LICENCIA AMBIENTAL - Modificación total o parcial; procedimiento; términos; silencio administrativo negativo

De tal manera que habiéndosele impuesto a la actora unas obligaciones y prohibiciones en el acto administrativo a través del cual se le otorgó la licencia ambiental, era su deber dar cumplimiento a las mismas, o interponer recurso contra dicho acto administrativo a fin de que se modificaran si, en su criterio, no se requería la realización de algunas obras, sino de otras, como por ejemplo, el caso de la construcción del terraplén en lugar del jarrillón, o solicitar, de conformidad con el artículo 35 del Decreto 1753 de 1994, la modificación. En efecto, prevé esta última disposición: “MODIFICACION La Licencia Ambiental podrá ser modificada total o parcialmente en los siguientes casos: 1. A solicitud del beneficiario de la Licencia Ambiental, en consideración a la variación de las condiciones existentes al momento de otorgar la Licencia Ambiental. 2. Por iniciativa de la autoridad ambiental competente o del Ministerio del Medio Ambiente, cuando hayan variado de manera sustancial las circunstancias existentes al momento de otorgarla”. El artículo 36 del Decreto 1753 de 1994, consagra el procedimiento que se le debe dar a la solicitud de modificación, así: “La autoridad ambiental competente dispondrá de un plazo máximo de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la presentación de la solicitud de modificación o renovación de la Licencia Ambiental, para pronunciarse sobre los requisitos y condiciones que deba cumplir el beneficiario de la Licencia Ambiental. Una vez allegada la información y cumplidos los requisitos y condiciones, la autoridad ambiental dispondrá de un plazo máximo de sesenta (60) días para decidir sobre la renovación o modificación de la Licencia Ambiental correspondiente”. Del texto de la norma transcrita se deduce que frente a la solicitud de modificación de la licencia ambiental la autoridad ambiental debe adoptar una decisión, en el sentido de autorizarla o no.

LICENCIA AMBIENTAL - Silencio administrativo negativo / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Licencia ambiental: términos para modificación / SANCION DE DEMOLICION POR DAÑO A MEDIO AMBIENTE - Medida correctiva

En este caso, si se admitiera, en gracia de discusión, que los escritos dirigidos por la actora tenían el alcance de una solicitud de modificación de la licencia ambiental otorgada mediante Resolución 0781 de 24 de octubre de 1997, y que, a la misma, dentro del plazo de ley no se le dio respuesta, habría lugar a considerar que operó el fenómeno del silencio administrativo negativo, que constituye un acto pasible de enjuiciamiento ante esta jurisdicción, pero que en ningún modo autoriza a la actora a proceder a la realización de las obras que consideraba más adecuadas o a la construcción de otras diferentes a las impuestas ante el inconveniente de tipo técnico que aduce haber encontrado, por ejemplo,- los bolos de enorme tamaño que requerían ser dinamitados, para modificar las dimensiones del pozo séptico anaeróbico y del filtro anaeróbico de flujo ascendente-. De otra parte, estima la Sala que el hecho de que las obras construidas no deterioraran el ecosistema ni los recursos naturales y contribuyeran a embellecer el paisaje no implica considerar que la actora no incumplió las obligaciones impuestas en la Resolución que le otorgó la licencia ambiental y, por ende, que no se hacía merecedora a la sanción de multa y a las medidas correctivas de la realización de las obras previstas en el numeral 3º de la parte resolutiva de la Resolución 0328. De haberse producido y demostrado el daño al ecosistema, se le habría impuesto

la sanción de demolición. En efecto, el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, consagra los diferentes tipos de sanciones, así: (…).

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES - Funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental / MEDIDAS CORRECTIVAS - Imposición con posterioridad a la licencia ambiental

Igualmente, el artículo 31, ibídem, le atribuye a las Corporaciones autónomas, entre otras funciones, la de ejercer la evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental, función que comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental; y la evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Cabe igualmente observar que de acuerdo con el artículo 1o del Decreto 1753 de 1994, las medidas correctivas son las obras o actividades dirigidas a recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente afectado, lo que supone que pueden imponerse con posterioridad al otorgamiento de la licencia ambiental y ante el incumplimiento del beneficiario de la licencia.

DICTAMEN PERICIAL EN INFRACCIONES AMBIENTALES - La falta de traslado no viola el debido proceso ante norma especial y ante falta de interés para objetarlo / TRASLADO DE DICTAMEN PERICIAL - Su omisión no viola el debido proceso

Insiste la recurrente en que del dictamen no se le dio traslado y que la CRC no hizo una valoración y apreciación motivada de la prueba. Sobre este aspecto es preciso señalar que de las conclusiones que arrojó el informe de los funcionarios designados por la CRC, la entidad no estaba obligada a correr traslado alguno, con la formalidad prevista en el C.de P.C., como lo reclama la actora, pues el Decreto 1594 de 1984, una de las normas especiales aplicables a este caso, en su artículo 209 prevé que una vez vencido el término para practicar las pruebas se procederá a imponer la sanción, de acuerdo con la calificación de la falta. Al respecto, la Sala considera que no es de recibo tal argumento, pues el parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 es diáfano en señalar que “Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya”. Es decir, que el propio legislador hace suyo dicho procedimiento. De tal manera que no resulta violatorio del artículo 29 de la Carta Política, pues esta norma circunscribe el debido proceso a la observancia de las formas propias de cada juicio y, como ya se dijo, en este caso la norma aplicable, que la ley reitera, no consagra la etapa del traslado. Además, el traslado de cualquier prueba y, en este caso, del dictamen o informe técnico busca que las partes tengan oportunidad de controvertirlo, generalmente, para objetarlo por error grave; y según quedó visto, la actora no podía tener interés en tal objeción pues sus conclusiones le eran favorables.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., catorce (1°) de marzo de dos mil siete (2007)

EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.En este caso, en la parte motiva de la Resolución 0328 se pone de manifiesto el funcionamiento inadecuado de la cámara de alivio, lo cual estaba ocasionando olores ofensivos por la descomposición de la materia orgánica. De tal manera que las obligaciones contenidas en el artículo 3º de su parte resolutiva, consistentes en tramitar y obtener permiso de vertimientos; presentar los planos del sistema de tratamiento con las dimensiones como se construyó; incluir un perfil hidráulico desde la última cámara de alcantarillado, cámara de alivio, pozo séptico, filtro anaeróbico, conducción, entrega y nivel de aguas medias en el río; plantear los correctivos que se requieran para asegurar el buen desempeño del sistema; así como efectuar una caracterización de las aguas residuales mediante un muestreo en una jornada de 4 horas, conformando alícuotas cada 30 minutos y evacuando las cargas contaminantes, a la entrada y salida del sistema, para DBO, DQO, SST, grasas y aceites, estableciendo eficiencias de remoción en el sistema de tratamiento, no son más que medidas correctivas que buscan restaurar el medio ambiente afectado.

Ahora, de acuerdo con el Decreto 1594 de 1984, que se cita como sustento de los actos acusados, las Corporaciones Autónomas son una de las entidades encargadas del manejo y administración del recurso hídrico, y por este se entiende, según el artículo 1º de dicho Decreto, las aguas superficiales, subterráneas, marinas, estuarinas y servidas. Igualmente, dentro del manejo y administración del recurso hídrico queda comprendido el vertimiento de los residuos líquidos, aspecto este que guarda estrecha relación con las obligaciones impuestas en el artículo 3o de la Resolución 0328.

Insiste la recurrente en que del dictamen no se le dio traslado y que la CRC no hizo una valoración y apreciación motivada de la prueba.

Sobre este aspecto es preciso señalar que de las conclusiones que arrojó el informe de los funcionarios designados por la CRC, la entidad no estaba obligada a correr traslado alguno, con la formalidad prevista en el C.de P.C., como lo reclama la actora, pues el Decreto 1594 de 1984, una de las normas especiales aplicables a este caso, en su artículo 209 prevé que una vez vencido el término para practicar las pruebas se procederá a imponer la sanción, de acuerdo con la calificación de la falta.

Ahora, la actora solicita la inaplicación de tal Decreto por inconstitucional, con el argumento de que el procedimiento allí consagrado no es del resorte de un Decreto Reglamentario, sino de la Ley.

Al respecto, la Sala considera que no es de recibo tal argumento, pues el parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 es diáfano en señalar que “Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya”. Es decir, que el propio legislador hace suyo dicho procedimiento. De tal manera que no resulta violatorio del artículo 29 de la Carta Política, pues esta norma circunscribe el debido proceso a la observancia de las formas propias de cada juicio y, como ya se dijo, en este caso la norma aplicable, que la ley reitera, no consagra la etapa del traslado.Además, el traslado de cualquier prueba y, en este caso, del dictamen o informe técnico busca que las partes tengan oportunidad de controvertirlo, generalmente, para objetarlo por error grave; y

según quedó visto, la actora no podía tener interés en tal objeción pues sus conclusiones le eran favorables. Tan así es que a lo largo de la demanda y del recurso hace énfasis en que tal prueba no fue valorada y que de la misma se infiere que no se causó daño ambiental y, por el contrario se mejoró el paisaje.

Radicación número: 19001-23-31-000-2000-03737-01

Actor: BALCAZAR URIBE Y CIA LTDA.

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 20 de enero de 2005, proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales del Valle, Cauca y Nariño, Sede Cali.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de

la actora contra la sentencia de 20 de enero de 2005, proferida por Sala de

Descongestión de los Tribunales del Valle, Cauca y Nariño, Sede Cali, que

denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. La sociedad BALCAZAR URIBE Y CÍA LTDA, a través de apoderado y en

ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el

artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del

Cauca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes

declaraciones:

Son nulas las Resoluciones núms. 0328 de 14 de abril de 2000, expedida por el

Director de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA, por la cual

impuso una sanción a la actora y 0543 de 7 de julio de 2000, expedida por el

mismo funcionario, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra

aquélla, confirmándola.

Que como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento

del derecho, se declare que la actora no está obligada a cancelar el valor de

$78’030.000, así como tampoco a cumplir con las obligaciones impuestas en el

artículo 3º de la Resolución 0328 de 14 de abril de 2000.

Que se declare responsable a la demandada y se le condene a pagar a favor de

la actora todos los perjuicios morales y materiales ocasionados a partir del 23 de

noviembre de 1999, fecha del auto de apertura de la investigación y hasta la

ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.

I.2-. Al efecto la actora adujo, en síntesis, lo siguiente:

1.- Su representante legal, mediante escrito de 14 de agosto de 1997, se dirigió a

la CAR del Cauca, especificando que se proyectaba realizar una urbanización y

que se determinara si dicho proyecto requería de la presentación del Diagnóstico

Ambiental de Alternativas y que fijara los términos de referencia para lograr la

obtención de la licencia ambiental, según los Decretos 1753 de 1994 y 655 de

1996.

2.- Resalta que en dicho escrito se le informó a la CAR que el movimiento de

tierra a ejecutar era aproximadamente 1.300 metros cúbicos, que se emplearía en

la construcción de un terraplén en las proximidades del Río Cauca.-

3.- Relata que la CAR por auto SGA-LA-117-1997, de 22 de agosto de 1997,

admitió, radicó y avocó el conocimiento de la solicitud de Licencia Ambiental,

radicado bajo el núm. 63792 y dispuso la práctica de una visita ocular al sitio del

proyecto, obra o actividad; que el señor Fernando José Sánchez Pardo,

profesional especializado, por escrito de 2 de septiembre de 1997, dirigido al

Ingeniero responsable del Programa de Licencias Ambientales, expresó que

efectuada la visita al lote del proyecto y revisada la documentación presentada

por el solicitante, se consideró que existían todos los elementos de juicio que

permiten emitir el correspondiente concepto técnico.

4.- Que el precitado Profesional, por Oficio 301-7887 de 22 de septiembre de

1997, dirigido al Ingeniero William Gálvis Gómez, Subdirector de Gestión

Ambiental de la CAR del Cauca, emitió el concepto técnico para la Urbanización

“Poblado de San Esteban” y resaltó, entre otros aspectos, lo siguiente:

-. Disposición de sobrantes: Descapote y excavaciones de aproximadamente

1.300 metros cúbicos, para disponer en un jarillón paralelo al Río Cauca.

-. Los residuos de descapote y excavación deberán ser localizados dentro de las

zonas verdes del predio, compactados, pradizados y arborizados.

-. Para la construcción del jarillón en la margen del Río se exige la presentación

del diseño a la CAR Cauca en un término no mayor a un mes; y los residuos del

proceso constructivo deben ser recogidos y entregados al carro recolector de

basuras.

5.- Comenta que la CAR expidió la Resolución 0781 de 24 de octubre de 1997,

por la cual otorgó la Licencia Ambiental para el Proyecto Urbanización Poblado de

San Esteban, en la Ciudad de Popayán; y en el artículo 2o de la parte resolutiva

precisó que “se harán excavaciones y descapote de aproximadamente 1.300

metros cúbicos para disponer un carrillón paralelo al Río Cauca”.

En el artículo 3º, numeral 3, dispuso que “Para la construcción de un jarillón en la

margen del Río se exige la presentación del diseño de la CRC en un término no

mayor a un mes”; y en el numeral 6 expresó que “Se deberá respetar la franja de

protección de 30 mts paralela al Río Cauca, libre de cualquier construcción”.

6.- Resalta que, como se puede observar, la Administración utiliza indistintamente

los términos carrillón y jarillón.

7.- Que el 30 de octubre de 1997, el representante legal de la actora dirigió un

escrito al Director de la CRC, en el cual informó que daba respuesta a las

peticiones contenidas en la Resolución 0781 de 24 de octubre del mismo año; que

en cuanto a la construcción del carillón en las márgenes del Río Cauca se tiene

prevista la explanación con un bulldozer D8, que irá depositando la tierra en la

zona antes citada y en capas no mayores a 15 cms, se irá compactando con la

misma máquina, la cual, con su propio peso irá dejando un terraplén muy denso.-

8.- Destaca que de dicho escrito no recibió contestación, no obstante que al final

del mismo expresó que estaba atenta para cualquier ampliación a dicha

información.-

9.- Aduce que la CRC otorgó la Licencia Ambiental con base en el Plano

distinguido con el número 3, en el cual claramente aparecen proyectadas las

construcciones de la casa esquinera, la vía vehicular y la planta de tratamiento de

aguas residuales, construcciones que figuran proyectadas dentro de la zona de

los 30 mts al margen del Río Cauca.-

10.- Explica que el Curador Urbano de Popayán expidió la Resolución 003 de 15

de diciembre de 1997, por la cual otorgó licencia de urbanismo con fundamento

en el plano de la Urbanización, donde figuran las construcciones que según la

CRC infringen la ley.

Que el citado Curador expidió la Resolución 003 de 26 de marzo de 1999, por la

cual se modificó la precitada Licencia, adicionando obras como portería, UTB,

salón comunal y zona de parqueadero.

Hace hincapié en que dichas Resoluciones son actos administrativos que tienen

como fundamentos de hecho y de derecho, entre otros, los planos presentados

por la actora, en los que figuran las construcciones por las cuales fue sancionada

por la CRC.-

11.- Afirma que mediante escrito de 12 de agosto de 1998, dirigido al Director de

la CRC, se refirió al tanque del sistema de tratamiento de aguas residuales,

informando que se inició su construcción y no ha sido posible lograr la

profundidad propuesta en la licencia ambiental, por impedimentos, como son los

bolos de enorme tamaño que requerían ser dinamitados, razón por la cual se

pueden modificar las dimensiones del pozo séptico anaeróbico y del filtro

anaeróbico de flujo ascendente, no obstante lo cual tampoco se recibió respuesta

expresa a dicho escrito.

12.- Concluye que no obró de mala fe pues informó oportunamente a la CRC

sobre los cambios que se operaron durante la realización de las obras, habiendo

sido la Administración negligente y omisiva.

13.- Le endilga a la Administración una serie de irregularidades que violan las

reglas de procedimiento.

I.3.- En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo, en síntesis, los siguientes

cargos:

1.- La violación de los artículos 29 de la Constitución Política, 35 y 59 del C.C.A. y

187 y 238 del C.de P.C., por cuanto al expedirse la Resolución 0543 de 7 de julio

de 2000 la Administración no resolvió expresamente la totalidad de las cuestiones

jurídicas planteadas en el recurso de reposición, relativas: al concepto técnico

presentado el 21 de febrero de 2000, que concluye que las obras realizadas

permiten mejorar el entorno paisajístico, el esparcimiento y diversión de los

habitantes de la urbanización y no generan mayor riesgo ambiental, razón por la

cual deben conservarse; a la no apreciación ni valoración de la prueba pericial; el

no traslado del dictamen para su contradicción.

Estima que del contenido de la Resolución que resolvió el recurso, el cual

transcribe, se infiere que la Administración eludió referirse a los aspectos antes

anotados, lo que vulnera las normas citadas y vicia de inconstitucionalidad e

ilegalidad a los actos acusados.

2.- Falsa motivación.

Estima que se incurrió en este vicio cuando la Resolución 0328 toma en cuenta

las denuncias de los habitantes del poblado de San Esteban por la conexión de

desagües de aguas lluvias y reboses y taponamientos del alcantarillado sanitario.

A su juicio, estos hechos son falsos porque en el expediente no aparece ningún

escrito de dichos habitantes en ese sentido. Solo hay un derecho de petición de 8

copropietarios indagando acerca de si la actora dio estricto cumplimiento a lo

ordenado en la licencia ambiental. Lo que si obra en la actuación es un escrito de

coadyuvancia a su favor suscrito por 15 personas.

3.- Violación de los artículos 35, numeral 1 y 36 del Decreto 1753 de 1994, pues a

los 5 días de expedirse la licencia ambiental, por escrito, puso de presente que

dio respuesta a las exigencias contenidas en la licencia ambiental y anunció que

en lugar de construir un carillón iba a realizar un terraplén, con la tierra producto

de las excavaciones, lo cual implicaba la variación de las condiciones existentes

de la licencia. Respecto de dicha variación la Administración no dio respuesta y si

la consideró como incumplimiento ha debido formular los requerimientos de ley, lo

cual no hizo.

El 18 de agosto de 1998, por escrito, puso de manifiesto el inconveniente con los

bolos de enorme tamaño que requerían ser dinamitados, es decir, que se había

presentado un hecho inesperado e imprevisible (fuerza mayor o caso fortuito), que

implicaba la variación de las condiciones existentes, frente a lo cual tampoco la

CRC dio respuesta.

Concluye que los mencionados escritos deben tomarse como solicitudes de

modificación parcial de la licencia ambiental, siendo obligación de la CRC activar

el procedimiento para la modificación respectiva, por lo que la Administración

omitió dar aplicación a las normas citadas.

4.- Violación de los artículos 137, literal c), del Decreto 2811 de 1974; 3º, numeral

1, literal b) del Decreto 1449 de 1997; y 31, numeral 16, de la Ley 99 de 1993.

Al efecto expresa que la CRC tiene el deber de expedir el acto administrativo de

carácter general, por el cual se declararían las áreas dignas de protección. Que la

faja no inferior a 30 metros de ancho contigua al cauce del Río Cauca es una de

las áreas forestales protegidas, cuya alinderación es competencia de la CRC, a

través de un acto general y no particular.

Considera que si la CRC no alinderó las zonas de ronda de dicho Río, no tenía ni

tiene competencia para exigirle licencia de construcción por las modificaciones

que debió efectuar, ni mucho menos para imponer sanciones.-

5.- Violación de los artículos 2º del Decreto 1753 de 1994 y 132 del Decreto 2150

de 1995, porque las obligaciones que se le impusieron debieron consagrarse

inicialmente en la Licencia Ambiental.

De otra parte, estima contradictorio que la Resolución 0328 exija el permiso de

vertimientos ante la CRC, porque el artículo 132 citado prevé que la licencia

ambiental llevará implícitos todos los permisos.

Alude a que el manejo de aguas y alcantarillado es competencia de los

Municipios, por medio de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado; y ésta avaló

la construcción del aliviadero y las obras fueron recibidas a satisfacción por dicha

empresa. Luego la CRC no tiene razón jurídica para inmiscuirse en asuntos que

competen exclusivamente al Municipio de Popayán.

Estima que es ilegal la exigencia de presentar diseño de construcción del muro de

contención porque dicho requisito debió exigirse en la licencia ambiental; además,

la actora expuso los aspectos técnicos que implicaban la variación de las

condiciones existentes.

Además, resulta contrario a la lógica que la CRC la sancione porque construyó

dentro de la zona de ronda y en el mismo acto imponga la obligación de construir

un muro de contención en la misma.

6.- Violación del parágrafo 3º, numeral 3, del artículo 5º, del Decreto 1753 de 1994

y de los artículos 35, 59 y 66, numeral 5, del C.C.A, porque de acuerdo con dichas

normas las licencias ambientales tienen un período de vigencia o duración.

A su juicio, la licencia ambiental contenida en la Resolución 0781 de 1997 perdió

vigencia, porque su término es el mismo de la duración del proyecto. Luego la

Resolución 0328 se fundamentó en una norma inexistente porque perdió fuerza

ejecutoria el acto administrativo que contenía la licencia, de conformidad con el

artículo 66 del C.C.A.

7.- Según la actora, la CRC es incompetente para regular materias que

corresponden al Municipio de Popayán.

En su criterio, esa competencia se deduce del texto de los artículos 30 del Código

Nacional de Recursos Naturales Renovables; 30 a 37, 38 a 51 del Decreto 1333

de 1986; 138 de la Ley 388 de 1997 ; 313 de la Constitución Política y 4º, 102,

103, 107, 108, 114 del Decreto 228 de 1994, contentivo del Código Urbano del

Municipio de Popayán.

Además, considera que las obras realizadas por la Urbanización Poblado de San

Esteban encajan perfectamente en las normas citadas, por lo que jamás se

presentaron las violaciones a los usos del suelo o a los derechos colectivos del

medio ambiente y de los recursos naturales renovables, como se demuestra con

el Oficio de 11 de febrero de 2000 y 7 de septiembre de 2001, del Curador

Urbano 1 de Popayán.

8.-Violación del artículo 65 del Decreto Reglamentario 1594 de 1984.

Según la actora del examen de dicha norma se infiere que la entidad encargada

del manejo y administración del recurso es la competente para establecer en cada

caso las reglas que deben cumplir los vertimientos a un cuerpo de agua o a un

alcantarillado, por lo que la CAR Cauca no tiene competencia para imponer a

aquella una obligación como la referida en el artículo 3º, numeral 2, de la

Resolución 0328.-

9.- Violación de los artículos 174 y 177 del C. de P.C., y 29 de la Constitución

Política, al imponérsele en los actos acusados la carga de probar que no causó

daño al ambiente, pues lo que se podría probar es lo contrario, es decir, que sí se

causó dicho daño, lo que le correspondía al Estado; además, los expertos

demostraron que no se causó ningún daño.-

10.- Violación del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 y 209 del Decreto 1594 de

1984, pues obra en el expediente la prueba que demuestra que el Director

General de la CRC, verbalmente, le solicitó a los peritos que hicieran un

estimativo de costos de las obras efectuadas por la actora dentro de la zona de

ronda y con base en dichos montos cuantificó la sanción pecuniaria,

desconociendo normas elementales del derecho probatorio, pues la actora no

tuvo oportunidad de controvertir dicho experticio.

Que se infiere de los actos acusados que la demandada no calificó la falta,

precisando si fue leve, levísima o grave, a fin de proceder a imponer la sanción,

atendiendo a la gravedad de la infracción, gravedad que no se

demostró con el informe técnico pues éste concluyó que las obras no generan

mayor riesgo ambiental.

Además, las obligaciones impuestas en el artículo 3º de la Resolución 0328 no

tienen fundamento jurídico en las sanciones de que tratan los literales a) al e) del

numeral 1 del artículo 85, pues las allí consagradas se refieren a multas,

suspensión, cierre, demolición y decomiso; y tampoco encajan dentro de las del

literal d) pues estas son medidas preventivas que se deben adoptar al inicio de la

investigación sancionatoria.-

11.- Violación del artículo 8º del Decreto 1753 de 1994.

A juicio de la actora de la anterior disposición no se desprende la competencia de

las CAR para autorizar la construcción de piscinas, canchas deportivas, juegos

infantiles, salones comunales, cerramientos y plantas de tratamiento de aguas

residuales; ni que para ello se exija solicitud y otorgamiento de licencia ambiental.

I.4-. La Corporación Autónoma Regional Cauca, a través de apoderado, contestó

la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en

esencia, lo siguiente:

Que no existe acta donde se certifique por parte de la CRC que el proyecto haya

sido debidamente finiquitado, por lo que las obligaciones impuestas en la

Resolución que otorgó licencia al proyecto urbanístico son plenamente exigibles.

Expresa que la actora no ha debido adelantar las obras que modificaban la

licencia ambiental hasta tanto la CRC no hubiera dado su consentimiento.

Resalta que la actora no solicitó autorización alguna para construir en la zona de

reserva y conforme al parágrafo del artículo 5º del Decreto 1753 de 1994 la

Licencia Ambiental es condición previa para el ejercicio de los derechos que

surjan de permisos, autorizaciones, concesiones y licencias que no sean de

competencia de la CRC, por lo que no es válido el argumento de la actora que

plantea la primacía de la autorización municipal y la curaduría urbana.

Además, de acuerdo con el material probatorio aportado al proceso, se evidencia

que la actora presentó ante la CRC un plano que no contempla la construcción de

obras de recreación en el área de protección del Río y a la Curaduría Urbana de

Popayán le presentó otro plano que sí contempla la construcción de obras en

dicha área.

Destaca que la Licencia Ambiental se otorgó mediante Resolución 0781 de 24 de

octubre de 1997 y la licencia de construcción de la obra se expidió el 15 de

diciembre de 1997, por lo que siendo posterior no tiene la facultad legal de

modificar o revocar la licencia ambiental.

Finalmente, alega que el informe presentado por los técnicos de la CRC no es un

dictamen pericial sino un concepto técnico emitido por funcionarios de la entidad

en virtud de la visita realizada al lugar para la verificación de los hechos

investigados a solicitud de la actora, al cual tuvieron acceso las partes, por

cuanto el expediente siempre permaneció a su disposición en la Subdirección

Jurídica; y el procedimiento aplicado para expedir los actos acusados es el

contenido en los artículos 197 a 254 del Decreto 1594 de 1984, que es especial,

y no obliga a correr traslado de las pruebas.

II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, y al efecto razonó, en síntesis,

de la siguiente manera:

1.- Que se aduce en la demanda que la Subdirección Jurídica de la CRC profirió

auto decretando la práctica de una inspección ocular al predio de la Urbanización,

omitiendo la solicitud de la prueba pericial que se formuló oportunamente.

Al respecto, observa el a quo que el auto que ordenó la práctica de la prueba

efectivamente omitió pronunciarse sobre el peritaje, pero, sin embargo, la actora

no hizo objeción alguna durante el trámite del proceso, ni en el escrito de

sustentación del recurso de reposición.-

Que lo que sí se ordenó fue la práctica de una inspección ocular donde se

señalaron cada uno de los puntos solicitados en el memorial de descargos y en

dicha diligencia se desarrollaron cada uno de tales puntos; y si la parte actora no

hizo reparos a la realización de la diligencia sin la existencia de los peritos, ello

significa que aceptó la forma como se materializó.-

2.-En cuanto al no traslado del dictamen pericial, observa que no existe violación

al derecho de defensa, toda vez que la prueba decretada fue una inspección

ocular que se realizó en forma conjunta entre los funcionarios de la CRC y el

apoderado de la actora, por lo que no había necesidad de correr traslado.-

3.- En cuanto a la no valoración motivada de la prueba pericial, el Tribunal, en

primer término, aclara que lo que los funcionarios de la CRC practicaron fue una

visita ocular, cuya finalidad era determinar si la constructora había cumplido o no

las obligaciones impuestas en la Resolución que otorgó la licencia de

construcción, como quedó consignado en la Resolución 0328 y de lo allí

consignado y del contenido de la Resolución 0543 de 7 de julio de 2000, se infiere

que sí se valoró y analizó el informe técnico .

Además, señala que la Resolución 0781 de 1997 fue clara en señalar que se

debía respetar la franja de protección de 30 metros paralela al Río Cauca, libre de

cualquier construcción y no había motivos para equívocos ni interpretaciones,

como se argumentó en los descargos.

4.-En cuanto a la falsa motivación, el Tribunal considera que no prospera, porque

a folio 124 del cuaderno 1 de pruebas, obra un oficio suscrito por el Jefe de

Sección Sanitaria de la Oficina de Acueducto y Alcantarillado de Popayán, que

alude a que dos viviendas tuvieron problemas de reboce en las que se efectuaron

lavados y se encontraron residuos provenientes de construcción.

5.- En lo que respecta a la censura consistente en la omisión de la CRC frente a

las solicitudes que implicaban variación en las condiciones de la Licencia

Ambiental, el Tribunal tampoco hallo fundamento, pues los escritos mencionados

por la actora no constituyen ejercicio del derecho de petición sino una respuesta y

una comunicación.

6.- En cuanto a la violación del artículo 137 del Decreto 2811 de 1974; del artículo

3º., numeral 1, literal b), del Decreto 1449 de 1997; y del numeral 16 del artículo

31 de la Ley 99 de 1993, estima el Tribunal que, en primer término, el artículo 137

citado se encuentra en el capítulo referente al uso, conservación y preservación

de aguas y en el caso sub examine se analiza la protección de la faja paralela al

Río Cauca, es decir, que dicha norma no tiene aplicación en este asunto.

En relación con las demás disposiciones, observa el a quo que a las CAR les

corresponde administrar dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los

recursos naturales renovables, por lo que la CRC tenía competencia para prohibir

a la actora la realización de obras de construcción en el área de los 30 metros.

Por otra parte, destaca que si la actora estaba inconforme con la Resolución que

otorgó la licencia ambiental, ha debido interponer los recursos de ley, situación

que no aconteció.

7.-En lo concerniente a la violación de los artículos 2º del Decreto 1753 de 1994 y

132 del Decreto 2150 de 1995, porque en los actos acusados se impusieron

obligaciones propias de la licencia, estima el a quo que el artículo 85 de la Ley 99

de 1993 establece las sanciones y las medidas preventivas susceptibles de

imponer a los infractores, mediante Resoluciones motivadas y según la gravedad

de la infracción; que el Decreto 1753 define las medidas de prevención y de

dichas normas se infiere que la CRC tenía facultades para sancionar

pecuniariamente a la actora e imponer las medidas correctivas necesarias, porque

la ley autoriza este procedimiento.

8.- Frente al cargo relativo a que es contradictorio que en la Resolución 0328 de

2000 se exija permiso de vertimientos ante la CRC, cuando ello corresponde al

Municipio y a la Empresa de Acueducto; y que la licencia ambiental lleva implícitos

todos estos permisos, el a quo considera que no prospera pues el EMAR, según

el artículo 2º del Decreto 1594 de 1984 corresponde a ENTIDAD ENCARGADA

DEL MANEJO Y ADMINISTRACIÓN DEL RECURSO, entre las que se encuentran

las CAR; y advierte que el artículo 132 del Decreto 2150 de 1995 se refiere a los

permisos para la construcción, desarrollo y operación de la obra, en los que no se

puede enmarcar la autorización sanitaria para el uso de vertimientos.

9.- En cuando al cargo relativo a la pérdida de vigencia de la Licencia Ambiental,

el a quo observó lo siguiente:

Que en el proceso obra la Resolución 1007 de 10 de marzo de 1999, por la cual el

Alcalde de Popayán impone una sanción a la actora por realizar una construcción

que no corresponde a los planos presentados a la Curaduría;

Que conforme al escrito visible a folio 160 del cuaderno de pruebas 1, de 27 de

septiembre de 1999, para esta fecha la obra se estaba desarrollando.

La apertura de la investigación se hizo mediante auto de 23 de noviembre de

1999 y el pliego de cargos se expidió el 24 del mismo mes y año. Es decir, que

todo se llevó a cabo dentro del término de 3 años previsto en el artículo 38 del

C.C.A., por lo que no se puede afirmar que la licencia había perdido su vigencia.

10.- En cuanto al cargo de incompetencia de la CRC por regular materias que

corresponden al Municipio, considera el a quo que al Municipio le corresponde la

regulación del uso del suelo y las CAR tienen como funciones, entre otras, las de

imponer y ejecutar, (sin perjuicio de las competencias atribuidas a otras

autoridades) las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley en caso de

violación a las normas de protección ambiental -, como la prevista en el artículo

109 del Decreto Municipal 228 de 22 de diciembre de 1994, que prohíbe conceder

permiso o licencia para urbanizar terrenos situados en la ronda de los ríos-, y el

manejo de recursos naturales renovables, cosa que realizó en este caso.

11.- En cuanto a la violación de los artículos 174 y 177 del C.de P.C. y 29 de la

Constitución Política y el argumento referente a la carga de la prueba, para el a

quo la actora está atribuyendo sentido contrario a una parte del parágrafo de la

Resolución 0543 de 2000, pues del texto completo se deduce que el mismo está

haciendo referencia a que se causó el daño al medio ambiente al ocupar la zona

forestal de 30 metros, lo cual está prohibido.

12.- En lo que respecta a la violación de los artículos 85 de la Ley 99 de 1993 y

209 del Decreto 1594 de 1984 el Tribunal se muestra en desacuerdo, pues la

sanción impuesta consistió en multa de 300 salarios mínimos legales mensuales,

que liquidados a la fecha de la Resolución 0328 de 2000 equivalían a

$78’030.000, teniendo en cuenta que el Decreto 2647 de 1999 fijó el salario

mínimo mensual en $260.100.

En cuanto a la calificación de la falta estima que debe tenerse en cuenta que en

el Decreto 1594 no existe una clasificación pero en el artículo 221 sí contempla la

imposición de multas por la ejecución de una actividad o la omisión o realización

de conducta contraria a disposiciones contenidas en el mismo Decreto. Además

que en la Resolución que otorgó la licencia se dijo que el incumplimiento de las

obligaciones impuestas acarrearía la aplicación de las sanciones contenidas en el

artículo 85 de la Ley 99 de 1993.

Por otra parte, los funcionarios a quienes correspondió adelantar la investigación

administrativa impusieron la sanción teniendo en cuenta los medios probatorios,

indicativos por ejemplo, de que se presentaron planos distintos ante la CRC y la

Curaduría y de acuerdo con ello cuantificaron la multa.

14.- En cuanto a la violación del artículo 8º del Decreto 1753 de 1994, el Tribunal

estimó que el cargo no prospera, pues el trámite sancionatorio tuvo como

fundamento el incumplimiento de las obligaciones consignadas en la Resolución

0781 de 1997, en especial, la prohibición de realizar construcciones dentro de la

faja de los 30 metros sobre la margen del río, para lo cual la entidad demandada

sí tenía competencia, toda vez que conforme a la Ley 99 de 1993 corresponde a

las Corporaciones, entre otras autoridades ambientales, ejercer las funciones de

control y vigilancia, así como impartir las órdenes necesarias para la defensa del

ambiente en general.

A juicio del Tribunal el Decreto 1594 de 1984 no resulta incompatible con el

artículo 29 de la Carta Política, ya que establece el procedimiento sancionatorio

en el que se da oportunidad a las partes de tener conocimiento de la

investigación, presentar descargos, práctica de pruebas e interponer los recursos

de ley.

Destaca que en el proceso se recepcionaron los testimonios de Alvaro Lobo

Amaya, Alberto Mejía Yuste y Fernando José Sánchez Prado, de los cuales no se

extraen elementos de juicio diferentes a los analizados en cada concepto de

violación.

Del dictamen pericial practicado en el proceso colige que la actora presentó

planos diferentes para obtener la licencia ambiental y la urbanística, incumpliendo

así las obligaciones impuestas en la Resolución por medio de la cual se expidió la

Licencia Ambiental.

Resalta que en el dictamen se estableció el uso del área de los 30 metros de

protección ambiental de la ronda del río por otro tipo de construcciones; que los

peritos no comparten la necesidad de la construcción de un muro de contención

porque el golpe de las aguas no afecta la estabilidad del terreno habitacional.

Finalmente, hace énfasis en que la CRC lo que pretende con la medida correctiva

impuesta en la Resolución 0328 de 2000, es la protección de la margen del Río

Cauca y el motivo por el cual la obligación de construir el muro de contención no

se impuso en la licencia de construcción fue, precisamente, porque en este

sentido se había establecido la prohibición de construir dentro de la franja de

construcción de los 30 metros paralela al Río. Al haberse incumplido tal

disposición se procedió a iniciar el procedimiento sancionatorio.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El apoderado de la entidad demandada, fincó su inconformidad, en esencia, en lo

siguiente:

La sentencia de primer grado desconoce el principio de la congruencia, al no

considerar todos los hechos ni las pruebas que los respaldan, ni los asuntos

planteados en el proceso.

Resalta que no se apreció en debida forma la Inspección Judicial practicada por

el Tribunal, de la cual se concluye que las obras construidas en ningún momento

deterioraron el ecosistema ni los recursos naturales.

En cuanto a la prueba pericial, obvió el Tribunal las conclusiones acerca del

paisaje, la seguridad del terraplén y el muro de contención.

Tampoco el a quo valoró debidamente el testimonio de Fernando José Sánchez

Pardo sobre la diferencia entre Carrillón y Terraplén y la respuesta acerca del no

incumplimiento de las obligaciones derivadas de la licencia ambiental al haberse

construido el terraplén y no el carrillón.

Igualmente, aduce que el Tribunal omitió valorar las pruebas practicadas por la

CRC, como la visita a la Urbanización Poblado de San Esteban y el dictamen

rendido por los Ingenieros Mauricio Aguirre Gómez y Hernando Estrada Segura y

sus conclusiones acerca de que las obras no ocasionan problemas ambientales,

permiten mejorar el entorno paisajístico, no se considera prioritaria la construcción

del jarrillón.

Insiste en que de dicho dictamen no se le dio traslado y que la CRC no hizo una

valoración motivada de la prueba.

Destaca la inexistencia del daño ambiental y que las autoridades ambientales

deben tener en cuenta los principios generales ambientales consagrados en el

artículo 1º de la Ley 99 de 1993, especialmente, en sus numerales 2,8, 10 y 11.

Que de las pruebas practicadas por el Tribunal, en especial, la inspección judicial

con intervención de peritos, se infiere que las obras construidas por la actora no

contribuyeron al deterioro del medio ambiente porque no se causó un daño

ambiental, sino que, por el contrario, contribuyeron al mejoramiento del paisaje; y

prueba de ello lo constituye el documento privado suscrito por los copropietarios

del lote colindante al de la actora acerca de que las obras contribuyeron a elevar

la calidad de vida y el bienestar social de los mismos.-

Alega que está probado dentro del proceso que el Director de la CRC solicitó

verbalmente a los peritos que hicieran un estimativo de costos de las obras

efectuadas por la actora, dentro de la zona de ronda, y con base en los montos o

sumas de dinero que suministraron los peritos la demandada cuantificó la sanción

pecuniaria; no calificó la falta, es decir, si fue leve, levísima o grave, para así

proceder a imponer la sanción; además de que no tuvo en cuenta la conclusión de

los peritos sobre la no generación de mayor riesgo ambiental.

Insiste en la inaplicación de los artículos 85 de la Ley 99 de 1993 y 197 a 294 del

Decreto 1594 de 1984.

Argumenta que las obligaciones impuestas no tienen fundamento jurídico, pues

las sanciones procedentes son: multas, suspensión, cierre, demolición y

decomiso; y tampoco encajan dentro de las referidas en el literal d), ibídem), pues

estas aluden a medidas preventivas que se adoptan al inicio de la investigación

sancionatoria.

Por último, afirma que el Director de la CRC, mientras estuvo en el cargo, antes

de ser destituido por la Procuraduría y anulada la elección para dicho cargo por la

Sección Quinta del Consejo de Estado, a la única persona que le impuso la

máxima sanción de 300 salarios mínimos, legales mensuales fue a la

demandante, lo que denota un tratamiento discriminatorio y desigual y demuestra

falta de transparencia e imparcialidad.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

En esta etapa procesal la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En la Resolución 0328, acusada, confirmada por la Resolución 0543, se impuso a la

actora multa por valor de $78’030.000, equivalente a 300 salarios mínimos legales

mensuales y el cumplimiento de las siguientes obligaciones:

1.- Presentar el diseño para la construcción de un muro de contención para la

margen derecha del Río Cauca, en su recorrido por la urbanización “Poblado de San

Esteban”.-

2.- Tramitar y obtener permiso de vertimientos ante la CRC, para lo cual deberá

presentar los planos del sistema de tratamiento con las dimensiones como se

construyó. Debe incluirse un perfil hidráulico desde la última cámara de

alcantarillado, cámara de alivio, pozo séptico, filtro anaeróbico, conducción, entrega

y nivel de aguas medias en el río y plantear los correctivos que se requieran para

asegurar el buen desempeño del sistema.-

3.- Efectuar una caracterización de las aguas residuales mediante un muestreo en

una jornada de 4 horas, conformando alícuotas cada 30 minutos y evacuando las

cargas contaminantes, a la entrada y salida del sistema, para DBO, DQO, SST,

grasas y aceites, estableciendo eficiencias de remoción en el sistema de

tratamiento, a que se refiere el Decreto 1594 de 1984. (folios 55 y 56 del cuaderno

principal).

Según se advierte en la parte motiva de dicha Resolución, la multa y obligaciones

impuestas a la actora tuvieron como fundamento los siguientes hechos:

1.- En la Resolución 0781 de 24 de octubre de 1997, por la cual se otorgó a la

actora licencia ambiental, se le ordenó respetar la franja protectora de 30 metros

paralela al Río Cauca y presentar un diseño para la construcción de un carillón en la

margen del Río. En el área protectora solamente se autorizó la construcción de la

planta de tratamiento de aguas residuales, tal como aparece en el plano aportado a

la CRC.

Sin embargo, la actora ocupó la zona protectora con un terraplén con material de

descapote; muro de cerramiento con cimiento en concreto, muro en ladrillo y malla

de alambre eslabonado, cancha múltiple en concreto de 20 metros por 11 metros

con porterías y tableros; dos piscinas enchapadas en azulejo; planta de tratamiento

de agua de las piscinas, cámara de alivio de las aguas lluvias, planta de tratamiento

de aguas residuales domésticas, consistente en pozo séptico y filtro anaeróbico,

zona de parqueo para el equipo de limpieza de la PTAR; parcialmente la vía de

circulación pavimentada en concreto hidráulico, con su sardinel; parcialmente con

casa esquinera y parcialmente con el salón comunal construido en concreto, ladrillo,

aluminio, vidrios y techo de teja.-

2.- Fallas en el manejo de aguas lluvias y aguas residuales domésticas; la cámara

de alivio presenta estanqueidad y funcionamiento inadecuado con la entrada

sumergida, lo que significa que con cualquier incremento de nivel el agua residual

cruda se evacua por el rebosadero sin ningún tratamiento, ocasionando olores

ofensivos por la descomposición de la materia orgánica (folios 54 y 55).

Está plenamente demostrado en el proceso que la actora construyó obras en la

franja protectora de 30 metros paralela al Río Cauca, como también está

acreditado que en la licencia ambiental que se le otorgó mediante Resolución

0781 de 24 de octubre de 1997 se prohibió realizar construcción alguna en dicha

franja.

La defensa de la actora descansa en los siguientes argumentos:

1.- Que el 30 de octubre de 1997, su representante legal dirigió un escrito al

Director de la CRC, en el cual informó que daba respuesta a las peticiones

contenidas en la Resolución 0781 de 24 de octubre del mismo año; que en cuanto

a la construcción del carrillón en las márgenes del Río Cauca se tiene prevista la

explanación con un bulldozer D8, que irá depositando la tierra en la zona antes

citada y en capas no mayores a 15 cms, se irá compactando con la misma

máquina, la cual, con su propio peso irá dejando un terraplén muy denso.-

Destaca que de dicho escrito no recibió contestación, no obstante que al final del

mismo se expresó que estaba a sus órdenes para cualquier ampliación a dicha

información.-

2.- Que la CRC otorgó la Licencia Ambiental con base en el Plano distinguido con

el número 3, en el cual claramente aparecen proyectadas las construcciones

dentro de la zona de los 30 mts al margen del Río Cauca.-

3.- Que el Curador Urbano de Popayán expidió la Resolución 003 de 15 de

diciembre de 1997, por la cual otorgó licencia de urbanismo con fundamento en el

plano de la Urbanización, donde figuran las construcciones que según la CRC

infringen la ley; además de que expidió la Resolución 003 de 26 de marzo de

1999, por la cual se modificó la precitada Licencia, adicionando obras como

portería, UTB, salón comunal y zona de parqueadero.

3.- Afirma que mediante escrito de 12 de agosto de 1998, dirigido al Director de la

CRC, se refirió al tanque del sistema de tratamiento de aguas residuales,

informando que se inició su construcción y no ha sido posible lograr la

profundidad propuesta en la licencia ambiental, por impedimentos, como son los

bolos de enorme tamaño que requerían ser dinamitados, razón por la cual se

pueden modificar las dimensiones del pozo séptico anaeróbico y del filtro

anaeróbico de flujo ascendente, no obstante lo cual tampoco se recibió respuesta

expresa a dicho escrito.

Al respecto, advierte la Sala lo siguiente:

El artículo 2º del Decreto 1753 de 1994, define la Licencia Ambiental como “la

autorización que otorga la autoridad ambiental competente, mediante acto

administrativo, a una persona, para la ejecución de un proyecto, obra o actividad

que conforme a la ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los

recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones

considerables o notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos,

obligaciones y condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental

debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos

ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada” (negrilla fuera de texto).

De tal manera que habiéndosele impuesto a la actora unas obligaciones y

prohibiciones en el acto administrativo a través del cual se le otorgó la licencia

ambiental, era su deber dar cumplimiento a las mismas, o interponer recurso

contra dicho acto administrativo a fin de que se modificaran si, en su criterio, no

se requería la realización de algunas obras, sino de otras, como por ejemplo, el

caso de la construcción del terraplén en lugar del jarrillón, o solicitar, de

conformidad con el artículo 35 del Decreto 1753 de 1994, la modificación.

En efecto, prevé esta última disposición:

“MODIFICACION La Licencia Ambiental podrá ser modificada total o parcialmente en los siguientes casos:

1. A solicitud del beneficiario de la Licencia Ambiental, en consideración a la variación de las condiciones existentes al momento de otorgar la Licencia Ambiental.

2. Por iniciativa de la autoridad ambiental competente o del Ministerio del Medio Ambiente, cuando hayan variado de manera sustancial las circunstancias existentes al momento de otorgarla”.

Ahora, respecto de los escritos dirigidos a la CRC con ocasión de la expedición

del acto administrativo de otorgamiento de la licencia ambiental, a que se hace

referencia en los hechos de la demanda, cabe tener en cuenta lo siguiente:

El artículo 36 del Decreto 1753 de 1994, consagra el procedimiento que se le

debe dar a la solicitud de modificación, así:

“La autoridad ambiental competente dispondrá de un plazo máximo de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la presentación de la solicitud de modificación o renovación de la Licencia Ambiental, para pronunciarse sobre los requisitos y condiciones que deba cumplir el beneficiario de la Licencia Ambiental. Una vez allegada la información y cumplidos los requisitos y condiciones, la autoridad ambiental dispondrá de un plazo máximo de sesenta (60) días para decidir sobre la renovación o modificación de la Licencia Ambiental correspondiente”.

Del texto de la norma transcrita se deduce que frente a la solicitud de modificación

de la licencia ambiental la autoridad ambiental debe adoptar una decisión, en el

sentido de autorizarla o no.

En este caso, si se admitiera, en gracia de discusión, que los escritos dirigidos por

la actora tenían el alcance de una solicitud de modificación de la licencia

ambiental otorgada mediante Resolución 0781 de 24 de octubre de 1997, y que, a

la misma, dentro del plazo de ley no se le dio respuesta, habría lugar a considerar

que operó el fenómeno del silencio administrativo negativo, que constituye un

acto pasible de enjuiciamiento ante esta jurisdicción, pero que en ningún modo

autoriza a la actora a proceder a la realización de las obras que consideraba más

adecuadas o a la construcción de otras diferentes a las impuestas ante el

inconveniente de tipo técnico que aduce haber encontrado, por ejemplo,- los bolos

de enorme tamaño que requerían ser dinamitados, para modificar las dimensiones

del pozo séptico anaeróbico y del filtro anaeróbico de flujo ascendente-.

De otra parte, estima la Sala que el hecho de que las obras construidas no

deterioraran el ecosistema ni los recursos naturales y contribuyeran a embellecer

el paisaje no implica considerar que la actora no incumplió las obligaciones

impuestas en la Resolución que le otorgó la licencia ambiental y, por ende, que no

se hacía merecedora a la sanción de multa y a las medidas correctivas de la

realización de las obras previstas en el numeral 3º de la parte resolutiva de la

Resolución 0328.

De haberse producido y demostrado el daño al ecosistema, se le habría impuesto

la sanción de demolición.

En efecto, el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, consagra los diferentes tipos de

sanciones, así:

“Tipos de Sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:

1) Sanciones:

a) Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución;

b) Suspensión del registro o de la licencia, la concesión, permiso o autorización;

c) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o concesión;

d) Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause daño evidente al medio ambiente o a los recursos naturales renovables;

e) Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infracción…” (Negrilla fuera de texo).

Igualmente, el artículo 31, ibídem, le atribuye a las Corporaciones autónomas,

entre otras funciones, la de ejercer la evaluación, control y seguimiento ambiental

de las actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro

ambiental, función que comprende la expedición de la respectiva licencia

ambiental; y la evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua,

el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá

el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y

gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así

como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el

normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u

obstaculizar su empleo para otros usos.

Estas funciones se ven reflejadas en las medidas correctivas que impuso la

entidad demandada en el artículo 3º de la parte resolutiva de la Resolución 0328,

medidas estas que está autorizada a imponer, como autoridad ambiental que es.

Cabe igualmente observar que de acuerdo con el artículo 1o del Decreto 1753 de

1994, las medidas correctivas son las obras o actividades dirigidas a recuperar,

restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente afectado, lo que supone

que pueden imponerse con posterioridad al otorgamiento de la licencia ambiental

y ante el incumplimiento del beneficiario de la licencia.

La actora en el recurso formula reparos a la sentencia de primer grado en cuanto

obvió las conclusiones del dictamen pericial acerca del paisaje, la seguridad del

terraplén, el muro de contención; así como el testimonio de Fernando José

Sánchez Pardo sobre el no incumplimiento de las obligaciones derivadas de la

licencia ambiental al haberse construido el terraplén y no el jarrillón.

Igualmente, aduce que el Tribunal omitió valorar las pruebas practicadas por la

CRC, como la visita a la Urbanización Poblado de San Esteban y el dictamen

rendido por los Ingenieros Mauricio Aguirre Gómez y Hernando Estrada Segura y

sus conclusiones acerca de que las obras no ocasionan problemas ambientales,

permiten mejorar el entorno paisajístico y no se considera prioritaria la

construcción del jarrillón.

Frente a este argumento son válidas las argumentaciones que hizo la Sala ab

initio de estas consideraciones, en cuanto a que resulta irrelevante que las obras

construidas no deterioraran el ecosistema ni los recursos naturales o que

contribuyeran a embellecer el paisaje, pues no por ello puede admitirse que no

existió un incumplimiento a unas obligaciones impuestas en la Resolución que le

otorgó la licencia ambiental y es precisamente, en virtud de dicho incumplimiento,

que se hace merecedora a la sanción de multa; y en cuanto a la realización de

las obras previstas en el numeral 3º de la parte resolutiva de la Resolución 0328,

como ya se dijo, se trata de medidas correctivas que como autoridad ambiental

que es la CRC, le corresponde adoptar de acuerdo con el artículo 1o del Decreto

1753 de 1994, para recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio

ambiente afectado.

En este caso, en la parte motiva de la Resolución 0328 se pone de manifiesto el

funcionamiento inadecuado de la cámara de alivio, lo cual estaba ocasionando

olores ofensivos por la descomposición de la materia orgánica. De tal manera que

las obligaciones contenidas en el artículo 3º de su parte resolutiva, consistentes

en tramitar y obtener permiso de vertimientos; presentar los planos del sistema de

tratamiento con las dimensiones como se construyó; incluir un perfil hidráulico desde

la última cámara de alcantarillado, cámara de alivio, pozo séptico, filtro anaeróbico,

conducción, entrega y nivel de aguas medias en el río; plantear los correctivos que

se requieran para asegurar el buen desempeño del sistema; así como efectuar una

caracterización de las aguas residuales mediante un muestreo en una jornada de 4

horas, conformando alícuotas cada 30 minutos y evacuando las cargas

contaminantes, a la entrada y salida del sistema, para DBO, DQO, SST, grasas y

aceites, estableciendo eficiencias de remoción en el sistema de tratamiento, no son

más que medidas correctivas que buscan restaurar el medio ambiente afectado.

Ahora, de acuerdo con el Decreto 1594 de 1984, que se cita como sustento de los

actos acusados, las Corporaciones Autónomas son una de las entidades

encargadas del manejo y administración del recurso hídrico, y por este se entiende,

según el artículo 1º de dicho Decreto, las aguas superficiales, subterráneas,

marinas, estuarinas y servidas. Igualmente, dentro del manejo y administración del

recurso hídrico queda comprendido el vertimiento de los residuos líquidos, aspecto

este que guarda estrecha relación con las obligaciones impuestas en el artículo 3o

de la Resolución 0328.

Insiste la recurrente en que del dictamen no se le dio traslado y que la CRC no

hizo una valoración y apreciación motivada de la prueba.

Sobre este aspecto es preciso señalar que de las conclusiones que arrojó el

informe de los funcionarios designados por la CRC, la entidad no estaba obligada

a correr traslado alguno, con la formalidad prevista en el C.de P.C., como lo

reclama la actora, pues el Decreto 1594 de 1984, una de las normas especiales

aplicables a este caso, en su artículo 209 prevé que una vez vencido el término

para practicar las pruebas se procederá a imponer la sanción, de acuerdo con la

calificación de la falta.

Ahora, la actora solicita la inaplicación de tal Decreto por inconstitucional, con el

argumento de que el procedimiento allí consagrado no es del resorte de un

Decreto Reglamentario, sino de la Ley.

Al respecto, la Sala considera que no es de recibo tal argumento, pues el

parágrafo 3º del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 es diáfano en señalar que “Para

la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará

al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo

modifique o sustituya”. Es decir, que el propio legislador hace suyo dicho

procedimiento. De tal manera que no resulta violatorio del artículo 29 de la Carta

Política, pues esta norma circunscribe el debido proceso a la observancia de las

formas propias de cada juicio y, como ya se dijo, en este caso la norma aplicable,

que la ley reitera, no consagra la etapa del traslado.

Además, el traslado de cualquier prueba y, en este caso, del dictamen o informe

técnico busca que las partes tengan oportunidad de controvertirlo, generalmente,

para objetarlo por error grave; y según quedó visto, la actora no podía tener

interés en tal objeción pues sus conclusiones le eran favorables. Tan así es que a

lo largo de la demanda y del recurso hace énfasis en que tal prueba no fue

valorada y que de la misma se infiere que no se causó daño ambiental y, por el

contrario se mejoró el paisaje.

Por estar razones la censura formulada no tiene vocación de prosperidad.

Afirma la demandante que el Director de la CRC, mientras estuvo en el cargo,

antes de ser destituido por la Procuraduría y anulada la elección para dicho cargo

por la Sección Quinta del Consejo de Estado, a la única persona que le impuso la

máxima sanción de 300 salarios mínimos legales mensuales fue a ella, lo que

denota un tratamiento discriminatorio y desigual y demuestra falta de

transparencia e imparcialidad.

Para la Sala este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad pues en el

proceso aparece claramente demostrado que la actora incurrió en incumplimiento

de las obligaciones impuestas en la licencia ambiental y en la prohibición legal de

construir en la franja de los 30 metros y frente a dicha conducta la Ley 99 de 1993

prevé, entre otras sanciones, la de multa; y respecto de la multa autoriza a la

entidad ambiental a fijar un monto hasta de 300 salarios mínimos, lo que

implícitamente conduce a concluir que la falta fue considerada como grave.

Ahora, conforme lo advirtió el a quo, la multa de 300 salarios mínimos legales

mensuales, liquidados a la fecha de la Resolución 0328 de 2000 equivalían a los

$78’030.000 a que fue sancionada la actora, teniendo en cuenta que el Decreto

2647 de 1999 fijó el salario mínimo mensual en $260.100.

Finalmente, es preciso resaltar que a la actora se le endilgó la conducta de haber

presentado planos distintos ante la CRC y la Curaduría, aspecto este que

tampoco fue desvirtuado. De tal manera que no puede esgrimir como justificación

la licencia de construcción que le fue aprobada, amén de que la misma es

posterior a la licencia ambiental otorgada en la que expresamente se prohibió la

construcción en la franja de los 30 metros paralela al Río.

Las razones precedentes justifican la confirmación de la sentencia apelada, como

en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión del día 1° de marzo de 2007.

MARTHA SOFIA SANZ TOBON GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE