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21 | 22 | 23 - MAYO 2019. BUENOS AIRES. ARGENTINA

CONGRESO IBEROAMERICANO DE DERECHO CONSTITUCIONAL: "La Democracia Constitucional en América

Latina: A 45 Años del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional y a 40 Años de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional”

INSTITUTO IBEROAMERICANO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Asociación Argentina de Derecho Constitucional

XIV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional

La Crisis de la Democracia Representativa en Colombia1

Julio Cesar Ortiz Gutierrez2

Universidad Externado de Colombia

1 Ponencia presentada en el XIV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional; Buenos Aires 2019

2 Profesor de Derecho Constitucional Colombiano Universidad Externado de Colombia.

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INSTITUTO IBEROAMERICANO DE DERECHO CONSTITUCIONAL

Asociación Argentina de Derecho Constitucional

XIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional

La Crisis de la Democracia Representativa en Colombia

Julio Cesar Ortiz Gutierrez

Universidad Externado de Colombia

I. Introducción

1. La Constitución Colombiana de 1991 acaba de cumplir sus primeros veintisiete

años de vida en un vigoroso ciclo de vigencia y operancia saludables en casi todos

los ordenes de la vida social, económica y política del país, gracias a las muchos y

profundos desarrollos y transformaciones constitucionales, especialmente en

materias relacionadas, precisamente, con las instituciones de la democracia

representativa.

Su expedición por una Asamblea Constituyente, entre nosotros fue una verdadera

novedad y con ella se dio un gran impulso a las disciplinas jurídicas en general y al

derecho constitucional en particular, y en estos tiempos de cambios a todo nivel, a

sido materia de múltiples ejercicios de interpretación, desarrollo y de reformas y de

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varias mutaciones de merito, en todo caso gracias a la novedosa institución de la

Corte Constitucional y a su inmediato y progresivo desarrollo legislativo.3

Para conocer la verdadera dimensión de la crisis de la democracia representativa y

de sus instituciones en Colombia es preciso adelantar el examen de lo sucedido en

los últimos años en materias relacionadas con la negociación de la paz con la

organización guerrillera de las FARC y con los cambios constitucionales introducidos

para provocar la adopción constitucional de varios de los acuerdos con esa

organización guerrillera, especialmente en materia de impartición de justicia en una

modalidad llamada justicia transicional y justicia especial para la paz, buena parte de

los cuales han sido objeto de rechazo y repudio por organizaciones políticas

derechistas, conservadoras y religiosas, que han anidado en los últimos años entre

nosotros bajo el amparo de la figura del Estado Laico de tolerancia y pluralidad

religiosa con sus nuevos seudo partidos y sus muy fuertes candidatos al Congreso

de la República y a la Presidencia.

La reciente realidad político constitucional colombiana es resultado de la grave crisis

de orden público y de seguridad interior causada por los desafíos de las mafias

organizadas de narcotraficantes y por las bandas y ejércitos armados de las

guerrillas de las FARC, M19, EPL, ELN y otros, pues se adoptaron miles de

disposiciones jurídicas, normativas, judiciales desplegar grandes recursos policiales

y acciones militares armadas para contrarrestar las amenazas y las acciones

desafiantes de los más grandes carteles del narcotráfico mundial y del terrorismo

armado de las bandas y ejércitos de revolucionarios influenciados por los actores de

3 En el año de 1990, ni el movimiento de la Séptima Papeleta, ni los integrantes de la Corte Suprema de Justicia,

ni el gobierno mismo, tenían en mente la estructuración de un proyecto político del alcance y las dimensiones del

que resultó finalmente con la expedición de la Carta Política de 1991. Menos se imaginaban que resultaría la

oportunidad de sustituir la mayor parte de los componentes del régimen político colombiano y la posibilidad de

modificar las bases esenciales y la estructura del modelo constitucional de la economía y de la hacienda pública

que venía formulado desde 1886, con las reformas introducidas en 1936, 1945 y 1968.

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la guerra fría y por la confrontación bipolar en el orden mundial que

coincidencialmente se desmorona desde 1990.

Desde luego, las causas radicales de nuestra grave violencia se remontan en el

tiempo a los mismos orígenes de la nacionalidad y a nuestra confrontación ancestral

por el control del territorio y por las graves desigualdades sociales, étnicas,

económicas y por el atraso y abandono de los bastos territorios del país en proceso

de configuración. Buena parte de las confrontaciones políticas y territoriales en lo

que hoy somos como República de Colombia tienen fuertes ingredientes ideológicos

de contenido religioso y espiritual entre grupos y partidos conservadores, clericales,

confesionales de un bando y de otro de grupos civiles de laicos, radicales y

liberales. También debemos por la herencia de la violencia armada bipartidista que

se quiso aplacar con el llamado Frente Nacional.

Además, que se han dado inéditos saltos constitucionales no ejecutados con

anterioridad en Colombia, como la introducción en el texto de la Carta Política del

llamado Marco Jurídico para la Paz, la reforma sobe el Equilibrio de Poderes y el

procedimiento de reformas constitucionales llamado FAST TRACK como una vía

legislativa abreviada para modificar la constitución e introducir los acuerdos de paz,

especialmente la Jurisdicción Especial de Paz, la representación política de las

FARC y algunos de los beneficios económicos para los guerrilleros desmovilizados

entre muchos temas como la ya mencionada derrota del mal llamado Referendo o

Plebiscito para la Paz con los promotores de una bien vista y anticipada contienda

electoral de 2018.

La tesis que inspiró al gobierno para asegurar constitucionalmente la vigencia

prolongada del Tratado de Paz al parecer se inspiró en el caso de los acuerdos de

paz de Irlanda bajo el supuesto de reforzarlos con un referendo aprobatorio, que

sólo podía ser modificado por otro referendo derogatorio casi imposible de realizar.

Un innecesario paso dado por el temor al poder de las fuerzas conservadoras

contrarias al proceso de paz que nos hizo pasar de la euforia de la paz a la arisca

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voluntad popular completamente moldeable con todas las herramientas perversas de

las redes sociales y de las sociedad en red.

A pesar de las muy profundas innovaciones introducidas al régimen político

colombiano desde el año 2013 hasta estos días y de sus frustraciones, todas éstas

modificaciones introducidas durante el segundo gobierno de Juan Manuel Santos

con ocasión del llamado Proceso de Paz con las FARC, y la reforma política y al

régimen de distribución territorial de recursos públicos, el modelo constitucional del

presidencialismo colombiano sigue en esencia las mismas grandes pautas del

constitucionalismo de finales de los siglos XIX y XX con los componentes refirmados

en 1991, y como dijimos, se resiste a sucumbir, salvo por los cambios en el régimen

constitucional de los partidos políticos tradicionales y en el régimen de

participaciones, transferencias y regalías.

En este sentido el intento de introducir la reelección presidencial inmediata seguida

de un tercer periodo consecutivo en el caso del Presidente Álvaro Uribe Vélez, como

cambio sustancial de nuestro régimen constitucional, fue fulminada judicialmente por

la Corte Constitucional y posteriormente se eliminó en todas sus formas para el

Presidente de la República aunque se le mantuvo el pleno ejercicio de sus derechos

políticos a los ex presidentes, salvo el de hacerse reelegir como presidentes, lo cual

les permite la participación como jefes de bancadas y cabeza del Congreso de la

República, en una especie de jefes del gobierno en un semipresidencialismo

postmoderno.

Claro está, serán muy importantes y profundas las consecuencias de las reformas

producto de los acuerdos de Paz así como los compromisos adquiridos para la

reinserción en una paz que se espera de verdad sea estable y duradera en el orden

constitucional y en los componentes democráticos y de participación política,.

Aquellas escapan en su mayor parte a este estudio inicial sobre la crisis de los

componentes básicos del régimen presidencial colombiano, no sólo en su

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configuración histórica y en sus evoluciones, como quiera que se trata de un proceso

inacabado y sobre el que pesan serias controversias políticas que aun pueden dar al

traste con el mismo proceso.4

Es indispensable advertir que el resultado de los trabajos de la Asamblea Nacional

Constituyente en estas materias es considerado como uno de los más importantes

esfuerzos de actualización y de recomposición de un régimen político en América

Latina, pero ello no significa que el cambio constitucional haya comprendido,

definido y resuelto de inmediato el tema del cambio político que muchos esperaron

una vez puesto en marcha el mecanismo directo y originario de 1991.5

En nuestro país se produjo el más notable cambio constitucional de toda su historia,

pero este no significó el cambio político que muchos esperaron; es más, creemos que

para lograr ese cambio aun hacen falta varios procesos políticos de reforma

institucional y de la superación de obstáculos institucionales. La tarea científica de la

Corte Constitucional de Colombia ha contribuido a desarrollar un nueva dogmática

regional de los derechos y del Estado Social de Derecho y esto le ha reportado

enorme importancia a nuestra disciplina en Iberoamérica y ello hace que valga la

pena presentar las principales notas características de nuestro régimen presidencial.

2. Sin duda, la de 1991 es una constitución política legitima y apreciada por buena

parte de los actores tradicionales del régimen social y ha garantizado una especie de

continuidad del modelo de economía y de gobierno con sustanciales aportes a la

4 Como es sabido por los analistas de los regímenes políticos latinoamericanos, el de la República de Colombia ha sufrido de

grandes etapas de violencia política bipartidista y últimamente, esencialmente bipartidista liberal conservadora y en los

últimos sesenta años de varias formas de violencia de etiologías diferentes que van desde la violencia guerrillera y

terrateniente, pasando por la violencia y el terrorismo narco militar y paramilitar con la acción extrema de grupos armados de

autodefensas y bandas criminales innominadas pero con mucha capacidad destructiva.

5 Quienes participaron en aquellos insólitos ejercicios político judiciales, aún en el más alto nivel de su muy escaso optimismo,

sólo suponían y esperaban un resultado relativamente menor y plenamente controlable por los varios actores orgánicos del

régimen político. Lo cierto es que sólo al final y después de las dos sonadas y consecutivas sentencias de “exequibilidad

parcial”, dictadas por la Corte Suprema de Justicia reintegrada cuatro años antes, se permitió la reunión y la transfiguración de

la proyectada Asamblea Nacional Constitucional absolutamente desatada de frenos normativos preexistentes, capaz de expedir

una nueva carta constitucional, y de configurar un nuevo modelo de Estado.

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incorporación y a la participación de muchos agentes marginados durante varios

decenios en Colombia, especialmente dentro del marco del viejo sistema de partidos

y elecciones. Por ello hemos tenido alcaldes, gobernadores, representantes a la

Cámara, senadores y candidatos presidenciales de movimientos y partidos creados

en los últimos años por fuera de los marcos tradicionales del bipartidismo liberal

conservador lo que le dio algunos elementos de vigor a las instituciones de la

democracia representativa.

Por estos días también se dio inicio al primer periodo de ejercicio de la

representación en el Congreso de la República uno en el Senado y otro en la

Cámara de Representantes, de la formula de los candidatos a la presidencia y a la

vicepresidencia que hayan obtenido el segundo lugar en los votos, como

representantes constitucionales de los contendores más votados en las urnas.

Del mismo modo cabe destacar el inicio de la operancia del llamado Estatuto de la

Oposición que replantea radicalmente las relaciones entre el poder ejecutivo y el

legislativo, como quiera que obliga a los partidos a declararse como de gobierno,

independientes o de oposición. En estas condiciones lo que correspondería sería

concederles personería de partido al grupos significativo de ciudadanos llamados de

Colombia Humana cuyos candidatos obtuvieron como formula electoral más de ocho

millones de votos.

Cabe destacar el cúmulo de desarrollos en materia de derechos constitucionales

fundamentales y colectivos y del ambiente y de algunos derechos sociales y la

notable ampliación de los mismos por virtud de las decisiones de la Corte

Constitucional como los derechos de las parejas del mismo sexo, la eutanasia, el

aborto, la educación de genero, el laicismo en materia de enseñanza, profesión y

practica religiosa etc.

Desde luego, estas consideraciones no excluyen las criticas y las observaciones que

entre varias materias suponen avances y retrocesos en la consolidación de nuestra

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democracia constitucional como la que ahora y en los tiempos que corren se hace

desde varios sectores jurídicos y políticos sobre la adopción del régimen de justicia

transicional y de la llamada jurisdicción de paz en particular y sobre la

constitucionalización acelerada de los acuerdos de La Habana con las FARC.

Su vigencia y su operancia se han dado en una especie de efectiva continuidad civil

ordenada de las bases fundamentales del régimen político presidencial, claro está,

con la irrupción de muchos nuevos actores, ahora legítimos, del orden social que

han provocado múltiples respuestas de incorporación social y de atención

institucional oficial y privada sin precedentes entre nosotros.

A pesar de las graves dificultades de orden público y de seguridad ciudadana que ha

sufrido la República de Colombia aun después de su expedición, el modelo de

Constitución adoptado en 1991 es visto como un trabajo paradigmático y merecedor

de reconocimientos académicos y políticos; desde luego, el modelo constitucional de

justicia y especialmente de administración de justicia constitucional ha desarrollado de

modo extraordinario y admirable su texto.6

3. Algunos de los elementos que han transformado el constitucionalismo colombiano

contemporáneo son los que integran la noción de estado social y democrático de

derecho para arribar al concepto de estado democrático avanzado, al reforzar las

reglas que permiten alcanzar permanentes y actualizados consensos en los diversos

espacios y sedes de la sociedad organizada así como en sus diversos fragmentos, y

al reconocer nuevos y diferentes actores sociales válidamente habilitados para

6 La Constitución vigente recoge para el sistema político nacional buena parte de las grandes transformaciones y

evoluciones que viven las sociedades contemporáneas y que se expresan jurídicamente en instituciones inicialmente poco examinadas entre nosotros especialmente cabe destacar las leyes sobre los mecanismos de participación ciudadana, de las reglas para la prestación, control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios, de seguridad social y de medio ambiente. Los sistemas jurídicos que se manifiestan en las constituciones contemporáneas como la

colombiana de 1991, son en esencia sistemas abiertos integrados principalmente por principios y reglas de carácter abierto;

además, son tendencialmente dinámicos y aparecen compuestos por disposiciones jurídicas que expresan valores superiores,

principios generales del ordenamiento jurídico político, principios constitucionales, principios parciales, subprincipos,

programas y fines constitucionales. Este desarrollo se ha hecho desde luego, con los trabajos de la Corte Constitucional creada

bajo el nuevo modelo de justicia y especialmente de administración de justicia constitucional.

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desarrollar actividades y para actuar como interlocutores de los cometidos públicos en

instituciones de la democracia participativa y deliberativa.

En las reformas introducidas a nuestro régimen político constitucional se ha tratado de

establecer mecanismos institucionales para asegurar a todos los ciudadanos en

igualdad de oportunidades, el cabal y pleno acceso a una información exacta sobre

los programas de acción política y las capacidades e instancias para que se puedan

debatir con transparencia y eficacia.

En este sentido se destaca el fortalecimiento de la participación social y la

colaboración de los particulares en el ejercicio de las capacidades orientadoras y de

planeación, en las responsabilidades del Estado y de la administración, en la

prestación de servicios y el manejo de bienes, el más amplio espectro de las

competencias de los jueces, los nuevos instrumentos de la democracia participativa,

la desregulación administrativa y la autorregulación privada, las nuevas libertades

económicas, la igualdad sustancial y el acceso a bienes y servicios, son parte de las

respuestas del constitucionalismo contemporáneo pluralista y de consensos que se

incorporan en la nueva Constitución.

4. No obstante semejante cúmulo de reformas, podemos considerar que la

estructura esencial de la Carta Política de 1991 sigue vigente en el sentido de

mantener las bases y los principios del modelo constitucional esencialmente

pluralista, así:

(i) Estado Social, Democrático y Constitucional de Derecho,

(ii) la separación de poderes, y la renovación de los actores del poder ejecutivo

(iii) la Economía Social de Mercado,

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(iv) las competencias presidenciales de Inspección, Intervención, Regulación y

Control de los servicios públicos,

(v) la Supremacía Judicial de la Carta Política y

(vi) la Eficacia Directa y Material de la Constitución, especialmente de los

Derechos Constitucionales Fundamentales.

De manera muy general y en resumen tenemos que los principales cambios en el

régimen constitucional son los siguientes:

a. La forma del estado pasó de ser la de un Estado Unitario centralizado a la un

Estado Unitario Complejo de configuración progresiva. 7

b. La noción de soberanía adoptada por la Carta Política de 1991 ahora es la de

la soberanía popular a diferencia de la vieja noción de soberana nacional, la que

quedó reducida a ser un atributo exterior del Estado colombiano como persona

de derecho internacional. Este cambio fundamenta, además, las instituciones de

la democracia participativa y deliberativa como el caso de la iniciativa popular,

las consultas populares, la revocatoria del mandato, los cabildos abiertos, los

varios tipos de referendos entre otros.

c. En materia del régimen político nuestra Constitución adoptó instituciones que

equilibran, racionalizan y refuerzan el régimen presidencial tradicionalmente

débil, acotado y limitado por los partidos políticos. El presidente de la República

ahora es elegido por mayoría absoluta del 50 por ciento más uno de los votos

válidamente depositados y se acude a la segunda vuelta para obtener esta

mayoría en caso de ser necesario. Su elección se hace en fórmula conjunta y el 7 Se entiende que se pueden crear progresivamente otras entidades territoriales como regiones y provincias, además de los departamentos, municipios y distritos que existen originariamente, al lado de los territorios indígenas que pueden adquirir la categoría de entidades territoriales. Además, las entidades territoriales se revisten de autonomía administrativa y en parte de autonomía política; también tiene derechos constitucionales y derechos económicos y fiscales respetados como los derechos de los particulares.

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mismo día con su compañero a la vicepresidencia. Además se le rodeó de una

serie nueva de facultades y como el atributo de ser símbolo de la unidad de los

poderes públicos, merito que nunca había existido entre nosotros. Se establecen

instituciones de desbloqueo y de fortalecimiento del poder presidencial al lado de

instituciones de control político como las citaciones a los ministros a control

político y la moción de censura, recientemente modificada, dinamizada y

extendida a los gobiernos territoriales y locales. 8

El presidente colombiano sigue siendo en el ámbito constitucional Jefe de

Gobierno, Jefe de Estado y Jefe Supremo de la administración; además, puede

poner en vigencia tratados internacionales de naturaleza económica antes de su

adopción legislativa; puede recibir a solicitud suya facultades legislativas

temporales y puede decretar con limites normativos, materiales y temporales,

los estados de excepción.

Inicialmente se prohibió la reelección inmediata; posteriormente se introdujo un

nuevo régimen en esta materia y en la reforma constitucional de 2004 (Acto

Legislativo No. 2 de 2004) se introdujo la cláusula que permite la reelección

hasta por dos períodos no necesariamente consecutivos, reforma que fue

declarada contraria a la Carta Política y retirada judicialmente del ordenamiento

constitucional. Posteriormente se prohibió completamente la reelección

presidencial. Luego se reformó el régimen de partidos con listas únicas y

cerradas y listas con voto preferencial, entre muchos otros componentes como

veremos más adelante.

d. El régimen económico colombiano fue modificado amplia y profundamente;

fue de los apartados constitucionales más transformados, pues se pasó de un

régimen intervencionista, asistencial, benefactor, empresario, patrono y

8 Sostenemos que por primera vez se trata de restablecer la confianza en el gobierno del gobierno y no en el gobierno

por estados de excepción.

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empleador, a un estado de economía social de mercado, dominado

principalmente por las ideas y las instituciones del neoliberalismo con

componentes solidarios y universalistas en materia de servicios públicos y de

seguridad y asistencia social.9

e. La organización del Estado Colombiano fue modificada de modo radical como

quiera que a la par de la supresión de la mayor parte de empresas y entidades

estatales se pasó del viejo esquema de la división tripartita del poder y de

separación orgánica y de colaboración funcional entre los varios actores del

régimen político a un estado multiorgánica con un buen número de órganos,

organismo, entes y entidades constitucionales o de importancia y relieve

constitucional. Se crearon órganos autónomos e independientes, organismos

autónomos de control y órganos y organismos de administración y de gobierno

al interior de las ramas del poder.

Como organismos autónomos e independientes tenemos a la Junta Directiva del

Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión hoy reformado y

cambiado por la llamada autoridad Nacional de Televisión y la Organización

Nacional Electoral.

Como órganos de control, también autónomos e independientes de los poderes

ejecutivo, legislativo y judicial aparecen el llamado de modo equivoco en

Colombia el Ministerio Público, integrado por la Procuraduría General de la

Nación y la oficina del Defensor del Pueblo.

9 Desde la Constitución se propuso la supresión o liquidación de la mayor parte de las viejas empresas estatales

y se establecieron las reglas de la desregulación de las actividades privadas salvo la de las actividades bancarias, financieras y aseguradoras, se decretaron formulas de apertura e internacionalización los mercados y de la economía y los derechos a la libre competencia, la libre concurrencia y los derechos de la empresa. De igual modo, desde la Constitución se ordena la participación de los varios actores privados y sociales en los procesos económicos especialmente en la privatización de las actividades asistenciales y de seguridad social. Como veremos la primera de las reformas introducidas en este campo son las que se refieren a la supresión de la cláusula que permitía la expropiación sin indemnización por razones de equidad que introdujo el gobierno del Presidente Andrés Pastrana al artículo 58 del texto original de la Carta.

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También es uno de los órganos de control dentro del modelo de estado

múltiorganico, la Contraloría General de la República, acompañada de las

contralorías territoriales y la Auditoría de las contralorías.10

Como organismos de autogobierno y administración al interior de las ramas del

poder y aun de los organismos autónomos e independientes tenemos, el

Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación en la Rama

Judicial, las direcciones administrativas de las cámaras del Congreso de la

República y la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional

electoral en la Organización Electoral.

Desde luego, esta nueva disposición multiorgánica del estado colombiano

obedece a una concepción contemporánea de neutralización del poder político,

especialmente de los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva para asegura

mayores niveles de democracia y de neutralidad política en áreas de alta

trascendencia para el régimen constitucional.

Como organismos constitucionales tenemos el Consejo Nacional de Planeación,

la Comisión de Concertación y de Solución de Conflictos Laborales, la Comisión

Nacional del Servicio Civil y la Contaduría General de la República.

f. El régimen de partidos políticos encontró por primera vez en la Carta política

de 1991 unas respuestas democráticas y modernizadoras con instituciones de

variada naturaleza orientadas a su institucionalización, organización y control por

los órganos autónomos e independientes de la organización electoral

relacionados con su personería jurídica, su organización de democrática, con su

financiación y con la financiación estatal y con el control de su gastos.

10 El Ministerio Público colombiano es una institución bien distinta de la los ministerios públicos en el derecho comparado y a los que se refiere nuestra disciplina especializada; por lo contrario, la Fiscalía General de la Nación en Colombia es el ministerio público penal, hace parte de la Rama Judicial y por ello funciona con independencia y autonomía política, científica y técnica.

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Se garantizó el derecho a conformar partidos y movimientos sociales y se

establecieron las bases del estatuto de la oposición y el acceso a los medios de

información. Una de las criticas que se hizo a esta regulación inicial fue su

extrema apertura y la facilidad para la constitución de partidos y movimientos

políticos y a ello a se le atribuyen las causas de algunos problemas del régimen

político postconstitucional. Esto motivó varias de las reformas que veremos más

adelante relacionadas con las listas, el umbral, la cifra repartidora el voto

preferente y la disciplina de bancadas.

g. En materia de regímenes de control, se establece un variado y amplio

catalogo de instituciones para efectuar el control político del Congreso al poder

ejecutivo, el control disciplinario que ejerce de modo preferente el llamado

Procurador General de la Nación, el control fiscal y el control penal en los varios

fueros que se reconocen.

En algunos casos se han formulado fuertes críticas al funcionamiento de los

regímenes de control sobre la conducta de los servidores públicos y se ha

llamado a este asunto como penalización de la política y de politización de la

justicia penal y disciplinaria.11

h. La organización y los supuestos esenciales de funcionamiento de la rama

judicial y de la administración de la justicia resultó tan modificada en esta nueva

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Se incorporan como grupos de mecanismos de control civil y de control orgánico los siguientes: La institución de la acción de tutela sobre la conducta de los servidores públicos cuando amenazan violar o violan los derechos constitucionales fundamentales, las acciones populares relacionadas con la moral administrativa, los bienes y el patrimonio público y los intereses colectivos; el control de legalidad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; los nuevos controles políticos como es el caso de la moción de censura a los ministros y a los altos dignatarios del gobierno. El control fiscal del manejo oficial de los recursos públicos en cabeza de la Contraloría general de la República y el muy efectivo control de constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones generales equiparables; también el control de constitucionalidad y de legalidad de los demás actos normativos del estado en cabeza del Consejo de Estado. En materia de control fiscal, la Carta Política de 1991 escogió el sistema de la Contraloría General de la República a través del llamado control posterior y selectivo y el control de resultados y de eficiencia de la gestión administrativa y la promoción de las instituciones del llamado control interno de las administraciones.

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Constitución que no se conocen precedentes internos relacionados con la mayor

parte de sus nuevos principios y reglas.

En primer lugar se afirmó un régimen de judicialización de la Constitución y de

constitucionalización de la administración de la justicia; se creó la Corte

Constitucional que reemplazó a la Corte Suprema en la función del control de

constitucionalidad, se creó el Consejo Superior de la judicatura y la Fiscalía

General de la Nación. Además, se incorporaron instituciones procesales como

las de la acción de tutela, las acciones populares y la acción de cumplimento y

las acciones de grupo. Se crearon las figuras de los jueces de paz y se

reconocieron los derechos de los indígenas para administrar justicia en sus

territorios.

i. El régimen de control constitucional fue trasformado sustancialmente no sólo

con la creación de la mencionada Corte Constitucional sino con la creación de

nuevas vías y procedimientos de control y de acceso a la justicia, especialmente

la ya mencionada acción de tutela. En estas materias nuestro régimen ha sido

reconocido como uno de loas más completos y complejos y la exención de las

actividades de la justicia constitucional significan uno de elementos principales

de nuestra evolución.12

j. En materias relacionadas con el régimen de los derechos y libertades,

encontramos otro grupo de componentes normativos de nuestras instituciones

constitucionales que hace parte de las regulaciones sobre los derechos

constitucionales. En estos apartados de la Carta Política de 1991 se aprecian

grandes evoluciones de singular importancia, como el catalogo de derechos

constitucionales fundamentales cuyo valor ha sido reforzado con las cláusulas

12 Cabe destacar el enfrentamiento no resuelto entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado con la Corte Constitucional en materia de la procedencia de las acciones de tutela contra sentencias judiciales. Este enfrentamiento ha generado varios proyectos de reforma constitucional dirigidos a desmontar la acción de tutela de nuestras instituciones, pero, sin excepción, ellos han fracasado de manera rotunda ya que esta institución se ha consolidado como una de las de mayor respetabilidad y legitimidad en el nuevo ciclo constitucional.

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de la aplicabilidad inmediata y su refuerzo judicial en las relaciones entre

particulares por medio de la acción de tutela que los hace exigibles de modo

preferente.

Dicho reforzamiento también aparece con la incorporación del bloque de

constitucionalidad y las demás cláusulas preferentes Además se encuentra un

abundante grupo de derechos colectivos y del ambiente, de derechos

económicos y de derechos sociales.

También existe otro catalogo de derechos económicos y sociales de carácter

sustancialmente programático en el que se afirma en la ampliación de los

derechos constitucionales y en el refuerzo del valor jurídico de los mismos o el

establecimiento de una posición preferente de ellos por virtud de la incorporación

de los principios que disponen la igualdad material y real de las personas, y la

eficacia plena de los derechos constitucionales fundamentales, inclusive en caso

de relaciones entre particulares.

3. En el mismo sentido se han impulsado y replanteado algunos elementos de las

reformas de las constituciones de la década de los noventa, especialmente en lo que

hace a la introducción de reglas de solidaridad, universalidad y generalidad en materia

de servicios públicos domiciliarios y de derechos sociales, que plantean la existencia

de un modelo de economía social de mercado y que permite altos grados de

intervención y orientación pública de los recursos. Esto ha planteado de nuevo y en

algunos países nuevas reformas constitucionales que permitan orientar y cautelar las

injusticias sociales y el desequilibrio económico.

Además, la importancia de la Carta Política de Colombia consiste en que desde su

redacción inicial, se le introdujeron varios de estos componentes transversales y

racionales de solidaridad, generalidad y universalidad, al lado de los elementos

relacionados con la productividad, la competitividad, las desregulaciones y la

globalización.

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4. La realidad económica, política, social y cultural aun dista sustancialmente de las

condiciones objetivas requeridas para asegurar el vigor y la legitimidad de las

instituciones de la democracia representativa, a tal punto que no se ha logrado

siquiera implantar todavía un verdadero Estado de Derecho en varias regiones del

territorio nacional.

Ciertamente en Colombia se trata de una sociedad excluyente y fragmentada que no

ha logrado cohesionar al conjunto de los ciudadanos en torno de un proyecto

colectivo, de un modelo de desarrollo que no ha incorporado productivamente a gran

parte de la población en la vida social y económica de la nación, de la crisis de lo

político como instrumento colectivo de construcción de un orden social a partir de su

función de representación y expresión de los interés, problemas y tensiones de la

sociedad, y de un estado ineficaz para el cumplimiento de sus responsabilidades

básicas y en ocasiones suplantado por intereses privados poderosos.

La realidad económica, política, social y cultural aun dista sustancialmente de las

condiciones objetivas requeridas, a tal punto que no se ha logrado siquiera implantar

todavía un verdadero Estado de Derecho en algunas partes del territorio nacional.

Todavía se trata de una sociedad excluyente y fragmentada que no ha logrado

cohesionar al conjunto de los ciudadanos en torno de un proyecto colectivo y aun

encontramos prácticas criminales y terroristas capaces de desafiar a las autoridades

judiciales y de policía; se trata de la existencia de un modelo de desarrollo que no ha

incorporado productivamente a gran parte de la población en la vida social y

económica de la nación, de la crisis de lo político como instrumento colectivo de

construcción de un orden social a partir de su función de representación y expresión

de los intereses, problemas y tensiones de la sociedad, y de un Estado ineficaz para

el cumplimiento de sus responsabilidades básicas y en ocasiones suplantado por

intereses privados poderosos.

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III. Las profundas debilidades sociales, económicas y políticas del régimen

constitucional

1. El recorrido constitucional de Colombia también se ha hecho en un entorno

complejo de violencias de diversa etiología, heredadas del periodo preconstitucional,

situación que se vio agravada por el desarrollo material y humano del ejercito de las

FARC en un sorprendente y masivo desafío armado, y por la virulencia desatada por

los llamados grupos de paramilitares que alcanzaron ser a cerca de veinticinco mil

hombres armados y movilizados en varias regiones del territorio nacional. Esta

situación se midió en miles de muertos, en centenares de masacres y en

permanentes acciones que provocaban inhumanos desplazamientos de la población

rural pobre.

También se han sufrido graves alteraciones del orden público de corte terrorista, en

muchos casos generadas por ordenes y acciones de las bandas de delincuentes, sin

duda dedicadas al narcotráfico y a toda clase de operaciones de bandidaje de

izquierda y de derecha como el secuestro, la extorsión, las amenazas y la

expropiación ilegal de predios. Ejércitos y bandas de delincuentes nutridos con los

recursos y la financiación de la actividad narcotraficante de sus miembros, gravitan en

el régimen político colombiano y promueven situaciones de ingobernabilidad, como

acaba de suceder con el extraño atentado a la escuela de cadetes de la Policía

Nacional con 22 jóvenes cadetes muertos.

Esta situación de inestabilidad del orden público policivo y de crisis cíclicas de la

seguridad pública en buena parte del territorio rural y de provincia, se han podido

enfrentar con propuestas de dialogo, negociación, acuerdos de paz, zonas de

distensión, de repliegue, indultos, rebajas de pena, sometimiento a la justicia,

reconciliación y de reinserción de excombatientes y con la financiación de grupos

especializados de fiscales, jueces, policías, militares e investigadores.

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Estos esfuerzos fueron especialmente intensos y costosos durante el gobierno del

presidente Andrés Pastrana Arango (1998-2002) y, sin duda crearon una notable

percepción mayoritaria de fracaso y de descrédito de la acciones generosas de los

gobiernos, como es el caso de la creación de zonas de distensión y dialogo con

despejes militares y judiciales como ocurrió en Colombia durante ese periodo. Al

parecer, este fracaso histórico impulsó en su momento el ascenso de las propuestas

de fortalecimiento de los recursos y las acciones de seguridad y de persecución

armada oficial y ciudadana a las guerrillas que catapultaron a Álvaro Uribe Vélez a la

presidencia de la república.

Se debe advertir inicialmente que con el acompañamiento de la OEA durante el

gobierno prolongado por la reelección presidencial de Álvaro Uribe Vélez, autorizada

en una reforma constitucional objeto de múltiples criticas de los expertos

constitucionalistas y de varios medios de opinión, el Estado ejecutó varias campañas

de paz, negociaciones, sometimiento, entrega y sanción con los grupos de

paramilitares de las llamadas Autodefensas Unidas de Colombia –AUC-, y que en ese

proceso se desmovilizaron y desarmaron más de 19.000 integrantes de esos grupos;

esto se logró bajo un modelo incipiente de justicia transicional llamado de Justicia y

Paz. Con la llamada Ley de Justicia y Paz, el Gobierno nacional, la Fiscalía General y

los jueces pudieron someter a la justicia nacional y a la de los EEUU por extradición, a

buena parte de sus jefes paramilitares vinculados por narcotráfico a ambos países.13

3. A pesar de las graves dificultades de orden público y de seguridad ciudadana que

ha sufrido la República de Colombia, el modelo de Constitución adoptado en 1991 se

ha aplicado con una dinámica y una fuerza no imaginadas inicialmente y ahora es

visto como un trabajo paradigmático y merecedor de los mayores reconocimientos

13 También es importante destacar en este apartado los “éxitos” de la llamada política de seguridad democrática, la reducción

de las estadísticas de secuestros, homicidios, atentados terroristas, acciones de ataque armado a poblaciones y de asalto a

carreteras y caminos realizados por las FARC durante los primeros quince años de vigencia de la Carta Política de 1991,

situación superada en estos últimos diez años de guerra y paz y de procesos frustrados y del ultimo de aquellos procesos que

parece haber concluido con la paz negociada en una especie de armisticio y de varias capitulaciones políticas y militares.

20




académicos y políticos, principalmente en materia de derechos constitucionales y de

su aplicación directa.

En la mayor parte de los proceso de reforma a la Carta Política de 1991 se ha tratado

de establecer condiciones de gobernabilidad democrática sostenible para garantizar la

viabilidad económica y superar los problemas recurrentes que en países como

Colombia se pueden resumir en elementos como

1. La corrupción política y administrativa,

2. La exclusión social y económica, el desempleo,

3. El bajo crecimiento y la inestabilidad económica y

4. La impunidad y la inseguridad ciudadana.

5. La fragilidad de los partidos tradicionales

6. Los muy altos costos de la actividad política por la presencia de empresas

electorales poderosas de barones y jefes con recursos producto de la corrupción

o del narcotráfico.

4. En los periodos constitucionales precedentes a la expedición de la carta Política de

1991, no hubo, salvo algunos retoques, ninguna evolución sustancial, pues fue

evidente el predominio de las ideas y del pensamiento político del presidencialismo

dirigido y restringido, con gobiernos bipartidistas y hegemónicos, denominados

consociacionales,14 previstos para que funcionaran bajo las reglas aplicables para

estados de excepción (Estado de Sitio-Emergencia Económica) y con la generosa

entrega gratuita y permanente de facultades extraordinarias o de delegaciones

legislativas para el poder ejecutivo.15

5. La otra expresión dominante de ese período fue el establecimiento inicial de la

excluyente paridad política liberal-conservadora que llegó a comprender de modo

14

HARTLYN, Jonathan, (1998) El presidencialismo y la Política Colombiana, en Las crisis del

Presidencialismo Volumen 2. El caso latinoamericano, (Madrid, Ed. Alianza Universidad) 15

OJO citar libro de Manuel Cepeda sobre Estados de Excepción y de Restrepo Piedrahita sobre Facultades

Extraordinarias.

21




milimétrico a la rama judicial y la rígida alternación de los dos partidos en el acceso a

la presidencia de la república en su versión inicial y, luego, la representación y la

participación adecuada y equitativa del segundo partido que seguía al del presidente a

la hora de designar ministros e integrar el mal llamado consejo de ministros o

Gabinete Ministerial, lo cual significó la prorroga del Frente Nacional por ocho años

más.16

En Colombia tuvimos un muy largo periodo de más de cuarenta (40) años de

predominio del Estado de Sitio y de la Emergencia Económica como instrumentos

extraordinarios autorizados directamente por la Constitución para que el presidente

gobernara por medio de decretos legislativos de una parte, y de otra, por virtud de la

llamada legislación extraordinaria habilitada por el Congreso de la República por

medio de leyes de facultades extraordinarias para que el Presidente gobernara y

legislara por decreto ley. 17

Se trató de las peores y más censuradas y defectuosas características del precario

modelo constitucional y del régimen político colombiano que se desarrolló desde la

situación de pillaje y barbarie de 1948, y que se extendió con mucha intensidad

durante la primera etapa del período constitucional que examinamos en este informe,

es decir, desde 1975 hasta 1991.

A pesar de aparecer como instituciones excepcionales y extraordinarias, lo cierto es

que aquellos institutos constitucionales en Colombia funcionaron como recursos

instrumentales e institucionales de carácter permanente hasta dominar por completo

el escaso escenario de la gobernabilidad nacional. Su moderación absoluta hasta su

16

En este sentido es abundante la bibliografía que puede ser consultada sobre la materia y que aparece

mencionada en el acápite correspondiente de esta parte; especialmente se tiene en cuenta la investigación de

Jonathan Hartlyn de 1993 que aparece citada más arriba La política del Régimen de Coalición, la Experiencia del

Frente Nacional en Colombia. 17 Ver sobre esta materia a RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos (1973), Las facultades Extraordinarios, Pequeña Historia de una Transfiguración ( Bogotá, Ed. Universidad Externado de Colombia)

22




casi supresión es uno de los más grandes aportes racionalizadores de la Carta

Política.18

Aquí se debe recordar la existencia de otras instituciones políticas nacionales de

desastrosas consecuencias para la democracia y para el régimen político

constitucional, como son los llamados auxilios parlamentarios y el régimen de los

suplentes de los congresistas, también suprimidas y superadas por la Carta Política

vigente pero revividas por medio de la figura conocida como la política en cuerpo

ajeno. Hoy se quiere revivir la participación de los congresistas en la definición de

partidas y proyectos objeto del gasto en el presupuesto nacional y se pone en grave

peligro la intangibilidad de los mismos.

Como se conoce en Colombia, los auxilios parlamentarios consistían en la capacidad

de introducir en la ley anual de presupuesto partidas que los mismos congresistas

podían asignar y distribuir directamente entre sus electores para proyectos en sus

regiones; además, los llamados carruseles de suplentes eran el resultado de los

acuerdos con los varios jefes regionales denominados caciques que podían ingresar

paulatina y progresivamente a ocupar curules o escaños durante las legislaturas para

obtener preciosas pensiones personales y distribuir favores regionales o familiares.

En varias oportunidades hemos sostenido que se trató de una serie de instrumentos

constitucionales de naturaleza excepcional y extraordinaria, puestos en manos del

jefe del poder ejecutivo, incorporados y adaptados paulatinamente a la Constitución

de 1886 para garantizar el poco espacio de poderes ordinarios concedidos al

Presidente de la República.

7. El régimen presidencial colombiano resultó condicionado de manera radical por el

marcado y excluyente bipartidismo de fracciones que permitía al presidente de la

18

La Reforma constitucional de 1968 es otro acuerdo bipartidista estructural, por el que en la versión final se intentó

racionalizar la naturaleza y los alcances de la institución del Estado de Sitio; con ella se creó una institución separada llamada

de emergencia económica y social y se estableció el mecanismos de control constitucional automático y forzoso ante la Sala

Plena de la Corte Suprema de Justicia, obviamente bipartidista y paritaria con la participación de la llamada Sala

Constitucional de aquella corporación Judicial. Cabe destacar que en esta reforma se introdujo el régimen de los auxilios

parlamentarios y los llamados carruseles de suplentes

23




república gobernar con formas de participación burocrática como la de la absoluta

paridad excluyente liberal-conservadora y, posteriormente, para introducir una

especie de transición, con la formula de la representación adecuada y equitativa del

partido que le seguía en votos al del presidente y con la de la colaboración personal y

técnica de los ministros. Se reitera, se trató de la prolongación del Frente Nacional

por ocho (8) años ordenada por la reforma constitucional de 1968.

De otra parte, no existieron, durante muchos años, ni la noción de gobierno de

partido, ni de partido de gobierno, ni la de partidos de oposición, salvo presencia

breve del MRL, la casi victoriosa de la ANAPO y la trágica incursión electoral y

política de la Unión Nacional de Oposición UNO.

8. En Colombia se produjeron lo que se denominaron tres golpes de Estado en frío o

tres golpes en y desde el Estado, ejecutados por el poder judicial desde la Corte

Suprema de Justicia y el Consejo de estado, que declararon inconstitucionales los

tres intentos de introducir reglas para el cambio político y social con las reformas

constitucionales de 1977 y 1979 y el llamado acuerdo de la Casa de Nariño.19 Como

veremos más adelante, en aquella primera parte de este estudio se trata de la etapa

en la que tuvo plena vigencia del modelo consocional, 20 liberal conservador,

conservador liberal que impuso fuertes limitaciones a la democracia y que configura

una forma de evidente presidencialismo dirigido y limitado.21

La singular ausencia de rupturas de los gobiernos civiles y de continuada estabilidad

constitucional y económica, también se acompaña de una especie de tendencia

sostenida de crecimiento relativo y de paulatino y desordenado desarrollo social, así

como de la transformación de los modelos de crecimiento tradicionales por el paso del

19 RESTREPO Piedrahita, Carlos. (1998) Evolución Constitucional en el Siglo XX, en memorias del Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Tomo I. (Bogotá, Ed. Universidad Externado de Colombia) 20

HARTLYN, Jonathan, (1998) El presidencialismo y la Política Colombiana, en Las crisis del

Presidencialismo Volumen 2. El caso latinoamericano, (Madrid, Ed. Alianza Universidad) 21

CARPIZO, Jorge (2007) Concepto de democracia y sistema de gobierno en America Latina (México DF, Ed.

Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas)

24




predominio del régimen agrario al de la urbanización y del crecimiento de las

ciudades. Aquella característica marca una gran diferencia de lo que se ha afirmado

de los periodos políticos y constitucionales precedentes y de toda la historia

republicana de nuestro país.

No sobra destacar la muy significativa e impactante tendencia de aumento del poder

del narcotráfico y de los narcotraficantes colombianos en la economía y en la política

nacional y la relativa estabilidad y continuidad del modelo económico colombiano.

López Restrepo sostiene que “...Colombia tiene condiciones que han favorecido la

expansión de actividades ilegales, incluidos el narcotráfico y la violencia política.

Ambos fenómenos, a su vez, le permiten al otro mantenerse y crecer: el narcotráfico

genera recursos que financian a los actores armados ilegales y los actores armados

ilegales debilitan al Estado y así facilitan el narcotráfico”.22

Durante este periodo se produjo la articulación vigorosa de varios cárteles y alianzas

armadas de narcotraficantes capaces de desafiar el poder y la autoridad del Estado y

de provocar, con las bandas y grupos de guerrilleros, verdaderas colonizaciones

armadas de vastos territorios del país, hasta el punto de provocar conceptualizaciones

complejas del régimen político como las una especie de Estado Fallido y las de unas

especies de Anomia Jurídica.

Esta configuración de la sociedad colombiana basada en la fuerza inmensa de los

delincuentes dedicados al tráfico de drogas ilícitas y de armas y al contrabando de

toda clase de mercancías, comprende, además la capacidad de desafiar a las fuerzas

militares y de policía y de producir muy fuertes ataques terroristas y crímenes

selectivos o indiscriminados, como los conocidos magnicidios de los candidatos

presidenciales y los asaltos como el del palacio de justicia de la república.

22 LÓPEZ RESTREPO, Andrés (2006) Narcotráfico, ilegalidad y conflicto en Colombia, en Nuestra Guerra sin Nombre (Bogotá, Ed. Grupo Editorial Norma Colección Vitral, Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales IEPRI)

25




7. En el anterior modelo de régimen político colombiano, configurado durante más de

cien (100) años, superado en 1991, la mayor parte del soporte político del Presidente

de la República y la fuerza de la integración del llamado gabinete del gobierno

nacional, se obtenía, en periodos de paz pública o de suspensión de los

enfrentamientos entre los dos partidos, con los compromisos de los ex presidentes y

de sus facciones sólidamente constituidas y, casi siempre, los ministros y directores

de departamento administrativo representaban o a amigos y colaboradores

personales del Presidente en ejercicio, o a amigos y colaboradores de los ex

presidentes o de los hijos prestantes de éstos llamados delfines.

8. Obsérvese que en nuestro régimen político constitucional tampoco ha existido la

noción orgánica de gobierno en el sentido parlamentario o semi presidencial, más

bien el conjunto de los ministros o secretarios del poder ejecutivo funcionaba como la

reunión de los voceros delegados de los ex presidentes que entraban al acuerdo

burocrático para la gobernabilidad. Además, el viejo modelo del presidencialismo

colombiano fue denominado por la doctrina constitucional como un régimen de

Presidencialismo dirigido ya que “…conserva las características del (presidencialismo)

puro, pero con limitaciones, ya sean impuestas o voluntarias a la libertad y a la

participación de las fuerzas políticas en el gobierno del país.” 23

9. La democracia como régimen político en Colombia fue una notable expresión de un

modelo consociacionalista y limitado; al respecto se advierte que el

consociacionalismo por su naturaleza impone ciertos limites a las prácticas de la

democracia mayoritaria y que en el régimen político colombiano del Frente Nacional,

aun después de su desmonte constitucional, llevó a la existencia de severas

restricciones adicionales impuestas sobre la democracia política del país, hasta el año

de 1986.24

23 Cfr. CARPIZO, Jorge, (2007) Concepto de democracia y sistema de gobierno en América latina ( México DF, Ed. Universidad Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas ) 24 En el Gobierno de Virgilio Barco Vargas se planteó con muchas dificultades y obstáculos el nuevo modelo del régimen de

gobierno de partido y de partidos de oposición en cuya formulación tuvieron importante participación los profesores Mario

Latorre Rueda y Fernando Cepeda Ulloa.

26




Además, como lo reconocen los más importantes especialistas, esta etapa de la vida

constitucional en el conjunto de países vecinos y de la región, hace parte del largo

periodo de continuidad civil pactada de más de cincuenta años que se remonta al

acuerdo civil bipartidista para superar la dictadura del General Rojas Pinilla (1953-

1957) y de una suerte de notable estabilidad macroeconómica y de la ausencia de

rupturas autoritarias, populista o militares.25

El aseguramiento de aquella continuidad es atribuible originariamente al modelo cuasi

democrático y consocional bipartidista, de una parte, como producto de los pactos de

1957 y 1958 para superar las violencias precedentes y de otra parte del reiterado uso

de las herramientas constitucionales más funcionales y efectivas como son la plena

paridad política liberal conservadora en todos los órganos del poder público, la

alternación presidencial bipartidista durante más de 16 años y las vigorosas

facultades extraordinarias que permitían las instituciones del Estado de Sitio, la

Emergencia Económica y las leyes de habilitación legislativa extraordinaria al poder

ejecutivo. Desde luego, todo esto incluyó el acuerdo bipartidista para transformar a la

Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado en los guardianes supremos del

orden constitucional y legal y para cautelar de modo férreo las desviaciones

presidencialistas del régimen de conceso y de bloqueo adoptado en 1957.

IV. El Estado actual de la organización de las instituciones democráticas en

Colombia

1. No sobra advertir que precisamente que las sociedades actuales han sido y aún

son objeto de una nueva revolución política, cultural, industrial y económica,

25 DAVILA LADRÓN DE GUEVARA, Andrés, (2002) Democracia Pactada, El Frente Nacional y el Proceso constituyente

de 1991 (Bogotá, Ed. Alfaomega Grupo Editor, Universidad de los Andes, CESO Departamento de Ciencia Política); allí se

advierte en un útil resumen que los principales pactos que dan lugar a la fórmula del Frente Nacional son el Acuerdo de

Benidorm firmado en julio de 1956, el Pacto de Marzo firmado en marzo de 1957, el programa de gobierno de la junta

Militar y de integración del “Gabinete Bipartidista”, el Acuerdo de Sitges, firmado en julio de 1957, la redacción bipartidista

y militar de los textos para presentar al mal llamado Plebiscito programado para el 1º. de diciembre de 1957, el Pacto de San

Carlos sobre candidaturas y el Acto legislativo No. 1 de 1959 o de reforma constitucional sobre la obligatoriedad alternación

bipartidista propuesto por Laureano Gómez el 7 de abril de 1958 y adoptado por el primer Congreso de la República posterior

a la interrupción militar.

27




últimamente de naturaleza cibernética, informática y electrónica, y que en ellas se

presentan fenómenos sociales y culturales de amplio efecto sobre el derecho en todos

sus órdenes, especialmente en el derecho constitucional; éstos se desarrollan con

mayor énfasis en regímenes político y constitucionales similares al de 1991.

2. Debemos repetir que en este sentido los cinco últimos gobiernos en Colombia, es

decir, los Andrés Pastrana Arango, Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos han

puesto énfasis en la reducción del tamaño del Estado y de la administración pública

en todos los niveles territoriales, y en el traslado de buena parte de los viejos

negocios estatales a los particulares, como es el grupos de empresas de servicios

públicos domiciliarios o masivos y de las entidades dedicadas a atender los deberes

asistenciales y de seguridad social de los colombianos.

Hoy, casi todos estos servicios se encuentran en manos de particulares, quienes los

prestan como un negocio especial vigilado por el Estado y ampliamente afectado por

la decisiones de la jurisdicción constitucional, en aplicación de la institución de la

acción de tutela para el amparo de los derechos fundamentales a dignidad humana, la

salud, la integridad física y la vida, entre otros, como el derecho a las pensiones.

Además, la mayor parte de los puertos, aeropuertos, carreteras, autopistas,

oleoductos y gasoductos, los canales de televisión y la explotación del espectro

electromagnético, están en manos de empresas privadas y en buena parte de

inversores y empresas extranjeras, con poca participación de nacionales particulares.

3. Además el predominio evidente que se vivió durante estas tres décadas de las

economías de mercado, abiertas y desreguladas ha replanteado algunos elementos

de las reformas de las constituciones de la década de los noventa, especialmente en

lo que hace a la introducción de reglas de solidaridad, universalidad y generalidad que

28




plantean la existencia de un modelo de economía social de mercado que permite

altos grados de intervención y orientación pública de los recursos.26

4. Obviamente, la revolución electrónica, informática, telemática y cibernética, los

grandes sistemas de formación de opinión pública, el impacto de los desechos

industriales y tecnológicos y la contaminación del ambiente, replantean algunas de las

más importantes expectativas espirituales y estas se proyectan de varias maneras en

el derecho constitucional; ellas fueron recogidas inicialmente y en buena parte por la

Carta Política de 1991, luego, por sus desarrollos legales y por la jurisprudencia de la

Corte Constitucional de Colombia.

5. Cabe recordar que a lo largo de toda su historia durante el siglo XX, a diferencia de

lo ocurrido durante el siglo XIX, en Colombia no hubo ruptura de la continuidad civil y

democrática de las instituciones constitucionales salvo el caso de la dictadura

aceptada de Rojas Pinilla y del componente cuasi democrático del Frente Nacional

bipartidista de 1958 que se prolongó hasta 1974 cuya herencia ideológica se proyectó

aun después de 1991.

Al mismo tiempo, estos últimos veintisiete años se han cumplido en una especie de

revolución conceptual, orgánica y de principios de justicia, y han promovido y

desatado una nueva dinámica de desarrollo social, pero en casi todos los casos,

dentro del marco de un mismo régimen presidencial, ahora racionalizado y

normalizado.

Toda esta dinámica del régimen constitucional en correspondencia con un sistema

político civil, estable, continuo y dentro de un modelo de Estado de Derecho, se da

bajo ese modelo presidencial, bicameral, de separación de poderes,

26 Todo ello ha planteado de nuevo el tema del vigor y de la eficacia del derecho constitucional y en algunos países la necesidad de nuevas reformas constitucionales que permitan orientar y cautelar las injusticias sociales y el desequilibrio económico. Es evidente entre nosotros el desarrollo de las nuevas disciplinas del derecho público que tiene su origen en el derecho constitucional, especialmente en áreas como las del derecho de la seguridad social, el derecho de las telecomunicaciones, de los recursos naturales, el derecho ambiental, económico de la infraestructura y el de las concesiones.

29




tendencialmente bipartidista, claro está, con las recientes anomalías de partidos

personalizados y de esquemas de unidad clientelizada y bien atendida desde la

hacienda pública nacional y territorial, también modificada en los últimos años.27

6. En mi opinión, las claves institucionales y las bases esenciales del modelo

constitucional del Estado en Colombia, así como los principales componentes

orgánicos del régimen presidencial mantuvieron su vigencia, a pesar de las grandes

transformaciones sustanciales, orgánicas y sustanciales del régimen de justicia y de

los derechos de las personas. Así las cosas, el Presidente de la Republica, el

Vicepresidente, los integrantes del Senado y de la Cámara de Representantes, los

alcaldes, los gobernadores, diputados y concejales son elegidos popularmente y el

mandato es renovado periódicamente en votaciones libres.

En nuestro régimen desde siempre se permitió la reelección indefinida de

congresistas, diputados territoriales y concejales municipales. En el caso de los

alcaldes y gobernadores, la reelección no es inmediata pero no tiene limites de

periodos. En este sentido la reelección de todos los demás funcionarios de elección

popular distintos del presidente de la república, gobernadores de departamento y

alcaldes municipales es indefinida e inmediata.

7. La Constitución vigente supuso la continuidad del régimen presidencial, en la

profundización de la separación de poderes y de su división tradicional en tres

grandes apartados que se integran y permanecen separados y funcionalmente

independientes; se mantiene el régimen territorial unitario repudio del federalismo,

con descentralización de administrativa y autonomía política relativa.

27

La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, lo mismo que todos los jueces y fiscales son independientes de los

partidos y se eligen de modo corporativo y reglado por fuera de los órganos de los poderes legislativo y ejecutivo por medio

de una estructura corporativa de cooptación limitada y por un régimen interno de carrera judicial. Así, todos los demás

servidores judiciales distintos a los magistrados de las altas cortes se deben vincular al servicio judicial por carrera.

La Corte Constitucional se integra y reintegra para periodos de ocho años por un sistema en el que participan de modo

peculiar las tres ramas del poder con la elección final por el Senado de la República, lo cual le da un toque político a la

integración del poder judicial de modo extraño a nuestra tradición centenaria de cooptaciones.

30




Algunas de las pocas mutaciones constitucionales han sido consideradas como

verdaderas sustituciones de la Carta Política como el caso de haber permitido y

luego suprimido la reelección presidencial en varias de sus formas, incluida la

perniciosa reelección presidencial inmediata de la que disfrutaron Álvaro Uribe Vélez

y Juan Manuel Santos. 28 Otras apenas han consistido en reformas aditivas y

complementarias y otras de introducción de nuevas instituciones especialmente en

materias electorales y administrativas de contenido fiscal, orgánico y presupuestal.

De otra parte, la reciente experiencia de nuestro largo proceso de paz negociada ha

impactado de modo muy notable en instituciones constitucionales de Colombia que

tienen relación con elementos esenciales del régimen presidencial, especialmente

en materia de la llamada justicia transicional y el régimen electoral y de partidos con

el propósito de la incorporación y la inserción de los integrantes de la guerrilla que se

desmovilizó en una especia velada de armisticio y de capitulaciones con el régimen

que combatió durante más de cincuenta años.

La convalidación legislativa y judicial y la absurda pretensión de consolidar el

proceso por virtud de la refrendación popular de esos acuerdos ha generado una

nueva y absurda serie de elementos normativos de urgencia y de alteración ad hoc

de las reglas constitucionales ordinarias por razones de orden público político

relacionadas con el cese al fuego, la desmovilización y la dejación de las armas que

no ha culminado a la hora de entregar este breve ensayo a la imprenta.

En resumen la breve pero áspera experiencia colombiana de la reelección

presidencial inmediata y del ejercicio pleno de los derechos políticos de los ex

presidentes de los últimos quince años de gobiernos del llamado partido de U

fundado y dirigido de modo sucesivo por Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos

impactaron de modo notable en el desarrollo de la dinámica política del régimen

28 Como vimos, ahora se volvió a la prohibición absoluta de la reelección presidencial después de los cuatro periodos

presidenciales de Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos.

31




presidencial hasta el punto de haber regresado a prohibición absoluta de la misma

en cualquier tiempo.

V. La Democracia Representativa en permanente cambio

1. Como vimos, el año de1991 significó el inicio del proceso de cambio,

reestructuración, actualización y democratización de las más importantes piezas del

régimen político colombiano, todo lo cual había sido aplazado por varias y muy

profundas causas durante casi todo el Siglo XX.

Desde luego y a pesar de ser derogada, en el nuevo texto constitucional de Colombia

se encuentran algunos pocos de los contenidos originales de la vieja Constitución de

1886 y de sus evoluciones históricas. Las pocas instituciones de la Constitución de

1886 que se mantienen sustancialmente idénticas en la de 1991, son, entre otras:

a. La existencia de la doble jurisdicción como la ordinaria, con la Corte Suprema

de Justicia, los tribunales superiores de distrito judicial y los juzgados civiles, de

una parte, y la contencioso administrativa con el Consejo de Estado y los

tribunales contencioso administrativos, de otra;

b. La vieja noción de gobierno sin gabinete.

c. Con una breve modificación aditiva, se mantiene la estructura central de la

administración en la Rama Ejecutiva con los ministerios, departamentos

administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales

del Estado, sociedades de economía mixta y corporaciones autónomas

regionales;

d. Las viejas e históricas características y atributos generales del presidente

colombiano como jefe de estado, jefe de gobierno, suprema autoridad

administrativa, supremo directos de las relaciones internacionales, responsable

de la seguridad exterior del estado y del orden publico interno;

e. La pesada, soberbia e inútil institución de la Procuraduría General de la

Nación,

32




f. La idea de la soberanía como atributo originario de la Nación y de la Ley en

materia de impuestos,

g. La propiedad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables;

h. La edad de 18 años para adquirir la ciudadanía y

i. La elección popular de los alcaldes, diputados departamentales y concejales

municipales.

Ahora, se trata de las instituciones de los estados de excepción denominados

conmoción interior y las emergencias, cuyas varias clases son las de emergencia

económica, social, ecológica o de calamidad pública. Arts. 213, 214, 214 y 215 C.P.

Estas nuevas instituciones están sometidas a limitaciones especiales como las que

establece el derecho internacional de los derechos humanos, el llamado bloque de

constitucionalidad, la ley estatutaria de estados de excepción y los controles

automáticos de constitucionalidad en la Corte Constitucional y el control político del

Congreso de la República. 29

2. Como lo hemos advertido más arriba, se introdujeron nuevas instituciones en

materia de los derechos de las personas y de los instrumentos y procedimientos de su

protección, se reconocieron nuevos y múltiples actores legítimos en el proceso social

y político nacional, así como nuevas reglas en materia de la estructura de los órganos

y de los controles del poder, de la democracia y de la organización territorial. Además,

significó la introducción de un nuevo régimen económico y de un nuevo modelo

orgánico del Estado.

3.El estado actual de la crisis de las instituciones de la democracia representativa en

Colombia, afecta especialmente a los partidos políticos tradicionales y a algunos de

los partidos y movimientos constituidos recientemente y de sus dirigentes y

representantes, pues la configuración de los órganos de representación popular y las

29 Es preciso advertir que las nuevas reglas de limitación y los controles de constitucionalidad en la Corte Constitucional de los

regímenes de excepción y de facultades extraordinarias, han hecho casi imposible su aplicación en este nuevo período en el

caso de los varios regímenes de facultades extraordinarias y de estados de excepción.

33




nuevas dificultades constitucionales y legales para asegurar niveles de

gobernabilidad estable y duradera, es muy débil como quiera que no existen

instrumentos formales de celebrar acuerdo de coaliciones para el gobierno y porque

la realidad de los factores subjetivos del poder se han trasladado a la figura del

senador jefe del partido del Presidente de la República. Al parecer, dada la

configuración de las dos cámaras del Congreso y apenas a seis meses de instalado

el actual gobierno, la configuración real de las fuerzas políticas colombianas termina

en una especie de “semi presidencialismo real” con un Jefe de Estado actuante pero

condicionado por el jefe del partido que lo eligió.

También se perfila la configuración de una modalidad de “semiparlamentarismo

altamente fraccionado y de coaliciones eventuales y puntuales”, con una jefatura de

gobierno igualmente compartida con el jefe del partido que lo eligió y con un partido

de gobierno absolutamente minoritario, pero dirigido por el ex presidente caudillo

que funge como real jefe de gobierno.

4. Como veremos en seguida, en Colombia en los últimos veinticinco años de vida

republicana e institucional, se han hecho todos los esfuerzos políticos y normativos,

lo mismo que se han ejecutado grandes inversiones en materia de modernización de

la organización del Estado en materia electoral y de los partidos así como para su

financiación pública, en un compromiso constitucional por la profundización de la

democracia y de sus instituciones; empero, la crisis de nuestro modelo se ha

agravado por la descomposición de los partidos tradicionales y de varios de las

nuevas organizaciones creadas a partir de las reformas normativas introducidas en

nuestro régimen, por la perturbadora figura de la reelección presidencial ya

desmontada y por la presencia constitucional de los ex presidentes con derechos

políticos ejercidos vigorosamente en el entorno del poder y de los órganos del

Estado.

5. En este sentido, en nuestro régimen meta constitucional de la democracia

representativa se mantienen lamentablemente vigorosas las siguientes

34




desfiguraciones reales de la moralidad y pública que contribuyen a las

deformaciones del sufragio y a la generación de fracturas sociales que deforman la

razón de ser de la democracia representativa y el comportamiento de los

sufragantes y de los elegidos:

1. La compra masiva y organizada sistemática de votos,

2. La financiación privada de las campañas y los partidos por fuera de los topes

y montos establecidos administrativamente, en muchos caso con recursos

provenientes del narcotráfico, la corrupción administrativa o de aportes

privados nacionales y extranjeros no declarados por empresas y empresarios.

3. La trashumancia programada de los electores,

4. Las coimas para obtener contratos públicos, privilegios o derechos de

explotación económica privada o publica para financiar las campañas y para

enriquecer a los jefes políticos regionales y locales a través de aportes o de los

flujos mensualizados de recursos públicos o privados.

5. Los contratos y los pagos ilícitos de facturas y cuentas de cobro de la

supuesta prestación de servicios públicos y sociales inexistentes con los cuales

se apalanca la compra de votos y los gastos de las campañas de los partidos y

de los candidatos.

6. Las nominas públicas distribuidas puntualmente bajo el pretexto de la

gobernabilidad,

7. El fraude electoral institucional organizado con un código electoral primitivo y

favorecedor de la manipulación delictiva de la voluntad de los electores

8. El control de los medios tradicionales de comunicación en manos directas

de los dos grupos económicos plenamente dominantes, y

9. Los abusos de las modernas herramientas electrónicas de comunicación e

información.

10. La distribución puntual de la dirección y el control de entidades publicas

entre los elegidos con funciones de administración y control de sectores de la

economía.

35




11. La politización clientelista de las frondosas y bien nutridas burocracias de

los llamados organismos de control (Contraloría General de la República y

Procuraduría General de la Nación) cuyos titulares son elegidos con la

intervención del congreso o por sus cámaras.

12. La politización de parte del funcionamiento de algunos organismos

judiciales como la Fiscalía General de la Nación.

13. Los fenómenos anteriores de descomposición de las reglas de corrección

política y su sanción penal y disciplinaria se ven agravados con los carruseles

de suplentes en las listas de candidatos elegidos hasta colocar en reemplazo a

familiares directos en lo que hemos llamado política en cuerpo ajeno. a se han

tratado de revivir por varias vías y reformas al texto de la Carta Política de

1991.

4. Buena parte de las anteriores situaciones han sido documentadas judicialmente y

han llevado a la cárcel a un buen numero de congresistas alcaldes y gobernadores

en notables escándalos públicos registrados de modo importante por los medios

masivos de comunicación, como quiera que desde 1991 existen en la Carta Política

colombiana instituciones como los juicios disciplinarios especiales y directos ante el

Consejo de Estado de Perdida de Investidura de los congresistas y ante la Corte

Suprema de Justicia el llamado fuero penal directo, pleno y completo por razones

penales de los mismos funcionarios. Estas funciones judiciales y disciplinarias se

ejercieron hasta el año pasado 2018, en única instancia ante y por las dos más altas

corporaciones de jueces de toda la Republica. Igualmente las funciones del mal

llamado Procurador General de la Nación se predican contrariamente a lo dispuesto

por la Convención Americana de Derechos Humanos aun sobre funcionarios de

elección popular como los mencionados y además en casos diferentes a los de

corrupción.

5. La descomposición de la legitimidad de las instituciones de la democracia

representativa en Colombia se produce como en otros de los países de

Latinoamérica por la desconfianza popular de los partidos políticos y de los

36




representantes elegidos y se profundiza como resultado del desarrollo y el

comportamiento anómalo de algunas de las más importantes instituciones

constitucionales nacionales y territoriales.

En los últimos años, esta crisis se agudiza especialmente en materia de

representación política, elecciones, partidos y movimientos políticos, afectados por

los novedosos clientelismos y practicas corruptas de sus dirigentes, el fraude

electoral, la presencia del narcotráfico en la política a todo nivel, sino por fuerza de

las tensiones políticas en torno de la paz con las guerrillas y de la lucha contra las

fuerzas del paramilitarismo por el control territorial.

6. A pesar de que se han introducido profundas reformas a las instituciones de la

Democracia Representativa como estas reformas entre muchos otros componentes

de este régimen constitucional, no se reflejan en las condiciones de legitimidad ni en

los niveles de participación electoral, ni han podido superar las frecuentes crisis de

las instituciones de la Democracia Representativa. Las mencionadas reformas en

esencia son

1. El régimen de bancadas y de disciplina de los partidos y movimientos

políticos,

2. La organización y realización de los partidos, su democratización,

3. El profundo régimen de inhabilidades, incompatibilidades, inelegibilidades,

4. La unificación de los periodos de los gobernadores, alcaldes, diputados y

concejales,

5. El régimen de consultas internas,

6. La representación de los grupos étnicos y de los residentes en el exterior,

7. La financiación de los partidos,

8. La nueva organización electoral,

9. El Estatuto de la oposición.

37




7. También en Colombia se han profundizado las condiciones de la Democracia

Participativa y de la Deliberación Pública de asuntos de interés social y en ellos

existen algunos avances en materia de consultas populares sobre los recursos

naturales y el ambiente y sobre la escogencia de candidatos de los partidos

políticos. Sin duda, el caso del llamado referendo de los acuerdos de paz se logró

una alta participación ciudadana y la opción por el SI a los acuerdos patrocinada por

el Gobierno de Juan Manuel Santos y de sus pocos aliados en el tema fue derrotada

por una escasa mayoría del NO con el apoyo de los partidos y las iglesias de los

evangélicos y protestantes, así como por la iglesia católica y muchos adversarios de

la incorporación de los lideres de las FARC al régimen político nacional. Desde

luego, como lo advertimos arriba, también hizo presencia todo el fenómeno de las

redes sociales y de las falsas noticias e informaciones calumniosas, injuriosas y

descalificadoras desde bodegas profesionales de emisión de falsas noticias y de

comunity managers bien financiados y liderados por lideres y partidos contrarios al

proceso de paz

A pesar de los profundos esfuerzos de transformación normativa y técnica decretados

y desarrollados por la acción del poder legislativo y de los jueces en funciones de

justicia constitucional por vía de la acción de tutela, las acciones de cumplimiento de

la ley y de los actos de la administración y por las acciones populares, la notable

agresión armada de los grupos de guerrillas y de paramilitares continuó con fuerza

hasta el año 2015 y permitió la adopción de políticas públicas de seguridad policiva y

militar, de control a las libertades públicas y de incremento del gasto militar y de

policía.

Todo esto se ha logrado en medio de una relativa estabilidad macroeconómica

producto de la tradicional y ahora precaria independencia petrolera, de algunas

bonanzas cafeteras y del control financiero y presupuestal que ejerció la llamada junta

monetaria; a este respecto cabe observar que la República de Colombia ha recibido

más que ningún otro país de la región la fuerte influencia del poder financiero y

material del narcotráfico organizado y que éste ha penetrado en varios estamentos la

38




actividad económica con desbordada dinámica y en la vida política en cuyos espacios

ha generado condiciones de inestabilidad grave.

VI. Las grandes reformas para frenar las crisis

1. Durante este largo periodo de la vida política colombiana en medio de la mayor

crisis de los partidos tradicionales de su historia reciente, se produjeron 45 actos

legislativos o de reforma constitucional, con los cuales se le ha dado a nuestra

Constitución algunos perfiles bien diferentes a los que corresponden a la versión

original de 1991, especialmente en materias relacionadas con:

(i) El Régimen Político y las reformas al régimen de inhabilidades e

incompatibilidades de los servidores públicos, de partidos, de bancadas y de

elecciones, y con los llamados Actos Legislativos de Reforma Política

modificado en cuatro oportunidades,

(ii) Sobre el Régimen de Transferencias, Participaciones, Regalías y Pensiones

del Titulo de la Hacienda Pública, y el llamado Equilibrio Fiscal con cuatro

reformas constitucionales,

(iii) Sobre el Régimen Constitucional Penal y Procesal Penal Constitucional, y

de la Fiscalía General de la Nación llamado régimen o Sistema de Justicia

Penal,

(iv) El régimen de controles al poder ejecutivo con la Moción de Censura y del

Control Político en el nivel territorial, entre muchos otros y en varios sentidos

como la reelección inmediata del Presidente de la República, hoy de nuevo

prohibida en todo caso.30

(v) La reforma orgánica del Estado llamada de equilibrio de poderes

Este largo periodo de ajustes y cambios constitucionales comprende más de 45

actos legislativos o de reformas introducidas en todos los gobiernos desde 1991,

expedidas en unos casos con fines especiales, puntuales o específicos, en principio 30

El siguiente es un listado breve de los actos legislativos o de reforma constitucional

39




separados de los grandes movimientos de cambio constitucional más o menos

sistémicos.

Otros actos legislativos o de reforma constitucional dictados a lo largo de estos casi

treinta años de vida post constitucional se encuentran relacionados con materias

diferentes como los de las finanzas nacionales y territoriales o de la Hacienda

Pública y la Reforma Política.También fueron expedidos otros actos de reforma más

o menos separables, como por ejemplo, la modificación al régimen de la

nacionalidad por nacimiento, la expropiación sin indemnización por razones de

equidad, el cambio del nombre de Bogotá y del régimen especial de su

administración, o la supresión de la Comisión Nacional de Televisión, la reforma al

Consejo Superior de la Judicatura entre muchos otros que no hacen parte de macro

corrientes reformadoras de la Constitución, más complejas y verdaderamente

articuladas a políticas publicas de fondo.

De igual manera, es preciso observar el proceso de evolución del presidencialismo

colombiano, sus transformaciones en el fin del Siglo XX y en la primera mitad del

Siglo XXI, las manifestaciones de su desarrollo y evolución vigorosa, así como a sus

vicisitudes y dificultades dentro del marco de la carta de 1991, pues, ciertamente,

estas crisis comenzaron hace casi treinta años y se extendieron a todo el régimen

político, no sólo de la democracia representativa sino a toda la evolución política y

constitucional hasta nuestros días, incluidos el modelo económico, administrativo y

de justicia. En este asunto se señala la existencia de episodios graves como los del

llamado Cartel de la Toga, los carteles de la salud, etc. 31

Entre la fecha de entrada en vigencia de la carta política de 1991 y la firma de los

acuerdos de paz con las FARC se han introducido las mencionadas reformas

31 Dicho periodo se inicia con la grave crisis constitucional de 1989 y 1990 bajo el gobierno de Virgilio Barco Vargas,

causada por la agresiva acción terrorista y criminal del los dos carteles de narcotraficantes y luego por la muy productiva

reunión de la Asamblea Nacional Constitucional y la expedición de la Carta Política de 1991 durante el gobierno de César

Gaviria Trujillo, con el apoyo de la representación de la llamada Alianza Democrática M19 y del movimiento de Salvación

Nacional de Álvaro Gómez Hurtado.

40




políticas relacionadas con los partidos políticos, la financiación de las campañas

electorales, la disciplina de bancadas, la transparencia en el manejo de su recursos,

el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y de los delitos relacionados con

los electores y las elecciones todas en el camino de reforzar las instituciones de la

democracia representativa y de legitimar la disciplina política. En dicho movimiento

reformador se introdujo la reforma que permitía la reelección presidencial inmediata

por una vez, específicamente prevista para permitir la reelección inmediata de Álvaro

Uribe Vélez y luego otra reforma que lo habilitaba para un tercer periodo

consecutivo. Está ultima fue declarada contraria a la Constitución durante el

segundo gobierno de Juan Manuel Santos quien además impulsó otra reforma

constitucional para prohibirla de nuevo de modo absoluto.

VII. Qué pasa con la Democracia Representativa en Colombia

1. En el estado actual de cosas es evidente la profunda ausencia de legitimidad

democrática de la mayor parte de los actores del régimen político y especialmente

de los lideres de los partidos en el régimen político nacional y territorial, el

desprestigio de aquellos y la reducción de la calidad de la democracia misma,

salvedad hecha del ex presidente Álvaro Uribe Vélez quien fue reelegido como

Senador de la Republica en su condición de jefe natural y único del partido Centro

Democrático en el que se eligió, según sus precisas orientaciones, indicaciones y

reglas, al nuevo presidente Iván Duque Márquez y a 19 senadores de los 108 que lo

integran.

El ex presidente Uribe configura una insólita especie de nuevo tipo de caudillo

nacional que ahora ocupa el papel que ocuparon los ex presidentes en Colombia y

de sus “delfines” como cabeza de una casa política y de una cauda notable,

tendencialmente antiprogresista y neoconservadora, hasta el punto de hacer llega a

los más altos destinos de la administración y del Gobierno a sus patrocinados y

seguidores.

41




En estas condiciones hemos llegado a elegir y a poner en funcionamiento de modo

novedoso en agosto de 2018, un gobierno presidencial sin partido de gobierno, sin

alianza de grupos o partidos de mayorías, sin coalición partidista de gobierno y sin

fuerza electoral suficiente para ganar un número importante de plazas y cargos en

las próximas elecciones locales y territoriales en este año 2019.

Ni el partido Liberal ni el Conservador, tradicionales aliados en casi todos los

momentos de la evolución de la vida republicana nacional y menos el partido

Cambio Radical, encuentran espacio ni fuerza para hacer parte del nuevo gobierno

colombiano en las condiciones actuales, salvo alguna cercanía del ex presidente

César Gaviria y de varios conservadores con el Gobierno Nacional.

Los grupos de izquierda entre ellos el encabezado por Gustavo Petro no han

encontrado espacio de participación ni de alianza efectiva entre ellos para hacer una

bancada homogénea capaz de trabajar unidos y al líder más votado se le niega

personería política a su movimiento y no es reconocido como partido y no podrá

presentar candidatos en las próximas elecciones y tampoco tendrá los derechos que

concede la ley en el Estatuto de la Oposición.

Se trata de un nuevo régimen sin agenda de gobierno, que no ha podido definir las

prioridades legislativas, ni la política interior de paz, con un proyecto de hostilidad

fronteriza con Venezuela y con unas bancadas de la oposición altamente

fraccionadas o fragmentadas por fuerza de las primitivas concepciones de quienes

hoy dirigen la organización electoral que surge de las fuerzas políticas mismas,

representadas en el Congreso de la Republica.

Esto ocurre a diferencia de lo que en esta materia aconteció durante los 16 últimos

años con los cuatro gobiernos de coalición política y legislativa en torno del Partido

de la U, fundado por Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos de una parte, y de la

llamada Mesa de la Unidad Nacional con aquel partido y con sus aliados en favor de

la gobernabilidad de este último presidente y de política de paz con la guerrilla de las

42




FARC. En estas condiciones cabe señalar que entre nosotros se ha acuñado la

expresión coloquial de mermelada para significar le existencia de compromisos

políticos alimentados con la patrimonialización política de las administraciones en

todos los niveles y de los recursos públicos en todas sus expresiones incluso en el

de concesiones y prestaciones del estado Social.

2. Las crisis recientes se han dado y hoy se expresan de modo complejo como

resultado de la profunda desfiguración de los partidos políticos tradicionales e

históricos colombianos y de su reemplazo por un nuevo modelo esencialmente

caudillista, neoconservador y sectario en el que se han empleado las nuevas formas

de comunicación política y de enfrentamiento de adversarios, sin limite de

herramientas empleadas para polarizar y descalificarse entre ellos.32

Además, la crisis actual de nuestro régimen político también obedece a otras muy

profundas causas políticas y sociales nacionales como las relacionadas con las

graves alteraciones del orden publico durante más de cuarenta años de

levantamiento armado de los grupos de guerrilleros y de acciones de la criminalidad

organizada de grupos armados de diversa etiología y expresión. En este nivel

encontramos la fuerte descomposición de la moralidad de lo público y los altos

índices de corrupción de los múltiples actores de la gestión publica y privada de los

recursos del estado que generan en parte los altos índices de abstención electoral y

de poca legitimidad del régimen, salvo las adhesión que ha despertado Álvaro Uribe

Vélez en una especie inédita, insólita e inusitada de caudillismo neoconservador

antiprogresista.

32

Cabe recordar que en estos últimos 27 años en Colombia se modificó la Constitución Política en siete oportunidades, unas

veces bajo la modalidad de lo que llamamos Reforma Política de los partidos, de las elecciones de la administración y

regulación de las elecciones, incluidas en ellas las tres reformas de la “reelección presidencial” y del “equilibrio de poderes.”

Estas reformas fueron introducidas al texto constitucional colombiano precisamente para resolver los problemas de la

Democracia Representativa y con ellas se fortalecieron varios de sus componentes como el régimen de organización,

disciplina, financiación y control de los partidos políticos y como la organización electoral encargada de ello y de realizar las

elecciones.

43




Aparte de la tradicional captura de las nóminas de los organismos del Estado y de la

Administración publica en todos los niveles, también se ha producido un fenómeno

de apropiación ilícita de los bienes, de los contratos y de los flujos de recursos de los

presupuestos del Estado Social en una especie moderna de mensualización de las

coimas y mordidas para financiar las campañas políticas en unos casos y para

financiar la profesionalización ilícita de buena parte de los agentes de los partidos

elegidos en el Congreso de la Republica, ante las asambleas departamentales,

concejos municipales, alcaldías y gobernaciones y corporaciones autónomas

territoriales.

Estas prácticas de la corrupción no dejan ningún espacio libre de sus propósitos

ilícitos, y comprenden los recursos para los regímenes sociales de gasto publico en

salud, educación y alimentación de los menores y personas necesitadas.

Lamentablemente también aparecen en este ámbito la sustracción de recursos

públicos y privados por parte de las empresas administradoras de grandes

concesiones de puertos, aeropuertos, carreteras, autopistas o la gestión de servicios

públicos esenciales como la alimentación y salud pública, los subsidios populares, el

transporte masivo, entre otros.

De otra parte, también es indispensable pensar en la crisis de la democracia

representativa en Colombia a partir de la presencia reciente del fenómeno de las

redes sociales y del empleo de los equipos de comunicaciones inteligentes

dedicadas a desfigurar la realidad jurídica y política como ocurrió como lo advertimos

más arriba con el caso del referendo de los acuerdos de paz y las elecciones

presidenciales de 2018 con el profundo manejo de noticias falsas, calumnias, injurias

y degradantes manejos de la información entre adversarios.

3. La última etapa de producción del poder constituyente y reformador de la

Constitución que se cierra a finales de 2018 con la publicación de las últimas

sentencias de la Corte Constitucional y de los actos legislativos para la Paz,

promovidos durante el desarrollo del gobierno de Juan Manuel Santos, algunos de

44




los cuales fueron adoptados bajo una modalidad de trabajo legislativo y

constituyente llamada Fast Track, con los que se cierra el ciclo de las reformas

constitucionales de incorporación de los Acuerdos de Paz del gobierno, suscritos en

el Teatro Colon de Bogotá con los dirigentes del movimiento de guerrilleros de las

FARC.

Una vez terminado el proceso de modificaciones constitucionales correspondiente al

proceso de paz con la guerrilla FARC, se inicia un nuevo periodo político y

constitucional de Colombia con la inauguración del gobierno de Iván Duque Márquez

en la presidencia de la república y con la jefatura del partido de gobierno llamado

Centro Democrático, en cabeza del dos veces ex presidente Álvaro Uribe Vélez, de

nuevo Senador de la Republica electo y en ejercicio y a su vez vocero histórico de

ese partido. Con su presencia en la política colombiana se establece un régimen

político tendencialmente caudillista, mesiánico, neoconservador y antiprogresista

que ahora regresó al poder de modo ciertamente precario y débil en las dos cámaras

del Congreso de la Republica.

En efecto, como veremos más adelante, muy a pesar de la notables actualización y

la profunda modernización constituyente en nuestro país y sus desarrollos

jurisprudenciales y normativos, como ocurrió con la profundización de las

instituciones del estado social y de las reglas del régimen democrático de derecho

ocurrida desde 1991, admiradas en el ámbito internacional, Colombia ha caído de

modo recurrente en una serie de profundas crisis en sus instituciones

constitucionales en general y en el ámbito de sus instituciones políticas y

representativas en particular en materia de la organización, existencia y

comportamiento de los partidos políticos y del funcionamiento de los órganos y

organismos de administración de justicia.

De igual modo las causas de las crisis actuales de nuestro régimen político se han

caracterizado por comprender y extenderse a las conductas punibles, ética,

45




disciplinaria y penal de buena parte de nuestros actores políticos y judiciales muchos

de ellos expulsados de la vida política por razones penales y disciplinarias.

Todo este panorama de perdida de legitimidad y de calidad de la democracia

representativa en Colombia, ha generado una verdadera huida de los ciudadanos de

los partidos organizados y ha dado lugar a la configuración de una especie de

nuevos partidos red cargados de odios, intolerancia, sectarismos y fracturas de los

sentimientos de afinidad por las instituciones representativas.

Dichos sentimientos contrarios al progresismo, de intolerancia y

neoconservadurismo, resultan disfrazados de una bondadosa y apacible unidad

nacional sin enemigo, pero cargados de exclusiones y de perversas

descalificaciones y de peligrosas animadversiones por los contrarios en política e

ideología, en todo caso orientados contra toda forma de progresismo liberal. En

estas condiciones no se han podido organizar las actividades del Congreso de la

República en funciones legislativas y no existe una agenda de compromisos de

trabajo, ni mayorías, ni coaliciones partidistas lo que hace imposible la producción

normativa ordinaria indispensable.

5. Sin duda, el proceso de paz terminado con las FARC y sus acuerdos con el

gobierno reelegido de Juan Manuel Santos, abrió fuertes fracturas ideológicas con

algunas de las demás fuerzas políticas nacionales que se han prolongado en estos

meses iniciales del nuevo gobierno. Especialmente cabe indicar inicialmente las

serias dificultades para la aprobación de los acuerdos de paz sobre la llamada

justicia especial de paz –JEP-, los beneficios de la reinserción y su financiación y la

oposición vigorosa en todos los ámbitos promovidas por las tendencias de las

tendencias políticas e ideológicas contrarias a esos acuerdos y al gobierno que los

celebró como ocurrió con la manipulación en redes de las verdades y mitos del

proceso de paz, hasta involucrar sentimientos religiosos y morales relacionados con

la familia, la propiedad y la tradición religiosa y cultural de la nación. El partido del

presidente Duque hoy expresa su repudio a la representación de los ex guerrilleros

46




de las FARC y de las victimas de la confrontación sangrienta entre los colombianos y

juega a romper los acuerdos con las FARC y las negociaciones con los guerrilleros

del llamado ELN.

Hoy nos encontramos padeciendo un régimen formalmente presidencial pero real y

francamente con una presidencia muy débil orgánicamente por la ausencia de

partidos fuertes y solidos en el Congreso de la República y muy pocos posibles

aliados y por la gravitación innegable de los dirigentes del llamado partido Centro

Democrático, quienes no han querido hacer alianzas ni coaliciones de gobierno y

sólo cuentan con 19 senadores de 108 y muy pocos elegidos a la Cámara de

Representantes.

Ellos además se han enfrascado en una muy fuerte actividad de descalificación de

los amigos del gobierno anterior del premio nobel de paz Juan Manuel Santos, con

fuertes y agresivas ofensivas burocráticas y mediáticas que de otra parte también se

dirigen contra el senador Gustavo Petro segundo en los resultados electorales

presidenciales, hasta el punto de impedirle obtener la personería jurídica que le

corresponde constitucionalmente como partido político a su movimiento y de

mantener un abusivo embargo de parte importante de su remuneración como

Senador de la República

7. Las ultimas crisis de nuestra democracia, aun obedecen esencialmente a la

presencia perturbadora del fenómeno del narcotráfico y de su gran capacidad de

corrupción y de establecer paradigmas y rupturas sociales e ideológicas, y del poder

de los actores generadores de la violencia política de grupos y bandas de terroristas

y de grupos de derecha terrateniente y de izquierda armada con fuertes influencias

territoriales.

Con la desaparición de los partidos políticos tradicionales entraron a ocupar su

espacios las diversas fracciones de los políticos tradicionales regionales reunidos

entorno de las nuevas agrupaciones derivadas del gobierno de Álvaro Uribe Vélez

47




creador con Juan Manuel Santos de los llamados Partido de la U y partido Centro

Democrático. También han surgido otras fuerzas políticas importantes como la del

llamado Cambio Radical y la tendencia electoral de varios grupos de Izquierda como

la del ex alcalde de Bogotá Gustavo Petro y las del llamado Polo Democrático

Alternativo.

Esto fue seguido por la terrible agudización del poder territorial y militar del grupo

armado guerrillero FARC con sus acciones terroristas y narcotraficantes también

violatorias de los derechos humanos por medio del secuestro, la extorsión y el

crimen organizado del narcotráfico durante el generoso esfuerzo de Andrés Pastrana

Arango con el inmenso crecimiento de las acciones y del poder intimidante hasta el

punto de considerarse seriamente la configuración de un Estado Fallido.33

Esta grave situación generó la absoluta perdida de legitimidad de las instituciones de

la democracia representativa y validó ideológicamente las propuestas de organizar

grupos de autodefensas y de redes de cooperantes para la defensa de haciendas y

bienes en el campo. De alguna manera es preciso indicar que esa situación de

desprestigio de las propuestas de negociación condujo a acreditar de modo súbito

las propuestas del candidato Álvaro Uribe Vélez, lo que lo llevó a la presidencia de

manera súbita y sólida, derrotando en dos oportunidades a los candidatos liberales y

a los de la incipiente izquierda como Horacio Serpa Uribe y Carlos Gaviria Díaz entre

otros.

Este nuevo partido y su jefe natural, ahora fungen como la bancada de gobierno sin

mayorías congresionales propias y suficientes, en una especie de presidencialismo

moderado y acotado, con algunos elementos propios de algunos regímenes

semiparlamentarios altamente fraccionados y con instituciones de control político de

partes del Congreso de la República al Poder Ejecutivo, especialmente agravados 33 Desde luego a estos niveles de la crisis colombiana se llega, entre otras razones, por la crisis de legitimidad del precario

gobierno de Ernesto Samper y la presencia de dineros del narcotráfico en la financiación de la campaña electoral presidencial

y de los congresistas y por sus tremendos problemas judiciales causados por la presencia generalizada de los dineros del

narcotráfico en las elecciones que afectó a la de los alcaldes así como de gobernadores.

48




con el novísimo Estatuto de la Oposición que se estrenará en el gobierno que

comienza.

Además, aquella jefatura se perfila no sólo como de la bancada del partido del

presidente sino de los acuerdos interpartidistas que deben hacerse valer para

asegurar la gobernabilidad y el indispensable flujo de la actividad legislativa que se

debe desarrollar en los próximos años. Al parecer, la mayoría para la gobernabilidad,

será garantizada insólitamente por los votos de los partidos cristianos o

evangélicos, por los tres ex presidentes muy activos incluidos Cesar Gaviria y

Andrés Pastrana, en una especie de recomposición del régimen político entorno de

las élites de los partidos tradicionales que fueron socios desde 1957 pero que ya no

existen y sólo subsisten llevados de la mano del ex presidente Álvaro Uribe Vélez .

Cabe subrayar la importancia que han adquirido los grupos políticos integrados por

dirigentes y pastores de las iglesias de origen evangélico como el MIRA Iglesia de

Dios Ministerial de Jesucristo Internacional, Renovación Carismática, Partido

Nacional Cristiano de la Misión Carismática Internacional, Colombia Justa y Libres,

entre otros.

8. De otra parte también dicha crisis de la democracia representativa en Colombia se

extiende y se ocupa de las demás instituciones políticas de relieve constitucional,

precisamente al inicio de un nuevo periodo presidencial en cabeza de Iván Duque

Márquez, que representa al partido político llamado Centro Democrático con diez

millones de votos, después de una muy interesante campaña electoral con el

candidato del llamado progresismo de la Colombia Humana, Gustavo Petro Urrego

con ocho millones 500.000 votos. Con el resultado de ese debate electoral se dio

inicio a una nueva era política y constitucional en Colombia, que podría aproximarse

a un nuevo modelo del régimen de partidos en el poder, con la presencia de nuevas

bancadas y nuevas jefaturas en el Congreso de la República, especialmente con la

llamada moción de censura en todos los niveles de al administración territorial, entre

otros elementos.

49




En efecto, la Constitución Política vigente se aproxima a cumplir sus primeros treinta

años de existencia en medio de la rauda y apretada sucesión de graves

acontecimientos políticos y judiciales que ha debido soportar, repudiar, castigar y

premiar, y a pesar de un buen número de reformas estructurales que le han dado

otra configuración relativamente diferente de la existente en la versión original de

nuestro estatuto superior.34

En este sentido en el reciente pasado institucional, pasamos de una especie

novelada de Estado Fallido y de la configuración de una Seudo Narco Democracia

que por lo contrario, adelantó con vigor varias guerras contra el crimen organizado

de los narcotraficantes y sus mafias beligerantes y otras contra varios ejércitos

territoriales de guerrilleros, todos nutridos del dinero del crimen terrorista y del narco

cultivo y del narcotráfico.

Pero, además, el resultado de los acontecimientos constitucionales del Proceso de

Paz del Estado Colombiano condujo a la configuración paulatina de unos elementos

incorporados a nuestro régimen, ciertamente extraños y ajenos a nuestra tradición

reciente como la llamada Justicia de Paz, o la llamada Justicia Transicional y

Restaurativa, y a la configuración de gobiernos sin un partido de gobierno y de

alianzas precarias de partidos como fue la llamada Mesa de la Unidad Nacional de

los dos gobiernos de Juan Manuel Santos. Estos gobiernos también se han

constituido sin la reunión efectiva de todos los partidos dominantes, como ocurrió por

ejemplo en el caso de los dos gobiernos consecutivos de Álvaro Uribe Vélez,

durante los que se permitió su reelección inmediata y se tramitó el acto legislativo

que autorizaba un tercer periodo presidencial continuo, lo cual fue proscrito por la

34

De las reformas constitucionales introducidas a la Carta Política de 1991 durante los años anteriores al proceso

de paz con las FARC, es posible concluir inicialmente de que se ha pasado de un régimen presidencial reforzado

y depurado como lo fue en sus inicios, a una especie de semiparlamentarismo moderado con abundantes

instituciones de control legislativo al gobierno y una nueva modalidad de jefatura partidista en el Congreso de la

República,

50




Corte Constitucional en celebre decisión fundada en el supuesto de la defensa de la

esencia de la Constitución que proscribe las sustituciones a la Carta Política.

De igual modo, dicha configuración político constitucional expresa la nueva realidad

que hemos configurado los colombianos y que supone la presencia en el Congreso

de la República de este ex presidente como jefe del partido del Presidente de la

República, de quien se dice que se comporta bajo una modalidad de nuevo

caudillismo nacional, de una parte, y de otra, expresa la presencia de una débil pero

muy simbólica bancada de representantes y senadores de la guerrilla de las FARC

desmovilizada y acogida al ordenamiento nacional, a pesar del repudio de los jefes

del partido que venció en las elecciones de 2018.

Además, la continuidad, los cambios y la madurez del viejo régimen político nacional

preconstitucional que desde ese marco institucional se resiste a sucumbir en su

propia decadencia, en todo caso causada por un estamento político soportado en

sus propias clientelas, en la corrupción desbordada y en un sustrato inmenso de

exclusiones, de enclaustramiento estamental y de blindaje institucional.

En este orden de ideas se destaca la nueva presencia de la institución política

colombiana de los ex presidentes Uribe, Gaviria y Pastrana, que en un nuevo pacto

acordaron escoger un candidato a Contralor General de la República, y apoyar al

gobierno en el desarrollo de su incipiente agenda legislativa.

9. Lo más importante de este largo periodo es una especie de autodemolición de los

dos partidos políticos tradicionales e históricos y la imposibilidad real de su

restauración en los próximos años. En este sentido, en el desarrollo de este periodo

constitucional los dos partidos tradicionales, liberal y conservador casi han

desaparecido del escenario nacional y de los espacios de la política local y regional

por fuerza del modelo Uribista y Santista de personalización casi caudillista del

presidencialismo transformado, y por algunas agrupaciones de izquierda y de centro

izquierda, todos encarnados en los partidos de la U, Cambio Radical y Centro

51




Democrático de un lado, y el Polo Democrático, el Partido Verde, Progresistas,

Colombia Humana y varios movimientos de indígenas y de negritudes.

Este nuevo multipartidismo colombiano se ha construido dentro del marco

constitucional vigente y gracias a las varias reformas políticas insuficientes y débiles

pero que han patrocinado el actual estado de cosas de la política electoral y de

gobierno que expresan nociones como la mesa de la unidad nacional y los

caudillismos anormales o atípicos y de nuevo cuño.

En mi opinión, buena parte de la continuidad del régimen político colombiano se

debe a la debilidad política y mediática de las fuerzas progresistas y liberales y se

mantiene, en parte, gracias a las cuatro reformas introducidas en el régimen

electoral y de partidos, así como en el Régimen Económico y de la Hacienda Pública

mencionado, con un fuerte impacto en el régimen político, que lo ha cooptado casi

todo, a través de la presidencialización y la politización del régimen constitucional de

la hacienda pública y de transferencias y participaciones territoriales dirigidos por

senadores, representantes, gobernadores y alcaldes.

Esas reformas rompieron el bipartidismo tradicional y abrieron los escenarios de la

política a coaliciones electorales de nuevo cuño, afianzadas en el control y

direccionamiento de los recursos públicos, la mensualización profesionalizada de los

ingresos de los políticos regionales y con las viejas y nuevas formas de hacer

política en el mundo.

Como veremos, este régimen político constitucional, que podemos calificar como un

régimen cooptado por las viejos y jóvenes actores de los escenarios de la

gobernabilidad en los llamados modelos y mesas de la Unidad Nacional, ha

superado y absorbido a los dos partidos tradicionales, los que han sido sustituidos

por otras organizaciones políticas y por varios liderazgos caudillistas y oligárquicos y

territoriales como los ya mencionados del llamado Centro Democrático, el de Cambio

Radical, y el Partido de la U o de la llamada Unidad Nacional y el Mira.

52




Aquí cabe destacar la tormentosa y equivocada senda escogida por el gobierno de

Juan Manuel Santos de someter los Tratados de Paz con las FARC a la votación

popular referendaria de una parte, y la desafortunada decisión de la Corte

Constitucional al permitir que, en desarrollo del deber de informar de esos acuerdos

de paz al Congreso como lo dispone el numeral 6º del articulo 189 de la Carta

Política, éste pudiera introducirle modificaciones, todo lo cual dio vía libre a los

enemigos de la paz de imponer sus perversas modificaciones y obligó al Gobierno a

expedir otros actos y a someterlos al control del Congreso y de nuevo al juicio de la

Corte Constitucional.35

Nuestro régimen atraviesa un insólito procesos de crisis relativa y parcial, como

ocurrió con la victoria del NO en el referéndum o plebiscito colombiano sobre los

acuerdos de paz entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC y el

envalentonamiento reaccionario y ultraderechista y religioso en este país.

35

Articulo 189 numeral 6º. de la Carta Política que establece: “Corresponde al Presidente de la República como

Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: …6º. ….y convenir y ratificar los

tratados de Paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso…”

congreso iberoamericano de derecho...

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