consejos territoriales de paz, reconciliación y...

Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia

Reconstruir una historia para construir una agenda

Notas Estratégicas 14

Notas Estratégicas

14

Bogotá, Noviembre 2019

Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación

y Convivencia


Notas Estratégicas No. 14 / Noviembre 2019

Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia


Este documento ha sido posible gracias al Apoyo de Ford Foundation. Los contenidos del texto son responsabilidad exclusiva de la FIP

María Victoria LlorenteDirectora Ejecutiva de la FIP

Autor principal: Paulo Tovar

Autores secundarios:Jorge SotoSilvia Junca

Con comentarios y aportes de:Ana María AmayaDaniel DueñasSergio Guarín

Edición y corrección de estilo:Martín Franco Vélez

Créditos fotografías de portadaConsejos Territoriales de Paz en Quibdó,Montes de María y Popayán.Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP)

Diseño y diagramaciónLadoamable ltdawww.ladoamable.com

ISBN978-958-5517-36-3

Fundación Ideas para la Paz Calle 100 No. 8A - 37 Torre A. Of. 305. BogotáTel. (57-1) 747 0273www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]

5

8

16

32

26

¿POR QUÉ HABLAR HOY DE CONSEJOS DE PAZ, RECONCILIACIÓN Y CONVIVENCIA?

CRONOLOGÍA DE LOS CONSEJOS DE PAZ

CARACTERIZACIÓN DE LOS CONSEJOS DE PAZ

OPORTUNIDADES PARA LOS CPRC EN LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA DEL ACTUAL GOBIERNO

BIBLIOGRAFÍA

Contenido

5Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia / Noviembre 2019

¿Por qué hablar hoy de Consejos de Paz, Reconciliación y Convivencia?

Desde 2014, la Fundación Ideas para la Paz (FIP) viene desarrollando una agenda de

investigación en participación ciudadana y construcción de paz, en la que los Consejos

de Paz —hoy Consejos de Paz, Reconciliación y Convivencia (CPRC)—, ocupan un lugar

central.

La FIP ha ido constatando, paulatinamente, que esta instancia de participación formal

tiene un alto potencial para la construcción de acuerdos sobre asuntos claves del desa-

rrollo y para el trámite pacífico de conflictos territoriales y nacionales, en particular, ya

que es la instancia de participación que reúne la mayor diversidad de actores, tanto en

la norma como en la práctica. Por eso, el enfoque transversal de este documento es que

los CPRC recogen un esfuerzo que data de finales de los años 90, que se potenció desde

el segundo gobierno del presidente Juan Manuel Santos, y que hoy día es funcional a la

implementación del Acuerdo Final de Paz a través de la Política de Paz con Legalidad y a

otros propósitos expresados por el actual Gobierno de Iván Duque (entre ellos la Política

de Participación Ciudadana y el Sistema de Resolución de Conflictividades mediante el

diálogo social).

Analizar esa trayectoria de más de 20 años, identificar fortalezas y debilidades de

los Consejos de Paz a través de la observación de casos concretos, y proponer acciones

específicas de articulación con políticas públicas del Gobierno actual, son los aportes de

la FIP con esta publicación.

Un poco de historia

Los Consejos de Paz son una instancia de parti-

cipación formal y creación voluntaria ampliamente

representativa, que tienen una larga y heterogénea

trayectoria en Colombia. Fueron instituidos inicial-

mente por la Ley 434 de 1998 como órgano asesor y

consultivo del Gobierno (nacional, departamental o

municipal), con la misión de “propender por el logro

y mantenimiento de la paz, y facilitar la colaboración

armónica de las entidades y órganos del Estado, […]

en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren

una paz integral permanente” (Ley 434, 1998, art. 3).

La creación de estos Consejos a nivel territorial

se mantuvo, en general, supeditada al activismo de

algunas organizaciones sociales que vieron en ellos

La FIP ha ido constatando, paulatinamente, que

esta instancia de participación formal tiene

un alto potencial para la construcción de acuerdos sobre asuntos claves del

desarrollo y para el trámite pacífico de conflictos

territoriales y nacionales


herramientas relevantes en zonas afectadas por el conflicto, hasta que en 2012 recibió

nuevos impulsos. Por una parte, distintos municipios y gobernaciones decidieron crear

o reactivar la figura de los Consejos de Paz en el contexto de las negociaciones de paz

en La Habana (FIP, 2015); por otra, el Decreto Ley 885 de 2017 permitió la fusión de esta

instancia y los Consejos de Reconciliación y Convivencia contemplados en el punto 2 del

Acuerdo (Decreto Ley 885, 2017). Por estas razones, los ahora Consejos de Paz, Recon-

ciliación y Convivencia (CPRC), han contado con el apoyo de la comunidad internacional

y vienen siendo creados, reactivados o fusionados con otras instancias de participación.

En la norma, los Consejos de Paz son las instancias de participación formal más repre-

sentativas de las 125 que existen, ya que recogen a 70 sectores sociales organizados (que

podrían, incluso, ser más). Esto tiene que ver con que, a diferencia de otras instancias de

participación de tipo sectorial o poblacional, tienen la aspiración de atender un tema de

naturaleza integral. Sin embargo —y a pesar de los impulsos que han tenido y de las po-

tencialidades que entrañan—, no se conoce el detalle de su funcionamiento en la práctica,

ni se ha especificado el rol que pueden desempeñar actualmente en una agenda amplia de

construcción de paz y promoción de la reconciliación en el país.

Con el objetivo de contribuir a esclarecer estos asuntos, la Fundación Ideas para la Paz

(FIP), ha construido este documento de balance y recomendaciones que recoge una serie

de trabajos de investigación desarrollados desde 2015. El documento inicia con la des-

cripción de la trayectoria de los Consejos, continúa con los hallazgos sobre su funciona-

miento, y finaliza con una serie de recomendaciones específicas sobre su rol en el marco

de los lineamientos de las políticas públicas de participación, solución de la conflictividad

social, reconciliación y construcción de paz del actual Gobierno.

Sobre la metodología

Entender mejor el funcionamiento y rol de los Consejos de Paz ha sido uno de los pro-

pósitos de la línea de investigación sobre participación ciudadana y construcción de paz

de la FIP. Para lograrlo, se han realizado una serie de trabajos de investigación cuyos

hallazgos se condensan en el presente informe:

• Un mapeo nacional sobre los Consejos de Paz (Ley 434 de 1998), realizado en

2015, en el cual se contactaron las 1102 alcaldías y 32 gobernaciones del país y

se realizaron entrevistas a expertos en participación e integrantes del Consejo

Nacional de Paz.

• Un mapeo en los 170 municipios priorizados para implementar los Programas de De-

sarrollo con Enfoque Territorial (PDET), realizado entre 2017 y 2018. Para ello se en-

vió una encuesta a los 170 municipios sobre la existencia, el funcionamiento, la com-


posición y los recursos disponibles de cuatro instancias de participación altamente

relacionadas con la construcción de paz: Comités de Justicia Transicional, Consejos

de Desarrollo Rural, Consejos de Planeación y Consejos de Paz (hoy CPRC)

• Los resultados de las aplicaciones de la metodología El Sirirí1, realizadas entre

finales de 2016 y principios del 2019, en2:

· 2 Consejos Departamentales de Paz: Huila y Norte de Santander.

· 1 Encuentro regional de Consejeros de Paz: Baraya (Huila).

· 7 Consejos de Paz Municipales: Briceño (Antioquia), Caldono, Corinto, Calo-

to y El Tambo (Cauca), Teorama (Norte de Santander), y Tello (Huila).

· 3 Comités de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, en

proceso de fusión con los Consejos de Paz: Puerto Rico y El Castillo (Meta),

y Yopal (Casanare).

Aunque son trabajos de investigación realizados en momentos distintos y con objeti-

vos diferentes, una mirada conjunta permite hacerse una buena idea sobre el funciona-

miento de los Consejos de Paz, así como sus deficiencias y potencialidades.

Los hallazgos del mapeo nacional y del mapeo PDET, son insumos fundamentales

para la descripción y periodización de la trayectoria de los Consejos de Paz que se aborda

en el primer capítulo.

El mapeo PDET —y particularmente los resultados de la metodología El Sirirí—, son

las fuentes del capítulo 2, en el que se presenta una caracterización de esta instancia de

participación, así como sus fortalezas y debilidades.

Finalmente, los tres trabajos de investigación contribuyen a la construcción de reco-

mendaciones sobre el rol de los Consejos de Paz frente a tres retos de la política pública

nacional actual: el primero, la racionalización de instancias de participación que se pro-

pone en el marco de la política pública de participación ciudadana; el segundo, la necesi-

dad de buscar alternativas de solución a los conflictos sociales mediante el diálogo social;

y el tercero, los próximos pasos en la implementación de los Programas de Desarrollo con

Enfoque Territorial (PDET), contemplados en el Acuerdo de Paz.

1 “ElSIRIRIesunametodologíadesarrolladaporlaFundaciónIdeasparalaPazgraciasalafinanciacióndelaFundaciónFord,yconlosaportestécnicosdelaUniversidadTecnológicadeBolívar,LaUniversidadICESI,lacorporaciónVallenpazylaFundaciónPro-CartagenaFUNCICAR.”

2 ParticiparonenestasobservacioneslossiguientesmiembrosdelaRedSirirí:UniversidadICESI,Vallenpaz,UniversidadFranciscodePaulaSantandersedeOcaña,CordepazyHuipaz.

01

CRONOLOGÍA DE LOS CONSEJOS DE PAZ


1. Cronología de los Consejos de Paz

Han pasado más de 20 años desde la expedición

de la Ley 434 de 1998, que instauró los Consejos de

Paz en Colombia. La Ley detalla la composición y

funciones del Consejo Nacional de Paz, señalando

que los Consejos en los niveles territoriales de go-

bierno (Gobernaciones y Alcaldías), deben crearse a

su imagen y semejanza.

Durante estos 20 años, la creación y el funciona-

miento de los Consejos Territoriales, en particular los

municipales, ha seguido al menos cuatro fases dis-

tintas: un primer momento de instauración y estan-

camiento; un segundo de auge territorial; un tercero

de impulso institucional, y un cuarto momento de

contraste entre incertidumbre y acciones de acom-

pañamiento, que corresponde al actual.

1998-2008: Movimiento ciudadano, instauración por ley y estancamiento

Los Consejos de Paz fueron instaurados a finales

del gobierno de Ernesto Samper, en un momento en

que el conflicto armado aumentó su intensidad (ver

gráfica 1), pero también cuando el movimiento ciu-

dadano por la paz se fortalecía.

Los Consejos tuvieron como antecedente el em-

puje del movimiento ciudadano por la paz que, para

hacer efectivo el artículo 22 de la Constitución de

19913 —y tras la votación del Mandato Ciudadano por

la Paz que obtuvo casi 10 millones de votos—, presio-

nó al Gobierno para la creación de un espacio ciuda-

dano que tuviera como fin la construcción de paz.4

Más allá de esta instancia, en el movimiento y el Man-

dato Ciudadano por la Paz, también se encuentra el

aval al presidente Andrés Pastrana para impulsar los

diálogos de paz con las FARC, en 1999.

La redacción de la Ley 434 fue resultado del tra-

bajo conjunto del Ministerio de Defensa, la Oficina del

Alto Comisionado para la Paz, las Comisiones de Paz

del Senado y la Cámara de Representantes, la Central

Unitaria de Trabajadores, la Red de Iniciativas para la

Paz (Redepaz) y académicos de la Universidad Na-

cional (FIP, 2015).

3 “Lapazesunderechoyundeberdeobligatoriocumplimiento”4 LuisIgnacioSandoval,entrevistadeFundaciónIdeasparalaPaz.(13deMayode2015)4-5.En:FundaciónIdeasparalaPaz(FIP).«LosConsejosdePazysuposible

papelenelpostconflicto:MapeoNacional2015.»Bogotá,2015,6.

HiStóRiCo de algUnoS HeCHoS de violenCia en ColoMbia (1988-2012)

gRáfiCo 1

Fuente: Elaboración propia utilizando las bases de datos del Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH, 2019)

0

50

100

150

200

250MASACRES

ATAQUE APOBLACIONES

ATENTADOSTERRORISTAS

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

1999


El resultado fue un espacio con amplia participa-

ción de sectores de la sociedad civil como iglesias,

sindicatos, gremios económicos, campesinos, indí-

genas, comunidades negras, mujeres, oficiales y sub-

oficiales en retiro de la Fuerza Pública, universidades

y desmovilizados de grupos guerrilleros que firma-

ron la paz con el Gobierno. Como se observa en la

Tabla 1, se trató de la instancia más representativa en

su momento, cuya representatividad se amplió aún

más con el Decreto 885 de 2017.

En la Ley 434 también se estableció que los Conse-

jos eran órganos asesores y consultivos del Gobierno

en un rango muy amplio de asuntos: consecución de

paz, promoción del respeto de los Derechos Huma-

nos, reincorporación de excombatientes y consolida-

ción de la democracia, entre otros. Este rango, que

responde a una visión general de la paz, ha sido útil al

momento de crear los Consejos, pero en la mayoría de

los casos tiende a complicar su funcionamiento. En la

práctica ha sido difícil concretar esos propósitos en

agendas con acciones específicas; como se verá en

capítulo 2, los Consejos de Paz tienden a desactivar-

se después de su creación y el número de veces que

sesionan es menor al de otras instancias.

Así como sucedió con su creación, el funciona-

miento del Consejo Nacional de Paz en este periodo

(1998-2008) dependió más de la presión ciudadana

que de la voluntad del Gobierno. La llegada de Álva-

ro Uribe a la presidencia, en 2002, cambió de mane-

ra radical el relacionamiento del Gobierno Nacional

con la sociedad civil organizada, pues muchos de los

canales de comunicación o interacción existentes se

restringieron al máximo.

Sin embargo, la sociedad civil organizada pre-

sionó e interpuso una acción de cumplimiento en el

2003 para convocar al Consejo de Paz, entendiendo

que, al ser una instancia definida por ley, el Gobierno

no podía oponerse a su activación.

CoMPaRaCión de núMeRo de aSiStenteS a inStanCiaS de PaRtiCiPaCión CiUdadana

tabla 1

inStanCia /SeCtoR

CoMitéS de JUStiCia tRanSiCional(LEy 1448 dE 2012)

ConSeJoS de deSaRRollo RURal

(LEy 101 dE 1993)5

ConSeJoS de PlaneaCión

(LEy 152 dE 1994)6

ConSeJoS de Paz(LEy 434 dE 1998)

ConSeJoS de Paz(dECrEto LEy 885 dE 2017)

Estado 11 11 15 36 36

sociEdad civil 2 3 21 24 70

Fuente: Elaboración propia a partir de los contenidos de las normas referenciadas

5 ElnúmerodeasistentesalosConsejosdeDesarrolloRuralesindicativo.LaLeyestablecequeanivelterritorialdebenestarpresididosporlosAlcaldes,lideradospor losdirectoresde lasUnidadesMunicipalesdeAsistenciaTéc-nicaAgropecuaria(UMATA)oquienhagasusveces,yconformadosporcon-cejales,delegadosde“lasentidadespúblicasdepartamentales,regionalesynacionales,queadelantanaccionesdedesarrollorural”enlosmunicipios,yrepresentantesdeorganizacionescampesinas,gremiosagropecuariosyco-munidadesrurales.Ver:«Ley101de1993.»1993.<http://www.fedearroz.com.co/normas/Ley_101de1993.pdf>.

6 LosintegrantesdelosConsejosdePlaneaciónacudenenrepresentaciónde8sectores:económicos,sociales,ecológicos,comunitarios,culturales,indíge-nas,comunidadesnegrasymujeres.«Ley152de1994PorlacualseestablecelaLeyOrgánicadelPlandeDesarrollo.»1994.<https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Normatividad/LEY%20152%20DE%201994.pdf>.


En el nivel territorial, los trabajos de la FIP dan

cuenta, en la actualidad, de 32 Consejos Departa-

mentales de Paz existentes y cerca de 400 Consejos

municipales creados desde 1998. De ellos, 38 (cerca

del 10%) se crearon en los primeros dos años de exis-

tencia de la expedición de la Ley 434 de 1998. En los

siguientes ocho años se crearon otros 37 (un prome-

dio de cuatro por año). El ritmo de creación aumen-

tó significativamente desde el 2009, como se verá a

continuación.

2009 a 2016: el auge territorialA partir del 2009 la dinámica de creación de Con-

sejos Municipales de Paz cambió significativamente.

Desde entonces y hasta 2016 se crearon 148 Conse-

jos (un promedio de 18 por año). Distintos factores

incidieron en esta dinámica: por un lado, el inicio de

nuevas administraciones locales, en 2008, creó un

ambiente favorable para este aumento; por otro, la

expectativa de consolidación del uribismo a nivel na-

cional llevó a que las Organizaciones de la Sociedad

Civil presionaran, entre 2009 y 2011, por la creación

de los Consejos Territoriales. En 2012, incluso, se

volvió a interponer una acción de cumplimiento para

convocar al Consejo Nacional.

Sin embargo, es innegable que el anuncio de las ne-

gociaciones de paz, en 2012, y su desarrollo en los años

posteriores, fue el principal incentivo para la creación

de los Consejos Municipales de Paz, ya que las admi-

nistraciones locales vieron en esta figura un canal para

articularse con la agenda del Gobierno Nacional.

En la dinámica territorial también influyó la reac-

tivación de Consejo Nacional de Paz, en 2014, y la ex-

pedición de la Directiva Presidencial 06, en 2016, cuyo

objeto es el “Apoyo al Consejo Nacional de Paz y a la

creación e impulso a los Consejos Territoriales de Paz”.

Para complementar y reforzar el auge, el Gobierno

Nacional y distintas agencias de cooperación promo-

vieron la creación de Consejos de Paz, su reactiva-

ción donde ya estaban creados, e incluso la fusión con

otras instancias existentes, en particular con los Co-

mités de Derechos Humanos y Derecho Internacional

Humanitario.

CReaCión de ConSeJoS MUniCiPaleS de Paz, año a año

gRáfiCo 2

Fuente: Elaboración a partir de los mapeos de la FIP

0

10

20

30

40

50

60

70

1988

1989

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018


2017-2018: Una apuesta institucional por el futuro de los Consejos

Paralelo al interés de los gobiernos locales en

los Consejos de Paz, el Acuerdo de Paz incluyó en el

punto 2.2.4 la creación de los Consejos de Reconci-

liación y Convivencia. Desde distintos sectores y or-

ganizaciones —entre ellas la FIP—, se llamó la aten-

ción sobre las coincidencias entre esta instancia con

los Consejos de Paz, tanto en composición como en

funciones.

Así las cosas, luego de la firma del Acuerdo final

de Paz el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos

expidió el Decreto 885 de 2017 que, bajo un espíritu

de economía de espacios de participación, fusionó

los Consejos de Paz existentes y los Consejos de Re-

conciliación y Convivencia contenidos en el Acuerdo.

La siguiente tabla resalta los principales ajustes del

Decreto Ley 885 a la Ley 434.

En la Tabla 2 se resaltan seis ajustes importantes,

entre ellos la posibilidad de ser espacios impulsa-

teMaS ley 434 de 1998 deCReto ley 885

caráctEr dE crEación

Voluntario. Con aprobación de los Concejos municipales y Asambleas departamentales, por petición de Alcaldes y Gobernadores.

Voluntario. Además de las autoridades locales, se reconoce a la sociedad civil como actor válido para impulsarlos.

Misión

“Propender por el logro y mantenimiento de la paz, y facilitar la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado, […] en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral permanente.”

Además, “generar una cultura de reconciliación, tolerancia, convivencia y no estigmatización”, que incluye el diseño y ejecución del Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización.

coMposición

60 integrantes:-36 del poder ejecutivo, legislativo y de los órganos de control del Estado.-24 representantes de 17 sectores de la sociedad civil, contando iglesias, sindicatos, gremios, desmovilizados y desplazados por la violencia.

106 integrantes:-36 del poder ejecutivo, legislativo y de los órganos de control del Estado.-70 representantes de 36 sectores de la sociedad civil, incluyendo pueblo gitano (rom), comunidad LGBtI, población en condición de discapacidad, víctimas del conflicto armado, movimiento estudiantil, jóvenes, ambientalistas y FArC.

sEcrEtaría técnica

oficina del Alto Comisionado para la Paz oficina del Alto Comisionado para la Paz y un representante de la sociedad civil elegido dentro del Consejo.

coMité nacional dE paz

7 miembros, al menos 3 de la sociedad civil 13 integrantes, al menos 7 de sociedad civil, 3 del Estado y 3 de libre escogencia

rEunionEs al año 6 4

FinanciaciónFondo de Programas Especiales para la Paz

Fuente: Elaboración a partir de la normatividad referenciada

ContRaSte de la ley 434 de 1998 y el deCReto ley 885 de 2017

tabla 2


dos por la sociedad civil, el carácter compartido de

la secretaría técnica entre funcionarios del Estado y

representantes de la sociedad civil, el aumento en el

número de sectores sociales participantes y la reduc-

ción de sesiones anuales. Esto último, como se verá

en el capítulo 2, es consistente con las dinámicas de

funcionamiento de los Consejos de Paz, pues la infor-

mación disponible muestra que estas instancias se-

sionan en promedio dos veces al año cuando, según

la Ley 434, deberían hacerlo seis.

El Fondo de Programas Especiales para la Paz,

que depende directamente de la Presidencia de la

República, no fue modificado con el Decreto Ley 885

y continúa siendo la principal herramienta de finan-

ciación de los Consejos. Una falla, sin embargo, es

que la articulación entre los Consejos Territoriales y

el Nacional sigue dependiendo de las directrices del

Comité Nacional de Paz (órgano ejecutor del Conse-

jo, con funciones asignadas por la propia instancia o

delegadas por el Presidente de la República), lo que

mantiene un esquema centralista que resta fuerza a

las iniciativas territoriales.

Por otra parte, el Decreto Ley 885 le asigna a los

Consejos tareas específicas en términos de recon-

ciliación así como algunas funciones directamente

relacionadas con la implementación del Acuerdo de

Paz. Entre las relacionadas con lo primero se en-

cuentran, por ejemplo, formular a nivel nacional una

política para la reconciliación y la convivencia, y ser

“el espacio central donde convergen en el nivel terri-

torial todos los comités, mesas, instancias y meca-

nismos de participación en asuntos de paz, reconci-

liación, convivencia y no estigmatización”. Respecto

a la implementación, se establece que los Consejos

pueden hacer parte de sesiones ampliadas de la Co-

misión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la

Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) y que de-

ben “constituir los PDET en instrumentos de reconci-

liación y convivencia en los territorios” (Decreto Ley

885, 2017, art 6).

De acuerdo con los registros dela FIP, 2017 ha sido

el año cumbre en la creación de Consejos de Paz: 59

de ellos (15% del total) aparecieron ese año y otros 48

en 2018.

En conjunto, y complementando los mapeos de la

FIP con cifras de la OACP, en Colombia se han crea-

do al menos 393 Consejos (que equivalen al 36% de

los 1102 municipios del país)7, aunque esta cifra no

implica que estén necesariamente activos. Por otra

parte, hay que resaltar que en los municipios más

afectados por el conflicto la cobertura es mayor: en

un mapeo de 2016 realizado por la FIP en municipios

PDET, 78 (es decir, el 46% de ellos8) reportaron haber

creado Consejos de Paz. Al actualizar esas cifras con

información de la OACP se encuentra que, a 2018, al

menos 138 de los 170 municipios PDET (equivalentes

al 81%) han creado Consejos de Paz.

En conjunto, y complementando los

mapeos de la FIP con cifras de la OACP, en Colombia se

han creado al menos 393 Consejos (que equivalen al

36% de los 1.102 municipios del país)

7 ElcálculoprovienedelcrucedelosdosmapeosdelaFIPyunabasededatosconstruidaporlaOACP.

8 Esimportanteseñalarqueenelsiguientecapítuloelanálisissecentraen53deesos78Consejos,todavezque,ademásdeserreportadoscomocreados,cuentanconlaasistenciadesectoressociales.


ConSeJoS de Paz CReadoS (1998-2018)

MaPa 1

ECUADOR

BRASÍL

VENEZUELA

PANAMÁ

PERÚ

META

AMAZONAS

GUAINIA

VICHADA

CASANARE

SANTAFE DEBOGOTÁ D.C

ARAUCA

CUNDINAMARCA

VALLE DELCAUCA

CAUCA

CAQUETÁ

GUAVIARE

VAUPÉS

NARIÑO

TOLIMA

NORTE DESANTANDER

LA GUAJIRA

CESARMAGDALENA

SANTANDER

BOYACÁ

ANTIOQUIA

CHOCÓ

CALDAS

RISARALDA

QUINDÍO

CORDOBA BOLIVAR

SUCRE

ATLANTICO

PUTUMAYO

HUILA

LÍMITEDEPARTAMENTAL

LÍMITEMUNICIPAL

ESCALA

EN PROCESODE CREACIÓN

CONVENCIONES MAPA CONSEJOS DE PAZ

6%CREADOS36%NO CREADOS58%


2018 -2019: Contraste entre incertidumbre y acciones de acompañamiento

El cambio de Gobierno Nacional, en agosto de

2018, fue un hito significativo para los Consejos

de Paz. La llegada a la presidencia de un Gobierno

que se comprometió a lo largo de la campaña a ha-

cer ajustes a los Acuerdos, suscitó incertidumbre e

inquietudes sobre su posición hacia los Consejos de

Paz. Poco más de año después, las acciones del Go-

bierno se han decantado por acompañar esta instan-

cia —principalmente desde la Oficina del Alto Comi-

sionado para la Paz (OACP)—, haciendo énfasis en su

potencial para prevenir conflictividades.

Bajo el Gobierno de Iván Duque, el Consejo Nacio-

nal de Paz, Reconciliación y Convivencia (CNPRC) ha

sesionado dos veces: en diciembre de 2018 y en junio

de 2019. La intervención del presidente Duque en la

primera sesión estuvo marcada por una concepción

amplia de la construcción de paz, en la que resaltó

la importancia de garantizar seguridad y cerrar las

brechas sociales antes que centrarse en la implemen-

tación del Acuerdo de Paz. En la segunda sesión, en

cambio, se abordó un asunto específico del Acuerdo:

la reincorporación de excombatientes.

El CNPRC desempeñó un papel significativo en

agosto de 2019 con el impulso a la firma de un “Pac-

to por una cultura política y la no violencia electoral”

entre los distintos partidos políticos.

La OACP viene realizando distintas acciones de

fortalecimiento y acompañamiento de los Consejos

Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia

(CTPRC) bajo el entendido de que son un escenario

propicio para la desactivación de las conflictividades

locales. En ese sentido, señala haber activado 420 de

estos Consejos (entre municipales y departamenta-

les), así como estar acompañando la formulación de

planes de acción en 150 de ellos y apoyar el funciona-

miento de cerca de 50 cada mes para que puedan se-

sionar. Este trabajo se ha adelantado regiones como

el Pacífico Nariñense, el Catatumbo, el Bajo Cauca,

el Bajo Atrato (Chocó), el Urabá antioqueño, Arauca

y Putumayo.

Sin embargo, ni en el documento de la política de

Paz con Legalidad, ni en las Bases del Plan de Desa-

rrollo, ni tampoco en la Ley 1955 de 2019, con la que

se aprobó el Plan de Desarrollo 2018 -2022, los Con-

sejos están explícitamente vinculados a estrategias

de reconciliación, convivencia, no estigmatización o

construcción de paz.

Bajo este contexto, el capítulo 3 pretende proponer

recomendaciones concretas para que esta instancia

se articule o apoye estrategias identificadas en los

documentos de política pública de este Gobierno.

El presidente Duque ha reconocido la necesidad de

avanzar en una agenda de unidad del país, así como

en la no polarización y la construcción de consensos.

En este punto es fundamental reconocer a los Con-

sejos de Paz —por la multiplicidad de actores que re-

cogen y por los esfuerzos hechos para su creación—,

como vehículos funcionales a estos propósitos.

La OACP señala haber activado 420 Consejos

entre municipales y departamentales, así como

estar acompañando la formulación de planes de acción en 150 de ellos y

apoyar el funcionamiento de cerca de 50 cada mes

02

CARACTERIZACIÓN DE LOS CONSEJOS

DE PAZ


2. Caracterización de los Consejos de Paz

La trayectoria de los Consejos de Paz, explorada

en el capítulo anterior, muestra que desde 2009 —y

en particular desde el 2012—, esta instancia viene

siendo creada en distintos municipios del país; tam-

bién que con el Decreto Ley 885 del 2017, adquirió un

marco normativo que amplía sus funciones y la vin-

cula directamente a los temas de reconciliación.

Este segundo capítulo profundiza en el funcio-

namiento de los Consejos a partir del mapeo de

instancias de participación realizado en los muni-

cipios PDET y, principalmente, de los hallazgos de

la metodología El Sirirí9. Estas dos fuentes aportan

información nueva y detallada sobre los Consejos y,

además, permiten comparar su funcionamiento con

otras instancias de participación que son clave para

una agenda amplia de construcción de paz. Se tra-

ta de Comités Territoriales de Justicia Transicional,

Consejos Municipales de Desarrollo Rural y Consejos

Municipales de Planeación10.

Como se verá, los Consejos de Paz han sido es-

cenarios efectivamente representativos y diversos

(así no sea al nivel que aspira la normatividad) y la

deliberación en su interior, si bien debería aumentar,

resulta mejor que las de otras instancias territoria-

les. Finalmente, a la vez que les hace falta ampliar su

cobertura y operar de manera más continua, se han

concentrado más en aspectos procedimentales que

en acciones transformadoras que les permitieran

concretar su misión.

escenarios representativos y diversosLos Consejos de Paz aún están lejos de reunir a

todos los sectores que establece la normatividad (ver

Tabla 1). Sin embargo, comparados con otras instan-

cias de participación, son los espacios donde se reú-

nen la mayor diversidad de actores institucionales y

sociales (ver Tabla 3).

9 Estoshallazgosseexpresanenunaseriedeindicadoressobrelacalidadylaeficaciadecadaespacioobservado.Todoslosindicadoressepresentanenunaescala0-100conlossiguientesrangosinterpretativos:menosde40–Crítico;40a60–Insuficiente;60-80–Aceptable;másde80–Favorable.

10 Deestosúltimossólosetieneinformaciónenelmapeo.11 Comosehaseñalado,enelpresentecapítuloseutilizainformacióndelmapeodeinstanciasdeparticipaciónrealizadoporlaFIPenlos170municipiosPDET.Encada

municipiosepreguntó,atravésdeunaencuestavirtual,porcuatroinstanciasdeparticipación,locualresultaenununiversopotencialde680instancias.Sinembargo,enelpresenteinformeseanalizaunsubconjuntode443instanciasquecorrespondenaaquellasenlasque:i)serecibióinformación,ii)hansidocreadasyiii)sereportalaasistenciadesectoressociales.

PRoMedio de aCtoReS qUe aSiSten a laS inStanCiaS de PaRtiCiPaCión

tabla 3

inStanCiaS11 (443) dePendenCiaS alCaldía (PRoM.)

otRa inStitUCionalidad PúbliCa (PRoM.)

SeCtoReS SoCialeS (PRoM)

total

coMité tErritorial dE Justicia transicional (143)

5 5 1 11

consEJo Municipal dE dEsarrollo rural (119)

3 2 3 8

consEJo Municipal dE paz (53)

5 3 5 13

consEJo tErritorial dE planEación (128)

3 1 4 8

Fuente: Elaboración a partir de los mapeos FIP


El mapeo de instancias de participación realizado

por la FIP en los municipios PDET, reveló que a los Con-

sejos de Paz asisten, en promedio, cinco dependencias

de la alcaldía, tres instituciones públicas (territoriales

o nacionales), y cinco sectores sociales. Entre las de-

pendencias sobresale la Secretaría de Gobierno, que

lidera o asiste a prácticamente a todos los Consejos

de Paz reportados (96%), seguida por la Secretaría de

Planeación (74%). Entre las instituciones públicas dis-

tintas a la alcaldía, las que más asisten a los Consejos

de Paz son las Personerías Municipales (74%), la Po-

licía (57%), y el Concejo Municipal (55%). Finalmente,

entre los sectores sociales, están las organizaciones

de víctimas (68%), seguidas de las organizaciones de

mujeres (49%), el sector comercio y empresas (43%),

las organizaciones de jóvenes (42%), las JAC (42%) y

las iglesias (40%). Esta convergencia de actores hace

que los Consejos de Paz sean plataformas óptimas

para el abordaje de los temas del desarrollo territorial

desde distintas perspectivas y voces.

Los resultados de la metodología El Sirirí ratifican

los hallazgos del mapeo en términos de representa-

tividad y diversidad. El Sirirí mide la “representativi-

dad” de un espacio de participación, verificando si

hubo un proceso de identificación y convocatoria de

los actores relevantes para el espacio (tanto por nor-

matividad como por los asuntos a tratar).

Como se observa en la Gráfica 3, este indicador en

los Consejos de Paz es favorable (está por encima del

80%), y supera al promedio general de mediciones y

a otras instancias observadas12.

Fuente: Base de datos El Sirirí (11-04-19)

indiCadoReS de RePReSentatividad, PRoCediMientoS de ConvoCatoRia y aSiStenCia

gRáfiCa 3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

REPRESENTATIVIDAD CONVOCATORIA ASISTENCIA INCLUSIÓN DE LAS MUJERES

83

72.2

48 46.7

71.768.8

44.5

34.5

71

64.7

39.6

25.7

67.263

31.7

23.1

12 EnelpresenteanálisisseagrupancomoConsejosdePaz,ademásdeestainstancia,loshoyConsejosdePaz,ReconciliaciónyConvivencia,ytresConsejosdeDDHHobservadosenelMetayCasanarequeprecisamenteestabanenprocesodefusiónconlosConsejosdePaz.


El indicador de “Convocatoria” mide si se utiliza-

ron los medios adecuados para invitar a los actores

relevantes a participar en el espacio, si fueron citados

con suficiente antelación, y si los asistentes conside-

ran que la fecha y hora facilitó su participación. Aun-

que en los Consejos de Paz este indicador se encuen-

tra en el rango de “aceptable” (entre el 60% y el 79%),

supera al de las demás instancias observadas.

Para medir la “Asistencia” con El Sirirí, se con-

trasta el número de asistentes con el de invitados y se

pregunta a los participantes si hizo falta en el esce-

nario de participación alguna persona u organización

clave. Aunque los Consejos de Paz siguen siendo la

instancia con mejores resultados en el indicador, este

resultado es “insuficiente” (entre el 40% y el 60%), de

forma que la expectativa de asistencia sigue siendo

superior a la asistencia efectiva.

El indicador de “Inclusión de las mujeres”, final-

mente, revisa cuatro asuntos: primero, si se utiliza-

ron estrategias específicas para convocar a mujeres

al espacio de participación; segundo, si la logística

facilitó un espacio para el cuidado de los niños; ter-

cero, si se incentivó a que las mujeres expresaran

sus posiciones durante la reunión; y cuarto, si no se

generó un ambiente desfavorable o restrictivo para

su participación. El hecho de que dentro de los 28 in-

dicadores que mide El Sirirí este sea uno de los más

bajos, muestra que, en general, las mujeres enfrentan

mayores obstáculos que los hombres para participar

en este tipo de instancias. Y aunque en el caso de los

Consejos de Paz este indicador es considerablemente

más alto que en el de otras instancias, sigue siendo

insuficiente.

Estos datos permiten afirmar, en síntesis, que los

Consejos de Paz tienden a ser escenarios donde se

reúne una mayor diversidad de actores instituciona-

les, sociales y también del sector privado. En la medi-

da en que buena parte del propósito de las instancias

de participación consiste en ser espacios de encuen-

tro entre la institucionalidad pública y la ciudadanía

(en sus distintas expresiones), es importante reco-

nocer que la diversidad de actores que asisten a los

Consejos de Paz no sólo es un rasgo distintivo de esta

instancia, sino su principal ventaja.

deliberación e inclusión, aportes que deben potenciarse

El Sirirí permite medir los niveles de deliberación

e inclusión de las instancias de participación formal.

El indicador “Deliberación” evalúa una serie de ca-

racterísticas (que no son mutuamente excluyentes)

de las intervenciones realizadas en el ejercicio par-

ticipativo. Se trata, principalmente, de la presenta-

ción de argumentos contrastantes, cambios de po-

sición, consensos y referencias a posiciones ajenas.

Es común que la literatura especializada presente a

la deliberación como una de las principales virtudes

de las instancias de participación; sin embargo, las

mediciones realizadas con El Sirirí revelan que este

es uno de los indicadores con menor puntaje.

Esto muestra que las instancias de participación

vienen siendo espacios propicios para que los asisten-

tes expresen sus posiciones, demandas o preferen-

cias, pero que existe muy poco intercambio de opinio-

nes y argumentos entre ellos, un asunto que es clave

para considerarlas verdaderamente deliberativas.

Dentro de este escenario, como se observa en la

Gráfica 4, los Consejos de Paz son la instancia con

mejores niveles de deliberación, si bien la cifra con-

tinúa siendo crítica (menos del 40%). Una hipótesis

razonable es que esos niveles estén relacionados con

la representatividad mencionada.


Por otra parte, el indicador de “Inclusión efectiva”

permite verificar si el tiempo de las intervenciones

que tienen las poblaciones tradicionalmente exclui-

das (mujeres, indígenas, afro), resultó significativo,

si los compromisos o pactos alcanzados tienen en

cuenta a estas poblaciones, y si las intervenciones

en general no fueron excluyentes, estigmatizantes o

violentas. Los resultados de El Sirirí señalan que el

desempeño de las instancias de participación en tér-

minos de inclusión es aún insuficiente y los Consejos

de Paz no se separan significativamente de esta ten-

dencia14.

La deliberación y la inclusión son dos propósitos de

alto valor hacia los que deben orientarse las instancias

de participación. Dos asuntos que El Sirirí considera

relevantes, de cara a estos propósitos, son la “percep-

ción de libertad” y la “información relevante”.

La primera se refiere a la percepción sobre si las

personas que asistieron al ejercicio de participación

pudieron expresar sus opiniones con tranquilidad o

si, por el contrario, hubo un clima de temor o descon-

fianza que restringió el uso de la palabra. Los datos

muestran que, en general, los asistentes percibieron

que podían expresarse libremente. Los Consejos de

Paz, aunque tienen el menor valor en este indicador,

se mantienen en el rango aceptable. Una pregunta

prudente es si la representatividad del espacio indis-

pone a algunos de los participantes para intervenir y

si esto afecta el indicador.

Finalmente, el indicador de “Información rele-

vante” evalúa si los participantes contaron con in-

formación oportuna para el desarrollo del ejercicio.

La instancia donde mejor resultó el manejo de la in-

formación (si bien sigue siendo insuficiente), fueron

los Consejos de Paz. Una hipótesis plausible, con los

datos obtenidos, es que al contar con información

previa se esté contribuyendo a una mejor delibera-

ción; sin embargo, se requiere explorar aún más esta

posible relación.

0

10

20

30

40

50

60

CONSEJO DEPAZ/DDHH (13) GENERAL (70)

COMITÉ TERRITORIAL DEJUSTICIA TRANSICIONAL (11)

CONSEJO MUNICIPALDE DESARROLLO RURAL (10)

30.2

23.917.9

46.7 45.651

35.2

0%

indiCadoReS de delibeRaCión, infoRMaCión Relevante e inClUSión efeCtiva13

gRáfiCa 4

13 EnelcasodelosConsejosdeDesarrolloRuralnosecuentaconinformaciónyporestoelvalordelagráficaes0.

14 ElresultadodelosComitésdeJusticiaTransicionalmereceuncomentarioes-pecífico:PorhabernacidoenelmarcodelaLeydeVíctimas,estasinstanciasconvocanpoblacionestradicionalmentevulnerables,deallísupuntaje.



Cuentan con recursos, pero su funcionamiento es inconstante

Al carácter representativo de los Consejos de Paz

y a sus ventajas en términos de deliberación, se con-

trapone un funcionamiento inconstante, que se obser-

va en dos aspectos (como se muestra en la Tabla 4):

primero, que al compararla con las otras instancias

del mapeo, los Consejos de Paz son la instancia que

menos tiende a sesionar (por ejemplo, mientras el 93%

de los CTJT reportó haberse reunido al menos una vez

en el año anterior, sólo el 53% de los Consejos de Paz

lo hizo). Segundo, que los Consejos de Paz sesionan

menos veces al año de lo que estipula la normatividad.

Según la Ley 434 debían sesionar seis veces al año,

cantidad que el Decreto Ley 885 de 2017 redujo a cua-

tro veces al año. Sin embargo, según la información

reportada en el mapeo, estos Consejos se reúnen, en

promedio, apenas dos veces, mientras que el número

de reuniones de las otras instancias se acerca mucho

más al estipulado por la normatividad respectiva.

La falta de constancia en el funcionamiento no

parece ser un problema de recursos financieros. En el

mapeo se preguntó por la disponibilidad de recursos

para los distintos asuntos involucrados en la realiza-

ción de un ejercicio participativo; como se observa

en la Gráfica 6, la situación de los Consejos de Paz

es bastante similar a la de las otras instancias, e in-

cluso es ligeramente mejor que la de los Consejos de

Desarrollo Rural. Aún con ello, estas otras instancias

sesionaron de forma más constante (ver Tabla 4).

PeRCePCión de libeRtad e infoRMaCión Relevante

gRáfiCa 5


0

20

40

60

80

100




51.5

35.8 39.5

69.2 74.882.1

72.5

0%

ReUnioneS de laS inStanCiaS de PaRtiCiPaCión

tabla 4

inStanCiaS (443)

Con ReUnioneS año anteRioR % PRoMedio

ReUnioneS


137 96% 4


93 78% 3

consEJo Municipal dE paz (53)

28 53% 2

consEJo tErritorial dE planEación (128)

122 95% 5

Fuente: Elaborada a partir de los mapeos FIP


Los resultados de la metodología El Sirirí ratifi-

can la información del mapeo sobre este asunto. En

este caso, el indicador de “Financiación” pregunta

por el porcentaje de recursos públicos con los que se

financia el ejercicio de participación y si resultan su-

ficientes los recursos financieros para garantizar el

cumplimiento del proceso participativo (no necesa-

riamente para financiar los compromisos allí adqui-

ridos). El valor de este indicador para los Consejos de

Paz, que se encuentra en el rango “aceptable”, es su-

perior al resultado general (rango “insuficiente”) y al

de otras instancias. Así que la falta de dinamismo de

los Consejos de Paz no es —o al menos no solamente

es—, un asunto de recursos financieros.

Una hipótesis de este informe es que la falta de

constancia de los Consejos de Paz se podría superar

si estos espacios pasaran de tratar asuntos procedi-

mentales a agendas concretas de trabajo que incenti-

ven una mayor regularidad e impacto.

diSPonibilidad de ReCURSoS de laS inStanCiaS de PaRtiCiPaCión

gRáfiCa 6

Base de datos El Sirirí (11-04-19)

010%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%



CONSEJO TERRITORIALDE PLANEACIÓN (128)

CONSEJOMUNICIPALDE PAZ (53)

CONVOCAR DISEÑARMETODOLOGÍAS

SATISFACER REQUERIMIENTOSLOGÍSTICOS

ELABORAR ACTASO RELATORIAS

SOCIALIZARRESULTADOS

inStanCia finanCiaCión

consEJo dE paz/ddHH (13) 65,5

GEnEral (70) 53,1


63,0


27,6


indiCadoR de finanCiaCión

tabla 5


de lo procedimental al cumplimiento de lo misional

Los Consejos de Paz siguen una dinámica general

de los espacios observados con El Sirirí: se realizan

oportunamente, en términos de los ciclos de política

pública en los que se inscriben, y tienden a alcanzar

el objetivo que se proponen en cada sesión (solo los

CDMR no se encuentran en esta tendencia).

Sin embargo, es un cumplimiento de los aspectos

puramente operativos de la instancia. Al profundizar

en lo que sucedió en cada una de las sesiones, se en-

cuentra que los Consejos de Paz se han concentra-

do más en asuntos procedimentales que misionales

(teniendo en cuenta que lo primero es una condición

necesaria, pero no suficiente, para lo segundo). La

Tabla 6 contiene una síntesis de los temas abordados

en cada una de las 13 sesiones de Consejos de Paz y

Comités de Derechos Humanos observados. La revi-

sión transversal de la tabla muestra tres asuntos so-

bre los contenidos abordados en estos espacios.

Base de datos El Sirirí (11-04-19)

indiCadoReS de “oPoRtUnidad” y “CUMPliMiento del obJetivo”

gRáfiCa 7

0

100

80

60

40

20




76 77.6 79 7767.3 65.1 66.5

OPORTUNIDAD CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO

37.8

teMaS aboRdadoS PoR loS ConSeJoS de Paz e inStanCiaS RelaCionadaS

tabla 6

feCHa inStanCia lUgaR PRinCiPaleS teMaS aboRdadoS

oct. 2016 consEJo Municipal dE pazCaldono(Cauca)

• Propuesta de plan de acción• reflexiones y propuesta de movilización frente a los

resultados del plebiscito

oct. 2016 consEJo Municipal dE pazEl tambo(Cauca)

• reflexión sobre los resultados del plebiscito del 2016• Propuesta de marcha de apoyo al proceso de paz

nov. 2016 consEJo Municipal dE paz Caloto • Socialización del Acuerdo Municipal del Consejo de Paz• Exposiciones desminado y ddHH

nov. 2016 consEJo Municipal dE pazCorinto (Cauca)

• reactivación del Consejo Municipal de Paz, creado en 2015 por Acuerdo Municipal

• Articulación con el Comité de ddHH


Primero, en la mayoría de los casos (al menos 8

de los 13 ejercicios), el eje central de la sesión con-

sistió en la revisión y ajuste de la normatividad sobre

el Consejo, principalmente acuerdos municipales u

ordenanzas departamentales, un asunto totalmente

necesario pero insuficiente para el cumplimiento de

su misión. Segundo, en casi la mitad de los casos se

abordaron temas sobre conflicto y violencia, en par-

ticular denuncias sobre la vulnerabilidad de los líde-

res sociales (aunque no es claro el seguimiento que

se puede hacer a estos asuntos desde la instancia).

Tercero, aunque en al menos cuatro oportunidades se

recogieron insumos para planes de acción, en ningún

caso se hizo seguimiento a uno elaborado previa-

mente o en ejecución.

Esta descripción se complementa con los indica-

dores de “Fortaleza de los Pactos” y “Disponibilidad”

de El Sirirí. Ambos muestran que en los Consejos de

Paz no se están alcanzando pactos sólidos (esto es,

con plazos, recursos y responsables), y que la infor-

Jul. 2017consEJo dEpartaMEntal dE paz, rEconciliación y convivEncia

Cúcuta (Norte de Santander)

• revisión y aprobación del reglamento del Consejo• recopilación de insumos para el plan de acción 2017

Mar. 2018consEJo Municipal dE paz, rEconciliación y convivEncia

Briceño (Antioquia)

• Propuesta de modificación al Acuerdo Municipal• Avances de la Unidad de Paz de la Alcaldía y de los

programas del Acuerdo de Paz

Jun. 2018 coMité dE ddHH y diHPuerto rico (Meta)

• Propuesta y aprobación de la fusión del Consejo de paz y el Comité de ddHH en una sola instancia

aGo. 2018 coMité dE ddHH y diHEl Castillo (Meta)

• Compromisos para crear el Consejo de Paz, reconciliación y Convivencia, fusionándolo con este Comité

• Presentación de rutas de atención a líderes sociales

aGo. 2018consEJo Municipal dE paz, rEconciliación y convivEncia

teorama (Norte de Santander)

• Selección del Comité de Paz y de las Comisiones al interior del Consejo

• Socialización de la situación de inseguridad y vulnerabilidad de los líderes sociales en el Catatumbo

aGo. 2018

coMité dE dErEcHos HuManos y dErEcHo intErnacional HuManitario

yopal (Casanare)

• Presentación plan de acción 2018, incluyendo la conveniencia de fusionar la instancia con el Consejo de Paz, reconciliación y Convivencia

• Balance situación de amenazas a líderes sociales y ruta de protección

dic. 2018EncuEntro intErMunicipal dE consEJEros dE paz

Baraya (Huila)• Encuentro de Consejeros corredor norte del Huila para la

presentación de las Agendas de Paz en los municipios de tello, Baraya y Colombia

dic. 2018consEJo dEpartaMEntal dE paz, rEconciliación y convivEncia

Neiva (Huila) • reunión informativa o sesión informal, en la que se socializó el plan de acción del Consejo para el 2019 (4 sesiones)

FEb. 2019consEJo Municipal dE paz, rEconciliación y convivEncia

tello (Huila) • Socialización del decreto Ley 885 de 26 de mayo del 2017

Fuente: Elaboración a partir de la base de datos El Sirirí (11-04-19)


mación de lo que se construye en las instancias —por

ejemplo, los planes de acción—, es supremamente

difícil de consultar después. Esto constituye una si-

tuación crítica que, desafortunadamente, comparten

todas las instancias observadas con El Sirirí.

Surtir los aspectos procedimentales —la mayoría

de ellos orientados a adecuar los Consejos de Paz al

marco normativo de los Consejos de Paz, Reconcilia-

ción y Convivencia—, no es poca cosa. No obstante, la

agenda de estos Consejos debe ahora concentrarse

en los asuntos sustantivos que se puedan impulsar

desde allí. Las recomendaciones contenidas en el si-

guiente capítulo buscan, precisamente, dar algunas

luces en este sentido.

indiCadoReS de “diSPonibilidad” y “foRtaleza de loS PaCtoS”

gRáfiCa 8

0 10 20 30 40

1.335.5

16.237

23.837.7

26.835.8

FORTALEZA DE LOS PACTOS DISPONIBILIDAD

CONSEJO MUNICIPALDE DESARROLLO

RURAL (10)

COMITÉ TERRITORIALDE JUSTICIA

TRANSICIONAL (11)

GENERAL (70)

CONSEJO DEPAZ/DDHH (13)


03

OPORTUNIDADES PARA LOS CPRC EN LOS

LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA DEL

ACTUAL GOBIERNO


3. oportunidades para los CPRC en los lineamientos de política pública del actual gobierno

Aunque es posible identificar rutas de acción

concretas para los Consejos de Paz en los distintos

niveles de gobierno a partir de la cronología y la ca-

racterización presentadas, este documento se centra

en identificar oportunidades para los hoy CPRC den-

tro de los lineamientos de política pública del actual

Gobierno Nacional. Especialmente los relativos a la

participación ciudadana, el trámite pacífico de las

conflictividades sociales, y la implementación de la

política de estabilización o Paz con Legalidad.

Para ello, se revisó el documento “Bases del Plan

Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Co-

lombia, Pacto por la Equidad” (DNP, 2019), identifi-

cando los lineamientos de las políticas señaladas, y

se elaboraron propuestas concretas de articulación

con los CPRC, recogiendo los hallazgos de los capí-

tulos 1 y 2 de este documento.

Es importante señalar que la FIP reconoce como

un aspecto positivo que las Bases del Plan incluyan

lineamientos concretos sobre la política pública de

participación ciudadana15. Usualmente, la partici-

pación se incluye en las normas o políticas como un

principio transversal y abstracto, lo que dificulta la

formulación de recomendaciones específicas.

ante la racionalización de instancias: mantener los CPRC existentes ajustando la normatividad local

Por normatividad nacional, en Colombia existen

al menos 125 instancias de participación formal que

reúnen espacios nacionales, departamentales y mu-

nicipales (Min Interior, 2016). Desde la FIP se ha se-

ñalado la inconveniencia de la cantidad y dispersión

de estas instancias, así como la necesidad de avan-

zar hacia una economía de espacios (FIP, 2017a).

Esta necesidad se refleja en las Bases del Plan en la

“Política Nacional de inclusión y Participación Demo-

crática”, donde se propone un análisis de los espacios

e instancias de participación existentes —tanto en lo

normativo como en su funcionamiento—, para racio-

nalizarlos y mejorar su efectividad16. Una propuesta

articulada a la Ley Estatutaria de participación ciu-

dadana 1757 de 2015, que creó el Consejo Nacional

de Participación y le otorgó, entre otros, la función

de articular, eliminar o fusionar instancias existentes

(Ley 1757, 2015, art 80).

La trayectoria de los Consejos de Paz es un ejem-

plo de racionalización de instancias en busca de ma-

yor efectividad, tanto desde la revisión de la norma-

tividad como desde la práctica. En el primer capítulo

se señaló cómo el Decreto Ley 885 de 2017, que defi-

ne los CPRC, fue el resultado de la revisión compara-

da de la Ley 434 de 1998 —que creó a los Consejos de

Paz—, y la propuesta de Consejos de Reconciliación y

Convivencia, contenida en el Acuerdo de Paz. Adicio-

nalmente, una práctica identificada en distintos terri-

torios, y ratificada mediante las observaciones de El

Sirirí (ver Tabla 6), ha sido la fusión de los Consejos

de Paz y los Comités de DDHH, resultado de la iden-

tificación de coincidencias entre las funciones y los

asistentes a espacios al ponerlos en marcha.

Ante el proceso de análisis, racionalización y me-

jora de instancias que propone la política de parti-

cipación (que es, sin duda, altamente pertinente), se

recomienda:

15 Los contenidos específicos se encuentran en el documento Bases del PlanPactoI-LíneaE:“Participaciónciudadana:promoviendoeldiálogo,lainclu-sióndemocráticaylalibertaddecultosparalaequidad”.Lacualcuentacontresobjetivos:i.“Promoverlaparticipaciónciudadana,políticayelectoral”(compuestopor8estrategias), ii.“Políticapara laresoluciónpacíficade laconflictividadsocial,atravésdeldiálogosocialconstructivoydemocrático”(4estrategias), y iii. “Fortalecimientodel sector religiosopara supartici-paciónyreconocimientocomoactoresfundamentalesenlaconstruccióndeltejidosocial”(4estrategias).

16 Los contenidos específicos se encuentran en el documento Bases del Plan,PactoI-LíneaE–Objetivo1-Primeraestrategia.


Primero, mantener los Consejos de Paz en los mu-

nicipios en los que ya se hayan creado; adecuar los

acuerdos u ordenanzas al Decreto Ley 885 de 2017

para que estén en el marco normativo de los CTPRC

(en el caso de no estarlo), y continuar el proceso de

fusión con los Comités de DDHH donde falte hacerlo.

Segundo, crear estos Consejos en los municipios

PDET donde aún no existan. La creación de los CPRC

debería, incluso, extenderse a todos los municipios

que lleguen a priorizarse dentro de la política de Paz

con Legalidad.

Tercero, explorar alternativas para fusionar los

CPRC con los Comités de Justicia Transicional. Estos

escenarios no sólo tienen una conexión temática na-

tural —los últimos son producto de la Ley de Víctimas

(1448 de 2012)—, sino que podría ser beneficiosa si

los CPRC logran acercarse a la regularidad con que

operan los Comités de Justicia Transicional.

Finalmente, en los municipios no PDET donde no

exista el CPRC deben tenerse en cuenta otra serie de

criterios antes de proponer o no su creación. Es de-

seable que se evalúen las necesidades participativas

en cada caso y si los CPRC contribuyen o no a solu-

cionarlas.

aprovechar los CPRC como plataformas para identificar actores territoriales y fortalecer el liderazgo y la veeduría

Las bases del Plan también señalan que Política

Nacional de inclusión y Participación Democrática

tendrá al menos los siguientes componentes: i) For-

talecimiento de los procesos de participación comu-

nitaria; ii) Mapeo y caracterización de la labor social,

cultural, educativa, de convivencia, de paz, reconci-

liación y enfoque diferencial de las entidades religio-

sas y sus organizaciones; iii) Fortalecer los procesos

de control social y veedurías ciudadanas en todo el

ciclo de política pública; iv) Promover y proteger el

ejercicio de la participación ciudadana, y v) Forta-

lecer la planeación participativa incluyendo la re-

glamentación del Sistema Nacional de Planeación,

Participativa17.

Los Consejos de Paz existentes son una instancia

privilegiada para impulsar varios de estos compo-

nentes, en particular el fortalecimiento de la parti-

cipación comunitaria y el control social/ veedurías

ciudadanas. Esto se debe a que, como se presentó en

el capítulo 2, los Consejos de Paz han sido las instan-

cias de participación que mayor diversidad de acto-

res han convocado, en la norma y en la práctica. Por

lo tanto, son una plataforma óptima para identificar

las organizaciones y liderazgos locales claves (puede

que, incluso, muchas de ellas ya tengan asiento en los

Consejos).

Dado el contexto de amenazas y victimización a

líderes sociales que enfrenta Colombia hoy en día,

hay que manifestar explícitamente que la labor de

identificación de actores clave debe implementarse

con sumo cuidado para no exponer a los líderes y li-

deresas sociales a la intimidación, estigmatización o

violencia criminal. Incluso, los Consejos de Paz han

servido para visibilizar y hacer seguimiento a los

riesgos de los líderes sociales.

La tarea no finalizaría con la identificación de ac-

tores. A través de los Consejos podrían implemen-

tarse las estrategias para fortalecer la participación

comunitaria y el control social que incluyen las Ba-

ses del Plan. Como se detalla en este documento, los

Consejos de Paz tienen mejores niveles de delibera-

ción que las otras instancias observadas y este es un

potencial a capitalizar para los procesos de fortaleci-

miento. Incluso, sería deseable construir esa estrate-

17 LoscontenidossobreestoseencuentraneneldocumentodeBasesdelPlanNacionalSegundaestrategiadelObjetivo1-LíneaE–PactoI.


gia a partir del intercambio de experiencias entre los

mismos líderes a quienes se busca fortalecer, antes

que incentivar el fortalecimiento por terceros.

Crear los canales para que desde los CtPRC se alimente la Red de Conocimiento e innovación

En las bases del Plan se señala que el Gobier-

no Nacional diseñará y pondrá en funcionamiento

una Red de Conocimiento para convertir los flujos

de información del Gobierno en conocimiento e in-

novación. Este es un propósito altamente necesario

para los procesos de participación, ya que uno de los

cuellos de botella identificados (FIP, 2017), es la baja

capacidad de recoger los avances de cada proceso

participativo para que sean insumos de procesos si-

guientes. Esto hace que muchas veces los distintos

procesos de participación partan desde cero en un

mismo territorio cuando ya se han realizado ejerci-

cios previos; de este modo, la ciudadanía se siente

duplicando esfuerzos.

Un asunto indicativo de esta situación se presentó

en el capítulo 2, al constatar que en cuatro de los Con-

sejos de Paz observados con El Sirirí se recogieron in-

sumos para la construcción de planes de acción, pero

que en ninguno se le hizo seguimiento a la implemen-

tación de un plan de acción previamente establecido.

Eso da cuenta de la poca capacidad de sistematizar

aprendizajes y construir desde lo construido18.

Aunque la estrategia de las Bases del Plan úni-

camente menciona al Gobierno Nacional, sería per-

tinente que la Red de Conocimiento pudiera alimen-

tarse también con insumos de procesos locales. Por

esto, se recomienda que la Red tenga algún tipo de

canal o módulo de participación formal que le per-

mita a las instancias territoriales existentes hacer

consultas y subir sus resultados de forma que se con-

tribuya a una mejor gestión de la información en los

procesos participativos.

Integrar los CPRC al diseño y la implementación

del Sistema Nacional de Resolución de Conflictivida-

des Sociales

Los lineamientos sobre participación contenidos

en las Bases del Plan de Desarrollo contemplan el

impulso de una “política para la resolución pacífica

de la conflictividad social, a través del diálogo social

constructivo y democrático”19. Esta política busca

promocionar espacios y herramientas para el diálogo

social y crear el Sistema Nacional de Resolución de

Conflictividades Sociales (SNRC), que busca identi-

ficar las conflictividades existentes y prevenir que se

tramiten de manera violenta.

Junto con el Grupo de Diálogo sobre Minería en

Colombia (GDIAM), la Fundación Foro Nacional por

Colombia y la Plataforma de Diálogos Improbables, la

FIP viene reflexionando sobre las diferencias y coin-

cidencias entre participación ciudadana y diálogo so-

cial, entendiendo que son dos campos distintos e in-

dependientes pero que tienen intersecciones y vasos

comunicantes. Los CPRC pueden fácilmente ubicarse

en esa intersección ya que son instancias de participa-

ción formal, pero por su amplia composición deberían

estar en capacidad de recoger a los actores involucra-

dos en conflictividades sociales específicas.

Por lo anterior, se recomienda integrar a los CPRC

al proceso de diseño y formulación del SNRC así

como a su implementación, labores que en las Bases

del Plan se atribuyen únicamente al Ministerio del

interior, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz

(OACP) y el Departamento Nacional de Planeación

(DNP).

Para la formulación del Sistema, el Consejo Na-

cional de Paz, Reconciliación y Convivencia podría, a

18 MatizandoqueconElSirirínosehizoseguimientoaunmismoespacioenunmunicipioespecífico.

19 LoscontenidosseencuentraneneldocumentoBasesdelplandeDesarrolloObjetivo2-LíneaE-PactoI


través de un comité específico, adelantar un proceso

de identificación de conflictividades sociales y expe-

riencias de diálogo. Para ello, podría consultar a los

Consejos territoriales existentes y activos.

En cuanto a la implementación del Sistema, dentro

de los CTPRC se podrían definir comités específicos

sobre las conflictividades identificadas, que serían

los espacios en los que transcurrirían los ejercicios

de diálogo social.

El Sistema —y, en general, la política para la reso-

lución pacífica de la conflictividad social—, debería

estar articulada con la “política pública de Conviven-

cia, Reconciliación, Tolerancia y no Estigmatización”,

mencionada en las Bases del Plan de Desarrollo en

una sección posterior y sin mayor detalle20. Esta últi-

ma política, que en las Bases aparece como respon-

sabilidad del Ministerio del Interior, coincide absolu-

tamente con la misión y el sentido de los CPRC.

Hacer veeduría a la Hoja de Ruta de la estabilización

Las Bases del Plan, en su pacto XI, recogen un

asunto de alto interés en la discusión sobre CPRC:

la política de estabilización, que no es exclusiva de

las Bases, sino que cuenta con su propio documento,

“Paz con legalidad”, que las Bases recogen. Esta polí-

tica plantea la visión del Gobierno hacia la implemen-

tación del Acuerdo de Paz y hacia la construcción de

paz.

En las Bases del Plan se define la estabilización

como un esfuerzo para hacer sostenible la conviven-

cia pacífica, minimizar el riesgo de reaparición de la

violencia fortaleciendo las capacidades de todos los

niveles de gobierno, la presencia del Estado y la pro-

visión de bienes y servicios públicos. Se señala que

la política tendrá un énfasis territorial en los 170 mu-

nicipios PDET (pero que no se circunscribirá exclu-

sivamente a ellos), y que la implementación se hará

efectiva a través de la “Hoja de Ruta”.

Sin que existan mayores detalles, la Hoja de Ruta

puede interpretarse como un instrumento de planea-

ción de “segundo nivel” ya que articula el Plan Mar-

co de Implementación y los distintos instrumentos

de planeación contemplados en el Acuerdo de Paz:

Planes Nacionales Sectoriales, Planes Integrales de

Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), Planes

Integrales de Reparación Colectiva (PIRC) y Planes

de Acción para la Transformación Regional (PATR).

De esta forma, las distintas entidades del nivel na-

cional y los gobiernos territoriales concurrirán en un

instrumento único de referencia para la definición de

las acciones e inversiones relacionadas con la imple-

mentación del Acuerdo de Paz.

Este documento plantea que los Consejos de Paz

están llamados a constituir la principal plataforma de

veeduría y control social a la Hoja de Ruta. ¿Cómo?

En primer lugar, velando porque la articulación de

los planes del Acuerdo, que propone ese instrumen-

to único, se realice de forma transparente y con las

justificaciones técnicas necesarias. En segundo, ve-

lando porque las acciones o inversiones del Gobierno

Nacional y los gobiernos territoriales relacionadas

con construcción de paz se orienten, efectivamente,

por lo definido en la Hoja de Ruta. Y en tercero, ha-

ciendo seguimiento a la implementación de estas ac-

ciones o inversiones en el territorio.

Un ejercicio de control social como el que acá se

propone tiene pleno sentido acogiendo las recomen-

daciones anteriores, tanto en la participación de los

CPRC en la política para la resolución pacífica de

conflictos sociales como en el fortalecimiento de la

participación comunitaria, en el aporte a la Red de

Conocimiento y en la política de Convivencia, Recon-

ciliación, Tolerancia y no Estigmatización.

20 LoscontenidosseencuentraneneldocumentoBasesdelplandeDesarrolloEstrategia1-Objetivo1–LíneaA–PactoXI


acompañar las etapas de los Pdet posteriores a la elaboración del PatR

Como propuesta paralela a la veeduría general a la

Hoja de Ruta para la estabilización, la FIP considera

que los CPRC están llamados a jugar un rol específico

en las etapas de los PDET posteriores a la elabora-

ción de los Planes de Acción para la Transformación

Regional (PART). Como es sabido, el proceso PDET

inició con la formulación de los planes de acción para

cada una de las 16 subregiones que los componen.

Este proceso comenzó con el gobierno del presidente

Santos, a mediados del 2017, y finalizó en el gobierno

del presidente Duque, a principios del 2019. Sin em-

bargo, como los PDET están proyectados a 15 años, la

pregunta necesaria es: ¿qué sigue?

Cada PATR contiene, junto con una visión sobre la

subregión a 10 años, un listado de iniciativas identifi-

cadas a través de una ruta participativa que empezó a

nivel veredal, continuó en una etapa municipal y fina-

lizó a nivel subregional21. Con este proceso, el Estado

colombiano asumió el compromiso de materializar

las iniciativas contenidas en los PATR, entendiendo

que necesariamente enfrentará restricciones presu-

puestales e inviabilidades técnicas. En todo caso, la

FIP considera fundamental, desde una perspectiva

de construcción de paz, mantener la participación

ciudadana como un componente clave de los PDET.

En el fondo, imprimirle participación al cumplimiento

de las iniciativas contempladas en los PATR significa

aumentar la legitimidad del proceso PDET.

En ese sentido, la recomendación que se despren-

de del presente documento es que dada la trayectoria

y representatividad de los CPRC, estos sean recono-

cidos formalmente (en el Decreto 893 del 2017) e in-

corporados en la práctica para la realización de los

PATR.

Esto incluye al menos tres puntos: primero, que los

Consejos Municipales de Paz, Reconciliación y Con-

vivencia (CMPRC), incorporen o recojan todos los

avances de los Comisiones Municipales de Planea-

ción Participativa (figura creada para la construc-

ción de los PATR); segundo, que los CMPRC tengan

la responsabilidad y el Gobierno Nacional disponga

los recursos a través de la Agencia de Renovación del

Territorio (ART), para socializar con las comunida-

des —ojalá a nivel veredal—, los avances en la reali-

zación de los PATR; y tercero, que ante restricciones

presupuestales para cumplir con las iniciativas con-

templadas en los PART, se puedan organizar ejerci-

cios de presupuesto participativo (a manera de se-

lección participativa de las iniciativas a implementar)

facilitados por los CMPRC y con el apoyo de la ART.

Todo lo anterior con el objetivo, como se mencio-

nó, de no perder el componente participativo en la

implementación de los PDET, pues será este la garan-

tía, en última instancia, de su legitimidad.

21 Enel2018, laFIPrealizóunanálisisdetalladode laetapaveredaldeesteproceso,bajolametodologíaElSirirí(VerFIP:2018)

BIBLIOGRAFÍA


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Incluyente”. Bogotá

Fundación Ideas para la Paz

Calle 100 No. 8A – 37 Torre A. Of. 305.Bogotá Tel. (57-1) 747 0273www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]

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