CAPÍTULO 2

Conflicto colombiano: ¿la amenaza regional?

Presentación

En el marco de los eventos realizados por la Red de Estudios de Espacio yTerritorio (RET) organizamos, a partir del seminario Fronteras e Integración y la investiga­ción sobre vecindad y frontera, que desarrollo en el lepri en la sede de Bogotá, dos talleres orientados a contextualizar, desde las dinámicas internacionales, la pre­gunta sobre dónde ocurre el conflicto armado, interrogante que fue asumido por la RET para articular la reflexión sobre las "dimensiones territoriales de la guerra y la paz".

En el primer taüer, realizado en Bogotá el 17 de octubre de 2001, empezamos por enmarcar la discusión en la álgida situación intemacional surgida a partir de los fatídicos acontecimientos del 11 de septiembre y de la respuesta estadounidense, que habían colocado la seguridad y el terrorismo como temas centrales de la agenda global. Iniciamos la discusión con un foro en el que los colegas del lepri, Diana Rojas y Luis Alberto Restrepo, presentaron sus reflexiones sobre el tema. En el taüer nos pregunta­mos por las repercusiones de estos hechos sobre el conflicto colombiano. A continua­ción, Marco Romero y yo examinamos el proceso de intemacionalización del conflicto colombiano y la búsqueda de la paz y, en particular, discutimos a partir de la presenta­ción de los dos libros publicados por la Universidad Nacional sobre el Plan Colombia, uno por la facultad de Derecho y otro por el IEPRI. Posteriormente, centramos el deba­te sobre "Las dimensiones y condiciones de la regionalización del conflicto colombia­no", con base en la ponencia presentada por el colega ecuatoriano Adrián BoniUa que se publica en este Ubro, en la cual su autor sostiene que la regionalización se produce básicamente a partir de la política estatal estadounidense en la región andina alrededor de su agenda sobre narcotráfico, muestra algunas de las reacciones que se han produ­cido en los países vecinos de Colombia y presenta posibles escenarios de procesamien­to del conflicto colombiano en términos regionales.

Con el fin de dar continuidad a nuestra reflexión sobre el contexto interna­cional en el que se desarrolla el conflicto colombiano, realizamos un segundo taller el 10 de septiembre de 2002. En aquella ocasión retomamos la discusión sobre los efectos del pos 11 de septiembre. Hugo Fazio hizo una síntesis de las reflexiones presentadas en un libro suyo sobre el tema recién publicado por el lepri, y otro tanto hizo el colega argentino-venezolano Andrés Serbin, presidente de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y sociales del Gran Caribe (CRIES), a partir de los artículos publicados en Pensamiento Propio sobre los retos que ese nuevo contexto internacional plantea, desde el punto de vista de la sociedad civil, a la integración latinoamericana y caribeña. Posteriormente ahon­damos en el debate mediante cuatro intervenciones, publicadas aquí, acerca de las interacciones que el conflicto ha ido construyendo con los países vecinos. Inicia­mos esta exploración con mi presentación general sobre cómo se articulan los

55

efectos de la confrontación nacional con la situación y las reacciones de cada uno de los países colindantes con Colombia. Por mi parte cuestiono el señalamiento al conflicto colombiano como la principal amenaza a la región andina, que cada sector tiende a magnificar a partir de sus propios intereses, y que al mismo tiempo oculta otras dinámicas globales, hemisféricas, regionales y locales que lo atravie­san y refuerzan. Luego, en una ponencia sobre la evolución de la posición y actua­ción de los gobiernos de su país sobre el conflicto colombiano desde los años de 1980 hasta 2002, la colega venezolana Elsa Cardozo se pregunta por las repercu­siones que este tratamiento del problema ha tenido para la situación colombiana y su conflicto interno, para la política y dinámica venezolana, y para las relaciones entre los dos países; y plantea la necesidad de dar un giro al manejo que Venezuela hace del conflicto con el fin de contribuir a la búsqueda de una salida negociada entre los colombianos. En seguida, la colega brasilera Mónica Hirst puntualiza temas clave que permiten entender mejor la política exterior de Brasil y, más en concreto, cómo Brasil se posiciona frente al conflicto en Colombia en momentos en que allí llega al poder un nuevo gobernante. Su enfoque estuvo centrado en las posiciones de los actores domésticos brasileños, los contenidos de sus posiciones, la agenda colombo-brasilera y los desafíos de Brasil frente a la crisis colombiana. Finalmente, Luis Alberto Restrepo, profesor del lepri, realiza a manera de conclu­siones del evento, una aproximación general a la explicación de las políticas adop­tadas por los gobiernos de países vecinos de Colombia ante el conflicto interno del país, y más en particular, al cambio que estas políticas han experimentado desde fines de la década de 1980 hasta hoy. Para ello considera dos factores principales: el marco político internacional y la evolución del conflicto colombiano mismo.

Ponemos a disposición de los lectores las intervenciones y ponencias pre­sentadas en los dos talleres que no han sido difundidas en otras publicaciones, con el fin de estimular la investigación y el estudio sobre un tema de la mayor relevan­cia para el análisis de la situación nacional y de posibles salidas a la confrontación armada. Estos dos talleres de la RET y el seminario sobre Fronteras e Integración, del lepri, han ayudado a articular el proyecto de investigación Agenda Andina Brasilera de Seguridad, que empezamos a realizar, conjuntamente, el lepri de la Universidad Nacional de Colombia, la Universidade Federal do Rio Grande do Sui (UFRGS) en Porto Alegre, la Universidad Central de Venezuela, Flacso, sede Quito, y el Centro de Estudios Brasileros en Buenos Aires, con el propósito de dar conti­nuidad al debate emprendido por académicos de países vecinos de Colombia. Agra­dezco a Colciencias el apoyo a la investigación que realizo sobre cooperación, conflicto en la vecindad y las fronteras colombo-venezolanas que me ha permitido impulsar este proceso de acercamiento a centros académicos de países andinos y de Brasil.

Socorro Ramírez

56

EL CONFLICTO COLOMBIANO Y SU INTERACCIÓN

CON LAS CRISIS DE LOS VECINOS

Socorro Ramírez*

El conflicto colombiano es percibido o señalado por Washington, los países veci­nos y hasta por el gobierno colombiano como "la amenaza" a la seguridad estatal o humana en la región andina. Amenaza que cada actor o cada país involucrado en el asunto trata de amplificar: las guerrillas y paramilitares colombianos para neu­tralizar a los vecinos, el gobierno colombiano para lograr su involucramiento, los vecinos para reclamar más recursos y Estados Unidos para justificar su mayor involucramiento. En esa exageración de la amenaza, el conflicto colombiano se convierte, por encima de sus propias posibilidades, en el causante de todo lo que ocurre en la región e invisibiliza las dinámicas globales, hemisféricas, regionales y locales que lo atraviesan y refuerzan.

Por eso hemos venido insistiendo1 en la necesidad de mostrar no sólo los efectos externos de la confrontación colombiana sino también de analizar sus interacciones con el contexto y las prioridades internacionales, con la política antidrogas y antiterrorista norteamericana, y con los procesos que ocurren en la región andina propios de las zonas fronterizas y de la situación interna de cada uno de los países vecinos. Es decir, hemos insistido, ante todo, en la necesidad de ver el conflicto junto con el entramado de relaciones que no tienen como único referente a Colombia sino que van más allá de su propia situación interna y que responden a flujos globales o a políticas estadounidenses para la región. Asimismo, hemos insistido en la importancia de no desconocer el sinnúmero de intercam­bios de muy diversa naturaleza (comercial, política, social, cultural, migratoria, etc.) que a través de disímiles redes y espacios binacionales o transnacionales arti­culan a diversos sectores y procesos que de manera permanente traspasan las fron-

* Doctora en Ciencia Política, profesora titular del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, lepri de la Universidad Nacional de Colombia. Este tra­bajo es resultado del proyecto de investigación "Cooperación, conflicto en la vecin­dad colombo-venezolana" que realizo con el apoyo de Colciencias.

1 Socorro Ramírez. "La intemacionalización del conflicto y de la paz en Colombia". En El Plan Colombia y la internacionalizado!! del conflicto. Bogotá: lEPRI-Planeta, 2001, pp. 13-114.

57

Socorro Ramírez

teras nacionales y que inciden en el conflicto. Igualmente, hemos insistido en la urgencia de observar cómo interactúan con el conflicto colombiano diversos sec­tores en las fronteras terrestres de Colombia y en los centros políticos de los países vecinos en los cuales se viven duras convulsiones sociales, graves crisis económica, agudas manifestaciones de ingobernabilidad.

En este ensayo no nos vamos a referir a todas esas dimensiones. La perspec­tiva que acá asumimos indaga no tanto por las conexiones internacionales y hemisféricas sino, en particular, por las interacciones existentes entre el conflicto colombiano y los países vecinos. Ahora bien, aunque, en la primera parte mostra­remos los efectos o impactos que la confrontación colombiana genera, no los concebimos a la manera de un derrame que contamina a otros países ni reducimos la problemática a un desbordamiento del conflicto colombiano. Más bien, al revi­sar los efectos, trataremos de desentrañar parte del complejo entrelazamiento en­tre actores y procesos que involucran el conflicto colombiano y la coyuntura críti­ca de los vecinos. Desde esta perspectiva, a manera de conclusión, miraremos no sólo las reacciones y acciones defensivas de los vecinos dirigidas a evitar el "conta­gio" sino los efectos de estas respuestas y las encrucijadas a las que se enfrentan especialmente los países andinos para actuar desde otra perspectiva. Finalmente, a manera de recomendaciones y como derivación de lo antes analizado, trataremos de referirnos a la necesidad de construir una perspectiva regional en la atención de la problemática colombiana y andina que acompañe los esfuerzos de cada país, Colombia en particular, para hacerle frente al agravamiento de la confrontación armada y a la tensión creciente entre países vecinos con el fin de asumir de manera cooperativa la situación fronteriza y regional.

E F E C T O S E INTERACCIONES

Durante décadas, los grupos armados ilegales han aprovechado la debilidad o au­sencia del estado en zonas de fronteras internas para construir sus propios "san­tuarios" en áreas apartadas del amplio territorio colombiano, ricas en recursos de muy diversa naturaleza. A esto se suma la articulación de dichos grupos al proble­ma de las drogas ilícitas para financiar su accionar que, además de amplificar el conflicto, los ha llevado a una lucha por el control de territorios estratégicos, en particular en las fronteras internacionales, con el fin de usarlos como corredores para el tráfico de armas, precursores o drogas; y por conseguir apoyos logísticos de muy diversa naturaleza. Por esto, desde mediados de los años de 1990, se ha regis­trado un aumento de la repercusión de la confrontación armada en regiones fron­terizas, lo que ha hecho reaccionar a los vecinos y ha generado variados procesos locales, nacionales, binacionales o regionales.

Sin duda, los problemas que la presencia de los grupos armados produce son numerosos y diversos. Entre ellos está, ante todo, el riesgo para la seguridad, deriva­do del uso de territorios por parte de los actores en armas, bien sea como refugio o como espacio de operación o de repliegue defensivo; la amenaza a la integridad de

58

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

sus habitantes mediante asesinatos, secuestros y extorsiones; la posibilidad de apro­piación de tierras fronterizas; el peligro de contagio y difusión de la guerra; y la "geopolitización" y "securitización" de diversos temas nacionales, regionales o de integración. Al mismo tiempo interfiere procesos de reformas internas e incrementa el temor a una carrera armamentista, dado que las incidencias del conflicto elevan los presupuestos para defensa, obligan al despliegue de tropas y sirven a los militares de cada país de argumento para presionar por más y mejor armamento o por un mayor espacio político. Hay que tener en cuenta, además, el problema ambiental, derivado de la destrucción de ecosistemas compartidos, y en particular de bosques talados para ampliar los cultivos ilegales, así como la contaminación de aguas por la fumigación. Se debe considerar, también, el asunto financiero, ya que los gobiernos se ven obligados a desviar recursos para hacer frente a problemas humanitarios como el desplazamiento de personas afectadas por el conflicto.

El éxito de la implantación de guerrillas y paramilitares en las fronteras inter­nacionales depende no sólo de su acción sino del carácter mismo de estas áreas. De hecho, la mayor parte de estas zonas fronterizas constituyen espacios marginados de la vida de cada uno de los diversos países, en especial los andinos, donde el Estado llega cuando la frontera alcanza una notoriedad negativa porque ocurre un conflicto o porque amenaza con pasarse al país vecino. Las características de estas zonas se van delineando según sea el tamaño y la ocupación que el respectivo Estado ha hecho de su territorio, los recursos con los que cuenta el centro político para integrar sus propias poblaciones, el grado de desarroUo institucional, el fuerte o débil entramado social local e interfronterizo, etc. Las interacciones que aUí se establecen con el con­flicto colombiano dependen, por tanto, de muy variados factores entre los que se encuentran, además del carácter de la zona fronteriza específica, el que se haya solu­cionado o no la cuestión limítrofe, la situación particular del respectivo país y los lazos y mecanismos locales, binacionales e internacionales para hacer frente al con­flicto colombiano y a sus nexos con asuntos de seguridad, sociales, políticos, econó­micos y ambientales en los que se involucran los vecinos. Muchas de estas interacciones cuentan tanto como la propia confrontación en Colombia, la política antidrogas estadounidense y la forma en que el respectivo país se ha venido articulando a dicha estrategia regional. A continuación presentaremos cuatro tipos de interacciones que ocurren en los ámbitos locales, nacionales, binacionales y regionales.

Nexos locales

Con los reales o posibles efectos del conflicto colombiano: incursiones armadas, asesinatos, secuestros, extorsiones, uso de territorio vecino como refugio o centro de abastecimiento de actores armados ilegales, y con la militarización de algunas zonas fronterizas de Colombia y sus vecinos en los ámbitos fronterizos, ha aumen­tado la percepción de amenaza a la integridad física y la sensación de autoridades y pobladores locales de estar asistiendo a un súbito cambio en la vida local. Tam­bién se han visto perturbados los lazos sociales que en zonas fronterizas muy

59

Socorro Ramírez

pobladas tradicionalmente han mantenido los habitantes de ambos lados de la frontera y que suelen ser más fuertes que los establecidos con sus propias capitales, aunque en ocasiones esos nexos suelen ser vistos como sospechosos o inconve­nientes, por los centros políticos. Al mismo tiempo aumenta allí la percepción de oportunidad de negocio legal o ilegal bien sea para abastecer la demanda de dis­tinto tipo de apoyo logístico, la venta o alquiler de tierras, la prestación de servi­cios de muy diversa naturaleza, la vinculación a una red de tráfico de precursores químicos, de droga, de armas, de explosivos, de gasolina, de lavado de dinero, etc. Son muchos los sectores que en distintas poblaciones fronterizas o centros urba­nos de países vecinos se han vinculado de una u otra manera con el fin de paliar los problemas económicos y sociales locales o de su respectivo país. Todo ello aumen­ta no sólo los efectos del conflicto colombiano sino las variadas interacciones que se establecen con él y que terminan por alimentarlo.

Para ilustrar los problemas locales veamos el caso concreto de Ecuador, tal vez el más diciente de los fenómenos antes señalados, apoyados en estudios elabo­rados por investigadores ecuatorianos al respecto. Estos muestran que en los últi­mos años se ha iniciado un proceso de vertiginosa inclusión de una parte impor­tante de la frontera norte ecuatoriana a varias de las dinámicas transnacionales relacionadas con el conflicto en el sur colombiano. Este proceso, que no depende sólo de la confrontación colombiana está haciendo surgir un nuevo mapa regional en cinco dimensiones: económica, ambiental, demográfica, militar y social.

Primero, la vinculación de Ecuador a la cadena internacional del problema de las drogas, como lo muestra César Montúfar2, ante todo, con la participación de trabajadores ecuatorianos temporales en las plantaciones de coca del Putumayo, fundamentalmente en calidad de "raspachines". Estos flujos humanos no sólo co­rresponden a poblaciones que habitan cerca de la frontera norte sino que provie­nen de otras zona ecuatorianas como Santo Domingo de los Colorados. Luego, en el tránsito y tráfico de precursores químicos y de narcóticos, como se aprecia en las cada vez más frecuentes capturas de ecuatorianos. Después, en el lavado de dinero aprovechando la dolarización ecuatoriana. Finalmente, en el proceso de regionalización de la influencia, la intervención, la asistencia política, institucional y militar de Estados Unidos en la lucha antidrogas. Este proceso había comenzado con la Iniciativa Andina que George Bush (padre) puso en marcha en la Cumbre de San Antonio de 1992, y que se concentró, durante toda la década de 1990, en Perú y Bolivia. En 2000, el paquete de ayuda estadounidense para el Plan Colombia profundizó esta estrategia regional y asignó recursos, en particular para Ecuador, los que se sumaron a los contemplados para la adecuación de la base de Manta,

2 César Montúfar. "Un enfoque regional para analizar los problemas de seguridad de la región andina. Reflexión a propósito de la vinculación del Ecuador a la dinámica regional del conflicto colombiano". Centro Andino de Estudios Internacionales, Uni­versidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, 2002.

60

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

que comenzó a funcionar desde abril de 1999 como apoyo a misiones estadouni­denses que cubren zonas de producción en Colombia, Perú y Bolivia. Lo mismo hizo la Iniciativa Regional Andina de Bush (hijo).

Segundo, la incorporación de territorio ecuatoriano a la región afectada ambientalmente, como resultado de la proliferación de cultivos y de los resultados nocivos de las fumigaciones aéreas para erradicarlos. En efecto, la producción de coca y amapola ha afectado reservas naturales y bosques primarios de varios países andinos. Su procesamiento causa un impacto ambiental considerable debido a que los desechos de los precursores tóxicos que se utilizan son arrojados en ríos o que­bradas o abandonados en botaderos desde donde se filtran a corrientes subterrá­neas3 . El problema ambiental también surge con los efectos de la política de erradi­cación forzada mediante fumigaciones aéreas impuestas por Estados Unidos, las cua­les —con los recursos del Plan Colombia- se han reforzado mediante la aplicación de Roundup Ultra y el aditivo Cosmoflux 41 IF, mezcla que nunca ha sido científicamente evaluada y es dispersada en un área mayor de la ya muy significativa zona de cultivos ilícitos. Estudios concretos reaUzados en la frontera colombo-ecuatoriana reseñan problemas de salud, deforestación, contaminación del suelo, el aire, el agua y los alimentos; destrucción de otros cultivos, deterioro de proyectos de cría de animales y peces, los cuales constituyen la base de la sobrevivencia de campesinos e indígenas, y atentan contra la biodiversidad de flora y fauna4. A los efectos de las fumigaciones se suma el desplazamiento de cultivos ilegales Amazonas adentro y hacia la costa Pacífica, con el consiguiente incremento de la disputa por estos territorios para la producción y el tráfico de estupefacientes, precursores químicos, armas, bastimentos y recursos bióticos. Tales dinámicas generan presiones altamente desestabilizadoras en una zona que ha sido, geográfica e históricamente, de gran valor ambiental y de complejas relaciones entre grupos étnicos y colonos.

Tercero, la mayor permeabilidad y porosidad de las fronteras compartidas que permite, por un lado, la penetración del territorio ecuatoriano por grupos armados ilegales colombianos con el consiguiente aumento de formas de violen­cia y, por otro lado, el tráfico hacia Colombia de armas, explosivos y diversos elementos de guerra. Como recuerda Montúfar5, las provincias del norte de Ecua-

3 Así lo demuestra el informe de la embajada de Estados Unidos en Colombia. "Los Andes en peligro. Consecuencias ambientales del narcotráfico". 19 de marzo de 2001.

4 Desarrollaron estudios en esa zona Adolfo Maldonado, Ricardo Buitrón, Patricia Granda y Lucía Gallardo, "La fumigación en la frontera ecuatoriana", en lié. Anuario de ecología, cultura y sociedad. La Habana-Bogotá, Fundación Antonio Núñez Jiménez -Fundación Heinrich Boíl, Año 2, No. 2, 2002, pp. 195-206; Elsa Nivia. "Las fumigaciones aéreas sobre cultivos ilícitos sí son peligrosas". Ibid, pp. 207-222.

5 César Ivíontúfar. Op. cit.

6 i

Socorro Ramírez

dor han sido durante mucho tiempo lugar de descanso y abastecimiento de los grupos guerrilleros colombianos. Sólo en los 176 kilómetros de la provincia de Carchi, la policía ecuatoriana contabilizó, en 2001, treinta lugares clandestinos de paso entre ambos países. Claro que no todos ellos han sido generados por el au­mento de todo tipo de tráficos ilegales pues la comunicación entre las poblaciones fronterizas de los dos países es muy fluida no sólo en términos comerciales sino, familiares y étnico-culturales. Esa fluidez de vínculos desborda los pasos oficial­mente establecidos: los puentes internacionales de Rumichaca que articulan la provincia de Carchi en Ecuador con el departamento de Nariño en Colombia, o sobre el Río San Miguel, que une la provincia de Sucumbíos en Ecuador con el departamento de Putumayo en Colombia, o entre las poblaciones de Esmeraldas en Ecuador y Tumaco en Colombia.

Cuarto, el desplazamiento de colombianos, en particular hacia Ecuador y el temor, con la aplicación del Plan Colombia, a que aumentaran hasta generar una grave crisis humanitaria ha constituido otro eje de articulación del conflicto colom­biano con dinámicas locales. De acuerdo con estimaciones ecuatorianas, en 2000, alrededor de 15.000 colombianos cruzaron las fronteras hacia Ecuador, Venezuela y Panamá, 12.000 de los cuales se desplazaron a Ecuador. Aunque se trató de desplaza­mientos momentáneos pues el 90% regresó a Colombia vía Quito-Tulcán-Ipiales-Pasto6, esto ha significado un gran esfuerzo presupuesta! y social de los municipios vecinos. Claro que también ha dado la oportunidad de conseguir recursos interna­cionales ya que se han creado programas oficiales y no gubernamentales ecuatoria­nos, como el que desde marzo de 2001 desarroUa la unidad de desarrollo del norte ecuatoriano (Udenor). El problema demográfico podría ser más significativo si se tiene en cuenta que, además de los desplazados que se convierten en refugiados y se quedan a vivir en ese país, ha aumentado la migración de colombianos que se des­plazan a Quito buscando tranquilidad y trabajo. Claro que en muchos casos este proceso ha dinamizado la economía ecuatoriana pues muchos migrantes se han desplazado con sus recursos y han establecido empresas. Al mismo tiempo ha au­mentado la delincuencia, percibida como colombiana, lo que ha hecho surgir un fenómeno nunca antes visto de anticolombianismo en sectores generadores de opi­nión, que se transfiere a la población y a ámbitos estatales.

Quinto, a lo largo de los 586 kilómetros de frontera que comparten Colom­bia y Ecuador se han tejido estrechos vínculos familiares, comunitarios, organizacionales y comerciales de larga data, que en algunas zonas han llegado hasta a conformar agrupaciones transfronterizas, como ocurre con las comunida-

6 Grupo Temático de Desplazamiento. "Estado de situación del desplazamiento y retos para el año 2001". Reunión de información sobre el desplazamiento, Bogotá, 19 de enero de 2001. www.disaster.info.desastres.net, p. 11; citado por César Montúfar. Op. cit.

62

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

des afroecuatorianas y colombianas de Esmeraldas y Tumaco, que han venido de­sarrollando esfuerzos conjuntos de afirmación de su identidad cultural y de cons­trucción de una organización transnacional. Aunque ese tejido socio-cultural varía en calidad y cantidad según el carácter de la respectiva área fronteriza, lo que demuestra un estudio realizado del lado ecuatoriano es que donde existen fuertes lazos entre las comunidades y autoridades locales hay mayor potencial de amorti­guamiento de los impactos de la violencia y la crisis, así como mayor capacidad para defender derechos, bienes, servicios e infraestructura, para lograr mejores niveles de seguridad humana y para avanzar en iniciativas civiles que contribuyan a aliviar los efectos del problema. En cambio, cuando la presencia institucional del Estado es débil y el tejido sociocultural es incipiente o está ausente, mayor es la vulnerabilidad e inseguridad fronterizas7.

Dinámicas nacionales

Los procesos que se vienen desarrollando en las zonas fronterizas y las interacciones de sectores vecinos de Colombia con actores armados ilegales han generado en esos países las más diversas dinámicas; ante todo, la percepción de un inminente peligro de contagio, más que el reconocimiento de la articulación entre las coyun­turas críticas propias y la confrontación armada vecina. Esto ha llevado, ocasional­mente y sin mucho seguimiento del asunto por los medios de comunicación, a la denuncia de la conformación de grupos de apoyo a actores armados colombianos (guerrilla en Ecuador, nexos de paramilitares colombianos y ganaderos venezola­nos, de campesinos venezolanos y guerrillas colombianas). Además, en cada uno de los países vecinos de Colombia se asiste a la recuperación del espacio político para los militares con la elevación de los presupuestos para la defensa militar, la compra de armamentos, el aumento de tropas y su despliegue masivo en detri­mento de los recursos destinados a atender las necesidades sociales y de inserción internacional, que son ya de por sí precarios y que se han venido menguando por los costos del ajuste y de la crisis económica en que se debate cada uno de los países andinos. Ese contexto de interacciones con fenómenos trasnacionales que alimentan al conflicto colombiano ha hecho aumentar la corrupción nacional, el lavado de dineros, los contrabandos de muy diversa naturaleza y tener más fácil acceso al intercambio legal o ilegal de bienes y servicios. En otros casos, como el de la Argentina de Menem, el promover unUateralmente iniciativas como la con­formación de una fuerza de intervención estaba destinada a reforzar sus relaciones

7 Pablo Andrade (Coordinador de la investigación en la que participaron estudiantes del programa de relaciones internacionales). "Diagnóstico de la frontera Ecuador-Colombia". Centro Andino de Estudios Internacionales, Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, marzo de 2002.

63

Socorro Ramírez

con Washington más que a atender las necesidades de la búsqueda de salidas al conflicto8.

En esas dinámicas internas de países vecinos, el caso peruano es muy ilus­trativo del intento de aprovechar el conflicto colombiano, pero también alerta sobre los resultados contraproducentes que maniobras de esa naturaleza pueden generar.

No ha habido evidencia suficiente de la presencia de los grupos armados colombianos en el territorio peruano o su eventual presencia no ha tenido un impacto relevante o visible para Perú por la naturaleza de la zona fronteriza. El impacto en la zona compartida del Putumayo puede ser más de carácter ambiental dada la fragilidad e interconexión de los ecosistemas amazónicos9. A pesar de esa situación, como lo demostró en el momento en que ocurrían los hechos el analista peruano Carlos Basombrío10, la crisis colombiana fue usada políticamente con el fin de buscar dividendos internos en momentos críticos para el gobierno de Alber­to Fujimori y de ocultar la mezcla de personal de su gobierno y del ejército de Perú con el contrabando de armas hacia las Farc. Pero esta explosiva mezcla se revirtió hasta convertirse en un factor que contribuyó al fin del régimen autorita­rio peruano.

La cuestión empezó cuando Alberto Fujimori descalificó internacionalmente los esfuerzos de Andrés Pastrana por la paz y sindicó a Colombia como responsable del narcotráfico y de la inestabilidad regional. Así lo hizo Fujimori nada más y nada menos que en el Colegio Interamericano de Defensa en Washington, el 4 de

8 Según el matutino argentino la Nación, diplomáticos estadounidenses habrían pedi­do el respaldo del gobierno del presidente Carlos Menem y de la Alianza Opositora para una iniciativa latinoamericana destinada a enfrentar la difícil situación política de Colombia. El propio presidente conosureño manifestó interés en apoyar cual­quier tipo de iniciativa estadounidense de intervención en Colombia buscando así ampliar su margen de acción regional, en especial frente a Brasil, y con el fin de lograr la admisión de su país como miembro extra-AÜántico de la OTAN; "En el ojo del huracán". El Espectador, 23 de julio de 1999.

9 La zona colombiana de Putumayo comprende los departamentos de Putumayo y Amazonas y se extiende desde Leticia hasta el río Putumayo; por el norte limita con el río Caquetá. La zona peruana comprende el norte de la provincia de Loreto, alcan­za parte de la provincia de Maynas y Ramón Castilla e involucra a las poblaciones que están en las orillas de los ríos Putumayo, Ñapo, Amazonas y elYavari. El río Putumayo se forma en territorio colombiano. Tiene una longitud aproximada de 1.560 km y define la frontera entre Colombia y Perú.

10 Carlos Basombrío. "El Plan Colombia y el Perú". Ponencia presentada en el semi­nario América Latina y el Plan Colombia; ¿estabilidad o crisis? Caracas, Centro para la Paz y la Integración. Universidad Central de Venezuela, Grupo Académico Colom­bia-Venezuela, mayo de 2001.

64

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

febrero de 1999, ante un auditorio conformado por altos oficiales de las fuerzas armadas de distintos países americanos. Para descalificar la decisión de Pastrana de iniciar un proceso de diálogo con las FARC, se preguntaba: "¿Quién es el gobierno legítimo en Colombia: el gobierno electo o las guerrillas?". Dos días después, y en medio de la campaña electoral para buscar una nueva reelección, el gobierno pe­ruano alertó sobre una inminente invasión de las guerrillas colombianas y envió a la frontera con Colombia, con gran despliegue publicitario pero sin ninguna im­portancia militar real, 2.000 hombres para reforzar la seguridad en la zona11. Un mes después, el 12 de marzo, los ministros de Defensa, del Interior y el asesor de seguridad, Vladimiro Montesinos, visitaron la zona de frontera. Mientras, en un especial del canal de televisión más importante de Perú el mensaje que se trasmitía era:

Colombia está fuera de control; las guerrillas y los narcotrañcantes, flagelos conocidos por nosotros, controlan el país y no hay garantía alguna que, mientras Pastrana juegue irresponsablemente con la idea de un proceso de paz inviable, esto tenga remedio; peor todavía, hay un enorme riesgo de contagio y si nos descuida­mos podemos perder la paz que Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos nos consiguieron12.

El régimen peruano trató de usar el conflicto colombiano para lanzar una estrategia de legitimación y como una palanca más para permanecer en el poder y realizar su campaña electoral. Como lo mostró Basombrío, Fujimori buscaba con­seguir mayor reconocimiento de la población a los éxitos (reales y supuestos) del gobierno y las fuerzas armadas en asuntos de seguridad interna. Acabado el pro­blema subversivo interno y firmada la paz con Ecuador, la amenaza colombiana ayudaba a justificar la existencia de unas fuerzas armadas numerosas, la concesión de atribuciones excepcionales y, sobre todo, el papel de Vladimiro Montesinos. Además, en ese momento el gobierno peruano sufría fuertes cuestionamientos por sus políticas en los ámbitos democráticos y de derechos humanos. Era posible asumir que ese cuestionamiento liderado por Estados Unidos pudiera aumentar si trataba de imponer una tercera reelección presidencial contra el texto explícito de la Constitución. Por eso Fujimori y Montesinos buscaban también, con su discurso sobre Colombia, hacerse oír en los sectores duros de Estados Unidos, aquellos más escépticos frente a la paz de Pastrana, y legitimarse como aliado en la lucha contra las guerrillas colombianas. De ahí que al comienzo el mismo gobierno anunció que había descubierto un tráfico de 50.000 fusiles Kalashinov hacia las Farc. Luego se empezó a saber que el asunto era más siniestro, que Fujimori y Montesinos

11 Enrique Obando. "Drogas: una guerra que no se puede ganar"; Plan Colombia: debate en Lima sobre su impacto. Debate Agrario, No. 32, febrero de 2001.

12 Carlos Basombrío. "¡Nos duele Colombia! (...y lo que menos necesita es la sober-

65

Socorro Ramírez

tuvieron que descubrir y construir una coartada apresurada para explicar un tráfi­co en el que estaban profundamente involucrados. La maniobra fracasó y rápida­mente fueron desmentidos por los países mencionados en la versión oficial perua­na; Colombia, Jordania, España y, finalmente, Estados Unidos13.

En la relación de Estados Unidos con Perú coexistieron dos objetivos y dos políticas en la década de 1990, señala Basombrío. Por un lado, aquella que cuestio­nó desde el inicio la ruptura democrática, que presionó por mejoras en los dere­chos humanos y que criticó duramente las elecciones fraudulentas en el 2000. Por el otro, el gobierno de Estados Unidos consideró a Fujimori uno de sus mejores aliados en la lucha contra las drogas y, a Vladimiro Montesinos como el instrumen­to adecuado para mantener y consolidar esta alianza. La sospecha creciente que Vladimiro Montesinos no había actuado por su cuenta sino que pudo haberlo hecho con conocimiento de algunas agencias norteamericanas ha llevado a algu­nos a sostener que lo que había en preparación era una invasión norteamericana a Colombia que habría contado con la complicidad peruana. El propio Montesinos en su conversación con el empresario televisivo Genaro Delgado Parker, cuando hablaba sobre los supuestos planes de la invasión norteamericana en marcha14, dijo que contaba con el respaldo de la CÍA con la cual mantuvo una relación como enlace oficial desde 1990 hasta septiembre de 2000. Aunque es un episodio con­fuso, el tráfico de armas hacia las Farc fue la gota que rebasó la paciencia del gobierno de Estados Unidos y que precipitó las contradicciones internas en las fuerzas armadas peruanas15. De ahí que 72 horas después de la difusión del famo­so video16, Fujimori anunció su renuncia y la decisión de entregar el poder en un

13 Carlos Basombrío. ¡Cómo te usan, Colombia! Idéele, No. 122, septiembre-octubre

de 2000.

14 En el v ideo 1487 del 21 d e abril de 1 9 9 9 , Mon te s inos sost iene: "Claro, eso fue

coordinado por los americanos". "No se puede hacer eso ¿sabes por qué no se puede hacer? Porque en

primer lugar, Jamil Mahuad no está de acuerdo. El loco de Venezuela, el Chávez, tampoco está de

acuerdo. Y el único que apoya es Menem. Pero Menem está muy lejos del escenario. Cardozo tampoco lo

quiere", r e s p o n d i ó Mon tes inos . Agregó . "Tomamos las previsiones para que Perú esté prepara­

do para cuando se produzca (la intervención militar estadounidense). Ahora, cuando los infantes de

marina ingresen, ¿qué van a hacer las FARC y los narcos? ¿A dónde se van? Se vienen al Perú. ¿Qué va

a hacer la guerrilla? Se va a internar en la parte peruana", a r g u m e n t ó Mon tes inos . Ci tado p o r

Basombr io . Op. cit.

15 La República, suplemento. "Conspiración contra Colombia: El Plan de la CÍA y

Vladimiro Montesinos para la invasión militar al país vecino", 25 de marzo de 2001;

retomada en Colombia por £1 Espectador.

16 Casi todas las evidencias apuntan a que el video fue filtrado por la Marina, la

institución que mantuvo algún nivel de tensión en la relación con Montesinos y que

a la vez cuenta con los mejores vínculos históricos con Estados Unidos.

66

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

plazo de doce meses. Pero como no pudo recuperarse política ni psicológicamente del golpe recibido, dejó de gobernar para todos los efectos prácticos y actuó de manera errática en las semanas que precedieron su huida final del país. Horas antes de su partida, el Departamento de Estado de Estados Unidos anunciaba su veredic­to final: las armas fueron vendidas legalmente a Perú y tenían pruebas de que habían participado generales peruanos en servicio activo. Ese mismo día, muy probablemente en coordinación con los norteamericanos, Pastrana alzó su voz exigiendo explicaciones17.

Es interesante, por ser igualmente reveladoras, revisar otras explicaciones que surgieron en el debate peruano sobre la actuación del gobierno de Fujimori, como la referente a un supuesto expansionismo peruano aprovechando la fragili­dad colombiana. Según Basombrío y Obando, esta hipótesis —que ha estado en la mente de algunos militares peruanos— suponía que la geografia política del norte de América del Sur se rediseñaría: Ecuador estaría al borde de la explosión e inclu­so de la desintegración, por un lado, Guayaquil, por otro, Quito y la sierra norte lindante con Colombia, una nación que no sería viable y cuya zona fronteriza estaría pidiendo anexarse a Ecuador, debido al caos colombiano. En ese marco, Montesinos, en un acto de supremo nacionalismo, habría decidido participar en el rediseño de las fronteras, incentivar el caos en Colombia dando armas a las Farc para correr la frontera peruana hacia arriba y recuperar el trapecio de Leticia18.

A más de mostrar que la vecindad y la integración suelen ser sacrificadas por maniobras de política interna, estas acciones han ocultado los reales efectos de la política norteamericana contra el problema de las drogas, apoyada por los go­biernos andinos, que no han ido propiamente por la vía de su resolución sino que se han imbricado en las dinámicas propias de cada país andino. Por una parte, con las fumigaciones en el Putumayo colombiano podría subir el valor de la hoja de coca y los campesinos de las zonas cocaleras de países vecinos podrían retomar y ampliar sus cultivos. Este riesgo se produce en un contexto social agitado, tanto por los efectos dejados por las políticas de erradicación forzosa realizadas en la segunda mitad de la década de 1990, como por la capacidad creciente de concertación y reclamo de los campesinos cocaleros de los distintos valles perua­nos, fenómeno parecido al que se viene observando en Bolivia. El problema se haría más complejo en la medida en que aumentaran significativamente los recur­sos norteamericanos para continuar la erradicación o interdicción en cada uno de estos países. Como dice Basombrío, en el caso peruano, esto podría generar un clima favorable para un rebrote relativo y localizado de los grupos sobrevivientes de Sendero Luminoso y hacer resurgir cinco temas centrales de la discusión al respeto. Primero, la erradicación no ha sido el elemento explicativo de la reduc-

17 l a Repúblico. Ref. cit.

18 Enrique Obando. Op. cit.

67

Socorro Ramírez

ción de los cultivos en Perú; más bien tiene una dudosa base legal y ha originado conflictos con la población campesina. Segundo, los esfuerzos de desarrollo alter­nativo han sido insuficientes, poco creativos y han estado atravesados por la co­rrupción. Tercero, el factor que explica la reducción de los cultivos, a fines de los años de 1990 en Perú, es la caída de los precios y la reducción temporal de la demanda de Estados Unidos. Cuarto, paralelos a la reducción de los cultivos, se han producido cambios importantes en la actuación, eficiencia y rutas de los narcos peruanos, proceso que podría acentuarse por la situación colombiana. Quinto, en Perú las fuerzas armadas —y en menor media la policía— atraviesan un complicado proceso interno de crisis, reorganización y reducción de presupuestos, proceso que puede ser entrabado porque el aumento de los cultivos y el tráfico de droga puede incrementar la acción de los remanentes de las organizaciones subversivas. Sexto, el nuevo dinamismo de la actividad cocalera y del narcotráfico puede pro­ducir un reactivamiento relativo y de la capacidad de actuación de Sendero Lumi­noso en determinadas zonas, como el Alto Huallaga, con efectos importantes en las fuerzas de seguridad y hasta en el dificil esfuerzo de reconstrucción de la vida democrática.

Lo ocurrido en el caso peruano es bien aleccionador para Colombia. Como recuerda Basombrío, en la historia de Sendero Luminoso su momento de mayor expansión y desarrollo, la época y circunstancia en que consiguió su mejor arma­mento y quizá, la única ocasión en que logró construir una verdadera base social popular de apoyo fue, entre 1986 y 1989, cuando controló la región del HuaUaga.Y la razón principal de que esto ocurriera fue que centró su estrategia en ponerse al lado de los campesinos cocaleros en contra de la erradicación forzosa, a la par que cobraba cupos a los narcotrañcantes con los que formó un bloque contra las fuerzas armadas que debían, a la vez, erradicar y enfrentar a la subversión interna. Sólo cuando las fuerzas armadas entendieron el error y ya no se enfrentaron a los campe­sinos cocaleros, pudieron cambiar el curso del conflicto. Las zonas en las que sobre­viven las columnas de Sendero Luminoso son todas de producción de hoja de coca y rutas del narcotráfico. Si bien esos grupos carecen de fuerza e intención ofensiva, en los últimos años operaciones militares y policiales destinada a erradicarlos han ter­minado en fracaso con pérdidas de vidas y derribamiento de helicópteros, como el que ocurrió no bien iniciado el gobierno de Alejandro Toledo.

Tensiones binacionales

En todas las relaciones bilaterales de Colombia con sus vecinos ha venido ocu­rriendo un proceso de paulatina "geopolitización" y "securitización" de las diver­sas agendas binacionales a costa de un tratamiento conjunto de las cuestiones fron­terizas y de la integración que contienen interdependencias positivas, las cuales se han venido creando, en particular, en el marco de la Comunidad Andina. En la

68

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

mayoría de estas relaciones binacionales ha empezado a predominar el desacuerdo sobre la naturaleza y la responsabilidad de cada lado en el tráfico de armas, drogas, precursores, lavado de dineros; sobre el control a la circulación de equipamiento (botas, hules) dinamita y armas para los actores armados ilegales. Asimismo, ha habido un creciente desacuerdo sobre la estrategia de seguridad nacional y fronte­riza que cada uno aplica y el tipo de comportamiento que reclama de su vecino. Estas situaciones se han ido haciendo más explosivas en la medida en que las divergencias políticas entre los gobiernos aumentan y en que los mecanismos locales, binacionales o subregionales no tienen el dinamismo necesario, son insu­ficientes para hacerles frente o se paralizan por desacuerdos entre las capitales.

Ese deterioro de una vecindad bastante proactiva se observa en el caso de la relación intergubernamental entre Ecuador y Colombia. Aunque la comisión de vecindad y la comisión militar binacional fronteriza (Combifrón) se han reunido ocasionalmente, no lo han podido hacer más frecuentemente ni han podido llegar a los acuerdos suficientes para procesar los temas derivados de la interacción con el conflicto colombiano. Más bien, se han venido paralizando acuerdos como la conformación de una zona de integración fronteriza, la primera que existió en el marco andino, y que autorizaba el libre tránsito de personas de los dos países sólo con el documento de identidad nacional, la exención de la tasa aeroportuaria in­ternacional y la circulación de vehículos particulares entre Cali y Quito. Aunque se han hecho algunos controles fronterizos compartidos, los problemas de seguridad en la frontera han frenado diversas dimensiones de funcionamiento. En el caso de Panamá, en cambio, el entendimiento más bien ha ido en aumento y se ha pasado de una denuncia del gobierno por la inseguridad derivada de incursiones guerri­lleras y paramilitares, de la presión por la permanencia de Estados Unidos como protección por lo que ocurre en el Darién, y de desacuerdos ante situaciones con­cretas -devolución de desplazados, control del contrabando de armas proveniente de Centroamérica, intento de reunir a los vecinos sin la participación de Colom­bia- a un reforzamiento de la acción conjunta entre los dos países. A esto han contribuido el mayor control sobre la frontera, el funcionamiento de los canales binacionales y la convergencia política entre las capitales.

El caso más complejo de tensión bilateral es el que se ha venido desarrollan­do entre Colombia y Venezuela. En los dos países, por el peso y la naturaleza de los difíciles procesos de delimitación fronteriza, primero terrestre y luego marítima, existe una profunda desconfianza mutua que ha llevado a que cada uno de los ejércitos tenga al otro como su primera hipótesis de conflicto internacional. Eso hace que los cortos períodos de cooperación entre los dos países den paso muy rápidamente a situaciones de tensión en las que se paralizan los canales de diálogo y negociación sobre asuntos clave de la vecindad. En esa misma medida, y de acuerdo con la situación interna de cada uno de los dos países, Venezuela -aunque ha mantenido acciones a favor de la paz- ha ido cambiando unUateralmente su posición frente al conflicto colombiano.

69

Socorro Ramírez

Durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), que se propuso -por primera vez en Colombia—, diálogos con la guerrilla para buscar una solución negociada al conflicto armado, los presidentes Luis Herrera Campins (1979-1984) y Jaime Lusinchi (1984-1989), aunque tuvieron divergencias entre ellos sobre te­mas internos y con su homólogo colombiano en cuestiones binacionales, considera­ron a las guerriUas como un problema colombiano. Ni el conflicto colombiano ge­neraba graves efectos ni la situación binacional se encontraba en uno de sus momen­tos cooperativos como para esperar una actitud distinta. Más bien, esta década de 1980 constituyó uno de los periodos de incremento de la tensión binacional por las diferencias sobre la delimitación marítima; desde 1981 con el fracaso de la hipótesis de Caraballeda hasta 1987 con el incidente de la corbeta Caldos. A pesar del adelanto de algunas negociaciones en el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), que con­cluyeron en la reincorporación a la vida civil de diversos grupos guerrilleros, el conflicto colombiano empezó a ser visto como un problema que desbordaba a Co­lombia, al tiempo que se le exigía a Bogotá incrementar su presencia en la frontera. En este periodo, al mismo tiempo que aumentaron las acciones de la guerriUa, se fue incrementado la sensibilidad y la percepción de vulnerabüidad de Venezuela y de "interdependencias negativas" con Colombia.

El periodo en que coincidieron Barco y Carlos Andrés Pérez (1989-1993) fue de mucha cooperación pues ambos presidentes, pertenecientes a la zona fronteriza, se propusieron dar un giro a las relaciónales binacionales y Uegaron a acuerdos en torno a la agenda y los mecanismos de vecindad para su manejo. Estas decisiones se convirtieron en señales positivas que lograron estimular el proceso de integración económica binacional, incrementaron significativamente el intercambio comercial, las alianzas estratégicas y las inversiones cruzadas entre empresarios de los dos paí­ses. De ahí el boom del comercio bilateral que se conoció desde entonces. Con relación al conflicto colombiano, había mayor conciencia sobre la necesidad de fortalecer las "interdependencias positivas" de los dos países, para lo cual era imprescindible de­sarroUar de manera cooperativa en la agenda bilateral y pacificar a Colombia. En ese marco cooperativo y en el contexto de grandes cambios internacionales, Pérez man­tuvo como ejes de su actuación la convergencia democrática con el gobierno colom­biano, el apoyo a las negociaciones entre los mismos colombianos y el interés en ayudar a mostrarle a la guerriUa la imposibüidad de su triunfo militar. Por eso, Pérez ofreció a Venezuela como sede para los diálogos de paz intentados de nuevo en 1991 por el presidente César Gaviria (1990-1994). Las dos rondas realizadas en Caracas -la primera del 3 al 5 de julio y del 20 al 25 de julio, y la segunda del 4 al 22 de septiembre y del 29 de septiembre al 11 de octubre de 1991- se desarroUaron en medio del control ejercido por los gobiernos colombiano y venezolano. Esta política se vio enfrentada a los problemas internos que Uevaron a la caída de Pérez y al cambio de posición venezolana sobre el conflicto colombiano.

Luego de la pausa de Ramón J. Velásquez, vino el segundo gobierno del presidente Rafael Caldera (1994-1999), de coalición entre disidentes copeyanos y

70

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

partidos de izquierda. Por los efectos de El Caracazo y de los intentos de golpes, Caldera quiso diferenciarse de Carlos Andrés Pérez, que además de impopular es­taba acusado de ser procolombiano por la institucionalización de las relaciones de vecindad. A esto vino a sumársele la competencia por la secretaría general de la OEA entre el ex presidente César Gaviria y el canciller Miguel Ángel Burelli Rivas, así como el intento de Caldera de privilegiar las relaciones con Brasil y el Mercosur. Mientras eso acontecía, se incrementaban los problemas de seguridad derivados del conflicto colombiano hasta llegar al más grave de ellos cuando el ELN atacó un puesto de la armada venezolana en Cararabo a orillas del río Meta, el 26 de febrero de 1995. Ese hecho y la crisis del gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) debi­litaron la ya de por sí precaria disposición del gobierno de Caldera para atender binacionalmente la amplia agenda común. Así, aunque se fue abriendo paso la tesis del enemigo común y se llegó a conformar la Combifrón y a adoptar un manual operativo conjunto, en ocasiones, se echó mano de la "persecución en caliente" y, lo que fue más complicado aun, se entablaron diálogos y acuerdos puntuales con las guerrillas. Esta actuación "heterodoxa", además de estar orienta­da a disminuir la presión del conflicto sobre territorio venezolano, trataba de res­ponder al interés de las Farc desde 1996 y del ELN desde 1998, que se dirigieron a Caldera y a los gobiernos de los estados fronterizos para buscar un entendimien­to que les permitiera un modus vivendi en la frontera e impedir que los gobiernos centrales o fronterizos articularan su política con el estado colombiano para hacer­le frente común a los problemas de seguridad19. Aunque en este periodo funcio­naron parcialmente los mecanismos de vecindad se fue abriendo paso un proceso de actuación unilateral de Venezuela frente al conflicto colombiano.

Este proceso se haría aún más explosivo con la llegada al poder de Hugo Chávez (1999) por la agudización de la confrontación colombiana, por las diver­gencias políticas y de estilo entre los gobiernos centrales, por la posición de Cara­cas frente a la guerrilla colombiana y de Bogotá ante los cambios de régimen político en Venezuela, y por la parálisis casi completa de los mecanismos de diálo­go y negociación de la agenda binacional20. En efecto, desde 1997, en el contexto de la polarización política interna colombiana, se había agudizado la capacidad de acción de los actores armados ilegales derivada de su involucramiento con el pro­blema de la drogas, mientras se debilitaba la acción del Estado. Andrés Pastrana (1998-2002) inició un proceso y concedió una zona de despeje para los diálogos

19 Documenta este proceso Miguel Ángel Hernández. Venezuela y Colombia, de la 'desgolfización' al 'enguerrillamiento' en las relaciones bilaterales: 1989-1998, tra­bajo de ascenso UCV, 2000.

20 Analizo este periodo en Socorro Ramírez. "La compleja relación colombo-venezo­lana: una coyuntura crítica a la luz de la historia". Análisis Político, Bogotá, lepri, No. 46, mayo-agosto de 2002, pp. 116-136.

71

Socorro Ramírez

con las FARC, y emprendió una diplomacia por la paz para buscar apoyos interna­cionales para el fortalecimiento del Estado. Mientras Pastrana cifraba sus esperan­zas en Estados Unidos y en la búsqueda de inserción internacional para encontrar apoyos para la paz, Chávez manifestaba una posición de inconformidad y hasta de desafío frente a esos procesos globales y al orden unipolar impuesto por Estados Unidos. Para buscar mayor autonomía en el curso de su "revolución bolivariana", ha tratado de construir contrapesos acercándose a la otrora poderosa Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y estableciendo una relación especial con Cuba y Brasil.

Desde su Uegada al poder, Chávez anunció su disposición para apoyar la bús­queda de la paz y su neutralidad ante el conflicto, e independientemente de la estrate­gia de su homólogo colombiano, dio declaraciones y emprendió acciones tendientes a igualar el carácter del Estado y la guerriUa colombiana. Para eUo trató de asumir el estatus político que le había dado el gobierno a la guerrilla como un reconocimiento a su carácter beligerante, anunció que se comunicaría con las guerrillas con o sin el aval del gobierno colombiano (así lo hizo en reunión de altos oficiales del ejército venezo­lano con las Farc en la zona de despeje y en la frontera, como lo mostró un video al respecto), mantuvo cierta ambigüedad tolerante con acciones de la guerriUa (José María Ballestas del ELN en Caracas, denuncias sin aclarar sobre campamentos de las guerriUa o de presencia de guerrilleros, etc.) y llegó a algunos acuerdos como los expresados en el memorando de 1999 de compromisos mutuos, criticó el Plan Colombia, desestimó las denuncias de contrabando de armas para la guerriUa (detención de venezolanos, derribo de avioneta venezolana), etc.

La actitud meramente reactiva de Bogotá y la posición de Caracas llevaron a paralizar las reuniones entre los dos gobernantes, a la suspensión de todos los meca­nismos de vecindad: comisiones presidenciales de negociación y de asuntos fronte­rizos, Combifrón, comités de verificación de incidentes. Así, ante el aumento de las divergentes posiciones Bogotá reaccionaba con temor y se sumaba a la "diplomacia del micrófono". Aunque por la presión de diversos sectores de los dos países, los gobiernos trataron de poner en marcha los mecanismos establecidos a comienzos de los años de 1990 para un manejo cooperativo de la vecindad. No obstante que algu­nos de eUos intentaron reunirse, se han mantenido paralizados durante la casi totali­dad de este periodo. El problema de los efectos del conflicto colombiano y de la actitud del gobierno venezolano al respecto ha copado la relación entre Bogotá y Caracas y se ha abandonado el diálogo y la negociación sobre asuntos esenciales de la agenda bUateral y de la zona fronteriza. Además, a la agudización de las crisis de los dos países y a la dificultad de manejo interno, se ha agregado la tensión binacional y los primeros amagos de articulación de dimensiones de ambas problemáticas.

Intereses regionales

En general, BrasU y sus vecinos andinos han vivido mutuamente de espaldas y sólo desde hace muy poco tiempo, uno y otro han empezado a interesarse en lo que

72

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

acontece en la región. El aumento paulatino del interés de Brasil, empezando por su actuación con relación al conflicto peruano-ecuatoriano, está ligado más directa­mente al esfuerzo por articular a Sudamérica, en particular de cara a mejorar sus condiciones de negociación con Estados Unidos hacia el Alca, así como por repre­sentar un papel internacional más activo a nombre de la región. El interés ha crecido también con la institucionalización del tratado de cooperación amazónica y con las cumbres sudamericanas de Brasilia 2000 y Guayaquil 2002, que han avanzado en la identificación de proyectos de integración fisica y del transporte terrestre, fluvial y ferroviario.

En el caso colombiano, la amplia frontera colombo-brasileña —la segunda frontera terrestre en extensión luego de la que Colombia tiene con Venezuela—21, ofrece enormes oportunidades de cooperación aún inexploradas, a pesar de que desde abril de 1993 funciona una comisión de vecindad e integración. Las prime­ras interacciones de Brasil con el conflicto colombiano ocurrieron luego de un ataque de la guerrilla en 1991, así como del rechazo de Brasil a la incursión de la guerrilla y del ejército colombiano en su territorio durante el enfrentamiento, en Mitú22 en 1998. Brasil ha reforzado la presencia militar en la frontera, ha puesto en marcha la Operación Cobra y el sistema de vigilancia de la Amazonia con avio­nes y radares.

Como sucede en cualquier país, en Brasil no ha habido una posición unifi­cada sobre cómo actuar frente al caso colombiano. El presidente Fernando Enrique Cardoso y la diplomacia de Itamaraty —que aspiraban a que Brasil jugara un activo papel diplomático-, tuvieron una posición de distancia frente al conflicto colom­biano al que consideraban un problema colombiano, mientras reafirmaban su apego a la no injerencia en asuntos internos de otros países. Por eso se limitaron a decla­raciones genéricas en favor de la paz, a no permitir la instalación de una oficina de representación de las Farc en su territorio —que al parecer contaba con el aval de sectores políticos brasileños—23, a expresar reservas sobre el Plan Colombia y a manifestar su rechazo a una eventual intervención militar norteamericana o

21 Colombia-Venezuela: 2.219 kilómetros, Colombia-Brasil: 1.645 kilómetros; Co­lombia-Perú: 1.626 kilómetros, Colombia-Ecuador:.586 kilómetros; Colombia-Pa­namá: 296 kilómetros.

22 "Violación de soberanía". El Tiempo, 4 de noviembre de 1998.

23 Las diferencias sobre la aproximación a la situación colombiana se pusieron de presente con la detención de Oliveiro Medina -sacerdote cuyo verdadero nombre es Francisco Antonio Cadena, que ha cumplido labores de coordinación de prensa en San Vicente del Caguán-, quien desde comienzos de 1996 era conocido como el "embajador" de las Farc en Brasil. Miembros de la comisión de asuntos políticos de la Cámara pidieron al ministro de justicia, losé Gregori, que reconsiderara la deci­sión de deportarlo pues traería efectos negativos en la frontera brasileña con Colom­bia; "La samba de las Farc". Cambio, 2 de octubre de 2000, pp. 34-35.

73

Socorro Ramírez

multilateral en el conflicto colombiano -aunque sectores económicos y policiales brasileños se han manifestado más abiertos a las iniciativas de Estados Unidos—. Este temor frente al posible aumento de sus discrepancias con Estados Unidos se incrementó -por parte de los militares brasileños que han sido más críticos de las iniciativas o de la presencia estadounidense en la región y en el comité de relacio­nes internacionales del Congreso del Brasil— cuando la Fuerza Aérea Colombiana no concretó la compra de 24 aviones de combate ligero Tucano, ante las presiones de autoridades militares norteamericanas para que no se adquirieran sus aviones con los aportes que han hecho al Plan Colombia. Del lado colombiano, el temor de algunos sectores gubernamentales se ha referido más bien a que el gobierno de Lula no entienda la complejidad del conflicto colombiano y, por querer aumentar su protagonismo regional, le agregue nuevos ingredientes conflictivos a la con­frontación colombiana y a la relación binacional.

Según las actas de las reuniones de la comisión de vecindad, existen coinci­dencias genéricas en diversas materias de interés común y en la agenda internacio­nal, como medio ambiente y el problema de las drogas. En cuanto a este último asunto, a fines de los años de 1990 múltiples denuncias mostraban el aumento del involucramiento de diversos sectores brasileños en el problema: el consumo de dro­gas, especialmente en Río y Sao Paulo; el poder de los narco traficantes, en particular en los estados de Mato Grosso do Sui y de Rondonia; las acciones del crimen organi­zado en diversas regiones de Brasil; el tráfico de precursores químicos, pasta básica y clorhidrato de cocaína; el lavado de dinero mediante la compra por parte de narcotraficantes brasileños de oro a indígenas, colonos y buscadores ilegales en las zonas auríferas de Vichada y la Amazonia colombiana y la provisión de armas y recursos a las guerrillas colombianas a cambio de droga y protección. Así fue denun­ciado cuando fue detenido y extraditado el narcotrañcante brasileño Luis Fernando da Costa, Fernandinho, aliado de las Farc. Ese tema de las facilidades geográficas que permiten el tránsito de armas y municiones de Surinam y Brasil a Colombia, en particular en el corredor Guaviare-Vaupés, ha sido objeto de múltiples denuncias sin que se haya logrado concretar una acción conjunta de los dos gobiernos; menos aun, una agenda de seguridad sudamericana.

En la campaña electoral de Brasil de 2002 ya se notaba el temor de estar asistiendo a la incubación de serios problemas con países vecinos distantes y des­conocidos. En medio de la segunda vuelta electoral, Ignacio da Silva, Lula, anunció que mantendría el despliegue militar brasileño en la región amazónica, especial­mente en la frontera con Colombia y con Perú. Es de esperar que el liderazgo que Lula quiere mantener se traduzca en un avance en la superación de la distancia física, el extrañamiento cultural y la baja densidad de las relaciones políticas, eco­nómicas y culturales entre Brasil y Colombia. Además, es de esperar que Brasil pueda representar un papel más activo en coordinación con el gobierno colom­biano para la búsqueda de soluciones negociadas al conflicto, de manejo coopera­tivo de los asuntos fronterizos andino-brasileños y de aumento de la capacidad de

74

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

negociación latinoamericana frente a Estados Unidos y el Alca. Es de esperar, en fin, que pueda ayudar a construir una mirada regional sobre la crisis andina y suramericana, a manejar conjuntamente las interacciones que éstas construyen con el conflicto colombiano, y a enfrentar de manera cooperativa sus efectos sobre los vecinos.

CONCLUSIONES

Los sucesivos gobiernos de Colombia, a más de mostrar una enorme incapacidad para controlar las fronteras por el debilitamiento del Estado, han cometido mu­chos errores en su relación con los vecinos. No han informado sobre sus estrate­gias ni cómo aprecian la situación fronteriza. El Plan Colombia no fue presentado en su evaluación, y ha ocurrido un enfrentamiento indeseado con unidades del ejercito ecuatoriano. El gobierno de Andrés Pastrana, que buscó el apoyo de Was­hington y luego el de Europa, fundamentalmente transmitió a los vecinos la tesis de que "la seguridad de Colombia es su seguridad". Mientras tanto algunos veci­nos manifestaban su reacción a esa posición, que no era producto de una concertación, y de múltiples formas trataban de manifestar su cansancio con lo que percibían como un traspaso de responsabilidades. Esa reacción se ha incrementado bajo el gobierno de Alvaro Uribe.

Frente a todo este tipo de interacciones con el conflicto colombiano, las actuaciones de los gobiernos de países colindantes con Colombia han sido funda­mentalmente reactivas y unilaterales y han estado dirigidas a denunciar los efectos y el "contagio" de la confrontación colombiana, así como a buscar adaptaciones pragmáticas frente a cada situación. Claro que Venezuela ha servido de anfitriona de diálogos con la guerrilla y ha formado parte del grupo de países facilitadores, y todos los vecinos han hecho pronunciamientos conjuntos -en el marco de eventos multilaterales como el Grupo de Río, las cumbres sudamericanas, iberoamericanas y de las Américas-, aunque ninguno de ellos ha tenido mayor repercusión. Ade­más de las actuaciones individuales reactivas y defensivas, todos los países, inclui­da Colombia, han respaldado la tesis de Estados Unidos que señala al conflicto colombiano como "la amenaza a la seguridad regional". Aunque son situaciones internacionales, regionales e internas diferentes y los conflictos tienen dinámicas distintas, ha hecho falta una especie de Grupo de Contadora como el que funcionó en Centroamérica, que ayude a la comprensión de la naturaleza del conflicto, a atender las interacciones que desarrolla con la situación crítica de los vecinos, a diferenciar la dinámica interna de la estrategia antidrogas regional y global de Estados Unidos, y a un acercamiento entre países colindantes con Colombia para articular un manejo conjunto de las áreas fronterizas comunes.

En suma, por un lado, el gobierno colombiano -por su debilidad y sus opciones— no ha generado posibilidades de control conjunto de los efectos del conflicto sobre los vecinos ni ha cotejado suficiente información al respecto. Por otro lado, los gobiernos de la región -aunque han hecho pronunciamientos a

75

Socorro Ramírez

favor de la paz y uno ha facilitado los diálogos-, lejos de buscar una respuesta conjunta ante el conflicto colombiano, se han limitado a preservarse de sus impac­tos y a denunciar sus efectos extrarregionalmente. Se percibe un colombiacentrismo en la apreciación de la crisis regional por parte de vecinos, organismos multilaterales y hasta en medios académicos. Si bien el conflicto colombiano afecta negativa­mente a los vecinos, no se suele tener en consideración que la crisis de los países andinos permite la incursión de los grupos armados en territorios vecinos y su uso como santuario o corredor para el tráfico de armas ni que la corrupción exis­tente del otro lado de la frontera posibilita el que importantes sectores de los países vecinos, algunas veces ligados al Estado, alimenten el conflicto y lo aprove­chen para sus propósitos políticos o su provecho personal. Los mecanismos binacionales e internacionales no han ayudado a la actuación conjunta de los paí­ses implicados. Algunos se han paralizados mientras aumentan la conflictívidad, y cuando justamente se requiere de su actuación. Otros realizan reuniones tan esporádicamente que no pueden actuar sobre el día a día de una problemática que se agudiza. Además, no avanzan los mecanismos contemplados en la comunidad Andina sobre la integración fronteriza.

Esperar una actitud distinta de los gobernantes o de los nacionales de los países vecinos de Colombia es muy poco probable, ya que también eUos están enfrentados a problemas que tienden a romper cualquier solidaridad, como la inestabilidad económica, la incertidumbre política y la turbulencia social. De ahí la fragmentación de sus sociedades y la debilidad de sus estados y gobiernos y la reducción drástica de sus ya estrechos márgenes de acción externa, pero también el que los problemas de uno cualquiera de los países puedan encontrar resonancias inesperadas en los vecinos. Estas crisis nacionales y de la integración tienen que ver con los costos de la difícil y precaria inserción internacional. Cada país trata de trasladarle algunos de sus costos a sus más cercanos vecinos. Más que interesarse por ayudar a sus socios u oponerse a situaciones que los pueden afectar, las dificul­tades de los otros son percibidas como oportunidad para aprovechar la vulnerabi­lidad del competidor.

Entre los países andinos tampoco existen aún interdependencias recíprocas suficientemente fuertes que, aunque no suelen generar necesariamente coinciden­cias, si pueden presionar hacia la búsqueda conjunta de soluciones. La globalización no ha generado complementariedades sino una mayor competencia, incluso entre países que, como los andinos, Uevan más de treinta años de integración. Además, en asuntos compartidos -como el de la droga— cada uno está implicado de manera diferente y tíene intereses o perspectivas distintas; en temas económicos o de segu­ridad, no suele haber lealtades. Más bien cada uno trata de aprovechar la relación bilateral con Estados Unidos, aun a sabiendas de lo contraproducente frente al fenó­meno de la droga y de que pueda generarle efectos al vecino.

Los esfuerzos de integración andina tampoco han generado lazos sociales, culturales o políticos capaces de proyectar una acción conjunta a mediano y largo

76

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

plazos y de presionar nuevas perspectivas que permitan asumir de mejor manera los problemas de todos. Los acuerdos subregionales de integración o los regiona­les de concertación política no han logrado construir una visión, unas metas y una agenda comunes, y menos aun una forma de actuación más acorde con las urgen­cias de la región. Y, por sobre todo, Estados Unidos sigue siendo el socio económi­co y político prioritario de todos los países andinos, lo que limita la construcción de una sólida cooperación entre países vecinos para resolver sus problemas comu­nes o para buscar una inserción internacional conjunta.

De ahí que la incidencia del conflicto colombiano en los vecinos, su interacción con las crisis de los demás países andinos, la respuesta defensiva de éstos y la prioridad concedida por los gobiernos de Andrés Pastrana y Alvaro Uribe a la búsqueda del apoyo de Washington hayan permitido que toda la iniciativa ante la confrontación armada nacional quede, de manera unilateral, en manos de Esta­dos Unidos. Esto fortalece los exitosos esfuerzos de Washington para hacer frente desde su perspectiva a la crisis de la subregión, poner en marcha sus propios pla­nes frente a cada país, lograr el involucramiento militar en el combate antidrogas, generar diferencias entre vecinos e impedir una política común sobre la crisis colombiana y andina, internacionalizar el conflicto colombiano y la misma crisis de la subregión andina con el Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina, im­poner una política unilateral/bilateral en materia de drogas, de acceso al Nafta y, en alguna medida, de creación del Alca.

RECOMENDACIONES

1. Colombia y sus vecinos necesitan valorar sus convergencias más funda­mentales (respeto a valores democráticos, fortalecimiento del estado de derecho, protección de los derechos humanos) como punto de partida para actuar ante el conflicto colombiano. Esto exige que el gobierno de Colombia reconozca que, por su debilidad y ausencia de muchas áreas de frontera y por la dinámica del conflicto, los vecinos enfrentan muchas de las consecuencias nefastas de la confrontación nacional, que sea transpa­rente en informar a sus vecinos de sus políticas de defensa y seguridad, y que trate de llegar a acuerdos para asumir estos asuntos de manera conjun­ta. Exige, igualmente, un cambio de mirada de los vecinos; ante todo, que reconozcan que la problemática regional no se deriva sólo del conflicto colombiano sino que por las situaciones internas complejas que cada país atraviesa, y por su propia debilidad en las zonas fronterizas, ha aumentado la presencia de redes ilegales transnacionales a las que se articulan muchos nacionales de cada país, y que aunque interactúan con el conflicto colom­biano no pueden ser controladas por un solo país. Luego, que admitan que por estar involucrados todos en la estrategia norteamericana frente al pro­blema de la droga, su dimensión regional o global es imposible manejarla nacionalmente. Finalmente, que acepten que cualquier transacción prag-

77

Socorro Ramírez

mática o heterodoxa para atender urgencias nacionales sin consideración de los principios que están en juego y de las interdependencias con los vecinos, termina por afectar al país que las utiliza, por hacer más inmanejable la situación y por perturbar la relación entre países vecinos.

2. Por más conexión de la problemática colombiana con asuntos globales y de interacciones con sectores de los países vecinos, la solución del conflicto depende de los colombianos, de la negociación entre los diferentes sectores de la confrontación. El papel de los vecinos o de la presencia internacional debe subordinarse al acuerdo interno sobre su modalidad, momento, senti­do y alcance. Cualquier intento de tomar iniciativas unilaterales, aunque es­tén llenas de buenas intenciones, si genera enemistad y tensiones se hace sin acuerdo con el gobierno elegido mayoritariamente por los colombianos.

3. En la medida en que el contexto de las relaciones binacionales, por las problemáticas antes analizadas, se hace tenso y difícil, es indispensable que los ámbitos multilaterales regionales como la OEA, o globales como la ONU, se conviertan en escenarios para el análisis conjunto de la problemática andina y sudamericana y para la construcción de acuerdos a partir del exa­men de las diferentes problemáticas en juego. Esta canalización de diversas percepciones, intereses y estrategias al desenmarcarse de cada situación nacional y del forcejeo binacional puede permitir compromisos más sóli­dos y un acompañamiento internacional para su cumplimiento.

4. En el mundo global, con flujos y redes transnacionales que atraviesan las fronteras sin posibilidad de control de ninguno de los gobiernos y con la articulación de distintos sectores de cada país, los vecinos no tienen otra forma de hacer frente a las problemáticas que de ellos se derivan sino a través de la cooperación, la concertación y la integración. Esto requiere preservar y aumentar la confianza entre gobiernos y sociedades, poner en funcionamiento permanente los mecanismos institucionales de vecindad y verificación de incidentes, de seguridad y defensa, de coordinación entre los centros políticos nacionales y las autoridades locales fronterizas. Re­quiere fortalecer las interdependencias positivas y las redes no guberna­mentales para que desde lo cultural, social, ambiental, etc., construyan una verdadera cooperación transfronteriza indispensable para encarar a la vio­lencia y la conflictívidad de las zonas fronterizas compartidas.

5. Es indispensable actualizar de manera conjunta entre países vecinos las con­cepciones de seguridad, defensa, soberanía, frontera. Reconocer que las fronteras no son simples líneas que delimitan un territorio sino que cons­tituyen zonas de confluencias de posibilidades alentadoras y también pro­blemáticas que requieren un manejo concertado. Aceptar que al lado de la atención de los problemas derivados del conflicto colombiano y de la interacción de sectores de los diversos países vecinos hay una agenda bila­teral y regional de más largo alcance que desarrollar, que la problemática

78

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

de inseguridad y violencia no se enfrenta sólo militarmente y que se hace urgente la aplicación de las definiciones andinas sobre desarrollo e integra­ción fronteriza.

BIBLIOGRAFÍA

Andrade, Pablo (Coord.) "Diagnóstico de la frontera Ecuador—Colombia". Quito: Centro Andino de Estudios Internacionales de la Universidad Andina Simón Bolívar, marzo de 2002.

Área, Leandro. ¿Cómo negociar con los vecinos? La experiencia colombo-venezolana. Caracas: Ins­tituto de Altos Estudios Diplomáticos Pedro Gual, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2000.

Basombrío, Carlos. "El Plan Colombia y el Perú". Ponencia presentada en el semi­nario América Latina y el Plan Colombia: ¿estabilidad o crisis? Caracas: Centro para la Paz y la Integración, Universidad Central de Venezuela, Gru­po Académico Colombia-Venezuela, mayo de 2001.

. ¡Cómo te usan, Colombia! Idéele, No. 122, septiembre-octubre de 2000. , "¡Nos duele Colombia! (...y lo que menos necesita es la soberbia

fujimorista)". Idéele, No. 115, febrero de 1999. BoniUa, Adrián. "Vulnerabilidad internacional y fragilidad domestica; la crisis andina

en perspectiva regional". Flacso, Ecuador, 2001. Comisiones binacionales de vecindad. 4 tomos. Bogotá: Ministerio de Relaciones Exterio­

res, junio de 1994. "Colombia y sus fronteras: políticas de frontera, caracterización regional

socioeconómica comparada por países y departamentos fronterizos". Di­rección de desarrollo territorial del DNP, 2001.

Embajada de Estados Unidos en Colombia. «Los Andes en peligro. Consecuencias ambientales del narcotráfico», 19 de marzo de 2001.

Garay, Luis Jorge. "Una aproximación crítica sobre la problemática de la gobernabilidad en los países andinos". Bogotá, septiembre de 2001.

Granados, Carlos. "Las fronteras de Colombia y Centroamérica". En Fronteras, inte­gración y soberanía. Bogotá: ESAP, 2000.

Grupo Consultivo Regional Andino. Plan andino de cooperación transfronteriza. Un estudio integral de los pasos de frontera interandinos. Departamento de integración del BID, mayo de 2001.

Hernández, Miguel Ángel. Venezuela y Colombia, de la 'desgolíización' al 'enguerrillamiento' en las relaciones bilaterales: 1989-1998. Trabajo de ascenso, UCV, 2000.

"Lineamientos para el desarrollo de una política de integración y desarrollo fron­terizo". Documento Conpes 3155. Bogotá: DNP, Ministerio de Relaciones Exteriores, 20 de diciembre de 2001.

Maldonado, Adolfo; Buitrón, Ricardo; Granda, Patricia y Gallardo Lucía, "La fumi­gación en ia frontera ecuatoriana", en lié. Anuario de ecología, cultura y

79

Socorro Ramírez

sociedad. La Habana-Bogotá: Fundación Antonio Núñez Jiménez — Funda­ción Heinrich Boíl, año 2, No. 2, 2002.

Montenegro Coral, Ricardo. "Perspectivas de la integración fronteriza". Revista Can­cillería de San Carlos. Bogotá: Ministerio de Relaciones Exteriores, No 27, sep­tiembre — diciembre de 2000.

Montúfar, César. "Un enfoque regional para analizar los problemas de seguridad de la región andina. Reflexión a propósito de la vinculación del Ecuador a la dinámica regional del conflicto colombiano". Quito: Centro Andino de Estudios Internacionales, Universidad Andina Simón Bolívar.

Nivia, Elsa. "Las fumigaciones aéreas sobre cultivos ilícitos sí son peligrosas". En lié. Anuario de ecología, cultura y sociedad. La Habana-Bogotá: Funda­ción Antonio Núñez Jiménez - Fundación Heinrich Boíl, año 2, No 2, 2002.

Obando, Enrique. "Drogas: una guerra que no se puede ganar"; Plan Colombia: debate en Lima sobre su impacto, en Debate Agrario, No. 32, febrero de 2001.

Oliveros, Luis Alberto. "El concepto de frontera en el contexto y en la perspectiva de la integración andina", febrero de 2002.

Ramírez Socorro, La intervención en conflictos internos. El caso colombiano 1994-2003, Bogo­tá, Universidad Nacional de Colombia, 2004.

y Cadenas, José María (Coords. académicos y Eds). La vecindad colombo-venezolana: imágenes y realidades. Grupo Académico Colombia Venezuela, Insti­tuto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (lepri) de la Uni­versidad Nacional de Colombia — Universidad Central de Venezuela (UCV) - Convenio Andrés Bello (CAB), 2003.

y José María Cadenas (Coords. y Eds.), Colombia y Venezuela: agenda común para el siglo XXI. Bogotá: lepri Universidad Nacional - Universidad Central de Venezuela — Corporación Andina de Fomento (CAF) — Convenio Andrés Bello (CAB) —Tercer Mundo Editores., noviembre de 1999.

. "De la defensa del límite a la cooperación transfronteriza. El caso colombo-venezolano". En Fronteras en el Gran Caribe. Santo Domingo: Flacso, 2001.

. "Fronteras e integración: aproximaciones conceptuales y aplicaciones al caso colombo-venezolano". En Espacio y territorio: razón, pasión e imaginarios. Bogotá: RET Universidad Nacional, septiembre de 2001.

. "La compleja relación colombo-venezolana: una coyuntura crítica a la luz de la historia". Análisis Político, No. 46. Bogotá; lepri, mayo-agosto de 2002.

'La intemacionalización del conflicto y de la paz en Colombia". En El Plan Colombia y la intemacionalización del conflicto. Bogotá: lepri - Planeta, agosto de 2001.

Ramírez, José Luis. "Colombia y Venezuela: profundizar la vecindad para evitar el conflicto». En Socorro Ramírez y Luis Alberto Restrepo (Coords.). Colom­bia: entre la inserción y el aislamiento. La política exterior colombiana en los noventa. Bogo-

So

El conflicto colombiano y su interacción con las crisis de los vecinos

tá: Siglo del Hombre Editores - lepri, Universidad Nacional de Colombia, 1997.

Sanjuán, Ana María. "Tensiones y desafíos para la seguridad de Colombia y Vene­zuela desde una perspectiva binacional". Caracas, 1999.

Toro, Luis A. "La frontera, factor de integración económica: Comunidad Andina, caso de estudio". Mérida: Grupo de integración regional, Facultad de Cien­cias Económicas, Universidad de los Andes, Mérida.

81

VENEZUELA ANTE EL CONFLICTO COLOMBIANO1

Elsa Ca rdozo d e d a Silva*

INTRODUCCIÓN

Este texto analiza la política venezolana hacia el conflicto colombiano desde tres ángulos: los cambios en el papel de Venezuela ante el conflicto desde 1980; las implicaciones del trato gubernamental venezolano reciente a la situación colom­biana para la política doméstica, para el conjunto de las relaciones con Colombia y para el conflicto mismo; y, finalmente, la necesidad y posibilidad de dar un giro en el tratamiento del conflicto que contribuya a la búsqueda de una salida negociada entre los colombianos.

Desde 1999 una larga y cada vez más densa acumulación de indicios, noti­cias, denuncias e informes ha llevado a calificar la actitud del gobierno venezolano hacia el conflicto colombiano desde ambigua hasta comprometida políticamente con la guerrilla. A pesar de los argumentos gubernamentales en cuanto a que la relación política "heterodoxa" hacia los irregulares tiene antecedentes en el trata­miento que las políticas de Carlos Andrés Pérez y Rafael Caldera dispensaron a la guerrilla entre 1991 y 1998, sí hay un fuerte contraste entre el discurso y las posiciones del gobierno venezolano actual y los que lo precedieron.

En la perspectiva histórica, encontramos que la dinámica de los conflictos internos ha sido un factor de particular importancia en el desarrollo de las relacio­nes entre Venezuela y Colombia, tanto en el registro local-fronterizo como en el nacional-central. Desde la óptica de la seguridad y defensa, como bien recuerda Javier Torres Velasco (1999: 209-210), ha habido una continuidad histórica im­presionante en los fenómenos que -como insurrecciones políticas y movimientos de rebeldes, proyectos autonomistas, colonización de la frontera, desplazamientos de poblaciones, movimiento de refugiados- han tenido un impacto nunca sufi­cientemente estudiado en las relaciones entre los dos países. Si a esto añadimos la

' Licenciada en Estudios Internacionales. Doctora en Ciencia Política. Profesora titu­lar de la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad Central de Venezuela.

1 Este trabajo no habría sido posible sin la generosa y enciente colaboración de la iicenciaua Aiiurea Fuig ívlejia en ia busqueua y organización LÍC iniormacton.

83

Elsa Cardozo de da Silva

creciente interdependencia desarrollada entre sus sociedades desde mediados del siglo XX, y la mayor conciencia de sus implicaciones, no resultará difícil compren­der el interés de revisar las relaciones entre Venezuela y Colombia teniendo como foco de atención el conflicto interno colombiano y las tentativas gubernamentales de paz. Con esta perspectiva en mente, las siguientes páginas exploran cómo trata­ron los gobiernos venezolanos el proceso interno colombiano en los últimos vein­te años del siglo XX.

Este papel explora los cambios en el desempeño de Venezuela ante el con­flicto colombiano desde la década de 1980; las implicaciones del trato guberna­mental venezolano reciente a esa situación para la política doméstica, para el con­junto de las relaciones con Colombia y para el conflicto mismo; y la necesidad y posibilidad de dar un giro en el tratamiento a esa dinámica desde Venezuela de manera que contribuya de la mejor forma posible en la búsqueda de una salida negociada entre los colombianos.

Es necesario advertir que el análisis se centra en la consideración de la conflictívidad asociada a la guerrilla, por cuanto el foco de interés son precisa­mente los procesos de negociación de la paz. Dejar en segundo plano el papel de los paramilitares, del narcotráfico y de diversas formas de criminalidad no signifi­ca en absoluto el desconocimiento del papel fundamental que esos otros actores y factores tienen en la evolución de la situación en Colombia y en las relaciones bilaterales.

CAMBIOS EN EL PAPEL DE VENEZUELA ANTE EL CONFLICTO DESDE LA DÉCADA

DE I 9 8 0 : ENEMIGO COMÚN, NEUTRALIDAD Y TRATAMIENTO HETERODOXO

A medida que el conflicto colombiano se fue haciendo más intenso y extendido, y particularmente desde la década de 1980 cuando la crisis centroamericana puso en evidencia la urgencia de terminar la guerra y lograr la pacificación regional, la conciencia de que era necesario apoyar los procesos de pacificación en la región creció en gobiernos venezolanos de diferente afiliación partidista. A los lineamientos principistas de la tradición constitucional de promover la solución pacífica de con­troversias y la democracia en el continente, se sumaba la urgencia de ocuparse de conflictos cuya presencia e intensificación amenazaban la estabilidad y el progreso para la región y para los venezolanos. Luego sería frecuente escuchar a diferentes gobernantes y funcionarios decir que Venezuela apostaba por la paz colombiana, reafirmando una y otra vez ese compromiso; éste, sin embargo, fue adquiriendo diferentes modalidades en momentos, circunstancias y gobiernos diversos.

Desde la década de 1980 hasta el presente, la actitud de los gobiernos vene­zolanos hacia el conflicto colombiano puede ser analizada en torno a los intentos y fracasos de solucionarlo a través de negociaciones: el proceso de paz conducido por el gobierno del presidente Belisario Betancur entre 1982 y 1986, el intento del presidente Virgilio Barco en 1988; las conversaciones durante el gobierno del presidente César Gaviria, entre 1991 y 1992; y los diálogos adelantados por el

84

Venezuela ante el conflicto colombiano

gobierno del presidente Andrés Pastrana entre 1999y2002.En cada uno de esos momentos han variado las concepciones y percepciones que han prevalecido ofi­cialmente en Venezuela: sobre el conflicto, sobre la sensibilidad y vulnerabilidad venezolana así como sobre las definiciones y prioridades en el conjunto de la agenda pendiente con Colombia. Los gobiernos venezolanos desarrollaron tres aproximaciones diferentes al proceso colombiano:

1. La consideración de la guerrilla como problema primariamente colom­biano, exigiendo a Colombia el resguardo de sus fronteras (durante los periodos de los presidentes Herrera y Lusinchi).

2. La definición del conflicto y las acciones violentas de la guerrilla como problema común, que da lugar a dos tipos de política: la participación facilitadora en el proceso de paz (durante el segundo término constitucional del presidente Pérez) y una aproximación más pragmática y defensiva en la que después de 1995 se define a la guerrilla como enemiga de la seguridad venezolana (durante el se­gundo mandato del presidente Rafael Caldera).

3. La concepción de la guerrilla como beligerante e interlocutora en una relación política de acercamiento a sus posiciones y de distanciamiento respecto a las del gobierno colombiano.

Estos cambios de actitud del gobierno venezolano serán analizados con re­ferencia a las concepciones y percepciones que han prevalecido en ellos sobre el contexto mundial y regional, y el lugar de Venezuela; la naturaleza del conflicto interno colombiano; la interdependencia —sensibilidad/ vulnerabilidad— de Vene­zuela respecto a Colombia; y la definición y prioridad de la agenda común.

Con estos criterios en mente, las siguientes páginas presentan una explora­ción de la transformación del compromiso venezolano con el proceso de paz en los tres momentos antes enunciados.

La guerrilla como problema de Colombia

El desarrollo del conflicto interno colombiano a partir de los años de 1980, cuan­do se puso en evidencia la dificultad de resolverlo militarmente y en medio de la intensidad creciente de los conflictos centroamericanos, fue visto por los gobier­nos venezolanos de Luis Herrera Campins (1979-1984) y Jaime Lusinchi (1984-1989) con creciente preocupación. Sin embargo, no es hasta finales de la década de 1980 cuando gubernamentalmente se comienza a ver a la guerrilla —y al con­flicto colombiano- como un problema que desborda a Colombia.

En medio del contexto mundial en el que la nueva guerra fría y su final plantearon fuertes tensiones sobre las relaciones hemisféricas, los gobiernos de Herrera y Lusinchi —no obstante sus divergencias conceptuales— dieron prioridad central a la atención de los problemas de la cuenca caribeña y su pacificación, otorgando en consecuencia a Venezuela un papel activo en la búsqueda de esa estabilidad, preferentemente desde espacios plurilaterales y multilaterales.

85

Elsa Cardozo de da Silva

En el primer caso, el gobierno demócrata cristiano de Herrera, que tenía entre sus lineamientos de política exterior la estabilización de la cuenca caribeña como zona de paz, se comprometió abiertamente en el apoyo a la transición de­mocrática en Centroamérica. El impulso a la agenda política del Grupo Andino en Centroamérica y el acuerdo de cooperación energética que llevó adelante junto con México a partir de 1980 -y que se ha renovado anualmente hasta el presente-fueron piezas importantes en esa estrategia, que desarrolló directamente y, a partir de 1983, desde el Grupo Contadora, con Colombia, México y Panamá. Esto marcó fuertemente su percepción y actitud ante el conflicto colombiano. Dando conti­nuidad a las actuaciones del Grupo Contadora a través del Grupo de Río (19 8 6), el gobierno del social demócrata Lusinchi mantuvo una perspectiva similar en cuan­to al compromiso de Venezuela con la pacificación y la democratización en Centroamérica y en el rechazo a la violencia.

La visión del conflicto intemo fue provocando en los gobiernos venezolanos tanto actitudes de imphcito apoyo alprocesodepaz —intentado por Betancur entre 19 8 2 y 1986, y la iniciativa de paz intentada por Barco en 1988— como las de explícito rechazo a la insurgencia a la que cada vez más claramente se define como enemiga de los intereses de Venezuela. Gradualmente se va desarrollando una posición sustentada en la valoración de la paz y en la percepción venezolana sobre la interdependencia y las prioridades de la agenda común. En 1981, en el mensaje del presidente Herrera al Congreso Nacional —aún en medio de las fuertes tensiones que había provocado la discusión y el fracaso del proyecto de delimitación conocido como hipótesis de CarabaUeda- expresaba su soUdaridad y complacencia por la forma eficiente como el gobierno colombiano había actuado ante el asalto guerrillero a la Embajada de la Re­pública Dominicana en Bogotá. AUí habían sido tomados como rehenes diplomáticos de varios países, incluido el embajador de Venezuela. La referencia de Herrera fue muy escueta y cuidadosa, condenando las acciones, pero indicando que sólo a Colombia competía manejar la situación (Herrera, 1981). En efecto, la posición del gobierno venezolano fue muy discreta en esta materia, no obstante que diversos temas de la región fronteriza eran parte visible de la agenda común: contrabando, abigeato y hurto de vehículos, entre los más destacados. En 198 5, cuando los presidentes BeHsario Betancur y Jaime Lusinchi se reunieron en el puente internacional General José Antonio Páez sobre el río Arauca, en la declaración final hicieron una referencia circunscrita a la necesidad de "enfrentar de la manera más eficaz la situación de inseguridad que se vive en algunas áreas de las regiones fronterizas de los dos países y los incidentes que en ocasiones ocurren en las mismas" (Boletín JVIRE, 1985: 8). Igualmente, se ratificaba la determinación de los gobiernos de incrementar la efectiva colaboración entre las Fuer­zas Armadas de los dos países para enfrentar la violencia y la inseguridad en la frontera. En los años siguientes se intensificarían esos problemas.

A pesar de que el 17 de septiembre de 1983 fue asesinado por la guerrilla el primer soldado venezolano, sólo hacia 1987 la actividad insurgente se convirtió en una preocupación gubernamental que debió incluirse entre los temas atendi-

86

Venezuela ante el conflicto colombiano

dos bilateralmente (Sainz, 2000: 64-65). En ese año "el número de venezolanos asesinados alcanzó la cifra de 22. La muerte de nueve Guardias Nacionales, un capitán y 8 guardias en una emboscada en la sierra de Perijá, es la primera masacre de soldados venezolanos" (Sainz, 2000: 64). En octubre de ese año se creó el Comando Específico José Antonio Páez (CEJAP) con la misión de responder, entre otros problemas, al recrudecimiento de la presión de los irregulares en la frontera.

A lo largo de la década de 1980 se va haciendo evidente no sólo la sensibili­dad, sino la vulnerabilidad de Venezuela ante los eventos que ocurren en Colombia y, muy particularmente, a las "interdependencias negativas".Temas como narcotráfico, migraciones, contrabando, secuestros, robo de vehículos, abigeato y la cada vez más intensa violencia guerrillera en la frontera forman parte de ese registro.

Aspectos positivos como la creciente significación del comercio bilateral y de la coordinación regional quedan, sin embargo, opacados por hechos que trastocan las prioridades en la relación bilateral: el fracaso de la hipótesis Turbay-Herrera de delimitación de áreas marinas y submarinas en 1981, y la crisis de la corbeta Caldas en agosto de 1987. En una agenda en la que prevalecerán hasta 1989 los asuntos que producen mayores tensiones -la delimitación y la inseguridad fronteriza (Cardozo 1992)— va en aumento desde Venezuela el rechazo a la guerrilla y se manifiesta una y otra vez la exigencia al gobierno de Colombia para que dedique más esfuerzos y recursos al cuidado de las zonas fronterizas. La opinión pública atenta y los medios de comunicación fuertemente marcados por el incidente de la corbeta Caldas tuvieron desde entonces un peso creciente sobre las definiciones y propuestas gubernamentales frente a Colombia, reclamando al gobierno actitudes firmes en todos los ámbitos de la relación.

Ante el incremento de los incidentes fronterizos, ese clima doméstico presio­nará a los gobiernos venezolanos para que rechacen a la guerrilla y presenten exi­gencias a Colombia. Los dos presidentes -Herrera y Lusinchi- fueron más bien dis­cretos y —con la salvedad del manejo de la consulta sobre la hipótesis de CarabaUeda (Rey, 1989)- públicamente muy cuidadosos en el tratamiento de los problemas de las relaciones con Colombia, aun antes de las dos crisis que debieron atender en 1981 y 1987. Esto no sólo obedecía al estilo de presidentes, ciertamente no muy volcados a la actuación internacional, sino también a unas pautas no escritas de consulta, discreción y no debate público de temas prioritarios de la política exterior que desde 1959 y hasta mediados de los años de 1990 estuvieron presentes en la formación y ejecución de esta política pública (Josko de Guerón, 1978; Rey 1983).

En la medida que se fue haciendo más significativo el flujo del comercio entre los dos países, éste se convirtió en un recordatorio de las posibilidades de la interdependencia. Así, a pesar de que aumentó la presión del conflicto sobre la frontera común, esa nueva interdependencia favoreció un cambio de actitud por parte de los gobiernos venezolanos. En lo que respecta al conjunto de la relación, esto se reflejó en un cambio de enfoque y en la promoción de una agenda que at^rirlipra int^nralmente el temario binacional

87

Elsa Cardozo de da Silva

En suma, en este primer momento se va perfilando muy lentamente la visión y actitud de Venezuela ante el conflicto intemo. Primero, dentro de la concepción demo­crática y de compromiso con la paz regional; luego, bajo la presión de un creciente número de problemas de seguridad fronteriza. La mayor conciencia de interdepen­dencia y el cambio de gobierno en 1989 favorecieron un viraje en la posición de Venezuela, fortaleciendo el compromiso con la paz, la seguridad y la democracia.

La guerrilla como problema y enemigo común

Este segundo momento es de gran interés por lo que revela la evolución de la posición venezolana y para establecer contrastes con el presente. Entre 1989 y comienzos de 1999 los gobiernos venezolanos deben enfrentar la presión que sobre la frontera ejerce la creciente complejidad del desafío conjunto de la guerri­lla, el narcotráfico y una nueva escala de manifestaciones de violencia y criminali­dad. Cabe distinguir dos versiones en la concepción y tratamiento de la guerrilla como problema común: la del gobierno del socialdemócrata Carlos Andrés Pérez (1989-1993) y la del gobierno de Rafael Caldera (1994-1999)2. El primero pro­mueve una participación activa en la facilitación de la solución negociada del con­flicto; el segundo asume una posición más defensiva y pragmática. Ambos, en todo caso, estuvieron comprometidos con los principios democráticos y coopera­tivos de la seguridad, es decir, con una salida que preservase la autonomía y segu­ridad del estado de derecho en los dos países.

El presidente Carlos Andrés Pérez (1989-1993) ofreció el país como sede para los diálogos iniciados en 1991 por el gobierno del presidente César Gaviria. Se trata de un cambio muy importante respecto a los años previos por cuanto Venezuela no sólo asume que hay un problema que le afecta, sino que pasa a asumir un papel muy activo3, manteniendo el principio de la solución pacífica y democrática del conflicto interno por parte de los propios colombianos. El con­texto mismo en el que se producen el reinicio de los diálogos y la participación venezolana merece ser caracterizado para una mejor comprensión de la relación que desde Venezuela se establece con el conflicto4.

2 Convergencia, la coalición que apoyó al socialcristiano Caldera una vez que éste se separó del partido fundado por él (COPEI), convocó a disidentes copeyanos, al Mo­vimiento al Socialismo y a partidos y líderes de la izquierda.

3 Emilio Figueredo-Planchart, testigo internacional y facilitador en esta negociación, en entrevista realizada el 15 de julio de 2002, aportó valiosas observaciones sobre la modalidad de los diálogos en Caracas y sobre el papel del gobierno de Venezuela.

4 Debo buena parte del análisis de la percepción del contexto en aquel momento a la agudeza de Zuleima Aranguren, quien actuó como asesora del Ministerio de la Se­cretaría de la Presidencia, y de Jaime Requena, quien como director del instituto que sirvió de sede a los diálogos -Instituto Internacional de Estudios Avanzados, IIDEA-tuvo estrecho contacto con el proceso de Caracas.

88

Venezuela ante el conflicto colombiano

El avance en la resolución negociada de los conflictos centroamericanos, los progresos en las negociaciones de programas de ajuste económico, el clima regional de cooperación y concertación entre regímenes democráticos extendi­dos en prácticamente toda Latinoamérica, junto al ambiente mundial de final de la guerra fría y de derrumbe del socialismo, fueron elementos del entorno mun­dial y regional que sin duda crearon condiciones favorables para iniciar los diá­logos de paz.

En este contexto, la visión que el nuevo gobierno tenía sobre el lugar y papel de Venezuela en los asuntos internacionales era muy diferente a la de sus dos predecesores. Aun reconociendo la gravedad de los problemas financieros que el país acumulaba en 1989, se consideró que una intensa presencia internacional era acompañante imprescindible para un agresivo programa de modernización y re­formas que configuraba el Gran Viraje, como se denominó el plan de desarrollo propuesto por el gobierno. Como parte de ese programa, el gobierno del socialde-mócrata Carlos Andrés Pérez hizo de la solidaridad con los procesos de democrati­zación centroamericana uno de sus compromisos centrales de política exterior. Participó en la promoción de acuerdos de paz en Nicaragua, El Salvador y, aunque sólo durante breve tiempo, también en Guatemala. En el caso de Colombia, vio en la circunstancia internacional enormes posibilidades para el logro de un acuerdo de paz que por muchas razones interesaba a Venezuela.

El conflicto colombiano era considerado un problema complejo pero de solución negociable, en especial si desde la comunidad internacional se mostraban a la guerrilla los límites y la improbabilidad de la solución militar. Además, era visto como un caso que tenía cada vez más serias implicaciones para Venezuela. Desde 1989 el gobierno venezolano había emprendido con el de Colombia la atención integral a una amplísima y muy compleja agenda común que debía ser atendida institucionalmente, y se elaboró rápidamente un amplio registro de te­mas. La preocupación más general por la inseguridad fronteriza quedó desde en­tonces expresamente referida a asuntos como secuestros, crímenes y extorsión, robo de vehículos, derrames petroleros, contaminación y degradación de ríos, tráfico ilegal de drogas y armas, entre los más relevantes.

En el gobierno de Venezuela había, no sólo conciencia de los aspectos tensos y difíciles de la relación, sino una mayor conciencia de las "interdependencias positivas" que podrían potenciarse si se trabajaba cooperativamente en la agenda bilateral y si se lograba un acuerdo de paz. Y en esto el presidente Pérez hizo una apuesta elevada. En lo personal, su activismo como mediador internacional en diversas instancias, su interés por la pacificación regional, el peso que tenía dentro de la Internacional Socialista y la Comisión Sur, y el convencimiento de que era ese un momento de cambios que podía ser aprovechado por Latinoamérica, le impul­saron a asumir una posición de mucho compromiso con el proceso de paz colom­biano. Domésticamente, se presentaba un complicado balance de pros y contras. Desde las Fuerzas Abrutadas había fuerte ^resion ñor nuevos recursos nara enfrentar

89

Elsa Cardozo de da Silva

a la guerriUa en la frontera5, a lo que se sumaban las quejas de los ganaderos afectados por las actividades de los insurgentes. La sola presencia de guerrilleros en Caracas, como sede de los diálogos, era una jugada de mucho riesgo, manejada por lo tanto con gran discreción. Por otra parte, el regreso a la mesa de negociacio­nes para conversar sobre el diferendo sobre áreas marinas y submarinas también produjo reacciones adversas entre sectores de opinión que consideraron el reinicio de las negociaciones como una concesión a Colombia. En cuanto a la situación socioeconómica y política, los primeros indicios de rechazo al programa de refor­mas económicas se manifestaron trágicamente con El Caracazo6.

El tamaño del riesgo —que quedó evidenciado en el intento de golpe de febrero— no detuvo la iniciativa de acercamiento a Colombia, demostrando la prio­ridad que el gobierno de Pérez concedía a mejorar las relaciones y a contribuir a la pacificación del vecino7. Otros países se propusieron como sede para los diálogos —España, Costa Rica, México—, pero fue Venezuela quien la logró, al menos hasta marzo de 1992 cuando, dada la complicada situación política venezolana, las con­versaciones se mudaron aTlaxcala, México.

Sin la pretensión de lograr una caracterización detallada de la naturaleza de la participación venezolana en estos diálogos, que merece un estudio especial y extenso, es pertinente hacer referencia a algunos aspectos que tienen particular interés para clarificar los parámetros de esa participación8.

5 El gobierno de Pérez respondió al clamor de eliminar el Comando Estratégico José Antonio Páez (CEJAP), muy cuestionado tras la masacre de El Amparo en 1987: un presunto ataque de guerrilleros -que resultaron ser pescadores y campesinos del lugar- al que lo militares basados en un puesto de comando fronterizo respondie­ron con armas de fuego. El caso fue llevado a la CIDH y el gobierno venezolano fue sancionado.

6 Disturbios y saqueos del 27 y el 28 de febrero de 1989 desatados por el aumento de pasajes del transporte público, vinculado al aumento de la gasolina, que afectaron de manera especial, mas no exclusivamente, a la ciudad de Caracas.

7 Una de las razones aludidas por los golpistas del 4 de febrero de 1992 sobre su inconformidad con el gobierno de Pérez era el trato que el presidente daba a la cues­tión de la delimitación con Colombia. Así queda evidenciado en el documento "La posición de Carlos Andrés Pérez le hace reo de traición a la patria", que el 28 de marzo de 1992 hicieron público los líderes del fallido golpe del 4 de febrero del mismo año como miembros del Movimiento Bolivariano Revolucionario, detenidos en el Cuartel San Carlos. Ese documento exigía la paralización de todas las negociaciones con Co­lombia en torno a temas relativos a "los más altos y sagrados intereses de la nación": el golfo de Venezuela y la integración fronteriza (Garrido, 2000: 77-84)

8 Las entrevistas a Jaime Requena (4 de julio de 2002) y Zuleima Aranguren (15 de julio de 2002) fueron de extraordinaria utilidad para lograr una visión del conjunto y de lo fundamental del proceso y de la presencia y movimientos de los guerrilleros

90

Venezuela ante el conflicto colombiano

Luego de un encuentro preliminar en Cravo Norte, Arauca, que sentó las bases para las negociaciones, los guerrilleros en representación de la Coordinado­ra GuerriUera Simón Bolívar —compuesta por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Ejército Popular de Liberación (EPL)— vinieron a Caracas9. Fueron inmediatamente recibidos por el presidente Pérez, quien les informó de las condiciones del país sede. Los diálogos se realizarían en Sartenejas, en las instalaciones del Instituto de Estudios Avanza­dos, y los guerrilleros debían mantenerse todo el tiempo allí, no podían salir sin autorización ni solos. Sólo se les permitía recibir las visitas autorizadas por el go­bierno venezolano. De hecho, se logró mantener en secreto su presencia durante algún tiempo. El gobierno organizó conferencias y encuentros para dar a conocer a los insurgentes aspectos del proceso de pacificación en Venezuela, perspectivas regionales, promoviendo reflexiones que contribuyeran a la comprensión de las transformaciones mundiales y de las oportunidades abiertas por los avances de la democratización.

Otra condición expuesta por el presidente Pérez fue la exigencia de libera­ción de cerca de veinte secuestrados venezolanos presumiblemente en manos de la guerrilla, solicitud que fue atendida por los guerrilleros. Y, la más importante, fue la demanda de que mientras ellos estuviesen en Venezuela deberían suspender sus acciones en la frontera. Esta condición también fue cumplida a lo largo de las cuatro rondas de negociación10. Esto, como veremos en el siguiente punto, ha sido objeto de diversas interpretaciones a partir de 1999.

La participación del gobierno venezolano dependió fundamentalmente de la Presidencia y del Ministerio de la Secretaría. Contó con la presencia de un testigo internacional —el diplomático venezolano Emilio Figueredo Planchart— quien con­juntamente con las partes concibió una metodología que le permitió desempeñar un papel de apoyo muy activo, facilitando la construcción de la agenda.

En todo el proceso, fue permanente el contacto con el gobierno de Colom­bia. En balance, el gobierno venezolano cambió -respecto a los años ochenta— a una posición muy activa, contribuyendo a crear las condiciones para el diálogo, sin dejar de lado el propósito de promover la paz en democracia para beneficio de Colombia y de los intereses de Venezuela.

mientras estuvieron en Caracas. Un análisis muy valioso de las rondas de negocia­ción en Caracas se encuentra en el libro de Sandra Angeleri (2000).

9 En Caracas se realizaron dos rondas en dos fases: del 3 al 5 de julio y del 20 al 25 de julio la primera ronda; la segunda, del 4 al 22 de septiembre y del 29 de septiembre al 11 de octubre de 1991.

10 Sainz Borgo (2000: 67) nos recuerda la desmovilización del M-19 y la reducción de los ataques de la guerrilla en la frontera -de treinta en 1987 a cuatro en 1988, dos en 1990 y tres en 1991. En 1992 ÜUUO uoce.

91

Elsa Cardozo de da Silva

A la llegada del presidente Caldera al gobierno, se mantiene la considera­ción de la guerrilla como un problema común, pero hay importantes cambios en la manera de atenderlo.

A pesar de que se mantuvieron formalmente las comisiones binacionales creadas entre 1989 y 1990, éstas -herencia del muy impopular y criticado gobier­no anterior- se fueron debilitando por diversas razones, incluida la pugna por la Secretaría General de la OEA entre el ex presidente César Gaviria y el canciller Miguel Ángel Burelli Rivas, lo que —recién comenzando el período de Caldera-enrareció el clima de las relaciones. Pero en el trasfondo, en estos roces se encon­traba el cambio en las prioridades del gobierno venezolano, en cuya aproximación a Colombia prevaleció la competencia antes que la cooperación. En materia específicamente fronteriza, éstas fueron debilitándose a medida que fue cambian­do la prioridad de los temas en la agenda de la política exterior, en general, y en las relaciones con Colombia, en particular. En conjunto, la política exterior del go­bierno de Caldera se planteó explícitamente modificar el balance geopolítico de relaciones regionales. En tal sentido, privilegió expresamente las relaciones con Brasil y el Mercosur, concebidas en gran medida como contrapeso a las sostenidas con Colombia y la Comunidad Andina. Esto iba acompañado por crecientes pro­blemas de seguridad e incidentes fronterizos.

El ataque al puesto de la Armada venezolana a las orillas del río Meta (Cararabo), el 26 de febrero de 1995, constituyó el momento más difícil en las relaciones bilaterales desde la crisis de 1987 y se erigió como obstáculo para aten­der con el debido cuidado la amplia agenda común1 ' , En 1996 el canciller Burelli expresaba el malestar de las relaciones bilaterales en términos que removían aspec­tos muy sensibles:

11 Trabajos presentados en un seminario organizado en Caracas por la Fundación Pensamiento y Acción, la Fundación Rómulo Betancourt y el IESA recogieron en 1998 un completo balance de la relación bilateral. El ministro de Fronteras, Pompeyo Márquez, presentó allí las dos caras de la frontera -conflicto y desarrollo- y descri­bía lo primero destacando "en este momento en la frontera con Colombia tenemos una acción casi permanente de los grupos guerrilleros, del narcotráfico y de la de­lincuencia común, que se expresa en el abigeato, el robo de vehículos, el robo de avionetas en acciones que cuestan la vida de soldados y civiles venezolanos, en daño de bienes, en daños al ambiente, como ha sucedido con estas voladuras de oleoduc­tos que van a caer en la cuenca del Catatumbo, surtidora de 60% del agua dulce del lago de Maracaibo". Insistía Márquez en que estos problemas de seguridad conspira­ban contra las políticas de desarrollo y, por tanto, requerían atención inmediata y prioritaria. (FPA, FR y IESA, 1998: 205-206). Por su parte, el embajador de Colom­bia en Caracas -Mario Suárez Meló- recogía allí un amplio inventario del conjunto de temas de la agenda común, señalando en registros comparativos "lo que nos une" y "lo que nos separa". En ese inventario se anotaba la disminución de incidentes —en número y gravedad-entre 1996 y 1997 (FPA, FR y IESA, 1998:41-71),

92

Venezuela ante el conflicto colombiano

Es penoso el itinerario de nuestras relaciones, para salvar las cuales Venezuela se despojó en paz de más de doscientos mil kilómetros cuadrados, asignados al vecino por un Laudo Arbitral. Esa realidad histórica constituye un telón de fondo que no deberíamos recordar, mas la conciencia popular lo evoca a propósito de los inci­dentes fronterizos, así su autoría sea imputable sobre todo a los irregulares (Burelli, 1996: XLV).

En efecto, el ataque a Cararabo tuvo un fuerte impacto sobre las relaciones y el presidente Caldera llegó a decir, en su Mensaje al Congreso de ese mismo año, que "el derecho a la legítima defensa no puede estrellarse contra la línea fronteri­za" (en Sainz Borgo, 2000: 68). A esto se sumó que las dificultades domésticas del gobierno de Ernesto Samper hicieron difícil el desarrollo del temario común. Sin embargo, desde Venezuela siempre se mantuvo el principio del compromiso con la paz y la coincidencia en la lucha contra la subversión. De hecho el canciller Burelli señalaba como reacción al ataque guerrillero de febrero de 1995, que se justificaba una retaliación proporcionada que

.. .debe ser contra un enemigo de ambos países -Colombia y Venezuela— que actúa por sorpresa, es mimético, pues apenas realizada su agresión torna a confundirse con la población común, y escapando al control de la autoridad nacional a la cual permanentemente combate, es hoy el brazo armado del narcotráfico, el cual lo provee de armas sofisticadas y otros recursos para provocar en la frontera a los Estados que la comparten (Burelli, 1996: XLVI),

Allí se precisaba y reafirmaba entonces la tesis del enemigo común, acom­pañada, en los días que siguieron a la masacre, por la expresión de que "si de algo sirve la sangre de las víctimas de Cararabo es para que tengamos de aquí en adelan­te esa seguridad fronteriza que debe ser prioridad de Colombia y agenda compar­tida de los dos Estados"12 .Ahora bien, es importante señalar las diferencias en las perspectivas del ministro de Asuntos Fronterizos y presidente del Consejo Nacio­nal de Fronteras —Pompeyo Márquez— y el ministro de Relaciones Exteriores en el tratamiento de las cuestiones fronterizas, explicables algunas de ellas en razón de la competencia burocrática entre los dos despachos, a lo que se sumaron la de las Comisiones Presidenciales. Las divergencias se manifestaron, específicamente, en lo relativo al trato al conflicto colombiano y a la tesis que el ministro Márquez ha definido como de libertad para manejar "la mano izquierda"13. Es éste un impor-

12 Así lo expresó en su discurso de instalación de la XI Reunión de las Comisiones Fronterizas Presidenciales Colombo-Venezolanas, en Mérida, el 30 de marzo de 1995 (Burelli, 1997: 104).

13 El ex ministro trató este tema en entrevista sostenida con él, el 4 de julio de 2002, anortó ideas muy importantes sobre el conjunto de las relaciones con Colombia y el

93

Elsa Cardozo de da Silva

tante antecedente que debe ponerse en la debida perspectiva. En 1999 Márquez era aludido ampliamente en la prensa en estos términos:

El ex ministro de Asuntos Fronterizos durante el gobierno de Rafael Caldera, confe­só que hace año y medio pidió a las comandantes de las Farc respetar un acuerdo, suscrito en 1992, por el cual los irregulares se comprometían a respetar la sobera­nía, no operar en este país ni secuestrar a venezolanos. La conversación informal fue en Mérida, México, durante un encuentro internacional de la Coordinadora de Partidos Populares de América Latina (Coppal), y tuvo resultados satisfactorios, porque durante el último año de la administración Caldera ocurrieron pocos inci­dentes fronterizos. Posteriormente, los dirigentes de las Farc se dirigieron a Caldera y le plantearon que permitiera que Márquez fungiera como mediador14.

A pesar de lo señalado por Pompeyo Márquez respecto al acuerdo de 1992, no hemos encontrado evidencias ni razones para sustentar que el acuerdo logrado por Pérez fuese más aUá del periodo durante el cual los entonces miembros de la CGSB permanecieran en Caracas. Lo que sí es cierto es que hubo aproximaciones con un sentido muy pragmático, pero intentando a la vez que Venezuela pudiera tener un papel importante en el momento en el que se reiniciaran negociaciones de paz. En todo caso, la naturaleza del acercamiento "heterodoxo" a la guerrilla colombiana durante el gobierno del presidente Caldera, orientado a disminuir la presión del conflicto sobre territorio venezolano, no significó de ninguna forma el abandono de la posición de promover la paz ni tampoco el establecimiento de afinidad alguna con la guerrilla. Es más, las afirmaciones del canciller Burelli plan­tean, como lineamiento gubernamental, la consideración de la guerrilla como enemigo común, la exigencia de mayores esfuerzos en la frontera al gobierno de Colombia y la posibilidad de ejercer la "persecución en caliente" de guerrilleros en territorio colombiano.

La guerrilla no enemiga como interlocutor político

A partir de 1999, con la llegada de Hugo Chávez al poder en Venezuela, cambiaron aspectos fundamentales de la orientación, la actitud y las políticas gubernamenta­les hacia el conflicto en Colombia.

peso del conflicto interno. También se refirió expresamente a este tema en la entre­vista publicada en El Nacional digital el 18 de marzo de 1999 "Pompeyo Márquez: Estoy dispuesto a mediar ante la guerrilla colombiana" ( h t t p : / / w w w . e l -nacional.com/l&f/archive/leftx.asp).

14 "Pompeyo Márquez: Estoy dispuesto a mediar ante la guerrilla colombiana". El Nacional digital. 18 de marzo de 1999 (http://www.el-nacional.com/l&f/archive/ leftx.asp).

94

Venezuela ante el conflicto colombiano

Ese viraje respondió, para comenzar, a un replanteamiento de la visión del mundo y del lugar de Venezuela en él. La postura de ajuste e innovación ante el orden mundial de posguerra fría es sustituida por una perspectiva no sólo de inconformidad sino de desafío a la globalización y al "orden unipolar". Constitu-cionalmente, fueron introducidos cambios que reflejaron esa nueva visión, no sólo en materia de principios —en los que aunque se mantuvo como orientación la solución pacífica de controversias se eliminó el de promover la democracia excep­to en lo que respecta a la democratización de las instituciones internacionales15—, sino en la introducción de "la solidaridad con los pueblos en la lucha por su eman­cipación" como directriz muy polémica en su relación con los principios de no intervención y de libre determinación de los pueblos. En esta perspectiva, las rela­ciones con Colombia, el conflicto colombiano y la guerrilla fueron concebidos de una manera muy diferente, que se trasluce en el tratamiento que recibió desde las primeras semanas del gobierno de Chávez.

El trasfondo de esa nueva relación fue muy bien expresado en febrero de 2002 por el entonces embajador en Colombia y luego ministro de Relaciones Exteriores, Roy Chaderton Matos. Comentando un video dado a conocer en Cara­cas que mostraba el encuentro de militares venezolanos con guerrilleros en terri­torio colombiano y sin conocimiento del gobierno de Andrés Pastrana:

Yo le confieso que me perturba mucho menos el exceso de celo en la defensa y protección de nuestros intereses nacionales que el exceso de precaución, por una sencilla razón: es una situación heterodoxa y nosotros nos encontramos como aco­rralados, sufrimos la violencia y no tenemos posibilidades de manejarla porque se nos viene desde otro territorio (...) lo ideal y lo solicitado oficialmente por Vene­zuela por años es la presencia del Estado colombiano en la frontera (...) En todo caso Venezuela no es el único país que ha realizado en alguna ocasión contactos de carácter heterodoxo para asegurar la protección de los intereses, la vida y los bienes de sus ciudadanos16.

15 El artículo 152 de la Constitución de 1999 establece que "las relaciones interna­cionales de la República responden a los fines del Estado en función del ejercicio de la soberanía y de los intereses del pueblo; ellas se rigen por los principios de inde­pendencia, igualdad entre los Estados, libre determinación y no intervención en sus asuntos internos, solución pacífica de los conflictos internacionales, cooperación, respeto de los derechos humanos y solidaridad entre los pueblos en la lucha por su emancipación y el bienestar de la humanidad. La República mantendrá la más firme y decidida defensa de estos principios y de la práctica democrática en todos los organismos e instituciones internacionales".

16 El artículo que recogió estas declaraciones "Toques heterodoxos" (El Universal digital, 02-02-2002, http://buscador.eluniversal.com/eudcontent/viewArtide.do;jsessionid =buscador.eluniversal.com-lea4%3A3d49bbc3%3A877f9a5 fee0aale?articleld= 392388), incluía también las aclaratorias de renresentantes de las Farc: "La guerrilla

95

Elsa Cardozo de da Silva

En otra declaración del alto gobierno, José Vicente Rangel, el ex ministro de la Defensa que recién asumía el cargo de vicepresidente, declaraba que la "relación política con la guerrilla la comenzó Carlos Andrés Pérez y la continuó (Rafael) Caldera", añadiendo que la "relación política con la guerrilla no es una condes­cendencia" con los grupos subversivos "sino una política que ha servido para que cesen los ataques"17.

Sin embargo, no se puede definir la política desarrollada a partir de 1999 como continuación de un arreglo político ni mucho menos como preservadora de los intereses de Venezuela. Lo que podría parecer una continuación del uso de "la mano izquierda", a que aludía Pompeyo Márquez, ha adquirido desde 1999 un cariz muy diferente. No se trata de lo que según el analista colombiano Hernando Gómez Buendía, los adecos y copeyanos hicieron desde siempre: "apa­ciguar a la guerrilla para evitar desmanes en su territorio"18. Desde el comienzo de la gestión del presidente Chávez en febrero de 1999 ha habido expresiones y posiciones que evidencian una concepción que se distancia de orientaciones y prácticas previas, que siempre reflejaron el compromiso venezolano tanto con los principios de paz y democracia, como con los intereses venezolanos. Hay ahora un reconocimiento explícito de la guerrilla como actor beligerante, como interlocutor político.

El principio de colaborar en la construcción de la paz se mantuvo en el discurso, señalando una y otra vez desde 1999 que el gobierno venezolano apoya­ba el proceso de paz y tenía interés en hacer parte de él. Sin embargo, en actitudes, posiciones y acciones se puso en evidencia tempranamente que el gobierno vene­zolano no sólo emplearía libremente su "mano izquierda", sino que encontraba más dificultad para acompañar al gobierno colombiano en sus posiciones frente al

de las Farc negó ayer en Porto Alegre (Brasil) que tenga vínculos políticos con el Gobierno de Venezuela. 'Hay una simpatía entre los pueblos venezolano y colombia­no' , aclaró a Efe el miembro de la comisión internacional de las Farc, pulián Romero, en una conferencia de prensa al margen del Foro Social Mundial. Romero atribuyó a una campaña de descrédito el contenido de un video divulgado en Caracas que sugiere nexos estrechos de autoridades de Venezuela con la guerrilla. El portavoz insurgente afirmó que grupos de poder de ambos países han promovido tales de­nuncias con la complicidad de grandes medios de comunicación".

17 "Venezuela mantiene 'relación política' con la guerrilla: Rangel". El Espectador digital. 04-05-2002. http://www.elespectador.com/paz/nota2.htm

18 Hernando Gómez Buendía, "El impasse con Venezuela", en Semana.com. 01-12-2001 (http://www.semana.com/archivo/articulosViewjsp?id= 15914).

96

Venezuela ante el conflicto colombiano

conflicto que para dar el beneficio de la duda a la guerrilla o simpatizar con sus propósitos antioligárquicos19.

Aunque formalmente se mantuvo el interés por continuar trabajando la agen­da común y se expresó una y otra vez el apoyo al proceso de paz, hubo desde los primeros meses del gobierno declaraciones y actuaciones que mostraron un giro en el tratamiento del conflicto en Colombia: la propuesta de definir una posición neutral ante el conflicto reconociendo beligerancia a la guerrilla y de contactarla directamente aun sin consulta o conocimiento del gobierno colombiano, se resu­mieron en la expresión del entonces canciller, José Vicente Rangel, según la cual "las relaciones se tienen con quien tiene el poder" (Blanco, 1999). A esto se aña­dieron, entre el primero y segundo año de gobierno, situaciones como la partici­pación de militares venezolanos en tratos con la guerrilla para la liberación de secuestrados y la escalada de críticas contra el Plan Colombia. Estas incluyeron fuertes cuestionamientos del propio presidente venezolano a la oligarquía colom­biana. Declaraciones y actuaciones fueron desmentidas y repetidas en una dinámi­ca que aunque muy cautamente ha sido caracterizada por muchos analistas como "ambigua", reflejó un viraje inocultable en las relaciones con Colombia, con el proceso de paz y con la guerrilla.

Con Colombia las relaciones estuvieron fuertemente marcadas por las con­cepciones y prioridades geopolíticas del nuevo gobierno venezolano. En primer lugar, el impulso de un orden mundial pluripolar/multipolar se tradujo en un intenso activismo presidencial para dar nuevo impulso a la OPEP y para buscar una relación especial con Cuba y con Brasil, países que de diferentes formas significa­ban la construcción de contrapesos a la presencia estadounidense. Así, la fuerte oposición que desde 1999 hasta marzo de 2001 se manifestó contra el Plan Co­lombia y que arremetió contra la militarización del conflicto y los riesgos ecológicos de las fumigaciones, tenía como trasfondo el rechazo al fortalecimiento de la in­fluencia de Estados Unidos. En segundo lugar, la promoción de un modelo de democracia no liberal, participativa antes que representativa —acompañada por una explícita y contundente reafirmación del principio de no intervención—, sig­nificó una diferenciación con otros países del hemisferio respecto a los compro­misos para la preservación de la democracia suscritos en la CAN (2000), la Cum­bre de las Américas (2001) y la OEA (2001).Tercero, y no menos importante, la propuesta de nuevas fórmulas de integración regional que privilegiasen lo políti­co/defensivo por encima de la liberación del comercio —así como las duras y recurrentes críticas que desde la presidencia de la CAN hizo el propio Hugo Chávez

19 En cuanto a lo dicho, hay una colección de declaraciones en las que no obstante las contradicciones, el propio Presidente planteó desde el primer momento -el 22 de febrero de 1999: "Estoy dispuesto a ir a hablar con quien sea y donde sea para tratar de aportar mi granito de arena que será a nombre del pueblo venezolano"

97

Elsa Cardozo de da Silva

al modelo de integración regional— marcó distancia respecto a los otros países de la región y, muy especialmente, con Colombia, socio decisivo dentro de la CAN (M.T. Romero y Cardozo, 2002).

La perspectiva sobre las relaciones con Colombia y sobre el conflicto inter­no cambia sustantivamente. En los grandes temas, las orientaciones del gobierno venezolano se hacen más cercanas a las de la guerrilla que a las del gobierno colombiano. Así, la amplia agenda común va perdiendo prioridad a los ojos de gobierno, lo que se pondrá en evidencia en sus discursos y en sus actuaciones. Es de precisar que, en cuanto a las relaciones intergubernamentales, estas directrices se manifestaron de manera muy intensa en unos vínculos que —no obstante el fluir y el crecimiento de las transacciones económicas y la relativa normalidad de las diplomáticas— tuvieron tres ciclos. En un primer momento, las tensiones en altiba­jo produjeron una escalada que alcanzó muy alta tensión a finales del año 2000 y comienzos del 20012 0 . Luego, cuando tras el encuentro de los presidentes Pastrana y Chávez en Ciudad Guayana se produjo un reacercamiento que se tradujo en la promesa de reactivación —no obstante que accidentada y pobremente cumplida-de las comisiones binacionales21 y en la invitación para que Venezuela se hiciera

20 La decisión del gobierno venezolano de revisar el régimen de transporte y de imponer el trasbordo fronterizo; varios casos acumulados de aplicación de salva­guardias; duras críticas al Plan Colombia desde Venezuela, señalando los riesgos de la vietnamización de ese país; las expresiones de Chávez contra la oligarquía colombia­na; la invitación en noviembre de 2000 a una representación de la guerrilla de las Farc para participar en una sesión organizada por la sección venezolana del Parla­mento Latinoamericano para discutir el Plan Colombia; ya en enero de 2001, la retención del guerrillero colombiano José María Ballestas, indiciado por el secuestro de una aeronave, abortando un operativo policial conjunto que permitiría trasladar­lo a Colombia.

21 En efecto las Comisiones más visibles Comisión Negociadora de los cinco grandes temas (CONEG) , la Comisión para la Integración y Asuntos Fronterizos (COPIAF) y la Comisión Militar Binacional de Fronteras (Combifrón) después de varios anun­cios, fueron reinstaladas durante el año 2001 pero con poco compromiso. Por su parte, la cooperación militar se vio institucionalmente muy debilitada: esa coopera­ción, que se comenzó a institucionalizar en 1989, dio lugar durante el gobierno de Rafael Caldera (1994-1999) a la Combifrón y el Plan Operativo Vigente (POV), creado para permitir la actuación conjunta de las fuerzas de seguridad contra la delincuencia, el narcotráfico y la guerrilla. Esos acuerdos dejaron de cumplirse des­de la llegada del presidente Chávez al poder. Es más, el 30 de abril de 2001, el propio Chávez, uniformado, declaraba en Caracas en una reunión de la Combifrón, con asistencia de militares y ministros de la Defensa de los dos países, que la guerrilla no era enemiga de Venezuela. Luego, su entonces ministro de Interior y Justicia rectifi­caría esa expresión ante los ganaderos en los siguientes términos. "Los que han asesinado a venezolanos no pueden ser amigos nuestros (...) Mientras prometen que cesarán sus agresiones contra los productores, continúan el cobro de vacuna, la

98

Venezuela ante el conflicto colombiano

parte de las gestiones dirigidas a prorrogar y ampliar el Acuerdo de Preferencias Andinas ante Estados Unidos. Desde entonces y hasta avanzado el 2002, siempre con altibajos, se mantuvo una cierta normalidad en las relaciones diplomáticas. Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y la crisis y el frustrado golpe de abril de 2002, que mantuvo a Chávez fuera del poder por dos días, crea­ron nuevas tensiones en las relaciones bilaterales. Estos eventos también limitaron el margen de maniobra internacional del gobierno venezolano, que comenzó a cuidar su retórica internacional, a preservar en lo posible el respaldo recibido después del golpe del 12 de abril y a cultivar una aproximación más pragmática a temas sensibles en sus relaciones con Estados Unidos, como el conflicto colombia­no y el narcotráfico.

Frente al proceso de paz iniciado por el presidente Pastrana, el discurso del gobierno venezolano siguió sosteniendo su apoyo a la solución negociada, sólo que con referencias muy distintas a las de sus predecesores. Insistió Chávez, aún antes de asumir la presidencia —en enero de 1999—, en tener un papel importante -conjuntamente con Cuba y desde La Habana (como "mediadores naturales")— en el diálogo con la guerrilla, apoyando el establecimiento de una zona neutral para el Ejército de Liberación Nacional (ELN) cerca de la frontera venezolana. Al ofrecer su territorio para las negociaciones gobierno-ELN e incluso para la Convención Nacional que ese grupo proponía, el gobierno venezolano exigió a esta guerrilla el cese de sus ataques en la frontera. Desde entonces, las declaraciones sobre la neu­tralidad venezolana marcarían la estrategia del gobierno de Chávez hacia el proce­so de paz.

El 9 de febrero de 1999 el Presidente declaraba: "No somos enemigos del Gobierno ni de la guerrilla de Colombia" (Cortés, 2002). Alegó además: "Tene­mos una posición neutral, sin darle beligerancia a la guerrilla. Ha sido el mismo Gobierno colombiano, la gestión de Andrés Pastrana, en su búsqueda de paz, la que le dio beligerancia y estatuto político a la guerrilla" (Cortés, 2002). El 17 de enero, el líder rebelde de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), Manuel Marulanda, había planteado que esta guerrilla "como otro gobierno dentro del gobierno" aspiraba al reconocimiento internacional como fuerza beli­gerante, planteamiento que repetiría una y otra vez, buscando su reconocimiento

extorsión y el secuestro". En su interpretación de las posiciones del Presidente seña­laba que la declaración presidencial de que la guerrilla no es enemiga de Venezuela intentaba neutralizar las acciones de la guerrilla en la frontera, pero que la gravedad de las situaciones planteadas obligaría al gobierno venezolano a "considerarla como agresora de la integridad territorial del país" ("El gobierno ya no es amigo de la guerrilla colombiana". El Nacional, 17-05-2001). Entre mayo de 2002 y marzo de

99

Elsa Cardozo de da Silva

internacional antes de sentarse a negociar22. El 22 de enero, el presidente venezo­lano añadió: "Si se repliega un soldado colombiano en cualquier condición, heri­do o no, nosotros lo atenderemos. Si se repliega un guerrillero colombiano, igua-lito, porque es un combatiente en un conflicto interno en el cual nosotros somos neutrales"23.

El gobierno colombiano rechazó de inmediato este reconocimiento de beligerancia, muy diferente al estatus político dado por Bogotá a los insurgentes para iniciar el diálogo de paz. Los primeros meses del gobierno del presidente Chávez estuvieron llenos de declaraciones y contradeclaraciones sobre este asunto. Diría su primer canciller, José Vicente Rangel, en una de las muchas aclaratorias que "uno no puede sucumbir a la trampa de las palabras. Cuando el presidente Chávez habla, por ejemplo, de neutralidad, lo hace en sentido coloquial, lo hace como sinónimo de buenos oficios y no otorgándole rango igual al Gobierno y a la guerrilla"24.

La participación del gobierno venezolano fue diferente en los casos del ELN y las Farc y en ambos casos tuvo modalidades diferentes a la de 1991 -1992. En el caso del ELN, el gobierno venezolano -no obstante su insistencia— no llegó a ser parte del Grupo de Países Amigos designados en julio de 2000 (Francia, España, Suiza, Noruega y Cuba), pero el territorio venezolano sirvió como lugar de en­cuentro entre líderes de esa guerrilla y representantes del gobierno colombiano desde marzo de 199925. En cuanto a las negociaciones con las Farc, Venezuela fue

22 "En la práctica, nosotros somos otro Gobierno dentro del Gobierno. Por eso esta­mos buscando el reconocimiento como fuerza beligerante", declarabaTirofijo a la revista Semana. Citado en "Pastrana ofrece colaborar con Venezuela en el proceso cons­tituyente", El Nacional. Caracas; 19-01-02.

23 "Chávez ofrece asilo a guerrilleros colombianos", El Nacional. Caracas: 23-02-02. Otras declaraciones de sus primeros meses de gobierno revelan una ostensible am­bigüedad. "Eso tiene que acabar y con acciones militares. Es un problema político y social profundo", dicho en Caracas el 9 de febrero de 1999. "¡Ya basta! Son 50 años de guerra; queremos paz... (los guerrilleros) no son nuestro problema, pero si ellos incursionan en territorio venezolano, actuaremos y los rechazaremos". Dicho en Caracas el 11 de marzo de 1999 (Márquez y Soto, 1999).

24 "Pastrana y Chávez se reunirán el sábado en la frontera". El Nacional: Caracas: 27-02-1999.

25 Las conversaciones sostenidas el 9 y 10 y, luego, el 14 y 15 de febrero fracasaron luego de que el ELN pusiera como condición la desmilitarización de territorios al norte de Colombia. En cuanto a la dinámica posterior, un reportaje de Adriana Cor­tés (1999) señalaba lo siguiente: "Las conversaciones entre la organización guerri­llera Ejército de Liberación Nacional y diferentes fuerzas políticas de Colombia se mantendrán en territorio venezolano, en la medida en que el gobierno de Hugo Chávez Frías mantenga su apoyo a la iniciativa, expresó el segundo comandante de

100

Venezuela ante el conflicto colombiano

miembro del Grupo de Países Amigos del proceso de paz constituido el 8 de mar­zo de 2001, junto con Suecia, Noruega, España, Francia, Cuba, México y Canadá. Italia y Suiza se incorporaron días más tarde. Este grupo —más cercano a la facUitación que a la mediación- se reuniría cada dos meses con los negociadores en la zona de distensión. Sólo se le hizo parte más activa como facilitador en las negociaciones cuando se intentó, en vano, cumplir con el cronograma acordado en enero de 2002 para salvar el proceso de paz.

Lo cierto es que los diálogos del ELN y el gobierno colombiano en territo­rio venezolano, en febrero de 1999, difirieron en cuestiones fundamentales -y no sólo formales— de los facilitados por el gobierno de Pérez en 1991-1992. Y esas mismas diferencias se mantuvieron en adelante en la aproximación al conflicto interno, respecto a las Farc como respecto al ELN. Los rasgos del trato dado a la situación colombiana por gobierno de Pérez fueron los siguientes: en primer lu­gar, los contactos con la guerrilla eran entonces conocidos y aprobados por el gobierno de Colombia; en segundo lugar, esos contactos sólo tenían como propó­sito apoyar el proceso de paz, aunque se logró un acuerdo temporal de no agresión en la frontera en beneficio de las conversaciones en Caracas; y, en tercer lugar, el desarrollo de las relaciones bilaterales era atendido simultáneamente a través de un esfuerzo sin precedentes para institucionalizar la identificación y el tratamiento de la agenda común. Ninguna de esas tres condiciones ha estado presente en el trata­miento del conflicto colombiano y de la guerrilla dado por el gobierno del presi­dente Chávez.

esta agrupación armada, Antonio García. Desde Maracaibo, García expresó que los encuentros efectuados en Maracaibo con dos ex candidatos presidenciales colom­bianos, Noemí Sanín y Horacio Serpa, eran un esfuerzo para incorporar a otras per­sonalidades a la propuesta de Convención Nacional que entonces formulaba el ELN con miras al establecimiento de un diálogo de paz. García expresaba que estaba a la espera de conversar en tierra zuliana con senadores colombianos y otras personali­dades de su país, quienes vendrían aVenezuela "en la medida que el gobierno vene­zolano continúe apoyándonos con este escenario favorable", añadiendo que "aquí en Venezuela estamos creando las condiciones para que se hagan viables las iniciati­vas de la Convención Nacional y un posible diálogo con el gobierno. Hemos encon­trado el apoyo y las facilidades del gobierno venezolano para darle continuidad a este tipo de iniciativas, cosa que agradecemos". Igualmente importantes son los testimonios del Presidente y el entonces gobernador del Zulia recogidos en el repor­taje: "Tanto el primer mandatario como el gobernador del Zulia, Francisco Arias Cárdenas, han aclarado reiteradamente que la actitud de apertura del gobierno na­cional exige, a cambio, que se paralicen las actividades de secuestro, cobro de vacu­nas y similares en territorio venezolano". Añadía el trabajo que "García elogió la actitud asumida por Chávez, ante la posibilidad de ofrecer refugio en Venezuela a guerrilleros que requieran acudir ai derecno intemacional humanitario .

101

Elsa Cardozo de da Silva

Declaraciones del presidente Chávez en agosto de 1999 evidencian el con­traste cuando, tras acciones de la guerrilla contra Venezuela que fueron minimiza­das en su gravedad26, declaró que estaba "planteada, por supuesto, una conversa­ción mía con los jefes guerrilleros colombianos. Si es que no tenemos otra oportu­nidad de hacerlo en territorio colombiano, como lo hemos solicitado, al igual que la guerrilla; pues pudiéramos conversar en alguna parte del territorio venezola­no", añadiendo que "estamos obligados a asegurar la soberanía venezolana y a garantizar la seguridad en todo el territorio nacional"27. Días antes, sin embargo, el propio Presidente había dado un sentido más amplio a su participación en el proceso de paz colombiano al declarar a la prensa: "Yo he tenido paciencia, le he dicho mucho al presidente (Andrés) Pastrana que estoy dispuesto a colaborar (...); pero si pasado o mañana determino, junto al alto gobierno, en función de un análisis que tiene que ser muy frío, muy objetivo, que hace falta que el Presidente de Venezuela se reúna con los jefes de la guerrilla colombiana, pues yo lo haría" (Delgado, 1999)28.

El canciller Rangel fue muy explícito al declarar, en entrevista publicada el 11 de agosto de 1999, que "nosotros tenemos, como venezolanos y como Gobier­no, la obligación de defender nuestra frontera y garantizar la seguridad interna (...) Han sido diferidas varias veces las negociaciones en Colombia, y los ritmos, los tiempos en esa situación, en lo que se refiere aVenezuela, los marcamos noso­tros", añadiendo que aunque no era un hecho, si fuese necesario habría conversa­ciones directas con la guerrilla, porque "las relaciones se tienen con quien tiene el

26 En efecto, incidentes provocados por la guerrilla -e l secuestro de dos aeronaves y hostigamiento a una patrulla militar- fueron asumidos por el Presidente con la tesis de que la posición estratégica es firme. No se va a cambiar una estrategia por hechos tácticos. Unos disparos en la frontera, un avión secuestrado y felizmente devuelto, son hechos tácticos, coyunturales, que habrá que investigar. Cada uno tiene su pro­pio perfil y su hipótesis" ("Chávez alerta a EE UU.: Colombia puede convertirse en un vietnamcito". El Nacional. Caracas: 10-08-1999.)

27 "Gobierno reajustará Plan Nacional de Seguridad". El Nacional. Caracas: 16-08-1999.

28 Se refería Chávez a "Quiero ratificar que nosotros respetamos la autodetermina­ción de los pueblos, el problema de la guerrilla colombiana es un problema de Colombia; y como lo sabe el gobierno de ese país, lo sabe toda Venezuela, yo recibí una invitación hace varios meses para conversar con los jefes de las Farc; le informé al presidente Pastrana sobre esa invitación, manifestándole mi opinión que este es un gobierno del diálogo, abierto a la conversación con todos los sectores, nacionales e internacionales, en este caso con los colombianos. Le comuniqué mi respeto por el proceso interno de Colombia y que mi contacto en territorio colombiano, en la zona de distensión con la guerrilla, dependía de que los dos sectores enfrentados se pusieran de acuerdo y ambos lo aceptaran". ("Chávez: Editorial de The New York Times es una gigantesca mentira". El Nacional. Caracas: 23-08-1999).

1 0 2

Venezuela ante el conflicto colombiano

poder"29 .Y en respuesta a la comprensible y previsible reacción colombiana agre­gó: "para garantizar la seguridad del país estamos dispuestos a reunimos con quien nos dé la gana (...) Ha sido el gobierno de Andrés Pastrana el que le ha otorgado beligerancia a la guerrilla"30. Incluso afirmó que para hacerlo no se necesitaría del permiso de nadie, por ser Venezuela un país soberano. Esta afirmación resume el cambio total de perspectiva respecto al conflicto y las relaciones con Colombia. Reclamos de las Fuerzas Militares de Colombia por violaciones del espacio aéreo y territorial, la captura y encarcelamiento de un grupo de venezolanos enViUavicencio y la intervención de funcionarios militares y policiales venezolanos en procesos de liberación de secuestrados no siempre con conocimiento del gobierno colombia­no fueron acumulando hechos a las palabras y deteriorando la relación bilateral.

Durante las negociaciones, el gobierno venezolano se mantuvo cerca de los diálogos, aunque mucho menos de lo que desde sus inicios se había propuesto el gobierno de Chávez. Llegado el final, la declaración venezolana fue muy cuidadosa al lamentar el final del proceso, reconocer los esfuerzos del presidente Pastrana y condenar de manera general al terrorismo, sin hacer alusión alguna a la violencia guerriUera31.

29 El "tratamiento político" al tema de los secuestros era resumido por Rangel en estos términos: "Las garantías que Venezuela está obteniendo actualmente de la gue­rrilla colombiana están en función a casos puntuales que se han resuelto satisfacto­riamente y reiteró que si se demostrara que este secuestro sí fue realizado por las Farc, y no por hampones venezolanos como argumentan los rebeldes, entonces 'ten­dríamos que revisar la política' que se ha aplicado para estas situaciones". Allí añadía el canciller que el propósito de esa política era "resguardar la seguridad de nuestras fronteras y de nuestro territorio. No aceptamos ninguna medida tendente a secues­trar venezolanos, a cobro de peajes y de vacunas, ni nada por el estilo" (Blanco, 1999).

30 "Bogotá espera que Chávez respete parámetros fijados para hablar con la guerri­lla". El Nacional, 12-02-1999.

31 El comunicado del 22 de febrero de 2002 señaló: "El Gobiemo de la República Bolivariana de Venezuela, ante la determinación del Gobierno de la República de Co­lombia de no continuar con el proceso de paz y poner fin a la zona de distensión, desea expresar su respaldo al Gobierno del presidente Pastrana por esta decisión, que puso término a sus reconocidos esfuerzos para alcanzar la tan ansiada paz en Colombia.

El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela se solidariza con el Gobierno, las instituciones democráticas y el pueblo de Colombia, que aspiran a una paz nego­ciada y duradera, en libertad, en democracia y con justicia social.

El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela renueva su firme condena al terrorismo en sus múltiples expresiones y, como miembro de la Comisión Facilitadora Internacional, deplora que no se hubiesen obtenido resultados positivos del gran esfuerzo nacional e internacional en la búsqueda de una salida política negociada al

103

Elsa Cardozo de da Silva

En cuanto a las relaciones con la guerrilla, son éstas un tema muy difícil de documentar, pero también el más importante para establecer el contraste de las relaciones con el proceso de paz respecto a gobiernos anteriores. Y hay indi­cios en abundancia para interpretar que desde comienzos mismos de la gestión del presidente Chávez, la tesis de la "mano izquierda" significó algo muy dife­rente al sentido que Pompeyo Márquez le atribuía en otro momento. Ahora abría grietas en el proceso de paz, a la vez que exponía aVenezuela a nuevos peligros como el de la movilización de guerrilleros a territorio venezolano en medio de un conflicto en intensificación. En 1999 hubo públicas alusiones al interés y la intención del presidente venezolano de lograr contactos con la guerrilla de las Farc, aun sin el conocimiento ni el consentimiento del gobierno colombiano. Tres años más tarde un video dado a conocer en Caracas se sumaría a evidencias publicadas en diferentes momentos en la prensa colombiana y venezolana32. Una constante razón de roces, aun después del encuentro en Ciudad Guayana en marzo de 2001, fue el que los dos presidentes revisaran los temas más álgidos de la relación —en ese momento el Plan Colombia y el trato directo con la guerrilla-para bajar la tensión en las relaciones bilaterales. Importante es recordar que poco más de un mes después, el presidente Chávez declaraba ante la Combifrón

El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela ratifica su actitud de respeto ante la difícil decisión del Señor Presidente Andrés Pastrana y reitera, una vez más, su indeclinable voluntad de continuar cooperando, al lado del Gobierno de Colombia y de la Comunidad Internacional, para construir escenarios de entendimiento que contribuyan al restablecimiento del diálogo y la concertación política, para sentar nuevas bases que permitan alcanzar la paz, tan merecida y anhelada, por el hermano pueblo de Colombia".

32 "Fernández de Soto desconocía operación reflejada en el video", El Nacional digital, 29 de enero de 2002. Allí mismo se trata el tema de un video grabado el 7 de julio de 2001 y dado a conocer en Caracas el 23 de enero de 2002. Éste mostraba imágenes de militares venezolanos negociando con el comandante de las Farc Rubén Zamora, sobre un venezolano no identificado y supuesto paramilitar, que estaba en poder del grupo guerrillero. Conocida la noticia, el canciller colombiano replicó: "Nadie sen­sato podría entender o aceptar en las actuales circunstancias del mundo que se pu­diesen establecer relaciones con grupos que están al margen de la ley y cuyas activi­dades por supuesto lindan con los actos de terrorismo", añadiendo que "en este caso, ni hubo autorización ni el Gobierno de Colombia tenía conocimiento y, preci­samente, por eso estamos solicitando una aclaración satisfactoria (...) Hay que dis­tinguir entre gestiones de tipo humanitario, en las que efectivamente ha habido coordinación entre los dos gobiernos, con la presencia de fuerzas militares o miem­bros de servicios de inteligencia de otros países en nuestro territorio, que por su­puesto el Gobierno de Colombia ni aprueba ni puede aceptar porque violan la Cons­titución Nacional".

104

Venezuela ante el conflicto colombiano

—en presencia de militares de los dos países y ministros de la Defensa— que la guerrilla no era enemiga de Venezuela.

De la larga secuencia de declaraciones e incidentes ocurridos desde 1999 cabe resumir lo que ha sido la secuencia común a cada declaración y contradeclaración: los más altos voceros del gobierno venezolano han evitado ca­lificar a la guerrilla y condenar sus acciones, mientras que, una y otra vez, se concentran en descalificar el informe, la denuncia y el denunciante. Un caso muy significativo para ilustrar este proceder fue el de la reacción ante el informe del jefe de la II División del Ejército colombiano, general Martín Carreño. El 22 de marzo de 2002 el general Carreño denunció que los guerrilleros que participaron en una emboscada contra el ejército colombiano contaban con un campamento para 150 hombres en una zona boscosa del estado Táchira. Ese informe fue trans­mitido a la cancillería colombiana para que hiciera llegar la información al gobier­no venezolano. Fue inmediata la reacción del gobierno venezolano —comenzando por el general Wilfrido CruzWeffer, comandante del Teatro de Operaciones núme­ro 2-, que refutó el informe colombiano a través de un comunicado del Ministe­rio de la Defensa. El propio ministro de la Defensa, José Vicente Rangel, respondió en estos términos:

Los hechos ocurrieron en territorio colombiano y no hay ningún indicio que esas unidades de guerrilla operen desde territorio venezolano. Puedo decir en forma categórica y terminante que ese comunicado no tiene ninguna base cierta. Además conviene señalar que el gobierno colombiano debe resguardar su frontera porque no puede quedar a cargo únicamente del gobierno venezolano, como ha ocurrido hasta ahora33.

Es más, la Cancillería en su nota no exigía explicaciones, pero esperaba una respuesta del gobierno de Colombia. La respuesta de la Cancillería colombiana propuso la constitución de la Comisión para Verificación de Incidentes (creada en

33 La Cancillería envió una nota en la que se señalaba: "Sorprende el malicioso hecho de difundir a través de ese comunicado la afirmación de que el territorio venezolano sirve de refugio o de base de operaciones a la guerrilla colombiana, particularmente en los recientes sucesos en el norte de Santander (...) Venezuela ha venido solicitan­do a Colombia el reforzamiento de la frontera común, por cuanto ello evitaría el desbordamiento hacia nuestro territorio de los factores de la violencia allí instala­dos, fuese guerrilla, narcotráfico o paramilitares, sin que esa solicitud haya sido suficientemente satisfecha, lo cual condujo a la constitución de los teatros de opera­ciones en la frontera venezolana (...) Venezuela se ha visto compelida, durante años, a defenderse de la amenaza que en contra de su orden y tranquilidad interna se deriva de la ausencia de suficientes y efectivas políticas de seguridad por parte del Estado colombiano, en una de las áreas de interacción y fluidez más dinámicas del

105

Elsa Cardozo de da Silva

1997) pero el gobierno venezolano no estuvo de acuerdo por considerar que era un problema de responsabilidad de Colombia.

Una lógica similar se ha reproducido en una larguísima lista de denuncias e informes sobre movilidad de la guerrilla en Venezuela, existencia de campos de entrenamiento, tráfico de armas y encuentros de funcionarios gubernamentales con insurgentes sin conocimiento del gobierno de Colombia, incluso en territorio colombiano. Las denuncias provienen de los sectores más diversos: pobladores de las regiones fronterizas, ganaderos, periodistas, e incluso cuerpos de inteligencia cuyos informes han trascendido a la prensa. Lo preocupante y generador de dudas y falta de credibilidad sobre los desmentidos gubernamentales es que rara vez se han referido a la sustancia de la denuncia para, en cambio, concentrarse en la descalificación de la fuente e incluso pasar a la ofensiva exigiendo explicaciones al gobierno de Colombia. No ha habido forma de poner en marcha el Plan Operativo Vigente, que coordinaría las fuerzas militares de los dos países en la frontera.

Desde finales del año 2002, y particularmente a comienzos de 2003, se ha iniciado un tercer ciclo. Se agravaron las tensiones bilaterales, fuertemente condi­cionadas por el trato dado por el gobierno venezolano al tema de la guerrilla. En efecto, no sólo aumentó la previsible presión por la intensificación del conflicto en Colombia y las fronteras, sino que se hicieron públicas evidencias cada vez más concluyentes sobre el establecimiento de campos de guerrilleros en territorio ve­nezolano, traslado de secuestrados, actividades de apoyo a acciones de la guerrilla con armas, municiones y explosivos, a la vez que sobre el descuido de la vigilancia militar y la renuencia del gobierno venezolano a concretar la coordinación militar. Así, las advertencias hechas por el presidente Alvaro Uribe desde agosto de 2002 acerca del riesgo que corren los países que protejan a la guerrilla, se transformaron en abierta denuncia en voz de la ministra de la Defensa en febrero de 2003, cuan­do se quejó de la presencia de la guerrilla en territorio venezolano, de la desprotección militar de sus fronteras y de la dificultad para coordinar acciones con el gobierno venezolano.

En suma, tanto las declaraciones gubernamentales como un cúmulo de he­chos e informes ponen en evidencian un cambio fundamental respecto a la posi­ción que, de considerar a la guerrilla un problema de Colombia, pasó a considerar­la un problema común. No se trata de una actitud de "discreta mano izquierda", o diplomáticamente caracterizable como "heterodoxa", sino —en cambio— de un claro distanciamiento del gobierno colombiano en lo que al tratamiento del pro­ceso de paz se refiere: para el gobierno venezolano, como lo planteó Hugo Chávez al llegar a la presidencia, la guerrilla fue considerada un actor con el que directa­mente puede entenderse el gobierno venezolano. No se trata simplemente de un acercamiento pragmático para salvaguardar intereses venezolanos en las fronteras, de suyo contraproducente nacionalmente e irritante bilateralmente, sino del im­pulso de una relación política sustentada en ideas compartidas acerca del sentido de la insurgencia, incluso violenta, contra las oligarquías, la democracia liberal y el

106

Venezuela ante el conflicto colombiano

libre comercio. Esas coincidencias se ven reflejadas en las posiciones revoluciona-rias-bolivarianas documentales y en las tesis comunes en torno a foros como el de Sao Paulo o el Encuentro contra el Alca34.

Volviendo a lo bilateral, estas relaciones, con las acciones y omisiones que han conllevado, han aumentado los riesgos y la vulnerabilidad en las regiones fronterizas35. Finalmente, un cuadro con los más importantes temas vinculados al conflicto y el proceso de paz, resume lo fundamental de la concepción y posición del gobierno del presidente Chávez.

34 Varias reuniones de alcance regional y mundial son muestra de las conexiones no gubernamentales y de la temprana proyección revolucionaria del régimen. En Caracas, encuentro sobre el Plan Colombia de 2000, al que fueron invitados representantes de la guerrilla colombiana (Farc-EP); la Cumbre Social de la Deuda organizada en Caracas en el 2001, en la que participaron intelectuales y líderes vinculados a movimientos antiglobalizadores. El Primer Encuentro contra el ALCA, organizado en La Habana, el Foro Social Mundial y el Foro de Sao Paulo, han sido todos espacios en los que se ha hecho presente y se ha proyectado la visión antiliberal del gobierno venezolano. Así, por ejemplo, entre los acuerdos del IV Congreso Anfictiónico Bolivariano (Buenos Aires, 25 de noviembre 2001), que se reúne regionalmente desde 1997, se incluyó el "apoyo a la Revolución Bolivariana de Venezuela, rechazando las campañas desestabilizadoras del imperialismo y la reacción nativa. Conformar, desde las Juntas Populares del Congreso Anfictiónico Bolivariano, una Red de Apoyo Latinoamericano a la Venezuela Bolivariana para la difusión de sus ideas, proyectos y logros".

35 Un aspecto particularmente delicado de esa solidaridad ha sido revelado en las evidencias, denuncias y protestas que en diferentes momentos han sido expresadas por voceros del Departamento de Estado y de las cancillerías de Ecuador, Bolivia, El Salvador, Argentina sobre los apoyos e interferencias de funcionarios venezolanos en las actividades de movimientos radicales en esos países. Fue protestado por los go­biernos de Ecuador y Bolivia a comienzos del año 2000, fue denunciado por el Departamento de Estado en febrero de 2000. En 2001, se produjeron protestas simi­lares por parte del gobierno salvadoreño. Varios analistas, de muy diversa orienta­ción política, han advertido sobre la confluencia del llamado "proceso" venezolano con un conjunto muy heterogéneo de movimientos radicales de muy diversa natu­raleza (Garrido, 2003: 36-61). Desde una posición de abierta simpatía con el pro­yecto chavista, Heinz Dieterich ha planteado la tesis de la "cuarta vía" que, a nuestros efectos, tiene interés en cuanto sugiere un patrón emergente en tres países -Colom­bia, Ecuador y Venezuela- que se puede extender a otros países a través de las relacio­nes entre movimientos de diversa naturaleza pero con elementos antioligárquicos y

0-iiUiiisA-y y I- 'ICICIICIÍ, ¿ u u u . J - J J J .

107

Elsa Cardozo de da Silva

T e m a Pos ic ión

Papel del gobierno de Venezuela ante el proceso de paz

Neutralidad varias veces redefinida, con el ex­plícito reconocimiento de la guerrilla como ac­tor beligerante. Disposición a participar en cualquier forma, momento y lugar, así como a actuar en solitario. Oferta el territorio venezolano para conversacio­nes (ELN). Participación como facilitador, amigo del proce­so de paz (Farc).

Posición ante la guerrilla La guerrilla no es enemiga de Venezuela. Coincidencia en la tesis de reconocimiento de beligerancia y derecho del gobierno venezolano a entenderse directamente con los grupos gue­rrilleros. Coincidencia en las posiciones contra el Plan Colombia, contra las oligarquías, el neolibe-ralismo, la democracia liberal. Disposición a dar el beneficio de la duda a los grupos guerrilleros. Negativa a calificar de terroristas a los grupos guerrilleros, aunque sí a algunas de sus acciones.

Posición ante grupos paramilitares Rechazo a la violencia de los paramilitares, cali­ficados como terroristas.

Posición ante el gobierno colombiano El gobierno venezolano no es enemigo de la gue­rrilla ni de Colombia. Respecto al Plan Colombia: crítica a la militariza­ción de la lucha contra el narcotráfico, adverten­cias sobre la vietnamización de Colombia y recha­zo a posiciones de la "oligarquía colombiana". Ejercicio de la diplomacia del micrófono para descalificar o desestimar posiciones y reclamos del gobierno colombiano. Reivindicación del derecho a entenderse direc­tamente con la guerrilla. Margen para acciones y negociaciones, incluso en territorio colombiano, con o sin autorización del gobierno de ese país. Debilitamiento de los compromisos políticos y económicos en las esferas bilateral y multilateral.

108

Venezuela ante el conflicto colombiano

Tema Posición

Debilitamiento de los mecanismos de coope­ración binacional.

Seguridad y presiones fronterizas Debilitamiento de la presencia militar en la frontera y paralización de los mecanismos de coordinación. Manejo directo de casos de secuestro, aun sin conocimiento del gobierno colombiano. Desestimación y descalificación de denuncias sobre tráfico de armas. Descalificación de denuncias sobre activida­des de la guerrilla en y desde territorio vene­zolano, de denuncias sobre participación de guerrilleros en actividades legales e ilegales en Venezuela. Trato a población movilizada hacia Venezuela como "desplazados en tránsito", lentitud en procesamiento de solicitudes de refugio. Reivindicación de las relaciones políticas con la guerrilla "en beneficio de la seguridad de Venezuela".

L A SITUACIÓN PRESENTE: TRASCENDENCIA E IMPLICACIONES DEL TRATO

GUBERNAMENTAL VENEZOLANO RECIENTE AL CONFLICTO COLOMBIANO

En esta segunda y más breve sección se trata de mirar desde otro ángulo el giro reciente de las relaciones con el proceso de paz y la guerrilla en cuanto a sus resultados y consecuencias previsibles en el futuro.

Vistos esquemáticamente los resultados que ha tenido la aproximación del gobierno del presidente Chávez a Colombia, al proceso de paz y a la guerrilla son, en balance, negativos. Dar el beneficio de la duda a la guerrilla y establecer relacio­nes políticas con ella sin contemplar los efectos que ese acercamiento produce dentro de los dos países, y en la región, ha sido un ingrediente fundamental en el deterioro y la pérdida de confianza hacia Venezuela, no sólo por parte de Colom­bia, sino de otros países del hemisferio. Este ha sido, de nuevo, uno de los más graves factores de perturbación en las relaciones con Estados Unidos36, asociado a

1 Las declaraciones a comienzos de 2000 del entonces subsecretario de Estado para suntos i icmiSiCricos, i éter i\omero, que senaiaron a venezuda como país prouie-

109

Elsa Cardozo de da Silva

la crítica contra el Plan Colombia y las advertencias sobre la "vietnamización" del conflicto; pero ha sido bastante grave después de los atentados del 11 de septiem­bre y de la intensificación del conflicto en Colombia37. En la región, también han perjudicado al gobierno venezolano sus señales de afinidad e indicios de apoyo hacia movimientos radicales.

Tras del golpe de Estado del 12 de abril y el retorno de Chávez a la presiden­cia, hubo un cambio de estilo en las relaciones bilaterales —en el que influyó el cambio de gobierno en Colombia y, en especial, el giro en las relaciones con Esta­dos Unidos. La moderación de la retórica presidencial al tratar el tema colombiano o el de una posible campaña militar contra Irak —que no se correspondió en abso­luto con la ofensiva del discurso doméstico— reveló, al menos hasta finales de 2002, el predominio de consideraciones para conservar y ampliar en lo posible su margen de maniobra internacional: un acuerdo de suministro petrolero con Esta­dos Unidos, la invitación y apoyo inicial a las gestiones del grupo de facilitadores de las negociaciones para enfrentar la crisis doméstica, la actitud ante el gobierno de Uribe y las señales iniciales de disposición a reiniciar la cooperación militar. Pero ese clima cambió drásticamente desde finales de 2002, como se señalaba en el aparte anterior, al ritmo del recrudecimiento de los conflictos en los dos países hasta el punto en el que el presidente Chávez llegó a mencionar la posibilidad de rompimiento de relaciones.

Las consecuencias de esta política de distanciamiento del gobierno de Co­lombia también ha significado el distanciamiento respecto a los intereses vene­zolanos. De nuevo, un extenso conjunto de denuncias, informes y reportajes da cuenta de las consecuencias que la actitud y posiciones del gobierno venezolano tienen en medio del recrudecimiento de la violencia en Colombia. El aumento de los secuestros y las actividades criminales fronterizas -que incluyen el creci­miento de la red de negocios ilícitos del narcotráfico, tráfico de armas, municio­nes y explosivos—, las incursiones y actividades de guerrilleros y paramilitares, e incluso la noticia de la formación de guerrillas y autodefensas en Venezuela, han

ma", tenían en parte como insumo la cercanía del presidente Chávez a actores y países revolucionarios. Luego vendrían las protestas por el acercamiento de funcio­narios venezolanos a dirigentes de movimientos populares en otros países andinos.

37 El momento más difícil en las relaciones bilaterales con Estados Unidos, fue pre­cisamente el llamado de la embajadora Hrinack, a raíz de la condena del Presidente Chávez al combate contra el terrorismo con más terrorismo, el 30 de octubre de 2001. Las tensiones reaparecieron a mediados de 2002 en medio de las investigacio­nes sobre la actitud de Washington ante el golpe de abril y nuevamente a comienzos de 2003, tanto por la renuencia gubernamental a facilitar una salida política a la crisis nacional como por las denuncias sobre presencia de grupos y actividades te­rroristas-guerrilleras, vinculadas al terrorismo musulmán en Venezuela.

110

Venezuela ante el conflicto colombiano

encontrado oxígeno en la ambivalencia y las expresiones y señales gubernamen­tales de afinidad.

La dimensión económica y la evolución de la interdependencia comercial y financiera entre los dos países es otro factor de importancia para comprender el "espacio" para la ambigüedad del gobierno venezolano y la relativa tolerancia del colombiano, al menos durante el gobierno de Andrés Pastrana. También lo es -junto a los factores políticos y geopolíticos— para explicar la reducción de ese margen de maniobra. El peso de Venezuela como destino de las exportaciones colombianas se vio favorecido por la sobrevaluación del bolívar, como es visible en el aumento de las ventas y transferencias desde Venezuela38. Pero en el transcurso de 2002 las exporta­ciones aVenezuela bajaron en 30%, alcanzando una baja de 60% en los primeros meses de 2003. De mantenerse esta tendencia, mientras crecen para Colombia otras oportunidades comerciales —como apunta a ser el Acuerdo de Preferencias Arancela­rias que Estados Unidos renovó y amplió para los países andinos, o el acercamiento a Brasil y al MERCOSUR-, Venezuela seguirá perdiendo peso y, con él, también se seguirá reduciendo el margen de tolerancia a las relaciones, acciones y omisiones que complican el conflicto interno en Colombia.

Es más, para el cargado y polarizado clima político venezolano, en el que la retórica gubernamental de "la gran ofensiva revolucionaria" va acompañada de un deterioro acelerado de las condiciones socioeconómicas de la población, el trata­miento gubernamental del conflicto colombiano no sólo alimenta el debate, la crítica y el reclamo al gobierno, sino que potencia los peligros de una situación tan delicada. El deterioro institucional de la democracia venezolana abarca todas las instituciones, incluso la Fuerza Armada Nacional —aún sin tratar el tema de su dotación que es dato difícil de manejar39—, sino, a su politización y fracturas. La

38 Ese factor está muy bien reflejado en un sucinto y esclarecedor análisis de la especialista venezolana Beatriz de Majo (2002): "la propensión a importar a que se vio sometida Venezuela por el bajo costo del dólar, hizo que Colombia pudiera ven­der con gran ventaja en Venezuela, todo aquello que era posible exportarse. Así fue como vimos aumentar nuestras compras a Colombia de una manera exponencial en estos tres últimos años hasta que el volumen del año pasado sobrepasó los 1.800 millones de dólares, en aquellas importaciones que transitaron las aduanas y posi­blemente otros 300 o 400 millones más en aquellos despachos que se colaron por los caminos verdes. Si a esto sumamos las remesas de dinero que los colombianos habitantes de nuestras tierras enviaron a sus familiares y relacionados ubicados del otro lado del Arauca, tendremos que el vecino país recibió de fuentes venezolanas la friolera de cerca de 2.400 millones de dólares".

39 Son muchas las razones que alientan las dudas sobre la eficacia presente de las Fuerzas Armadas, y que han sido expresadas por militares activos, retirados y por expertos, en informes y trabajos. Un primer conjunto de temores deriva de la redefinición de la misión y organización de las Fuerzas Armadas, cuyo carácter no deliberante y apolítico fue dejado de lado, dándoseles ei derecho ai voto, lo que

111

Elsa Cardozo de da Silva

existencia de círculos armados, al menos en la Capital, y la insistente manifesta­ción de evidencias y denuncias sobre existencia de organizaciones armadas —gue­rrilleras y de autodefensa— en las regiones fronterizas, son síntomas preocupantes de brotes domésticos de conflicto.

Durante el año 2002 y a comienzos de 2003 se acumularon informes y declaraciones que no sólo expresaron la preocupación del gobierno de Colombia por la actitud del gobierno del presidente Chávez ante el proceso de paz y, particu­larmente, ante la guerrilla colombiana, sino que pusieron en evidencia que la frontera venezolana se convirtió en una gran válvula de escape, para la guerrilla y los paramilitares, para los negocios ilegales que los rodean y, en especial, para el esfuerzo social, económico y político que las sociedades de los dos países requie­ren para la reconstrucción de su gobernabilidad.

Dos circunstancias —una venezolana y otra colombiana— aumentaron la sen­sibilidad nacional y regional ante la actitud gubernamental venezolana: el agrava­miento de la crisis política venezolana y la intensificación del conflicto colombia­no. La crisis de gobernabilidad que se acentuó a partir de abril de 2002 aumentó los riesgos de violencia en la sociedad venezolana, a la vez que puso de manifiesto la vulnerabilidad del Estado frente a la presión de la nueva intensidad del conflicto colombiano. La violencia se movió de los espacios fronterizos a otras zonas del país y se hizo visible en grupos paramilitares, parapoliciales y bandas de violen­tos40 y en un registro alarmante de secuestros, hechos de violencia política e inclu-

aunado a la idea de convertirla en elemento de articulación entre "el pueblo y el caudillo" -siguiendo el modelo de Norberto Ceresole- y al debilitamiento de su institucionalidad las ha fragmentado internamente. Herbert Koeneke R. (2002) pre­senta un excelente análisis de esa fragilidad y cita, como buena evidencia de ella, el informe de la Dirección de Inteligencia Militar filtrado a la prensa, que clasificó a los militares en revolucionarios, institucionales y disidentes (diario Tal Cual, 19 de julio de 2001) y el comunicado de respaldo de la Fuerza Armada al Presidente dado a conocer en noviembre de 2001. A esto se añaden testimonios y análisis sobre la reducción de la potencialidad de Venezuela, tal es el caso de los trabajos de Huizi Clavier (2002);Yépez Daza (2002) y A. Romero (2002). Éste último recuerda que la Fuerza Armada, que el gobierno de Chávez ha intentado convertir en un instrumen­to de su revolución, "reivindica para sí la victoria contra las guerrillas pro casuistas que combatieron la democracia venezolana en los sesenta; además se trata de un estamento militar acostumbrado a un elevado nivel operativo, que por años se pre­paró para un eventual conflicto bélico con las fuerzas regulares colombianas, y que ahora se enfrenta a la amenaza guerrillera encarnada en las Farc y el ELN, cuyas incursiones en Venezuela se multiplican" (p. 1 7).

40 Informes de inteligencia de los dos cuerpos nacionales de policía -la Disip y la Policía Judicial- reportaron a mitad de 2 0 0 2 el surgimiento de nuevos grupos arma­dos. El reportaje de Rafael Luna Noguera (2002) que recoge filtraciones de esos informes señala que "desde mediados de año comenzaron a registrarse fracturas en

112

Venezuela ante el conflicto colombiano

so atentados con explosivos. El trato al conflicto colombiano se fue haciendo parte de la política nacional venezolana.

En Colombia, la toma de posesión de Alvaro Uribe vino acompañada de dos señales: interés en lograr la pacificación de Colombia y necesidad de fortalecer la capacidad militar de respuesta ante la guerrilla y los paramilitares. Llegó el nuevo Presidente con importante apoyo de la comunidad internacional, para uno y otro propósito. Una vez en el gobierno pudo constatar la dificultad de la tarea. Así como a Pastrana se le criticó hacer demasiadas concesiones sin compensación, a Uribe le ha resultado difícil manejar la violencia a la escala que parece avecinarse, teniendo como pistas no sólo los ingentes recursos materiales y no materiales inyectados a la lucha contrainsurgente por diversas vías, sino la escalada inmisericorde de vio­lencia guerrillera y paramilitar.

Ha aumentado la intensidad del conflicto y la presión sobre Venezuela, que se ha manifestado en dos sentidos. Ha aumentado materialmente, y se prevé que seguirán aumentando las incursiones de guerrilleros y paramilitares, la búsqueda de alivio y espacios para operar en territorio venezolano, la mudanza de las activi­dades del narcotráfico, las acciones criminales —secuestros, extorsión, hurtos— que proveen de fondos a guerrilleros y paramilitares, los daños ecológicos (aunque quizá éstos disminuyan los derrames petroleros por efecto del apoyo de Estados Unidos) y los incentivos para el tráfico de armas, municiones y explosivos, y para la asociación de grupos criminales y terroristas. Estratégicamente, es previsible un seguimiento internacional más estrecho de lo que ocurre en Venezuela y, en espe­cial, de las posiciones y políticas del gobierno ante el conflicto en Colombia.

U N NUEVO ENFOQUE Y PAPEL PARA VENEZUELA

La actitud del gobierno venezolano a partir de 1999 no ha sido simplemente am­bigua, cuando en ocasiones vela, en otras no define claramente sus posiciones respecto al conflicto colombiano y sus actores. En cambio, ha tenido una orienta­ción muy clara: privilegiar una relación política basada no sólo en el argumento pragmático de evitar ataques de la guerrilla, sino en coincidencias políticas e ideo­lógicas que en general cabe describir como radicalmente antiliberales y antioligárquicas. Esa relación ha sido protegida aun al precio de debilitar la seguri-

algunos de los llamados "círculos bolivarianos' y en partidos del oficialismo, dando lugar a por lo menos una docena de organizaciones". Entre esos grupos, a los que los aludidos informes atribuyen impresionante sincronización en sus acciones, destacan el Grupo Revolucionario Carapaica (que se presentó a la prensa a comienzos de agosto de 2002 anunciando sus objetivos militares. Éstos incluyen a periodistas, alcaldes, políticos de oposición, dirigentes sindicales e incluso autoridades policiales), los Tupamaros, el Frente Popular Revolucionario Milicias del 23 de enero, Unidos por la Revolución, Patria o Muerte, entre otros.

113

Elsa Cardozo de da Silva

dad y las instituciones del Estado venezolano dentro de una concepción bolivariana-regional de un proyecto político. Tal política ha tenido como resultado visible el aumento de los riesgos de la escalada de la violencia y todas sus actividades ilega­les y criminales en los dos países.

Para alterar ese rumbo es indispensable que el gobierno venezolano cambie el suyo: clarificando de manera franca e inequívoca su rechazo a la violencia gue­rrillera y paramilitar; fortaleciéndose para enfrentar la presión fronteriza; y relegitimándose adentro y afuera para poder contribuir a que los colombianos logren sentarse pronto a negociar un acuerdo de paz. Y esto no será posible a menos que se produzca un cambio fundamental no sólo en la retórica y en las políticas, sino en las orientaciones mismas del gobierno venezolano.

Entre los países a los que afecta directamente el proceso interno colom­biano —Venezuela (2.219 kilómetros de frontera con Colombia), Brasil (1.645), Perú (1.625), Ecuador (586) y Panamá (266) - es Venezuela el que luce más vulnerable y, a la vez, el que debería desempeñar un papel más activo. Un papel eficaz, respetuoso de la voluntad de los colombianos y leal a los intereses de la paz regional y de la paz y seguridad domésticas. Venezuela, de una u otra forma, ha sido y seguirá siendo muy afectada por la evolución del conflicto colombia­no. "Para Venezuela —como ha señalado Pompeyo Márquez (2000) con buen conocimiento de causa— es necesario considerar a [Colombia] como un 'vecino interior' ". Es más, nunca antes fue tan cierto que "la paz en Colombia es la paz en Venezuela", como ha expresado Márquez.

Según hemos explorado esquemáticamente en las páginas precedentes, los gobiernos venezolanos han asumido desde la década de 1980 tres posturas muy distintas: tratar a la guerrilla como problema de Colombia, luego como problema común y, a partir de 1999, reconocerla como interlocutor político. A partir de la experiencia pasada y presente, hay un conjunto de supuestos para que Venezuela atienda constructivamente el conflicto colombiano.

1. Reconocer que sólo a partir de principios que promuevan el respeto a valores democráticos, al fortalecimiento del estado de derecho, la vigilancia del respeto a los derechos humanos, valores que son propios de la sociedad venezola­na, se puede y debe actuar ante el conflicto colombiano y en las relaciones con Colombia. No valen transacciones pragmáticas ni "mano izquierda" para atender urgencias sin consideración de los principios que están amenazados.

2. Respetar que la solución del conflicto —desde sus principios y sus méto­dos hasta sus acuerdos sustantivos— no puede sino estar en manos de los colom­bianos, de todos sus actores (Consalvi 1988: 239). De manera que la función de terceros debe subordinarse al acuerdo de los colombianos acerca del papel en el que aquéllos puedan ser útiles.

3. Asumir activamente que promover la confianza entre gobiernos y socie­dades es requisito indispensable para que Venezuela desempeñe con legitimidad y eficacia algún papel en la solución del conflicto y en la recuperación del potencial

H4

Venezuela ante el conflicto colombiano

de la relación bilateral y su proyección multilateral. La confianza —un principio y una práctica que se cultiva en cada acción, en cada omisión— será sustento y a la vez efecto del fortalecimiento de canales institucionales de contacto y coordina­ción entre los dos países: desde iniciativas centrales-nacionales hasta locales-fron­terizas. Son cada vez más importantes las iniciativas no gubernamentales que, orien­tadas por valores democráticos y de construcción de espacios comunes, puedan contribuir —desde todos los ámbitos de la sociedad— a reducir los espacios en los que se reproducen la desconfianza, los conflictos y la violencia.

4. Definir y tratar los problemas de seguridad que derivan del conflicto en Colombia desde una perspectiva cooperativa. En esto desempeña un papel muy importante tanto el perfeccionamiento y efectivo funcionamiento de las comisio­nes binacionales como el desarrollo de mecanismos multilaterales regionales y hemisféricos que potencien las capacidades de inteligencia para la prevención y la coordinación.

5. Concebir y tratar los espacios de frontera como "zona de confluencias en la que se materializan comunes dimensiones económicas, culturales e históricas con todas sus posibilidades alentadoras y sus dimensiones problemáticas" (Ramírez y otros, 1999: 172-173). Esto significa que al igual que en el supuesto anterior, se puede contribuir, aun sin participar en un proceso específico de diálogos, a pro­mover espacios fronterizos en los que no sólo la fuerza militar, sino la dinámica del desarrollo y las decisiones compartidas contribuyan a frenar la expansión del conflicto.

6. Recordar que en el proceso sigue habiendo un amplísimo temario en lo bilateral y en lo multilateral que sólo puede ser atendido en común. El cuidado integral de esa agenda no debe dejarse de lado aunque haya otras urgencias, no sólo por los méritos propios de cada tema sino porque su atención conjunta con­tribuirá a construir el espacio de confianza y cooperación que resta espacio a la violencia.

En suma, es indispensable que desde Venezuela se dé un giro en la orienta­ción, posición, actitud y políticas frente al conflicto colombiano. Cuanto menos pronto, peor para todos.

BIBLIOGRAFÍA

Angeleri, Sandra. Guerrillas y búsqueda de paz en Colombia. Caracas: José Agustín Cátala, 2000.

Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores. No. 4 /85 . Caracas: MRE, 1985. Burelli Rivas, Miguel Ángel. "Introducción", en MRE, Libro Amarillo. Caracas: Grá­

ficas Franco, 1996. . Del oficio de ministro. Discursos de ocasión. Caracas, 1997. Cardozo de da

Silva, Elsa. Continuidad y consistencia en quince años de política exterior. Caracas: UCV-CDCH, 1992.

US

Elsa Cardozo de da Silva

Castro, Fidel, Noam Chomski y Hans Dieterich. La cuarta vía al poder. Buenos Aires: Editorial Política, 2000.

Consalvi, Simón Alberto. "Comentario". Venezuela y Colombia en el nuevo milenio. Caracas: Fundación Pensamiento y Acción, fundación Rómulo Betancouert, IESA, CAE, Fundación Banco Mercantil, 1998.

De Majo, Beatriz. "Con la sartén por el mango". El Nacional. Caracas: 20 de agosto, 2002 (http; / /www.el-nacional .com/l&f/ediciones/2002/08/20/f-en.asp)

Garrido, Alberto. La Revolución Bolivariana. De la guerrilla al militarismo. Mérida: Produccio­nes Karol, 2000.

. Notas sobre la Revolución Bolivariana. Mérida: Ediciones del Autor, 2003. Herrera Campins, Luis. II Mensaje al Congreso de la República. Caracas: Ediciones de la

Presidencia de la República, 1981. Huizi Clavier, Rafael. "Salvar las Fuerzas Armadas: una tarea nacional". En Mary

Perrero (ed.). Chávez, la sociedad civil y el estamento militar, Caracas: Alfadil, 2002.

Josko de Guerón, Eva. El Congreso y la política exterior deVenezuela. Caracas: UCV (mimeogr), 1978.

Koeneke, Herbert. "Personalismo chavecista, multipolaridad, Fuerzas Armadas y democracia participativa". En Mary Perrero (ed.). Chávez, la sociedad civil y el estamento militar, Caracas: Alfadil, 2002.

Márquez, Pompeyo. "Comentario". En Venezuela y Colombia en el nuevo milenio. Caracas: Fundación Pensamiento y Acción, fundación Rómulo Betancourt, IESA, CAF, Fundación Banco Mercantil, 1998.

. "Las relaciones colombo-venezolanas, la frontera, el narcotráfico y la guerrilla. En Opciones frente al porvenir. Maracaibo: UCCA, USB, URBC, 2000.

Ramírez, Socorro y otros. "Colombia y Venezuela: Proyección internacional y rela­ción bilateral". En Socorro Ramírez y José María Cadenas (eds.). Colombia-Venezuela. Agenda común para el siglo XXL Bogotá: IEPRI, UCV, Secab, CAF, TM Editores, 1999.

Rey, Juan Carlos. "El sistema político venezolano y los problemas de su política exterior". Lo agenda de la política exterior de Venezuela. Caracas: Instituto de Estu­dios Políticos, UCV, 1983.

. El futuro de la democracia en Venezuela. Caracas: IIDEA, 1989 Romero, Aníbal. "Del equívoco a la paradoja: La FAN y la Revolución Bolivariana".

En Mary Perrero (ed.). Chávez, la sociedad civil y el estamento militar, Caracas; Alfadil, 2002.

Romero, María Teresa y Elsa Cardozo. "Aproximación a la propuesta internacional de Hugo Chávez: las concepciones de democracia e integración". Revista Venezolana de Análisis de Coyuntura (VolVIII, No. 1). Caracas: enero-junio, 2003.

Sainz Borgo, Juan Carlos. "La guerrilla colombiana como elemento de desestabili­zación regional. Una perspectiva desde este lado del Arauca". Revista Vénezo-

116

Venezuela ante el conflicto colombiano

lana de Estudios Internacionales (No. 1). Caracas: Escuela de Estudios Internacio­nales - FACES - UCV, 2000.

Suárez Meló, Mario. "La Agenda temática bilateral: qué nos une, qué nos desune". En Venezuela y Colombia en el nuevo milenio. Caracas: Fundación Pensamiento y Acción, fundación Rómulo Betancourt, IESA, CAF, Fundación Banco Mer­cantil, 1998.

Torres Velasco, Javier. "Venezuela y Colombia: seguridad nacional ¿y ciudadana?" En Socorro Ramírez y José María Cadenas (eds.). Colombia-Venezuela. Agenda común para el siglo XXL Bogotá: IEPRI, UCV, Secab, CAF, TM Editores, 1999.

Yépez Daza, Jacobo. "El estamento militar venezolano". En Mary Ferrero (ed.), Chávez, la sociedad civil y el estamento militar, Caracas: Alfadil, 2002.

REPORTAJES

Blanco, Josefina. "Venezuela negociará con quien tiene el poder". El Nacional. Cara­cas, 11 de agosto, 1999.

Cortés, Adriana. "Zona de distensión del ELN será en frontera con Venezuela". El Nacional. Caracas, 10 de febrero, 2002.

. "Conversaciones del ELN seguirán en Venezuela mientras Chávez lo permita". El Nacional. Caracas, 24 de febrero, 1999.

Delgado Mijares, Yeneiza (1999). "Chávez no descarta reunión con rebeldes co­lombianos sin autorización de Pastrana". El Nacional. Caracas, 10 de agosto, 1999.

Gómez Buendía, Hernando. "El impasse con Venezuela". En Semana.com. 1 de di­ciembre, 2001 ( h t t p : / / w w w . s e m a n a . c o m / a r c h i v o / articulosView.jsp?id= 15914).

Luna Noguera, Rafael. "Denuncian el surgimiento de nuevos grupos armados". El Nacional, Caracas, 18 de agosto, 2002.

Márquez, Humberto y Gioconda Soto. "El Abecé internacional de Chávez". El Na­cional, Caracas, 4 de abril, 1999.

Soto, Gioconda. "Venezuela negó ser refugio de las FARC en nota de protesta en­viada a Colombia". El Nacional, Caracas, 30 de marzo, 2002.

H7

3 BRASIL ANTE EL CONFLICTO COLOMBIANO

M ó n i c a Hirs t*

Voy a hacer una presentación sistemática de algunos de los puntos que creo que son importantes en este momento para entender la política del Brasil y, más en concreto, cómo Brasil se posiciona hoy día frente al conflicto en Colombia.

Comparando con la complejidad de la política y de las relaciones entre Ve­nezuela y Colombia, se observa que —en el caso del Brasil- hay mucho más futuro que pasado. Por eso gran parte de mi presentación estará enfocada hacia el futuro. Me preguntaré ¿dónde estamos y qué pasará? Mi exposición tiene cuatro partes: la primera se refiere a la posición de los actores domésticos brasileños frente a la crisis colombiana; la segunda, tiene que ver con los contenidos de las posiciones brasileñas relacionadas directa o indirectamente con la crisis colombiana; la terce­ra se relaciona con la agenda bilateral propiamente dicha y, finalmente, la última parte, ya como conclusión, piensa en el futuro y los desafíos del Brasil frente a la crisis colombiana.

ACTORES BRASILEÑOS FRENTE A LA CRISIS COLOMBIANA

Desde el punto de vista de los actores tendríamos que pensar en cuatro: el primero es el ministerio de Relaciones Exteriores, el segundo son las fuerzas armadas, el tercero el congreso y, finalmente, está la opinión pública y la academia.

La Cancillería centra su preocupación en la creación de un espacio de acción diplomática dada la fuerte tradición en su forma de actuar, la cual está relacionada con el pasado de su política y con la defensa de algunas premisas básicas de la política exterior del Brasil. En el caso de Colombia, a la premisa que se recurre automáticamente es la de la no intervención en asuntos de otros estados. Claro que

* Especialista en política internacional, profesora de la UniversidadTorcuato di Telia y Directora de la Fundación Centro de Estudios Brasileños en Buenos Aires, Argentina. El presente trabajo corresponde a su intervención en el seminario "Dimensiones territoriales de la guerra y la paz en Colombia", taller: "La intemacionalización del conflicto colombiano y la búsqueda de la paz", Red Espacio y Territorio (RET) ,2002, Colombia.

119

Mónica Hirst

ese principio se erosionó con la intervención del Brasil en la crisis de Paraguay. Al mismo tiempo hay un cambio desde el punto de vista del grado de interés y pre­ocupación del Brasil por la situación colombiana y esto hace que otros asuntos de la relación con Colombia pasen a ser dominantes. Es el caso del Pacto Amazónico, iniciado a finales de los años de 1970, reactivado en 2000 como espacio de coope­ración amazónica porque se tiene la preocupación de la identidad amazónica. Se trata de institucionalizarlo al darle una sede física concreta y volverlo parte de la agenda positiva. Se observa también que Brasil tiene un interés comercial, que adquiere central importancia en la construcción de la unidad suramericana. Ahí existe una coincidencia, como quedó demostrado cuando Brasil y Colombia con­vergieron en las Secretarías pro tempere del Mercosur y la Comunidad Andina, res­pectivamente.

En cuanto al segundo actor (las fuerzas armadas), hay una concordancia entre las percepciones de amenaza y el nuevo proceso de institucionalización de la política de defensa del Brasil. Este se ha dado con la creación del Ministerio de Defensa, la ubicación sólidamente construida de las fuerzas armadas en el proceso democrático y la revisión de la política de defensa. Con el cambio en las priorida­des de defensa, las fuerzas armadas se trasladan del sur al norte de Brasil para la defensa de la frontera. Existe además una agenda cooperativa de todas las fuerzas armadas en el Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay), lo que ha gene­rado nuevos escenarios de cooperación al desactivar las hipótesis de conflicto en el Cono Sur y desplazar las preocupaciones de defensa ante el conflicto colombiano, la crisis andina en general y la colombiana en particular.

Asimismo, las fuerzas armadas pasan a tener un lugar en el diseño de las nuevas políticas de defensa, y en el nuevo tipo de inserción hay también lugar para su propio juego de intereses. Cabe tener en cuenta la existencia de coincidencia y no de relaciones de causalidad en esos procesos que tienen contenido específico. Ello genera nuevas relaciones de las fuerzas armadas con las diferentes fuerzas políticas nacionales y estatales brasileñas. En sus negociaciones por recursos, la vigilancia de la región amazónica y la reactivación del corredor norte les dan un nuevo tipo de legitimidad en las cuestiones domésticas. De esta forma, las fuerzas armadas desarrollan una agenda positiva en momentos de crisis de identidad y de su propia función y se descubren en funciones diferentes a las clásicas que tenían bajo la dictadura y la guerra fría. Todo ello contribuye a la redefinición y a la consolidación de la agenda y de las políticas de seguridad del país. Al mismo tiem­po los seis estados del norte del Brasil adelantan una negociación con ese proceso político a partir de su propia percepción de amenaza, se formula un pensamiento estratégico sobre América Latina y el espacio sudamericano por el interés de la Cancillería y la Presidencia, pero que ahora también es parte constitutiva de la Política de Defensa hacia toda la región a través del concepto de la Zona de Paz Sudamericana, que en el pasado se presentaba como algo contrario al pensamiento de las fuerzas armadas brasileñas. En este sentido, la crisis colombiana ayuda a

1 2 0

Brasil ante el conflicto colombiano

estimular la percepción de la necesidad de una política de seguridad. La conten­ción de la irradiación de la amenaza lleva a un intento de pensar y construir concertadamente una política defensiva y a consolidar la frontera del sur como un arco de estabilidad y de seguridad democrática.

El tercer actor es el Parlamento, que participa de ese diálogo y de la agenda de negociación con las fuerzas armadas (desde la constituyente de 1988) y apoya las políticas de defensa relacionadas con proyectos concretos. Ahora aparecen por primera vez temas de seguridad dentro de las agendas parlamentarias, así como un involucramiento en temas de políticas exterior, en el estudio y reacción sobre el Plan Colombia y en las políticas comerciales, etc. Lo interesante es que se vinculan las cuestiones de política exterior con las cuestiones de política interna, especial­mente en los estados del norte del Brasil, que están involucrados físicamente en la zona de irradiación de la crisis colombiana. Esta afecta los intereses de los grandes propietarios de tierra, de las comunidades indígenas y de la sociedad política local. Así que las políticas domésticas se mezclan con la política de defensa y de negocia­ción internacional.

En ese contexto se va reforzando el marco de la legalidad de los partidos de izquierda en Brasil, que no están identificados con las ideologías de las fuerzas guerrilleras colombianas, pero sí tienen un diálogo con las fuerzas armadas del Brasil sobre los temas de defensa.

El cuarto actor, la opinión pública, la intelectualidad y la academia observan con mayor interés la crisis colombiana. Hay un registro del caso colombiano en periódicos, revistas, y en la academia. Aún no hay producción, pero ya se habla del tema.

¿ P O R QUÉ EL TEMA COLOMBIANO INTERESA AL B R A S I L ?

Creo que hay tres macrotemas: Amazonas, medio ambiente y Estados Unidos. La Amazonia es un factor identitario fuente de sentimientos nacionalistas

muy fuertes. Esta es una de las mayores motivaciones para pensar en lo que ocurre en Colombia. Nadie en el Brasil pensaría en Colombia si no estuviera vinculada a la región amazónica, vista como parte fundamental de los intereses nacionales.

El tema del medio ambiente ha ganado relevancia en el Brasil democrático y ha alcanzado un protagonismo internacional a partir de la reunión de Río 1992. El Brasil tiene una política nacional que en cierta forma va de contramano con las consignas de protección internacional de la Amazonia. Si bien el Brasil está de acuerdo en su protección, no lo está con su desnacionalización. Es por ello que se genera un activismo al respecto.

La relaciones con Estados Unidos son otro elemento identitario del Brasil democrático, tanto entre los actores gubernamentales como no gubernamentales. Ahí se distinguen claramente los desencuentros de los dos países en la forma de relacionarse con los Estados Unidos. El Plan Colombia, automáticamente se inclu­yó como uno de los elementos irritativos en las percepciones que predominan en

121

Mónica Hirst

Brasil con respecto a las relaciones con Estados Unidos. En este sentido, a la agenda económica y social relacionada con el Alca se sumó una nueva dimensión vincula­da a la seguridad regional.

A G E N D A COLOMBO-BRASILEÑA

Respecto a las relaciones bilaterales, hay tres subpuntos: papel en el conflicto, otros asuntos, las percepciones o visión política del otro.

Primero, entre Colombia y Brasü hay una diferencia de expectativas en cuanto a la forma de involucrarse en el conflicto mismo. Colombia tendría una expectativa militar, mientras que Brasil tendría un interés diplomático. Durante el gobierno del presidente Pastrana, se percibió a Brasil como un país no muy querido por la posi­ción política que tenía frente al conflicto y se esperaba un país activo militarmente en la frontera. El no haber sido considerado parte del grupo de países amigos de los diálogos generó frustración en Brasil porque su actuación diplomática no se consi­deró valiosa, aunque se preservó como una carta para ser jugada más tarde.

Segundo, todo lo otro que no es la guerra tiene potencialidades de ser traba­jado. Desde el Brasil se hace un esfuerzo por "desecuritizar" la agenda y para lograr un avance bilateral en temas agrícolas, de infraestructura y comerciales.

Tercero, los procesos políticos de un país son muy mal conocidos en el otro. Hay falta de información y distorsión. Lo que se conoce en el Brasil de Colombia es la guerra, es la crisis, pero no se conoce la realidad política, ¿cómo es Colombia? Al mismo tiempo el proceso democrático brasileño es práctica­mente desconocido en Colombia. El espectro ideológico parece ser muy dife­rente en ambos países dado que el Brasil se mueve en el centro-izquierda, y no existen grupos políticos conservadores de gran impacto. En cambio, Colombia parece moverse en el centro-derecha. Ser de izquierda en Brasil no es ser simpa­tizante de la guerrilla; eso no se aprecia bien en Colombia. Querer ampliar el espacio de la autoridad en Colombia no significa caminar hacia el autoritarismo, y eso no se aprecia bien en Brasil. Desde Colombia se ven elementos de riesgo con el gobierno de Lula y no se entiende que es parte del proceso de consolida­ción democrática.

DESAFÍOS A MEDIANO PLAZO

1. Frente a un horizonte de escalada militar de la crisis colombiana, el desa­fío para el Brasil va a ser el mejoramiento de sus procesos de defensa. La Operación Cobra es un esfuerzo para mejorarlos en la frontera norte, pero hay otras dimen­siones que podrían afectar la consolidación democrática brasileña en la conten­ción de la crisis colombiana. Otro punto que debe ser mencionado es que, en una escalada militar, el espacio para la diplomacia tiende a reducirse.

2. Con una escalada militar en Colombia, manejar las relaciones con Estados Unidos se tornaría un tema complicado. Brasil no desea recargar la agenda negati-

122

Brasil ante el conflicto colombiano

va con Estados Unidos, que tiene una tolerancia limitada, dadas las diferencias existentes sobre el Alca. A su vez, el no responder a una intervención militar con mayor cooperación en el campo militar, como al gobierno estadounidense le gus­taría, sería seguramente otra fuente de tensiones.

3. La coordinación regional no es fácil porque la crisis de la región incita a acciones unilaterales de países que se perciben más alineados con Estados Unidos. Por todo ello, no será fácil construir un proyecto de cooperación en el ámbito sudamericano, como quisiera Brasil. Este será el más importante desafío de la di­plomacia brasileña.

123

L O S PAÍSES VECINOS ANTE EL CONFLICTO

COLOMBIANO

Luis Alber to Res t repo"

Me propongo esbozar aquí una aproximación general a la expUcación de las políticas adoptadas por los gobiernos de países vecinos de Colombia ante el conflicto interno del país. En particular, pretendo enfocar el cambio que estas políticas han experimen­tado desde fines de la década de 1980 hasta hoy. Para eUo recurro a los principales condicionamientos estructurales y coyunturales que han incidido en el diseño de estas políticas. Aunque resulta sin duda necesario y muy útil hacer un recuento cuidadoso y una expUcación de las actitudes asumidas por cada gobiemo vecino a partir de la historia y la situación de su propio país, este tipo de expUcación tiene el riesgo de incurrir en un excesivo particularismo nacionalista y podría dar la impresión de que las pohticas exteriores de los distintos países se desarroUan, de manera autónoma, en un vacío político internacional. Por el contrario, para entender las actitudes y pohticas de los gobiernos vecinos ante el conflicto colombiano es necesario tener muy en cuen­ta, además de la situación política de esos mismos gobiernos, dos factores principales: el marco político intemacional y la evolución del conflicto colombiano.

1. El contexto político internacional ha condicionado y delimitado de ma­nera decisiva los márgenes en los que se mueven las políticas de los gobiernos vecinos de Colombia frente al conflicto interno del país. Este contexto ha sido y continúa siendo acotado por la política exterior de Estados Unidos y, en concreto, por su política hacia América Latina; así como, en mucho menor medida, por la actitud de Europa hacia esta región.

Talvez no sobre advertir que, cuando nos referimos a la influencia del con­texto internacional, no estamos pensando que éste ejerza una causalidad determi­nante en las opciones adoptadas por los gobiernos en cuestión. Pero sí considera­mos que el entorno internacional condiciona profundamente esas mismas deci­siones: incentiva ciertas tomas de posición, delimita los márgenes dentro de los que éstas pueden moverse, y aunque no impide por completo su trasgresión, sí la hace muy costosa.

Profesor asociado, lepri, Universidad Nacional de Colombia.

125

Luis Alberto Restrepo

Durante los años de 1980 la política de América Latina ante los conflictos armados aún pendientes en la región permaneció encuadrada, de modo general, dentro de los parámetros establecidos por la política hemisférica de Estados Uni­dos. Ante todo, se movió dentro del marco de la lucha contra el comunismo fijado por Washington durante la Guerra Fría. Desde finales de los años de 1970 comen­zó a orientarse hacia la eliminación progresiva de las dictaduras y los regímenes autoritarios que, tras haberse desgastado en el ejercicio del poder, comenzaban a ser descalificados por el mismo gobierno estadounidense que, en algunos casos, los había auspiciado. Sin embargo, y sin salirse de estos parámetros generales, la grave derrota sufrida por Estados Unidos en la guerra de Vietnam a comienzos de los años de 1970, su relativa decadencia económica en la época, así como el forta­lecimiento paralelo de América Latina y de otras regiones del antiguo Tercer Mun­do, abrían un espacio para lograr cierta autonomía latinoamericana en asuntos de política exterior. Y son justamente estos tres grandes condicionamientos estructu­rales los que propiciaron e hicieron posible la convergencia de México, Venezuela, Colombia y Panamá en el Grupo de Contadora, creado con el propósito de buscar una salida política y negociada a los conflictos armados en Centroamérica.

Con el espíritu del anticomunismo norteamericano, los miembros de Contadora buscaban, ante todo, frenar el impacto expansivo de la ola revoluciona­ria que sacudía a Centroamérica. Trataban de evitar así el nacimiento de una nueva Cuba en suelo continental. Al mismo tiempo, se sumaban a la decisión de Was­hington de ir poniendo fin a dictaduras y gobiernos autoritarios, que habían deja­do de ser funcionales a la estabilidad hemisférica. El renacimiento y la consolida­ción de la democracia sería en adelante una condición indispensable para la relegitimación del orden establecido. En estos dos aspectos, el Grupo adhirió ple­namente las estrategias de Washington para la región. Finalmente, Contadora apro­vechaba el espacio de autonomía (real o aparente) abierto por el declive (transito­rio) estadounidense para conquistar el respaldo de la entonces Comunidad Euro­pea y llevar adelante una franca oposición al desproporcionado belicismo demos­trativo de Reagan en Centroamérica. Sin embargo, desde mediados de los años de 1980, estos devaneos autonómicos se verían progresivamente neutralizados por Washington tras el estallido de la crisis de la deuda y la renovada dependencia de América Latina frente al Fondo Monetario Internacional y, por su medio, a la Casa Blanca.También Europa haría calladamente "mutis por el foro'-'.

Por fortuna, los esfuerzos de Contadora no cayeron en el vacío. Tras el debi­litamiento del Grupo y de sus países miembros, primero los encuentros de Esquipulas entre los mismos presidentes centroamericanos, luego las reuniones de San José con la entonces Comunidad Europea, y finalmente la conformación del Grupo de Apoyo a Contadora por parte de los principales países sudamericanos y su unificación en el Grupo de Río asumieron la posta de relevo y continuaron alentando y acompañando la negociación de los conflictos subregionales hasta alcanzar su solución pacífica. Sin embargo, esta solución tampoco habría sido po-

126

Los países vecinos ante el conflicto colombiano

sible sin la Perestroika emprendida por Moscú a mediados de los años de 1980 y la posterior catástrofe de la Unión soviética.

Es claro que los gobernantes que impulsaron el Grupo de Contadora y los grupos que lo sucedieron podrían no haber adoptado esa iniciativa y que su ima­ginativa decisión favoreció la obtención de la paz en Centroamérica. Pero el espa­cio para estas medidas, la motivación y sus límites provinieron, en gran medida, del contexto internacional. La paz negociada parece haber estado ya inscrita en la coyuntura internacional, que en los años de 1980 se tornó negativa tanto para las dictaduras y gobiernos vigentes como para sus opositores armados. En este senti­do, la contribución de Contadora y los grupos que lo sucedieron no consiste en haber sacado una alternativa de la nada como quien saca un conejo del sombrero, sino al hecho de haber aprovechado la ocasión y haber anticipado y preparado el camino de las negociaciones y acuerdos.

Valga esta reminiscencia de Contadora para tratar de comprender la política adoptada por los gobiernos de países vecinos de Colombia ante el conflicto inter­no del país. ¿Es posible lograr hoy un esfuerzo cooperativo de los países vecinos a favor de la paz en Colombia? ¿Es posible pensar en alguna especie de nueva Contadora para Colombia?

En los años de 1980, sí. Todos los gobiernos vecinos partían de un tácito presupuesto: la oposición compartida a una revolución comunista en Colombia. Por ello se mostraban implícita o explícitamente solidarios con los esfuerzos del gobierno colombiano por alcanzar la solución del conflicto, pero, dado el desarro­llo todavía limitado de éste así como la manifiesta resistencia del Estado colombia­no y de sus fuerzas armadas a cualquier intromisión externa, nunca pensaron en asumir un proyecto colectivo como el de Contadora. Sin embargo, ya en la prime­ra mitad de los años de 1990, y todavía en el espíritu de Contadora, dos de los socios de Colombia en el Grupo, Venezuela y México, adoptaron una actitud más activa y ofrecieron su territorio para las conversaciones del gobierno de Gaviria (1990-1994) con las guerrillas, posteriormente frustradas.

Desde mediados de los años de 1990, la actitud de los vecinos hacia Colom­bia y su conflicto interno comenzó a cambiar radicalmente. En este cambio han incidido los dos factores ya enunciados al comienzo: la profunda transformación del contexto internacional y la evolución del conflicto colombiano. Las acciones y reacciones de los distintos gobernantes, aunque específicas y relativamente dife­rentes entre sí, se han movido dentro del marco impuesto por la nueva coyuntura internacional y por el conflicto interno mismo; además, claro está, de desarrollar­se según las condiciones internas de cada país.

Tras el derrumbe de la Unión Soviética, desapareció en Washington la pre­ocupación por la amenaza cubano-soviética, que alentaba y demarcaba la solidari­dad política de los Estados de América Latina durante la Guerra Fría. En cambio, sí irrumpieron con toda su fuerza las tendencias —ya presentes desde los años de 1 Q 7 H ~ ~ 1 ~ ~ „ . , , ' „ „ , . ™X,- , , . - „ J ~ _ U , _ ; - 1 - 14U„ ; X „ „ ; „ » „ „ ; i _ _ l _ u . l J „ l _ -i y l \J t i l 1U3 j j a i ^ C i l l l d s a v c u l i d U U S — i l d ^ i d i d U U C i d U U l l C i - U L C g l d C i U l i g l O U d i UC I U S

127

Luis Alberto Restrepo

mercados y hacia una feroz competencia económica de todos contra todos, capaz de disolver cualquier solidaridad política entre las naciones, especialmente entre las más agobiadas.

Es cierto que en América Latina la irrupción de la globalización hizo renacer inicialmente los esfuerzos de integración. Pero este renovado y fugaz florecimien­to no obedeció a ningún tipo de solidaridad política sino a la creencia equivocada de los gobernantes de la época en la fácil convergencia de los intereses económicos particulares de todas sus naciones. En contra de sus expectativas, rápidamente se haría manifiesto que los intereses económicos meramente nacionales y a corto plazo prevalecerían sobre una visión política colectiva de más largo aliento y ha­rían fracasar los repetidos intentos de integración. En la actualidad, cada país trata de inventarse su propio camino a campo traviesa y todos los demás, incluidos los vecinos, sólo aparecen como eventuales competidores en las pistas mundiales1.

En este nuevo contexto, el conflicto colombiano comenzó a ser mirado por sus vecinos con distancia y curiosidad, como una anacrónica, exótica e incompren­sible herencia de la Guerra Fría a la que el gobierno colombiano había sido incapaz de poner fin. En la primera mitad de los años de 1990 se abandonó todo en manos de Colombia, no porque se estuviera tan seguro de la capacidad de sus gobiernos para darle una adecuada solución sino por respeto a la susceptibilidad de políticos y militares colombianos ante cualquier injerencia externa. Esta actitud de meros es­pectadores se avenía, además, muy bien con el nuevo espíritu de individualismo nacional y mutua competencia, indiferente ante la suerte de los demás o, incluso, dispuesto a sacar partido de sus males, como lo muestran las actitudes del gobierno de Fujimori y, también, aunque por otras razones, las del gobierno de Chávez.

2. A estas nuevas actitudes de los vecinos contribuyó también, y muy deci­sivamente, la evolución del conflicto colombiano.

En el foro interno, dos hechos acaecidos desde fines de los años de 1980 y comienzos de los de 1990 bloquearon por tiempo indefinido el camino de la paz negociada en Colombia. Por una parte, la liquidación sistemática de dirigentes y militantes de la Unión Patriótica, movimiento político lanzado por las Farc duran­te la tregua y las conversaciones adelantadas con el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986). Esta masacre —ejecutada impune y pausadamente por una oscura mezcla de narcotraficantes y fuerzas de seguridad oficiales y que contó con una actitud por lo menos indiferente de los gobiernos de Virgilio Barco (1986-1990) y de César Gaviria (1990-1994)- confirmó a las guerrillas en su ya visceral des­confianza hacia el Estado. A esto se sumó el sorpresivo ataque del Ejército al Secre­tariado de las Farc en sus cuarteles de Casa Verde, el día mismo en el que se instituía

1 Falta ver si los esfuerzos de integración latinoamericana recientemente emprendi­dos por el nuevo gobierno del Brasil cuentan con mejor suerte; pero la experiencia no parece augurarla.

128

Los países vecinos ante el conflicto colombiano

la Asamblea Constituyente, en 1991, echando así por tierra la excepcional oportu­nidad histórica para negociar la paz, ofrecida por la caída de la Unión soviética y el consiguiente desconcierto ideológico y político de las organizaciones revolucio­narias.

Estos dos acontecimientos, auspiciados o realizados por las fuerzas de segu­ridad del Estado y consumados con la complicidad o tolerancia de los gobiernos, hicieron que las guerrillas, y en especial las Farc, reafirmaran y radicalizaran su decisión de lucha, a pesar de todos los factores contrarios que —como la crisis del socialismo, el aparente triunfo de la nueva democracia de mercado, la relegitimación del régimen colombiano mediante una nueva Constitución— parecían condenarlos al aislamiento o incluso a la desaparición. Las Farc decidieron prolongar y ampliar la guerra, así fuera apelando a métodos heterodoxos como el recurso masivo del secuestro y la resuelta profundización de los vínculos hasta entonces fortuitos con las primeras fases de la producción de drogas. Estos acontecimientos, que modifi­caron esencialmente la naturaleza y las dimensiones del conflicto colombiano, siguieron siendo, sin embargo, incidentes domésticos que no trascendieron, al menos entonces, las fronteras nacionales.

En cambio, tras el gobierno de Gaviria, un episodio inesperado contribuiría de manera decisiva a redeñnir y extender el conflicto y, sobre todo, a proyectar cierta imagen internacional del mismo muy negativa para el Estado. Las implicaciones del gobierno de Samper (1994-1998) y de importantes dirigentes políticos (incluido el ministro de defensa) con el narcotráfico, trastocaron sustancialmente, a favor de la guerrilla, las relaciones de fuerza y la imagen inter­nacional de los actores en conflicto.

En efecto, los escándalos proyectaron al mundo entero la imagen de un Estado y una dirigencia política descompuestas, que no merecían confianza ni apoyo internacional alguno. En cambio, permitieron que las organizaciones gue­rrilleras fueran vistas en muchos círculos internacionales, sobre todo latinoameri­canos y europeos, como justificados opositores de un régimen corrupto.

Ya en el plano de las realidades, el descrédito del gobierno y su obstinada permanencia en el poder infundieron un profundo desaliento en una parte signi­ficativa de la sociedad colombiana y una honda desmoralización en las mismas fuerzas de seguridad del Estado. El conflicto se salió de control. Las Farc comenza­ron a realizar, a partir de 1995, una serie de exitosos ataques masivos a las fuerzas militares y de capturas de varios centenares de oficiales y soldados. Y en la medida en que el Ejército parecía desmoronarse, la mayor parte de los numerosos grupos de autodefensa o paramilitares, antes dispersos, se dieron en 1996 una coordina­ción nacional bajo el nombre de Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), traza­ron una estrategia común y comenzaron un acelerado proceso de crecimiento y expansión territorial. La lucha regular contra la insurgencia armada se transformó entonces en guerra sucia entre ejércitos irregulares, de la cual los civiles son las principales víctimas.

129

Luis Alberto Restrepo

No sin razón este desconcertante cuadro interno dejó al gobierno de Samper y a la dirigencia política del país sin interlocutores internacionales2, e hizo que cada uno de los gobiernos vecinos comenzara a tomar en silencio sus propias medidas de protección ante el conflicto. A ello contribuyó, además, la intensa ges­tión del zar antidrogas norteamericano, el general (r) Barry McCaffrey, quien en 1997 recorrió el continente suramericano alertando a gobiernos y fuerzas milita­res sobre la "amenaza a la seguridad hemisférica" que representaba Colombia, y llamando a los vecinos a levantar un cerco militar de aislamiento profiláctico en torno al país.

Concluido el gobierno de Samper, la angustiosa situación política y militar del Estado ha comenzado a enderezarse, aunque no sin altísimos costos y profun­das contradicciones que han contribuido al aislamiento regional de Colombia. Al recibir un país asediado por las guerrillas y agobiado por la crisis económica, unas fuerzas militares desmoralizadas, ineficientes y corruptas, un Estado exhausto por la crisis fiscal y sobre todo herido por una honda crisis de legitimidad interna e internacional, Andrés Pastrana (1998-2002) no encontró otra alternativa que la de atraer a las Farc a nuevos diálogos de paz haciéndoles una serie de concesiones tan amplias que contribuyeron a confirmar, en el ámbito internacional, la imagen de relativa legitimidad alcanzada por esta organización durante el gobierno de Samper. Al mismo tiempo, el presidente se vio obligado a buscar apoyo financiero y militar en el único lugar donde podía hallarlo: en Washington, donde fue recibido, de manera bien calculada, como un héroe de la lucha contra las drogas y la corrup­ción, a cambio de convertirlo en el ejecutor de algunas de sus políticas para el país y la región. De allí nació el Plan Colombia.

Con la apariencia de contribuir a la solución negociada del conflicto pro­puesta por Pastrana, el Plan Colombia fue dirigido, bajo la inspiración del Depar­tamento de Estado, a fortalecer el compromiso militar contra las drogas e, indirec­tamente, contra la subversión. Su elaboración en diálogo cerrado entre Bogotá y Washington, del que permanecieron excluidos los gobiernos vecinos, acabó de alejar a éstos de los problemas de Colombia. Más tarde, en 2001, el nuevo gobier­no de George W Bush inscribió el Plan Colombia en un programa regional más amplio, la Iniciativa Regional Andina (IRA), pero no, como su gobierno lo afirma, para comprometer a los vecinos en la solidaridad con Colombia, sino más bien para fortalecer las fronteras y poner en práctica la profilaxis recomendada por Me Caffrey

En consecuencia, aunque el gobierno de Pastrana recuperó, con la ayuda interesada de Washington, cierta dignidad y credibilidad internacionales, así mis-

2 El apoyo retórico recibido del Movimiento de los No Alineados, cuya presidencia ocupaba Colombia en esa época, aunque le dio cierto aire internacional al gobierno, carecía de cualquier significación real.

130

Los países vecinos ante el conflicto colombiano

mo, y en razón de esa misma ayuda, profundizó el aislamiento de sus vecinos. En adelante, la estrecha relación entre Colombia y Estados Unidos y la dependencia casi total e incondicional de Bogotá frente a Washington irían levantando un muro de fundados recelos en sus vecinos y de cierta tímida o torpe arrogancia por parte de Colombia. No es de extrañar entonces que las reiteradas solicitudes del gobier­no colombiano a sus iguales, de apoyo regional a sus esfuerzos de paz o de guerra, no hayan obtenido hasta ahora otra respuesta que declaraciones formales y proto­colarias de solidaridad continental.

Otro nuevo acontecimiento vino a consolidar, a fines del gobierno de Pastrana, el aislamiento de Colombia en el entorno regional. Sin saber ya qué hacer ante la presuntuosa renuencia de las Farc a toda verdadera negociación, irritado por sus insistentes ataques militares, asediado por las críticas al proceso y, sobre todo, estimulado por la nueva coyuntura internacional de la "guerra global contra el terrorismo" declarada por Estados Unidos, Pastrana puso fin a las conversaciones de paz, clausuró la zona de despeje y, en un eco oportunista a las proclamas de Washington, declaró terroristas a los mismos grupos que a lo largo de cuatro años había reconocido y presentado al mundo como rebeldes políticos. Este nuevo giro, aunque hasta cierto punto comprensible en el contexto doméstico, ahondó el des­concierto, la incomprensión y el distanciamiento internacional frente al conflicto colombiano.

El masivo triunfo electoral de Alvaro Uribe (2002-2006) ha implicado ape­nas la continuidad y profundización del nuevo rumbo del conflicto. El presidente Uribe, elegido talvez en virtud del fracaso de las conversaciones de paz y de sus propuestas de autoridad, ha optado por fortalecer la guerra contra la subversión con el apoyo de Washington sacrificando a ese propósito cualquier asomo de auto­nomía nacional y toda otra solidaridad continental. El apoyo de Colombia a la guerra de Estados Unidos y Gran Bretaña en Irak, a despecho de los demás países de América del Sur, es una clara muestra de ello3. Por otra parte, su más reciente decisión de buscar un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos al margen de la Comunidad Andina, así lo corrobora. Colombia parece haber optado por el Norte, así sea a costa de sus vínculos con el resto de América Latina. De este modo se convierte, junto con Chile, en la piedra en los estrechos zapatos de Lula, quien aspira a promover la integración latinoamericana como etapa previa a la entrada en vigor del Alca.

En suma, las políticas individualistas y defensivas de los gobiernos vecinos de Colombia ante el conflicto patrio no son únicamente el producto a la evolución

3 Al sumarse Colombia al coro de aquellos países que aprueban el uso de la violencia al margen de las normas internacionales y de los organismos encargados de regular­la, se despoja de títulos para invocar la ley y la solidaridad internacional ante su

131

Luis Alberto Restrepo

interna de esos países o de la voluntad de sus gobernantes, sino que obedecen también, y talvez en mayor medida, a las tendencias que impone la globalización y, sobre todo, a la tortuosa evolución del conflicto colombiano. La globalización y los intentos de integración concomitantes han puesto al descubierto el temor recí­proco entre los sectores dominantes de los países latinoamericanos y, en vez de miradas colectivas, ha desatado una larvada competencia que dispone mal a los costos de cualquier solidaridad. Pero, antes que nada, los mensajes contradictorios de los gobiernos de Colombia ante el conflicto interno han hecho muy difícil, si no imposible, cualquier colaboración distinta de la estadounidense.

El gobierno de Samper marcó el punto de quiebre de la región ante el con­flicto colombiano. De tiempo atrás, Washington venía promoviendo hábilmente el aislamiento de Colombia bajo pretextos contrarios. Apenas terminada la Guerra Fría, había señalado a Colombia como epicentro del nuevo mal contra el cual había que luchar: el narcotráfico. El gobierno de Barco evitó el aislamiento gracias a su dócil adhesión a la "guerra total contra el narcotráfico" proclamada desde la Casa Blanca. Gaviria generó primero reservas con su política de sometimiento de los narcotraficantes a la justicia y escapó después a una segura condena gracias a la ejecución de Pablo Escobar en los tejados de Medellín, al mejor estilo de Hollywood. Finalmente, Samper sirvió a Washington el ansiado plato. Con su escándalo, entre­gó a Colombia de rehén, desató el enfrentamiento y entregó su gobierno y los siguientes en manos de Washington. Ni a Pastrana ni a Uribe les quedó talvez otro remedio que buscar por todos los medios el apoyo de la capital estadounidense, así suscitaran todos los recelos de sus vecinos. Por esta vía, Estados Unidos cuenta hoy con un importante e incondicional aliado en la inestable región andina. Un país que —por su central posición geográfica, la extensión de su territorio, el volumen de su población y la magnitud de su economía— había representado desde los comienzos un papel central en la Comunidad de los Andes, se ha transformado ahora, en virtud del conflicto y sus urgencias, en el foco de disolución de la misma comunidad y en una estaca atravesada en la rueda de la (¿ilusoria?) integración latinoamericana.

132

LAS DIMENSIONES Y LAS CONDICIONES DE LA

REGIONALIZACIÓN DEL CONFLICTO COLOMBIANO

A d r i á n Bonil la*

Esta presentación gira en torno a preguntarse ¿cuáles son las dimensiones y las condiciones de la regionalización del conflicto colombiano? La idea central es que esta regionalización se produce básicamente a partir de la implementación y la formalización de la política estatal estadounidense en la región andina según su agenda de seguridad. El punto central es identificar cómo visualisa Washington el conflicto y el tema del narcotráfico. A partir de esta primera imagen, intentaré describir algunos de los efectos y percepciones de la amenaza que produce la política de Washington, a propósito de dicho conflicto colombiano, para tratar de enumerar brevemente algunas de las reacciones que se han producido en los países vecinos de Colombia, e intentar formular conclusiones de carácter prospectivo sobre cuáles podrían, eventualmente, ser futuros escenarios de procesamiento del conflicto colombiano en términos regionales.

A G E N D A NORTEAMERICANA DE SEGURIDAD

La política de Washington hacia la región andina tendría que comprenderse asu­miendo la reformulación del sistema de relaciones internacionales después de la Guerra Fría, y la reconstrucción de la agenda de seguridad de Estados Unidos y del hemisferio luego del colapso de la Unión Soviética. Una de las consecuencias de la desaparición de la percepción de una amenaza extracontinental en el hemisferio occidental es la pérdida de relevancia de los regímenes de seguridad interamericanos, que antes giraban alrededor delTIAR. No existiendo la imagen de una superpoten-cia que pueda competir en los terrenos económicos, políticos y militares con los Estados Unidos, el propósito central delTIAR, que era la defensa hemisférica, deja de tener sentido para Estados Unidos, así como para América Latina.

* Doctor en Ciencia Política, subdirector de Fiasco, Ecuador. Intervención en el Seminario Dimensiones Territoriales de la Guerra y la Paz en Colombia. Taller: "La Intemacionalización del Conflicto Colombiano y la Búsqueda de la Paz". Red Espacio y Territorio (RET), octubre 17 de 2001.

133

Adrián Bonilla

Otra consecuencia de la inexistencia de un régimen interamericano de se­guridad colectiva es que Estados Unidos, dada su capacidad y el hecho de ser el único Estado con la posibilidad de tener agendas bilaterales preeminentes en Amé­rica Latina, tendría la iniciativa en estos temas.

Por otra parte, una política adicional impulsada por Washington, que se generaliza a lo largo del continente, redimensiona la imagen de las amenazas con­vencionales de defensa y alienta al mismo tiempo la necesidad de construir per­cepciones de amenaza transnacional, no necesariamente militares, como narcotráfico, delincuencia organizada, pandemias, desastres ambientales o terro­rismo, lo que hace de Washington el eje de la seguridad hemisférica sin necesidad de recurrir a la idea de presencias extracontinentales.

Esta política toma cuerpo en las presiones políticas de Estados Unidos a los países que buscan la disminución de presupuestos de gastos militares. La idea es prevenir no sólo la politización militar, sino también preservar la imagen de de­mocracia concebida como gobernabilidad civil.

Al mismo tiempo que esto ocurre, en América Latina se han desarrollado varios otros fenómenos que no han supuesto precisamente la estabilidad de las poh­ticas de institucionalización militar. La subordinación a los civiles no ha evitado la reproducción de prácticas persistentes en la sociedad política, funcionales a órdenes excluyentes y a tradiciones autoritarias. Éste es justamente el caso de la región andina, donde la hipótesis de profesionalización müitar, como consecuencia del control ci-vü, no ha funcionado del todo. Las fuerzas armadas en casi todos los países han estado signadas por casos de involucramiento en lógicas de dientelismo, patrimonialismo y prebendalismo, con los efectos conocidos en cuanto a estabili­dad. Fue el caso de Perú durante Fujimori, de los tres golpes de Estado en Ecuador o del uso de oficiales por parte de la oposición y del gobierno en Venezuela.

En el contexto anteriormente descrito se procesan los temas de defensa y se intentan modificar los roles de las fuerzas armadas. Mientras tanto la agenda de seguridad latinoamericana, sobre todo vista desde Estados Unidos, se traslada des­de la defensa hacia las amenazas no convencionales, movedizas, transnacionales.

¿Cuál es la agenda una vez desaparecida la Unión Soviética y desaparecida la imagen del comunismo y de la subversión en toda América Latina como enemigo interno? Como ya se dijo, la agenda estadounidense ahora se concentra en el cri­men internacional, narcotráfico, desastres naturales, problemas ambientales y globales de seguridad. Aquí tenemos un debate: en realidad ha cambiado tanto el mundo o simplemente esto es una consecuencia del proceso de reconstrucción de las relaciones de Estados Unidos con América Latina. Ésta se caracteriza, según varios actores y autores, como un proceso de rehegemonización, lo que supone, entre otras consecuencias, la pérdida de poder político y poder de negociación de los países latinoamericanos con Estados Unidos en temas de seguridad. Entonces la pregunta es si el narcotráfico reemplaza de forma deliberada al comunismo, como el enemigo que debe ser combatido en el hemisferio occidental, en la lógica de la

134

Las dimensiones y las condiciones de la regionalización del conflicto colombiano

Guerra Fría, o es simplemente que quede como el problema de fondo, pues no es un tema central en el conjunto de América Latina. Por ejemplo, el narcotráfico no es tan importante en los países del Cono Sur como en la región andina o la región centroamericana. El narcotráfico es un tema de seguridad de Estados Unidos, pero no es el más importante, ni en todos los casos condiciona la agenda estadouniden­se. Si observamos México, vamos a encontrar que a pesar de que se sospecha que por allí pasa alrededor del 70% de la heroína y de la cocaína que se consume en Estados Unidos y que se produce en Sudamérica, el narcotráfico no ha contamina­do el conjunto de relaciones mexicano-estadounidenses. Y a pesar de que existen conflictos serios y a pesar de que hay enormes ganancias de los narcotraficantes mexicanos, la agenda mexicana con Estados Unidos no está narcotizada. Entonces, la agenda estadounidense tiene prioridades, temas con distinta relevancia en dis­tintos escenarios latinoamericanos. Pero es indudable que hay una nueva relación de Estados Unidos con América Latina, que se define alrededor de estos temas transnacionales y no convencionales de seguridad. Éstos se definen alrededor de la temática planteada desde 1994 en la cumbre de Miami y se vuelve a repetir en Santiago y en Québec. Básicamente tiene tres temas: democracia, libre comercio y desarrollo.

Son los temas de Estados Unidos para América Latina, que cuentan con nuevos instrumentos o viejos instrumentos, como el papel revitalizador de la OEA, que se encarga de institucionalizar los mandatos de las cumbres, y las cumbres presidenciales mismas como un instrumento más de política externa estadouni­dense para América Latina. Hemos tenido en realidad cuatro cumbres presidencia­les desde 1994, si añadimos la de Santa Cruz, que trató temas ambientales. Esto es inédito en la relación con Estados Unidos y América Latina. ¿Significa esto un tránsito de una visión bilateral o unilateral estadounidense hacía una visión multilateral? No necesariamente; depende del tema. Hay temas en donde la pre­eminencia de los objetivos estadounidenses es central por sobre la retórica multilateral y creo que en los temas de seguridad, el procesamiento político esta­dounidense se caracteriza no sólo por el bilateralismo, sino por el unilateralismo antes que por el multilateralismo. Desde las cumbres andinas de San Antonio o de Cartagena, la retórica de Estados Unidos apareció en dimensiones multilaterales, pero el hecho cierto es que el procesamiento de temas como el narcotráfico hacia la región andina se canaliza en términos bilaterales porque no hay los instrumen­tos colectivos o cooperativos que permitan la interlocución de Estados Unidos con el resto de los países. Entonces ¿qué tenemos en términos de cooperación: presu­puestos para cooperación militar o para la cooperación del desarrollo que destinan dinero país por país? No hay nada parecido a un comando conjunto andino pues, las lanchas, los helicópteros, los instrumentos de vigilancia policial se destinan a Bolivia, a Colombia, a Ecuador y no a la región andina. El procesamiento de los problemas de seguridad, concretamente en el tema del narcotráfico, continúa siendo Líiidterai aireu.ecLor ue recompensas como ei acceso a sistemas u.e preierencias aran-

135

Adrián Bonilla

celarías de la región andina y de potenciales castigos, como certificación. De ma­nera que esto no significa la aparición de una época de multilateralismo, de equi­dad o de igualdad en cuanto a relaciones políticas, sino que continúan presentes las asimetrías en la agenda estadounidense, en cuanto a recursos militares, políti­cos y económicos, por sobre las agendas de la región. Una de las características de la agenda de Estados Unidos hacia América Latina, expresada con mayor claridad en la región andina, es que los temas políticos están encadenados con los temas económicos. Si uno lee bien los documentos de las cumbres presidenciales, no puede uno ser parte del Alca, si no soluciona o no tiene política concreta sobre narcotráfico, terrorismo, delincuencia internacional. Estos son los temas de segu­ridad que, en el proceso estadounidense, se encuentran bajo el tema de democra­cia. La democracia supone el procesamiento de los temas políticos de Estados Uni­dos, que incluye en el mismo orden clasiñcatorio asuntos relacionados con segu­ridad y estos temas. Los políticos están enajenados a las eventuales recompensas económicas que un sistema continental de libre comercio podría irradiar. No to­dos "clasifican", para mencionar un verbo sensible a los colombianos en momen­tos de expectativas deportivas.

Pero ¿qué explica, además, el bilateralismo o unilateralismo estadounidense? Primero, que no existen regímenes concretos para el procesamiento de temas de seguridad, no existen regímenes regionales o subregionales de seguridad, no existe nada parecido a un régimen subregional de seguridad colectiva o cooperativa, ni siquiera en el cono sur, donde existen las mejores condiciones, mucho menos en la región andina o en Centroamérica. Persisten, para empezar, en temas convencionales de defensa. Es imposible pensar en un régimen cooperativo o colectivo de seguridad sudamericano mientras no se solucione el problema boliviano con Chile, mientras no haya un acuerdo mínimo entre Venezuela y Colombia. Uno no puede compren­der el nacionalismo del presidente Chávez y la desconfianza de las fuerzas armadas de ambos países, si es que no tienen ese tema presente, el cual -por supuesto— no condiciona necesariamente toda la agenda, pero está ahí. Como estos dos temas, muy visibles en Sudamérica, tenemos una cantidad de temas convencionales en Centroamérica. Es necesario que estos temas sean solucionados para que pueda exis­tir un régimen cooperativo de seguridad en la región andina. Mientras el conflicto colombiano persista, va a ser muy improbable que se construya un régimen de seguridad colectivo o cooperativo andino porque en los distintos países, en términos militares nacionales, no coinciden sus visiones sobre el conflicto. No existen regíme­nes ni suficientes recursos económicos, políticos o militares y tampoco existe una agenda común latinoamericana o andina que permita pensar esta realidad.

Un elemento central de la política estadounidense, que es necesario com­prender para poder evaluar el conflicto colombiano, es la aproximación hacia el problema del narcotráfico como un problema de seguridad nacional. Esta "seguritización" del narcotráfico ha conducido de forma inevitable a su militari­zación y, desde hace veinte años, a la construcción de un andamiaje económico-

136

Las dimensiones y las condiciones de la regionalización del conflicto colombiano

burocrático con una serie de agencias estadounidenses y de la propia región andina, que en sí mismas tienen agendas particulares y capacidad para imponerlas o lo­grarlas con el cabildeo en sus propios Estados, o haciéndose representar política­mente para garantizar su acceso a presupuesto. En Washington y en la región andina, hay un ejército de burócratas que copan el presupuesto de la lucha contra el narcotráfico, de manera que ahí radican varias explicaciones y varios elementos que se deben tomar en cuenta.

Pero hay otras consecuencias de la política de seguridad contra el narcotráfico en la región andina. Uno no puede concebir la Colombia actual sin tener en cuenta la política exterior de Estados Unidos y su política antinarcóticos, desde cuando se fumigaban los campos de producción de marihuana en México en los años de 1970 hasta cuando se erradican los campos de cocaína en Bolivia y en Perú. Uno puede concebir lo que pasa ahora en Colombia sin tomar en cuenta, como un hecho, la política antinarcóticos estadounidense, que se caracteriza por el control y la inter­vención, por tener un énfasis en los países fuente y por políticas como la destrucción de los carteles y la consolidación de los organismos de seguridad en los estados de la región andina. La política parece eficaz pues las cárceles están repletas de narcotraficantes y todos los años destruyen más carteles y capturan mayores cantida­des de droga. Pero en términos reales, lo que ocurre en Estados Unidos con el con­sumo de drogas ilegales o con la producción en la región andina, no se debe a los procesos de interdicción sino a los cambios culturales de comportamiento de los consumidores estadounidenses. Y este es un argumento que desde las lógicas de la antropología, de los estudios médicos y de salud pública está comprobado. Si dismi­nuye el consumo de cocaína, no es porque se captura más cocaína, sino porque cambia la lógica cultural de los consumidores y los patrones de consumo.

CARÁCTER REGIONAL DEL CONFLICTO COLOMBIANO

La aproximación de Estados Unidos hacia el tema del narcotráfico, y ahora al con­flicto colombiano, es y fue siempre regional. La agenda de Estados Unidos hacia la región andina prioriza el tema del narcotráfico, y parte de la suposición de que los estados andinos son incapaces de controlar ese asunto y de que, más bien, deben ser controlados. Ahí explicamos la imagen de la certificación. Estados Unidos con­cibe la política estatal frente al narcotráfico como un problema global y como un problema regional. Si bien su política puede ser bilateral, su percepción y su con­cepción es regional. La política de Estados Unidos hacia Colombia, por tanto, es regional. Primero por la situación de los cultivos que están alrededor de un área en donde existen varios países que tienen potenciales para que se desplacen los culti­vos, como ya sucedió: desde Bolivia y Perú, llegaron a la Amazonia y a las zonas subtropicales colombianas. El segundo elemento es que el narcotráfico es un fenó­meno internacional, y el tercer elemento es la incapacidad de los estados naciona­les andinos de procesar el conflicto. Con estos tres elementos, entre otros, Was-U;-r,„.-^„ ™ „ „ ; K „ „...- * „ „ ; , , . _ „ „ ; „ _ . i „ _ iii±igi.wxi L U I I U L ; C c a u d i c v i d s i c v i u l i d i c i » .

137

Adrián Bonilla

En la percepción de los países andinos (de los estados nacionales y no nece­sariamente de las sociedades), la aproximación regional de Washington coincide con la de Bogotá. Ésta plantea que el problema de las drogas es global y regional, básicamente porque tiene razones centrales: no hay oferta si no hay demanda —el principio de corresponsabilidad—, y finalmente la imagen de que Colombia no puede sola, reiterada desde el presidente Barco hasta el presente. No existen regí­menes, presupuestos, ni recursos que permitan que Colombia termine con un fenómeno de carácter global, a menos que haya ayuda internacional y todo esto visto desde una matriz más bien hobbesiana, que es la matriz que inspira las polí­ticas de seguridad y militares, particularmente de los países latinoamericanos y Estados Unidos. La percepción de que hay una política común en los gobiernos de Washington y Bogotá para regionalizar el problema cobra cuerpo en las estructu­ras de seguridad y en los cuerpos de toma de decisión del resto de países andinos.

Revisemos la lógica de Washington: el narcotráfico es una amenaza a la seguridad porque supone la práctica de una serie de conductas de carácter ilegal que tienen la capacidad de difundirse en el conjunto de la sociedad internacional. Otro elemento central en la lógica de Washington es la caracterización del conflic­to colombiano como subproducto del narcotráfico. Más allá de la realidad históri­ca, las narcoguerrillas son una causa importante del protagonismo de Colombia en el sistema de producción de drogas ilegales, y además las guerrillas colombianas son vistas por Washington como fuerzas con capacidad expansiva que, eventual­mente, pueden contaminar con su acción a las sociedades vecinas. De ahí que la estrategia sea básicamente de contención y antisubversiva, que lleva implícita ayu­da contra el narcotráfico. Los instrumentos son institucionales, como la certifica­ción, y de cooperación internacional, cooperación para el desarrollo y coopera­ción militar. En todos los países andinos podemos observar que la cooperación militar, en lo que tiene que ver con la lucha contra el narcotráfico, es muy superior a las propuestas de cooperación para el desarrollo. Washington no disocia el fenó­meno del narcotráfico del fenómeno de las guerrillas. Y el tercer elemento es que siendo un problema de seguridad, la respuesta es básicamente militar y ésta no es necesariamente la lógica de Bogotá.

La pregunta en la región andina es si Bogotá tiene la capacidad de modificar o de moderar la política de Washington o si, al contrario, Bogotá es iníluenciable por las percepciones y las políticas de seguridad de Washington. ¿Cuáles podrían ser las diferencias que se perciben entre Washington y Bogotá desde los países andinos? Para Washington la desarticulación del narcotráfico supone la desarticu­lación de la guerrilla, puesto que la subversión supone la existencia del narcotráfico. La percepción de los países andinos sobre la posición colombiana es que, al menos en los primeros años del presidente Pastrana, la paz era la condición necesaria para eliminar el narcotráfico. La eliminación del conflicto colombiano por medios po­líticos suponía una condición que habría permitido luchar más eficazmente con­tra el narcotráfico. Esta diferencia muestra empatias de la región andina con el

138

Las dimensiones y las condiciones de la regionalización del conflicto colombiano

presidente Pastrana en términos ideológicos, que finalmente no se traducen en términos prácticos porque de todas maneras, para los países limítrofes, Estados Unidos es un socio mucho más importante en términos de productos económicos y políticos que Colombia. En cualquier caso, con mucho, Estados Unidos es el principal socio comercial de Venezuela, Ecuador, Perú y Brasil. A pesar de que hay una enorme variedad de intercambios entre Venezuela y Colombia, a menor escala pero muy importante entre Colombia y Ecuador, la capacidad de estos países, y del resto de los países andinos, es mínima para tener una política que privilegie sus relaciones con Colombia, frente a sus relaciones con los Estados Unidos, por razo­nes económicas y por razones políticas.

REACCIONES FRENTE A LA IMAGEN DE AMENAZA

¿Cuáles son entonces, en cuanto a las percepciones, los efectos del conflicto co­lombiano que generan una imagen de amenaza en la región andina y en los países limítrofes particularmente?

Primero, la idea de que el conflicto colombiano amenaza la seguridad na­cional de esos países no como consecuencia de un Estado en expansión, de un estado fuerte. Es decir, no es la imagen clásica del realismo hobbesiano convencio­nal de que un Estado amenaza a otro porque es fuerte: Atenas amenaza a Esparta porque es fuerte. No. Es lo contrario, el Estado colombiano no tiene la capacidad de controlar el conjunto de su sociedad, de regular y normalizar el conjunto de la sociedad y, definitivamente, no controla el territorio. En este sentido no hay posi­bilidades de exigir a Colombia regímenes de cooperación en sus límites a donde, por ejemplo, operan factores armados ilegales. Este es el caso concreto de Ecuador, Perú y Venezuela. Si uno observa las declaraciones de los militares de estos tres países, los diferentes encuentros de ministros de defensa, o las diferentes conversa­ciones bilaterales, el reclamo es el mismo: Colombia no tiene control de sus fron­teras con Ecuador, ni con Venezuela. La percepción de que limitamos con las Farc en el oriente y con el ELN en el occidente es normal en los militares ecuatorianos. No hay puesto militar, excepto cuando el presidente Pastrana visita la región. En­tonces, la guerrilla se retira, los paramilitares se retiran, llega el ejército y se queda dos días y dice: —no— es la queja de los militares ecuatorianos.

Resumamos las cinco percepciones de amenaza. La primera es que los acto­res armados colombianos pueden, eventualmente, desarrollar operaciones en te­rritorios de los países vecinos. Los actores armados colombianos no son única­mente actores armados ilegales, pues en esta percepción de la amenaza están in­cluidos el ejército y la policía. Ha habido incidentes en territorios de Perú, Ecuador y Venezuela, y se han reportado dos incidentes de operación de actores armados colombianos en Brasil. Esto supone, en la lógica convencional de la seguridad nacional, una amenaza a la soberanía, una amenaza territorial y una amenaza ex­terna. La segunda percepción de la amenaza es que el conflicto en Colombia des­encadene un desastre humanitario, consecuencia dei colapso económico de la re-

139

Adrián Bonilla

gión donde está la guerrilla. Para atenderla, los países vecinos, particularmente el Ecuador, no tienen recursos. Bueno, no hay cálculos exactos, pero Acnur calcula que podría haber entre diez mil y cincuenta mil refugiados o desplazados en deter­minado momento desde la región de Putumayo hasta la región de Sucumbios en Ecuador. Las Naciones Unidas han dado a Ecuador una ayuda de cinco millones de dólares para que procese el tema. Con cinco millones de dólares y entre diez mil y cincuenta mil desplazados, tenemos un desastre humanitario. La tercera percep­ción de la amenaza es la posibilidad de que algunas zonas de frontera empiecen a sociologizarse a la colombiana. Fenómenos de colonización armada, fenómenos de sicariato, fenómenos de delincuencia organizada son una percepción común tanto en la frontera venezolana como en la frontera ecuatoriana, sobre todo. La cuarta es la consecuencia normal del desplazamiento de cultivos: que los cultivos se desplacen hacía países vecinos. No todo esto tiene que producirse; estoy presen­tando únicamente las percepciones de la amenaza.Y finalmente, como consecuen­cia de las políticas de erradicación, que el medio ambiente de los países vecinos termine afectándose. ¿Cuáles son las reacciones frente al conflicto colombiano? En primer lugar, hemos tenido a lo largo de los dos últimos años una catarata de retórica de solidaridad con Colombia. Si uno observa las declaraciones de los can­cilleres brasileño, ecuatoriano, peruano o de cualquier otro país, todo el mundo está muy preocupado por el problema colombiano. Pero en el caso de los países limítrofes, la primera reacción fue militarizar las fronteras con Colombia.

Brasil duplicó sus hombres en la frontera con Colombia, construyó una estación de radares y una nueva base aérea con el objetivo de vigilar la Amazonia en general y, en particular, la frontera colombiana. Perú construyó dos bases y duplicó el número de hombres en la frontera colombiana. Ecuador tiene en la frontera colombiana su potencia de fuego más grande en estos momentos, con la brigada de fuerzas especiales que estaba en el centro del país, en la Sierra, y que era la que definía la situación política en caso de emergencia. Además, construyó tres nuevas bases, dos instalaciones militares, duplicó el número de hombres e instaló la base de Manta, la más publicitada de la región. Pero no olvidemos que en Perú están la base de Iquitos, y la base de Curasao. La base de Manta no se instaló únicamente por el problema colombiano, sino que es parte de la reorganización estratégica de las fuerzas de defensa hemisférica de Estados Unidos como conse­cuencia de su salida de Panamá. Obviamente el conflicto colombiano es el tema central pues es una base construida para vigilar el narcotráfico, pero se inscribe dentro de una estrategia a más largo plazo. Venezuela también ha movilizado y fortificado la frontera.

En cuanto a las políticas exteriores hacia Colombia, el rango de respuesta ha sido distinto. En el caso brasileño encontramos una deliberada indiferencia hacia el problema colombiano, tanto que Estados Unidos y los países limítrofes han estado presionando, al menos durante el último año, a Brasil para que tome posi­ción. Estados Unidos, para que se ponga a su lado, y los países limítrofes, para

140

Las dimensiones y las condiciones de la regionalización del conflicto colombiano

contrarrestar la influencia de los Estados Unidos en la región. Brasil más allá de la retórica de solidaridad con Colombia y de "ojalá se solucione esto", no tiene po­lítica, es pacifista respecto del conflicto y tiene buenos deseos de paz. La respuesta peruana durante Fujimori fue militarización y aislamiento; al mismo tiempo de­claró que: "subversivo que cruce será juzgado". Pero no hay una respuesta de cooperación con ninguna fuerza doméstica colombiana. El caso ecuatoriano es probablemente el más complejo porque a la luz de los que toman decisiones, es el país más vulnerable. Ahí tenemos políticas contradictorias. Por una parte, Ecuador aumenta los nexos entre sociedades civiles colombianas y ecuatorianas y se amplían los convenios de libre transito de personas. Por otra parte, las políticas militares, originadas en el Ministerio de Defensa ecuatoriano, están destinadas a bloquear esa frontera y a dificultar el tránsito de personas. La disputa entre el sector de relaciones comerciales exteriores y el Ministerio de Defensa ecuatoriano será en torno a si el comercio con Colombia es prioritario por sobre la seguridad o no. Ahí tenemos un proceso de toma de decisiones fragmentado que depende de la coyuntura política. No hay en Ecuador una política unitaria y nadie puede a ciencia cierta garantizar que este país vaya necesariamente a respaldar a Bogotá. Como es vulnerable por la políti­ca de Washington hacia Ecuador, una respuesta regional ecuatoriana sería una res­puesta obligada por Washington, no una posición enfática a favor del gobierno co­lombiano. En el caso venezolano, el presidente Chávez ha moderado su posición en el último año pues, en los primeros años de su mandato, claramente estaba otorgan­do el estatuto de fuerzas beligerantes a las guerrillas colombianas, rompiendo toda esa tradición de procesamiento del conflicto colombiano con los países vecinos. No pienso que el presidente Chávez sea un eslabón cooperativo en el procesamiento del conflicto colombiano en la región andina.

¿Qué tenemos en los organismos multilaterales? En la OEA prima la posi­ción de Washington; no creo que haya muchas discrepancias. En Latinoamérica el único país que se ha pronunciado a favor de la búsqueda de una alianza estratégica con Washington es Argentina. México ha intentado proponerse tímidamente como eventual mediador, pero tiene un problema en su frontera sur y no creo que tenga la capacidad política, dado el momento, de ser un interlocutor latinoamericano del conflicto colombiano.

¿Qué queda por fuera? La Unión Europea, pero no tiene una política delibe­rada en términos globales. No creo que la Unión Europea tenga ni la intención ni la capacidad de producir políticas contradictorias con Washington. Menos aún en una región del mundo donde sus intereses de seguridad son muy periféricos. En términos realistas, apostar a la Unión Europea me parece una esperanza muy re­mota para aferrarse a ella. Creo que los condicionamientos estratégicos globales no harán un interlocutor de la Unión Europea, sino que apenas, a lo mejor, podrán morigerar la política de Washington.

En esas condiciones se ejecuta el Plan Colombia y se plantea la Iniciativa Regional Andina. Pero ahí tengo una pregunta: ¿existe esta iniciativa regional o es

141

Adrián Bonilla

una construcción discursiva? Veamos los datos de presupuesto. Primero, la forma de ejecución del presupuesto, tanto del Plan Colombia como de la iniciativa Re­gional Andina, se terceriza a través de compañías y consultores estadounidenses. ¿Cuánto dinero del presupuesto llega efectivamente a la región andina? Muy poco. La cooperación militar descansa en un montón de empresas estadounidenses. Lue­go, la Iniciativa Regional Andina suma todas las cifras del pasado de cooperación nacional para desarrollar más cooperación militar; no todo es narcotráfico. En Washington jugaron un poco a lo que juegan todos nuestros ministerios de finan­zas, que suman todo y dicen: "'fíjense en el montón de dinero que estamos dan­do!". En términos presupuestarios, el incremento para el Perú es del 23%. El 16% de incremento para Bolivia no es importante pues las cifras de cooperación no son altas. Con todo y base de Manta, 8% de incremento para el Ecuador y el resto, Brasil, Venezuela, reciben menos del 3%. Si existe tal Iniciativa Regional Andina, tendríamos que radiografiar la ejecución de los presupuestos para saber si efectiva­mente es un cambio de política. Es difícil encontrar un escenario cooperativo en la región andina, que eventualmente podría ser la más cooperativa para procesar el conflicto colombiano. Si las agendas son distintas, los recursos son pocos y existe la percepción de amenaza del conflicto, los países vecinos no van a fijar políticas cooperativas. Además, la lógica que anima las políticas de seguridad es general­mente de aislacionismo. ¿Cuál es la recompensa para los países limítrofes con Co­lombia en una eventual participación de la solución del conflicto colombiano? Es muy oscura para estos países y, desde la perspectiva puramente militar, inconve­niente. La única posibilidad que encuentro para construir un régimen colectivo que permita procesar el conflicto colombiano desde la región andina es a través de Washington. No creo que haya una iniciativa andina o latinoamericana sin Estados Unidos, así sea muy deseable. Por ejemplo, no creo que pueda repetirse una Contadora para Colombia porque Contadora fue conformada para un conflicto de la Guerra Fría. Una iniciativa colectiva latinoamericana sin Estados Unidos, des­pués de la Guerra Fría, es difícil por las recompensas inmediatas y pocas, porque no hay una agenda compartida y porque los temas, las percepciones y los recursos de los países son distintos. Un régimen colectivo de participación en Colombia incluye a Washington, pues en la política de Estados Unidos no hay otra posibili­dad. Entonces sería un grupo de apoyo a Washington.

¿Qué escenario se desprende de este contexto? Si el escenario es de compla­cencia, habrá una política de presiones basadas en sanciones y recompensas eco­nómicas. Pero sería un escenario consensual con Washington, y sería una interven­ción, si ésta se lograra producir con Ecuador y Perú en términos diplomáticos, políticos y militares. Un escenario de contradependencia me parece aun más im­probable. No creo que ningún país andino, suramericano o latinoamericano tenga la capacidad de resistir, es decir, de formular una política alternativa a Washington más allá de la retórica. Ni siquiera Venezuela. Tampoco creo que sea el interés de Brasil, que tiene muy pocos intereses en los Andes, formular una política alterna-

142

Las dimensiones y las condiciones de la regionalización del conflicto colombiano

tiva pues tiene intereses mucho más importantes con Estados Unidos. Finalmente, una política de subordinación a Washington no es sólo probable en el caso colom­biano, suponiendo un deterioro del conflicto y de las capacidades del Estado para procesar ese conflicto. En todo caso, cualquier posibilidad de regionalización, al menos en cuanto a política exterior, es un escenario que ofrecería como resulta­dos, probablemente, mayor conflicto e ineficacia de políticas colectivas, si todos los países involucrados lograran fijarlas.

143