tradicionales, es el de
Recuperación de la Medicina Tradicional Mexicana y Herbolaria de la Ciudad de México, se
menciona en el diagnóstico que “los practicantes de Medicina Tradicional Mexicana como
charlatanes y sin conocimiento, además de ser discriminados en sus diferentes prácticas,
por lo que en ocasiones es limitada su atención médica”44 Esta mención, no constituye parte
de los objetivos centrales del programa y se menciona como parte del contexto que origina
la necesidad del programa.
Por su parte, dentro de los programas analizados el programa Cultura Alimentaria,
artesanal, promueve la vinculación comercial y fomento de interculturalidad y Ruralidad de
la Ciudad de México; el objetivo es promover la producción agropecuaria y artesanal,
actividad productiva a la que se dedica la población rural, indígena y originaria, productora
y artesana de la Ciudad de México. No incluye un diagnóstico de la problemática en las
reglas de operación, ni se menciona la discriminación como posible factor asociado a las
condiciones que vulneran el comercio justo entre productores y consumidores.
44 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo de Evaluación de Desarrollo del Distrito Federal, Programas Sociales del Distrito Federal, Reglas de operación 2015, SEDESO, Evalúa D.F, México .D.F, 2015. Versión electrónica disponible en: http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=642
111
En el caso de la población indígena residente, cuyo lugar de origen no es el Distrito Federal,
se analizan los programas Equidad para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades
de Distinto Origen Nacional de la Ciudad de México, el de Ciudad Hospitalaria, Intercultural
y de Atención a Migrantes en la Ciudad de México. En estos casos se visibiliza que la
diversidad de la Ciudad de México se debe en buena medida a procesos migratorios con
características particulares, que generan en la práctica otras formas de desigualdad y
vulnerabilidad que es preciso atender.
En el caso del programa Equidad para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades de
Distinto Origen Nacional de la Ciudad de México, el programa otorga ayudas y gestión para
su acceso a programas y acciones que les aseguren acceso a la justicia, educación, salud y
promotoría de proyectos culturales para las personas los pueblos, grupos, comunidades y
poblaciones que han llegado a la Ciudad de México como resultado de un proceso
migratorio. Está dirigido a una población diversa, que incluyen a la indígena, pero también
a la afrodescendiente y de origen extranjero. En el diagnóstico no se menciona la
discriminación como parte de la situación que enfrentan estos grupos en la Capital del país,
aunque se identifica la necesidad de acceso a la justicia, la educación, la salud y la expresión
cultural como un medio de generar condiciones de equidad para este grupo de población.
Finalmente el programa Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a Migrantes en la
Ciudad de México, es una propuesta amplia para vincular a la población huésped, migrante
o refugiada, que incluye a la población indígena que proviene de otras partes del país, pero
no de manera exclusiva, por lo que en el diagnóstico que se presenta de la problemática a
atender, no se menciona de manera particular, la discriminación que vive la población
indígena que es huésped o residente de la Ciudad de México.
Población objetivo:
112
Los programas analizados tienen de manera explícita el objetivo de atender a los pueblos y
comunidades indígenas y sus residentes. Sin embargo, la metodología para identificar a la
población a atender no es uniforme.
En el caso de programa de Fortalecimiento y apoyo a los Pueblos Originarios de México, el
apoyo depende de la suficiencia presupuestaria y se apoya a 32 proyectos de comunidades
originarias, tomando como línea base los apoyos otorgados en ejercicios anteriores y
reconociendo que existen 141 pueblos y comunidades originarias en la Ciudad de México.
Los requisitos de acceso delimitan de acuerdo.
Por su parte, el programa de Recuperación de la Medicina Tradicional Mexicana y
Herbolaria de la Ciudad de México, el programa busca apoyar a practicantes de la medicina
tradicional en el Distrito Federal, aunque no se tienen cifras de cuántos de ellos trabajan y
desarrollan esta actividad en la Ciudad de México, se toma como línea base el
comportamiento de ejercicios anteriores.
El programa Cultura Alimentaria, artesanal, vinculación comercial y fomento de
interculturalidad y Ruralidad de la Ciudad de México, la población objetivo no está
determinada, las metas se fijan en función de apoyos, eventos, acciones de capacitación y
difusión, promoción y monitoreo. La línea base se calcula en función del comportamiento
del ejercicio en años fiscales anteriores.
En el caso de los programas que atienden a población residente, el programa Equidad para
los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades de Distinto Origen Nacional de la Ciudad
de México y el programa Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a Migrantes en la
Ciudad de México, la población objetivo, no es solamente la población indígena originaria,
sino también las personas afrodescendientes y comunidades de distinto origen nacional. La
unidad de medida no son las personas, sino las ayudas y apoyos que se proporcionan, por
113
lo que no hay una metodología específica para dimensionar cuantitativamente a las
personas que se atienden en cada categoría.
Presupuesto y recursos materiales
Todos los programas aquí analizados concentran los recursos en el capítulo 4000
Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas. Ello perite saber en cuánto se
presupuesta la meta financiera, que se fija en personas y ayudas, pero no permite conocer
el costo de la operación del programa.
Sin embargo, el programa Equidad para los Pueblos Indígenas, Originarios y Comunidades
de Distinto Origen Nacional de la Ciudad de México modificó esta situación durante los
ejercicios 2014 y 2015 en donde el POA registra el gasto en los capítulos 1000 de Servicios
personales, 2000 materiales y suministros y 3000 Servicios generales. Esta medida resulta
destacable en términos de transparencia y de un mejor manejo de los recursos,
diversificando el costo que representa en términos de implementación la operación del
programa.
Por lo que respeta a los programas orientados a atender a la población que llega a la Ciudad
de México como resultado de un proceso migratorio, no sólo se atiende a población
indígena, sino también afrodescendiente u originaria de otro país. Es población de la que
nos cuenta información oficial similar (no hay datos de afrodescendientes, por ejemplo, en
la Ciudad de México, para los años analizados en programa). Ello también invisibilidad las
acciones orientadas a este sector desde el punto de vista presupuestario.
4.1.7. La Población LGBTTTI La población Lésbico, Gay, Bisexual, Transexual, Transgénero, Travesti e Intersexual
(LGBTTTI) constituye un grupo en situación de discriminación debido a la expresión de su
identidad de género o a su orientación y/o preferencia sexual.
114
La atención a esta población, desde el punto de vista del diseño e implementación de
políticas públicas presenta una serie de problemas a varios niveles, por lo que para la
elaboración de este diagnóstico no se localizaron programas que cumplieran con los
requisitos de información disponible y comparable analíticamente, con los otros aquí
contemplados para grupos y personas en situación particular de discriminación y
vulnerabilidad.
Como se mencionó en la metodología, el rastreo de programas se enfocó a localizar
aquellos de los que se contara la siguiente información:
1.- Que tuviera un componente específico de atención para el grupo, población o personas
que la Lay para Prevenir y Eliminar la Discriminación en el Distrito Federal (LPEDDF).
2.- Reglas de operación para los años 2013, 2014 y 2015, publicadas y aprobadas.
3.- Presupuesto asignado ligado una Actividad Institucional Especifica que permitiera su
identificación en los Programas Operativos Anuales correspondientes a los ejercicios 2013,
2014 y 2015.
4.- Unidad administrativa específica para su operación.
Tanto en el caso de esta población como en las otras analizadas, es importante resaltar que
esta selección se hizo con el fin de tener programas en situación comparable para el análisis,
ello no quiere decir que éstas sean las únicas acciones, programas y políticas que el
Gobierno del Distrito Federal desarrolla para la atención de estos grupos, personas y
poblaciones.
En el caso de la población LGBTTTI, no se localizaron programas específicos que tuvieran
estas características; a pesar del avance que hay en la Ciudad de México en materia de
visibilización y promoción de derechos para esta población, no existe una política
articuladora o un programa o acción que atienda necesidades específicas, con las
115
características de solidez en el diseño y la implementación que permitían un análisis como
el que aquí se propone.
Ello también se debe a que el proceso de consolidación de acciones requiere de
herramientas jurídicas y normativas que están en proceso de construcción, además de la
falta de información de fuente oficial con perfiles estadísticos y sociodemográficos acerca
de la población LGBTTTI en la Ciudad de México.
Otro elemento que complica el diseño, implementación, presupuestación y diseño de
acciones para la población LGBTTTI son las necesidades diferentes que enfrentan cada una
de las distintas expresiones de identidad de género, orientación y/o preferencia sexual. Es
importante señalar que cada letra del acrónimo alude a una población que tiene
necesidades y prioridades distintas para enfrentar la situación de discriminación que vive.
Adelantando un poco las recomendaciones que se desprenden de este análisis, es de
subrayar la necesidad de articular políticas transversales, que no solo atiendan necesidades
sino que se orienten a eliminar prácticas discriminatorias que se normalizan en las prácticas
cotidianas. Par ello es necesario un trabajo que incluya el diálogo con las propias
poblaciones, la sociedad civil organizada, la academia y los entes públicos, con el fin de
aportar en el diseño de acciones articuladas para avanzar en garantizar el pleno acceso a
derechos para este grupo de población.
4.1.8. Las poblaciones callejeras La población callejera es un grupo social diverso, conformado por niñas, niños, personas
jóvenes, mujeres, familias, personas adultas mayores, personas con discapacidad y otras
con diversos problemas de salud y adicciones. En general el término se refiere a toda
persona o grupos de personas con o sin relación entre sí, que subsisten en la calle o el
espacio público utilizando recursos propios y precarios para satisfacer sus necesidades
elementales. El término “poblaciones callejeras” se usa para nombrar “a quienes
116
comparten la misma red social de sobrevivencia y en conjunto han gestado una cultura
callejera45.”
Una definición más amplia incluye no sólo al status de la vivienda sino a la condición general
que conlleva un fenómeno asociado al fenómeno de la pobreza extrema en las ciudades,
siendo preciso puntualizar que se trata de un grupo poblacional que se caracteriza por ser
heterogéneo en su composición, teniendo en común la extrema pobreza, los vínculos
familiares quebrados o fragilizados, y la inexistencia de vivienda convencional regular,
factores que obligan a estas personas a buscar espacios públicos (calles, veredas, plazas,
puentes, etc.) y áreas degradadas (edificios, coches abandonados, etc.) como espacio de
vivienda y subsistencia, de manera temporal o permanente, utilizando para pernoctar
lugares administrados institucionalmente como albergues, o casas de asistencia, además de
diferentes tipos de viviendas provisorias[2].
El fenómeno de la población en situación de calle o callejera, es expresión de la pobreza
extrema en el ámbito de lo urbano.
La heterogeneidad de los grupos y personas que la componen, dificulta el diseño específico
de acciones para atender las graves carencias que vive la población callejera, entre otras
cosas, porque cada situación determina el tipo de necesidad, además de un tipo de
exclusión y desigualdad diferente.
Por otra parte a diferencia de otros grupos y poblaciones que viven discriminación, la
población a callejera carece de un marco jurídico específico en la protección de derechos,
por lo que sus acciones se enmarcan en aquellas que tienen como propósito eliminar la
desigualdad, la pobreza o la vulnerabilidad. Es por ello que en éste como en otros casos, las
acciones, programas y presupuestos invisibilizan a este grupo o a la poblaciones que lo
45 María Carolina, Tiraboshi Ferro, Desafíos de la Participación Social: Alcances y Límites de la Construcción de la Política Nacional para la Población en Situación de Calle de Brasil, Tesis para obtener el Grado de Master en Ciencia Política y Sociología por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Buenos Aires, Argentina, 2011. P. 11. Disponible en línea en: http://aledportal.com/descargas/CarolinaFerro_Desafios.pdf consultado el 13 de junio de 2013.
117
componen, por lo que es difícil identificar acciones, programas o políticas que tengan como
objetivo específico atender la problemática de la pobreza extrema en el ámbito urbano, que
es el fenómeno que describe al condición general de vida de la población callejera.
La mayor parte de los programas que tiene un componente específico de atención para la
población callejera, son operados por el Instituto de Asistencia e Integración Social (IASIS)
creado por decreto del Jefe de Gobierno en enero de 2001. El Instituto tiene la categoría
de órgano administrativo desconcentrado dependiente de la Secretaría de Desarrollo
Social.
Dada la naturaleza de sus funciones y atribuciones, el instituto no tiene autonomía de
gestión ni patrimonio o presupuesto propios. El objetivo de IASIS es promover, coordinar,
supervisar y evaluar la asistencia social en el Distrito Federal, así como definir y establecer
la política en materia de asistencia social.46
Los programas del IASIS se orientan a la atención de niños, niñas, jóvenes, mujeres,
hombres personas adultas mayores y a todas las personas que viven en extrema pobreza o
vulnerabilidad; lo cual incluye a las poblaciones callejeras. Los programas analizados se
operan por parte del Instituto, aunque el presupuesto se consigna en los Programas
Operativos Anuales dentro de los recursos financieros de la Secretaría de Desarrollo Social.
Los programas que se analizaron para el presente diagnóstico son los siguientes:
NOMBRE DEL PROGRAMA
UNIDAD ADMINISTRATIVA
RESPONSABLE
PRESUPUESTO47
2013 2014 2015
46 Instituto de Asistencia e Integración Social, Acerca del IASIS, Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal, IASIS, versión electrónica disponible en: http://www.iasis.df.gob.mx/que_es_iasis.php 47 Expresado en valores constantes, en donde el año 2013=100 y el cálculo de la inflación se hace en base al Índice de Precios al Consumidor, publicado por el INEGI http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/ Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales del Gobierno del Distrito Federal correspondiente a los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015 disponibles en línea en: http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/
118
Programa de
Atención Social
Emergentes (PASE)
Dirección General del
Instituto de Asistencia
e Integración Social 1,931,672 1,853,812 2,793,296
Hijos e hijas de la
Ciudad
Sistema para el
Desarrollo Integral de
la Familia del Distrito
Federal
2,500,000 2,399,232 2,793,296
Comedores Públicos Dirección General del
Instituto de Asistencia
e Integración Social
Emergente
57, 654,605 57,286,226 57,480,189
Programa
Financiamiento para
la Asistencia e
Integración Social
(PROFAIS) en el
Distrito Federal
Dirección General del
Instituto de Asistencia
e Integración Social
3,647,503 3,454,894 4,283,054
Definición del problema
Las poblaciones callejeras enfrentan una serie de problemáticas, sin embargo no en todos
los casos se señala a la discriminación que enfrentan, como parte de esa problemática que
es preciso atender y eliminar.
En el caso de del programa Atención Social Emergente (PASE), no se identifican como un
problema el hecho que las personas en situación de calle o vulnerabilidad sufran de
discriminación; se identifica como un problema que ocupen el espacio público. En las reglas
de operación se establece lo siguiente: “Uno de los grandes retos es la existencia de mujeres
y hombres de diversas edades que pernoctan, socializan y/o trabajar en parques, plazas,
jardines, bajo-puentes, vías primarias, entre otros, los cuales les sirven como espacios para
su sobrevivencia; situación que los enfrenta a diferentes problemáticas de carácter
119
económico, social, civil, de seguridad, de aislamiento y hacinamiento; contraviniendo en la
práctica, al ejercicio pleno de sus Derechos Humanos, los cuales le son inalienables.”48
Se identifica la vulnerabilidad y las necesidades diversas, de hecho el programa se
estructura alrededor de cuatro vertientes de atención: Canalización y Reinserción Familiar,
Jornadas Callejeras, Campaña de Invierno y Bomberos Sociales. Todas estas acciones son de
asistencia social, que es acorde al perfil del Instituto desde su creación.
El programa Comedores públicos- que hemos comentado en el caso de otros grupos en
situación de discriminación y vulnerabilidad- no se menciona la discriminación como parte
de la problemática, aunque si señala la necesidad de generar condiciones de equidad e
materia del derecho a la alimentación para la población en situación de vulnerabilidad.
En el caso del programa Hijos e hijas de la Ciudad, el programa es operado por el Sistema
para el desarrollo Integral de la Familia DIF-DF. Comparte con el PASE, comentado en los
párrafos anteriores, el perfil asistencial hacia necesidades específicas identificadas en las
poblaciones callejeras, en este caso, las de las niñas, niños y madres adolescentes que viven
y sobreviven en el espacio público. El programa identifica en su diagnóstico la problemática
derivada de no garantizar para esta población el derecho a la identidad y a la seguridad
social, la necesidad de articular esfuerzos para operar modelos de reinserción entendida
como la acción de garantizar a niñas y niños que viven en el espacio público, acceder a
procesos de reintegración social dentro de un marco de derechos.
El programa brinda asistencia en la obtención de actas de nacimiento y documentos de
identidad, brinda acompañamiento en canalizaciones voluntarias con organizaciones de la
sociedad civil que trabajen en modelos residenciales para la reintegración social.
48 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo de Evaluación de Desarrollo del Distrito Federal, Programas Sociales del Distrito Federal, Reglas de operación 2015, SEDESO, Evalúa D.F, México .D.F, 2015. Versión electrónica disponible en: http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=642
120
Finalmente, en el sentido de cooperación con la sociedad civil especialista y organizada, el
IASIS opera el programa Financiamiento para la Asistencia e Integración Social (PROFAIS) en
el Distrito Federal , que tiene como objetivo principal el de “fortalecer la participación y
consolidar un esquema de corresponsabilidad entre Gobierno y las OSC, mediante el
financiamiento de proyectos presentados por dichas asociaciones, para ampliar los servicios
asistenciales que ofrece el Gobierno del Distrito Federal y atender con ello, a los sectores de
la población que se encuentran en alguna condición de pobreza.”49
En la reglas de operación del programa se menciona la necesidad de apoyar proyectos que
contribuyan a mejorar las condiciones de vida de la población callejera.
Población Objetivo:
Una de las dificultades para establecer la población objetivo de los programas es la falta de
datos generados por una instancia oficial como el INEGI. En general, una enorme carencia
de datos acerca de las personas que viven y sobreviven en la calle, es la falta de
metodologías alternativas al levantamiento de encuestas en hogares.
Los programas aquí analizados utilizan distintas fuentes de información, algunas derivadas
de la medición de la pobreza que hace el CONEVAL en el Distrito Federal, otras de la
información generada por el propio IASIS los años 2013 y 2014 a través del Censo “Tú
También Cuentas.” Esta información ha sido cuestionada en su metodología y continuidad,
pero es información generada por el ente público que tiene trabajo específico con esta
población, por lo que no deja de ser una referencia importante.
En dado caso, la línea base de los programas es la atención prestada en los ejercicios
anteriores, y en el caso de los apoyos a organizaciones de la sociedad civil, no hay población
49 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo de Evaluación de Desarrollo del Distrito Federal, Programas Sociales del Distrito Federal, Reglas de operación 2015, SEDESO, Evalúa D.F, México .D.F, 2015. Versión electrónica disponible en: http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=642
121
objetivo, sino una cantidad determinada de apoyos económicos para aquellos proyectos
que cumplan con los requisitos del programa.
Presupuestos y recursos materiales
Si bien los programas aquí analizados tienen un componente específico de atención a la
población callejera, abarcan poblaciones diversas, por lo que grupos en particular o el
término de población callejera en su conjunto queda invisibilizada en términos
presupuestarios.
Las unidades unidades de medida de los programas analizados son las personas atendidas
o los apoyos otorgados, ya que ninguno de estos programas maneja transferencias
monetarias. Por otra parte, la información en los Programas operativos anuales, incluyen
información de capítulos, 1000 de Servicios personales, 2000 materiales y suministros y
3000 Servicios generales, lo que permite tener acceso a información acerca de los costos de
operación de los programas.
Ello es relevante, porque el IASIS carece de un patrimonio y presupuestos propios, por lo
que los costos de operación, se traducen en el monto de inversión para el proceso de
institucionalización de las acciones encaminadas a la atención de este grupo de población.
4.1.9. Las personas migrantes, refugiados y solicitantes de asilo. Al igual que en el caso de las poblaciones callejeras la categoría de personas migrantes,
refugiadas y solicitantes de asilo, engloba poblaciones diversas. La migración a la Ciudad de
México, puede ser interna, de carácter regional o local, o bien procedente del extranjero.
Las personas refugiadas o solicitantes de asilo, también tienen características diferentes y
por lo tanto requieren de atención diferente de acuerdo a su situación específica.
En términos de vulnerabilidad y discriminación, estas personas, grupos y poblaciones
enfrentan sobre todo, expresiones de racismo y xenofobia, mismas que son expresiones de
rechazo y exclusión para el acceso pleno a sus derechos.
122
Es importante señalar además, que en el caso de la población que es migrante, refugiada o
solicitante de asilo, el Distrito Federal trabaja en colaboración con el Instituto Nacional de
Migración y la Secretaría de Gobernación para regularizar y atender el trámite referente a
su situación migratoria.
Los programas también enfrentan la falta de datos acerca de una población que está en
movimiento o que muchas veces no es regular en su situación migratoria.
Los programas seleccionados, son los que tienen un componente de atención específica a
esta población, aunque no atienden situaciones específicas, y en el caso del programa
Equidad para la mujer rural, indígena, huésped y migrante de la Ciudad de México, el
componente indígena y de género lo vincula con otras poblaciones que también viven
discriminación y vulnerabilidad como son las mujeres y la población indígena. Esta dificultad
fue contemplada en el diseño del programa.
Los programas son operados por la Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad de las
Comunidades, que concentra programas y acciones orientadas a atender tanto a los
pueblos indígenas, originarios y sus integrantes, como a la población migrante, refugiada o
solicitante de asilo.
Los programas no visibilizan a suficiencia los grupos, personas y poblaciones que las
componen, entre otras cosas, porque el término migrante alude a una condición relativa a
la movilidad de las personas, pero no a un solo perfil específico. Las y los migrantes pueden
tener distintos orígenes, pero también distintos motivos para haber migrado y distintos
perfiles sociodemográficos.
Los programas seleccionados para el caso de la población migrante que cumplían con los
requisitos de información disponibles para su selección, también fueron analizados para el
123
caso de las mujeres y la población indígena. Sin embrago hay algunas consideraciones para
el caso de este grupo de población que vale la pena resaltar.
Los programas analizados para este diagnóstico, fueron los siguientes:
NOMBRE DEL PROGRAMA
UNIDAD ADMINISTRATIVA RESPONSABLE
PRESUPUESTO50
2013 2014 2015
Equidad para la mujer
rural, indígena, huésped
y migrante de la Ciudad
de México.
Secretaria de Desarrollo
Rural y Equidad para las
Comunidades 1, 500, 000 1,439,539 1,396,648
Ciudad Hospitalaria,
Intercultural y de
Atención a Migrantes en
la Ciudad de México.
Secretaria de Desarrollo
Rural y Equidad para las
Comunidades 15, 753,404.00 15,615,169 15,528,660
Definición del problema
La dificultad para diseñar programas, acciones y políticas que tengan como objetivo atender
alguna problemática propia poblaciones diversas en su composición, es que se requiere ser
muy preciso en el manejo de datos e información, ante la imposibilidad de abarcar las
múltiples necesidades y situaciones que enfrentan.
En el caso del programa Equidad para la mujer rural, indígena, huésped y migrante de la
Ciudad de México, el diagnóstico describe la problemática de desigualdad de género hacia
las mujeres en el medio rural urbano y específicamente de las que son indígenas,
huéspedes y/o migrantes. Se separan en subprogramas los apoyos otorgados para las
mujeres indígenas originarias de las que son huéspedes o migrantes. El diagnóstico
identifica la inequidad, dado que el objetivo es contribuir a que las mujeres generen
50 Expresado en valores constantes, en donde el año 2013=100 y el cálculo de la inflación se hace en base al Índice de Precios al Consumidor, publicado por el INEGI http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/inp/ Elaboración propia con información de los Programas Operativos Anuales del Gobierno del Distrito Federal correspondiente a los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015 disponibles en línea en: http://www.finanzas.df.gob.mx/egresos/
124
ingresos y de esta forma mejoren sus condiciones de vida, particularmente de aquellas que
son jefas de familia. Sin embargo no se incorpora la discriminación como parte del contexto
del problema. Además. Al ser tan específico acerca de la población que atiende, no parece
vinculado con otras estrategias, programas e instituciones que abordan el mismo problema
para otras poblaciones de mujeres.
Para el caso del programa Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a Migrantes en
la Ciudad de la México la situación es parecida, ya que al abarcar diversos componentes, se
atienden a las distintas poblaciones de manera específica y no de manera integral. En este
caso, se trata de un programa de reconocimiento, que aunque define componentes
concretos, tiene como propósito generar política pública para brindar una atención digna,
oportuna y respetuosa a los habitantes del Distrito Federal que han migrado, y a sus
familiares que permanecen, así como a los migrantes nacionales o internacionales, e n
calidad de huéspedes.
La necesidad de “una política de hospitalidad e interculturalidad que permita el disfrute del
marco de derechos y garantías constitucionales y locales, y el acceso al conjunto de servicios
y programas otorgados por el Gobierno del Distrito Federal, con el fin de promover su
integración y desarrollo pleno en el tejido social de la población”51 se menciona como parte
del problema específico del cual se ocupa el programa.
El programa se desglosa en vertientes acorde a los diferentes tipos de población migrante
que identifica. Las ayudas y apoyos para la población huésped y migrante son los siguientes:
Apoyos para el proceso de Regularización Migratoria.
Apoyos para la Atención a Situaciones Emergentes y Gestión Social.
51 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo de Evaluación de Desarrollo del Distrito Federal, Programas Sociales del Distrito Federal, Reglas de operación 2015, SEDESO, Evalúa D.F, México .D.F, 2015. Versión electrónica disponible en: http://www.sideso.df.gob.mx/index.php?id=642
125
Apoyos para Fomentar la Ciudad Hospitalaria e Intercultural para asociaciones e
instituciones no lucrativas que permitan para la visibilización de la población
huésped, migrante y sus familias.
Apoyos para promover acciones de formación, difusión, monitoreo y seguimiento
de personas en actividades operativas del presente programa.
Sin embargo, la discriminación no se menciona de manera específica como parte de un
problema complejo que incluye distintas expresiones de racismo, xenofobia y exclusión.
Población objetivo:
En el caso del programa Equidad para la mujer rural, indígena, huésped y migrante de la
Ciudad de México, la definición de la población es muy específica. Sin embargo, dado que
se otorgan apoyos a proyectos de mujeres indígenas rurales, originarias y huéspedes, se
otorgan un número de apoyos determinado para cada categoría y se toma como línea base
el comportamiento d los ejercicios anteriores.
Algo similar ocurre con el programa Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a
Migrantes en la Ciudad de la México, ya que en el caso de la vertiente de apoyo a la
población migrante, se toma como base el número de apoyos y ayudas otorgadas en
ejercicios anteriores. Sin embrago, la reglas de operación si establece la diferencia en el
tipo de apoyo para las diferentes vertientes del programa.
Presupuesto y recursos materiales.
En el caso del programa Equidad para la mujer rural, indígena, huésped y migrante de la
Ciudad de México la unidad de medida son los proyectos, por lo que se busca cubrir la meta
financiera de acuerdo al monto de ejercicios anteriores con muy pocas variables. Los
recursos se concentran en el capítulo 4000 de Transferencias, Asignaciones, Subsidios y
Otras Ayudas, con lo que no se desglosa el gasto de operación del programa.
126
Esa misma situación se detecta en el Programa Operativo Anual 2013 para el Programa
Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a Migrantes en la Ciudad de la México la
situación es parecida, ya que al abarcar diversos componentes, se atienden a las distintas
poblaciones .Sin embargo para los ejercicios 2014 y 2015 se incluye información de los
capítulos 1000 de Servicios personales, 2000 materiales y suministros y 3000 Servicios
generales. Esta medida resulta destacable en términos de transparencia y de un mejor
manejo de los recursos, diversificando el costo que representa en términos de
implementación la operación del programa.
Sobre todo tomando en cuenta que el programa tiene vertientes en distintas acciones de
apoyo y coordinación, por lo que su desglose resulta útil para identificar el costo de un
programa que no sólo otorga ayudas económicas.
127
5. Conclusiones y recomendaciones.
El Diagnóstico realizado permite documentar algunos avances significativos que ha tenido
el Gobierno del Distrito Federal en materia de incorporación del enfoque de igualdad y no
discriminación en todas las acciones, programas y políticas públicas para la capital del país.
También permite identificar algunas ventanas de oportunidad para consolidar el proceso,
que está lejos de declararse concluido.
Si bien es de resaltar el firme compromiso con los derechos humanos que por lo menos ya
abarca tres administraciones del gobierno local, el proceso ha avanzado de manera desigual
en muchos de los casos aquí analizados, lo cual se traduce en niveles de distintos de avance
en materia de diseño, implementación y evaluación. Estas diferencias ocasionan en la
práctica situaciones que requieren de distintas estrategias de intervención. A continuación
algunas que se consideran relevantes y que son posibles de atender a través de la
estructura institucional y legislativa de la que se dispone en el Gobierno del Distrito Federal.
a) El marco legislativo en la Ciudad de México en materia de igualdad y no
discriminación
En términos generales, el Distrito Federal presenta un gran avance en materia de
armonización legislativa ya que los instrumentos jurídicos aquí analizados, en su mayoría
cuentan con una cláusula específica relativa a la obligación de garantizar el derecho a la
igualdad y no discriminación en la Ciudad de México.
Sin embargo, existen condiciones que es preciso corregir, impulsar y promover en conjunto
entre la ALDF, los entes públicos y la sociedad civil. Entre ellas establecer las medidas
jurídicas que protegen y garantizan los derechos de quienes habitan y transitan la ciudad
de México, ya que grupos discriminados como las y los migrantes, la población indígena
residente, la población callejera o LGBTTTI que no puede acreditar identidad o domicilio
quedan desprotegidos de los cuerpos jurídicos y de la acción institucional. Esta falta de
128
claridad en los derechos, también genera dificultades cuando se solicitan requisitos para
acceder a los programas, como se aprecia en la revisión de las reglas de operación que se
realizó para el presente diagnóstico.
Otro aspecto importante de impulsar es el proceso de armonización de las leyes locales del
Distrito Federal con la Reforma Constitucional y los instrumentos internacionales, que
aunque ha iniciado en las nuevas legislaciones y en algunas reformas, se trata de un proceso
que todavía no se consolida plenamente por la vía jurídica.
Algunas legislaciones que se analizaron, también carecen de elementos que permitan a los
entes públicos diseñar e implementar política pública con enfoque de derechos, ya que se
habla de distintos niveles de atención, pero no de responsabilidades del Estado en materia
de cumplimiento de derechos. Ello se hace evidente en el hecho de que en los instrumentos
que mandatan la atención a la población no se incluyen cláusulas de asignación, ejercicio y
evaluación del presupuesto con enfoque de derechos.
Adicionalmente, se evidencia que la mayoría de los cuerpos jurídicos locales carecen de
perspectiva de género en virtud de que siguen adscribiendo la titularidad de puestos de
dirección o titularidad al genérico masculino con excepción del Instituto de las Mujeres ya
que este lo adscribe exclusivamente a las mujeres.
A raíz de lo anterior y como un primer ejercicio se enlista una serie de ejemplos sobre el
lenguaje no incluyente y sobre cómo debería de estar escrito en aras de avanzar en este
tema:
Lenguaje no incluyente Lenguaje incluyente
129
El Jefe de Gobierno La Jefatura de Gobierno
La Jefatura de Gobierno a través de su
titular
El Jefe Delegacional
Los Jefes Delegacionales
La Jefatura Delegacional
La Jefatura Delegacional a través de sus
titulares
Los habitants
Los ciudadanos
Las personas que habitan
La ciudadanía
Los titulares Las personas a cargo
Los servidores públicos Las personas servidoras públicas
Los Diputados Las y los diputados
La importancia del lenguaje incluyente también se observa en la Recomendación 552 de la
Colección Legislar sin Discriminación del Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación,
ya que esta afirma que “las iniciativas, dictámenes y minutas, deben elaborarse con un
lenguaje incluyente, es decir, no sexista y no discriminatorio”. A nivel local, y atendiendo a
esta necesidad, el COPRED elaboró el Manual de Lenguaje Incluyente y no Discriminatorio
en el Diseño de Políticas Públicas. 53 que es preciso actualizar y difundir de manera
permanente.
b) El diseño de políticas públicas con enfoque de igualdad y no discriminación en la
Ciudad de México.
El diseño de acciones, programas y políticas constituye el paso inicial para el ciclo de la
política pública. Para comenzar, es necesario contar con un marco jurídico y programático
52 CONAPRED, Fundamentos de la armonización legislativa con enfoque antidiscriminatorio, Colección Legislar sin Discriminación, México. 2013. Pp. 88 53 COPRED, Manual de Lenguaje Incluyente y no discriminatorio en el diseño de políticas públicas, 2014, versión electrónica en: http://copred.df.gob.mx/documentos-de-consulta/
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que enmarque los recursos institucionales de los que se dispone para atender un problema
específico que represente una necesidad de intrevención de carácter público. La definición
de los problemas públicos que es necesario atender mediante una acción gubernamental
concertada, se define y dimensiona a través de un diagnóstico que destaque problemáticas,
estrategia y marco general de acción.
En el caso del Gobierno de la Ciudad de México, este proceso inicia con el reconocimiento
de la discriminación como problema público, y consecuente creación de un marco
legislativo que la definiera y le diera institucionalidad al esfuerzo de incorporar e enfoque
de no discriminación y trato igualitario a las acciones de la administración local en su
conjunto.
Las acciones emprendidas hasta la fecha, se dividen en dos tipos: las de reconocimiento de
los derechos de poblaciones discriminadas y las de distribución, que buscan lograr
condiciones de equidad para grupos, personas y poblaciones a las que la discriminación en
la que han vivido las coloca en desigualdad y desventaja.
En el primer caso, se encuentran las acciones encaminadas a armonizar la legislación –como
ya se ha mencionado- y se a ellas se añaden la construcción de lineamientos para el diseño
de políticas públicas, de reglas de operación y otras herramientas para incluir a la
discriminación en los diagnósticos y también como parte de un principio transversal que
forma parte de una estrategia integral antidiscriminatoria.
Este proceso permitiría identificar los desniveles de atención y protección que existen entre
los diferentes grupos en situación de vulnerabilidad y discriminación, ya que la
institucionalización del derecho a la igualdad y la no discriminación, no tiene el mismo nivel
de consolidación para la atención de los mismos, ni tampoco la creación de unidades
responsables con autonomía de gestión o toma de decisión. Es así que para atender a estos
grupos, personas y poblaciones discriminadas existen secretarías, institutos, órganos
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desconcentrados, fideicomisos. Esta variedad de figuras da como resultado un diseño
desigual de acciones, en algunos casos duplicidad de esfuerzos y en general dificultad para
localizar la información necesaria para el monitoreo y la contraloría ciudadana.
Una recomendación es la revisión de las acciones y el fortalecimiento de un esquema de
atención que se fortalezca a través de esquemas de colaboración conjunta y de manera
transversal.
Por lo que toca al diseño mismo de las acciones, también se observa un avance en la
alineación con la legislación y los programas rectores. En todos ellos se incluye la igualdad
como principio y eje rector. Sin embargo, esta alineación no se aprecia de manera central
y/o evidente en todos los documentos de los programas revisados para este diagnóstico.
Es importante que en el diagnóstico que se incluye en las Reglas de Operación de los
programas sociales del Gobierno del Distrito Federal se incluyan datos para evidenciar la
problemática de la discriminación, mencionando el modo particular en que forma parte de
las condiciones de desigualdad que se busca atender y remediar.
También como resultado de la revisión de las reglas de operación, se evidencia que la falta
de información oficial acerca del perfil sociodemográfico de algunos grupos (especialmente
en el caso de la población callejera y la migrante, refugiada o solicitante de asilo) se traduce
en acciones que se dimensionan en función del comportamiento presupuestario y los
recursos disponibles y no de la magnitud de las carencias que manifiestan desigualdad y
discriminación.
Es claro que la generación de información no depende de las entidades que diseñan y
operan los programas, pero existen otros instrumentos para dimensionar, documentar y
diagnosticar el problema de la discriminación, como es la Encuesta sobre Discriminación en
la Ciudad de México (Edis CDMX 2013) que aporta datos acerca de cómo se expresa la
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discriminación de manera diferente para cada grupo así como las carencias que la gente
asocia con la práctica de la exclusión.
Otra recomendación es trabajar en metodologías cuantitativas que ayuden a focalizar los
programas con un enfoque de derechos humanos y no discriminación y unificar y armonizar
los criterios para cuantificar a las poblaciones con criterios de inclusión de manera más
unificada.
Finalmente, al parecer el diseño de los programas guarda un estado satisfactorio en materia
de inclusión, que sin bien es perfectible, hay pequeños elementos que lo harían mucho más
sólido y consistente; para ello se propone la actualización y difusión de las herramientas
que se han diseñado con este propósito como son los Lineamientos para el Diseño,
Implementación y Evaluación de Políticas Públicas, Programas y Acciones, con Enfoque de
Igualdad y No Discriminación para el Gobierno del Distrito Federal, el Manual de lenguaje
incluyente y no discriminatorio en el diseño de políticas públicas, y el sistema de
Indicadores de evaluación elaborados por el COPRED.
c) La brecha en la implementación
Si problema no está en los documentos rectores del diseño, o bien, se enmarca en un
proceso en construcción para lograr avanzar en un proceso en consolidación, es claro que
si se refleja en los mecanismos de implementación.
La incorporación del enfoque ha generado herramientas específicas para el diseño54 pero
no así para subsanar las dificultades en la implementación que son de varios tipos. En primer
54 El COPRED ha ido incorporando a la diseños del PAPED lineamientos para el diseño de acciones, programas y políticas públicas con en foque de igualdad y no discriminación y un Manual de lenguaje
incluyente y no discriminatorio. También los Lineamientos para la Elaboración de Políticas de operación, que elabora el Evalúa DF contiene de manera explícita una cláusula antiodiscirminatoria para todos los programas sociales del Distrito Federal.
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lugar la capacitación y profesionalización de las personas servidoras públicas que operan
los programas. Las dificultades que tuvo la elaboración del presente diagnóstico para
obtener información de las personas servidoras públicas a causa de cambios en el gabinete
del gobierno local, evidencia la necesidad de que estos procesos sean institucionales y no
individuales. Por otra parte, también es muestra de que la manera seccionada en que se
elaboran las políticas públicas provoca que el operador desconozca los criterios de diseño y
presupuestación o evaluación que conciernen al programa que tiene encomendado
desarrollar y operar.
El COPRED podría a través de Instituto Nelson Mandela, consolidar dicho proceso en
articulación con la Escuela de Administración pública, lograr sobrepasar la mera
capacitación hacia un proceso que efectivamente transversalice el enfoque de igualdad y
no discriminación éntrelas personas servidoras públicas.
Para dar continuidad a un diagnóstico como el realizado, es necesario incorporar
información y otras miradas que van más allá de la revisión de lo plasmado en los
documentos.
La investigación realizada resulta útil para conocer el estado general de los programas y
políticas públicas de igualdad y no discriminación. Sin embargo, sería deseable y
enriquecedor conocer cuáles son los resultados concretos de dichas políticas y programas,
además de contar con información sobre sus impactos en los grupos de población en
situación de discriminación. Es por ello que se recomienda considerar darle continuidad a
este esfuerzo con al menos dos mecanismos para evaluar los resultados e impactos de sus
políticas.
1. Realizar encuestas con los usuarios de los programas del Distrito Federal. (O
rediseñar las encuestas que ya se realizan para conocer información específica sobre
la discriminación en las instituciones públicas).
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2. Trabajar con organizaciones de la sociedad civil para realizar ejercicios de contraloría
social.
3. Elaborar herramientas de implementación con enfoque de igualdad y no
discriminación, como protocolos de atención a los distintos grupos, un Manual de
prevención de discriminación al interior de las instituciones públicas y metodologías
específicas para detectar problemas y necesidades derivadas el trato con grupos
específicos.
En general, es evidente la necesidad de contar con una estrategia integrada que involucre
a más actores sociales para que lo avanzado en el papel, se materialice en los modelos de
atención pública. Ello colocaría a la Ciudad de México nuevamente a la vanguardia en la
materia, condición que es preciso no abandonar para no retroceder.
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Programa Operativo Anual 2014. Secretaría de Finanzas, Gobierno del Distrito Federal.
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Normatividad
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal
Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación del Distrito Federal
Ley del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal
Ley de los Derechos de las Niñas y los Niños en el Distrito Federal
Ley de las Personas Jóvenes en Distrito Federal
Ley de Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres en el Distrito Federal
Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores
Ley de Interculturalidad, atención a migrantes y movilidad humana en el Distrito Federal
Ley para las Personas con Discapacidad en el Distrito Federal
Documentos de trabajo
Colectivo Meta, Metodología de Elaboración del Diagnóstico de Análisis de Política Pública
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138
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de su definición causal al “núcleo duro” de una política contra la discriminación en el distrito
federal, Gestión Social y Cooperación A.C., Versión ajustada septiembre 2013.
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i Artículo 149 ter. Se aplicará sanción de uno a tres años de prisión o de ciento cincuenta a trescientos días de trabajo a favor
de la comunidad y hasta doscientos días multa al que por razones de origen o pertenencia étnica o nacional, raza, color de
piel, lengua, género, sexo, preferencia sexual, edad, estado civil, origen nacional o social, condición social o económica,
condición de salud, embarazo, opiniones políticas o de cualquier otra índole atente contra la dignidad humana o anule o
menoscabe los derechos y libertades de las personas mediante la realización de cualquiera de las siguientes conductas:
I. Niegue a una persona un servicio o una prestación a la que tenga derecho;
II. Niegue o restrinja derechos laborales, principalmente por razón de género o embarazo; o límite un servicio de salud,
principalmente a la mujer en relación con el embarazo; o
III. Niegue o restrinja derechos educativos.
Al servidor público que, por las razones previstas en el primer párrafo de este artículo, niegue o retarde a una persona un
trámite, servicio o prestación a que tenga derecho se le aumentará en una mitad la pena prevista en el primer párrafo del
presente artículo, y además se le impondrá destitución e inhabilitación para el desempeño de cualquier cargo, empleo o
comisión públicos, por el mismo lapso de la privación de la libertad impuesta.
No serán consideradas discriminatorias todas aquellas medidas tendentes a la protección de los grupos socialmente
desfavorecidos.
Cuando las conductas a que se refiere este artículo sean cometidas por persona con la que la víctima tenga una relación de
subordinación laboral, la pena se incrementará en una mitad.
Asimismo, se incrementará la pena cuando los actos discriminatorios limiten el acceso a las garantías jurídicas indispensables
para la protección de todos los derechos humanos.
Este delito se perseguirá por querella.
ii ARTÍCULO 206.
Se impondrán de uno a tres años de prisión o de veinticinco a cien días de trabajo en favor de la comunidad y multa de cincuenta a doscientos días al que, por razón de edad, sexo, estado civil, embarazo, raza, procedencia étnica, idioma, religión, ideología, orientación sexual, color de piel, nacionalidad, origen o posición social, trabajo o profesión, posición económica, características físicas, discapacidad o estado de salud o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas:
I. Provoque o incite al odio o a la violencia; II. Niegue a una persona un servicio o una prestación a la que tenga derecho. Para los efectos de esta fracción,
se considera que toda persona tiene derecho a los servicios o prestaciones que se ofrecen al público en general;
III. Veje o excluya a alguna persona o grupo de personas; o IV. Niegue o restrinja derechos laborales
Al servidor público que, por las razones previstas en el primer párrafo de esta artículo, niegue o retarde a una persona un trámite, servicio o prestación al que tenga derecho, se le aumentará en una mitad la pena prevista en el primer párrafo del presente artículo, y además se le impondrá destitución e inhabilitación para el desempeño de cualquier cargo, empleo o comisión públicos, por el mismo lapso de la privación de la libertad impuesta. No serán consideradas discriminatorias todas aquellas medidas tendientes a la protección de los grupos socialmente desfavorecidos. Este delito se perseguirá por querella.
iii Derecho a la igualdad y no discriminación, Derechos políticos, Acceso a la información, Libertad de expresión, Acceso a la justicia, Debido proceso, Derecho a la integridad, a la libertad y a la seguridad personales, Derechos de las personas privadas de su libertad, Derecho a un medio ambiente sano, Derecho al agua, Derecho a la vivienda, Derecho a la educación, Derecho al trabajo, Derecho a la salud, Derechos sexuales y reproductivos. iv Mujeres, Infancia, Jóvenes, Pueblos y comunidades indígenas, Poblaciones callejeras, Población LGBTTTI, Personas con discapacidad, Personas adultas mayores, Personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo, Personas víctima de trata y explotación sexual.