consideraciones legislativas y de polÍtica ambiental relativas a la “ley 42/2007”

Consideraciones legislativas y de poltica ambiental relativas a la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad

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CONSIDERACIONES LEGISLATIVAS Y DE POLTICA AMBIENTAL RELATIVAS A LA LEY 42/2007 DEL PATRIMONIO NATURAL Y DE LA BIODIVERSIDAD. ASIGNATURA GESTIN Y CONSERVACIN DE FLORA Y FAUNA, CORRESPONDIENTE A LA LICENCIATURA DE CIENCIAS AMBIENTALES DE LA UNED. Cesar Souto Iglesias, alumno.

RESUMEN

La nueva norma sobre proteccin del patrimonio natural y de la biodiversidad, se plante en su momento no slo como una revisin de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre , sino como una adecuacin de nuestro ordenamiento jurdico a las exigencias, en primer lugar, de la Unin Europea y por supuesto al Convenio de Naciones Unidas sobre diversidad biolgica, se establece toda la serie de compromisos normativos derivados de las directivas europeas y de los convenios internacionales, consagra la prevalencia de la proteccin ambiental sobre las decisiones de carcter urbanstico o territorial, y se regulan por primera vez de las reas marinas protegidas 1. A punto de cumplirse siete aos de su entrada en vigor, cuando se acaba de presentar ante el Congreso de los Diputados una proposicin no de ley para su modificacin2, este trabajo plantea una descripcin de los condicionantes previos planteados durante su tramitacin, as como de las dificultades presentadas durante su implantacin, analizando las limitaciones de tipo legal, poltico y social para el alcance de estos objetivos.


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INTRODUCCIN

El proyecto de ley que acabara cristalizando como la Ley 42/2007 se empez a gestar como anteproyecto con borradores ya hechos pblicos desde el ao 2005, despertando un inters inicial principalmente en las asociaciones ecologistas y en las cinegticas caza y pesca-, y que en el caso de estas ltimas movieron a diversas preguntas parlamentarias previas a la presentacin en las Cortes acerca de las repercusiones sobre dichas actividades.

Tras la presentacin del proyecto de ley ante el Congreso, en el debate de totalidad de la iniciativa legislativa3, el grupo parlamentario mayoritario en la oposicin present una enmienda a la totalidad, la cual no fue secundada por ninguno de los restantes grupos que manifestaron su sorpresa por cuanto a su entender exista una clara necesidad para al menos reconocer los nuevos marcos normativos establecidos por directivas europeas y acuerdos internacionales registrados desde el ao 1989. Tras haber presentado dicho grupo varias peticiones de ampliacin de plazo para la realizacin de enmiendas parciales, el planteamiento de una enmienda total se interpret en dicho debate como un intento de ralentizar la aprobacin de la ley y su consiguiente aplicacin.

Los argumentos para la enmienda se sumarizaron en que era excesivamente intervencionista, supona una trasposicin endurecida de la directiva Hbitats y un atentado a la propiedad privada, que solo consideraba la componente ambiental del desarrollo sostenible, por la inseguridad jurdica emanada de la calculada ambigedad de muchos de sus prrafos y por diluir la poltica forestal en la poltica ambiental. La crtica por invasin de las competencias de las comunidades autnomas no dejaba de ser gratuita, tal como bien se ocuparon de recalcar los grupos nacionalistas en sus intervenciones, y de hecho los citados grupos han denunciado como un proceso recentralizador2 la propuesta de modificacin de la propia Ley 42/2007 realizada por aquel grupo opositor (el Grupo Popular) que en la actualidad ostenta las responsabilidades de gobierno de la nacin.

La acusacin de intervencionismo se justificaba en la gran cantidad de territorio declarado como espacio protegido, a saber el incluido en la Red Natura, y en la paralizacin de usos y actividades econmicas debido a la necesidad de desarrollo previo de instrumentos de planificacin. La inseguridad jurdica se atribua a las posibles limitaciones del uso de los propietarios de las fincas de


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espacios naturales, respecto a la proteccin cautelar frente a factores de perturbacin (Art 23 del Borrador4). La consideracin de atentado a la propiedad privada se fundamentaba en la consideracin de espacios protegidos a los incluidos en la Red Natura 2000, lo que supona ir ms all de lo estipulado en la Directiva Hbitats 92/43/CEE. Tambin se denunciaba el supuesto olvido de la Ley hacia los propietarios de los terrenos protegidos, las poblaciones incluidas en los mismos o a la representacin de los sectores cinegtico y agroforestal, obviando la recientemente aprobada Ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, con modificaciones especficas sobre gestin sostenible, o el propio Proyecto de Ley de Desarrollo Rural Sostenible que se estaba tramitando en paralelo a la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y que resultaba complementario de la misma en los citados aspectos de desarrollo.

Lo que de un modo simplista se podra interpretar como un enfrentamiento ideolgico entre posicionamientos a favor de la propiedad privada y usos no sostenibles del medio ambiente frente a la defensa de la funcin social vinculada a la biodiversidad y del uso sostenible de los recursos naturales, puede presentar en realidad otras lecturas como la propia desconfianza hacia las estructuras de estado incluyendo a los distintos niveles y rganos de la administracin- tanto para la planificacin y gestin de los recursos naturales, como para su puesta en valor y para la proteccin frente a usos depredadores y nocivos de los mismos:

- Se protege de modo ms efectivo la biodiversidad de un espacio limitando sus usos cinegticos o sus aprovechamientos forestales?

- De qu sirve blindar legalmente un espacio natural y su contenido bitico si no se puede evitar sea consumido por incendios accidentales o criminales?

- Es realmente alcanzable un rendimiento econmico de los usos sostenibles que resulte convincente para el abandono a corto o medio plazo de sus aprovechamientos menos sostenibles?

- Es responsable la declaracin de espacios naturales protegidos cuando, como se expone en las argumentaciones de la enmienda total, luego no se consigue ni siquiera elaborar sus documentos rectores, siendo el caso que se expone el de la Ley 4/1989 que ni un uno por ciento de lo que se estableca en materia de planes se ha aprobado2.


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Entre los motivos declarados para la modificacin de la Ley 42/20072, el Grupo Popular argumenta ahora la mejora de los sistemas de indicadores para el seguimiento de la biodiversidad y el fomento del apoyo de las administraciones pblicas a las actividades econmicas compatibles con la conservacin de los espacios naturales protegidos que contribuyan al bienestar de las poblaciones locales y a la creacin de empleo en la misma direccin en la que se ha planteado la nueva Ley de Parques Nacionales. Ello supone reconocer o bien que la Ley original no era tan deficiente como se prevea, o bien que sus postulados ms indeseables a juicio de dicho grupo poltico han podido ser superado en la prctica.

En el presente trabajo se indaga sobre alguno de los sucesos ms llamativos ocurridos durante la vigencia de la Ley ahora en trmite de modificacin, y se cuestionan los lmites reales y efectivos que las leyes imponen en el mbito socioeconmico y en la actuacin poltica. Para ello se ha hecho una recopilacin de los artculos del peridico de informacin general con mayor tirada del pas, que segn la Oficina de Justificacin de la Difusin (OJD), con datos del ao 2013, es el diario El Pas con un promedio de difusin diaria de 292.227 lectores.

El periodo de recopilacin es el de entrada en vigor de la Ley, el da siguiente a su publicacin en el BOE (Viernes 14 diciembre de 2007)5, hasta la actualidad (Domingo 14 de diciembre de 2014). Los descriptores utilizados han sido los siguientes:

- Aguas continentales

- Biodiversidad

- Bosques

- Delitos ecolgicos

- Ecologistas

- Espacios naturales

- Especies

- Especies acuticas

- Especies invasoras

- Extincin de especies


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- Humedales

- Impacto ambiental

- Medio ambiente

- Ocanos y mares

- Organizaciones medioambientales

- Parques nacionales

- Parques naturales

- Peligro de extincin

- Poltica ambiental

- Problemas ambientales

- Proteccin ambiental

- Proteccin de animales

- Proteccin de espacios naturales

- Red Natura

- Reservas marinas

- Reservas naturales

Revisados todos los artculos archivados bajo dicho descriptores, se procedi a seleccionar un corpus de 140 artculos, de los cuales 42 son los que se referencian en la bibliografa y son citados en el presente trabajo.

Sobre dicho corpus inicial se realiz una lectura y sntesis de aspectos relacionados con la materia de la Ley 42/2007, que posteriormente se agruparon por las cuestiones que se ilustran en el siguiente apartado, y que se debaten en el de Discusiones.


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DESARROLLO

A continuacin se detallan por orden de importancia las cuestiones suscitadas del anlisis de los artculos mencionados en el apartado anterior, citando directamente a los ms implicados.

1. El papel lo aguanta todo

En este apartado nos referiremos a la relativa facilidad con la que se declaran espacios naturales protegidos sin prever instrumentos para su gestin ni presupuestos para su desarrollo.

Al igual que en el caso de las infraestructuras, donde polticamente cotizan mucho las fotos de corte de cintas en inauguraciones, mientras que la inversin en mantenimiento tiene poco atractivo, en el caso de la proteccin de espacios naturales se puede decir lo mismo respecto a la declaracin de los mismos frente a los compromisos posteriores para su ordenacin y gestin.

As, se puede hacer ostentacin de una fecunda actividad declaradora de espacios protegidos de la Red Natura 2000 (El Gobierno declar el pasado mes de junio 39 zonas de especial proteccin para las aves y la propuesta a la Comisin Europea de cuatro grandes espacios marinos en la lista de lugares de importancia comunitaria de la Red Natura 2000. Estas 39 ZEPA suponen alrededor de 4,9 millones de hectreas marinas incluidas en la Red Natura 2000. Se han estudiado diez zonas para proponer como LIC, adems de las ZEPA. Estos nuevos LIC suponen ms de 1,7 millones de hectreas marinas, que se incluyen e incrementan a la Red Natura 2000 y se aaden a las 39 zonas de especial proteccin para las aves)2,6, a la vez que se recortan las inversiones en parques nacionales tanto en los de financiacin directa como en las partidas destinadas a los otros-7.

Por el contrario, se registra un elevado dficit en cuanto a la formalizacin de los instrumentos de gestin. Por ejemplo, en una estadstica de hace dos aos8, en Espaa haba ya delimitadas 1.448 Lugares de Inters Comunitarios (LIC) y 598 Zonas de Especial Proteccin de Aves (ZEPA), que ya deberan haber desarrollado los instrumentos de gestin correspondientes, pero tan slo disponan del mismo unas 50. Para mayor dislate se haban incluido en la estadstica 45 Zonas de Especial Conservacin incorrectamente declaradas por la Comunidad de Canarias en 2009, y que no disponan de los preceptivos


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planes, error que el Tribunal de Justicia de la Unin Europea inst a subsanar dictando una sentencia en el ao 2010.

Este tipo de reas protegidas que no disponen de suficientes instrumentos ni medios de gestin se conocen informalmente como parques de papel9, y ltimamente han proliferado en los ocanos y en los mares, declarados a la carrera por gobiernos de todo el mundo entre ellos Espaa- para cumplir los objetivos internacionales para el ao 2020 proteger el 10% de su superficie-. La degradacin en los espacios marinos tiene la ventaja de que no es percibida por sus inexistentes habitantes, por lo que es ms sencillo mantener una apariencia de conservacin.

El objetivo de 2020 para la superficie protegida en tierra firme se eleva al 17%, siendo el porcentaje ya declarado muy cercano, pero que tambin incluye muchos paper parks10, siendo especialmente desalentadora la situacin de muchos parques en el tercer mundo por falta de medios y por la presin del hombre: las especies invasoras, el turismo, la caza comercial, la pesca, las presas y la tala de rboles, con el cambio climtico como amenaza potencial en todas ellas.

2. La realpolitik de la conservacin

Los grupos polticos sin excepcin reconocen la importancia del medio ambiente y del patrimonio natural, y todos abogan por su conservacin, pero ms all de declaraciones sus polticas desmienten este compromiso incluso llegando a abandonar promesas electorales al respecto; as, por ejemplo el programa electoral con el que el candidato logr ser reelegido hace dos aos como presidente de la Xunta de Galicia prometa expresamente la ampliacin de la Red Natura 2000, que actualmente ocupa el 12% de la superficie de Galicia, muy por debajo del 27% de la media estatal, sin embargo el conselleiro de Medio Ambiente, recientemente dej claro en varias ocasiones que esa ampliacin no es un objetivo a corto plazo de la Xunta11.

La inaccin es a veces la que se manifiesta como actitud ante la conservacin de algunas administraciones. As, los compromisos de conservacin adquiridos con las autoridades europeas a cambio de financiacin para proyectos tampoco se cumplen, como suceda recientemente en el Lago de Sanabria12, protegido por la Red Natura como LIC y ZEPA, donde los vertidos de las poblaciones cercanas estn deficientemente depurados, provocando problemas de eutrofizacin negados por la Junta de Castilla y Len y la Confederacin


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Hidrogrfica del Duero. Los vertidos estn prohibidos y sancionados por la Unin Europea en cualquier ecosistema de la Red Natura 2000, por lo que Espaa podra verse obligada a devolverlos por uso inapropiado, los Fondos Europeos de Desarrollo Regional (Feder) recibidos.

Otras veces la inaccin supone un bloqueo de facto, como en el caso de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de Medidas Urgentes de Modernizacin del Gobierno y la Administracin de la Comunidad de Madrid, que en su artculo 9 modifica la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Proteccin de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid, introduciendo al comienzo del artculo 100.3 el siguiente prrafo:

Los Agentes Forestales requerirn de autorizacin judicial para acceder a montes o terrenos forestales de titularidad privada, salvo que el acceso se produzca con ocasin de la extincin de incendios forestales.

De este modo equipara propiedad privada con domicilio13. Se puede uno preguntar cmo se puede conocer lo que ocurre dentro de una finca de 2.000 has sin entrar en ella.

En otros casos se niega proteccin a espacios que poseen los valores requeridos para su obtencin, permitiendo de este modo acomodar proyectos que impactan sobre dichos espacios. Es el caso de la Xunta, acusada en varias ocasiones de acomodar su delimitacin de reas protegidas de la Red Natura a proyectos previstos de parques elicos, canteras, depuradoras, aprovechamientos hidroelctricos o promociones urbansticas, prohibidos en estas reas14.

Otra modalidad de oposicin a la conservacin es reconocer la proteccin a un rea, pero pretender autorizar en la misma usos incompatibles con su conservacin. Es lo que ha ocurrido con el plan de gestin de la Zona de Especial Conservacin de las cuencas de los ros Alberche y Cofio15, que ha sido anulado por el Tribunal Supremo por no justificar la compatibilidad de la conservacin con la autorizacin para construir campos de golf en ms del 60% del territorio, parques de ocio, macrocomplejos deportivos o la expansin urbanstica de todos los municipios.

Un ejemplo de inaccin para la proteccin de especies animales, es la falta de la actuacin del gobierno de la Comunidad Valenciana contra la prctica del parany16, modalidad no especfica de captura de aves prohibida en directivas europeas. Las estimaciones de los colectivos ecologistas que denuncian esta


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pasividad, es que existan varios cientos de paranys activos en el territorio. El arraigo de esta prctica en esa comunidad, hace sospechar que dicha inaccin est motivada por una prctica de clientelismo poltico; incluso se lleg a autorizar temporalmente por la propia consejera de Medio Ambiente lo que se llam "parany cientfico", aunque tuvo que anularse ante la oposicin de las autoridades europeas.

La prctica del silvestrismo es un ejemplo similar de mtodo de captura tradicional no especfica tolerado en este caso por un gobierno de distinto color poltico, el de la Junta de Andaluca. El director general de Gestin del Medio Natural de la Junta, ha resultado imputado17 por prevaricacin al permitir un nmero de capturas muy por encima de las pequeas cantidades que fija la Comisin Europea, convirtindolas en capturas masivas que han puesto en peligro el estado de conservacin de las poblaciones.

Un ejemplo folclrico de sumisin a la accin conservadora motivada por la presin popular, sucede en el parque de Doana durante la peregrinacin al Roco17. Al santuario de la Reina de las Marismas los romeros llegan por siete caminos, que al final confluyen en tres principales que provienen de Sevilla, Huelva y Cdiz. Aproximadamente la mitad de las 114 hermandades rocieras pasan por el espacio protegido de Doana, donde tienen derecho a pernoctar y a hacer paradas para cantar, beber y bailar. Algunas, como la hermandad de Huelva, son inmensas: 10.000 hermanos, 40 carretas tiradas por mulos y bueyes, cientos de caballos y 500 vehculos.

La direccin del Espacio Natural de Doana minimiza las cifras de los trnsitos y asegura que solo cruzan por la zona en estas fechas unos 37.000 peregrinos y 5.000 vehculos, entre tractores y todoterrenos. Otras fuentes, como el delegado del Gobierno de la Junta en Huelva, o el coordinador de emergencias de la provincia, consideran que el nmero supera los 100.000, un clculo que, segn varios guardas del parque, se acerca ms a la realidad.

Como dice el director de la Estacin Biolgica de Doana: Es una marranada cmo dejan el campo, y aunque este no sea el principal problema de Doana, es intolerable. Es una contradiccin que existan unas normas rigurosas para la preservacin de Doana durante todo el ao, y que de pronto todo valga durante una semana. Si usted es ornitlogo o un simple amante de la naturaleza y pide visitar Doana, lo tiene difcil. Pero si se cuelga un medalln y peregrina al Roco, puede pasar por el parque y tirar botellines con impunidad. Una opinin no tcnica es la del consejero de Justicia e Interior de la Junta,


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responsable del Plan Romero que garantiza con 6.000 personas la seguridad del Roco, considera que hay un equilibro perfecto entre el Roco y Doana y que no hay impacto ambiental. No se puede pedir a los rocieros que vivan de espaldas a las comodidades de los nuevos tiempos, lo que se traduce en una proporcin de 10 a 1 entre vehculos motorizados y caballos.

Oponindose a la pretensin de la alcaldesa de uno de los pueblos de cobrar una tasa verde por cofrada y vehculo de motor que atraviese su trmino, el consejero de interior ha amenazado con acciones legales.

Actuaciones contradictorias para la conservacin vienen ejemplificadas por ejemplo en las obras para el acondicionamiento de la Laguna de A Frouxeira en Valdovio19, humedal de importancia internacional (Ramsar), LIC, ZEPA, ejecutadas a instancias de la Direccin Xeral de Conservacin da Natureza, dependiente de la Consellera de Medio Rural, consistentes en la apertura y sangrado de dicha laguna para evitar la inundacin de un paseo martimo. En vez de crear un canal de desage, eliminaron mediante maquinaria pesada retroexcavadoras mixtas, excavadoras retrogiratorias y palas cargadoras la barra litoral que contena las aguas, desecndola prcticamente.

Otra muestra de contradicciones en la gestin de la conservacin se dio en el Parque Nacional de Picos de Europa, cuando la direccin del mismo autoriz una batida para reducir la poblacin de lobos20. Una de las piezas cobradas result ser un ejemplar que llevaba un collar transmisor para seguir su posicin por satlite despus de que el propio parque nacional pagara hace dos aos 125.000 euros para estudiar la especie.

3. Inters general?

La ley 42/2007 en su artculo 45 Medidas de conservacin de la Red Natura 2000, punto 5, establece que:

5. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluacin de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan, programa o proyecto por razones imperiosas de inters pblico de primer orden, incluidas razones de ndole social o econmica, las Administraciones Pblicas competentes tomarn cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.


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La concurrencia de razones imperiosas de inters pblico de primer orden slo podr declararse para cada supuesto concreto:

a) Mediante una ley.

b) Mediante acuerdo del Consejo de Ministros, cuando se trate de planes, programas o proyectos que deban ser aprobados o autorizados por la Administracin General del Estado, o del rgano de Gobierno de la Comunidad autnoma. Dicho acuerdo deber ser motivado y pblico.

La adopcin de las medidas compensatorias se llevar a cabo, en su caso, durante el procedimiento de evaluacin ambiental de planes y programas y de evaluacin de impacto ambiental de proyectos, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Dichas medidas se aplicarn en la fase de planificacin y ejecucin que determine la evaluacin ambiental.

Segn la valoracin de un miembro de la asociacin ecologista WWW21, se ha abusado; cualquier gran infraestructura se ha convertido en inters general. Nunca se buscan alternativas, y en las declaraciones de impacto se incluyen todo tipo de medidas que no sirven para compensar. El aeropuerto de Ciudad Real se construy sobre una ZEPA. La medida compensatoria era crear otra en unos terrenos al lado Quin te garantiza que los pjaros vayan a irse all? Es un ejemplo de medida absurda.

El Tribunal de Justicia de la UE, en una reciente sentencia contra el gobierno holands22, remarca que la directiva Hbitats no permite compensar con posterioridad los efectos negativos de una actuacin en una zona Natura 2000, y slo se debe plantear cuando existan razones imperiosas de inters pblico y no haya soluciones alternativas. En el caso de la modificacin del trazado de la A2, el proyecto afectaba a un hbitat de un prado de molinias de 6,7 hectreas, por la desecacin y la acidificacin de los suelos. El Gobierno holands plane compensar creando nuevos prados de molinias en una zona cercana, pero el Tribunal de Luxemburgo dictamin que no era una actuacin correcta al haber otras alternativas posibles.

Sustituir un hbitat destruido crendolo en otro lugar es extremadamente complicado, e implica un alto riesgo de prdida neta de biodiversidad. Es precisamente por eso por lo que la directiva Hbitats limita el uso de las medidas compensatorias a casos muy excepcionales. Sin embargo numerosos proyectos de carreteras, urbanizaciones o incluso aeropuertos han ocupado estos espacios protegidos, tal y como denuncian las organizaciones ecologistas,


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consiguiendo discutibles declaraciones institucionales de inters general para as sortear la prohibicin. Un catedrtico de Derecho Administrativo explica que es un caso frecuente: "Se declaran Zonas de Proteccin para las Aves y Lugares de Inters Comunitario y creen que eso slo sirve para ponerlo en un mapa. Se enorgullecen de la cantidad de espacios protegidos que tienen y luego intentan saltrselo. La Junta de Castilla y Len ha copiado una estrategia que ya siguieron Murcia o Baleares y ha comenzado a aprobar por ley sus grandes proyectos. As consigue que slo el Constitucional los pueda anular.

En Galicia, las plantas de acuicultura pueden suspender su evaluacin ambiental23. Su consideracin de industrias de inters pblico de primer orden no solo les permiten situarse en las reas protegidas con valores ambientales ms sensibles, sino que les faculta para causar dao al entorno. La Xunta solo les reclamar que se establezcan medidas compensatorias para los daos.

En Canarias, la medida compensatoria consisti en el traslado de una especie protegida24. El Gobierno de las Islas acord declarar de inters pblico el proyecto denominado Nuevo Puerto de Granadilla de Abona25, esgrimiendo como razones "el agotamiento de la capacidad de las actuales instalaciones del Puerto de Santa Cruz de las que depende la economa insular" y " porque no existe otra localizacin viable en toda la isla". Para un catedrtico de Economa Aplicada de la Universidad de La Laguna, no hay un solo argumento econmico para llevar a cabo la obra: "la Administracin lo ha disfrazado de inters pblico, pero no hace falta para nada, es una infraestructura, como otras muchas que se han hecho en Espaa, un simple pelotazo, un fraude, y para ello han creado una articulacin jurdica falsa". Otro de los crticos es el expresidente de la Autoridad Portuaria y profesor de la Escuela Tcnica Superior de Nutica de Santa Cruz de Tenerife, para quien las obras que se llevan a cabo en Granadilla "son una barbarie, una sin razn, una ilegalidad. Los que defienden este proyecto argumentan que el puerto de Santa Cruz estaba agotado, cuando sobra espacio por todos lados y est infrautilizado", denuncia.

En la Comunidad de las Islas Baleares se ha llegado a justificar la construccin de un hotel gigante en el municipio mallorqun de Campos26, rozando los lmites de proteccin del rea Natural de Especial Inters Es Trenc-Es Salobrar. Dicho municipio, en declaraciones del consejero balear de Turismo: tiene derecho a tener su propio negocio, su industria hotelera, y no aportar siempre una playa (la clebre y natural de Es Trenc) para el negocio de otros municipios. En contraposicin a esta declaracin de inters local, el Gobierno balear otorg el


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inters autonmico por la importancia y urgencia de la inversin para una rpida salida a la crisis.

Esta actitud contrasta con la del Gobierno Vasco frente al proyecto de puerto exterior en Pasaia27.

4. Impunidad de los responsables polticos

El alcalde de Pego (Alicante) entre 1995 y 2003, se convirti en el ao 2007 en el primer cargo pblico que ingresaba en prisin por delito ecolgico28. Para hacerse acreedor de la dudosa distincin, en esos aos quem vegetacin del marjal del municipio de forma intencionada, rebaj el nivel del agua del humedal, instal bombas para extraer agua y construy caminos y diques para facilitar el paso de vehculos; todo ello basndose en un plan local declarado ilegal y sobre una zona del parque natural declarada de especial proteccin. A consecuencia de estas actuaciones por las que fue condenado, 600 hectreas del parque quedaron afectadas, se registr una muerte masiva de peces, baj notablemente el nivel del agua del marjal y se constat peligro de desecacin. El mvil era subir el valor de las fincas particulares con vistas a su venta a la Generalitat.

Es con este aval, el mismo grupo poltico que gobierna la comunidad autnoma present a la esposa del reo como candidata a la alcalda de dicho municipio.

Frente a este caso, se pueden registrar multitud de otros donde las actuaciones no acabaron en condenas, demostrando la relativa impunidad con la que los cargos polticos atentan contra el medio ambiente, y en particular contra espacios protegidos.

Un caso particularmente grave es el intento de la urbanizacin de un pinar protegido en Las Navas del Marqus (vila)29, por el que se pretendan construir 1.500 viviendas, una zona hotelera y varios campos de golf, resultando absueltos todos los implicados: el promotor, el alcalde, y cinco tcnicos y altos cargos de la Junta de Castilla y Len que estaban acusados de prevaricacin administrativa y delitos contra la ordenacin del territorio y el medio ambiente.

La historia de la Ciudad del Golf arranca en 2001, cuando el Ayuntamiento de Las Navas del Marqus compr 7.700 hectreas de pinares (casi todo el trmino municipal) a la Unin Resinera. Como aleg no tener dinero para pagar


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los 8,8 millones de la operacin, se comprometi con la empresa Residencial Aguas Nuevas a recalificar unas 200 hectreas de pinar para levantar all viviendas a cambio de 10 millones. Para ello, crearon una sociedad pblica, Montes de las Navas, en la que estaban representantes del Ayuntamiento, pero tambin de la Junta y la Diputacin. En un contrato privado, pactaron con el promotor que si no se consegua la recalificacin (la zona es de alto valor ecolgico) le indemnizaran con 2,5 millones. En el proceso hubo un cambio de la extensin de la parcela, una permuta de un monte pblico y otras modificaciones.

"Pretendan construir en una zona que estaba dentro del Plan de Recuperacin de la cigea negra y los propios tcnicos de la regin se saltaron su propia normativa, que deca que no se pueden desclasificar estas zonas as como as. Proponan pasar 11,6 hectreas del rea crtica a otro lado, como si las cigeas pudieran leer el BOE", relatan miembros de una asociacin ecologista personada como acusacin. Antes de la paralizacin de la obra se lleg a talar una zona amplia del pinar.

En la declaracin como imputado del entonces director de Medio Natural de la Junta de Castilla y Len, preguntado por qu en la compraventa la Sociedad Montes de Las Navas de la que el imputado era consejero se comprometi a indemnizar al constructor si los tcnicos frenaban la obra, este replic "no saber quin incluy la clusula en el contrato (...) que no recuerda que se discutiera en el consejo de administracin y que no sabe de quin parti la idea"30.

Este patrn de asegurar una indemnizacin frente a la paralizacin de una actuacin irregular por motivos ambientales se repiti en la concesin de una licencia municipal para instalar una fbrica en un espacio protegido31. La concesin se realiz en tiempo record y en contra de los informes de la Xunta.

Posteriores regidores intentaron anular la licencia pero ya era demasiado tarde. La fbrica contamina un soto de castaos incluido en la Red Natura. Posteriormente un juez orden el derribo, pero la fbrica sigui en activo y el empresario amenaz que pedira una indemnizacin de ms de un milln de euros al Ayuntamiento por el dao ocasionado por aquella licencia ilegal que debemos suponer obtuvo ejerciendo algn tipo de persuasin sobre el alcalde original, que la concedi a pesar de saber que era ilegal-.

El regidor actual, decidi ir de su mano al Tribunal Superior de Xustiza de Galicia para recurrir la sentencia. Si le pagbamos el milln de euros


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hipotecbamos el Ayuntamiento por 20 aos comenta sobre su decisin; aunque lamenta que la licencia estuvo mal dada, tena intencin de llegar a un acuerdo con Medio Ambiente para encontrar la forma de suprimir la parte de la fbrica que est en zona de Red Natura y conseguir as legalizarla.

Uno de los atentados paradigmticos a la Red Natura y muestra perfecta de impunidad es la macrourbanizacin Marina Isla de Valdecaas32, construida ilegalmente al borde un pantano protegido del noroeste de la provincia de Cceres. Conformada por 180 villas tursticas, hotel, campo de golf y atraques para barcos que nunca debieron construirse. As lo sentenci el Tribunal Supremo, igual que el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Las organizaciones ecologistas llevaban avisando desde 2007, pero las obras siguieron adelante. Ahora que el Supremo ordena demolerlas, la Junta de Extremadura alega que es tarde, que devolver la zona a su estado natural sera incluso ms perjudicial para el medio ambiente.

El complejo turstico no slo no ha sido derribado, sino que recientemente se ha utilizado como ejemplo de "iniciativa turstica de interior" durante un curso de verano de la Universidad de Extremadura33, patrocinado por el Gobierno de Extremadura y el ayuntamiento de Navalmoral de la Mata (Cceres). El curso trataba sobre la "gestin de recursos hdricos y aprovechamientos tursticos".

5. Las limitaciones de la justicia

En muchos de los ejemplos mencionados en los apartados anteriores, pese a haber presentadas denuncias por interesados y grupos ecologistas, la paralizacin de las actuaciones conllevaba el pago de fuertes fianzas que ningn particular o asociacin podra satisfacer. Estas dificultades podran paliarse si los tribunales accedieran a imponer medidas de paralizacin de las obras como medida cautelar, pero cuando las organizaciones ecologistas obtienen alguna resolucin judicial de este tipo, se les suele imponer fianzas millonarias que hacen inviable dicha paralizacin. En el caso de la M-501 citada la fianza que el TSJ de Madrid pidi depositar a Ecologistas en Accin fue de medio milln de euros. En el de Marina de Valdecaas la fianza que impuso el TSJ de Extremadura fue de 41 millones de euros.

Adems, la ley de tasas judiciales ha encarecido hasta diez veces los costes de los procesos judiciales34.


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La paralizacin de proyectos urbansticos que afectaban a medios naturales especialmente sensibles, como el cabo Cope en Murcia, la sierra de Las Nieves (Mlaga) y la laguna y humedal de Valdovio (A Corua) se produjeron gracias a sentencias judiciales tras las que haba un trabajo previo de denuncias y recursos ante tribunales de justicia que emprendieron ayuntamientos, partidos polticos y asociaciones ecologistas. Tras la aprobacin de la ley de tasas judiciales, estos procedimientos se encarecern notablemente y, segn denuncian varias ONG, ser imposible iniciar procesos contra proyectos que conlleven graves impactos ambientales.

Si recurriramos hoy el proyecto de la Marina de Valdecaas en Cceres, urbanizacin ilegal segn sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, se debera abonar previamente una tasa de 10.350 euros, puesto que la cuanta del procedimiento se fij en 40 millones de euros. Un recurso de casacin contra una sentencia desfavorable, como el planteado contra la inadmisin de la suspensin cautelar de las obras del vertedero de Toledo, tendra un coste de 1.290 euros. Ecologistas en Accin ejemplifica as el lastre que supone para la defensa de la proteccin ambiental la ley impulsada por el anterior ministro de Justicia, y advierten de que su participacin en casos tan populares como el hotel del Algarrobico sera imposible con esta normativa.

Como ejemplo de la variabilidad de la administracin de justicia, en la Comunidad de Madrid, la Fiscala reitera la existencia de juzgados que se niegan a condenar por delitos urbansticos o ambientales pese a las evidencias presentadas35. Cuando vamos a un juzgado o a otro, ya sabemos el resultado del juicio por su historial previo. Igualmente hay secciones distintas de la Audiencia que, ante casos muy similares, dan lugar en unos casos a condena y en otros a absolucin, lamentan los fiscales.

Tambin podemos recordar al respecto el periplo judicial del caso por la licencia del hotel de El Algarrobico36, en la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca. La seccin primera de esta sala fall en junio de 2012 que la zona, incluida dentro del parque natural de Cabo de Gata-Njar, estaba protegida y era no urbanizable. La seccin tercera de este tribunal declar en marzo de este ao que el hotel, cuya construccin se paraliz en 2006, est en una zona urbanizable.

Los poderes pblicos no se libran de los reproches por este funcionamiento deficiente de la justicia. As, el fiscal coordinador de medio ambiente y urbanismo de Catalua37, censur con duros calificativos la total pasividad de


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todas las administraciones pblicas en la persecucin de esos delitos, en la memoria del ao 2007 afirma: "es preocupante y harto conocida la existencia de numerosas actividades industriales que generan contaminacin atmosfrica, vertidos de aguas residuales sin depurar a cauces pblicos, utilizacin fraudulenta de depuraciones de aguas residuales urbanas, vertidos ilegales de purines o existencia de vertederos ilegales de residuos txicos", que conocen las administraciones y que no denuncian, aun sabiendo que esas instalaciones estn en situacin de ilegalidad administrativa. El fiscal afirmaba no dudar de la profesionalidad de los funcionarios e insinuaba la responsabilidad poltica.

6. Conductas sociales opuestas a la conservacin

Afirmaciones de una organizacin empresarial regional38: La conservacin del medio ambiente hoy por hoy, se contempla como un obstculo para el desarrollo econmico de la regin.

La actuacin de dos directivos de una empresa hidroelctrica39, que dejaron que se vaciase un embalse provocando la muerte por asfixia de millares de peces.

Una trama delictiva40 con participacin de varios miembros de un centro de recuperacin de aves, cuyos integrantes tenan diferentes grados de implicacin: unos se dedicaban al saqueo de nidos de diferentes especies protegidas, otros elaboraban documentos para legalizar ejemplares mediante otros documentos correspondientes en realidad a aves fallecidas, y un polica local suministraba anillas identificadoras alteradas o falseadas.

Un par de jvenes que41, despechados tras haber sido multados por pescar sin el preceptivo permiso, vertieron ms de 30 litros de leja en el cauce de un ro provocando la muerte de ms de un millar de truchas.

Un dueo de un coto que organizaba caceras, con lobos, leones y tigres.

Estos y muchos otros son ejemplos, incluyendo las piromanas, son ejemplos de actitudes enfrentadas a la conservacin del medio ambiente.


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DISCUSIN

En el anlisis de los artculos significativos sobre la conservacin del patrimonio natural y biodiversidad, se han explorado diversos ngulos sobre la aplicacin de polticas y normativas de conservacin:

- La burbuja declaratoria de espacios protegidos, alimentada por los poderes polticos para cumplir unos compromisos de tipo internacional o de consumo interno, generando el efecto de los paper parks, aquellos espacios que no disponen de instrumentos de gestin, o en caso de disponer de los mismos estos no son realistas, o los medios para llevarlos a cabo son insuficientesprincipalmente las dotaciones presupuestarias-.

- Las polticas ambientales reales de inaccin, bloqueo o confrontacin respecto a la conservacin del patrimonio natural y biodiversidad, opuestas a las declaraciones polticas y compromisos electorales que la apoyan, o a veces simplemente contradictorias.

- El abuso de las declaraciones de inters general para laminar las protecciones de los espacios naturales.

- La impunidad de algunos actores polticos para contravenir las normativas que se oponen a sus objetivos.

- Las limitaciones de la administracin de justicia para reconocer y perseguir conductas delictivas y conseguir el cumplimiento de las sentencias.

- La propia actitud de distintos individuos y grupos econmicos y sociales frente al medio ambiente, no siempre favorable a la conservacin del patrimonio natural y la biodiversidad, y a veces abiertamente patolgica, delictiva e incluso criminal.

- Como continuacin del apartado anterior, las propias desviaciones frente a la gestin responsable de los usos cinegticos, y las actuaciones al margen de la legalidad que llevan a considerar su prohibicin en los entornos con mayor grado de proteccin.

Todos estos ngulos revelan un rgimen de funcionamiento real en el que la actualizacin de la Ley viene limitado, ms all de lo acertado de su diseo.


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En torno al uso y aprovechamiento de los recursos naturales existen un conjunto de intereses centrados en su explotacin ms o menos sostenible, y en las limitaciones que algunos usos fuerzan sobre los restantes debido a las relaciones ambientales que los conectan. Las polticas de gestin de los recursos naturales, dentro de las que se integran la conservacin del patrimonio natural y de la biodiversidad, incluyen la elaboracin y modificacin de marcos legales y normativas sectoriales que intentan responder a distintos intereses, a veces contradictorios entre s, y que imprimen dichas contradicciones sobre las distintas polticas y normas.

Lo que se pone de manifiesto es un estado de aceptacin parcial del valor de la sostenibilidad en el seno de una sociedad. Pudiendo ser mayora los que acepten este valor y se comprometan con la conservacin del patrimonio natural y la biodiversidad, existe un rechazo por parte de distintos grupos:

- Organizaciones, empresas y lites socioeconmicas titulares de derechos de uso y explotacin de sus bienes naturales, que no quieren limitarlos en pro de la funcin social de los mismos o que aspiran a especular con los mismos.

- Cazadores, pescadores deportivos u otros colectivos que no quieren abandonar una actividad apoyndose en un derecho de tradicin opuesta a las necesidades de conservacin.

- Grupos de bajos ingresos que no se detienen ante la sobre-explotacin de los recursos, asumiendo el riesgo de su agotamiento.

- Individuos o colectivos al margen de la ley, mafias, furtivos, socipatas, que desprecian los valores de conservacin o que obtienen un beneficio de su destruccin.

A estos grupos hay que sumarles los grupos polticos, tcnicos y funcionarios conservadores, etc., que asumiendo los valores de conservacin, buscan obtener beneficios o ampliar su base de electorado defendiendo los intereses de los grupos anteriores, o que se dejan corromper por alguno de los mismos.

Por otra parte, las propias normas, aunque bienintencionadas, pueden ser excesivamente ambiciosas en cuanto a sus objetivos, o constituir un diagnstico equivocado respecto a los medios a utilizar para alcanzar sus objetivos.


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Adems, los agentes activamente responsables o comprometidos con la conservacin, vase los poderes polticos, administraciones competentes, asociaciones de defensa del patrimonio natural y la biodiversidad, etc.., tienen una capacidad de accin limitada limitaciones tcnicas, de medios humanos o materiales, presupuestos- no siempre sostenida en el tiempo.

Cabe pues preguntarse la importancia de las normativas de conservacin del patrimonio natural y de la biodiversidad en la consecucin de dichos objetivos, tanto en cuanto a su coherencia como al inters poltico en perseguir su cumplimiento.


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CONCLUSIONES

La elaboracin y modificacin de las leyes de conservacin del patrimonio natural y biodiversidad, y en particular las de la Ley 42/2007, reflejan el enfrentamiento ideolgico entre posicionamientos a favor de la propiedad privada y usos no sostenibles del medio ambiente frente a la defensa de la funcin social vinculada a la biodiversidad y del uso sostenible de los recursos naturales.

Existe un conjunto de intereses centrados en un uso y aprovechamiento ms o menos sostenible de los recursos naturales, y en las limitaciones que algunos usos infligen sobre otros alternativos con los que se relacionan ambientalmente. Adems se pone de manifiesto un estado de aceptacin parcial del valor de la sostenibilidad en el seno de una sociedad, existiendo organizaciones, empresas y grupos socioeconmicos que manifiestan un rechazo parcial o incluso un antagonismo hacia los mismos.

Las polticas de gestin de los recursos naturales, dentro de las que se integran la conservacin del patrimonio natural y de la biodiversidad, incluyen la elaboracin y modificacin de marcos legales y normativas sectoriales que intentan responder a dichos intereses contrapuestos, y que imprimen dichas contradicciones sobre las distintas polticas y normas.

Dada la extensin, variedad y fragilidad de los recursos y valores a preservar, cabe preguntarse la capacidad de cualquier normativa para equilibrar su ritmo de destruccin, ante la intervencin de un nmero minoritario de estos grupos intrpretes de dinmicas opuestas a la conservacin.

Por otra parte, la propia concepcin y desarrollo de los elementos normativos, as como la capacidad de los recursos pblicos dedicados a la conservacin, est bajo la influencia de estas tensiones contrapuestas que recorren al poder poltico, por lo que es de esperar avances y retrocesos en los niveles de proteccin que fijen los marcos e instrumentos legales.

Se puede anticipar un declive general de los recursos del patrimonio natural y de la biodiversidad, y un inexorable mantenimiento de la tasa de extincin actual de especies.


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REFERENCIAS

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32 Extremadura se resiste a demoler el complejo ilegal de Valdecaas | Sociedad | EL PAS ELENA G. SEVILLANO Madrid 18 MAY 2014

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40 Depredadores de rapaces | Sociedad | EL PAS JESS DUVA 20 AGO 2011

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consideraciones legislativas y de polÍtica ambiental relativas a la “ley 42/2007”

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