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LA PROMOCIÓN DE LA VIVIENDA COOPERATIVA Y

EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Isabel-Gemma Fajardo García

Prof. TU Derecho Mercantil

Investigadora IUDESCOOP

Universidad de Valencia

I.- LA VIVIENDA Y LA VIVIENDA COOPERATIVA. SITUACIÓN ACTUAL

Es una constante en los últimos tiempos hablar de la crisis que atraviesa el sector de la

vivienda, crisis que tiene su origen en diversos factores, normativos, comerciales y

financieros. Esa crisis también alcanza a la vivienda construida en régimen cooperativo,

aunque se dice que le afecta en menor medida, porque no han especulado en los años de

bonanza ni han invertido inadecuadamente (Vázquez Fraile. Noticias del CIDEC nº 53,

Noviembre 2009 pg. 66). Nuestro propósito en estas líneas que iniciamos es exponer

algunos aspectos que permiten describir la situación actual por la que atraviesa la

vivienda en general y la vivienda cooperativa en particular, para centrarnos en una

segunda parte en el papel que la Administración local puede jugar para mejorar esta

situación.

A) Dificultades para la financiación de la construcción y adquisición de vivienda.

Uno de los principales aspectos que describen el momento actual es la dificultad que

encuentran los constructores, los promotores y los usuarios para poder financiar la

construcción, promoción o adquisición de las viviendas. El endurecimiento de las

condiciones bancarias para acceder al crédito no sólo dificulta que existan nuevas

promociones y adquisiciones de vivienda, sino que ha supuesto el freno de muchas

promociones que estaban en marcha, lo que ha ocasionado el concurso generalizado de

numerosas empresas de la construcción y también de cooperativas de viviendas.

B) Exceso de viviendas y demanda insatisfecha

Otro de los aspectos que caracterizan la situación actual que atraviesa la vivienda es la

falta de adecuación entre oferta y demanda, existe un exceso de vivienda desocupada y

en venta, y a su vez, sigue existiendo una importante demanda de vivienda por

satisfacer.

1.- Viviendas desocupadas y viviendas por vender. Datos estadísticos.

Según los últimos datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) sobre

el Censo de Población y Vivienda (2001), son 3.099.918 las viviendas que estás

desocupadas (15% de los pisos), de ellas, 444.823 en la Comunidad Valenciana. Y

según informe hecho público en octubre de 2009 por la Fundación de Estudios de

Economía Aplicada (FEDEA), en España existen 650.000 viviendas sin vender a finales

de 2009. Por otra parte, el periódico Levante publicaba el 24 marzo 2010 la noticia de

la existencia 95.00 viviendas sin vender en la Comunidad Valenciana.

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2.- Demanda insatisfecha:

A pesar de ese exceso de oferta, como decimos, se constata la existencia de una

importante demanda de vivienda. El Estudio de las Necesidades y Demanda de

Vivienda en la Comunidad Valenciana (2008-2011) elaborado por la Comisión Técnica

del Observatorio Valenciano de la Vivienda (OVV) cifra la demanda de acceso a la

vivienda para dicho periodo en 186.000 viviendas, y en 90.000 la demanda para la

rehabilitación de viviendas.

Esta demanda insatisfecha tiene su causa en diversas razones que van desde la falta de

adecuación de los precios; de los sistemas de titularidad y del modelo de vivienda, a las

necesidades y posibilidades de los demandantes.

a) Por falta de adecuación de los precios a las posibilidades de los

demandantes.

El precio de la vivienda para su adquisición y para su alquiler, no están al

alcance de muchos de los demandantes, y menos en momentos de paro como los

actuales. Estas circunstancias están afectando especialmente a los jóvenes.

Según datos del Observatorio Joven de la Vivienda y del Empleo (2º Trimestre

2009) para la Comunidad Valenciana, el acceso a la propiedad de una vivienda

para un joven (menor de 34 años) representa del 50% al 58 % de sus ingresos, y

para una pareja del 34 al 40 % de éstos, según tengan su domicilio en Castellón

o Alicante. Mientras que los ingresos mínimos mensuales para poder adquirir

una vivienda libre deberían ser de 2079 a 2149 euros, dependiendo de si su

domicilio está en Valencia o Castellón. En cuanto al alquiler de viviendas, la

renta media mensual del alquiler en nuestra Comunidad está en 618 euros,

cuando lo tolerable para un joven debería ser de 342,47 euros y de 494,37 para

una pareja.

Los anteriores datos hacen referencia a los jóvenes que pueden plantearse

adquirir o alquilar una vivienda, pero debe tenerse en cuenta que la población

joven es de las que más ha acusado la crisis y en particular en la Comunidad

Valenciana. Según el Observatorio Joven de la Vivienda, los hogares jóvenes de

esta Comunidad han sido los que más bruscamente han visto recortado su nivel

de ingresos, su capacidad adquisitiva en un año ha descendido un 8.73%. El

39.9% de la población joven no percibe ningún salario, y el 14.9% de los

hogares jóvenes no posee ninguna fuente de ingresos proveniente del mercado

de trabajo. El conjunto de personas jóvenes que pueden plantearse comprar o

alquilar una vivienda es cada vez más reducido. Por ello, el abaratamiento que se

ha producido en el importe inicial de la cuota hipotecaria media no ha tenido

efectos inmediatos para los jóvenes.

Por último, debe subrayarse que a pesar de la crisis y del exceso de vivienda en

venta, los precios no están respondiendo cómo cabría esperar. Según datos del

Ministerio de la Vivienda publicados el pasado 19 de abril y correspondientes al

primer trimestre de 2010, la variación interanual del precio de la vivienda libre

en España ha descendido un 4.75%, mientras que el precio de las viviendas de

protección oficial, que es la actualmente demandada, se ha incrementado en un

1,9%.

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b) Por falta de adecuación de los sistemas de titularidad a las necesidades de

los demandantes.

Se han estado construyendo viviendas para vender. Nuestra cultura y las

políticas públicas y fiscales de este país han favorecido que los ciudadanos

traten de conseguir su vivienda en propiedad; también es cierto que se busca

obtener la propiedad de la vivienda cuando lo que se busca es una inversión para

el futuro o para rentabilizar a corto o medio plazo.

Pero las necesidades de vivienda de la sociedad actual van también por otros

caminos: arrendamiento (con acceso diferido a la propiedad o no) o cesión de

uso. Porque pueden ser más asequibles económicamente y porque cada vez se

exige más movilidad a las personas: estudiantes, trabajadores, etc. Según el

Estudio de Demanda de Vivienda del OVV, la demanda efectiva de alquiler

como vía para acceder por primera vez a una vivienda, se ha quintuplicado desde

2007 (9,2 de la demanda de vivienda) a 2009 (32%).

Pero la actual oferta inmobiliaria no contempla apenas el alquiler o la cesión de

uso. Posiblemente porque las fórmulas clásicas de construcción atienden mejor a

los intereses de los inversores (con mayor capacidad adquisitiva) y de los

empresarios de la construcción (obtienen mayor rentabilidad).

Javier Sáez Cifre (Jefe de Programas de Empleo y Vivienda del IVAJ) en un

artículo publicado recientemente (Noticias del CIDEC nº 53/2009 p. 73)

informaba de las ayudas que desde la Generalitat Valenciana existen para

potenciar el alquiler de viviendas a jóvenes (Bolsa de Vivienda en alquiler y

ayudas al alquiler) pero también de la dificultad de conseguir “la materia prima”,

es decir, los pisos, y eso que la Administración ofrece seguros y su

intermediación. En 2008 se atendió la solicitud de 7680 jóvenes, pero sólo pudo

encontrarse alojamiento para 147 jóvenes en 94 pisos.

Por otra parte, la cesión de uso es un modelo de acceso a la vivienda que se

desarrolla en régimen cooperativo, la cooperativa retiene la propiedad de las

viviendas y cede su uso a largo plazo a los socios. En nuestro país puede decirse

que es una fórmula desconocida, pero cuenta con más de un siglo de historia y

con un gran desarrollo en países como Canadá, EEUU y algunos países de

Europa: Dinamarca, Noruega, Suecia, Alemania y Holanda.

Entre las características de este modelo de acceso a la vivienda, puede citarse,

que la propiedad de la vivienda permanece en la cooperativa, mientras que el

socio-usuario obtiene un derecho real de uso sobre la misma, de duración

normalmente vitalicia, derecho reconocido en escritura pública con acceso al

Registro de la Propiedad; al acceder a la cooperativa, el socio debe realizar una

aportación a capital que desembolsa en un 25% en un primer momento y el 75%

restante durante el proceso de construcción de la vivienda. Este capital es

reembolsable en el caso de que el socio cause baja de la cooperativa y desocupe

la vivienda. El socio-usuario pagará dos cuotas mensuales, una por el uso de la

vivienda, normalmente más económica que en el mercado de alquiler de

vivienda protegida, que además suele decrecer a medida que se amortiza el pago

del préstamo hipotecario; y otra cuota por el mantenimiento del edificio. Estas

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viviendas suelen construirse en suelos de titularidad pública mediante la cesión

del derecho de superficie, fórmula que nuestro ordenamiento también contempla

en los arts. 40 y 41 de la Ley del Suelo (RD. Legisl. 2/2008). En su promoción

suelen contar con un tipo de IVA super reducido (en torno al 4%) y con la

calificación de cooperativas especialmente protegidas; los excedentes, en caso

de que se generen se reinvierten en el mantenimiento de las viviendas o en

fondos destinados a la construcción de otras viviendas en régimen de cesión de

uso. Estos proyectos suelen ir acompañados de actuaciones de tipo social a favor

de los socios-usuarios y del entorno en el que se asientan estas cooperativas.

Existen algunos estudios muy interesantes que analizan estos modelos de acceso

a la vivienda. Entre ellos podemos citar: el Estudio de Raúl Türmo “Andel: el

model escandinau d’accés a l’habitatge” Ed. Fundació Jaume Bofill (2004); las

Jornadas organizadas por la Federació de Cooperatives d’Habitatges de

Catalunya en Sabadell (Noviembre 2007) encaminadas a conocer diferentes

experiencias europeas, sobre modalidades de acceso a la vivienda diferentes de

la adjudicación, cuyo informe final “Jornades europees sobre Models d’acces a

l’habitatge en règim cooperatiu” está publicado en

http://www.gencat.cat/treball/doc/doc_20387578_1.pdf; y el Estudio encargado

por la Federació de Cooperatives d’Habitatges de Catalunya (2008) “La cesión

de uso en las cooperativas de viviendas”.

Ciertamente, es en Cataluña donde más se ha estudiado este modelo y donde ha

comenzado a implantarse. La Ley catalana del derecho a la vivienda (Ley

18/2007) recoge expresamente referencias a este modelo de acceso a la vivienda,

en su art. 102 y en su disposición adicional 18ª “Promoción cooperativa”, cuyo

apartado 2ª señala: “Las administraciones públicas o los entes que dependan de

las mismas y las sociedades cooperativas de viviendas o la Federación de

Cooperativas de Vivienda de Cataluña, pueden establecer cualquiera de las

modalidades de colaboración a que se refiere la Ley 18/2002 de cooperativas,

para cumplir con el objeto y las finalidades de la presente ley, abarcando el

fomento de las nuevas formas de cesión de uso de viviendas destinadas a

políticas sociales”.

c) Por falta de adecuación de las viviendas ofertadas a las necesidades de los

demandantes.

Nos referimos en particular al modelo tradicional de vivienda que viene

construyéndose, el cual no responde siempre a los intereses de las personas que

buscan una vivienda para vivir en ella. Para las personas que viven solas o son

familias con pocos miembros, las viviendas son excesivamente grandes y con

pocos servicios comunes; las personas mayores por el contrario buscan

alojamientos apropiados a sus necesidades con espacios de uso individual más

amplios que los que ofrecen las residencias privadas. Hay que pensar más en el

modelo de sociedad que tenemos y en sus necesidades: personas mayores,

jóvenes residiendo temporalmente por estudios o trabajo, trabajadores

temporalmente desplazados, personas viudas, separadas, divorciadas, solteras,

familias monoparentales, etc. El modelo de vivienda que necesitan no lo está

ofreciendo el mercado. En muchos casos la única solución la encuentran en la

fórmula cooperativa, diseñando y construyendo conjuntamente su vivienda.

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C) RENACER DE LAS COOPERATIVAS DE VIVIENDA Y CONSTRUCCIÓN,

Y DE LAS GESTORAS DE COOPERATIVAS. RAZONES

1.- El renacer de las cooperativas de vivienda como hecho. Razones:

Es una realidad observable, el incremento del número de cooperativas de viviendas que

se están constituyendo en los últimos meses, las razones son diversas:

Por una parte, la cooperativa permite obtener las viviendas a mejor coste, por que

ahorran el coste de intermediación del promotor al ser viviendas de autopromoción.

La cooperativa promueve las viviendas atendiendo a las necesidades de sus socios, que

son quienes toman las decisiones, por lo que se supone que se adaptan mejor a sus

demandas.

Por otra parte, en la actual coyuntura económica, se están desarrollando principalmente

promociones públicas, sector en el que tradicionalmente las cooperativas han destacado,

por lo que las administraciones públicas están recurriendo más a las cooperativas y a las

comunidades de propietarios para el desarrollo o gestión de dichas promociones. Desde

la Ley de casas baratas de 1911 la cooperativa de viviendas ha sido la principal fórmula

de promoción de este tipo de viviendas, hasta que, a partir de la Ley de 1921 comenzó a

compartir este liderazgo con las Administraciones públicas.

2.- Desarrollo del modelo cooperativo para la promoción de locales, despachos y de

suelo industrial

Desde hace años, viene utilizándose también el modelo cooperativo para la construcción

o gestión de otro tipo de construcción a favor de los socios: locales comerciales,

despachos y más recientemente suelo industrial.

Si son construcciones que no son anexas a viviendas, la cooperativa constituida no

puede ser calificada como de viviendas. En este caso se trataría de cooperativas de

servicios empresariales y profesionales, cuyo objeto social es realizar cualquier

actividad que tenga como fin facilitar la actividad empresarial o profesional de sus

socios.

La similitud de objetivos y problemas que plantean las cooperativas de viviendas y estas

otras, aconsejan una regulación semejante, por ello la doctrina propone como nueva

calificación la de cooperativa de construcción y vivienda (Millán Calenti, R. (2007) en

As Cooperativas de Vivendas no Marco da Lei 5/1998 de Cooperativas de Galicia,

Botana (coord.), CECOOP, pgs. 41-42), como hicieron en Portugal con la cooperativa

d’ habitação e construção.

El legislador valenciano ya previó expresamente estos nuevos modelos en la Ley

8/2003, art. 91. 9, que define como Cooperativas de despachos o locales, y que tienen por objeto procurar, exclusivamente para sus socios, despachos, oficinas o locales, así

como aparcamientos u otros inmuebles o edificaciones complementarias de los

anteriores. A tales efectos, la cooperativa podrá adquirir, parcelar y urbanizar terrenos y,

en general, desarrollar cuantas actividades conduzcan al cumplimiento de su objeto

social. También podrá corresponder a estas cooperativas la rehabilitación,

administración, conservación o mejora de dichos inmuebles.

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Podrán pertenecer como socios a estas cooperativas, los profesionales, estén o no

colegiados; los pequeños empresarios, incluidos los agrícolas, entendiéndose por tales

las personas físicas o jurídicas, que no empleen a más de cincuenta trabajadores por

cuenta ajena; y las cooperativas de cualquier clase y tamaño que sean.

Estas cooperativas podrán agruparse entre sí, o con cooperativas de viviendas, para la

edificación o rehabilitación conjunta de un mismo inmueble o grupo de ellos,

incluyendo la urbanización, si procede.

En lo demás, será de aplicación a estas cooperativas lo establecido para las de viviendas

3.- Concomitante renacer de las gestoras de cooperativas de viviendas.

Las gestoras son empresas, normalmente sociedades mercantiles, que tienen por objeto,

gestionar la promoción y construcción de viviendas en régimen cooperativo y en

comunidad de propietarios. Su vinculación con la cooperativa suele ser a través de un

contrato de mandato o de arrendamiento de servicios.

La creación de cooperativas de viviendas en los últimos meses ha venido de la mano, y

ha sido consecuencia a su vez, del renacer de las gestoras.

Un reciente artículo en la prensa (Expansión, marzo 2010) recogía la opinión del

representante de una de las mayores consultoras inmobiliarias (Knight Frank), quien

afirmaba que: “Una fórmula de construcción que no solo se mantiene sino que ha

repuntado en este periodo de crisis son las comunidades o cooperativas, un nicho de

mercado donde también tienen hueco las empresas promotoras “Es una tendencia que

se ha generalizado. Muchas empresas que no vendía como promotoras, han creado una

empresa de gestión de cooperativas, donde los márgenes de beneficio son más

ajustados pero los precios también son más asequibles para el mercado”.

Poco después, en otro artículo (Cinco Días, 27 marzo), un directivo de CB Richard

Ellis, líder mundial en servicios inmobiliarios, comentaba los problemas que plantea a

la Banca los activos inmobiliarios, y en particular el suelo, que representa el 40% del

volumen de activos de su balance, y proponía: “El suelo es por tanto un gran desafío

para la banca y para darle salida, CBRE propone la formación de comunidades de

propietarios y cooperativas, donde la banca sea la promotora y también quien financie

el proyecto. La banca va a tener que minorar sus expectativas en la venta de suelo pero

será una manera importante de recuperar valor y de fidelizar a determinados clientes.

Me refiero a suelo finalista no a suelo pendiente de urbanizar, que tardará mucho más

en remontar. Tiene a su favor la marca, la financiación y si se hace bien, muchísima

reputación de cara al futuro”.

Desde hace unos meses la prensa viene dando cuenta de la creación de sociedades

gestoras de cooperativas por parte de las grandes inmobiliarias, como el caso Reurbe

por Reyal Urbis, o Quabit Comunidades, por Afirma (antigua Astroc). Con esta nueva

modalidad pretenden ofrecer pisos más ajustados a las actuales necesidades, un 20%

más baratos, y dar salida al suelo que tienen en cartera.

D) DESCONOCIMIENTO DE LA NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO DE

LA COOPERATIVA DE VIVIENDAS.

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A las anteriores circunstancias que vienen a caracterizar la situación actual puede

añadirse el desconocimiento que de la cooperativa se tiene, por parte de la

Administración, de los profesionales, incluso de los propios cooperativistas cuando sin

proponérselo se ven involucrados en una promoción con el fin de conseguir una

vivienda sin ser conscientes de lo que supone ser socio de una cooperativa.

1.- La cooperativa de vivienda. Concepto y función económica.

La cooperativa es reconocida internacionalmente como una asociación autónoma de

personas que se unen voluntariamente para satisfacer sus necesidades y aspiraciones

en común, mediante una empresa de propiedad conjunta y de gestión democrática

(Alianza Cooperativa Internacional (ACI). Declaración sobre la Identidad Cooperativa.

Manchester 1995).

En función de la necesidad que tratan de satisfacer las personas integradas en una

cooperativa podemos distinguir distintas clases de cooperativas: de trabajo, de crédito,

de consumo, de servicios, o de vivienda.

La vivienda es una de las principales necesidades de las personas, que en nuestro país

tiene rango de derecho reconocido constitucionalmente (art. 47.1 CE y art. 16 EA

Comunidad Valenciana), y por ello es frecuente que las personas necesitadas de

vivienda se unan en cooperativas para conseguirlas conjuntamente. En ocasiones la

única forma de conseguir una vivienda es a través de la autopromoción, bien como

cooperativa o como comunidad de propietarios; en otras ocasiones las personas se unen

en cooperativa para conseguir viviendas, como las que el mercado ofrece, pero en

mejores condiciones de calidad o precio, o simplemente concurren a una promoción que

se desarrolla en régimen cooperativo pero interesados por la ubicación o las

prestaciones que ofrece.

2.- El objeto social de las cooperativas de viviendas.

Por el objeto social pueden distinguirse en el mundo distintos tipos de cooperativas de

viviendas. Según la OIT:

- Cooperativas que confieren el título de propiedad individual. Cooperativa de

consumidores y usuarios.

- Cooperativas de propiedad colectiva que confieren el derecho de uso a los

socios.

- Cooperativas de obreros de la construcción.

- Cooperativas de autoconstrucción.

- Cooperativas de crédito para la edificación (Cooperativas de crédito).

Según la ley valenciana de cooperativas 8/2003, las cooperativas de viviendas tendrán

por objeto procurar, exclusivamente para sus socios, viviendas, locales, aparcamientos,

servicios o edificaciones complementarias, mediante la obtención de los recursos

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financieros, la programación, construcción, conservación, rehabilitación y

administración de las viviendas, por sí misma o por contrata con terceros (art. 91.1).

Las viviendas serán adjudicadas en propiedad a cada socio en régimen de propiedad

horizontal o permanecerán en la propiedad de la cooperativa que podrá cederlas a los

socios en arrendamiento o por cualquier otro título permitido por el ordenamiento

jurídico (art. 91.2).

En los últimos tiempos la Confederación Nacional de Cooperativas de Viviendas

(CONCOVI), está reclamando la modificación de la legislación estatal de cooperativas

para que reconozca otros modelos de cooperativas como serían las formadas por

arrendadores de viviendas.

La ley valenciana es más flexible en cuanto a las categorías de cooperativas y establece

expresamente que la regulación específica de las distintas clases de cooperativas no

impedirá la libre delimitación de su objeto social por los estatutos de cada cooperativa y

la creación de cooperativas polivalentes cuyo objeto social comprenda actividades de

distinta clase, sin perjuicio de destacar las actividades principales a los efectos legales

oportunos (art. 86.3).

3.- Naturaleza jurídica de la cooperativa de viviendas y consecuencias.

La cooperativa es una entidad mutualista, carente de ánimo de lucro, que tiene por

objeto gestionar los intereses de sus socios, sobre los que repercute los resultados

positivos o negativos de su gestión. La doctrina califica su mediación como

intermediación gestora o mandato sin representación. La cooperativa actúa en nombre

propio pero lo hace por cuenta de sus socios, que son colectivamente los titulares del

suelo y de la construcción, hasta que, se decida, si es el caso, adjudicar individualmente

las viviendas. Esta naturaleza explica:

a) Que los socios sean los promotores de su vivienda “promotores para uso

propio agrupados en cooperativa o en comunidad de propietarios”. Aunque,

sorprendentemente, el Decreto 90/2009 de 26 de junio del Consell, que aprueba

el Reglamento de Viviendas de Protección Pública, establece que el acceso a la

propiedad de una vivienda protegida de nueva construcción podrá realizarse: 1º)

por compraventa, 2º) por arrendamiento con opción de compra, 3º) por

promoción para uso propio, individual o agrupadas en comunidades de

propietarios sin personalidad jurídica; 4º) por promoción a través de

cooperativas de viviendas o cualquier otra entidad con personalidad jurídica; 5º)

por acceso a VPP en segunda o posteriores transmisiones (art. 11.1.b).

Esta norma no califica como promoción para uso propio la promoción a través

de cooperativa. Esta calificación se confirma más tarde cuando distingue entre

cooperativas de viviendas operadas mediante gestoras, que asimila a sociedades

mercantiles a efectos de tramitación del expediente de promoción de viviendas

de protección pública, y cooperativas no operadas por gestoras para las que se

establecen algunas normas específicas (art. 33)

b) Que sean los socios quienes soporten el coste de construcción de la

misma, aunque el coste final supere la previsión inicial (STS 22.05.1992 y

19.10.2005), pues de lo contrario, se produciría, como el TS ha declarado en

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numerosas sentencias, un enriquecimiento injusto del socio (SSTS 18.06.1991;

19.05.1993; 01.10.2002; 28.10.2002; 14.04.2003 y 19.10.2005). El deber de

soportar el coste final de la vivienda no supone una excepción al principio de

responsabilidad limitada del socio por las deudas sociales, porque no se trata de

una deuda de la cooperativa. Por la misma razón, los acreedores una vez agotado

el patrimonio de la cooperativa o una vez extinguida, tienen acción directa

contra el socio cooperativista al que le ha sido adjudicada la vivienda, para

reclamar el importe adeudado por la cooperativa a consecuencia de la

construcción o rehabilitación de la vivienda.

c) Que las viviendas permanezcan en régimen de copropiedad hasta que se

adjudican. No existe propiamente transmisión de propiedad entre cooperativa y

socio, ni por tanto tributa en el impuesto de transmisiones patrimoniales. La

cooperativa promueve viviendas para su socio a precio de coste.

d) No hay responsabilidad decenal de la cooperativa frente a sus socios (SSTS

11.02.1985; 20.02.1989; 06.03.1990; 08.06.1992 y 15.01. 1997). Sí responde

ante la cooperativa y sus socios en cambio el constructor y las empresas gestoras

de cooperativas o figuras análogas que dada su intervención decisoria en la

promoción actúen como tales promotores (art. 17.4 Ley Ordenación de la

Edificación 38/1999)

e) No obstante, hay que tener en cuenta que en supuestos de falsas cooperativas

(promotoras privadas que adoptan la forma cooperativa para captar más clientes,

sin comportarse como verdaderas cooperativas) la jurisprudencia ha levantado el

velo de la personalidad jurídica para exigir responsabilidad decenal a la

cooperativa (SAP Barcelona 4.04.2005) o ha condenado por estafa a los

responsables de falsas cooperativas (STS 2.07.2003). El Tribunal Supremo

apreció engaño al vestir con el ropaje formal de cooperativa lo que era una

promoción libre de viviendas.

4.- Los valores y principios que deben regir la cooperativa de viviendas

Si hacemos referencia a qué es una cooperativa, no podemos pasar por alto los valores y

principios que la caracterizan y que deben regir su funcionamiento. Según la

Declaración sobre la Identidad Cooperativa (ACI), las cooperativas están basadas en los

valores de la autoayuda, autorresponsabilidad, democracia, igualdad, equidad y

solidaridad. En diversas ocasiones nuestros tribunales han empleado el criterio, a veces

denominado “principio cooperativo de la igualdad” para dirimir conflictos en el seno de

cooperativas de viviendas.

Pero los verdaderos principios son: el principio de Adhesión voluntaria y abierta;

Gestión democrática por parte de los socios; Participación económica de los socios;

Autonomía e independencia; Educación, formación e información; Cooperación entre

cooperativas, e Interés por la comunidad. Según estos principios, los cooperativistas

deben ser libres para entrar y permanecer en la cooperativa, deben participar

democráticamente en la toma de las decisiones que les afectan; participan aportando

capital, reembolsable en caso de baja, y los fondos necesarios para la construcción o

gestión o uso de sus viviendas; son organizaciones autónomas, y si firman acuerdos con

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otras entidades, como las gestoras, deben asegurarse el control y la autonomía de la

cooperativa; por último, las cooperativas trabajan para conseguir el desarrollo sostenible

de sus comunidades.

5.- La duración de la cooperativa.

Sin embargo, las cooperativas de vivienda en España suelen tener una corta duración.

Se constituyen para conseguir viviendas a sus socios y se disuelven una vez adjudicadas

éstas en propiedad a los mismos. Normalmente no duran más de cinco años tras la

adjudicación de las viviendas. Pero también podrían no disolverse y perdurar en el

tiempo, esto tiene sentido cuando la cooperativa conserva la propiedad de las viviendas

o cuando existen elementos comunes que administrar y que no entran necesariamente en

los elementos integrantes de la propiedad horizontal.

Muchas de las características propias de las cooperativas pierden sentido en las

cooperativas de viviendas que se constituyen para disolverse en poco tiempo: faltan

fines sociales más allá de la vivienda, no tiene sentido crear fondos de formación o

patrimonios comunes, ni la intercooperación, ni el servicio a la comunidad. Si las

cooperativas de viviendas ampliaran su duración podrían ofrecer nuevas e interesantes

ventajas a sus socios, que ahora no es posible.

E) PREOCUPACIÓN POR EL USO QUE PUEDA HACERSE DE LA

COOPERATIVA DE VIVIENDAS Y POR LOS INTERESES DE LOS

COOPERATIVISTAS

Dada la situación actual que acabamos de reflejar, las cooperativas de viviendas han

recuperado interés, pero este interés también genera preocupación.

Han recuperado interés para los que aspiran a obtener una vivienda digna en buenas

condiciones de calidad y precio. Interés que se ve reforzado cuando muchas de las

promociones de vivienda protegida que se están realizando por parte de las

administraciones públicas, han optado por la fórmula cooperativa.

Pero interés también para los constructores y promotores privados que ven en la gestión

de cooperativas de viviendas una nueva área de negocio ahora que la promoción privada

está bajo mínimos.

Las gestoras de cooperativas se han ido profesionalizando con el tiempo y su

intervención se ha generalizado en la promoción de viviendas cooperativas.

Las gestoras de cooperativas aportan sus conocimientos técnicos a los cooperativistas.

Las cooperativas están formadas por socios que son futuros usuarios de las viviendas y

deben estar gestionadas por socios, que no suelen ser expertos en las tareas de

promoción y construcción de las viviendas. Por ello es normal que acudan a gestores

externos con quienes contraten la gestión de la construcción de las viviendas.

Actualmente existen muchas empresas que se han especializado en la gestión de

cooperativas de viviendas, y cuando no son requeridos sus servicios por una

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cooperativa, promueven la constitución de la cooperativa a través de los medios de

comunicación y publicidad al uso.

Hemos visto como se está recomendando esta salida a las empresas inmobiliarias y

cómo éstas están creando sociedades destinadas a la gestión de cooperativas de

viviendas, dispuestas a captar socios a través de sus páginas web.

La promoción de viviendas cooperativas a través de gestoras puede presentar riesgos

para los cooperativistas:

a) Los socios captados no se conocen previamente por lo que es difícil que lleguen

a crear esa voluntad conjunta que debe subyacer en cualquier grupo asociado, y

es probable que se resiente la autonomía de la cooperativa y la gestión

democrática. Pero principalmente se pone en peligro la responsabilidad de los

cooperadores, que al ser promotores de sus viviendas son en definitiva quienes

asumen la carga de correr con el coste de su construcción. El socio cooperador

asume los riesgos de la empresa pero tiene muy limitada su capacidad de

decisión y en ocasiones de información, con lo que su suerte puede depender de

la experiencia o buena fe de la gestora.

Además, se da la circunstancia de que en el momento presente de crisis, muchas

de las empresas que están creando gestoras de cooperativas, arrastran deudas

millonarias y ven en esa gestión de cooperativas una salida a su crisis. Muchas

de estas empresas no han sido declaradas en concurso porque han convenido con

sus acreedores un aplazamiento de sus vencimientos, otras, es posible que tengan

menos suerte.

b) Otro problema es que esta gestión externa precisa de una regulación y un estudio

doctrinal adecuado que permita una mayor protección de los cooperativistas,

como dice Lambea (Cooperativas de viviendas. Comares, 2001 pg. 639). No

existe una regulación de esta forma de gestión que proteja suficientemente a los

cooperativistas. Los socios captados como potenciales clientes se encuentran

formando parte de una cooperativa, y de una promoción prediseñadas.

Asumiendo todos los riesgos y sin capacidad de decisión.

La legislación de viviendas, nacional y autonómica nos ofrece algunas garantías, aunque

no sean suficientes.

El Real Decreto 2028/1995 establece las condiciones de acceso a la financiación

cualificada estatal de las viviendas de protección oficial promovidas por cooperativas de

viviendas al amparo de los planes estatales de vivienda. Esas condiciones también se

aplicarán a las promociones de viviendas de protección pública de la Comunidad

Valenciana (art. 33.1 D.90/2009).

Entre las condiciones que se establecen merece citarse las siguientes:

a) La inscripción de la cooperativa en el Registro Especial de Entidades

Promotoras de VPO.

b) Si se otorgan mandatos o poderes de representación para la gestión, deberán

ser expresos y por escrito. Los mandatarios o apoderados actuarán siempre

en nombre y por cuenta de la cooperativa y de acuerdo a las instrucciones de

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ésta; y no podrán admitirse cláusulas de irrevocabilidad del mandato o

poder, ni de exoneración de la responsabilidad del mandatario o apoderado.

c) Si se suscriben contratos de arrendamiento de servicios u otros análogos, la

indemnización que en su caso proceda por resolución, se limitará únicamente

a los perjuicios.

d) Las facultades otorgadas a los gestores se limitarán sólo a los actos de

administración propios de la gestión de la promoción, sin que en ningún

caso, puedan extenderse a actos de dominio.

e) Los actos de aprobación, revocación o resolución de los contratos con la

gestora, de adquisición del suelo, el encargo y aprobación del proyecto de

obras, la elección de la constructora, la aprobación del contrato de ejecución

de obras y la recepción de las obras, deberán ser aprobados o ratificados por

la Asamblea general de la cooperativa.

f) Si la cooperativa percibe de los socios cantidades anticipadas a cuenta del

coste de la vivienda, deberá garantizarlas.

g) Los miembros del Consejo rector de la cooperativa, deben reunir los

requisitos exigidos para acceder a la financiación cualificada.

h) La titularidad del suelo, edificaciones, préstamo hipotecario y, en general, el

sistema de cobros y pagos, debe realizarse a nombre y por cuenta de la

cooperativa, sin perjuicio de la posterior adjudicación de la vivienda al socio.

i) En ningún caso, el conjunto de los pagos que efectúe el cooperativista,

imputables al coste de la vivienda, incluyendo los honorarios de gestión,

podrá ser superior al precio máximo de venta o adjudicación de la vivienda,

fijado de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia.

j) La cooperativa deberá acreditar ante la Comunidad Autónoma la capacidad

técnica y profesional de la gestora para llevar a cabo la gestión de la

promoción.

k) Los gestores contratados por la cooperativa serán responsables de los daños

que causen a la cooperativa, o a sus miembros, por actos contrarios a la ley o

a los respectivos contratos y por los realizados sin la diligencia con la que

deben desempeñar el cargo.

l) Los derechos reconocidos a las cooperativas de viviendas o a sus socios al

amparo de los Planes de vivienda no podrán ser transmitidos a las entidades

gestoras ni delegados en éstas.

La norma citada ofrece una buena batería de medidas, que podría mejorarse, pero que en

todo caso sólo es aplicable a la promoción en régimen cooperativo de viviendas de

protección pública.

La otra norma a destacar es la Ley de Ordenación de la Edificación 38/1999. En esta ley

encontramos dos normas de interés. Por una parte, el art. 17 que establece la

responsabilidad civil de los agentes que intervienen en el proceso de la edificación, y

que extiende dicha responsabilidad a las personas que “a tenor del contrato o de su

intervención decisoria en la promoción, actúen como tales promotores bajo la forma de

promotor o gestor de cooperativas”. La otra norma es la DA Primera sobre Percepción

de cantidades a cuenta del precio durante la construcción. Según esta norma, la

percepción de cantidades anticipadas por los promotores o gestores se cubrirá mediante

un seguro que indemnice el incumplimiento del contrato en forma análoga a lo

dispuesto en la Ley 57/1968 sobre percepción de cantidades anticipadas en la

construcción y venta de viviendas. Esta normativa “será de aplicación a la promoción

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de toda clase de viviendas, incluso a las que se realicen en régimen de comunidad de

propietarios o sociedad cooperativa”.

En esta ocasión las medidas a adoptar no son muchas pero al menos se extienden a toda

promoción de viviendas en régimen cooperativo y no sólo a las de vivienda de

protección pública.

La exigencia de un seguro de caución de suscripción obligatoria es una buena medida

pero puede resultar ineficaz si el contrato de seguro finalmente no se suscribe.

Precisamente, y con ocasión de varias estafas llevadas a cabo recientemente por

gestoras de cooperativas (Ofigevi, Gespozuelo y PSG) se puso de relieve la irregular

contratación de este seguro por lo que la compañía aseguradora (HCC Europe) no

responde ahora de la devolución de las cantidades entregadas a cuenta. Ante estas

circunstancias, el máximo responsable de la Dirección General de Seguros del MEH,

Ricardo Lozano, recomendaba, en declaraciones hechas a la Agencia EFE (11 marzo

2010), crear un registro público con las pólizas de obligatoria suscripción, como se hizo

con los seguros de vida.

Al margen de las medidas legales previstas y proyectadas, las cooperativas de viviendas

y las gestoras, también han tomado medidas para ofrecer seguridad a los cooperativistas.

La Asociación de Gestoras de Cooperativas de Viviendas de España (GECOPI) tiene un

código deontológico que impone a sus asociados sobre buenas prácticas en la

realización de las promociones cooperativas; y la Confederación de Cooperativas de

Vivienda de España (CONCOVI) tiene en su web una Guía del socio cooperativista

donde advierte de sus derechos. En esta Guía se diferencia entre cooperativas creadas

por colectivos (trabajadores de empresas, sindicatos, colegios profesionales,

asociaciones vecinales) y cooperativas creadas por gestoras “Surgen mediante la

captación de socios por una empresa dedicada a prestar servicios de gestión

inmobiliaria (sociedad mercantil) con posibilidades de disponer de suelo para construir

viviendas y que a tal objeto promueve la constitución de la cooperativa a la que se irán

incorporando las personas interesadas, a esta empresa es a la que se viene llamando,

abreviadamente, gestora. Este modelo, muy implantado en la actualidad, puede entrar

en contradicción con los principios básicos del cooperativismo si la gestora exagera su

protagonismo y “aprisiona” en la práctica, a la cooperativa, razón por la que es muy

importante, en estos supuestos, más que nunca, conocer y ejercer los derechos de

información y participación recogidos en la legislación cooperativa. De lo contrario

cabe el peligro de caer en una especie de seudocooperativismo”.

Los anteriores riesgos siempre han existido, pero hoy en día son más preocupantes por

la situación de crisis que atravesamos, y ante la aparición de algunos casos de fraude

protagonizados por gestoras de cooperativas de viviendas, los ciudadanos se manifiestan

en los medios de comunicación y se preguntan ¿Qué están haciendo las

administraciones públicas para evitarlo? Esta preocupación también la expresaba

recientemente Manuel Botana, catedrático de Derecho Mercantil de la Universidad de

Santiago de Compostela en una conferencia impartida en Valencia (Ciriec. Revista

Juridica de Economía Social y Cooperativa nº 20, Diciembre 2009 pg. 56): “la

persistencia de la crisis podría inducir, como una especie de mecanismo de

supervivencia, a la práctica de ciertas “utilizaciones” de las cooperativas de viviendas

no del todo conformes con los principios y valores que deben presidir su

funcionamiento y actividad como “cooperativas” que son. Todo ello urge que desde las

diversas instancias… se extremen los pertinentes controles con el fin de conjurar

cualquier maniobra que suponga una desnaturalización o adulteración de los objetivos

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y fines propios de esta clase de cooperativas, evitando en lo posible que se conviertan

en meros instrumentos de la especulación inmobiliaria puramente mercantil”.

II. EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

La Administración Pública y la Administración Local en particular, tienen un gran papel

que desarrollar en este contexto.

1.- Porque a pesar del exceso de viviendas construidas, un importante sector de la

población no disfruta del derecho, constitucionalmente reconocido, a una vivienda digna

y adecuada. Y como ordena la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de la

Comunidad Valenciana, los poderes públicos deben promover las condiciones

necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda de los ciudadanos (art. 47 CE y

art. 16 EACV).

2.- Porque la cooperativa de viviendas es un medio idóneo para satisfacer la necesidad

de alojamiento de sus socios en las mejores condiciones de calidad y precio; a través de

una organización que se caracteriza entre otros, por su carácter abierto, por su gestión

democrática y por luchar por el desarrollo económico, social y cultural de las

comunidades en las que se asientan (Principios cooperativos). Por ello, los poderes

públicos, como ordena la Constitución, deben promover las sociedades cooperativas

(art. 129.2 CE).

3.- Porque la Ley de Cooperativas de la Comunidad Valenciana establece que la

Generalitat Valenciana debe fomentar la creación de cooperativas y en particular de

cooperativas de viviendas, y colaborar con las corporaciones locales para favorecer la

adquisición directa de terrenos de gestión pública por cooperativas de viviendas sociales

(art. 113.2 LCCV).

4.- La Administración Local puede apoyar las iniciativas cooperativas siendo diligente

en el cumplimiento de sus obligaciones, no demorando la aprobación de los planes de

ordenación, o la concesión de permisos, licencias, etc. Muchas cooperativas fracasan

ante la pasividad de la burocracia administrativa.

5.- En ocasiones las Administraciones Locales tienen un papel más activo en la

promoción de viviendas cooperativas, y ceden suelo sin concurso; o sacan parcelas a

concurso y restringen éste a cooperativas y otras entidades no lucrativas; o impulsan la

constitución de cooperativa entre los solicitantes de vivienda pública en propiedad o en

alquiler; u otorgan ayudas económicas o fiscales (bonificación o reducción en el

Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO). Merece la pena recordar

también a este respecto que la Generalitat Valenciana y demás entidades públicas,

pueden formar parte como socios de cualquier cooperativa para la prestación de

servicios públicos y el ejercicio de la iniciativa económica pública (art. 19 LCCV).

6.- Pero la Administración Local también debe cumplir una función de información y

supervisión ante las cooperativas de viviendas:

a) Vigilando que cumplan con la legislación cooperativa, y las demás normas

que le son de aplicación, en particular, el RD 2028/1995 de 22 de diciembre

que establece las condiciones de acceso a la financiación cualificada estatal de

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las viviendas de protección oficial promovidas por cooperativas de viviendas y

la LOE 38/1999.

b) Informando a los cooperadores de sus derechos y obligaciones como socios de

la cooperativa, frente a la cooperativa y frente a la gestora de la cooperativa.

La Guía del socio cooperativista de viviendas elaborada por CONCOVI viene

a cumplir esta función informativa, y algunas Administraciones han

contribuido a su difusión incorporándola en su página web, como es el caso de

la DG de Trabajo de la Comunidad de Madrid.

c) Y sobre todo, asegurándose de la capacidad profesional, económica y moral

de las gestoras que concurran a las convocatorias públicas. Algunos

ayuntamientos como el de Vitoria o Zaragoza al promover concurso para la

adjudicación de suelo público a las cooperativas de viviendas están exigiendo

que sus gestoras tengan una experiencia consolidada en la gestión de

cooperativas de viviendas, que sean solventes y con arraigo en la ciudad;

igualmente se exige que las cooperativas de viviendas sólo tengan intereses

sociales, que sean cooperativas auténticas y que garanticen los precios fijados.

Valencia, mayo 2010