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Revista de Economa Institucional, vol. 11, n. 21, segundo semestre/2009, pp. 93-106

Mauricio Uribe Lpez*

EL VETO DE LAS LITES RURALESA LA REDISTRIBUCIN DE LA

TIERRA EN COLOMBIA

Como parte de las reformas que llev a cabo el gobierno de Al-fonso Lpez Pumarejo, en 1936 se promulg la Ley 200 o Leyde Tierras con el fin de inducir so pena de expropiacin la moder-nizacin de las haciendas. Pero una muestra de la influencia polticade los terratenientes fue el laxo requisito de productividad que sefij: no menos de la mitad del predio se deba usar productivamente.De no ser as, el propietario dispona de quince aos de gracia paracumplir la disposicin (de Janvry y Sadoulet, 1996, 307).

La Ley 200 dio un paso atrs con respecto a la decisin de la CorteSuprema de 1926, que dictamin que la nica prueba de propiedadde la tierra era el ttulo original. Esa decisin, que buscaba frenar laexpansin de las grandes haciendas en baldos pblicos y la usurpacinde las mejoras realizadas por los campesinos, alent las invasiones detierras, pues se saba que los hacendados no tenan tales ttulos. Apoya-dos en la sentencia, los campesinos se movilizaron y las tensiones y losepisodios de violencia se multiplicaron, lo que llev a la intervencindel gobierno, que se concret en la citada ley. Esa respuesta permiti

a la postre que los derechos de propiedad se aclararan en beneficiode los terratenientes (LeGrand, 1984, 135).Aunque era de esperar que los episodios de expropiacin fueran

pocos, la sustitucin de importaciones gener una demanda crecientede bienes bsicos que el viejo rgimen de haciendas no poda satisfacer.El resultado fue un proceso de modernizacin agrcola que trastorn

*Magster en Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia,estudiante del Doctorado en Ciencias Sociales (mencin en Ciencia Poltica) dela Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO, Mxico [[email protected]]. El autor agradece los comentarios de un evaluador annimo.Fecha de recepcin: 2 de abril de 2009, fecha de modificacin: 13 de octubre de2009, fecha de aceptacin: 3 de noviembre de 2009.


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las relaciones sociales en el campo, expuls mano de obra rural y ayuda precipitar La Violencia.

La Revolucin en Marcha no modific sustancialmente la es-

tructura social en el campo pero dio curso a la protesta campesina(Palacios, 2003, 155), que, ante la intemperancia terrateniente, sembren las zonas rurales las tensiones que la guerra partidista cosecharaen las dos dcadas posteriores. De ese modo, La Violencia fue unproceso social en el que el sectarismo poltico encubri la expulsindel campesinado y la concentracin de la tierra.

A pesar de que La Violencia result ser en palabras de EricHobsbawm una de las mayores movilizaciones campesinas del siglo

XX, no condujo a una revolucin ni a la adopcin de reformas sociales

de envergadura. Al contrario, culmin en un pacto elitista, el FrenteNacional, luego de la dictadura de Rojas Pinilla, y en un nuevo impulsode la colonizacin y la expansin de la frontera agraria. Entre 1951 y1964, la poblacin de las zonas de colonizacin aument un 87,5%.

Cuadro 1Poblacin total en zonas de colonizacin

Llanoabierto

Piedemontellanero

Caquet Amazonia Reginsuroccidental

UrabReginandinacentral

Total

1951 45.025 17.529 40.950 50.031 98.299 45.473 77.142 374.449

1964 74.504 35.378 103.718 82.645 153.834 127.802 124.393 702.2741973 119.687 67.135 186.500 106.100 154.759 177.034 1 59.337 970.552

1980 137.223 128.766 271.754 160.926 155.762 236.545 187.750 1.278.726

Fuente: Fajardo (1994), citado en Kalmanovitz y Lpez (2007, 156).

Luego de la frustracin de las expectativas que cre la Revolucin enMarcha en el campo, la magnitud del proceso colonizador que desathabra podido ser, como seala Albert Berry, una oportunidad parallevar a cabo una poltica de asentamientos que consolidara un nuevoy vigoroso grupo de pequeos propietarios. De haber sido as, reitera,la estructura agraria hoy sera muy diferente (Berry, 2002, 35).

La Violencia pudo haber acelerado la conversin del latifundioen empresa agrcola ya que la cada de la renta de la tierra facilit laentrada de un nuevo tipo de terrateniente ms empresarial que fuesustituyendo al viejo latifundista tradicional (de Janvry y Sadoulet,1996, 308). La cada de la renta abri las puertas a nuevos capita-listas agrcolas que, adems de encajar en el rgimen de sustitucinde importaciones beneficindose de los programas pblicos dedesarrollo rural (Puyana, 2002, 400), conformaban una de las caras


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El veto de las lites rurales a la redistribucin de la tierra en Colombia

del crecimiento dual de la agricultura. La otra cara era la agriculturacampesina estancada y pobre1.

Ese modelo excluyente de crecimiento agrcola alent una vez ms

la violencia rural en la dcada de los sesenta. Esta vez la respuesta fuela Ley 135 de 1961. Apenas empezaba el Frente Nacional cuandola Alianza para el Progreso que buscaba evitar la influencia de laRevolucin Cubana en el hemisferio ejerci cierta presin a favorde una reforma redistributiva de la tierra. En parte como resultadode la presin internacional y luego del regateo con los gremios quedefendan los intereses de los nuevos capitalistas agrcolas, el gobiernode Alberto Lleras Camargo (1958-1962) aprob una modesta leyque pretendi dar tierra al campesino (Palacios, 2003, 253).

La influencia poltica de los gremios dej las intenciones redis-tributivas de la Ley 135 de 1961 en el papel. Esto llev a que AlbertHirschman afirmara que cuando la reforma agraria responda a pre-siones, la forma de garantizar su inaplicabilidad era no asignar lasfacultades ni los recursos necesarios al organismo responsable de suimplementacin (Thorp, 1998, 166).

Ms tarde, el Pacto de Chicoral un acuerdo entre los dos parti-dos del Frente Nacional y los gremios econmicos promovido por elgobierno de Misael Pastrana (1970-1974) ech para atrs los pasospara revivir la reforma agraria que haba dado su antecesor, CarlosLleras Restrepo (1966-1970), con lo cual sta, al menos como seentiende comnmente2, qued sepultada.

Las polticas de desarrollo rural integrado de los aos setentaestuvieron ms vinculadas a la estrategia contrainsurgente que ala transformacin de la estructura agraria (Bejarano, 1985, citadopor de Janvry y Sadoulet, 1996, 312). En los ochenta, la compra degrandes extensiones de tierra, una operacin de lavado popular entrenarcotraficantes, acentu la concentracin (Rocha, 2000, y Machado,1998).

La reforma agraria redistributiva no se ha llevado a cabo. El gastosocial rural que promovi la Ley 160 de 1994 no mejor la distribu-cin. El coeficiente de Gini de la tenencia de la tierra en 1960 era

1 Debido a ese modelo dualista de crecimiento, la demanda de trabajo crecilentamente, apenas al 0,6% anual entre 1950 y 1987. La agricultura comercial sloproporcion el 18% de los nuevos empleos rurales entre 1950 y 1980, mientrasque los cultivos campesinos casi el 70%. Es razonable suponer que este modelode crecimiento excluyente aliment las tensiones sociales y la violencia en laszonas rurales (Berry, 2002, 36-37).

2 Como un proceso que modifica la estructura agraria y el acceso a la tierra,

en un intento de elevar la productividad de las pequeas fincas existentes (ibd.,45).


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de 0,83. En 2002, el Gini calculado con base en el avalo catastralpara tomar en cuenta los diferenciales de productividad era de 0,82(Banco Mundial, 2004). El problema de la concentracin no es slo

de equidad, tambin es de eficiencia. Un incremento del 10% en elcoeficiente de Gini lleva a un incremento del 5% en el sobrepastoreo(ibd., 20).

De Janvry y Sadoulet (1996) muestran que la influencia poltica delos grupos de presin en el pasado configura las restricciones, tambinpolticas, que hoy enfrentan las demandas de redistribucin.

En este artculo se argumenta que la tributacin rural descentrali-zada ha reforzado esas restricciones. Y que en un Estado en construc-cin, plagado de zonas marrones3, las ventajas de la divisin vertical

del poder (Colomer, 2000) son contrarrestadas por una pltora deefectos indeseados4. Algunos aspectos de dicha divisin dan a las liteslocales tradicionales y a los seores de la guerra un poder de veto queimpide modificar el statu quo socialmente indeseable; en este caso,la concentracin de la propiedad rural. Se propone, adems, que elsesgo fiscalista de la descentralizacin y la fragmentacin polticalocal aseguran la continuidad del statu quo.

LA DESCENTRALIZACIN Y EL VOTANTE MEDIANO

La demostracin de que, respetando algunas condicionesrazonables,no hay un procedimiento para agregar las preferencias individualesen una sola funcin de bienestar social arroj una sombra inquietan-te sobre la idea de bien comn. El anlisis econmico de la polticaproporcion una nocin de ptimo social menos exigente basada enel teorema del votante mediano.

Este teorema se basa en la analoga espacial de Harold- Hote-lling, que supone que los ciudadanos, distribuidos a lo largo de uneje, llevaran a que en un sistema bipartidista cada partido se mueva

hacia el centro para ganar votantes moderados, adems de sus parti-darios en cada extremo (Downs, 1957, 125). Si la distribucin de las

3 Esta expresin, de Guillermo ODonnell (1993), hace referencia a las regionesen las que el Estado no rige plenamente o es cooptado por lites mafiosas dediversa ndole.

4 Cabe recordar la diferencia entre separacin de poderes y divisin del poder. Laseparacin de poderes asigna diferentes poderes a agentes diferentes y la divisindel poder dispersa un poder particular o un conjunto de poderes entre diferentesagentes. As, mientras que la separacin implica que el poder judicial y el poderejecutivo estn separados y en manos de agentes distintos, hay ms divisin delpoder en un congreso bicameral que en uno unicameral, o en un rgimen federalque en un rgimen unitario (Brennan y Hamlin, 2000, 212).


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preferencias de los votantes tiene un solo mximo, la preferencia delvotante mediano ser la preferencia de la mayora. El ptimo corres-ponde a la suma mnima de las distancias entre las preferencias de

los votantes y la decisin social, es decir, a la preferencia del votantemediano (Colomer, 2000, 19).Puesto que las decisiones sociales incluyen muchos temas (n

dimensiones), hay diversas mayoras que pueden derrotar al votantemediano. La divisin horizontal del poder (elecciones separadas paradiferentes cargos) y la divisin vertical (federalismo) permiten separarlos temas y multiplicar los ganadores. La utilidad social de un gobiernodividido sera mayor que la de un gobierno unificado.

Aunque Colombia no es federal, la descentralizacin se promovi

desde los aos ochenta con argumentos que encajan bien con la de-fensa de la divisin vertical del gobierno. Se sostena que acercara elEstado al ciudadano, que generara ms espacios de expresin poltica,que promovera la eficiencia en el suministro local de bienes pblicos,e incluso que sera una oportunidad para la paz, pues creara incentivospara que la guerrilla, con la expectativa de ganar elecciones en espa-cios locales, dejara las armas. Tambin se afirmaba que contribuiraal ajuste estructural ya que al trasladar responsabilidades de gasto, seesperaba que los gobiernos centrales disminuyeran sus obligaciones ymejoraran sus balances fiscales (Daughters y Harper, 2007, 244).

PARADOJAS DE LA DESCENTRALIZACIN

Los beneficios de la descentralizacin no han sido pocos: el gastosocial descentralizado apalancado por las transferencias indujo unamodernizacin de la gestin pblica territorial y mejor algunosindicadores sociales en todo el pas5, cre incentivos y espacios parala participacin ciudadana y la rendicin de cuentas, y favoreci laestabilidad institucional pues los alcaldes y gobernadores dejaron de

ser de libre nombramiento y remocin.No obstante, el desafo que representan el conflicto armado y las

zonas marronesde la geografa poltica colombiana ha sido fuente deefectos perversos en el proceso descentralizador. La exacerbacin dela competencia poltica en el nivel local, en vez de alentar la susti-

5 El ndice de Condiciones de Vida (ICV), que incluye variables de capital fsico ycapital humano de los hogares, pas de 60,2 en 1985 a 77,5 en 2003. El ndice oscilaentre 0 y 100: cuanto mayor es su valor, mejores son las condiciones. La desviacinestndar del ICVentre departamentos se redujo de 10,5 en 1985 a 7,0 en 2003, lo

que indica alguna convergencia (informacin del Programa Nacional de DesarrolloHumano del Departamento Nacional de Planeacin [http://www.dnp.gov.co]).


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tucin de balas por votos, escal la violencia de los grupos armadoscontra las autoridades y funcionarios municipales. Las transferenciasresultaron un botn de caza muy atractivo para estos grupos, que hizo

del clientelismo armadouna fuente de financiacin y una estrategiapara comprar lealtades entre la poblacin con recursos del Estado(Snchez y Chacn, 2005).

Los actores armados no vieron en la divisin del gobierno laoportunidad para acercar sus preferencias a las del votante mediano,sino la opcin para infiltrar y copar al Estado en el mbito local.

No slo los grupos armados tomaron ventaja. Las lites rurales en-contraron en la descentralizacin la opcin para reproducir, en formams efectiva (por la escala local)6, su tendencia a eludir la financiacin

de los bienes pblicos7

.El conflicto armado reconfigur las lites rurales regionales, en unproceso que comenz con la compra de tierras por narcotraficantes enzonas como el Magdalena Medio, donde los paramilitares despojarondel control a la guerrilla en los ochenta, y se consolid con la subor-dinacin de las lites tradicionales a los seores de la guerra.

Duncan (2006) presenta evidencia de la forma como las litesrurales y los narcotraficantes que no crearon ejrcitos privados niacudieron a los paramilitares para enfrentar a la guerrilla terminaronsubordinados a ellos. Con la descentralizacin, los seores de la guerraa diferencia de la guerrilla encontraron ms provechoso capturar alEstado en lo local que atacar poblaciones o capturar rentas medianteel clientelismo armado. Por esa razn, Snchez y Chacn (2005)no encuentran evidencia de la relacin entre ataques de los gruposarmados y el coeficiente de Gini de la propiedad rural: un municipiocooptado no es un municipio atacado8.

Si para las lites rurales tradicionales la tierra era fuente de prestigiosocial, para los seores de la guerra se convirti en recurso estratgico

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Influir en la votacin de un concejo municipal es sin duda menos costoso yms discreto que influir en el Congreso.7Tendencia que no es patrimonio exclusivo de las lites rurales colombianas

sino una caracterstica histrica de la construccin del Estado y del contratofiscal en Amrica Latina (Thorp, 1998).

8 Velsquez (2009), con base en estudios de caso de 18 municipios, seala que losactores armados usan al menos tres tipos de estrategias para incidir en la gestinmunicipal: el control territorial, el control electoral y el control de la gestin pblicamunicipal. El primero vara segn se trate de un territorio dominado o disputadoy del tipo de relacin con la poblacin. El segundo se basa en el establecimientode pactos polticos con la dirigencia local o la subordinacin de stas. El terceropuede dar lugar a una incidencia externa en trminos de veto o presin sobre lasautoridades municipales, o a una incidencia interna que incluye el control directo

de los planes y proyectos de inversin. Mientras que la guerrilla tiende ms a laincidencia externa, los paramilitares tienden ms a la incidencia interna.


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de control territorial y poltico. Un poder poltico que con la descen-tralizacin asegura el acceso directo al flujo de transferencias, de unlado, y permite mantener intacta la concentracin improductiva de

la tierra, del otro.

TRIBUTACIN RURAL Y TRANSFERENCIAS

La tributacin de la propiedad rural en Colombia es ridculamentebaja. En palabras de Salomn Kalmanovitz ex codirector del Bancode la Repblica, en ms de un caso, un propietario de 10 hectreastiene entonces la disyuntiva de pagar su impuesto predial o tomarseuna gaseosa (Kalmanovitz, 2006).

La Ley 44 de 1990 fij el rango de la tarifa del impuesto predialentre el 1 y el 16 del avalo catastral (3,3 para los lotes deengorde). Adems de que el avalo no est actualizado en varios de-partamentos, la regla que deja en manos de los concejos municipales lafijacin de la tarifa, segn el estrato socioeconmico, conspira contrael recaudo. De una muestra de 309 municipios, el 12% tena una tarifaefectiva promedio inferior al 2 entre 1999 y 2002; el 44,3% entreel 2 y el 5; el 41,8% entre el 5 y el 10; y slo el 1,9% unatarifa superior al 10 (Iregui et al., 2004, 284).

Dado el poder abrumador de los propietarios de las tierras en los concejosno es de sorprender que se den tan pasito. Con ello tambin alejan todaposibilidad para poder contribuir con su esfuerzo a resolver problemas deeducacin, aguas, salud y seguridad para s mismos y de sus conciudadanos(Kalmanovitz, 2006).

La regla que da autoridad a los concejos municipales para fijar latarifa incentiva la concentracin improductiva de la tierra. Adems,el carcter fiscalista de la descentralizacin inhibe la modificacindel statu quo en la tributacin rural porque la descentralizacin,sin polticas activas de desarrollo promovidas por el Estado central

para fortalecer las economas regionales, mantiene bajo el costo deoportunidad de concentrar tierras improductivas. En cambio, el flujode transferencias permite capturar rentas y financiar el gasto social(capitalizable polticamente) sin tener que aprovechar el potencial derecaudo del impuesto predial.

En una muestra de 203 municipios, el promedio de las transferen-cias como porcentaje de los ingresos totales fue del 73,5% en 2000y del 74,8% en 20079. El promedio de los recursos propios como

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Con desviaciones estndar de 13,7 y 18,7, lo que indica que la desaceleracindel crecimiento de las transferencias planteado en la Ley 715 de 2001 estuvo


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porcentaje de los ingresos totales pas del 4,8% al 7,8%10. El mayoresfuerzo fiscal ha sido motivado por la obtencin de ms transferen-cias ya que la Ley 715 de 2001 da ms recursos del Sistema General

de Participaciones a los municipios que demuestren aumentos delrecaudo. Que tal aumento no provenga de mayores tarifas efectivasdel impuesto predial indica que es la dbil actividad econmica localformal, y no los dueos de la tierra (y del poder poltico), la que finan-cia la estrategia municipal de minimizar el efecto de la desaceleracingeneral del ritmo de crecimiento de las transferencias planteado enla misma ley.

La Ley 715 de 2001 puso cortapisas a la descentralizacin parafavorecer el cumplimiento de metas sectoriales del gobierno nacional,

sin contrarrestar la captura del Estado en el mbito local.FRAGMENTACIN POLTICA LOCAL Y REFORZAMIENTO DELSTATU QUO

La norma que delega la fijacin de la tarifa del impuesto predial enlos concejos municipales facilita el veto sistemtico de los dueosde la tierra sobre el uso de la tributacin como desincentivo a laconcentracin improductiva. A este poder de veto sistemtico de losterratenientes se aade un obstculo para reformar el impuesto prediala nivel municipal: la fragmentacin poltica local, pues a medida queaumenta el nmero de actores con poder de veto se dificulta an msel cambio del statu quo y, ceteris paribus, la estabilidad de la polticaaumenta.

Un indicador del nmero de actores con poder de veto en losconcejos municipales es el nmero efectivo de partidos (NEP), unamedida de la fragmentacin del poder poltico. El ndice que propo-nen Rein Taagepera y Matthew Shugart es el inverso de la sumatoriade la proporcin de votos o curules obtenida por cada partido. Con

dos partidos igualmente fuertes, su valor es 2. Pero si uno de los dospartidos obtiene el 25% de los votos y el otro el 75%, el valor es de1,6, lo que indica que el sistema no es estrictamente bipartidista(Lijphart, citado por Hoyos, 2005).

acompaado de mayores diferencias en su participacin dentro de los ingresosmunicipales.

10 Las desviaciones estndar eran de 8,1 y 10,8 respectivamente. Hubo mayor

variacin en la heterogeneidad de la participacin de las transferencias en losingresos municipales que en la de la participacin de los recursos propios.


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Tomando como muestra 209 municipios catalogados como vulne-rables por el PNUD(2003)11de acuerdo con dos ndices compuestos,uno de violencia y otro de gobernabilidad12, se calcul el NEPpara las

elecciones de 2003 y de 2007 con la informacin de los resultados delas elecciones a concejos municipales que se presenta en la pgina de laRegistradura Nacional del Estado Civil. Si los resultados se clasificanconforme a la tipologa de Hoyos (2005) se obtiene el cuadro 2.

Cuadro 2Distribucin de los sistemas locales de partidos segn NEP(Porcentaje)

2003 2007Unipartidismo fuerte

(NEP entre 1 y < 1,6) 18,0 0,0Unipartidismo atenuado(NEP entre 1,6 y < 2,0) 26,0 0,0Sistemas de dos partidos(NEP entre 2,0 y < 2,7) 20,0 3,4Multipartidistas(NEP 2,7 o ms) 36,0 96,6Fuente: Registradura Nacional del Estado Civil [http://www.registraduria.gov.co].

Los resultados son sorprendentes. Si bien en 2003 una proporcinimportante de municipios (el 36%) se poda catalogar como multi-

partidista un porcentaje muy superior al 14% que encontr Hoyos(2005) en una muestra aleatoria de 537 municipios para las eleccionesde 2000, no se esperaba que la fragmentacin diera un salto tandrstico como el que se aprecia en el cuadro 2. El valor promediodel NEPen 2007 es de 6,7 mientras que en 2003 era de 2,44. Si aesto se aade que la desviacin estndar de los valores del NEPen2007 es mayor que la de 2003 (2,55 y 0,95 respectivamente), y queen 2007 las dos categoras unipartidistas estn vacas, deberamosdividir el multipartidismo en varias subcategoras: de bajo, medio y

alto multipartidismo. No se esperaba porque la reforma poltica (ActoLegislativo 01 de 2003) modific las reglas electorales para promoverresultados mayoritarios que contrarrestaran la fragmentacin. Paraello elev el umbral, que fij como el cociente electoral/2, donde el

11 De los 209 municipios se recopil informacin de 203 en 2003 y de 208en 2007.

12 El ndice de violencia incluye diversas variables, no slo las de ataques a mu-nicipios, lo que capta la violencia en municipios atacados y cooptados: homicidios,masacres, desplazados (expulsados), carencia de polica, presencia de las FARC, delELN y de autodefensas, y actos terroristas. El ndice de gobernabilidad incluye:

amenazas a alcaldes, ndice de condiciones de vida, puestos de salud por cadamil habitantes, planta docente por cada mil habitantes, esfuerzo fiscal, etc.


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cociente electoral es el resultado de dividir los votos vlidos entre lamagnitud del distrito. Tambin sustituy la cuota Hare, que favorecala guerra de los residuos, por el mtodo DHondt favorable a los

ms grandes para calcular la cifra repartidora entre los que superanel umbral.Los resultados del NEPen los municipios que el PNUDconsidera

vulnerables indican que, al menos en el plano local, los resultadosfueron contrarios a los que buscaban las nuevas reglas.

Aunque la explicacin supera el alcance de este trabajo, se puedeconjeturar que la fragmentacin de los sistemas locales de partidos fuecontenida por el escalamiento del conflicto armado, que entre 1996y 2002 alcanz niveles inditos. Por ejemplo, el aumento de ataques

terroristas y ataques a municipios entre 1996 y 2002 fue del 87,4%y del 46,3% respectivamente13. De modo que cuando la cresta delescalamiento qued atrs, la fragmentacin potencial se hizo efectivay contrarrest los efectos de la reforma14.

Por supuesto esta es una conjetura15. Sin embargo, lo que ponen demanifiesto los resultados es que aunque las reglas importan, siemprehay que considerar la complejidad de los factores involucrados. Esoes especialmente vlido en sociedades en las que las zonas marronesaumentan la incertidumbre.

En gran parte del mundo en desarrollo no existen democracias o son nuevas,frgiles o transitorias. Las instituciones pueden tener el mismo nombre, perono funcionan de la misma manera (Brutigam, 2008, 11).

La fragmentacin efectiva es incluso mayor de lo que el NEPindica,pues las listas que no tuvieron voto preferente fueron excepcionales.Con tal fragmentacin de los concejos municipales, la posibilidadde desbloquear el veto de los terratenientes y modificar el statu quorural es ms remota en el nivel local.

Vale la pena aclarar, sin embargo, que no siempre un mayor NEP(ms actores con poder de veto) implica una diferencia de grado en

las posibilidades de modificar el statu quo, porque, como explica13 DNP, cifras de violencia, varios boletines [http://www.dnp.gov.co].14 Entre 2002 y 2003 los actos terroristas disminuyeron el 49,1% y los ataques

a poblaciones el 51,0%. Entre 2003 y 2004 los actos terroristas aumentaron el14,6%, pero los ataques a municipios siguieron disminuyendo: los episodios seredujeron en un 45,7%. Para anlisis de las etapas ms recientes de la evolucin delconflicto armado, ver Uribe (2005), Garca (2009) y Atehorta y Rojas (2009).

15 En 18 estudios de caso se encontr que el predominio del paramilitarismoen el control de los procesos electorales en aos recientes coincide con el cambioen el mapa poltico de los municipios estudiados en el sentido de la prdida dehegemona electoral de los partidos tradicionales [] Ms an, algunas agrupa-

ciones de reciente creacin parecen haber surgido con el propsito de servir deinstrumentos a los intereses de grupos paramilitares (Velsquez, 2009, 20-21).


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Tsebelis, los actores adicionales con poder de veto cuya posicin seubica dentro del ncleo de unanimidad (o conjunto de Pareto) sonabsorbidos por ese ncleo. Si se aade un nuevo jugador con poder

de veto y su preferencia se ubica dentro del conjunto de unanimidad,el actor adicional no afecta la estabilidad poltica (Tsebelis, 2002, 38).El ncleo de unanimidad se refiere al conjunto de puntos que nopueden ser derrotados si la decisin es unnime (ibd., 29).

En otras palabras, si todas las bancadas de un concejo municipalcualquiera desaprobaron un aumento de impuestos a los terratenientesen 2003, la existencia de un nmero adicional de bancadas en 2007que compartiera la misma posicin no modificara el tamao delconjunto ganador del statu quo, es decir, la alteracin del NEPno

hara diferencia alguna.COMENTARIOS FINALES

En un sinnmero de municipios colombianos en los que el gradode desarrollo y modernizacin de la economa regional es dbil, laslites rurales tradicionales y los seores de la guerra son actores conveto que ejercen un control particular sobre la agenda de los concejosmunicipales de esas regiones. Ese veto acta a travs de la captura delEstado en el mbito local.

La captura del Estado es rentable debido al carcter fiscalista dela descentralizacin. En vez de alentar el aumento de la tributacinlocal como resultado de polticas regionales de desarrollo productivolideradas por el Estado central se ha optado por la mera descentrali-zacin del gasto social. As, la captura local del Estado es tambin lacaptura de las transferencias, sin que cambie la estructura productivay social de las regiones.

La precariedad del desarrollo regional es una barrera de entradaque permite que las lites rurales se libren de la competencia de otras

lites menos ligadas a la concentracin improductiva de la tierra16.Su poder de veto es respaldado por la debilidad de la economa demercado en las regiones. El Estado no se puede consolidar sin lacreacin de mercados regionales modernos17, y esta no es viable sinun mercado de tierras dinmico. As, el primer paso para poner en

16 La produccin agrcola aporta ms del 55% del PIB agropecuario en 5,8 mi-llones de hectreas, mientras que el levante de ganado aporta el 45% de dichovalor en 41,7 millones de hectreas, contabilizando la actividad avcola y pecuariade galpones que ocupa escaso territorio (Bonilla, 2005, 236).

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Sobre el planteamiento de mercados regionales modernos, ver Uribe(2008).


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marcha polticas de desarrollo productivo regional es trasladar al nivelnacional la fijacin de las tarifas del impuesto predial rural.

La cuanta del tributo debe fijarse en funcin directa del tamao del predio

y su avalo catastral ajustado por vocacin del suelo, y en funcin inversa aluso productivo que se le est dando [...] Las tarifas no deben ser fijadas porlos concejos, rganos dbiles en la mayora de los municipios frente al poderrelativo de los grandes propietarios (PNUD, 2003, 357).

Quienes creen que los sistemas polticos locales pueden llevar a cabola reforma deben tomar nota de la fragmentacin de la poltica localreflejada en el crecimientoad nauseam del nmero efectivo de partidos.Dada esa fragmentacin, la modificacin de los impuestos predialesrurales en el mbito local no parece factible debido al efecto del au-mento del nmero de actores con poder de veto sobre la estabilidad

del statu quo (Tsebelis, 2002).Es claro que la reforma del impuesto predial rural no es todo lo

que implica una reforma agraria redistributiva, pero dada la enormeconcentracin improductiva de la tierra, es una condicin necesaria.E imprescindible para la construccin del Estado.

Por ltimo, la insistencia en la necesidad de concentrar en vezde descentralizar ciertos temas clave en la construccin del Estado,como el que aqu se trat, puede parecer antiptico. Colomer de-fiende la divisin del poder argumentando, entre otras cosas, que el

modelo Westminster de mayora simple y concentracin producems inestabilidad que el modelo consensual de dispersin del podery ganadores mltiples. Pero la estabilidad de las polticas no es unfin en s mismo: La firmeza para producir cambio poltico es buenacuando el statu quo es indeseable (ibd., 9).

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