condiciones para una planeaciÓn y gestiÓn pÚblica
TRANSCRIPT
1
CONDICIONES PARA UNA PLANEACIÓN Y
GESTIÓN PÚBLICA COMPARTIDA, A LA LUZ DELOS CONTRATOS PLAN EN
COLOMBIA
Trabajo de Grado
Para obtener el Título de Magister en Estudios
Interdisciplinarios sobre Desarrollo
Presenta
Angélica Páez Vargas
201122530
Director
Edgar Forero Pardo
Bogotá D.C. Agosto de 2014
2
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN .......................................................................................................................................... 5
INTRODUCCION ............................................................................................................................. 6
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ..................................................................................... 7
a. Problema de Investigación............................................................................................................................7
b. Pregunta de investigación .......................................................................................................................... 10
c. Objetivo general ........................................................................................................................................ 10
d. Objetivos específicos ................................................................................................................................. 10
e. Justificación ............................................................................................................................................... 10
f. Alcances y límites ...................................................................................................................................... 10
g. Estado del Arte .......................................................................................................................................... 11
i. La gestión pública tradicional y su transformación ............................................................................... 11
ii. La Nueva Gestión Pública ..................................................................................................................... 13
iii. Carencias de la Gestión Pública en Colombia ................................................................................... 16
2. MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................... 18
a. Gestión Pública en Colombia .................................................................................................................... 18
b. Planeación en Colombia ............................................................................................................................ 21
c. Panorama de los Contratos Plan ................................................................................................................ 23
d. El Desarrollo en el Marco de Políticas de Gobierno. ................................................................................ 25
e. Nueva Gestión Pública: Neoinstitucionalismo Económico y Gerencialismo ............................................ 26
f. Características de la Nueva Gestión Pública ............................................................................................. 27
g. La Nueva Gestión Pública como paradigma aplicable en Colombia ......................................................... 29
3. MARCO METODOLÓGICO..................................................................................................... 33
a. Técnicas e Instrumentosde investigación .................................................................................................. 35
i. Técnicas de recolección de información................................................................................................ 35
1) Revisión de fuentes secundarias ............................................................................................................ 36
2) Entrevistas en Profundidad .................................................................................................................... 36
3) Grupos focales con expertos .................................................................................................................. 37
4) Observación No Participante ................................................................................................................. 37
ii. Técnicas de Organización y Análisis de Información ........................................................................... 38
1) Resumen Analítico Especializado (RAE) .............................................................................................. 38
2) Matriz de Relación ................................................................................................................................ 39
3
4. RESULTADOS ......................................................................................................................... 43
a. El estudio de Caso del CP Gran Darién. .................................................................................................... 43
b. Análisis de los resultados .......................................................................................................................... 47
i. Análisis de las características de la NGP con relación a los CP ................................................................ 48
1) Desregulación del Gobierno .................................................................................................................. 49
2) Menor Coste- Hacer bien la tarea. Generar rentabilidad ....................................................................... 50
3) Mecanismos de Competencia ................................................................................................................ 51
4) Servicios de mayor calidad, y orientación al servicio y al ciudadano cliente........................................ 51
5) Eficiencia, productividad – Quién lo hace ............................................................................................. 52
6) Eficacia- Qué se hace ............................................................................................................................ 52
7) Descentralización .................................................................................................................................. 52
8) Creación de unidades, entidades o agencias .......................................................................................... 53
9) Motivación para la mejora ..................................................................................................................... 54
11) Mayor participación ciudadana- orientación ciudadano cliente ........................................................ 55
12) Mejores sistemas de elección ............................................................................................................ 56
13) Adaptación ......................................................................................................................................... 56
ii. Análisis de los principios del CP con relación a la NGP ........................................................................... 58
1) Más de uno ............................................................................................................................................ 58
2) Largo plazo ............................................................................................................................................ 59
3) Todos ponen .......................................................................................................................................... 59
4) Desarrollo territorial .............................................................................................................................. 60
5) Más de un sector .................................................................................................................................... 61
6) Armonización ........................................................................................................................................ 61
7) Superar la planeación............................................................................................................................. 62
8) Fortalecimiento Institucional ................................................................................................................. 63
9) Construir sobre lo construido ................................................................................................................ 63
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................... 65
BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................. 71
ANEXOS ........................................................................................................................................... 82
4
ACRONIMOS
APP Alianzas Público Privadas
CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
CONFIS Consejo Superior de Política Fiscal
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CP Contrato Plan
DNP Departamento Nacional de Planeación
EAET Esquemas Asociativos entre Entidades Territoriales
EEUU Estados Unidos de América
FONADE Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo
GP Gestión Pública
GPC Gestión Pública Compartida
LOOT Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
MGP Modelos de Gestión Pública
MPGPC Modelo de Planeación y Gestión Pública Compartida
NGP Nueva Gestión Pública
OCDE Organización para la cooperación y el Desarrollo Económicos
PC Planeación Compartida
PD Plan de Desarrollo
PND Plan Nacional de Desarrollo
PP Políticas Públicas
RAE Resumen Analítico Especializado
5
RESUMEN
La teoría de Nueva Gestión Pública (NGP) ha estructurado una propuesta encaminada a generar
eficiencia y eficacia en las acciones de los Estados. Ésta busca reinventar la Gestión Pública (GP)
tradicional a partir de postulados que, se centran en la satisfacción de necesidades y la provisión de
calidad de vida, adoptan la racionalidad proveniente de la gerencia privada o el management
empresarial, consideran al ciudadano como el centro de elección y se proponen lograr mayores niveles
de participación, y buscan fortalecer acciones bajo los parámetros de eficiencia, servicios de calidad,
menor costo, y descentralización del gobierno, entre otros.
Por su parte los Contratos Plan (CP) como instrumentos del Gobierno Nacional para fortalecer el
proceso de gestión pública, buscan la coordinación y cooperación entre distintos niveles de gobierno
dirigida hacia la realización y el cofinanciamiento de proyectos de desarrollo territorial con proyección
de mediano y largo plazo.
A partir del estudio de la teoría de la NGP, y del estudio de caso de un Contrato Plan específico en
Colombia –Atrato Gran Darién-, se hace una aproximación al desarrollo de esta teoría en el país y a las
condiciones necesarias para que ella de paso una NGP Compartida, un nuevo modelo de GP que aporte
a procesos de desarrollo y cuyo pilar sea la planeación compartida.
Palabras Claves: Nueva Gestión Pública, Planeación, Contratos Plan, Gestión Pública Compartida.
6
INTRODUCCION
Esta investigación retoma la teoría de NGP y lleva a cabo un estudio de caso –Contrato Plan (CP)
Atrato Gran Darién-, con dos propósitos: determinar condiciones que conduzcan a una mejor
formulación de PP, y proponer estrategias para construir modelos de gestión y planeación compartida
que generen resultados más eficientes y de mayor impacto frente a las problemáticas del país.
Entre la NGP como teoría y el CP como instrumento, se ha encontrado un vínculo, y es la búsqueda por
generar desarrollo, mejorar procesos y obtener resultados de un determinado territorio. De un lado, en
la NGP se busca generar procesos marcados por la eficiencia y la eficacia del Estado y propender por
mejores servicios, mayor calidad de vida y más participación entre otros. En lo que respecta al CP
como instrumento de política pública en Colombia, se pretende mejorar la relación entre niveles de
gobierno y conducir a un uso de recursos trasparente y a resultados marcados por condiciones de
eficiencia y eficacia.
Este trabajo busca innovar y orientar, desde la academia, una propuesta que identifique las condiciones
para una GP y una planeación compartidas (PC), destacando la importancia de unir esfuerzos y trabajar
en conjunto en procesos que permitan la obtención de metas.
La investigación se divide en cinco partes. En la primera, se contextualiza y se expone la problemática
de la investigación. Con el fin de ubicar al lector frente al estudio y sus implicaciones, se abordan en
esta sección, la pregunta de investigación, los objetivos generales y específicos, la justificación, los
alcances y los límites del trabajo. Se lleva a cabo también, un recorrido denominado “estado del arte”,
en el que se abordan estudios precedentes y documentos académicos que se han centrado en temas de
GP y planeación, y se indaga lo que se ha hecho, hasta el momento, frente al tema de investigación. En
la segunda sección se exponen los contenidos teóricos y los conceptos de investigación, ofreciendo
elementos críticos y de análisis que permitan evaluar los resultados finales de ésta. En la tercera parte
se expone la metodología, y las técnicas de recolección, organización y análisis de información, usadas
a lo largo del trabajo. En la cuarta sección se presentan los hallazgos provenientes del trabajo de campo
en forma de resultados, categorizados en dos subgrupos: (1) los hallazgos que resultan de la
comparación de la teoría de la NGP con los principios de los CP, y (2) los hallazgos que provienen del
estudio del CP en Colombia, frente a las características de la NGP como modelo base de análisis.
Finalmente, en la quinta parte, denominada “conclusiones”, se recopilan los postulados generales que
resultan de la investigación y se proponen preguntas para posteriores investigaciones relacionadas al
tema central de este trabajo.
7
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
a. Problema de Investigación
En Colombia, la desarticulación de Políticas Públicas (PP), y la dificultad que presentan los gobiernos
en el país al intentar solucionar las demandas de los sectores políticos, económicos y sociales, ha
generado preocupación en torno a la eficiencia y eficacia de la Gestión Pública (GP) y de la planeación.
De acuerdo con lo anterior y como punto de partida, este documento hace una reflexión sobre las
acciones de gestión pública que encabeza el Estado, y se pregunta si éstas cumplen de manera adecuada
o inadecuada con sus objetivos, entre los cuales se encuentran: garantizar la apropiada ejecución de
recursos, promover la participación del ciudadano, facilitar la toma de decisiones, llevar a cabo un
control y una rendición de cuentas, y coordinar acciones para responder a las necesidades de un
determinado territorio.
Esta reflexión parte de la siguiente premisa: El papel de la GP y de la planeación en Colombia se ha
trastocado y sus resultados no han sido los esperados. Incluso, se puede decir que “hoy en día la GP se
ha convertido en sinónimo de ineficiencia, lentitud, rigidez y derroche de recursos, y se ha
transformado en un atributo casi negativo” (Brugué, 1994, p. 207), el cual debe ser reinventado. Por
esta razón, la GP debe ser reactivada a través de un modelo con énfasis en lo compartido, que
promueva el desarrollo a largo plazo, que supere las limitaciones que resultan de la división de tareas
en la PP actual, que unifique la planificación, implementación, ejecución y evaluación en un proceso
continuo y constante, y que se adapte al contexto colombiano.
A continuación, se dará una breve explicación tanto de la GP como de la Planeación en el país, con el
fin de mostrar las limitaciones e inconvenientes que éstas presentan frente a modelos de acción
compartida.
En primer lugar, la realidad de la GP en Colombia está marcada por la deficiencia y la incapacidad de
los gobiernos de responder a un contexto social que requiere de entidades fortalecidas, cuyo desempeño
sea ágil y flexible, más eficiente y con un mejor uso de tiempo y de costos, con una mayor
participación ciudadana, con “nuevos esquemas de articulación de las decisiones de carácter colectivo”
(Kryvchenko, 2010, p. 2), y una redefinición de lo “público”.
Esta deficiencia de la GP se debe en parte, a la cantidad de sectores que trabajan separados en sus
especialidades, a través de la planeación sectorial, y no se articulan los unos con los otros en el Plan
Nacional de Desarrollo (PND). Entre estos sectores se encuentran los de educación, salud,
8
infraestructura, vías y comercio. Adicionalmente, la GP en Colombia no ha logrado generar un punto
de encuentro entre los distintos niveles territoriales de planeación que beneficie a los ciudadanos; por el
contrario, se elabora un PND y numerosos planes departamentales, municipales, distritales y locales
que se renuevan cada cuatro años cuando el gobierno central o los gobiernos locales cambian, y que no
se articulan entre sí; lo anterior conlleva a que los esfuerzos necesarios para cumplir las metas de
desarrollo se dupliquen (Ley 152 de 1994).
En segundo lugar, cabe mencionar las limitaciones de la planeación en Colombia. En materia
institucional, la normatividad con la que se cuenta en esta área es muy rígida, regulando desde la
duración de proyectos hasta la manera en que se les otorgan los recursos, lo que dificulta su
finalización y/o el cumplimiento de metas. Algunos ejemplos de lo anterior son la Ley 152 de 1994, la
cual determina que los PD deben cumplir con un periodo de cuatro años, y que éstos deben ser
ejecutados, únicamente, dentro de la entidad territorial (departamento, municipio o territorio indígena);
y la Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la constitución política de Colombia”, la cual
establece la entrega de recursos y transferencias adicionales para los entes territoriales y la distribución
sectorial de los recursos, con énfasis en lo social, de la siguiente manera: “la participación para el
sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 %,
la participación para agua potable y saneamiento básico 5.4% y la participación de propósito general
corresponderá al 11.6%” (Ley 715 de 2001).
Adicionalmente, las figuras de presupuestación con las que cuenta la planeación en Colombia limitan la
disponibilidad de recursos a uno o, en casos excepcionales, dos años. Entre estas figuras se encuentra,
en primer lugar, el estatuto Orgánico de Presupuesto, el cual reglamenta las disposiciones para “regular
la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto
nacional, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social” (Decreto 111,
1996), atendiendo, entre otros, el principio de anualidad. Otra figura limitante en términos del tiempo,
es el sistema de vigencias futuras, un instrumento que abre la posibilidad de presupuesto plurianual, en
casos excepcionales, mediante la autorización de transferencia de recursos que estén por fuera del
presupuesto aprobado año por año (Ley 819, 2003). Por último, la apropiación de recursos por regalías
propone manejar el presupuesto de manera bianual, lo cual permite estructurar proyectos y programas a
plazos más largos (Decreto 1077, 2012).
9
El periodo de cuatro años designado para cada gobierno dificulta la decisión, por parte de los
gobernantes, de invertir en proyectos conjuntos y prolongados. Bajo la GP tradicional, los gobernantes
llevan a cabo los procesos de planeación, ejecución, e inauguración o muestra de resultados dentro de
los cuatro años de su mandato. Lo anterior limita la elaboración de programas que trasciendan en el
tiempo y la asociación entre regiones y gobernantes, y refuerza la idea de desarrollo sectorizado.
En suma, los límites de la planeación en Colombia surgen, en parte, de la dificultad de empatar
recursos y orientarlos hacia un mismo fin cuando su procedencia es tan diversa. Esta dificultad limita la
construcción de acciones compartidas en las que participen actores localizados en diferentes territorios
(como, por ejemplo, gobernadores y alcaldes), y conduce a pensar en la necesidad de modelos que
involucren instrumentos de planeación compartida, rompiendo esquemas de centralización en estos
temas y permitiendo abarcar regiones más allá de las políticamente definidas.
Para hacer frente a esta situación, el gobierno nacional creó una serie de instrumentos, dentro del PND
2010-2014 “Prosperidad para todos”, con los cuales se busca, por un lado, superar las restricciones que
presenta actualmente la GP y, por otro, reforzar la forma de planificar y ejecutar proyectos en un
territorio de manera coordinada y conjunta. Lo anterior se pretende lograr mediante cambios en la
forma de gestionar recursos y mediante la elaboración de proyectos a largo plazo. Son tres los
instrumentos creados por el gobierno con este propósito: Esquemas Asociativos entre Entidades
Territoriales (EAET), Asociaciones público privadas (APP) y Contratos Plan (CP).
Esta investigación toma el CP -establecido además por la Ley 1454 Orgánica de Ordenamiento
Territorial (LOOT)- como objeto de estudio. Éste surge como “una herramienta de coordinación
interinstitucional multiniveles, cuya principal función es permitir la realización y el cofinanciamiento
de proyectos de desarrollo territorial con proyección de mediano y largo plazo, mediante un contrato
entre el Gobierno Nacional, las entidades territoriales y eventualmente otros actores locales del
desarrollo” (DNP, 2011). Para este trabajo, lo destacable de esta herramienta es que se concentra en
unir y articular el PND con los PD locales, teniendo como base la unión entre planeación y gestión.
Estas intenciones del gobierno han promovido el interés académico, y el de esta investigación en
particular, por determinar las condiciones para una GP y una planeación compartidas, mediante el
instrumento de CP, y por mejorar las relaciones entre los entes del gobierno, los privados y la sociedad
civil.
10
b. Pregunta de investigación
¿Cuáles son, a la luz de los Contratos Plan, las condiciones necesarias para establecer un Modelo de
Planeación y Gestión Pública “Compartida” –MPGPC- en Colombia?
c. Objetivo general
Reconocer elementos y condiciones, a partir del análisis de los Contratos Plan, que permitan construir
un Modelo de Planeación y Gestión Pública Compartida (MPGPC).
d. Objetivos específicos
1. Caracterizar un Modelo de Gestión Pública (MGP) – con la teoría de la Nueva Gestión Pública
como base –, que sirva de insumo en el análisis de los Contratos Plan en Colombia.
2. Analizar críticamente los factores que influyeron la reforma de la Gestión pública tradicional a la
Nueva gestión pública.
3. Proponer las condiciones base de un Modelo de Planeación y Gestión Pública Compartida
(MPGPC) en Colombia, a partir del análisis de los Contratos Plan.
e. Justificación
Hasta ahora, no se han concebido en términos académicos, una GP y una planeación compartida. En
términos teóricos, ninguno de estos conceptos (GPC y PC) ha sido desarrollado, por lo que no hay
autores que discutan o debatan sobre ellos. Esta investigación es, por ende pertinente, porque busca
desarrollar dichos conceptos con el fin de avanzar hacia un MPGPC mediante el estudio de los CP, que
permita reformar la gestión y planeación en el país, favoreciendo un mejor uso de recursos y la
obtención exitosa de resultados.
El CP, adoptado por el gobierno nacional, y cuyo objetivo es la coordinación y cooperación entre
distintos niveles de gobierno dirigida hacia la obtención de resultados y la transparencia de acciones, es
un ejemplo de gestión compartida. Sin embargo, este instrumento representa un reto para Colombia ya
que “exige mejorar el escenario institucional y de gerencia pública para adecuarlo a las nuevas
modalidades de gestión, haciendo énfasis en lo territorial con instrumentos flexibles, con capacidad de
negociación de las entidades territoriales y sus asociaciones, con relaciones multinivel, y herramientas
innovadoras en lo contractual en escenarios públicos y privados” (Borda, 2012).
f. Alcances y límites
Esta investigación parte de estudios previos relacionados con la teoría de NGP y de los modelos
actuales de GP. Los estudios relacionados con los CP son escasos ya que la aplicación de esta figura en
11
Colombia es reciente. Por ende, para estudiar y exponer este instrumento, este trabajo acude a
documentos que reflejan sus aspectos normativos como por ejemplo, el Decreto 819 (2012) que
reglamenta esta figura, el Artículo 8 de la Ley 1450 que expide el Plan Nacional de Desarrollo (2010-
2014) y el Artículo 18 de la Ley 1454 de 2011 -LOOT. Adicionalmente, para dilucidar los conceptos
claves del CP en el marco teórico, este trabajo hace referencia a estudios previos acerca de la
concepción original de este instrumento. Se toma, como estudio de caso, el CP firmado en la región
Atrato-Gran Darién, por ser el primer contrato de este tipo en Colombia, y por el gran impacto que éste
puede tener para el desarrollo del país (al involucrar las regiones de Chocó, Córdoba y Antioquia).
g. Estado del Arte
Tras la revisión literaria de investigaciones relacionadas con la GP en Colombia1, se busca, en esta
sección, afianzar y ampliar este concepto a través de: (1) el estudio de la GP tradicional y su
transformación en la NGP y (2) la identificación de los CP como instrumentos de gestión compartida
que buscan la construcción de un “buen gobierno”.
i. La gestión pública tradicional y su transformación
La gestión pública deviene históricamente y conceptualmente del Management y sus traducciones más
comunes2 (Sánchez, 2001, p. 25). Su aproximación histórica no se inscribe en una fecha específica:
primero surge de la conciencia en el manejo administrativo en el ámbito público, en particular en el
ejército y en las universidades -estas dos instituciones surgidas durante las guerras napoleónicas hacia
18003- para posteriormente trasladarse a la empresa privada, y solo hasta después de la segunda guerra
mundial se empieza a considerar como una categoría de trabajo. Su aproximación teórica se remonta a
Francia, con Charles-Jean Bonnin, quien en 1812 usó la gestión pública “cuando refirió la ejecución de
las leyes como un asunto necesario a la gestión de los asuntos públicos” (Sánchez, 2001, p. 32). Sin
embargo, autores como Guerrero (2001) afirman que es a partir de “1980, que gestión comenzó a ser
usada como antónimo de administración”(Sánchez, 2001, p. 32).
1 Para ilustrar, Matiz (2010) presenta una investigación en la que sitúa el concepto de gestión pública desde una visión neoempresarial en función
del sector público y especialmente de la prestación y provisión de servicios al ciudadano. La orientación de esta investigación está dada en torno
al papel de dicho modelo neoempresarial y sus implicaciones frente a la Responsabilidad Social del Estado, a partir de un estudio de caso “la
prestación del servicio público de agua en Bogotá”. En adición, Garzón y Sánchez (2009) hacen uso del término GP y lo orienta hacia el sector
local en un contexto de descentralización, y a partir de este genera un análisis y una reflexión frente a la prestación del servicio de educación en
dos municipios de Colombia, Duitama y Sogamoso. Y por último Zuluaga (2008), desde una concepción empresarial del Estado orienta la
investigación hacia la eficiencia en la administración y el impacto de políticas de calidad. Todas estas posturas nos direccionan el concepto y su
entramado funcional hacia la eficiencia y eficacia en la prestación de servicios, y origina interrogantes en torno a establecer nuevas formas de
gestionar lo público.
2 Las traducciones de este concepto al español son comúnmente: “1. Gerencia publica, 2. Dirección pública y 3. Gestión pública” (Sánchez, 2001,
p. 25) 3 De acuerdo con Sánchez 2001, el primer “presidente director- general de una institución moderna fue el jefe del estado mayor del ejército
prusiano post napoleónico , cargo que desempeño entre 1820 y 1840” (Sánchez, 2001, p. 27)
12
En primer lugar es importante conceptualizar la gestión pública tradicional como el sistema de
administración que busca promover eficiencia y eficacia en las organizaciones, y que se caracteriza
por: división o especialización de trabajo, establecimiento de autoridad y responsabilidades al interior
de la organización, unidad y dirección de mando, primacía del interés general sobre el particular,
remuneración e incentivos laborales, centralización de competencias y de toma de decisiones,
planeación direccionada de arriba hacia abajo, organización jerárquica y establecimiento de reglas
formales en pro de mantener el orden institucional (Benavides 2011, p.10).
No obstante, esta gestión pública se empezó a transformar a mediados del siglo XX y desde el último
cuarto del siglo se conoce con el nombre de NGP; dicha transformación se ha dado a causa de la crisis
del Estado de bienestar y de la intención de reducir el gasto público e implantar una política de
privatizaciones que aumente la eficiencia y la eficacia de las organizaciones que se estaba viendo
debilitada (Sánchez, 2001). Esta reforma se dio, en parte, por la necesidad de mejorar las formas
tradicionales de administrar recursos con el fin de obtener mejores resultados, descentralizar el poder y
orientar las acciones hacia la eficiencia y la eficacia.
Autores como Santos Y., Fernández J., y Rodríguez A. (2008, p.80), agrupan los factores que
condujeron a la reforma de la GP4 en tres categorías: (1) Factores económicos, relacionados con el
ajuste de presupuestos tras la crisis de petróleo, según los cuales se plantea la necesidad de llevar un
control de eficiencia y eficacia con el propósito de hacer más con menos recursos; (2) Factores
ideológicos que buscan favorecer al ciudadano con la prestación de servicio de mejor calidad,
superando problemas como la división de roles entre el sector público y privado, la falta de
coordinación entre niveles de gobierno, y escenarios gubernamentales de monopolio que traen consigo
hábitos limitados de competencia (Winberg, 1994, pp. 85-86); y (3) Factores tecnológicos como la
necesidad de desarrollar nuevas tecnologías de información para aumentar la participación de los
ciudadanos en la toma de decisiones y en la solución de demandas.
Además de estos factores, fenómenos como la globalización5, la apertura de mercado6, y otros factores
externos han causado un impacto en los roles y las funciones del Estado, por lo que éste último requiere
de una NGP que se acople a estos cambios (Aucoin P, 1997, p. 493).
4 Hay diversidad de posicionamientos en torno al problema de la gestión pública. Éstos van “desde afirmar, en un extremo, que la GP es única y
completamente diferente a las organizaciones privadas, hasta afirmar en el otro extremo que la GP no es más que una modalidad menos eficiente
de gestión empresarial” (Rodríguez, 2009, s.p). Esta investigación está orientada, más hacia la segunda posición, partiendo de la idea del Estado
como una empresa que debe tener como objetivo el prestar mejores servicio y satisfacer las necesidades de los ciudadanos, es decir cumplir su
tarea con eficiencia y eficacia. 5 Ésta ha generado transnacionalización de ideas, tecnología, ciencia y culturas y además, intercambio de bienes y servicios.
13
ii. La Nueva Gestión Pública
La transformación hacia la NGP surge como consecuencia del desprestigio y de la carencia de acciones
efectivas en la GP tradicional. Un trabajo que indica el origen de la NGP es el documento
“Administrative Argument- la argumentación administrativa de Christopher Hood y Michel Jackson
(1991), en la que se denota a la NGP como una filosofía administrativa que vino a dominar la agenda
de la administración pública en los años de 1980 en Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia”
(Sánchez, 2001, p. 94). Con esta nueva teoría, se buscó dejar atrás una GP asistencialista, preocupada
únicamente por satisfacer las necesidades de un territorio y ofrecer bienes y servicios, para dar paso a
una administración “más ágil” que se preocupara, entre otras cosas, por aumentar la participación
ciudadana, por fomentar la competencia, y por crear un entorno de eficiencia, eficacia y medición de
resultados:
Pasar de la cultura administrativa del gasto a la conciencia del costo, de la cultura del monopolio a la cultura
de la competencia, de la cultura del ciudadano-servidor a la cultura del ciudadano-cliente7, de la cultura de la
burocracia a la cultura de la adaptación y la flexibilidad, de la preocupación por la productividad a la calidad
en la provisión de los servicios, lo que obliga a la Administración a ser competitiva en el mercado, se
caracteriza por: desregulación, descentralización de los poderes de la gestión, énfasis en las responsabilidades
de los gestores y motivación para la mejora, reforzamiento de las capacidades estratégicas, adaptación a
cambios externos y respuesta a intereses diversos, gestión orientada hacia el cliente, sus preferencias y
necesidades, introducción de competencia y mercado, utilización de métodos de evaluación, accountability y
técnicas de gestión empresariales (Santos, 2008, pp. 77-82).
Esta reforma se basó en las críticas que surgieron frente al modelo de gobierno bajo el cual se
reconstruyeron los Estados tras la segunda guerra mundial:
Burocracias perezosas, centralizadas, preocupación por las reglas y cadenas jerárquicas de mando
obsoletas, el modelo se había vuelto excesivamente derrochador e ineficaz, no funcionaba bien ni en la
sociedad ni en la economía de los noventa, que se identificaba por ser cambiante, rica en información y
animada por una intensa actividad cognoscitiva (Osborne&Gaebler, 1992, p. 19).
Con la NGP se pretende, también, “pasar de un concepto de administrar –seguir instrucciones– al de
gestionar –conseguir resultados–” (Hughes, 1997, p. 105). Este concepto se ha venido fortaleciendo y
consolidando desde su creación, y ha generado impacto en países como Gran Bretaña y Estados
Unidos, dando paso a la estructuración de distintas propuestas y posiciones, las cuales se han extendido
a través de propuestas académicas y prácticas políticas, hasta países latinoamericanos como Colombia
(Aguilar, 2004, p. 82). 6 Ésta impone el reto de pertenecer al nuevo mercado mundial, lo cual implica la transformación de la producción y de las formas tradicionales de
producirla. Se requiere de reformar al Estado para hacer un país económica y socialmente más desarrollado.
7 En este sentido ser ciudadano-cliente no significa que los derechos son igualados a servicios, sino que las necesidades son provisionadas
eficientemente, compensando la contribución hecha al Estado; son importantes la excelencia que hace énfasis en procurar hacer las cosas lo mejor
posible y la innovación que involucra el elemento de hacer las cosas diferentes y no solo desde una óptica de tecnología. Todas las anteriores son
directrices apropiables a la AP y son base fundamental de esta intención por mejorar y reinventar la forma de hacer gestión y planeación
compartida (Sierra, J. s.f. p. 34).
14
El afianzamiento de la NGP, se dio en una primera ola en los años 80, mediante las políticas públicas
adoptadas por Reagan en EEUU y Thatcher en el Reino Unido8, las cuales obligaron a repensar el
Estado y la gestión pública y se apoyaron en las ideas del management del sector privado. Y en una
segunda en los 90, con la intención mundial de reinventar la GP bajo una perspectiva más pragmática
que surge como consecuencia de las transformaciones que hace William Jefferson Clinton (Bill
Clinton) a la administración pública de Estados Unidos. La estrategia de este ex-presidente de
“reinventar el gobierno”9 no produjo ninguna reestructuración fundamental pero sí cambios
administrativos radicales” (Aguilar, 2004, p. 54). En este periodo se empezó a constituir una corriente
de GP más estratégica y reflexiva, se empezaron a reevaluar temas como la privatización y la relación
entre el sector público y privado y se empezó a hablar de promover la competencia en la prestación de
servicios y en el desarrollo, de capacitar al ciudadano para la toma de decisiones y de medir los
resultados para evaluar los procesos y anticipar problemas.
Algunas de estas nuevas propuestas, entre las cuales se encuentran reformas neoliberales o
neoconservadoras de “desregulación estatal, liberalización de los mercados y eficientización de los
gobiernos” (Aguilar, 2004, p. 82), surgen en respuesta a “el agotamiento y las distorsiones de la política
de empleo, bienestar y seguridad social en el Reino Unido y, en paralelo, a la declinación de la
productividad y competitividad de la economía británica” (Aguilar, 2004, p. 82).
Así, la NGP se consolida en dos grandes momentos: 1. A través de los lineamientos centrales de la
reforma administrativa angloamericana, cuya trayectoria va desde M. Thatcher y J. Major hasta A.
Gore10 (Aguilar, 2006, p. 159) y, adicionalmente, de los principios y las directrices de las reformas del
Consenso OCDE y el Consenso de Washington y 2. A través de las reformas administrativas suscritas
en 1998 por gobiernos latinoamericanos en el Consenso de Santiago, Consenso CLAD y el Consenso
de Santa Cruz (relacionados con la organización de la función pública en América Latina).
En síntesis, los cambios entre la GP tradicional y la NGP se pueden reducir a: 1. Se pasó de una
organización concebida jerárquicamente a una basada en la gestión de asuntos públicos con
fundamento en la cooperación, de la priorización de política por parte de expertos a una construcción
8 En un primer momento, la NGP tuvo mayor impacto en los países de habla inglesa del mundo desarrollado. El inicio de su desarrollo empírico
tuvo lugar en el Reino Unido con la llegada de Margaret Thatcher al gobierno en el año 1979, quien, con la idea de mermar el papel y tamaño del
Estado, promovió el impulso para que los cambios comenzaran a formalizarse. Seguido a ello, de 1982-1987, se buscó la mejora de la gestión
financiera y, de 1988 en adelante, se dieron reformas con estricto orden financiero “que profundizan la descentralización, introducen incentivos de
mercado y orientan la administración pública hacia las expectativas de los ciudadanos” (Aguilar, 2006, p. 159). El siguiente país en el que se
desarrolló la NGP fue Estados Unidos bajo el mandato de Reagan (1980), después Nueva Zelanda y, por último, gran parte de los países de la
OCDE (Santos et al, 2008, p. 78). 9 “Reinventando el Gobierno fue publicado en febrero de 1992 por David Osborne y Ted Gaebler” 10 Gore, como vicepresidente del gobierno de Bill Clinton, encabezó la reforma administrativa en EEUU con “TheNational Performance Review:
creating a governmentthat Works better and costless (1993).
15
de políticas públicas en donde se valora la participación ciudadana, de una planeación concebida de
arriba hacia abajo a una planeación flexible y abierta concebida más de abajo hacia arriba, 2.Se pasó de
un sistema basado en procesos de responsabilidad a un sistema de rendición de cuentas de una gestión
por resultados, 3. Se pasó de una administración que busca una gestión del gasto y cumplimiento de
funciones a una en la que se identifica la misión y se valoran resultados, 4. Se pasó de una cultura del
monopolio a una cultura de competencia, de un sistema preocupado por prestar servicios de manera
eficiente a uno preocupado por prestar servicios con calidad bajo principios de eficiencia y eficacia.
Algo importante es que se determinó en la NGP la desregulación como un punto de inflexión respecto
de la GP tradicional, con el fin de mejorar los procesos y hacerlos más flexibles; también se dio paso a
la descentralización, dejando atrás concepciones centralizadas de competencias, actores y ejercicio de
poder; se pasó de una concepción de ciudadano servidor a la de ciudadano cliente y, finalmente, se
amplió el grado de impacto de las políticas públicas provenientes de estos sistemas, por lo que se pasó
de una visión de mediano y corto plazo a una visión prospectiva y con respuesta a intereses diversos y
adaptación a cambios en el largo plazo.
Sin embargo, a pesar de los cambios, acertados para algunos, de la NGP, han surgido muchas críticas
respecto a los alcances de su implementación. Autores como (Lynn, 1998), (Boyne, 1996), (Kettl,
1997) y (Hughes, 1997), muchos de ellos provenientes de un entorno post bienestarista, señalan no
estar de acuerdo con la intervención del sector privado, con “la pertenencia a una lógica de racionalidad
económica individual y egoísta,” (López A. 2003 p.8), y con el racionalismo de los tomadores de
decisiones, “pues no todos los individuos tienen claros los límites ni tareas que los favorecen, lo que
dificulta por ejemplo acciones de contracting-out (subcontratación) por parte del sector público y
fomenta la corrupción e irresponsabilidad” (Santos et al, 2008, p. 86). Lo anterior evidencia la
insuficiencia de algunos postulados de la NGP frente a la colectividad y a la multiculturalidad.
Santos et al. (2008) hace referencia a otras críticas, categorizándolas como límites teóricos y prácticos.
Entre los límites teóricos se encuentra la crítica hacia la teoría de elección pública, la cual busca
orientar la NGP hacia la maximización de una utilidad y un interés personal y no del interés general, lo
cual hace que se pierda de vista la meta principal del Estado que es servir a sus ciudadanos. Además, se
encuentra otra crítica a los postulados neoliberales que apoyan la propuesta de la NGP de reducir el
grado de intervención y el tamaño del Estado, para introducir el juego del mercado y de la
competencia; se considera que estas modificaciones podrían generar un empoderamiento por parte de
los ciudadanos como usuarios, lo que para algunos es considerado como un efecto negativo.
16
En cuanto a los límites prácticos, la descentralización que propone la NGP ha generado gran apatía, ya
que se piensa que la independencia y la sobrecarga de responsabilidades de algunas organizaciones
pueden conducir a la desorganización y dificultar el control, la coordinación y la planificación por parte
de las autoridades centrales. Todas estas críticas tienden hacia catalogar a la NGP como “un tema
perecedero con alta probabilidad de desaparecer” (Santos et al, 2008, p. 86).
Teniendo en cuenta estas críticas, esta investigación no toma la teoría de la NGP como una verdad
absoluta, sino que parte del análisis de su perspectiva innovadora respecto a la administración del
sector público con el fin de elaborar sus propias propuestas en torno a un MPGPC.
iii. Carencias de la Gestión Pública en Colombia
Estudios previos (Guerrero, 2001; Gutiérrez, 2008; Rodríguez, 2009; Restrepo, s.f) orientan la mirada
hacia elementos críticos que enmarcan la GP en Colombia. Estos estudios se centran en la
participación, y consideran que los principales obstáculos de la GP para la participación son la carencia
de un enfoque diferencial que tenga en cuenta la diversidad cultural del país, y la falta de intervención
por parte de los ciudadanos en la toma de decisiones. Esta falta de intervención surge de la dificultad de
ofrecerle a los beneficiarios directos, la oportunidad de expresar sus intereses y de participar en la
construcción de instituciones que afecten su dinámica de vida.
En Colombia, hacer GP representa otros problemas, además de la participación ciudadana. La debilidad
y escasa transparencia de las instituciones han afectado las capacidades de gobernabilidad y de
respuesta por parte de la GP. Por lo anterior, y siguiendo a Cruz (2009), el reto de los gobiernos es
afrontar la modernización del Estado, centrar su atención en el ciudadano y mejorar la calidad de la
prestación de bienes y servicios. Esto “implica la racionalidad en el manejo de los recursos y el
desempeño idóneo y responsable de los funcionarios públicos” (Cruz, 2009, p.157) bajo concepciones
éticas11, y acordes con visiones legítimamente establecidas y reconocidas por una comunidad, las
cuales permiten mantener un equilibrio social y modos de conducta sujetos a la cultura12.
Además de lo ya mencionado, a causa del marco constitucional -que en el último siglo ha cambiado
cuatro veces-, se ha generado un exceso de normatividad que dificulta procesos flexibles y ágiles que
eficientizen la tarea del Estado. Así mismo, la estructura organizacional del Estado colombiano -la cual
se ha diversificado y ha crecido de manera compleja- ha dado lugar a sistemas más lentos y poco
efectivos en términos de resolver problemáticas sociales, económicas, políticas, entre otras. En los
11 Como el conjunto de valores y normas de comportamiento. 12 Como forma de construcción de civilización, de modos de vida y de reacción del ser humano frente a determinados contextos.
17
capítulos siguientes se hará un análisis de los retos que enfrenta el país en torno a promover una GP
que plasme la teoría analizada en este trabajo NGP (González. 1997, p.97). Este preámbulo llamado
Estado del Arte abre paso a la construccion del marco conceptual y a la profundizacion de los
conceptos de Gestión, Planeación y NGP, así como también en la conceptualización de los CP como un
instrumento vigente de gestión y planeación en el país, presentes en el siguiente capítulo.
18
2. MARCO CONCEPTUAL
A partir del planteamiento tanto del problema como de la pregunta de investigación, y basándose en la
Teoría de NGP concebida a partir de los años 80-90, este trabajo busca, a nivel general, repensar la GP
e introducir nuevos paradigmas relevantes al mundo actual; y a nivel particular, reconocer elementos y
condiciones a partir del análisis de los Contratos Plan, que permitan construir un Modelo de Planeación
y Gestión Pública Compartida (MPGPC) y responder al primer objetivo específico propuesto en esta
investigación.
El MPGPC es concebido, por este trabajo, como un proceso que involucra un acuerdo entre distintas
partes o actores las cuales comparten un mismo fin y buscan responder a una problemática específica.
Este marco conceptual retoma dos elementos claves para el análisis, provenientes del estado del arte: la
transformación de la GP tradicional en lo que hoy se conoce como NGP, y la transformación del Estado
con respecto a su función de proveer bienes y servicios de calidad. Estos elementos se relacionan a la
propuesta de reformar la GP, con el propósito de proveer resultados y procesos que mejoren la
calidad13 y las condiciones de vida en un territorio.
Con la intención de ilustrar la necesidad de esta reforma, este capítulo introduce los conceptos de GP y
planeación, revisa el CP y lo que su aplicación implica en Colombia y, finalmente, se concentra en la
teoría de NGP, definiendo y proyectando sus características, con el fin de orientar al lector frente al
análisis posterior.
a. Gestión Pública en Colombia
La guía de modernización de entidades públicas (2009) refleja los cambios en el enfoque y “se
constituye en una herramienta orientadora para abordar y materializar procesos de trasformación
organizacional” (DAFP. 2009) ocurridos en los años recientes. Sin embargo, para entender las
transformaciones de la década de los ochenta -específicamente desde 1986- en Colombia, dada a través
de un proceso de reestructuración institucional, es pertinente mencionar las tres etapas que -en palabras
de (González, 1997)- han marcado la construcción de un enfoque de gestión pública en el país.
En la primera etapa, a principios de los 80, se da el proceso de desconcentración, época caracterizada
por la descentralización administrativa (1978-1982), la delegación y la simplificación en la Gestión
Pública, centrada en el fortalecimiento del nivel departamental. La descentralización se orientó a
13 Retomando a Martha Nussbaum y AmartyaSen, “la calidad de vida debe evaluarse en términos de la capacidad para lograr funcionamientos
valiosos como: estar nutrido, tener buena salud, alcanzar la auto dignidad o integrarse socialmente, etc.” (Nussbaum et al, (1996), p. 2)
19
promover un modelo de desconcentración y delegación de funciones con el fin de otorgar a las
entidades territoriales mayor capacidad de decisión y resolución directa de problemas, y a lograr la
eficiencia en la tramitación de asuntos competentes a cada entidad (programa de simplificación de
procedimientos y operaciones administrativas), abriendo paso a la creación del Consejo Nacional para
la Descentralización Administrativa bajo un panorama de descomposición del orden público, presencia
de lucha armada, movimientos insurgentes, narcotráfico y paramilitarismo y por el crecimiento
excesivo del sector financiero (González, 1997),.
En la segunda etapa, se consolidaron el proceso de descentralización y la puesta en marcha de la
Constitución de 1991, que buscaron una administración pública que hiciera frente a la crisis del sector
financiero, que se centraba en el sector político y económico. Para esta etapa se distinguen dos
dimensiones del proceso de reforma: la primera en el periodo que abarca los gobiernos de Turbay (78-
82), Betancur (82-86) y Barco (86-90),caracterizada por impulsar la naturaleza sectorial en gestión
pública, organizar el sector justicia y defensa nacional por medio de reformas estatutarias, ordenar el
sistema financiero con la implementación de la figura de la nacionalización y la reforma de
instituciones, y organización de entidades de educación superior y readecuación de corporaciones
regionales (González, 1997). La segunda (1985-1986), en un contexto influenciado por el movimiento
guerrillero y la inconformidad representada en movimientos sociales, dio fuerza al municipalismo,
desarrollado dentro del marco de la descentralización y de ampliación de espacios democráticos, y a la
creación de regiones, que permitieron la canalización de recursos, además se puso en ejercicio la
carrera administrativa y el control de contratos (Roth, 2002. P. 86).
Finalmente, en la tercera etapa, se dieron las bases de reestructuración del Estado. Bajo este periodo se
promulga la Ley 489 de diciembre de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional” y se determina el nuevo modelo de eficiencia y las
grandes transformaciones de la GP en el país como lo son: el cambio en la organización del Estado y en
los sistemas de gestión pública, la reforma a la carrera administrativa, el cambio en el régimen de
presupuesto público y la administración tributaria, inversiones en el sector defensa, políticas de
desarrollo económico y social (mediante programas de definición de competencias institucionales,
eficiencia interna de entidades, fortalecimiento de planeación, desarrollo de sistemas de información y
seguimiento de desempeño organizacional), se intentó mejorar la articulación sectorial con el fin de
mejorar su funcionalidad siempre desde un enfoque de apertura y democracia participativa.
20
Desde la GP el panorama es muy amplio. Este concepto debe diferenciarse de administración pública –
public management - y de gerencia pública14, “En el nivel práctico, la gestión pública corresponde al
conjunto de políticas públicas para modernizar, reformar y transformar la administración pública en un
organismo más flexible, apto, ágil y capaz para dar atención a los requerimientos ciudadanos en un
contexto de globalización, interdependencia mundial y rápido avance tecnológico” (Sánchez, 2001, p.
47). Se considera gestión porque “involucra decisiones dirigidas a motivar y coordinar personas para
alcanzar metas individuales y colectivas, y es pública por la naturaleza de sus fines y el marco jurídico-
político en el que se desenvuelve” (Sánchez, 2001, p. 49). Se asocian a ésta las tareas de prestación de
servicios, planeación de procesos y políticas sociales, creación de objetivos de carácter nacional, y
construcción de metas y prioridades económicas, políticas, ambientales y culturales que trasciendan el
territorio nacional; en suma, se comprende la gestión pública como un sistema de administración con
visión prospectiva15, que permite el buen uso de recursos y la producción de resultados por parte del
Estado en pro de intereses ciudadanos. En las últimas décadas (desde 1970), se ha venido asociando la
GP, cada vez con más fuerza, con una empresa que busca maximizar beneficios al menor costo, y que
se preocupa, más que por la rentabilidad monetaria, por la sostenibilidad del Estado, la eficiencia de sus
funciones y la satisfacción de expectativas de los ciudadanos, “precediendo e inspirando a la corriente
anglosajona de la Nueva Gestión Pública” (Sánchez, 2001, p. 32). En este trabajo se utilizará a la GP
como el sistema de administración con visión prospectiva, cuyo objetivo es designar la posibilidad de
gestar alternativas que ayuden en la toma de decisiones y en la planeación, con el fin lograr el buen uso
de recursos y la producción de resultados por parte del Estado en pro de intereses ciudadanos.
En Colombia, al igual que en la mayoría de países de América Latina, la GP “ha tenido su origen, en la
mayoría de los casos, en recomendaciones internacionales de misiones y organismos que han logrado
introducir nuevos elementos destinados al fomento de una cultura de lo público atemperada a las
realidades internacionales del momento16” (Cruz, 2009, p.155). El concepto de GP procede de una
larga época de crisis que duró de 1929 –La Gran Crisis- hasta 1973 -crisis del petróleo-, durante la cual
se buscó la intervención del Estado en actividades más de tipo económicas. En Colombia, la GP se
14 “La administración pública es un concepto que nace con Woodrow Wilson en 1887... el concepto de gerencia es más reciente. En realidad el
punto de partida es el uso del vocablo publicmanagement, que al introducirse en Europa y America, se convierte primero en gerencia pública (con
los franceses) y después en gestión pública (por los españoles)” (Sanchez, 2001, p. 33) 15 “Se emplea como un sustantivo para designar la posibilidad de gestar futuros alternativos que ayuden en la toma de decisiones y en la
planificación”(Saavedra et al, 2001, p.29) 16 “Como ocurrió en 1951, con la misión Currie y Lebret, AID, Cepal, que expusieron e introdujeron en Colombia nuevos conceptos económicos
y recomendaciones sobre los enfoques y estrategias de la administración pública, partiendo de un estado paternalista, para luego incursionar en las
décadas de los ochenta (80) y noventa (90) en el denominado neoliberalismo. Además la Carta Iberoamericana de la Función Pública como una
propuesta de EEUU, que contiene conceptos adoptados en la legislación a través de la Ley 909 de 2004” (Cruz, 2099, p.155).
21
fortaleció, concretamente, con la Constitución de 1991, la cual marcó el inicio de un proceso
modernizador de la estructura del Estado y de las instituciones públicas que lo componen.
b. Planeación en Colombia
Además del concepto de GP, se tendrá en cuenta el concepto de Planeación. Es importante diferenciar
este concepto de la noción de planificación. Dado que la planeación implica trazar un plan con
objetivos y acciones a cumplir, y este no siempre proyecta los altibajos que se pueden presentar en el
camino. Mientras que la planificación involucra elementos como la toma de decisiones, la previsión o
la anticipación a posibles problemas, la prospectividad en el proceso y en el alcance de meta. En esta
investigación se utilizará la planeación como un instrumento de GP mediante el cual se trazan
directrices y se define un plan con objetivos y metas a cumplir; este instrumento permite concretar
acciones puntuales para lograr proyectos específicos.
Con el fin de concretar los dos conceptos propuestos anteriormente, se retomará a Saavedra (2001)
quien define la planificación, como el proceso de diseño de una estrategia para alcanzar un fin; este
proceso se alcanza mediante la articulación de etapas como lo son: un estudio previo en el que se
identifica el espacio de acción y se visualiza el rumbo que se quiere tomar, la identificación de un
propósito ojala generalizable institucionalmente, y se propicia la organización frente a escenarios de
cambio y nuevas oportunidades17.Este concepto es originalmente tomado de clásicos como Frederick
W. Taylor y Henry Fayol. Sin embrago solo hasta el siglo XX se menciona expresamente, como el
instrumento mediante el cual se puede evitar el despilfarro de recursos y asegurar el desarrollo
sostenible con una visión de mediano y largo plazo, e incrementar la capacidad de enfrentarse a
turbulencias y cambios en el proceso.
Con la planificación se busca la construcción de consensos que mejoren condiciones de vida; que
permitan pasar de una situación inicial a una deseada, mediante la articulación de “medios, fines,
instrumentos, procesos y acciones presentes y futuras en torno a resolver problemas y encontrar
soluciones” (Velásquez et al, 2003, p. 66 en Velásquez et al, (s.f), p.7).
En Colombia, se habla y se retoma el concepto de planeación el cual tuvo varias influencias en el siglo
XX. Entre ellas encontramos las ideas de Keynes, el New Deal e incluso el pensamiento socialista, el
cual pudo haber dado origen a la planeación desde una óptica participativa (Jiménez, 2003, p. 57). Vale
la pena mencionar tres escuelas de planeación: la planeación normativa, enmarcada en el deber ser, en
el diseño de políticas, planes y metas e indicadores; la planeación contingente, que parte de la ausencia
17 “En Colombia estos elementos empiezan aplicarse a partir de la década del 60” (Saavedra. 2001, p.30)
22
de absoluto control sobre los fenómenos y establece los cambios como poco predecibles; en esta se
hace necesario hacer apuestas en el plan con estrategias flexibles que se da en un juego de actores en el
cual lo situacional es muy importante; y, finalmente, la planeación incremental, que considera la
necesidad de realizar cambios pequeños en el proceso de los cuales se derivan las estrategias.
En Colombia está vigente el enfoque normativo -el deber ser de las cosas-, con un elemento adicional
que es el proceso de seguimiento y control de políticas; en el país se pone en cabeza de lo normativo al
PND. Específicamente, la planeación se remonta a la reforma constitucional de 1945, en donde se
establece la obligación de elaborar y aprobar planes que fomenten el desarrollo en temas sociales y
económicos. En respuesta a lo anterior, apareció el Decreto 389 de 1952, a través del cual el gobierno
nacional instauró el Consejo Nacional de Planeación, creando funciones de asesoría y de planificación
económica para el Estado (reglamentado con Decreto 999 de abril de 1953).
Este Consejo, con responsabilidades técnicas y operativas, es el antecedente directo del Departamento
Nacional de Planeación, establecido en 1958. La creación de estos dos organismos fue fundamental para
darle estabilidad y continuidad institucional al proceso planificador del país, dejándose atrás misiones y
grupos temporales de expertos que acompañaron los procesos de planeación desde 1923 para empezar a
contar con un organismo técnico de apoyo como lo es el DNP (Jiménez, 2003, p. 30).
La planeación en Colombia alcanzó un reconocimiento constitucional con la Carta Política de 1991 en
la segunda mitad del siglo XX. Esta Carta “institucionalizó y normalizó los planes de desarrollo tanto
del Estado Nacional como de los entes territoriales” (Jiménez, 2003, p.20). Al igual que con la GP, la
planeación en Colombia se divide también en tres etapas según (González, 1997).En la primera etapa,
se expiden estatutos que definen instancias y organismos responsables, procedimientos, y fases con
objetivos, propósitos y normas sobre planes de desarrollo con énfasis en la articulación entre niveles de
gobierno. En este proceso se materializa y se profundiza la planeación con la incorporación de las
regiones por medio de los departamentos.
La segunda etapa, continúa con la planeación por regiones, que tiene como fin “canalizar recursos y
fortalecer la articulación interinstitucional de todos los niveles del Estado al interior del proceso
planificador y permitir una elaboración de planes de desarrollo regionales de manera ordenada y
sistémica. En esta etapa los planes regionales harían parte del plan nacional y de los planes de inversión
de la nación” (González, 1997, p.189).
Y finalmente en la tercera etapa, enmarcada por la ineficiencia en la prestación de servicios de apoyo y
de bienestar, toma de decisiones concentrada, heterogeneidad de estatutos administrativos,
organizaciones débiles, “tramitomanía” y sistemas de información no adecuados, se promueven
acciones por cada estrategia de desarrollo así: desarrollo social donde el municipio es escenario de
23
planeación y ejecución de programas; desarrollo económico, en donde se busca simplificar trámites de
comercio exterior y desarrollo macroeconómico orientado a la administración tributaria para combatir
la elusión y evasión y revisar el sistema de trasferencias. Así, para la tercera etapa se ideó un plan para
modernizar la estructura general del aparato administrativo del Estado: descentralización, planeación
institucional, simplificación de procesos y participación ciudadana.
De la planeación vale retomar a (North 2002), y su interpretación del proceso de implementación, que
es el momento en el que las políticas se materializan y se trasforman en hechos reales, por medio de
dos concepciones. La primera es la concepción de top-down, surgida en los años 50 y 60, que concibe
la administración de arriba y abajo, o del centro a la periferia, en donde hay una clara primacía de la
autoridad. La segunda concepción se conoce como bottom up que indica un accionar de abajo hacia
arriba que inspira modelos que parten de la identificación de comportamientos existentes en el nivel
donde existe el problema para así efectuar la construcción de PP por medio de un proceso ascendente, y
atacar la problemática y tener sobre ella mayor capacidad de influencia. Estas dos concepciones ponen
en contradicción, por un lado, a los que creen en “el control, la planeación, la jerarquía y la
responsabilidad como mejor estrategia para lograr objetivos y por el otro a los que creen en la
espontaneidad, la capacidad de aprendizaje, la adaptación y la concertación” (North, 2002, p. 110).
c. Panorama de los Contratos Plan
De manera paralela, y en relación con los Contratos Plan (CP) como instrumentos para materializar la
planeación y la GP en Colombia, se analizarán estudios precedentes que originaron el concepto de CP
en países como Francia y Alemania, el cual ha sido replicado en Latinoamérica; inicialmente, en Brasil
y Chile.
El Contrato Plan es un instrumento del Gobierno Nacional que busca la coordinación interinstitucional
multiniveles, cuya principal función es permitir la realización y el cofinanciamiento de proyectos de
desarrollo territorial con proyección de mediano y largo plazo, mediante un contrato entre el Gobierno
Nacional, las entidades territoriales y eventualmente otros actores locales del desarrollo. Esta
herramienta se concentra en unir y concertar el PND a nivel nacional con los PD a nivel local. Es un
instrumento de planeación del desarrollo territorial a través del cual los diferentes niveles del gobierno
definen acuerdos para lograr acuerdos en pro del desarrollo. Estos acuerdos son posibles siempre y
cuando los distintos niveles de gobierno tengan una visión compartida de desarrollo. Aparte de
identificar estrategias y concretar acuerdos en pro del desarrollo, el Contrato Plan busca la ejecución
concertada, por parte de los actores intervinientes, de programas y proyectos de inversión y de
24
prestación de servicios públicos. El Contrato Plan no debe confundirse, según el DNP, con una “nueva
fuente de financiación para proyectos de inversión”. De hecho, durante el proceso de llegar a acuerdos
a través de Contratos Plan, los diferentes niveles del gobierno deben, también, buscar recursos o
fuentes de financiación que permitan la ejecución de las estrategias pactadas.
Algunos artículos relacionados a CP conciben este instrumento, en especial, como un instrumento de
política pública –como una forma de Gestión. En Francia, hacia 1983, este instrumento fue
implementado “para acompañar la creación de las regiones, nuevos entes territoriales ubicados entre el
nivel central y los departamentos” (Maldonado, 2011, s.p). Uno de los pasos clave de la adopción de
los CP en Francia fue la repartición de competencias18. Pero más allá de acompañar la creación de
regiones, lo realmente innovador de los CP fue la originalidad de su metodología. Ésta consistía en la
negociación entre los entes del gobierno central y cada región “mediante un proceso cuidadosamente
diseñado, donde cada parte llevaba a la mesa prioridades propias y recursos importantes” (Maldonado,
2011, s.p). En Colombia, por otra parte, los CP han pasado a ser instrumentos de consenso y de
ejecución de proyectos, cuyo fin es “una coordinación y complementación entre los planes de
desarrollo y los presupuestos públicos, para que estos guarden una estrecha relación con los nacionales
y con los demás con los que pretenden compartir actividades y funciones” (DNP 1, 2013, p. 1).
La apropiación de este instrumento en Colombia, reglamentada por el Decreto 819 del 25 de abril de
2012, ha dado paso a que éste se conciba como “un acuerdo marco de voluntades entre la Nación y las
entidades territoriales, en el cual se establecen mecanismos específicos para ejecutar programas del
Plan Nacional de Desarrollo (PND) que por su naturaleza sea conveniente emprender en forma
conjunta con una o varias entidades territoriales” (Ley 1450 de 2011; Ley 1454 de 2011).
Cuadro 1. Definición Contratos Plan
Contratos Plan
Que son Un acuerdo de voluntades entre el gobierno nacional y
entidades territoriales o de las entidades territoriales entre
ellas. Un instrumento para la planificación integral de los
territorios.
Un proceso de entendimiento que genera compromisos.
Que no son No son acuerdos marco: los firmantes del CP adquieren
obligaciones unos con otros que figuran en un acuerdo de
compromisos. No son convenios interadministrativos: en un CP no se toma en
cuenta la financiación de un solo proyecto o de un solo servicio.
No son un mecanismo de ejecución de presupuestos sectoriales: el CP comprende un conjunto de acciones que propenden por el
desarrollo integral de la población de un territorio.
No hay CP por ministerios sino por territorios pertinentes de la acción pública concertados por las partes.
18“El nivel central tenía a su cargo los grandes proyectos de infraestructura (Trenes de Alta Velocidad TGV, autopistas), la región debía ocuparse
del desarrollo económico y el departamento del desarrollo social. Además, las regiones nacían con recursos (financiadas por los fondos regionales
europeos de desarrollo regional), autónomas y con responsabilidades claras” (Maldonado, 2011).
25
Para que
Coordinación y concertación entre las orientaciones del PND y los planes de desarrollo locales.
Ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo
territorial entre nación y entidades territoriales. Prestación conjunta de servicios públicos, funciones
administrativas propias y ejecución de obras públicas de
interés común de las entidades territoriales.
Qué proyectos se alienan
Objetivos del milenio ODM. Reducción de pobreza.
Mejoramiento de comunidades etnias minoritarias.
Integración regional y nacional. Metas sectoriales del Plan nacional de desarrollo.
Quiénes podrán suscribir contratos plan.
Las entidades u organismos del nivel nacional, del nivel territorial o sus esquemas asociativos y las autoridades
ambientales.
Los proyectos proceden
Planes de desarrollo. Planes de ordenamiento territorial.
Los acuerdos de competitividad.
Los planes maestros sectoriales (agua)
Fuente: Construcción propia con base en DNP, (2013).
d. El Desarrollo en el Marco de Políticas de Gobierno.
Vale la pena aclarar el concepto de desarrollo y su pertinencia para esta investigación. Aclarar este
concepto resulta fundamental, entre otras cosas, para comprender el fin último de realizar ejercicios de
gestión y planeación que provean las mejoras necesarias en determinadas situaciones. El concepto de
desarrollo es importante para esta investigación por su relación con las políticas públicas. Desde la
época de la guerra fría, cuando Harry S. Truman aludió al concepto de desarrollo en su discurso del 12
de Marzo de 1947, éste ha cobrado gran importancia y se ha convertido en un referente fundamental
para la formulación de políticas públicas en todo el mundo; pues, desde este momento, se empezó a
considerar el desarrollo, de acuerdo con las ideas de Truman, como la solución para problemas como el
hambre y la miseria (Ámbito Financiero, s.f)
Esta investigación se valdrá de dos perspectivas sobre el desarrollo que, aunque distintas entre sí, se
articulan al análisis de los CP propuesto por este trabajo y ayudan a establecer lo que se debe esperar de
los mismos.
La primera perspectiva toma como referente el concepto de “desarrollo local” con enfoque territorial,
definido por Vázquez-Baquero (1988, p. 129) como “un proceso de crecimiento económico y de
cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la población local en el que se
visualizan dimensiones como la económica19, la sociocultural20 y una dimensión político
administrativa21” (Boisier, 2001, p.11). En palabras de Souza (2008, p. 4), este concepto de desarrollo
local puede tomarse como “aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad
local que, mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existentes en una
19 “En la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes
para ser competitivos en los mercados” (Boisier, 2001, p.11) 20 “En que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo” (Boisier, 2001, p.11) 21 “En que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el
desarrollo local” (Boisier, 2001, p.11)
26
determinada zona, es capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la calidad
de vida de la comunidad local”. Mirar este concepto micro permite rescatar la importancia de ampliar
estas estrategias con el fin de que impacten regionalmente y territorialmente como es el propósito del
estudio de caso –Atrato Gran Darién- revisado en esta investigación. En esta definición, el carácter
endógeno es el aspecto fundamental a tener en cuenta para entender el desarrollo como un modelo que
busca potenciar capacidades internas de un determinado territorio y orientarlas hacia el fortalecimiento
de la sociedad y su economía de adentro hacia afuera, a partir de capacidades propias y con el propósito
de generar prácticas sostenibles.
La segunda perspectiva se toma del concepto de desarrollo que domina desde los años 70, conocido
como “desarrollo sostenible”, el cual está fundamentado en el libro “Nuestro Futuro Común” (Informe
Brundtland 1987) y en el informe sobre desarrollo humano de las Naciones Unidas (2011, p.2), en el
cual se atribuye a éste “la expansión de las libertades individuales de las actuales generaciones mientras
realizamos esfuerzos razonables para evitar el riesgo de comprometer gravemente las libertades de las
futuras generaciones”. Esta definición es un punto fundamental para el análisis de la eficiencia y
eficacia en el uso de los recursos y en la consecución de resultados; igualmente, es un punto clave para
el análisis de las acciones necesarias para mantener una estabilidad y garantizar así la prosperidad de
las generaciones venideras.
Por lo anterior se propone utilizar el término desarrollo, concepto altamente debatido en el mundo
académico por su carácter interdisciplinario y por su versatilidad, como un concepto que involucra una
categoría de futuro deseable, orientada hacia el beneficio de generaciones futuras sin perjudicar las
presentes. El concepto se encamina hacia un proceso de preservación de recursos, y hacia la obtención
de resultados que garanticen la satisfacción de necesidades sociales, económicas y culturales, y el
bienestar ciudadano, entre otras, con una perspectiva de territorio, en la que se proyecta mejores
prácticas y estrategias de gobierno, concebidas a largo plazo. En suma, es un proceso mediante el cual
se espera mejorar diferentes dimensiones involucradas (social, política, económica, ambiental).
e. Nueva Gestión Pública: Neoinstitucionalismo Económico y Gerencialismo
Puesto que esta investigación se basa en la teoría de la NGP, Será abordada en detalle. Con esta
intención, en este apartado se delimitará su origen, mientras que más adelante, se profundizará en sus
características y en su aplicación en un país como Colombia, retomando sus principales exponentes,
entre ellos, Aucoin 1990, Barzeleyy Armajani 1992, Pollit y Bouckaert, y Kettl 2000. Para comenzar,
la NGP tiene dos fuentes de sustentación teórica: los teoremas del Neoinstitucionalismo económico,
27
por un lado y, por otro, las tecnologías (más que teoremas) del Gerencialismo, “que restauran la
naturaleza de la gestión pública y promueven esquemas de administración alternativos a los
tradicionales esquemas burocráticos” (Aguilar, 2004, p. 86).
Para el Neoinstitucionalismo (neo público) -surgido hacia1940-, la NGP se apoya en la teoría de la
agencia o de relaciones entre principal-agente, según la cual un agente debe actuar en nombre de un
principal o por instrucciones del mismo con la intención de garantizar la ejecución eficiente de tareas.
Este postulado “se construye en torno a las ideas de la Teoría de la Elección Pública, la Teoría de los
Costes de Transacción y la Teoría de la Agencia, todas ellas doctrinas que persiguen reformas
administrativas mediante ideas como la competencia, elección, transparencia y control” (Sánchez,
2007, p. 39). Según esta perspectiva, y en mención a Santos et al. (2008), es importante rescatar la
necesidad de fortalecer el concepto de ciudadano y el reconocimiento de sus derechos, y de establecer
canales de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos públicos con el fin de mejorar la calidad
del servicio y su cobertura.
Por otra parte, la NGP toma del Gerencialismo (Neo Empresarial) mecanismos que conducen a la
rentabilidad, al bajo costo de operación, a la satisfacción del cliente, a la subcontratación y al buen
manejo por parte del administrador de los recursos disponibles. Sánchez (2007 en Arellano, 2002, p.
10) define el Gerencialismo “principalmente a partir de las ideas de los Neo-Tayloristas (Pollitt, 1993),
que se centran en el estudio de la organización burocrática interna de la administración, abogando por
romper el supuesto mito de las diferencias de gestión entre el sector privado y el sector público”. El
Gerencialismo, aplicado a la NGP, resulta en la idea de una sociedad de bienestar sin Estado
intervencionista, la cual se transforma, de una cultura estatal que provee servicios, a una que busca la
intermediación, la adopción del sector privado, relaciones más cercanas entre administración y
ciudadanía, la fragmentación de pequeños actores con autonomía económica y patrimonial, y la
renovación del derecho público (Santos et al., 2008).
En síntesis, la NGP propone un estado competitivo, que cumpla funciones básicas y de control, con un
aparato administrativo reducido, ágil, flexible y descentralizado (Ramírez, 2012, p. 84); en éste, la
sociedad civil juega un papel activo en la propuesta y toma de decisiones y el sector privado le apuesta
a una visión contributiva frente al sector público, sin beneficiarse de manera indebida del mismo
(Wiesner, 1998).
f. Características de la Nueva Gestión Pública
28
La NGP, como se ha establecido, surge con la intención de reformar la GP tradicional, implementando
nuevos esquemas de acción y estrategias desde el Estado en respuesta a la sociedad y sus necesidades.
Con el fin de concretar la definición de la NGP, se mencionará, en primer lugar, a Kettl (2000, en
Aguilar, 2004, p.51), quien afirma que esta teoría se centra en la productividad (eficientización),
enfocada en el servicio y en la rendición de cuentas, y en la descentralización. La NGP busca, según
esto, la ejecución de políticas públicas, la desagregación de funciones, la conciencia de costos y la
búsqueda de resultados más que la verificación de procesos.
También se traerán a la discusión sobre la NGP los principios de aproximación derivados de países de
la OCDE y enunciados por López (2003, p. 12), los cuales buscan fortalecer: a) Un estado con
autoridad, pero con rasgos flexibles; que dé paso a la desregulación en materias como la prestación de
servicios públicos, y que posibilite la delegación de la provisión de estos servicios mediante la apertura
de espacios de toma de decisiones, abiertos a actores locales, que permitan planear y proponer
objetivos acordes con la realidad (en Kettl, 1997). b) El buen desempeño basado en el control y la
responsabilidad, orientado hacia la producción de resultados, y la distribución y ejecución de recursos,
“optando por orientar la planificación estratégica en el largo plazo, con énfasis en el cumplimiento de
metas, generando incentivos de competencia y tomando en cuenta al ciudadano, para satisfacer
plenamente sus demandas y expectativas” (López, 2003, p. 11). c) El desarrollo de entornos de
competencia, dentro de las instituciones públicas, que generen mejores incentivos, mayor calidad y
mejor desempeño en la prestación de servicios, y que, a su vez, no pierdan de vista la intención de dar
prioridad a la prosperidad social y no a la rentabilidad financiera. d) La provisión de servicios que
correspondan a las demandas de los ciudadanos, elemento que es fundamental para tratar al ciudadano
como un cliente, comprendiendo sus peticiones y quejas, respondiendo con buenos servicios a sus
necesidades y garantizando sus derechos.
En definitiva, en esta investigación se entenderá la NGP como el sistema de administración de recursos
públicos cuyo objetivo es la eficiencia y eficacia del Estado en el desarrollo y provisión de servicios de
calidad, con el fin de garantizar que las demandas ciudadanas sean satisfechas. De la NGP se puede
sintetizar que se orienta a la transparencia de procesos y a la rendición de cuentas y resultados, que
pone gran énfasis a la participación ciudadana y que se orienta por procesos como la descentralización,
la desregulación y la introducción del mercado y la competencia con el fin de flexibilizar el sistema.
Cuadro 2. Diferencias entre la Gestión Pública tradicional y la nueva Gestión pública.
Gestión Pública Tradicional Nueva Gestión publica
29
Subordinacion jerárquica Gestión de asuntos públicos basado en una cultura de cooperación
Los expertos definen las prioridades de política El ciudadano participa y valora lo que debe tener la política pública
Planeación es dirigida de arriba hacia abajo Planeación flexible y abierta a participación ciudadana
Sistema de evaluación basado en procesos de responsabilidad Se construyen procesos de rendición de cuentas de una gestión por resultados
Se busca una administración del gasto y se busca cumplimiento de
funciones Se identifica la misión y se valoran resultados
Se justifican los costos Buscar la reducción de costo y generar resultados
Ausencia de evaluación Gestión por resultados
Cultura del monopolio Cultura de la competencia
Preocupación por la productividad, lo importante es prestar servicios de
manera eficiente
Se valora la calidad en la provisión del servicio, bajo principios de eficiancia
y eficacia
Seguir reglas y procedimientos Orientada a la desregulación: enteder y aplicar las normas, y mejorar
continuamente los procesos a fin que sean más flexibles
Centralización de competencias, actores y de ejercicio del poder Descentralización de competencias, actores y de ejercicio del poder
Ausencia de motivación parala mejora Motivación para la mejora
Visión de mediano y corto plazo Adaptación a cambios y respuesta a intereses diversos, visión prospectiva.
Gestión orientada al ciudadano servidor Gestión orientada al ciudadano cliente
Fuente: Construcción propia con base en DNP, (2013).
g. La Nueva Gestión Pública como paradigma aplicable en Colombia
Es destacable que en Colombia, a partir de los años 90, se empezaran a generar prácticas de NGP y
que, desde entonces, se hayan llevado a cabo esfuerzos para fortalecerla. El punto de partida de este
proceso es la constitución de Colombia de 199122 y un ejemplo de profundización es la
descentralización, la cual “democratizó el ejercicio de poder de las regiones y otorgó más
responsabilidades y autonomía fiscal a los entes territoriales, a través de la trasferencia de
competencias del aparato centralizado del Estado a los entes territoriales, permitiéndoles asumir
algunas de las funciones del gobierno nacional” (Pening. 2003, p.2).
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, la aplicación de la NGP presenta varios problemas en el caso
específico de Colombia. Esta sección se centra en estos problemas y analiza lo que la implementación
de la NGP implica para este país.
22 “En ella se cuenta por vez primera con un capítulo sobre la administración pública y otro sobre la función pública, donde se regula lo
concerniente a empleados del Estado. Además, la nueva carta, fija los principios que regulan la actividad administrativa(eficiencia, eficacia,
moralización, imparcialidad, celeridad, coordinación y control, competencia, transparencia, participación, desregulación y vinculación d os
particulares al ejercicio de funciones públicas)funciones públicas (Art. 209)” descentralizado (Ramírez, 2012, p. 85)
30
En primer lugar, debe anotarse que la teoría de NGP presentada en las secciones anteriores no puede
ser tomada y aplicada al pie de la letra, ya que, en palabras de Boaventura de Sousa (2007, p. 5), “hoy
por hoy, estos conceptos ya no se adaptan muy fácilmente a nuestras sociedades”. La aplicación de la
NGP, en el caso específico de Colombia, ha implicado: cambiar modelos tradicionales de
administración, e impulsar modelos adaptables al contexto particular del entorno en que son aplicadas;
lo anterior orientado a luchar contra manifestaciones de corrupción, clientelismo e ineficiencia
presentes en la GP del país, y de otro lado, ha requerido superar sistemas y estrategias de
administración como el tránsito de la centralización a la descentralización.
Cambiar el modelo de la administración pública implica tanto la trasformación de relaciones entre
actores públicos y privados, como las modificaciones normativas que aumenten la eficiencia de las
instituciones del país. En Colombia, el proceso de creación de estrategias exitosas según el concepto de
NGP ha atravesado dificultades de aplicación y consolidación, debido a que, por ejemplo, actualmente
pocos actores tienen el poder de cambiar el sistema de administración y muchos de los actores que
pueden, dejan de lado aspectos importantes de la integración, la toma de decisiones, la
corresponsabilidad, y la participación ciudadana. Aun así, este proceso constructivo es adelantado
actualmente por la Ley 790 de 2002, que propone el “programa de renovación de la administración
pública”.
Para que esta renovación sea efectiva en el país, resulta indispensable tener en cuenta, al momento de
crear políticas públicas y desarrollar modelos de GP, las implicaciones que tienen procesos como la
globalización y las transformaciones que se dan en los distintos territorios del país. El ideal sería que
cada gobierno elaborara un modelo de acuerdo a su tradición histórica y cultura, “para evitar los
fenómenos de decoupling23y de isomorfismo incompleto e imperfecto” (Matas, 2001, p. 22). Este ideal
corresponde con el hecho de que la cultura está presente en todos los territorios y tiempos. La GP debe
ser consciente de las diferencias culturales y construir estrategias que respondan a las circunstancias y
necesidades específicas de un espacio. Con relación a lo anterior, la GP puede ser considerada, como se
muestra en este trabajo, por un lado, como una organización multicultural, lo que genera inevitables
conflictos de intereses, y, por otro lado, como una organización empresarial, cuyo fin es el bien común,
y cuyo éxito depende de estrategias de eficiencia y eficacia.
Regresando a la intención de reformar la GP, no se debe perder de vista que, aunque el Estado
colombiano se ha caracterizado por ser muy ortodoxo en estos temas, se está dando una apuesta
23 Se refiere a fenómenos de no acoplamiento o desacoplamiento de programas y proyectos de acuerdo al contexto en el que se lleven a cabo.
31
importante por empezar a generar transformaciones significativas. Un ejemplo de lo anterior es el PND
del gobierno de Juan Manuel Santos, el cual propone instrumentos como APP-Asociaciones Público
Privadas-, EAET -Esquemas Asociativos entre Entidades Territoriales- y CP -Contratos Plan-,
explicados anteriormente. Es posible que este impulso por el cambio obedezca a la preocupación por
mejorar esquemas y modalidades que han dejado de funcionar y por optar por herramientas que
permitan obtener mejores resultados para el país.
En suma, se requiere un modelo de Estado que involucre el sector público y la sociedad civil; cuyo fin
sea proveer los servicios necesarios y garantizar escenarios de prosperidad de sus beneficiarios; el
modelo se debe orientar a procesos conducentes al desarrollo y programas de largo plazo que sean
multidimensionales e incluyentes, todo lo anterior con el fin de mejorar los niveles de vida. Además es
indispensable la “conformación de redes, nuevas prácticas de coordinación de actividades y
articulación de intereses colectivos, a partir de un gobierno local fortalecido y nuevos organismos que
mejoren el funcionamiento de la GP” (Ramírez, 2012, p. 85). Para ello, se pueden retomar las
propuestas de la NGP, aplicables al contexto colombiano24, enumeradas por Navas (2010, p. 38). Éstas
son: 1. El análisis, por parte del Estado, de las necesidades de los ciudadanos, con el fin de determinar
cómo satisfacerlas de manera más eficiente, sin dejar de lado la calidad de los servicios. El Estado debe
funcionar como un regulador de servicios, asegurando la constante mejora de éstos. 2. La gestión de
contratos, o la división de las esferas política y administrativa, la cual permite que cada una de estas
esferas se especialice en lo que le corresponde (la toma de decisiones en cuanto a PP o la ejecución de
estas mismas) sin que la otra intervenga en su proceso. 3. La prestación de servicio enfocada en la
satisfacción de las demandas de los ciudadanos, quienes, a través de la NGP, ganan importancia y
pasan a ser tratados como clientes. 4. La implementación de aspectos de la organización y la estructura
gerencial de la empresa privada como, la gestión por resultados, el impulso a la competencia, la
evaluación basada en los productos, el énfasis en la calidad de los servicios, y la capacidad de
responder a las demandas del ciudadano.
En conclusión, en “los instrumentos de la Nueva Gestión Pública (el cómo) se encuentra gran
capacidad para contribuir de forma decisiva a definir ese modelo de Estado (el qué)” (Matas, 2001, p.
10). Esta investigación busca determinar, precisamente, la manera en que la NGP puede contribuir, en
el caso específico de Colombia, a la construcción de un modelo de GP compartida.
24 Sin olvidar que se está hablando de un Estado cuyo fin último es el bienestar de los ciudadanos y bajo este precepto algunos enfoques de la
lógica de mercado no sirven, ejemplo: no mide condiciones de calidad de vida.
32
Finalmente, y para dar paso al próximo capítulo, vale la pena anotar que este marco conceptual es la
base de la investigación y permite formular estrategias metodológicas que articulen los conocimientos
o las teorías con el análisis del estudio de caso. A continuación se exponen en detalle estas técnicas y
herramientas de metodología.
33
3. MARCO METODOLÓGICO
Esta sección se centra en la metodología usada en esta investigación, para el análisis del problema
planteado a lo largo de las primeras secciones.
Tabla 1. Ruta metodológica.
Como en toda investigación, antes de adentrarse en el análisis fue necesario revisar la literatura que le
sirve a ésta de guía. Esta revisión de la literatura permitió, en las secciones anteriores, tanto definir y
especificar los conceptos claves y el alcance deseado de este trabajo, como también estructurar su
marco conceptual. En éste último, y con base en los documentos que preceden esta investigación, se
aclararon los conceptos y teorías que sirven de base a ésta, y también se generaron los insumos
necesarios para avanzar al siguiente paso: la construcción de una matriz en torno a variables. Las
matrices permiten desarrollar el análisis del estudio de caso, del cual se derivan los resultados a partir
de los cuales se construye la propuesta de esta tesis: un MPGPC.
Esta investigación toma como estudio de caso el CP del Atrato-Gran Darién, el cual abarca los
departamentos de Antioquia, Chocó y Córdoba. Esta elección se debe a los siguientes aspectos: 1. La
viabilidad de la recolección de datos reales y la capacidad de éstos de ajustarse a la pregunta de esta
investigación.2. En esta región se dio el primer CP aprobado por el Gobierno Nacional, por lo que ésta
presenta un avance significativo en la implementación de esta estrategia. Además, este CP conlleva
grandes implicaciones territoriales por su amplitud y alcance, ya que se interesa por muchos temas,
entre ellos, la pobreza extrema, el saneamiento básico, y la infraestructura. Este amplio interés ofrece
mayor capacidad de interpretación de la figura. 3. Este caso ilustra la manera cómo ideas derivadas de
la teoría de NGP pueden ponerse en práctica exitosamente y 4.Porque a partir de esta herramienta se
puede pensar en la innovación y construcción de lo que esta investigación denomina MPGPC.
Revisión Literaria
Entrevistas en Profundidad
Grupos Focales
Observación No Particpante
RAEDefinir y especificar conceptos claves -
insumos-
Construir matriz para el análisis del estudio de
caso -CP-
Resultados -MPGPC-
Marco Conceptual
34
De acuerdo con lo anterior, esta investigación opta por la siguiente metodología: la aproximación
cualitativa25, mediante un estudio de caso, a una realidad específica en Colombia. El trabajo se apoya, a
su vez, en proposiciones teóricas; en este caso, en la teoría de la NGP. Desde esta teoría se abordará el
análisis del caso escogido.
Este método es recomendable “cuando se quiere comprender un fenómeno real considerando todas y
cada una de las variables que tienen relevancia en él (McCutcheon y Meredith, 1993)” (Rodríguez,
2010, p. 35). En éste, el investigador selecciona un área geográfica o un número limitado de individuos
como objeto de estudio (Yin. 1994), y luego examina, minuciosamente, los datos recolectados
mediante ellos. Estos datos permiten el análisis de la situación específica, enmarcada dentro de un
problema general, en que se centra su investigación. Siendo así, “la investigación con estudio de caso
no es considerada una investigación de muestras” (Stake, 1995. p. 3). Este trabajo, en particular, toma
una sola unidad de análisis debido a las limitaciones de tiempo y al acceso de información, y está
orientado hacia la interpretación de realidades.
Las fortalezas de la metodología usada en esta investigación incluyen “el acceso a información de
primera mano y […] su especial aplicabilidad en el análisis de procesos de cambio” (Rodríguez, 2010,
p. 34). No obstante, ésta también tiene debilidades que hace falta mencionar, como la “abundante
información subjetiva, la imposibilidad de aplicar la inferencia estadística y un elevado predominio del
juicio propio del investigador en la selección e interpretación de la información” (Rodríguez, 2010, p.
32). Además, la escasa presencia de elementos cuantitativos, podrían catalogar este método como poco
confiable “aunque algunos investigadores como Stake, R. (1999) y Cohen, L y Manion, L. (1999)
revierten esta afirmación y señalan la existencia de estudios de caso cuantitativos” (Monroy, 2009, p.
40), dentro de la metodología de estudio de caso.
De acuerdo con lo anterior, el método de esta investigación es descriptivo, y no experimental, ya que
no se usan ni técnicas de prueba y error, ni ensayos científicos. Las técnicas que más se ajustan al
método elegido, y a la intención de hacer una interpretación muy cercana a la realidad, son: técnicas de
recolección de información y técnicas de organización y análisis de información. Éstas serán
presentadas más detalladamente, en la Tabla 2, junto con los instrumentos que se desprenden de cada
una.
25 Es el camino mediante el cual el investigador aborda el problema de investigación con el fin de recolectar datos que fundamenten los
argumentos y conclusiones del estudio.
35
En suma, este trabajo consiste en una discusión teórica que conduce a una propuesta de gestión
compartida y a una condensación de lo que puede ser una buena práctica de planeación y GP. Más
específicamente, responde a la pregunta de cómo delegar, reunir y ejecutar acciones. La propuesta de
esta tesis parte del análisis del primer instrumento implementado por el país para reunir esfuerzos y
coordinar las acciones de la nación, del departamento y del municipio en pro del desarrollo del país.
Tabla 2. Tabla Resumen de contenido de investigación
Propósito de la
investigación
Establecer las condiciones necesarias para plantear una Planeación y Gestión Pública Compartida MPGPC en Colombia, a partir del
análisis de los Contratos Plan en Colombia. A lo largo de la investigación se pretende generar un debate y hacer un análisis crítico de los factores que participaron en la reforma de la gestión pública tradicional que dio paso a la concepción de la Nueva Gestión Pública, y de los
primeros indicios de la necesidad de reformar la administración pública. Con la comprensión de la teoría como alternativa de hacer más
eficiente y eficaz la administración pública, se caracterizará el Modelo que serviría de insumo en el análisis de los Contratos Plan en
Colombia.
Metodología de
investigación
Estudio de caso.
Aproximación Cualitativa
Tipo de Investigación Descriptiva
Unidad de Análisis Contrato Plan Región del Atrato Gran Darién
Muestra Expertos en Contratos Plan en Colombia y sus impulsores en el DNP.
Técnica de recolección
de Información
- Rastreo Bibliográfico, revisión fuentes secundarias(uso de fuentes secundarias)
- Realización de entrevistas en profundidad, presenciales, telefónicas y por vía skype.
- Grupos focales con expertos
- Observación NO participante
Técnicas de
Organización y
Análisis de
Información
- Identificación y clasificación estructural de documentos de acuerdo a categorías estratégicas. RAE. Revisión documental (Tesis de grado y archivos de política pública).
- Matriz de Relación (comparación sistemática teórica).
Fuentes de
Información
- Fuentes Primarias: entrevistas en profundidad y observaciones.
- Fuentes secundarias: informes, estudios internos, archivos (páginas web, archivos de presentaciones y archivos de imagen)
Fuente: Construcción propia con base en DNP, (2013).
a. Técnicas26 e Instrumentos27de investigación
Para abordar nuevas fuentes de información y nuevos recursos para la investigación, es necesario el uso
de técnicas que se ajusten al método cualitativo de estudio de caso. Estas técnicas se presentan a
continuación separadas en dos categorías.
i. Técnicas de recolección de información
Se tendrán como técnicas de recolección de información, o de obtención de fuentes de evidencia y
sistematización de datos, la revisión de fuentes secundarias, grupos focales con expertos, la entrevista a
profundidad y la observación no participante. El análisis documental de estudios tendrá como principal
objetivo la creación de una matriz de síntesis. Este análisis se enfoca en los documentos involucrados
en los diferentes procesos de GP, encontrados en fuentes secundarias como bases de datos, tesis de
grado relacionadas con el tema y documentos de política pública. Este proceso de análisis documental
26 Permiten establecer un vínculo entre el investigador y la unidad de estudio. 27 Herramientas para recolectar, organizar y registrar los datos y la información que le serán útiles en el análisis y elaboración del estudio.
36
se realizará, con el fin de obtener un conocimiento más amplio de la problemática real, en tres etapas:
En la primera etapa se establecen los conceptos claves para la investigación y se recoge la mayor
cantidad de información posible, en estudios documentales, sobre el tema; en un segundo momento se
llevan a cabo actividades como el inventario de documentos por tema; y, finalmente, se procede a una
clasificación de los mismos de acuerdo a la prioridad que se les otorgue en esta investigación.
1) Revisión de fuentes secundarias
La revisión literaria es una parte fundamental del proceso de recolección de información; en ésta, se
identifican, clasifican y sistematizan documentos, con el fin de llegar a comprender de una mejor
manera el fenómeno en estudio, los factores que lo explican y las proposiciones teóricas relacionadas a
él.
La revisión literaria incluirá información sobre el fenómeno, su contexto espacial y temporal. Información
biográfica específica sobre el tema que aborde los aspectos estructurales de cómo y porque se constituye en
un tema de relevancia. También se deberá prestar atención sobre la información bibliográfica teórica
disponible en el tema, esto incluirá: inscripción de los estudios en alguna corriente teórica y conceptos más
relevantes que han sido usados para la observación del fenómeno (Scribano, 2007, p 27)
En esta investigación, se obtendrá información de fuentes secundarias; se aprovecharán estudios
previamente elaborados por otros investigadores, tales como:
Página web del Departamento Nacional de Planeación (DNP)
Informes del DNP sobre Contratos Plan
Documentos diagnóstico del Contrato Plan Gran Darién
Tesis de postgrado de universidades asociadas al tema de gestión pública: la Universidad de los
Andes y la EAN.
Documentos web relacionados con GP, NGP y planeación
2) Entrevistas en Profundidad
Las entrevistas en profundidad son llevadas a cabo bajo una estructura global de diálogo con preguntas
abiertas, “compuestas por reiterados encuentros cara a cara entre el investigador y los informantes…
siguen el modelo de una conversación entre iguales, y no de un intercambio formal de preguntas y
respuestas” (Taylor, 2008, p. 192). Esta técnica permite reiterar y hacer énfasis en los temas más
importantes para la investigación y sus resultados. Sus ventajas incluyen la aplicabilidad a todas las
personas, la obtención de información completa y la aclaración de las dudas que surgen en el momento.
Para la investigación, se hicieron siete entrevistas a expertos en Contratos Plan en Colombia y a sus
impulsores en el DNP. La elección y el número de entrevistados obedece, principalmente, a la
37
experiencia y conocimiento de éstos sobre los temas tanto de CP como de GP en el país. Esta pericia
concede a los entrevistados un horizonte muy amplio a la hora de responder las preguntas, y les permite
integrar, en sus respuestas, la teoría (NGP), el estudio de caso, y sus experiencias y valoraciones en
cuanto a la iniciativa de la investigación. Esta técnica de recolección de información se enfoca, de este
modo, en la profundidad de las entrevistas y no en su cantidad. Por el momento no se cuenta con
entrevistas a críticos de los CP, pues éstos se empezaron a aplicar hace poco en Colombia y, por ello,
aún no han surgido contradictores u oponentes de este instrumento.
Estas entrevistas en profundidad se llevaron a cabo así: El investigador diligenció una matriz de retos
de los CP en Colombia (Tabla 7), que permite un análisis posterior de las limitaciones que podría
presentar este instrumento al ser aplicado a la gestión y planeación compartida en Colombia. A
continuación, y de acuerdo con los resultados adquiridos de la matriz mencionada, se lleva a cabo una
entrevista en forma de diálogo. Ésta constó de preguntas derivadas de las categorías más significativas,
y buscó profundizar en las variables más relevantes y ahondar en los temas clave de la investigación.
3) Grupos focales con expertos
Los grupos focales son otro tipo de instrumento de recolección de información. Éstos permiten, a través
de reuniones y discusiones sobre determinados temas, la recolección de información relevante y
enriquecedora para la investigación, y la determinación, por medio del debate, de los puntos clave para
el estudio. Los encuentros con expertos permiten la profundización en asuntos relevantes y temas
específicos de la investigación, los cuales se pretenden aclarar mediante diálogos abiertos, y no
estructurados, que se van construyendo entre los participantes. En esta investigación se llevaron a cabo
tres encuentros en los que participarán ejecutores de los Contratos Plan en el DNP, y especialmente
ejecutores del CP Atrato Gran Darién y un académico experto de NGP. Con el fin de recoger
información y aclarar temáticas; el éxito de los encuentros depende de la perspicacia del investigador.
El número de encuentros se debe a la disponibilidad y sincronización de tiempo de los participantes y
al interés de profundizar en temas específicos en vez de abarcar una mayor cantidad de encuentros con
menor profundidad.
4) Observación No Participante
La observación no participante es un instrumento mediante el cual el investigador “no participa en el
funcionamiento regular del grupo, únicamente se limita a observar de forma silenciosa y desde un
punto donde no obstaculice al grupo a estudiar” (Autor anónimo. s.f, p. 37). El investigador, en este
caso, actúa como espectador, con una visión externa al caso que le permite ser objetivo e imparcial en
38
el análisis (Monroy. 2009. p, 42). En esta investigación, se busca obtener datos de primera mano,
provenientes de los gerentes, ejecutores y trabajadores de los CP en el Gran Darién, y analizar las
vivencias, registros visuales y circunstancias que ellos presenten y que puedan enriquecer la
investigación. Se utiliza la participación no directa por el límite de tiempo y por la imposibilidad de
viajar constantemente y, además, porque ésta permite mayor neutralidad y una visión más amplia del
caso en que se centra el estudio. Esta técnica esta enriquecida con las entrevistas realizadas.
ii. Técnicas de Organización y Análisis de Información
El siguiente mapa conceptual ilustra tanto la manera en que se llevó a cabo el análisis de cada
documento como las relaciones entre cada una de las etapas de construcción del conocimiento.
Tabla 3. Técnicas de organización y análisis de información
1) Resumen Analítico Especializado (RAE)
El RAE es un instrumento que permite el análisis de información y la organización documental. A
través de éste se realiza una taxonomía de cada documento y se establece cuáles son sus ideas y
argumentos principales. Los textos a ser estudiados son elegidos y organizados de acuerdo al tema y a
la fecha de su producción. El producto que se obtiene a través de este proceso es un documento que,
por sus características y uniformidad, mantiene un diálogo entre él y los demás RAEs (independiente
del número de RAEs realizados). Este proceso permite hacer una generalización, a partir de todos los
documentos estudiados, y encontrar los conceptos macro, o los conceptos centrales de la investigación,
los cuales estructuran el marco teórico. En un segundo momento, el análisis del contenido se lleva a
cabo con el fin de hacer inferencias válidas y replicables desde los datos hacia su contexto y de obtener
deducciones mediante una identificación sistémica y objetiva (Scribano, 2007, p. 24).
39
2) Matriz de Relación
La matriz de relación es un instrumento que permite condensar y establecer, en forma de tabla, el grado
de correspondencia entre las variables que se extraen tanto del estado del arte como del marco
conceptual. Para este trabajo se han construido dos modelos de matrices.
El primero, la matriz de relación, recopila variables de la teoría de la NGP (características de la NGP) y
de su aplicación en Colombia, y las relaciona con las variables de los CP (principios de los CP). Es
decir que esta matriz califica el grado de interacción directa entre las variables pertenecientes a los CP
y a la NGP. Este proceso posibilita encontrar los puntos en que los CP coinciden o divergen de la teoría
usada como marco de esta investigación, la NGP.
Para la construcción de la primera matriz, fue necesaria la identificación de variables importantes para
la investigación, las cuales conducen y facilitan el análisis y orientan la construcción de resultados. Se
identificaron como variables, por un lado, las características principales de la NGP28 (Verde-Rojo)
(Tabla 4) y, por otro, los principios de los CP en Colombia29 (gris) (Tabla 5); Cabe precisar, en este
punto, que en verde se señalan los aspectos del Gerencialismo que consolidan la NGP y, en rosado, los
aspectos del Neoinstitucionalismo. Estos aspectos se encuentran expuestos en el marco teórico.
Posteriormente, se dispusieron horizontalmente, en la primera matriz, las variables pertenecientes a la
NGP y verticalmente los principios de CP (Tabla 6).
Tabla 4. Características de la Nueva Gestión Pública- NGP.
A
Desregulación del
Gobierno.
Abandono de regulaciones en ciertas materias específicas con el fin de hacerlas más eficientes, en este aspecto el Estado
muestra un carácter un poco más flexible. Por ejemplo en temas de provisión de servicios públicos, se da la venta de empresas
públicas. En este aspecto se abre la posibilidad de delegar la provisión de los mismos, abriendo espacios de toma de decisiones hacia actores locales, que permitan plantear y articular los objetivos con la realidad.
B
Menor Coste- Hacer bien
la tarea. Generar
rentabilidad.
Pasar de una cultura centrada en el gasto a una con conciencia del costo, no solo de recursos sino de tiempo y esfuerzos emprendidos. En esta estrategia de GP se busca innovar procesos para obtener mejores resultados, con el fin de obtener una
rentabilidad, sea ésta por ejemplo la sostenibilidad del Estado, la eficiencia de sus funciones o la prosperidad de los
ciudadanos. Dentro de esta propuesta cabe mencionar la repartición de competencias, la generación de incentivos para servicios de mayor calidad y mejor desempeño.
C
Mecanismos de
Competencia
Implica pasar de la cultura del monopolio, en la que el Estado se encarga de la provisión de bienes y servicios, a la cultura de
la competencia, con la generación de incentivos para un mejor desempeño. Se busca establecer esta estrategia dentro de un
esquema de mercado, en el que haya más de un actor prestando servicios públicos, lo que genera un impulso para hacer mejor las cosas.
D
Servicios de mayor
calidad, orientación al
servicio y al usuario
Bajo un ideal de satisfacción de necesidades con mayor calidad, se busca impulsar la delegación de funciones con mejores
servicios y competencia, en donde el Estado es catalizador de demandas, supervisor y delega funciones. A través de la
regulación y control de recursos, creación de estrategias innovadoras y creativas, servicios con intermediación de terceros y relaciones más cercanas entre administración y ciudadanía.
28 Categorías de análisis de la NGP: Desregulación del Gobierno. Menor Costo- Hacer bien la tarea. Generar rentabilidad. Mecanismos de
Competencia. Servicios de mayor calidad, orientación al servicio y al usuario. Eficiencia, productividad – quién lo hace. Eficacia- qué se hace.
Descentralización. Creación de unidades, entidades o agencias. Motivación para la mejora. Transparencia de procesos, planes y resultados.
Rendición de cuentas. Mayor participación ciudadana- orientación ciudadano-cliente. Mejores sistemas de elección; y Adaptación. 29 Categorías de análisis de CP: Más de uno. Largo plazo. Todos ponen. Desarrollo territorial. Más de un sector. Armonización. Superar la
planeación. Fortalecimiento Institucional. Construir sobre lo construido.
40
E
Eficiencia , productividad
– quien lo hace
Relación entre los recursos utilizados en un proyecto y los logros conseguidos con la menor inversión. El ejecutor debe
mostrar resultados que muestre una reducción de costo. Oportuna atención, de necesidades de la población y mejorar
condiciones de vida coyunturales, hacer más con menos recursos promedio del control. impacto de políticas de cálidad
F Eficacia- que se hace Hace referencia a la realización o al logro del objetivo propuesto.
G
Descentralización
Descentralización de los poderes de la gestión, que se refiere a la transferencia de poder de acción y toma de decisiones de un
gobierno central a entes no jerarquizados ni dependientes de un centro, hace énfasis en las responsabilidades de los gestores y su motivación para la mejora. Se alude a la sobrecarga de algunas organizaciones creando desorganización e independencia
que dificulta el control, la coordinación y la planificación por parte de las autoridades centrales.
H
Creación de unidades,
entidades o agencias
Intervención de nuevos sectores y actores relevantes y especializados, en la toma de decisiones y en la articulación de
programas y proyectos. Por ejemplo hace referencia a la agrupación de alcaldes en torno a proyectos comunes materializados en los CP.
I Motivación para la mejora
Mejora institucional, generación de oportunidades para la sociedad y mejora en las condiciones de vida, con el fin de disminuir la brecha de desigualdad y pobreza en los departamentos involucrados. Reforzamiento de las capacidades
estratégicas, adaptación a cambios externos y respuesta a intereses diversos.
J
Transparencia de
procesos, planes y
resultados. Rendición de
cuentas
Los procesos de rendición de cuentas y control de resultados son fundamentales para evitar caer en errores y mejorar procesos,
a partir del conocimiento de esquemas de acción ya implementados. Además es fundamental la evaluación y control en el manejo de recursos y en su inversión por medio de estrategias de seguimiento y evaluación de proyectos. Es fundamental
también la transparencia en la gestión, ya que si bien el ideal es proveer de información que posibilite el entendimiento y
seguimiento por parte de la ciudadanía de los procesos que llevan a cabo las instituciones, en términos de administración pública es recurrente encontrar fenómenos antagonistas como la corrupción que afecta la orientación de un buen gobierno y
limita su capacidad de respuesta, por ello se requiere de la apertura de información a los ciudadanos.
K
Mayor participación
ciudadana- orientación
ciudadano cliente,
Reconocimiento de derechos y provisión por parte del Estado del cumplimiento de los mismos, reforzar el concepto de
ciudadano como aquel que debe participar activamente en las decisiones -concertadas- que se toman y que lo afectan directamente. Pasar del ciudadano-servidor al ciudadano-cliente, es decir el que toma partido, presenta quejas y reclamos y
exige soluciones.
L
Mejores sistemas de
elección
En un contexto como el actual, deberían pensarse mejores formas de selección en las que se involucren tecnologías como
internet en donde la participación ciudadana sea más directa y más centrada en los que realmente lo necesitan. Se resalta el
carácter fundamental de un direccionamiento con estrategias de competencia entre instituciones públicas, con mejores incentivos, mayor calidad y mejor desempeño en la prestación de servicios. Esta lógica económica puede llegar a ser exitosa si
no se pierde de vista la intención de generar prosperidad social antes que rentabilidad financiera.
M
Adaptación
Los procesos que se llevan a cabo deben ir innovando y cambiando de acuerdo no solo al ámbito local de los proyectos sino al
contexto nacional y global que los influencia directa o indirectamente. Actualmente hay falta de adaptación de las organizaciones públicas al contexto socioeconómico, un incremento en su tamaño e ineficiencia en la actividad y el gasto
público. Se requiere de adaptación a cambios externos y respuesta a intereses diversos, gestión orientada hacia el cliente, sus
preferencias y necesidades, introducción de competencia y mercado, utilización de métodos de evaluación, accountability y técnicas de gestión de carácter empresariales. Se debe luchar contra manifestaciones de corrupción, clientelismo e ineficiencia
de la GP en el país.
Fuente: Construcción propia con base en DNP, (2013).
Tabla 5. Principios de los Contratos Plan- CP.
Principios de los CP Que es
a. Más de uno Promover esfuerzos conjuntos y economías de escala
b. Largo plazo Superar visiones cortoplacistas.
c. Todos ponen Respaldar la autonomía territorial con la capacidad de aportar.
d. Desarrollo territorial Aunar esfuerzos y fortalecer el desarrollo conjunto del territorio.
e. Más de un sector Generar valores agregados con la intervención de varios sectores.
f. Armonización Articular acción territorial con los planes de desarrollo Nacional, Municipal y Departamental
g. Superar la planeación Orientar la acción conjunta hacia la ejecución de proyectos
h. Fortalecimiento Institucional Desarrollar y fortalecer capacidades en las instituciones de gestión pública territorial.
41
i. Construir sobre lo construido Reconocer el valor de los instrumentos de gestión territorial previos integrándolos al Contrato Plan.
Fuente: Construcción propia con base en DNP, (2013).
Tabla 6. Matriz de relación de Características de NGP y Principios de CP.
Características
de NGP
/Principios CP
A B C D E F G H I J K L M Total Máximo
NGP
/CP
a
b
c
d
e
f
g
h
i
Total
Máximo
CP/NGP
Fuente: Construcción propia con base en DNP, (2013).
Esta disposición facilita la sistematización y organización de la información y conduce a una mejor
comprensión de la interacción entre los resultados del análisis documental y el estudio de caso elegido.
Después de ubicar las variables en esta primera matriz de relación, se procede a dar valoraciones
numéricas de 0-3 de acuerdo con el grado de correspondencia o relación de unas variables con otras. Los
valores son los siguientes: 0 relación nula, 1 baja relación, 2 mediana relación y 3 alta relación. Como
resultado, una vez diligenciada la matriz, se suman las columnas y las filas para poder:
1. Por un lado (resultados verticales), ver que tanto las características de la NGP se enmarcan dentro de
los principios de CP, cuáles características de la NGP son las más influyentes actualmente en nuestro
país, y, determinar cuáles de ellas, no están siendo tomadas en cuenta en el momento de implementar
instrumentos de gestión pública como el CP, teniendo como base para este análisis la implementación de
sus principios.
2. Por otro lado, (resultados horizontales) ver cuánto se relaciona o no cada principio del CP con las
características de la NGP, y determinar el grado de relación con esta teoría, especialmente con sus
características fundamentales.
El primer análisis resultante es el de que tanto cada Característica de la NGP se enmarca dentro de los
Principios de los Contratos Plan, con una calificación de 0 a 100%, en la cual 0% significa que la
Característica de la NGP no tiene relación alguna con los Principios Contratos Plan, y 100% que la
característica de la NGP refleja totalmente los principios analizados. La calificación final de la
42
Característica de la NGP se presenta como un porcentaje entre las calificaciones asignadas a la
característica estudiada, y la máxima calificación posible que se presentaría si la Característica tiene alta
relación con todos los Principios de los CP.
Segundo se analizan los principios de CP obteniendo una calificación entre 0 y 100%, donde 0%
significa que el principio no se relaciona en nada con las Características de la NGP y 100% que el
principio tiene total relación con estas. Esta calificación final resulta de la suma de las calificaciones
asignadas al principio en cuestión, frente a la máxima calificación posible que se daría en el caso en que
el principio tenga alta relación con todas las Características de la NGP.
Es importante aclarar que este ejercicio se realizó con un grupo de expertos quienes conocen a
profundidad el tema y quienes pueden certificar y sustentar la validez de la información.
La segunda matriz busca identificar los retos que los CP enfrentan con su aplicación o pueden llegar a
enfrentar a futuro en Colombia a partir del análisis de sus principios (Tabla7). Esta matriz se diligencia
teniendo en cuenta los principios de los CP, y a partir de ellos se enuncian los retos que la
implementación de éstos presenta para el país. Además, esta matriz se construye con el fin de formular
algunas de las condiciones requeridas para aplicar esquemas compartidos y concertados de GP, y como
punto de partida de las entrevistas a profundidad.
Tabla 7. Matriz de Retos frente a la aplicación de los CP en Colombia
FueFuente: Construcción propia con base en DNP, (2013).
Principios de los CP Que es Retos para
la NGP
Elementos que contribuyen a un
modelo de gestión publico
compartido-
Más de uno Promover esfuerzos conjuntos y economías de escala
Largo plazo Superar visiones cortoplacistas.
Todos ponen Respaldar la autonomía territorial con la capacidad de aportar.
Desarrollo territorial Aunar esfuerzos y fortalecer el desarrollo conjunto del territorio.
más de un sector Generar valores agregados con la intervención de varios sectores.
Armonización Articular acción territorial con los planes de desarrollo Nacional,
Municipal y Departamental
Superar la planeación Orientar la acción conjunta hacia la ejecución de proyectos
Fortalecimiento
Institucional
Desarrollar y fortalecer capacidades en las instituciones de gestión
pública territorial.
Construir sobre lo
construido
Reconocer el valor de los instrumentos de gestión territorial previos
integrándolos al Contrato Plan.
43
4. RESULTADOS
En este aparte se presentan los hallazgos encontrados en el estudio de caso -Contrato Plan Atrato Gran
Darién-. Además, se muestran los resultados de la investigación, a partir del análisis de la matriz de
relación y de la aplicación de las técnicas e instrumentos mencionados en la metodología.
a. El estudio de Caso del CP Gran Darién.
El CP del Atrato Gran Darién, cuyo fin es promover el desarrollo de las regiones que comprende y de
sus habitantes, está suscrito por los gobernadores de Chocó30, Antioquia31 y Córdoba32, los 25 Alcaldes
de la región Atrato Gran Darién y el director del DNP.
El objetivo de este CP, es el desarrollo mancomunado de uno de los territorios con índices más bajos de
desarrollo y más agudos de pobreza33, y con altos grados de violencia, conflicto y explotación de
recursos naturales.
En respuesta a estos problemas, los departamentos de Antioquia, Chocó y Córdoba han aunado
esfuerzos en busca de una gestión concertada en el territorio del Atrato Gran Darién, con el fin de
lograr un desarrollo local y sostenible a través de la implementación del CP, cuyas etapas son: la
identificación de objetivos comunes, programas y proyectos, y la especificación de recursos necesarios
y de las entidades responsables de estructurar y promover procesos endógenos de mejoramiento.
El CP como acuerdo de voluntades, busca articular las acciones de los Departamentos y Municipios
que lo integran, con el fin de lograr una priorización estratégica y la construcción de una visión
compartida de desarrollo. En este proceso participan numerosos actores públicos, privados y de la
sociedad civil; entre estos se destacan: FONADE, que estructura los proyectos a desarrollar por un
territorio; el equipo de gerencia del CP, que acompaña a FONADE y, cuando es posible, estructura
algunos proyectos; y las gobernaciones, como responsables, generalmente, por los estudios y diseños
previo a los proyectos. Bajo la estrategia de “aunar esfuerzos frente a realidades comunes como superar
la pobreza extrema, ampliando capacidades sociales, económicas y ambientales” (DNP, 2013. p 6), a
través de líneas de acción encaminadas a fortalecer un desarrollo productivo y sostenible, el acceso a
viviendas, servicios públicos y conectividad.
30 Área de intervención: municipios de El Carmen del Atrato, Medio Atrato, Acandí, Unguía, Río Sucio, Carmen de Darién y Bojayá (DNP, 2013,
p 3). 31 Área de intervención: municipios de Vigía del Fuerte, Murindó, Chigorodó, Carepa, Apartadó, Turbo, Necoclí, San Pedro de Urabá, San Juan
de Urabá, Arboletes, Mutatá (DNP, 2013, p 3). 32 Área de intervención: municipios de Canalete, Los Córdobas, Puerto Escondido, Moñitos, Valencia, Tierra Alta y San Bernardo del Viento
(DNP, 2013, p 3). 33 “Presenta altas tasas de mortalidad infantil, pobreza y pobreza extrema, precariedad en el acceso y calidad de los servicios públicos vitales para
el bienestar y segmentación económica y social.” (DNP, 2013, p 2).
44
A partir de la revisión de entrevistas realizadas a algunos participantes del CP del Atrato Gran Darién y
al gerente del mismo, se han analizado los siguientes aspectos importantes de los CP: la ejecución, los
procesos, la toma de decisiones, los requisitos, la programación de recursos y la contratación, entre
otros. A continuación se expone lo encontrado a través del trabajo de campo y de la metodología
elegida para esta investigación, sobre estos aspectos.
Con relación a la ejecución de los CP, se resaltan las “victorias tempranas”34. Éstas representan uno de
los fines que deben perseguir los CP, ya que ellas dan legitimidad a estos proyectos y muestran el
compromiso que se tiene con el cumplimiento de metas a corto plazo. Algunos ejemplos de dichas
metas en el CP Gran Darién son: 1) Proyecto de plátano 2) Proyecto de sistemas de gestión del riesgo
para playas y litorales seguros 3) Proyectos de acueducto y alcantarillado que benefician a 3 municipios
de Córdoba, 4 de Chocó y 2 de Antioquia354) Proyecto de formación de docentes y 5) El corredor vial
desde Riosucio-Bajirá- Caucheras y El Tres -San Pedro de Urabá y Valencia-Tierra Alta (Entrevista.
Córdoba, Anobio).
Esta ejecución se lleva a cabo mediante una sola ruta de acción o proceso, la cual consiste en: 1) acotar
eje central, definir territorio y programar seguimiento 2) revisión de material para I ronda 3) I ronda -
cruce de prioridades y políticas nacionales y territoriales 4) comentarios y recomendaciones a
proyectos y propuestas de ajuste de acuerdo con diagnóstico 5) ajuste de proyectos con base en
comentarios- ficha Metodología General Ajustada (MGA) 6) revisión de fichas de proyectos 7)
estimaciones de recursos y fuentes 8) reunión de viceministros 9) revisión de material para II ronda 10)
II ronda - definición de recursos y fuentes de financiación 11) borrador de acuerdo estratégico 12)
reunión director DNP – gobernador 13) mecanismo de ejecución 14) ajuste de minuta 15) revisión
jurídica 16) programación mes a mes 17) firma acuerdo estratégico CP.
La toma de decisiones relacionadas al CP del Gran Darién se da desde varios niveles. Por un lado está
la elección de los ejes centrales y las prioridades del proyecto; ésta es llevada a cabo, desde el Consejo
Directivo, pasando también por el Comité Técnico y la Gerencia del CP; todos apoyados por el equipo
de CP del DNP. Por otro lado se encuentran las decisiones administrativas concebidas a través de
FONADE. Finalmente, las decisiones departamentales. Los departamentos funcionan como un enlace
34 “Se concibieron como victorias tempranas para acelerar su proceso de estructuración y por supuesto de ejecución. Obviamente no son los
únicos proyectos que se han concebido para el corto plazo.” (Entrevista Arnobio Córdoba, 2013) 35 “Los municipios beneficiarios del sector de Agua Potable y saneamiento para 2013 son: Córdoba: Canalete, Los Córdoba y Puerto Escondido,
Chocó: Medio Atrato (acueducto y alcantarillado), Unguía y Carmen del Darién. Antioquia: Turbo y Chigorodó” (Entrevista Arnobio Córdoba,
2013)
45
entre las gobernaciones y los comités, informando y tomando, en algunos casos, decisiones prioritarias,
una vez el CP se ha puesto en marcha.
El CP del Gran Darién, y los proyectos que los componen, deben cumplir con ciertos requisitos que van
de la mano con los beneficios que se busca proveer, entre los cuales se encuentran: la generación de
ingresos para las familias más vulnerables del territorio a través de cadenas productivas y del desarrollo
del sector turístico; la mejora de la calidad de vivienda por medio de la construcción de nuevas
viviendas con acceso a servicios públicos y de la implementación de planes departamentales de agua; la
inclusión social de familias en condición vulnerable apoyada en proyectos de seguridad alimentaria y
atención a la primera infancia; proyectos que amplíen la cobertura educativa tanto básica como superior
y la calidad de los maestros; y, finalmente, el mejoramiento de la movilidad entre regiones con
proyectos que apunten a la integración y a la recuperación de la malla vial.
Los CP pueden ser financiados a través de varias fuentes dependiendo del tipo de proyectos en los que
se centre el contrato. La fuente de financiamiento, en el caso concreto del Gran Darién, es el
Presupuesto General de la Nación, el cual puede destinar recursos ordinarios de inversión del sector o
sección presupuestal objeto del contrato. La Nación puede, también, financiar las contrapartidas de los
contratos plan de los cuales forma parte a través de recursos de crédito interno o externo, y/o
asumiendo compromisos con cargo a vigencias futuras, cuando el CONPES así lo determine (DNP,
2013, p.20).
Por otro lado, cuando las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) forman parte de
un CP, éstas pueden utilizar recursos propios; recursos del Sistema General de Participaciones (SGP)
de inversión o libre destinación, de acuerdo con el sector objeto de inversión; recursos de crédito que
contrate la entidad destinados a los proyectos objeto del CP; y, por último, recursos del Sistema
General de Regalías.
Cuando participan en el CP entidades territoriales asociadas a través de éste, éstas pueden utilizar los
recursos que determinen los asociados en el contrato correspondiente, siempre y cuando éstos
correspondan a los programas y proyectos aprobados en los planes de desarrollo respectivos, y cumplan
con los requisitos de aprobación por parte de las corporaciones respectivas (concejos municipales,
distritales o asambleas departamentales).
Otro tema importante es la programación de recursos. Ésta es compleja, ya que los recursos de la
Nación y del territorio se programan de acuerdo a varios factores como, la oferta de los mismos y
temas prioritarios como “las victorias tempranas” mencionadas anteriormente. A través de esta
46
programación se busca que los recursos sean capaces de cubrir las necesidades de los proyectos en
marcha y también de los venideros.
Los proyectos que involucran recursos de la nación -que en la práctica son todos-, requieren del
concepto técnico de los ministerios a los cuales pertenecen; lo anterior toma bastante tiempo y es
dispendioso. Una vez los proyectos cumplen con este requisito, se trasladan los recursos si están en otro
ministerio, o se apropian, si están en el ministerio del cual el proyecto hace parte, por medio de
CONFIS36 y CONPES37.
Finalmente, está el tema de la contratación que es complicado puesto que el CP no es una institución
con personería jurídica, por lo que no contrata. En cambio, éste se rige por la estructura del Estado y le
corresponde a los respectivos ministerios concretar los proyectos. A la fecha38, se han destinado $18739
mil millones en recursos al CP del Gran Darién, pero no se ha concretado ningún avance en ninguno de
los tres departamentos que se ha buscado ayudar. Poner en marcha el CP representa algunas
dificultades, las cuales surgen, específicamente, al momento de articular las planeaciones de las
distintas regiones y de poner a funcionar en conjunto los presupuestos de nación, departamentos y
municipios, y a la hora de proceder en términos de contratación y ejecución, pues para poder hacerlo
exitosamente hace falta, primero, fortalecer institucionalmente los entes territoriales involucrados e
igualar sus capacidades (El Colombiano, 2013).
Además de lo ya mencionado de los CP, cabe resaltar que este se divide en tres etapas: la
precontractual, que finaliza con la firma del CP; la contractual, que finaliza con la entrega de beneficios
a la comunidad; y la post contractual, que termina con el proceso de retroalimentación y ajustes al CP.
En la fase precontractual, se propone la iniciativa del acuerdo político y se perfilan los actores,
territorios, dimensiones y sectores que éste ha de abarcar. En esta etapa también se identifican las
estructuras técnicas y financieras que se tendrán en cuenta al momento de elaborar los proyectos y,
finalmente, se definen el esquema de ejecución y la construcción de la minuta del CP en torno a la
estructura institucional y jurídica del país; este último paso de la fase precontractual se conoce como el
acuerdo estratégico sobre el territorio y tarda un promedio de seis meses en elaborarse. En la fase
contractual, se firma el CP y, paralelamente, se da la etapa de funcionamiento, la cual consiste en la
ejecución, el seguimiento y la evaluación del proyecto o proyectos. Finalmente, en la fase pos
36 “Organismo adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de dirigir la Política Fiscal y coordinar el Sistema Presupuestal.”
(Min Hacienda, 2013). 37 “Ésta es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados
con el desarrollo económico y social del país.” (DNP, 2013). 38 Septiembre de 2013. 39 142 mil millones de la nación y 45 mil millones de las gobernaciones y los municipios
47
contractual, se llevan a cabo la evaluación final y la liquidación del CP, las cuales determinan los
impactos generados por éste.
De acuerdo a lo anterior , el CP Atrato Gran Darién puede considerarse un instrumento cuyo énfasis
está en ser compartido. Éste propone un desarrollo desde adentro y de acuerdo a las capacidades de los
actores, y busca consolidarlo a través del proceso de convergencia regional establecido en el PD 2010-
2014, el cual busca la coordinación y ejecución de los programas estratégicos contenidos en los PD
territoriales (en este caso, de Chocó, Córdoba y Antioquia), orientándolos hacia un mismo fin.
b. Análisis de los resultados
A continuación se lleva a cabo un análisis detallado de los resultados de la matriz de relación (Tabla 5)
entre la NGP como teoría y el CP Gran Darién como estudio de caso, y de la matriz de retos (Tabla 6),
con el fin de generar propuestas en torno a un MPGPC. Lo que esta investigación ha categorizado
como GPC40, comprende el conjunto de acciones que los Estados emprenden, a través de sus gobiernos,
para administrar recursos públicos de manera conjunta y así desarrollar obras y proyectos que
beneficien a la sociedad, satisfaciendo las necesidades y mejorando la calidad de vida de ésta. El
énfasis está en el carácter compartido, o en el trabajo en equipo para realizar estas tareas, y en crear
territorios más competitivos.
Tabla 5. Matriz de Relación
Principios
CP/Característic
as de NGP A B C D E F G H I J K L M Total Máximo NGP /CP
a 3 2 3 1 3 2 3 2 1 0 2 1 2 25 39 64%
b 1 2 1 2 3 2 1 1 2 0 2 0 2 19 39 49%
c 1 2 1 1 2 2 3 2 2 0 1 1 1 19 39 49%
d 2 2 2 2 3 2 3 1 1 1 1 2 1 23 39 59%
e 3 1 3 3 3 1 3 2 1 0 0 0 2 22 39 56%
f 2 1 2 2 3 1 2 0 2 0 0 0 2 17 39 44%
g 1 1 0 2 2 1 3 1 2 0 0 1 2 16 39 41%
h 1 2 1 2 2 2 2 1 3 2 1 1 1 21 39 54%
i 0 3 0 1 2 2 2 0 0 0 0 0 0 10 39 26%
Total 14 16 13 16 23 15 22 10 14 3 7 6 13
Máximo 27 27 27 27 27 27 27 27 27 27 27 27 27
40 Ésta involucra la participación de una gran cantidad de actores que promuevan una planeación concertada que se aleje de PD tradicionales, que
oriente la construcción de planes de abajo hacia arriba y en la cual la normativa no sea una camisa de fuerza para los ejecutores y los proyectos se
unan en torno a problemáticas en común y se desarrollen en dos o más territorios geográficos.
48
CP/NGP 52% 59% 48% 59% 85% 56% 81% 37% 52% 11% 26% 22% 48%
Fuente: Construcción propia con base en DNP, (2013).
Tabla 6. Matriz de Retos
Principios de los
CP Que es Retos para la NGP
Elementos que contribuyen a un modelo
de gestión publico compartido-
Más de uno Promover esfuerzos conjuntos y economías de escala
Articular los tres niveles de gobierno,
construyendo de paso cogobierno entre los
tres niveles
Discusión entre varios niveles de gobierno
Largo plazo Superar visiones cortoplacistas.
Concentrarse no solo en la planeación de
largo plazo sino en la programación y ejecución
Necesidad de poner el largo plazo como
premisa y articular a partir de allí las posibles diferencias que puedan existir
Todos ponen Respaldar la autonomía territorial con la capacidad de aportar.
Demostrar que es posible ejecutar desde los
niveles territoriales y que es posible también
aportar
Definición de esquemas de corresponsabilidad y cogestión
Desarrollo
territorial
Aunar esfuerzos y fortalecer el desarrollo
conjunto del territorio.
No perder de vista que el fin último de la
gestión es el desarrollo del territorio, no quedarse solo en los procesos
Definir el fin antes que los medios
Más de un sector Generar valores agregados con la
intervención de varios sectores. Administración articulada o intersectorial Gestión concertada, articulada y simultanea
Armonización
Articular acción territorial con los planes
de desarrollo Nacional, Municipal y
Departamental
Articular Sincronizar la intervención de los tres niveles
Superar la
planeación
Orientar la acción conjunta hacia la
ejecución de proyectos
Ir más allá de la planeación, desarrollar los ejercicios de planeación teniendo en cuenta
que lo que se planea si se va a ejecutar
El modelo de gestión no debe escindir el momento de la planeación del momento de
la ejecución
Fortalecimiento
Institucional
Desarrollar y fortalecer capacidades en
las instituciones de gestión pública territorial.
Los niveles territoriales inferiores deben
desarrollar capacidades de gestión
Todos deben poder, hay que apoyar y
fortalecer al que aún no puede
Construir sobre lo
construido
Reconocer el valor de los instrumentos de gestión territorial previos integrándolos al
Contrato Plan.
Dar continuidad, aprovechar lo que ya existe y continuar a partir de esto los nuevos
desarrollos
Tomar lo bueno sin distinguir quien lo hizo
i. Análisis de las características de la NGP con relación a los CP
La teoría de la NGP, proveniente del management privado, cuyo propósito es gestionar de forma más
eficiente y eficaz. Esta ha cobrado mucha fuerza y ha sido utilizada por muchos países, con buenos
resultados, a pesar de las críticas, en el sector público. La limitación principal del modelo de NGP, a la
cual responde la propuesta de esta investigación, es el enfoque en el individualismo económico. Éste
último, concebido en beneficio de la empresa independiente, debe ser repensado para dar paso a valores
conjuntos y a la colaboración interinstitucional, elementos fundamentales en la construcción y
ejecución de políticas públicas en el país (López, 2003, p. 8).
Aunque la aplicación de la NGP aún presenta debilidades en Colombia, ésta ha avanzado gracias a los
CP, los cuales han reforzado algunos de los pilares de esta teoría emprendiendo proyectos conducentes
49
a mejores resultados. El CP representa un esfuerzo formidable, por parte del gobierno y del DNP, por
mejorar la forma de hacer GP en Colombia. A continuación se evalúa la relación entre la teoría de la
NGP y el CP Atrato Gran Darién en que se centra el estudio de caso de este trabajo.
1) Desregulación del Gobierno
Al relacionar esta variable de la NGP con los principios de los CP, se obtuvo un porcentaje total de
relación de 52%. Esto evidencia que el país está distante de adoptar una posición en la cual la sociedad
y el ciudadano se aparten de instituciones coercitivas, y en la que se supriman regulaciones que no
promueven la eficiencia del Estado y su flexibilización.
Existe un debate muy grande, en Estados como el colombiano, con respecto a la desregulación;
específicamente, se discute en qué sectores del país ésta es conveniente o no. Este debate se encuentra
enmarcado por concepciones keynesianas, las cuales no atribuyen a la iniciativa de desregulación
efecto positivo alguno. A pesar de esto, el CP Atrato Gran Darién fortalece la desregulación a través
de: La posibilidad de intervención de capital y de empresas privadas en la oferta de servicios públicos
antes comisionados al sector público, y la apertura de espacio para la delegación de funciones y para la
toma de decisiones por parte de actores locales.
Se puede observar, en el CP Atrato Gran Darién, el interés por reforzar la desregulación con principios
como el del desarrollo territorial, que impulsa el progreso de territorios a través de proyectos y
gestiones conjuntas; de la apertura de nuevos negocios; de la minimización de trámites y permisos; y de
la armonización o integración de los planes de distintas regiones, con el fin de optimizar y mejorar la
operación de los actores intervinientes.
Además, se determina una relación alta entre la desregulación y el principio “más de uno” del CP,
orientado hacia la generación de competitividad y productividad, y hacia la reducción de precios y la
eficiencia en la oferta de los mismos. De la desregulación se destaca la articulación de esfuerzos entre
varios actores para llegar a acuerdos y la limitada influencia del gobierno. Ésta no debe confundirse
con la privatización ya que, a diferencia de esta última, la desregulación busca acompañar la función
del gobierno, complementándola con más espacios de competencia y a través de la creación de
entornos con mejores oportunidades de empleo, menores índices de pobreza y mejor calidad de vida.
Hace falta agregar que en Colombia la desregulación enfrenta un gran desafío: el uso indebido de este
instrumento como mecanismo que puede llegar a promover escenarios de corrupción y creación de
negocios ilegales. Por esta razón, deben llevarse a cabo estrategias de rendición de cuentas y de
50
transparencia que den a conocer la destinación y el uso de los recursos, especialmente en los casos en
que existan alianzas entre el gobierno y empresas del sector privado.
2) Menor Coste- Hacer bien la tarea. Generar rentabilidad
La aplicación de esta característica implica pasar de una cultura centrada en el gasto a una con
conciencia de costos. Al hablar de costos, no se habla sólo de recursos, sino también de tiempo y
esfuerzos invertidos. La obtención de buenos resultados y de una mayor rentabilidad (sea ésta la
sostenibilidad del Estado, la legitimidad frente a los ciudadanos, la eficiencia en las funciones o
prosperidad de la comunidad) actúa aquí como el objetivo y el menor costo es evaluado a lo largo del
proceso. Al cruzar los principios del CP con este elemento de la NGP, se obtuvo un porcentaje total de
relación de 59%, lo que refleja que el país aún no muestra suficientes intenciones de fortalecer
estrategias que conduzcan a menores costos. Sin embargo, es destacable la intención de los CP de
repartir competencias, generar incentivos para ofrecer servicios de mayor calidad y mejorar el
desempeño.
En la matriz se logró visualizar una alta relación entre esta característica de la NGP y principios básico
del CP Atrato Gran Darién como “construir sobre lo construido”, según el cual los CP valoran estudios
previos (talleres, concertaciones, reuniones para la elaboración de los PD territoriales, etc.) para
trabajar, o fortalecer las acciones que han de emprenderse, a partir de ellos. Adicionalmente, se
encontró relación media con los principios de “más de uno” (entre más participantes haya, más se
reducen los costos y es mayor el beneficio), “largo plazo” (se relaciona con el menor costo que se
obtiene en un proyecto de larga duración),“todos ponen”(el cual implica la cooperación y la disposición
de recursos por parte de varios actores que trabajan en conjunto para lograr una meta), “desarrollo
territorial” (se logra cuando se llevan a cabo procesos de manera adecuada y se consiguen resultados
satisfactorios y duraderos, los cuales conllevan al desarrollo y a la estructuración de condiciones que
mejoren la calidad de vida), y “fortalecimiento institucional” (evidenciado en la capacidad de
gobernabilidad del estado y en el aumento de la legitimidad y credibilidad frente a los ciudadanos).
En suma, se puede decir que el CP Atrato Gran Darién, en el que actúan varios entes responsables y,
por ende, más de uno vigila, es un buen ejercicio y un buen comienzo en la intención de evitar
despilfarro de recursos y el mal uso que, en algunos casos, se le da a los presupuestos territoriales.
No es ajeno que la disminución de costos sea un desafío. Sin embargo, ésta es posible siempre y
cuando se acompañe de procesos de competencia en el producto, de la desregulación explicada en el
punto anterior y de estrategias que amplíen la oferta de prestación de servicios de alta calidad.
51
3) Mecanismos de Competencia
Está estrechamente relacionado con el anterior ya que el fortalecimiento del mismo conduce a menores
costos de proyectos y resultados. Se busca, mediante estos mecanismos de competencia, romper con la
cultura de monopolio en que únicamente el Estado provisión a bienes y servicios, e incentivar la
competencia a través de nuevas estrategias de prestación de servicios que sigan la lógica del mercado.
En el caso de esta característica, se determinó un porcentaje total de relación de 48%(menos de la
mitad), lo que refleja el grado de debilidad que los CP presentan en cuanto a la aplicación de estos
mecanismos.
Este elemento tiene su más alta relación, en la matriz, con los principios de “más de uno” y de “más de
un sector”, a través de los cuales el CP Atrato Gran Darién fortalece la competencia, por ejemplo,
impulsando cadenas de producción y de industria en sectores agrícolas, de turismo, etc.
Además, se encontró una relación media con los principios de “desarrollo territorial” y “armonización”,
lo que indica que hace falta fortalecer áreas de cooperación y construcción de los territorios. Un
ejemplo de ello sería la integración de los sectores con múltiples empresas que presten un mismo
servicio pero que ofrezcan distintos beneficios de acuerdo al mercado.
4) Servicios de mayor calidad, y orientación al servicio y al ciudadano cliente41
Para una GP que busque la eficiencia y la eficacia, la provisión de servicios es un elemento clave. Este
implica, en otras cosas, la satisfacción del ciudadano (entendido por la teoría de la NGP como un
cliente). Se observó, en la matriz, que el CP Atrato Gran Darién guarda relación con la característica de
“servicios de mayor calidad, y orientación al servicio y al ciudadano cliente” a través de los principios
de “largo plazo”, garantizando mayor satisfacción en cuanto al tiempo y la durabilidad del servicio
prestado; “desarrollo territorial”, aumentando la satisfacción ciudadana y mejorando las condiciones de
vida por medio de la agrupación y satisfacción de las necesidades más urgentes de un gran territorio y
de la armonización de diferentes niveles territoriales; y “superar la planeación”, centrándose en la
ejecución de proyectos y en el fortalecimiento institucional, con el fin de mejorar la administración de
los servicios prestados y de generar mayor legitimidad institucional. Se encontró una fuerte relación
entre la característica en cuestión y el principio de “más de un sector”, debido a que mediante éste el
41 “El concepto de ciudadano ha tomado connotaciones diferentes según su capacidad para influir en la definición y distribución de bienes
públicos, de los bienes de consumo social. En un momento puede ser usuario, beneficiario o cliente. El usuario recibe los beneficios de manera
directa, pero no tiene suficiente capacidad para influir en la oferta o la demanda de estos bienes. El beneficiario recibe los beneficios y los
impactos indirectos de la distribución. El cliente recibe los beneficios directos pero además tiene la capacidad y los elementos para influir y
determinar la oferta y la demanda de dichos bienes” (Chica, 2011, p.63).
52
CP Atrato Gran Darién privilegia la intervención y/o asociación de proveedores para cumplir con las
tareas propuestas y con los resultados esperados, y para mejorar la calidad del servicio.
5) Eficiencia, productividad – Quién lo hace
La fortaleza de esta característica de NGP en los CP es muy notoria, lo que se evidencia en un
porcentaje total de relación de 85%. Los CP, participan de manera concreta en procesos de eficiencia,
promoviendo esfuerzos conjuntos y economías de escala en las que intervenga más de un actor. Dentro
del CP Atrato Gran Darién se establecen periodos de ejecución en los cuales prevalece el principio de
“largo plazo”. Adicionalmente, este instrumento se centra en el desarrollo territorial e incluye procesos
de armonización de planes de gobierno. Además, el CP busca, utilizar los recursos y alcanzar los logros
de un proyecto a partir de la menor inversión posible y sin sacrificar la excelencia del resultado o la
satisfacción del cliente.
6) Eficacia- Qué se hace
Este elemento hace referencia a la realización del objetivo propuesto. Es importante recalcar la relación
entre esta característica y la competitividad en servicios, pues ésta última no sólo busca cumplir la meta
presupuestada sino que busca hacerlo de la mejor manera posible.
Se encontró una relación media entre esta característica y los siguientes principios del CP: “más de
uno”, el cual relaciona la eficacia con estrategias de competitividad y con el uso de incentivos; “largo
plazo”, el cual ofrece la ventaja de una mayor cantidad de tiempo para la ejecución y la obtención de
resultados y el cual, por lo mismo, supone una evaluación más severa de la calidad del producto final;
“todos ponen”, el cual implica más recursos circulantes y más agentes de control pendientes de la
consecución de los proyectos; “desarrollo territorial”, “fortalecimiento institucional” y “construir sobre
lo construido”, los cuales buscan la optimización del tiempo y favorecen la consecución de resultados.
El porcentaje total de relación, para la característica de “Eficacia”, es de 56%, lo que evidencia la
aplicabilidad de este aspecto de la NGP al CP Atrato Gran Darién.
7) Descentralización
Este proceso ha recibido múltiples críticas, en Colombia, desde su adopción tras la constitución de
1991. Entre las debilidades que han sido objeto de crítica, hace falta destacar, por su relevancia a esta
investigación, la incapacidad de fortalecer los procesos de administración que se dan en los distintos
departamentos; lo anterior se debe a la mala gestión de recursos y a la corrupción.
53
El CP, por otro lado, fortalece estos procesos de administración de los departamentos a través de
contratos que beneficien y satisfagan las necesidades locales, y del diagnóstico correcto de los
requerimientos de la sociedad. Este diagnóstico permite atender estas necesidades o requerimientos de
manera eficiente y eficaz, y a través del nivel de gobierno indicado.
Esta variable se relaciona con varios principios del CP, entre los cuales se destaca, en primer lugar, el
“desarrollo territorial”, un punto fundamental para la consolidación de procesos de descentralización.
Principios como el “fortalecimiento institucional”, el cual permite la creación de igualdad económica y
de recursos entre departamentos y municipios, también se relacionan con esta característica de la NGP.
El CP organiza el mapa nacional con el fin de articular mejor los territorios y busca, también,
armonizar y fortalecer la capacidad institucional de departamentos y municipios a partir de
capacitaciones. En el caso concreto del CP Atrato Gran Darién, se pretende que los departamentos del
Chocó y de Córdoba logren aportar y contribuir al desarrollo junto al departamento de Antioquia, el
cual se considera un departamento con mayor equilibrio, mayor capacidad de innovar, mejor gestión
fiscal, menor índice de pobreza, y mejores condiciones generales de vida.
En la matriz de relación, esta variable obtuvo un porcentaje total de 81%, lo que indica la fuerte
presencia de iniciativas de “descentralización” en la estructuración y puesta en marcha de los CP. En
síntesis, se encontró una alta relación entre esta característica y los principios de “más de uno”, “todos
ponen”, “más de un sector”, “desarrollo territorial”, y “superar la planeación”; y una relación media
con los de “armonización”, “fortalecimiento institucional” y “construir sobre lo construido”.
8) Creación de unidades, entidades o agencias
Esta estrategia de la NGP busca la intervención de nuevos sectores, actores y recursos para la
consolidación de todas las fases de la GP y busca agilizar, a través de la creación de nuevas unidades,
la toma de decisiones y la elaboración de programas y proyectos.
En el CP Atrato Gran Darién, este elemento se manifiesta en la agrupación de gobernadores en torno a
proyectos comunes, y en la intención de complementar la descentralización e impulsar cambios desde
entidades reducidas. Sin embargo, tras el análisis de la matriz, se determinó un porcentaje total de
relación entre la “creación de unidades, entidad o agencias” y los CP de tan sólo 37%.
Se observa, en la matriz, una relación media entre este elemento y los principios de “más de uno”,
“todos ponen” y “más de un sector”, los cuales buscan, a través de los CP, asociaciones entre más de
54
dos actores que conlleven a construcciones conjuntas. Sin embargo, el CP no involucra la creación de
nuevas entidades, lo que explica el bajo grado de relación mencionado en el párrafo anterior.
Antes de considerar esta propuesta de crear nuevos entes de ejecución o instituciones que participen en
la construcción de resultados, hace falta preguntarse si las entidades con las que se cuenta actualmente
son competentes, y si es necesario crear nuevas figuras, o si basta con dotar de legitimidad y poder las
existentes.
Respondiendo a esto último, los CP se preocupan por fortalecer las instituciones y por llevar a cabo
capacitaciones humanas que conduzcan, a través de la delegación de responsabilidades y de la división
de tareas entre los asociados, a una mejor forma de administrar recursos y a la consecución de
resultados. Más específicamente, los CP buscan promover ejercicios dinámicos de planeación,
consolidar la ejecución de proyectos, y establecer controles y seguimientos fuertes que, en línea con la
teoría de NGP, generen una mayor eficacia y eficiencia. Sin embargo, los CP presentan una carencia en
cuanto a la forma en que los controles han de llevarse a cabo (sea por parte de la ciudadanía o por
entidades), por lo que valdría la pena pensar en un agente controlador.
9) Motivación para la mejora
La idea de que no sólo deben hacerse las cosas, sino que deben hacerse bien, es un punto fundamental
para la NGP. Esto implica llevar a cabo mejoras que involucren el Estado, la sociedad civil, y la
construcción de una vida digna para todos. El CP Atrato Gran Darién de manera particular intenta
responder a una variedad de necesidades o intereses; especialmente, a las de regiones con altos índices
de pobreza y con acceso limitado a la educación y/o a servicios básicos de sanidad. Respecto a lo
anterior, el objetivo fundamental de los CP es disminuir la brecha de desigualdad y la pobreza de los
departamentos involucrados, a través de la generación de oportunidades de empleo y de mejoras en las
condiciones y la calidad de vida.
En la matriz de relación, este elemento obtuvo un porcentaje general de 52%, lo que indica el grado de
importancia que los CP le atribuyen. Más específicamente, se puede observar una relación alta entre la
“motivación para la mejora” y el principio de “fortalecimiento institucional”, y una relación media con
los principios de “largo plazo”, “todos ponen”, “armonización” y “superar la planeación”.
10) Transparencia de procesos, planes y resultados. Rendición de cuentas
Esta variable es una de las innovaciones de la teoría de la NGP. Ella no sólo sugiere que se vigile el
destino de los recursos presupuestados dentro de un determinado proyecto, sino también que se rinda
55
cuentas a los ciudadanos (los principales beneficiarios de los servicio); también se preocupa porque se
apliquen sanciones en caso de que se incumpla lo presupuestado.
En la matriz de relación, este elemento obtiene un porcentaje total de 11%, lo que evidencia su bajo
grado de relación con los principios del CP y con el caso del Atrato Gran Darién. En base a la
experiencia del grupo entrevistado, y a dinámicas exitosas en países que cumplen rigurosamente con
los planteamientos de la NGP, se llega a la conclusión de que es necesario reforzar la rendición de
cuentas y la transparencia en Colombia, con el fin de evitar errores y mejorar procesos.
Además, es fundamental comenzar a evaluar y controlar, en tiempo real, el manejo y la inversión de
recursos, para poder reaccionar rápidamente a los inconvenientes que se vayan presentando.
Finalmente, hace falta generar una apertura de información hacia los ciudadanos para contrarrestar el
problema de la corrupción en la administración pública.
11) Mayor participación ciudadana- orientación ciudadano cliente
Con la teoría de la NGP se ha buscado una mayor participación ciudadana, en especial, en la toma de
decisiones. Respondiendo a fenómenos como la corrupción, el freno al desarrollo económico, la
pobreza arraigada, y la pérdida de legitimidad por parte del sector público, la participación se ha
establecido, en Colombia, como un instrumento necesario en la elaboración de políticas y planes que
contribuyan al desarrollo, a la rendición de cuentas y a procesos de control de recursos.
La participación ciudadana es un elemento importante en todos los instantes del proceso de GP, desde
la definición de objetivos de acuerdo a las necesidades, hasta la materialización de proyectos mediante
los cuales se puedan alcanzar estas metas. El ciudadano se convierte, de este modo, en un actor dentro
de todo el proceso de construcción de PP. Esta investigación valora el paso que se da, en la teoría de la
NGP, de un ciudadano-servidor a un ciudadano-cliente capaz de tomar partido, presentar quejas y
reclamos y exigir soluciones.
Para alcanzar una mayor participación ciudadana, se busca abrir espacios de diálogo que permitan
determinar, de acuerdo con las opiniones de los ciudadanos, cuáles de las situaciones que hace falta
resolver son las más importantes.
En la actualidad, el ciudadano cuenta con nuevos espacios de opinión, como los medios de
comunicación y las redes sociales, en donde expresar sus necesidades e inconformismos e impactar a la
sociedad se hace de manera inmediata. Sin embargo, el CP Atrato Gran Darién no cuenta -a la fecha de
la investigación- con mecanismos de participación ciudadana; en cambio, éstos son elaborados, según
56
lo manifestado por el grupo entrevistado para esta investigación, de acuerdo al PND y a PD aprobados
previamente por el gobierno nacional.
En la matriz de relación esta característica obtuvo un porcentaje total de 26%, lo que muestra el bajo
grado en que los CP la aplican. De acuerdo a la interpretación de las entrevistas, y a lo observado en el
trabajo de campo, este trabajo identifica que los niveles de participación ciudadana en los CP se deben
fortalecer mediante distintos mecanismos, entre los cuales se encuentran: (1) mayor acceso a la
información; (2) consulta de preferencias, satisfacción o necesidades del ciudadano a través de
encuestas; (3) la cogestión en la elaboración y construcción de tareas públicas que resulte de
asociaciones, comités de acción, o consejos comunitarios que realicen, conjuntamente con el sector
público, acciones que favorezcan a la comunidad; e (4) involucrar a los ciudadanos en la toma de
decisiones y fortalecer el sector local mediante la interacción entre actores privados, públicos y de
sociedad civil. Este mecanismo es altamente compatible con el CP, ya que en este último participan
subregiones que emprenden acciones de manera conjunta para cumplir proyectos específicos.
12) Mejores sistemas de elección
En un contexto como el colombiano, los gobiernos deben pensar en mejores formas de elegir
dirigentes, políticas, instrumentos de ejecución, etc., las cuales involucren tecnologías como el internet,
y a través de las cuales la participación ciudadana sea más directa.
Dentro de la figura de los CP, la variable de “mejores sistemas de elección” no presenta gran
importancia; lo anterior se puede observar en la matriz, en donde este elemento obtiene un porcentaje
total de relación de 22%. Su poca recurrencia se debe a la reducida cantidad de elecciones que se dan
dentro del CP.
Sin embargo, esta característica se relaciona con la intención inicial de los CP de vincular actores del
sector local a la formulación de políticas y proyectos, lo que implica que la vocería de los ciudadanos
pase a manos de personas que en realidad aboguen por los intereses de la mayoría. Esta iniciativa
requiere la creación de comités o de asociaciones pequeñas, según sectores de acción o temas
problemáticos, a través de las cuales los ciudadanos puedan participar en la construcción y elección de
objetivos y propuestas en torno a los distintos temas a resolver.
13) Adaptación
La teoría de la NGP reafirma la necesidad de crear políticas y proyectos que contemplen procesos
innovadores y dinámicos, que se adapten al cambio, y que respondan no sólo al contexto local, sino al
nacional y al global, el cual impacta indirectamente a todos los territorios.
57
En la matriz de relación, la variable de “adaptación” obtiene un porcentaje total de 48% respecto a su
relación con los principios del CP. Tras la revisión de los puntajes individuales, se observa que, a pesar
de que esta característica haga falta, en general, en instrumentos como el CP, ella corresponde con
algunos de sus principios, tales como: “más de uno”, “largo plazo” (el cual rompe con la lógica
tradicional de proyectos de corto plazo, y cuya propuesta de ampliar el tiempo de duración de políticas
resulta en la necesidad adaptarlas a las coyunturas), “más de un sector”, “armonización” (la articulación
de la acción territorial con los planes de desarrollo Nacional, Municipal y departamental) y, finalmente,
“superar la planeación” (el cual implica la ejecución de proyectos a través de acciones conjuntas).
De acuerdo a los expertos entrevistados, la debilidad de esta característica en los CP se debe, por un
lado, a la incapacidad del sector público de ajustar políticas al contexto socioeconómico colombiano y,
por otro, a la lógica que la planeación sigue en este país, la cual consiste en elaborar PD en base a
aquellos creados previamente. De este modo, aunque los PD sean reformados gobierno tras gobierno,
éstos siempre mantienen el mismo esquema, el cual, muchas veces, no responde apropiadamente a las
circunstancias específicas de un territorio. Frente a lo anterior, surge la crítica de que, en Colombia, las
políticas no se adaptan sino que se copian.
Para fortalecer este elemento de la NGP en Colombia, se requieren políticas y proyectos que se adapten
a cambios externos y respondan a intereses diversos, una gestión orientada hacia el ciudadano-cliente,
la introducción de competencia en el mercado, métodos de evaluación, accountability, y técnicas de
gestión de carácter empresarial que den paso a políticas más acertadas. Estas iniciativas permiten
luchar contra manifestaciones de corrupción, clientelismo e ineficiencia en la GP del país.
Hace falta destacar que los CP tienen la capacidad de adaptar el PND y los PD a proyectos que se
consolidan entre la nación y actores o entidades locales. La iniciativa del CP de elaborar propuestas o
generar ideas que compartan un mismo objetivo (fortalecer la planeación integral en pro del desarrollo
territorial) muestra una tendencia de este instrumento hacia la variable de la NGP conocida como
“adaptación”. Sin embargo, una vez estos contratos son firmados, su estructuración no permite
modificaciones o adaptaciones, lo que limita el fortalecimiento de la variable de adaptación.
Resumiendo, se deben impulsar dentro de los CP las siguientes características de la NGP: La
transparencia de procesos, planes y resultados se debe fortalecer a través de ejercicios de rendición de
cuentas en los que la sociedad civil actúe como el principal crítico. También, se deben castigar o
sancionar los incumplimientos y se deben evitar acciones como la demora en la entrega de resultados y
la adición de recursos. Por otro lado, se debe generar una mayor participación ciudadana que vaya más
58
allá de la consulta previa o de la formulación de planes de desarrollo. Adicionalmente, es necesario
crear mejores sistemas de elección en tiempo real, siguiendo el ejemplo de las empresas del sector
privado, dándole prioridad a la prosperidad social y no a la rentabilidad financiera.
ii. Análisis de los principios del CP con relación a la NGP
Esta investigación toma como caso de estudio el CP porque este instrumento propone crear espacios de
GPC y de Planeación Concertada, fortalece la aplicación de teorías como la NGP, y materializa
prácticas de eficiencia y eficacia en los procesos de gestión del gobierno. A continuación se muestra, a
partir del análisis de las entrevistas realizadas y de la observación de campo, cómo cada principio del
CP apoya o corresponde con las características de la teoría de la NGP.
1) Más de uno
El CP promueve esfuerzos conjuntos o, más específicamente, la asociación entre diferentes entes
territoriales para generar desarrollo regional y resolver problemas en común. Esta iniciativa va de la
mano con la intención de elaborar proyectos de largo plazo y de generar una reducción de costos
favorecida por economías de escala. Lo innovador del CP es el carácter multinivel de los proyectos que
abarca y la asociación que se lleva a cabo, a través de éste, entre los diferentes niveles de gobierno.
El grado de conexión entre este principio del CP y la teoría de la NGP es, según los resultados
obtenidos en la matriz de relación, de un total de 64%. Algunas de las variables fuertes de la NGP que
sobresalen en este principio son: “la desregulación del gobierno” (fortalecida con la flexibilidad y
eficiencia en la prestación de servicios públicos), “los mecanismos de competencia” (los cuales generan
servicios de buena calidad), “la eficiencia” (ésta se enfoca, más que en los recursos utilizados, en los
logros obtenidos) y “la descentralización” (relacionada con la diversificación de tareas y delegación de
responsabilidades a entes territoriales y actores participantes en el acuerdo para que éstos no dependan
de las decisiones del gobierno central nacional).
También deben mencionarse las variables que presentan relación media con este principio del CP y que
no se manifiestan con fuerza en él, entre las cuales se encuentran: la “reducción de costos” (punto
fundamental para el aprovechamiento de recursos y para lograr los resultados esperados), la “eficacia”
(propone alcanzar objetivos que mejoren condiciones de vida), la “creación de unidades y agencias”
(fundamental para la construcción, el control, y el seguimiento de proyectos), la “participación
ciudadana” (base de la determinación y consolidación de las soluciones que han de formar parte del
CP) y, finalmente, la “adaptación” de planes construidos con anterioridad a las coyunturas cambiantes.
59
2) Largo plazo
Este principio del CP es innovador porque busca superar las visiones de corto plazo que han
predominado en el gobierno de Colombia, promoviendo proyectos más duraderos.
Un reto que enfrenta la aplicación de este principio es la normatividad según la cual los presupuestos
son asignados por periodos de uno o dos años. Lo anterior representa una gran limitante para los CP,
los cuales son pensados para periodos de tiempo más prolongados, ya que cada año se deben buscar,
nuevamente, los recursos para el proyecto, y en este proceso se pierde el tiempo y la continuidad. La
creación de presupuestos a largo plazo es necesaria para alcanzar el ideal de que “se
realicen oportunamente todos los procesos presupuestales para asegurar que la entidad territorial
cuente con los recursos requeridos para cumplir los compromisos que adquieran en el marco de
los Contratos Plan en los que participe" (DNP 1, 2013, p. 26).
En la matriz de relación se observa un 49% de reciprocidad entre este principio y las variables de la
NGP. Se destaca la alta conexión con la variable de “eficiencia”, ya que periodos prolongados de
tiempo favorecen la productividad y el logro de los objetivos propuestos. Por otro lado, se observa una
relación media con variables como “menor costo”, la cual conduce a políticas y proyectos con visión de
largo plazo, “servicios de mayor calidad”, los cuales se logran a través de la dedicación a la solución de
problemas, y “la eficacia”. “La participación ciudadana” también es fortalecida a través del “largo
plazo”, ya que este principio del CP permite que haya más tiempo para la negociación o diálogo entre
los niveles altos de gobierno y de planeación y los niveles más bajos de gestión (la población). Por
último, “la adaptación” es una característica clave para la consolidación de proyectos o planes a largo
plazo y para aprovechar diagnósticos previos, ajustándolos a nuevas coyunturas.
3) Todos ponen
El CP aspira a fortalecer la autonomía territorial y, en especial, la capacidad de participación de los
municipios y departamentos en la toma de decisiones y en la construcción de políticas que los
favorezcan. En la matriz de relación, el principio de “todos ponen” obtiene un puntaje general de 49%
respecto a su conexión con las variables de la NGP.
Se observa una alta relación entre este principio y la variable de “descentralización”, ya que la
participación o colaboración que se da, en el CP, entre las diferentes entidades territoriales da paso a un
proceso más autónomo, como el que se busca mediante la descentralización. El CP pretende, al igual
que esta característica de la NGP, que las decisiones no sean tomadas desde un centro y, en cambio,
60
busca una unión de esfuerzos entre varios actores con el fin de tomar decisiones que respondan a
propuestas independientes elaboradas por los beneficiarios y los ciudadanos.
Las siguientes variables de la NGP guardan una relación media con este principio: “menor costo”, por
sus elementos de financiación compartida y de proporcionalidad en la contribución; “eficiencia” y
“eficacia”, relacionadas con la consecución de resultados a partir de un uso justo de recursos; “creación
de unidades” y, en especial, creación de direcciones que orienten el proceso y coordinen los esfuerzos
entre los actores participantes; y, finalmente, “motivación para la mejora”, premisa que orienta la
estructuración y el proceso de los CP.
4) Desarrollo territorial
El gobierno nacional ha promovido el CP, y los acuerdos entre entes territoriales, con la intención de
conectar poblaciones colombianas entre sí, de vincular regiones con áreas de producción y mercados
influyentes, y de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones. Con este instrumento, se busca el
progreso y el desarrollo de los territorios, más específicamente, a través del fortalecimiento de la
infraestructura, las comunicaciones, los servicios públicos y el transporte. A través de esta herramienta
se pretende alcanzar un propósito en común -generar desarrollo- a partir de cuatro líneas de
intervención, como en el caso específico del CP Atrato Gran Darién42.
La matriz califica la relación total entre el “desarrollo territorial” y las variables de la NGP con un
59%. A través del análisis de los porcentajes individuales se determinan los aspectos a fortalecer y los
puntos a tener en cuenta. Se observa una relación media con la característica de “desregulación”, ya
que los CP promueven la delegación de los servicios públicos a terceros para que éstos tengan un
mayor y mejor impacto; de “menor costo”, ya que el CP está orientado hacia esta característica y ayuda
a generarla a través de mecanismos de competencia; y de “servicios de mayor calidad”, “eficiencia”, y
“mejores sistemas de elección”, ya que el desarrollo territorial implica el fortalecimiento de estos
elementos de la NGP.
Adicionalmente, sobresalen dos variables por la alta relación que éstas guardan, según la matriz, con el
desarrollo territorial: la “eficiencia” y la “descentralización”. Sin eficiencia, los procesos difícilmente
conducen al desarrollo de territorios y, en cuanto a la descentralización, al otorgarles más poder a los
gobiernos locales, esta ayuda a que los departamentos lleven a cabo Contratos Plan de manera
42 Las cinco líneas de intervención son: desarrollo productivo, vivienda y servicios públicos, desarrollo social sustentable, infraestructura y
energía (Ramos, 2013, entrevista).
61
autónoma. De este modo, los territorios que participan en un CP pueden tomar decisiones sin depender
de un gobierno central y asegurarse de lograr los objetivos conducentes a su propio desarrollo.
5) Más de un sector
Uno de los problemas que da origen a la discusión de esta investigación es la incidencia de políticas
sectorizadas en Colombia y, en especial, la imposibilidad de unir estas iniciativas en un solo plan que
abarque distintas regiones, que promueva la cooperación entre varios actores para alcanzar soluciones,
y que permita alcanzar resultados concretos. Con el fin de aportar elementos que sirvan para generar
una unión y una construcción conjunta de políticas, este trabajo analiza el CP, una estrategia del
gobierno nacional que es un buen ejemplo de coordinación entre niveles gubernamentales por su
intención de unir esfuerzos en torno a un mismo propósito.
Es una realidad que en los CP participan varios sectores en una planificación concertada. Sin embargo,
al estudiar estos instrumentos frente a la teoría de la NGP, se observa que aún hace falta fortalecer
algunos aspectos del principio de “más de un sector” a través de la aplicación de las siguientes
características de la NGP: “menor costo”, “eficiencia” (en la construcción de resultados), y
“motivación para la mejora” (orientada por la determinación de metas y fines).
Por otro lado, hay características de la NGP que se fortalecen con este principio del CP en particular.
Para comenzar, la “desregulación” se fortalece a través de la intervención de nuevos actores privados y
territoriales en la construcción de un gobierno más flexible, preocupado por vigilar y supervisar la
prestación de servicios. Por otro lado, las características de “eficacia”, “servicios de mayor calidad” y
“mecanismos de competencia” se fortalecen a través del emprendimiento, por parte de nuevos actores,
quienes, motivados por la competencia, promueven la buena calidad de los bienes y servicios ofrecidos,
y se comprometen con el cumplimiento eficiente de contratos que conducen al desarrollo territorial.
Finalmente, el principio de “más de un sector” fortalece la “descentralización” a través de la intención
de generar sectores autónomos que, a pesar de ello, no pierdan de vista el trabajo en equipo.
6) Armonización
El principio de “armonización” es fundamental para la construcción de una gestión compartida en el
país. Con éste se busca que los gobiernos, al participar en un proyecto, establezcan sus prioridades y
elaboren un programa que no choque ni interfiera con las directrices de los gobiernos centrales y/o
departamentales. La implementación de esta iniciativa es central en Colombia, ya que ésta conduce
exitosamente al desarrollo y a la coordinación de acciones necesaria para lograr buenos resultados.
62
Lo fundamental de este principio del CP es la articulación de los planes de desarrollo nacional,
departamental y municipal. Lo anterior se logra estableciendo objetivos claros que reúnan los intereses
de todos los participantes de estos planes. Sin embargo, analizado frente a la NGP, el principio de
“armonización” obtiene un porcentaje de tan solo 44% en la matriz por su bajo grado de conexión con
esta teoría.
Entre las variables de la NGP que se relacionan con este principio de CP se encuentran la “eficiencia”,
la “desregulación del gobierno”, “servicios de mayor calidad”, “mecanismos de competencia”,
“descentralización” y “motivación para la mejora” (en el caso particular del CP Atrato Gran Darién, se
observa la intención de mejorar las capacidades de gestión de los departamentos que lo componen
(Chocó, Antioquia y Córdoba), a través de capacitaciones y formaciones en distintas destrezas, y con el
fin de igualar sus niveles de competitividad). Adicionalmente, la “armonización” se relaciona
fuertemente con la característica de “adaptación” al tener en cuenta el carácter dinámico y cambiante
de coyunturas específicas y al buscar adaptar los múltiples niveles de los proyectos tanto al contexto
local, como al nacional y global.
Por otro lado, las variables de NGP que necesitan más atención dada su baja conexión con este
principio incluyen la “eficacia”, la “creación de unidades, entidades o agencias”, la “transparencia de
procesos, planes y resultados”, “mayor participación ciudadana” y “mejores sistemas de elección”.
7) Superar la planeación
La planeación, como herramienta de solución a problemas de política pública, ha perdido un poco su
enfoque hacia el desarrollo y el cumplimiento de metas concretas.
El CP busca fortalecer estos aspectos promoviendo la ejecución conjunta de proyectos (involucrando
esfuerzos de varios actores) y dando prioridad a la consecución de resultados sobre los medios
utilizados para lograrlos. Para lograr buenos resultados y, de este modo, mejorar las condiciones de
vida, este instrumento se preocupa por invertir y proyectar adecuadamente los presupuestos asignados.
Con el principio de “superar la planeación” se espera pasar de la planeación a procesos de planificación
que involucren elementos como la toma de decisiones, la previsión o anticipación de posibles
problemas, y la visión a futuro.
En la matriz de relación, este principio obtuvo un total de 41%, lo que evidencia su baja conexión con
la NGP. Aun así, algunas de las variables de la teoría de la NGP concuerdan con este principio, entre
las cuales vale la pena mencionar: la “descentralización”, la cual, al promover la autonomía en la toma
de decisiones, facilita la ejecución de proyectos y la consecución de resultados; los “servicios de mayor
63
calidad”; la “motivación para la mejora”, en la cual se centran los procesos de planeación; y la
“adaptación”, la cual busca que en la planificación se tengan en cuenta visiones a futuro y se anticipen
los posibles riesgos. Adicionalmente, hace falta fortalecer características como la “desregulación”, la
cual, mediante la flexibilización y disminución de trámites, es capaz de agilizar procesos de GP.
8) Fortalecimiento Institucional
Frente a la elaboración de los CP, surge el reto de fortalecer los departamentos y municipios que
participan en ellos. En el caso concreto del CP Atrato Gran Darién, se observa una desigualdad entre
las capacidad de los departamentos involucrados (Chocó, Córdoba y Antioquia), a lo que el gobierno
nacional y las instituciones a cargo del proceso responden ayudando y fortaleciendo a los actores que
así lo requieran. De este modo se pretenden desarrollar mayores capacidades de gestión en los
territorios e instituciones públicas que sean inferiores en este respecto.
En la matriz, el principio de “fortalecimiento institucional” obtiene un 54% respecto a su relación con
la NGP.
Las variables de la NGP que sobresalen en este principio son los “servicios de mayor calidad”, los
cuales, a su vez, se centran en la “eficiencia” y la “eficacia” en la ejecución de recursos, y el “menor
costo”. También se destaca la relación entre el “fortalecimiento institucional” y las características de
“descentralización”, “motivación para la mejora” (beneficiada directamente a través de los procesos de
fortalecimiento institucional), y “transparencia y rendición de cuentas” (uno de los objetivos de este
principio).
Por otro lado, hace falta impulsar, por medio del “fortalecimiento institucional”, las siguientes
características de la NGP: la “competencia”, “mayor participación ciudadana” y la “adaptación”.
9) Construir sobre lo construido
Este principio es un tema de debate dentro de la GP. Por un lado, se considera que al seguir este
principio en la elaboración de planes y proyectos, se corre el riesgo de perder de vista las coyunturas
actuales. Por otro lado, se recomienda el uso de diagnósticos previos en la construcción de proyectos
para reducir costos, ahorrar tiempo y agilizar los procesos de planeación y ejecución.
El CP, reconociendo el valor de los instrumentos previos de gestión territorial,busca adaptar planes ya
desarrollados a las necesidades de los actores que intervienen en él, permitiendo acciones rápidas y
certeras. No obstante, el CP no descuida las circunstancias actuales que lo envuelven y se adapta
también a éstas.
64
En cuanto a la participación ciudadana, por medio de las entrevistas realizadas durante esta
investigación, se llega a la conclusión de que los CP no abren espacios para ésta. El PND es el único
espacio en que la ciudadanía participa en la toma de decisiones relacionadas con el CP.
Dentro de la matriz de relación, este principio obtiene un porcentaje de 26% de acuerdo con su
conexión con las variables de la NGP. Este porcentaje es sorprendentemente bajo ya que “construir
sobre lo construido” es uno de los principios innovadores del CP y se relaciona con procesos de
eficiencia, ahorro de costos, y eficacia, elementos centrales para procesos exitosos de NGP.
Los “servicios de mayor calidad” son una de las características que deben fortalecerse en este principio
de CP, ya que éste al estar proclive a obviar las problemáticas coyunturales y contextuales, por estar
basado en los PD, debe evaluar periódicamente las necesidades más urgentes y responder a ellas
adecuadamente.
En conclusión, el análisis que se lleva cabo en este trabajo revela que el CP representa un avance en la
implementación de procesos compartidos de GP en Colombia. Sin embargo, hace falta fortalecer la
relación de este instrumento con algunas características de la NGP para hacer de él una verdadera
herramienta para la construcción de procesos de GP encaminados al desarrollo. Entre las variables de
NGP que hace falta fortalecer, en general, dentro de este instrumento, se encuentran: la
“desregulación”, para generar procesos de flexibilidad, por ejemplo, en la prestación de servicios;
“menor costo” y aprovechamiento de recursos; “mecanismos de competencia” entre entidades
territoriales y contratantes del CP; “creación de unidades o agencias” que dirijan adecuadamente este
instrumento del gobierno; “rendición de cuentas”; “mayor participación ciudadana” en la toma de
decisiones; “mejores sistemas de elección”; y, por último, “adaptación” del CP a distintos contextos.
65
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Pensar en fortalecer la GP en Colombia deviene de la intención por garantizar buenas condiciones de
vida y satisfacer las necesidades básicas de los ciudadanos. Con este propósito, el gobierno ha buscado
implementar herramientas relacionadas con la teoría de la NGP, las cuales permitan el uso eficiente de
los recursos públicos, la transparencia y la rendición de cuentas, la participación ciudadana, y el
fortalecimiento de la lucha contra la corrupción y de la vocación del servicio público, ejemplo de ello
es el CP. (PND 2010-2014).
Los CP han dado una nueva orientación a la GP en el país al conectarla con elementos como la
cooperación y el compromiso en la construcción del desarrollo y en la consolidación de resultados. Sin
embargo, definir un modelo de GP en Colombia es aún difícil. A lo largo de esta investigación se
pueden extractar elementos importantes resultado de la coincidencia entre algunos de los
planteamientos de la NGP y los CP, y a partir de ellos intentar construir un concepto de GP para el país
que además rescate el carácter compartido que necesita Colombia.
Es claro que no se puede aplicar un modelo general de GP en Colombia, debido a la diversidad y a las
necesidades específicas de este país. En cambio, hace falta implementar propuestas que respondan a
éstas últimas y llevar a cabo estrategias de construcción de desarrollo, especialmente a partir del
desarrollo endógeno con enfoque territorial, en donde participen los distintos niveles del gobierno y se
articulen capacidades de planeación, gestión y financiamiento.
Con el análisis del CP se ha dado lugar a pensar a este como un instrumento adecuado en la intención
por afianzar propuestas tendientes a robustecer la GP en el país. Esto por los siguientes aspectos:
En primer lugar fortalece la responsabilidad compartida y no sectorial; es decir, que prima una gestión
conjunta y se da una articulación de actores. En segundo lugar, consolida el papel delegado al
Departamento como entidad territorial directora y coordinadora de los proyectos regionales
identificados en su plan de desarrollo y de los municipios que comparten la gestión. De este modo, los
CP complementan el proceso de descentralización, haciendo efectivos principios tales como la
concurrencia43, la subsidiariedad44 y la complementariedad45, los cuales emanan de la Constitución. Y
43 “Cuando la Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté
establecido, con respeto de su autonomía… la aplicación del principio de concurrencia se da cuando existan competencias y funciones
compartidas entre los diferentes niveles de Gobierno. Estos realizarán articuladamente las acciones administrativas, técnicas y presupuestales
necesarias para el cumplimiento de las funciones” (Min. Interior. 2013. P 8). 44 “La subsidiariedad está asociada con la posibilidad de que las entidades territoriales, y únicamente para el evento de no poder ejercer
determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que estas le colaboren en
66
en tercer lugar reconoce un marco normativo que busca la consolidación de un instrumento de política
pública, promulgándose dos leyes de la república que encuentran en éste un instrumento idóneo para
procesos de eficiencia y eficacia del Estado en ciertas materias.
Sin embargo lo reciente del CP hace que al momento de aportar elementos para la construcción de un
MPGPC, presente aciertos y debilidades bajo la óptica de la NGP. Lo destacable de esta herramienta es
que promueve una GP preocupada por unir esfuerzos con el fin de lograr resultados concretos y por
innovar y desarrollar estructuras eficientes y tecnológicas, y en la cual participan instituciones
interesadas en cooperar entre ellas para ofrecer un mejor servicio bajo estándares de control y
transparencia.
Si bien los CP aportan significativamente a la consolidación de características de la NGP en Colombia,
la matriz elaborada en esta investigación revela que aún hay variables de esta teoría que no tienen
mucha fuerza dentro de estos instrumentos. Bajo esta óptica el CP es fuerte en la aplicación de las
siguientes características de GP:
(1) el fortalecimiento de procesos de desregulación del gobierno, (2) la reducción de costos al ser un
instrumento que busca la cooperación y la maximización de resultados con menos recursos a más
niveles de gobierno y la generación de rentabilidad (3) la mejora de calidad en la prestación de los
servicios y la orientación hacia el usuarios y sus necesidades, se tienen en cuenta las peticiones del
ciudadano y sus necesidades resultantes de la consulta previa (4) la generación de eficiencia y
productividad por parte del ejecutor de las actividades (5) la eficacia en la generación de resultados y
consecución de metas (6) el fortalecimiento de la Descentralización –que debe seguir en proceso de
consolidación- y (7) la motivación para la mejora.
En cuanto a las debilidades encontradas, es oportuno mencionar que los CP pueden llegar a consolidar
los siguientes postulados de la teoría de la NGP: (1) La generación de mecanismos de competencia, (2)
La creación de unidades, entidades o agencias, (3) El énfasis en la transparencia de procesos, planes y
resultados y la de rendición de cuentas, (4) Aumentar la participación ciudadana; concebir al ciudadano
como cliente, (5) Mejorar los sistemas de elección y (6) La adaptación.
el ejercicio de sus competencias… la aplicación del principio de subsidiariedad se da cuando una entidad territorial carezca de capacidad
administrativa, técnica y presupuestal para asumir sus competencias y funciones exclusivas; tendrán que asumirlas transitoriamente los niveles de
gobierno superiores. También podrán asumir dichas competencias las entidades con mayor categoría fiscal. (Min. Interior. 2013. P 8). 45 “La complementariedad se refiere a perfeccionar la prestación de servicios a cargo de las entidades territoriales, y a su vez establece
mecanismos como la asociación, cofinanciación, delegación y/o convenios. La aplicación del principio de complementariedad se da cuando una
entidad territorial carezca de capacidad suficiente en términos administrativos o técnicos o presupuestales para asumir sus competencias
exclusivas, los niveles de gobierno superiores mejorarán el cumplimiento”. (Min. Interior. 2013. P 8).
67
Además, de los principios del CP analizados en el apartado de resultados (Tabla 6), se hallaron ciertas
condiciones que hace falta robustecer en aras de construir el modelo para esta investigación. En primer
lugar, se deben asignar recursos por un período de tiempo de más largo. El CP representa un buen
ejercicio para empezar a elaborar políticas de largo plazo; especialmente respecto al presupuesto
destinado a proyectos en materia de superación de pobreza, mejora de infraestructura y ampliación de
servicios públicos, entre otros. En primer lugar, el presupuesto, entendido hoy como insumo, debe
pasar a ser concebido en función a resultados. En segundo lugar, debe superarse la limitante que
presenta el país al no estar jurídicamente reglamentado para proveer recursos más allá de uno o dos
años, lo que puede afectar la disponibilidad de dinero y, por ende, la culminación de proyectos. Otro
problema que debe superarse es la repartición de estos presupuestos entre los diferentes niveles del
gobierno, lo cual limita el aporte hecho a proyectos que busquen emprenderse conjuntamente, entre
distintos niveles, debe pensarse en presupuestos regionales como los propuestos por el CP.
Adicionalmente, deben reforzarse procesos como la descentralización a través del fortalecimiento y el
empoderamiento de departamentos y municipios para que éstos tomen decisiones y participen de
manera activa en proyectos que los beneficien. El CP hace énfasis en lo anterior especialmente, en la
capacitación de entidades y el fortalecimiento institucional para motivar la competencia. Una propuesta
que surge, respecto a la capacidad institucional, es la de crear oficinas de planeación municipal desde
las cuales se dirijan los CP y se manejen los sistemas de presupuesto, seguimiento y capacitación, y en
las que lo primordial sea el asentamiento de esquemas financieros ordenados.
Por otro lado, no se puede ignorar que la evolución de la planeación, en Colombia, se ha dado de
manera ineficiente. Esta ineficiencia puede deberse, en palabras de Jiménez (2003) al hecho de que la
planeación siempre es pensada a corto plazo, respondiendo, únicamente, a las necesidades del gobierno
actual. La falta de participación, el escaso análisis social y la carencia de coordinación entre los
diferentes niveles del gobierno son otras de las posibles razones de esta ineficiencia, lo que se refleja en
que su crecimiento en el país no sea lo esperado y en que no se genere desarrollo en algunas regiones
que continúan sumidas en el atraso a causa de la lenta incorporación del ejercicio de planificación
(Rengifo (s.f) p. 3). Hace falta implementar una planeación concertada, con visión prospectiva y
esbozada por medio de la consulta previa. Además, se deben establecer concejos y asambleas que
discutan las problemáticas más urgentes y que, siendo conscientes de las necesidades de los
ciudadanos, no frenen los procesos o proyectos que haga falta emprender. A pesar de que aún falta
camino por recorrer, hace falta reconocer que el CP favorece la participación del ciudadano y que la
68
idea de tener en cuenta al beneficiario e involucrarlo en los distintos niveles de la ejecución de
proyectos es innovadora.
Con respecto a lo anterior, se puede decir que la participación ciudadana debe ocurrir durante todo el
proceso de creación de políticas públicas, el cual involucra: primero, el surgimiento del problema y la
inclusión de éste en la agenda; segundo, el diseño de la política; tercero, la implementación de la
política; y cuarto, la evaluación de la política. En estas etapas, la participación del ciudadano es tan
importante como la del gobierno ya que, actualmente, la presión social es tan fuerte que puede llegar
hasta evitar la ejecución de proyectos.
Los mecanismos de competencia deben fortalecerse, por ejemplo, a través del aumento de la cantidad
de actores que ofrecen servicios, lo que conduce a una mejora en la calidad de éstos y permite que los
ciudadanos elijan entre ellos. El CP busca generar alianzas entre el sector público y el privado; sin
embargo, aún no se ha ideado la forma de llevar esto a cabo, por lo cual la competencia sigue siendo
limitada. Por otro lado, el fortalecimiento institucional favorece la competencia en casos como el del
CP Atrato Gran Darién, el cual involucra distintos territorios con condiciones y capacidades desiguales.
Debe reforzarse la creación de unidades, entidades o agencias que regulen la consolidación y el buen
funcionamiento del CP. Para ello, se deben fortalecer entidades que dirijan y garanticen la
consolidación de estos instrumentos sin tener que contar siempre con la presencia del DNP o del
gobierno. De la mano de la dirección de los CP deben ir procesos de transparencia en los cuales la
sociedad castigue el abuso o premie el buen uso de los recursos invertidos y juzgue los resultados de
los proyectos.
RECOMENDACIONES
Los logros que se deben alcanzar para poder construir una estrategia de GP cuyos modos de operar
sean más eficientes y eficaces que los que se presentan hoy en el país son: (1) Articular los niveles de
gobierno para crear un cogobierno, (2) Concentrarse no sólo en la planeación a largo plazo, sino
también en procesos de programación y ejecución de proyectos y de políticas públicas, (3) Demostrar
que es posible aportar y ejecutar proyectos desde los niveles territoriales, superando la idea que el
gobierno nacional debe orientar la forma de operar de los territorios, (4) Crear una administración
articulada o intersectorial que, a diferencia de la GP tradicional, no solo lleve a cabo un seguimiento y
una evaluación posteriores al proyecto, sino que también opere en el transcurso de este mismo, (5)
Articular los planes de desarrollo territoriales, regionales y nacionales, (6) Capacitar y formar niveles
69
territoriales con habilidades inferiores de gestión y (7) Dar continuidad a los distintos procesos de
desarrollo.
Las condiciones que se proponen para un MPGPC son:
De ahora en adelante los planes de Desarrollo deben ser formulados de manera concertada y
articulada, por medio de la discusión y la intervención entre distintos niveles de gobierno nación,
departamento, municipio, ministerio, etc. Promover un fortalecimiento territorial.
La participación ciudadana es un requisito en la construcción de prioridades y en la identificación
de necesidades en un determinado territorio, se debe enfatizar en espacios de consulta previa, que
fortalezcan el poder de decisión y elección.
Se necesita introducir el componente territorial dentro de un modelo de planeación y gestión
compartida, que prime sobre lo sectorial.
El gobierno nacional será el encargado de hacer una reforma sobre el estatuto orgánico de
presupuesto que permita ir más allá del principio de anualidad. Concebir el largo plazo es necesario
para construir proyectos de impacto.
El presupuesto estará orientado a responder a la necesidad de articular territorios. Es necesario que
el presupuesto sea repartido más allá de los departamentos y municipios. Establecer un presupuesto
regional, en el caso de un CP asegura la ejecución de los proyectos acordados.
Impulsar prácticas de corresponsabilidad y cogestión entre actores pertenecientes al sector privado
y el sector público. Fortalecer otro de los instrumentos creados en este PND 2010-2014, como los
son las APP dentro del marco de los CP para un buen uso de recursos y resultados.
Fijar la entrega de un producto que mejore la problemática que se busca atacar. En el caso de los
CP concertar resultados concretos que integren el territorio en las metas claves, lo cual implica
cambiar la mentalidad según la cual se definen los medios antes que el fin.
Hay que superar la planeación, se hace inminente dar más importancia al proceso de
implementación de políticas públicas, es decir que tanto la planeación como la ejecución deben
tener igual estatus y estar concebidas en un mismo momento, dejar de pensar la ejecución como el
nivel operativo.
Capacitar y fortalecer institucionalmente a los departamentos y municipios del país, con el fin de
incentivar y posibilitar una mayor participación y una homogenización del poder. La capacitación
debe orientarse a la formulación, a la ejecución de proyectos y al manejo de recursos, entre otros,
con ello se dará un paso importante en el fortalecimiento de la descentralización.
70
Los resultados se medirán de acuerdo al impacto del proyecto frente a la problemática que se buscó
resolver. Es necesario cambiar la percepción frente a que lo idóneo es gastar todo el presupuesto en
una vigencia sin preguntarse por el impacto real de esos recursos.
Establecer la integración por sectores prestadores de servicios (empresas) con el fin de romper con
la cultura del monopolio en la cual es Estado provee la satisfacción de necesidades.
Crear oficinas de planeación municipales en las que se delegue el control sobre iniciativas
regionales.
Evaluar procesos y resultados para garantizar que estos conduzcan al desarrollo y a impactos
concretos.
Superar la planeación y dar importancia a procesos de planificación en los que se construyan
estrategias de gestión con visión prospectiva, hay que prever contingencias en el proceso y evitar
tener sorpresas en el camino de consolidación de los proyectos.
PREGUNTAS FINALES
De la investigación surgen preguntas en torno a la GP y planeación en Colombia.
Con relación a la GP: ¿Qué escenarios se deben adecuar para que efectivamente se dé un tránsito de
una gestión pública enraizada en la descentralización y la distribución de competencias, a una
basada en la coordinación y evaluación de productos y resultados? ¿Qué tanto aporta la GP en
Colombia al desarrollo en términos de planeación territorial? ¿Existen condiciones que permitan la
coordinación y los acuerdos entre distintos Entes Territoriales (ET) para responder a las
problemáticas más urgentes?
Con relación a la implementación de los CP: ¿Qué retos representa la implementación de los CP en
un marco de GP y de estructura administrativa como el colombiano? ¿Dentro de la modalidad de
descentralización como forma de gestión en Colombia, qué papel empiezan a jugar los CP?¿Cómo
aporta esta figura a la construcción de una gestión pública eficiente y eficaz en Colombia? ¿Cómo
pueden los actores identificar los programas de gobierno que se ajusten a sus intereses y
necesidades y finalmente articularlos en la efectividad de los CP? ¿Existen condiciones que
permitan la participación de actores locales? ¿Qué aportes hacen los CP en términos de generar
sostenibilidad de recursos, mejorar condiciones de vida y disminuir brechas dentro del territorio
nacional? ¿Aportan o no al desarrollo del país?
71
BIBLIOGRAFIA
Presidencia de la República. Constitución. (1991). Banco de la Republica De Colombia. Recuperado
el 02 de 10 de 2013, de Constitución Política de Colombia:
http://www.banrep.gov.co/regimen/resoluciones/cp91.pdf
Presidencia de la Republica. Decreto 819 de 25 de abril (2012). Recuperado el 14 de 10 de 2012, de
http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2012/Documents/Abril/25/dec81925042012
Presidencia de la Republica. Decreto 1077. (22 de 05 de 2012). Recuperado el 07 de 03 de 2013, de
Ministerio de Hacienda y CréditoPublico:
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldela
nacion/LeyRegalias/2012/Decreto%201077%20mayo%2022-%202012.pdf
Presidencia de la Republica. Decreto 111 (18 de 01 de 1996). Recuperado el 14 de 03 de 2013, de
Estatuto Orgánico del Presupuesto:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto/1996/decreto_0111_1996.html
Presidencia de la Republica. Decreto 111 (15 de 01 de 1996). Recuperado el 07 de 03 de 2013:
http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/decretoslinea/1996/enero/15/dec0111151996.pdf
DNP. (2011). Recuperado el 08 de 09 de 2012, de Contratos Plan Manual operativo:
http://portalterritorial.gov.co/apc-aa-
files/7515a587f637c2c66d45f01f9c4f315c/Contratos_Plan._Manual_operativo.pdf
Presidencia de la Republica. Ley 1450 del 16 de junio (2011). Recuperado el 14 de 10 de 2012, de
Secretaria del Senado:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2011/ley_1450_2011.html
Presidencia de la Republica. Ley 1454 del 28 de junio (2011). Recuperado el 12 de 03 de 2013, de
Secretaria del Senado:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2011/ley_1454_2011.html
Presidencia de la Republica. Ley 152. (15 de 07 de 1994). Recuperado el 09 de 03 de 2013, de
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=327
Presidencia de la Republica. Ley 715 (2001). (15 de 07 de 1994). Recuperado el 09 de 03 de 2013, de
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2001/ley_0715_2001.html
Presidencia de la Republica. Ley 790 (2002). (27 de 12 de 2002). Recuperado el 09 de 03 de 2013,
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2002/ley_0790_2002.html
72
Presidencia de la Republica. Ley 819. (9 de 07 de 2003). Recuperado el 07 de 03 de 2013, de Senado
de la Republica de Colombia:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2003/ley_0819_2003.html
Presidencia de la Republica. (25 de 04 de 2012). Recuperado el 15 de 02 de 2013, de Ministerio del
Interior:
http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Decretos/2012/Documents/Abril/25/dec81925042012
PND (2010-2014), Plan Nacional de Desarrollo. Recuperado el 22 de mayo de 2013 de Departamento
Nacional de Planeación
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=J7HMrzUQfxY%3d&tabid=1238,
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=_8KOB4G8yNA%3d&tabid=1238
Encuentro con experto
Borda, E. (2012). Entrevista 5 de Diciembre. Bogotá: Investigador ESAP.
Entrevistas (2013)
Arnobio Córdoba, Gerente Contrato Plan Atrato Gran Darién
Camila Maria Aguilar Londoño, Directora de Desarrollo Territorial del DNP.
Lizbeth Patricia Buitrago, Trabajadora del DNP experta en Contratos Plan.
María Eugenia Ramos, Secretaria de Planeación de Antioquia.
Rocío Torres , Enlace contrato Plan
Manuel Octavio Moscoso Alarcón, Enlace contrato Plan
Carlos Leonardo Córdoba, Director DNP Contratos Plan
Libros y Artículos
Autor Anónimo, (s.f). Capítulo 3, Estrategia Metodológica. Recuperado el 13 de 05 de 2013, de
http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lco/diaz_h_ml/capitulo3.pdf
Aguilar V, L. F. (2004). Nueva Gestión Pública. Recuperado el 03 de 02 de 2013, de
http://sociologiadelauniversidad.files.wordpress.com/2011/09/villanuevae.pdf
Aguilar V, L. F. (2006). Gobernanza y Gestión Pública. Fondo de Cultura Económica.
Aguilar, L. F. (2007). El aporte de la política pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza.
Revista del CLAD, Reforma y Democracia, 39, 1-15. Recuperado el 05 de junio de 2013, de
http://siare.clad.org/revistas/0057201.pdf
73
Ámbito Financiero (s.f). Harry Truman: "EE.UU. ayudará a los pueblos libres". Recuperado el 21 de
abril de 2013, de: http://www.ambito.com/diario/centrodoc/noticias.asp?id=2384
Arellano, D. (2002): Nueva gestión pública: ¿el meteorito que mató al dinosaurio? Lecciones para la
reforma administrativa en países como México, Revista del CLAD Reforma y Democracia,
núm. 23, june, pp. 1-21. Recuperado el 15 de abril de 2013 de:
http://www.institutodelperu.org.pe/descargas/ciclo_de_conferencias/arellano__2002_nueva_ge
stin_pblica_mxico.pdf
Aucoin, P. (1990). Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes
and Pendulums. En Governance International Journal of Policy and Administration Vol. 3 (2).
Abril.
Aucoin, P. (1997). Lecturas de Gestión Pública .Reforma Administrativa en la Gestión Pública:
Paradigmas, principios, paradojas y péndulos. Madrid: MAP.
Azuero, F. (s.f.). La gestión pública y la ESAP- Situación y retos. Recuperado el 1 de 02 de 2013, de
http://hzvunam.files.wordpress.com/2012/11/debilidadgestic3b3npc3bablica_fco-
azuero2006.pdf
Barzeley, M.&Armajani, B. (1992). Breaking through the Bureaucracy. A New Vision for Managing
Government. Berkeley: University of California Press.
BCN. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (2006). Experiencias de Nueva Gestión Pública en
Colombia, Uruguay, España, Inglaterra y Nueva Zelanda. Recuperado el 23 de abril de 2013,
de http://www.bcn.cl/bibliodigital/pbcn/informes/estudios_pdf_informes/nro022-06.pdf
Benavides Camacho, María Angélica. (2011) Debate Teórico entre los Enfoques Clásico y Moderno
de la Administración Pública, En Torno a los Postulados Principales que los Soportan.
Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario Facultad de Ciencia Política y
Gobierno. Recuperado el 02 de Febrero de 2014 de
http://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/2568/1019023764-
2011.pdf;jsessionid=549DAC15A29CD43AB408ACB5C25F831B?sequence=1
Boyne, G. (1996). Scale, Performance and the New Public Management: An Empirical Analysis of
Local Authority Services. Journal of Management Studies, Vol. 33, Nº 6, pp. 809-826.
Boisier, S. (2001). Desarrollo (local): ¿de qué estamos hablando? Estudios sociales, 103. Recuperado
el 23 de mayo de 2013, de: http://www.franciscohuertas.com.ar/wp-
content/uploads/2011/04/BOISIER-Desarrollo-local-de-qu%C3%A9-estamos-hablando.pdf
Brugué, R. G. (18 de 07 de 1994). Nousmodels de gestió i d'organització pública. (Nuevos modelos de
gestión y de organización pública). Recuperado el 15 de 07 de 2012, de Autonomies. Revista
74
catalana de derecho público, N. º 18, ISSN:0213-3458, ed. impresa, ISSN web: 1988-2432, ed.
Web: http://www10.gencat.net/eapc_revistadret/revistes/revista.2007-03-
20.1362764788/Nous_models_de_gestio_i_d_organitzacio_publica/es?set_language=es&cl=es
Cano B. Luis Fernanda (2008). La participación ciudadana en las políticas públicas de lucha contra la
corrupción: respondiendo a la lógica de gobernanza. Estudios Políticos ISSN 0121-5167 Nº 33,
Medellín, julio-diciembre de 2008: pp. 147-177. Recuperado el 15 de Agosto De 2013 de:
http://www.scielo.org.co/pdf/espo/n33/n33a7.pdf
Chica Vélez. Sergio (2011) Una mirada a los Nuevos Enfoques de la Gestión Publica. Recuperado el
31 de Julio de 2013 de Administración y Desarrollo 39 (53): 57-74:
http://revistas.esap.edu.co/administracion/wp-content/uploads/2011/11/57-74.pdf
Creswell, J. (1998). Qualitative inquiry and research design. Choosing . USA: Sage. Recuperado el
2013 de 03 de 19:
http://books.google.com.co/books?hl=es&lr=&id=Ykruxor10cYC&oi=fnd&pg=PR1&dq=Qua
litative+inquiry+and+research+design.+Choosing+.&ots=4an3qJo8Hl&sig=cvgS9wQqvkw04s
fORoQs_MYrX_s
Cruz H, José G. (2009). Gerencia pública en Colombia, haciendo énfasis en el actual Gobierno. Public
management in Colombia, with emshasis on the current government. Recuperado el 23 de
Abril de 2013, de
http://www.unilibrecali.edu.co/entramado/images/stories/pdf_articulos/volumen_5-
2/Gerencia_publica_en_Colombia_enfasis_en_el_actual_gobierno.pdf. Vol.5 No. 2, (Julio –
Diciembre. Entramado
DAFP (2009). Departamento Administrativo de laFunción Pública. Cartillas de Administración
Pública. Guía de Modernización de Entidades Públicas. Versión 2. Recuperado el 12 de Enero
de 2014 de http://portal.dafp.gov.co/form/formularios.retrive_publicaciones?no=967.
DANE. (s.f.). Recuperado el 03 de 04 de 2013, de
www.dane.gov.co/.../NBI_total_cab_resto_mpio_nal_31d
De Sousa Santos, B. (2007). La reinvención del Estado y el Estado Plurinacional. Recuperado el 12 de
03 de 2013, de: http://www.estudiosecologistas.org/docs/reflexion/indigenas/boaventura.pdf
Denzin, Norman y Lincoln, Yonna (2005). The Discipline and Practice of Qualitative Research. pp 1-
32. En The Sage Handbook of Qualitative Research. London: Sage Publications. Recuperado el
2013 de 03 de:
http://web.media.mit.edu/~kbrennan/mas790/01/Denzin,%20The%20discipline%20and%20pra
ctice%20of%20qualitative%20research.pdf
75
Diaz de León, C. New Public Management and Governance: Challenges in Implementation. Daena:
International Journal of GoodConscience. 8(1)177-194. Marzo 2013. ISSN 1870-557X.
Recuperado el 25 de julio de 2013 de: http://www.spentamexico.org/v8-n1/A14.8(1)177-
194.pdf
DNP, & DDTS. (s.f). Caracterización del Desarrollo territorial Departamental. Recuperado el 10 de 03
de 2013, de:
https://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DDTS/Ordenamiento_Desarrollo_Terr
itorial/DNP%20Caracterizacion%20-Web-.pdf
DNP 1. (2013). Contrato Plan de "El Atrato gran Darien". Acuerdo estratégico para el desarrollo del
territorio de El Atrato gran Darién. Bogotá, Colombia. Recuperado el 09 de 03 de 2013, de:
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=fWLuCixsgyA%3d&tabid=1702
DNP 2 (2013) Consejo Nacional de PoliticaEconomica y Social, CONPES. Recuperado el 09 de 10 de
2013, de:https://www.dnp.gov.co/conpes.aspx
DNP (2013). Contratos Plan. Recuperado el 21 de octubre de 2013, de:
https://www.dnp.gov.co/Gobierno/ContratosPlan.aspx
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier (1999) La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de
Management Público. En ¿De Burócratas a Gerentes?, Losada i Madorrán (editor), Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington D. C. Recuperado el 04 de junio de 2013, de
http://www.ccee.edu.uy/ensenian/catadmdes/Material/2009-08-19-
%20Especificidad%20Gestion%20Publica%20-koldo2-S.pdf
ElColombiano (15 de Septiembre de 2013) Un año después, el Contrato Plan del Gran Darién sigue en
el papel. Recuperado el 13 de Octubre de 2013 de:
http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/U/un_ano_despues_el_contrato_plan_del_
gran_darien_sigue_en_el_papel/un_ano_despues_el_contrato_plan_del_gran_darien_sigue_en
_el_papel.asp.
ElUniversal. (21 de 09 de 2012). El Universal. Recuperado el 22 de 09 de 2012, de
ElUniversal.com.co: http://www.eluniversal.com.co/cartagena/nacional/firman-convenio-para-
desarrollo-de-proyectos-regionales-95462
Felcman, Isidoro. (2009). Nuevos Modelos de Gestión Pública, La Importancia de la Cultura y el
Liderazgo Después del Big Bang Paradigmático. Recuperado el 20 de 09 de 2012, de
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:eB5P1iheG9UJ:www.econ.uba.ar/ww
w/institutos/admin/ciap/publicaciones/documentos/nuevos_modelos_gestion_publica.doc+&cd
=1&hl=es&ct=clnk&gl=co
76
Garzón, María. F. y Sánchez Torres Fabio J. (2009). Descentralización educativa y gestión pública
local: análisis comparado de la prestación del servicio educativo en los municipios de Duitama
y Sogamoso. Universidad de los Andes. Tesis (Politólogo). Universidad de los Andes.
González Salas, Edgar. (1997) El Laberinto Institucional Colombiano 1974 -1994. Univ Nacional –
ESAP – FESCOL.
Guerrero, Omar. (2001). Nuevos Modelos de Gestión Pública, Recuperado el 20 de 09 de 2012, de
http://www.revista.unam.mx/vol.2/num3/art3/index.html
Gutiérrez Londoño, A. L. (01-06 de 2008). La Gerencia Pública Local en Colombia. Un asunto de
continuidad política en la Administración pública municipal. Recuperado el 07 de 03 de 2013,
de http://revistas.upb.edu.co/index.php/cienciasestrategicas/article/view/595/533
Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons? (Spring ed., Vol. 69). Public Administration.
Hughes, O. (1997). La Nueva Gestión Pública. (L. d. Pública, Ed.) Madrid: Ministerio de las
administraciones Públicas.
Jiménez. M, Fulgencio M (2003). Planeación Participativa y Desarrollo. Universidad Nacional de
Colombia, Escuela de Administración de Empresas y Contaduría Pública Recuperado el 16 de
03 de 2013 de:
http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006842/pdfplaneacion/CAPITULO%20II/
La%20planeacion%20en%20Colombia.pdf
Kettl, D. (1997). The Global Revolution in Public Management: Driving Themes, Missing Links. En
Journal of Policy Analysis and Management, vol. 16, no. 3. Recuperado el 10 de 03 de 2013,
de
http://glennschool.osu.edu/faculty/brown/home/Public%20Management/PM%20Readings/Kett
l_Donald_F.pdf
Kryvchenko, A. (29 de 12 de 2010). Descentralización, governance y su impacto en finanzas locales.
Recuperado el 02 de septiembre de 2012, de : http://ebookbrowse.com/kryvchenko-ana-
descentralizacion-governance-y-su-impacto-en-finanzas-locales-doc-d44750728
Llanos, R. A. (2009). Research in social sciences. Recuperado el 21 de 03 de 2013, de La
Investigación En Ciencias Sociales: Sugerencias Prácticas Sobre El Proceso:
http://rcientificas.uninorte.edu.co/index.php/investigacion/article/download/808/460
Lobo S, Alejandro (2007). Gerencia Pública en Colombia. Recuperado el 23 de abril de 2013, de
http://alejandrolobo.wordpress.com/2007/04/06/8/
77
López, A. (2003). La nueva gestión pública: algunas precisiones para su abordaje conceptual. Instituto
Nacional de la Administración Pública. Dirección de Estudios e Información Serie I:
Desarrollo Institucional y Reforma del Estado Documento, (68). Recuperado el 11 de 03 de
2013, de
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/docs/biblioteca_y_enlaces/ng
pfinal.PDF
Lynn, L. (1998). Public Management as Art, Science and profesion. New Jersey: ChatmanHouse.
Maldonado, Copello A (08 de 05 de 2011). Razón Pública. Recuperado el 15 de 08 de 2012, de
http://www.razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2019-convenios-plan-
en-el-plan-nacional-de-desarrollo-iuna-herramienta-eficaz-para-el-desarrollo-regional.html
Matas, C. R. (21 de 10 de 2001). Revista Clad. De Los problemas de la implantación de la nueva
gestión pública en las administraciones públicas. Recuperado el 09 de 02 de 2013, de:
http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-
democracia/articulos/021-octubre-2001/0041100
Matiz, Ana. Y. (2010). La adopción del modelo de gestión pública neoempresarial y sus implicaciones
frente a la responsabilidad social del Estado: "el caso de la prestación del servicio público de
agua en Bogotá". Tesis (Maestría en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo).
Universidad de los Andes, Bogotá D.C.
Max-Neef, M., Elizalde, A., &Hopenhayn, M. (2010). Desarrollo a escala humana: conceptos,
aplicaciones y algunas reflexiones. Recuperado el 16 de Mayo de 2013, de
http://books.google.com.co/books?id=SwBl5d90f1AC&pg=PA30&lpg=PA30&dq=Se+concen
tra+y+sustenta+en+la+satisfacci%C3%B3n+de+las+necesidades+humanas+fundamentales,+e
n+la+generaci%C3%B3n+de+niveles+crecientes+de+auto+dependencia+y+en+la+articulaci%
C3%B3n+org%C3%A1nica+de+los+seres+humanos+con+la+naturaleza+y+la+tecnolog%C3
%ADa,+de+los+procesos+globales+con+los+comportamientos+locales,+de+lo+personal+con
+lo+social,+de+la+planificaci%C3%B3n+con+la+autonom%C3%ADa+y+de+la+sociedad+ci
vil+con+el+Estado&source=bl&ots=MJVPLatCpC&sig=J2iCATHRnrMzzHvZ4F3CVux20to
&hl=es&sa=X&ei=qB-
BUoTUKdPQkQervICIDg&ved=0CE0Q6AEwBQ#v=onepage&q=Se%20concentra%20y%20
sustenta%20en%20la%20satisfacci%C3%B3n%20de%20las%20necesidades%20humanas%20
fundamentales%2C%20en%20la%20generaci%C3%B3n%20de%20niveles%20crecientes%20
de%20auto%20dependencia%20y%20en%20la%20articulaci%C3%B3n%20org%C3%A1nica
%20de%20los%20seres%20humanos%20con%20la%20naturaleza%20y%20la%20tecnolog%
C3%ADa%2C%20de%20los%20procesos%20globales%20con%20los%20comportamientos%
20locales%2C%20de%20lo%20personal%20con%20lo%20social%2C%20de%20la%20planifi
78
caci%C3%B3n%20con%20la%20autonom%C3%ADa%20y%20de%20la%20sociedad%20civ
il%20con%20el%20Estado&f=false
Mccutcheon, d. y Meredith, j. R. (1993): “Conducting case study research in operations management”,
Journal of Operations Management, Vol. 11, pp. 239-256.
Min Hacienda. (2013) ¿Qué es el CONFIS? Recuperado el 09 de 10 de 2013, de
http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/politicafiscal/Confis/
Min Interior. (2013) Sistema de Corresponsabilidad. Equipo Interinstitucional de Asistencia Técnica
Territorial Decreto 4800 de 2011, art. 259. Recuperado el 25 de 11 de 2013, de
http://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/noticias/sc_documentoconsulta.pdf
Monroy c. Sergio H, (2009). Instituto Campechano, Metodología de la Ciencia. Recuperado el 03 de
2013, de:
http://www.ammci.org.mx/revista/pdf/Seccion%20metodologia%20de%20la%20ciencia%20(1
a%20parte)/EstudiodeCasoMonroy.pdf. Revista de la Asociación Mexicana de Metodología de
la Ciencia y de la Investigación. Año 1 Volumen 1 Número 1 Julio-diciembre. México, D. F
ONU- Organización de las Naciones Unidas (2011). Informe sobre Desarrollo Humano. Recuperado
el 24 de 03 de 2013 de. http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_ES_Overview.pdf
ONU- Organización de las Naciones Unidas (2011). Informe Brundtland “Nuestro Futuro Común”.
Recuperado el 24 de 03 de 2013 de http://conspect.nl/pdf/Our_Common_Future-
Brundtland_Report_1987.pdf.
Nussbaum, M. C., Sen, A., &Mazzoni, R. R. (1996). La calidad de vida. Recuperado el 14 de 05 de
2013, de: http://www.realidadyficcion.eu/Lengua_literatura/segundo/12-
13/textos/La_calidad_de_vida_Sen.pdf
Navas, Quintero Andres. (2010) La nueva gestión pública: una herramienta para el cambio. Revista
Perspectiva edición 23. Recuperado el 15 de Octubre de 2013 de
http://www.revistaperspectiva.com/archivos/revista/No%2023/036-
038%20PERS%20OK.pdfpag 38
Osborne, D. y Gaebler, T. (1992). La Reinvención del gobierno: la influencia del espíritu empresarial
en el sector público. Barcelona: Paidos.
Pening, Jean Philippe (2003). “Evaluación del proceso de descentralización en Colombia”, Economía
y Desarrollo, Bogotá: Universidad Autónoma de Colombia. Recuperado el 12 de Noviembre
de 2013 de: http://www.fuac.edu.co/download/revista_economica/volumen_1n1/6-
evaluacion.pdf
79
Pierri, Naína (s.f) Historia del concepto de desarrollo sustentable. Capítulo 2. Recuperado el 23 de 03
de 2013, de:
http://estudiosdeldesarrollo.net/coleccion_america_latina/sustentabilidad/Sustentabilidad5.pdf
Pollit, C., &Bouckaert, G. (2000). Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford:
Oxford University Press.
Rengifo, RengifoJulián A. (s.f). Evolución de la planificación regional en colombia “tendencias y
perspectivas del desarrollo”. Recuperado el 24 de 03 de 2013, de:
http://www.ub.edu/geocrit/coloquio2012/actas/04-J-Rengifo.pdf
Restrepo, J. (s.f). Modelos de Gestión Publica y Organizaciones Publicas. Un analisis de Dependencia.
Universidad libre de Colombia, Universidad del Rosario. Recuperado el 16 de 07 de 2012, de:
www.ucse.edu.ar/dass/difusiones/Modelos_de_gestion_publica.html
Rodríguez, Manuel. L. (22 de 10 de 2009). Modernidad y Estado: el proceso de modernización del
Estado en Chile en los inicios del siglo xxi. Prospectivas. Recuperado el 27 de 11 de 2012, de
Ciencia Política Siglo XXI: http://paradigmas.over-blog.es/article-modernidad-y-estado-el-
proceso-de-modernizacion-del-estado-en-chile-en-los-inicios-del-siglo-xxi-37898234.html
Rodríguez, O. V. (2010 de 05 de 27). Universidad del País Vasco. Recuperado el 2012 de 11 de 17, de
http://www.aedem-virtual.com/articulos/iedee/v16/163031.pdf
RothDeubel, André-Noël (2002). Políticas públicas: formulación, implementación y
evaluación.Ediciones Aurora. Bogotá D.C.
Saavedra Guzmán, Ruth et al. Planificacion del desarrollo. Bogota: Fundacion universitaria de Bogotá
Jorge Tadeo Lozano, 2001. 312 p.
Sanchez, G. I. (05 de 2007). Instituto de Estudios Fiscales. La nueva gestión pública: evolución y
tendencias. Recuperado el 2012 de 10 de 15, de:
http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/presu_gasto_publico/47_Garcia
Sanchez.pdf
Sanchez, G Jose Juan. (2001). Gestion publica y Governance. Mención Honorifica del Premio IAPEM
2001. Recuperado el 09 de 12 de 2012, de:
http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/GESTION%20PUBLICA%20Y%20GOVERN
ANCE.pdf
Santos, Yolanda. F. Fernández, José. M y Rodríguez, Alicia. (06 de 2008). Modernización de la
Gestión Pública, necesidad, incidencias, límites y críticas. Recuperado el 19 de 09 de 2012, de:
www3.unileon.es/pecvnia/pecvnia06/06_075_106.pdf
80
Schroder, P. (s.f). Nueva gestión Pública: Aportes para el buen gobierno. Recuperado el 02 de 02 de
2013, de Fundación Friedrich Naumann. America Latina: http://www.la.fnst-
freiheit.org/uploads/1198/Schroeder_NGP__Texto_esp.pdf
Scribano, A. O. (2007). El Proceso Metodológico de la Investigación Cualitativa. En Scribano, A. O,
El Proceso de Investigación Social Cualitativo. Buenos Aires, Argentina: Prometeo Libros.
Recuperado el 14 de 03 de 2013, de:
http://www.prometeoeditorial.com/catalogo/detalle.php?id_libro=340
Sehk, E. B. (1995). Más allá del dilema de los métodos: la investigación en Ciencias Sociales. Bogotá
D.C: Grupo editorial Norma- Universidad de los Andes.
SIG. (13 de 09 de 2012). Presidencia De la República. Recuperado el 14 de 09 de 2012, de
http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2012 noticias/territorio/a 20120913_01.aspx
Sierra, Javier. Tema 1. Gestión pública. Área de Ciencia Política y de la Administración. Universidad
de Murcia – Facultad de Derecho. Recuperado el 05 de junio de 2013 de
https://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0
CCoQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwebs.um.es%2Fjavier.sierra%2Fmiwiki%2Flib%2Fexe%
2Ffetch.php%3Fid%3Dspe%26cache%3Dcache%26media%3Dgp_tema_1_lanuevagestionpub
lica_point.ppt&ei=9bKvUYWIG9KB0AGrxoGYDQ&usg=AFQjCNFKeqldFMdqZcqttwrusl9
ZawuAIw&sig2=tIv17kRH1dFPGhCmBQhLJg&bvm=bv.47380653,d.dmQ
Souza, F. d. (2008). Dimensión Cultural del Desarrollo Local. Recuperado el 21 de 02 de 2013, de
http://es.scribd.com/doc/9686298/La-Dimension-Cultural-del-Desarrollo-Local
Stake, R. (1995). Investigación con estudio de casos. Madrid: Morata. Recuperado el 2013 de 03 de
18: http://www.iiicab.org.bo/Docs/doctorado/dip3version/Modulo-I/DOC004.PDF
Taylor, S. J., &Bogdan, R. (2008). La entrevista en profundidad. Métodos cuantitativos aplicados 2,
194. Recuperado el 16 de Mayo de 2013, de
http://www.icshu.net/downloads/oU/METODOLOGIA%20CHIHUAHUA.pdf#page=192
Transparencia por Colombia. (05 de 12 de 2012). Índice de Percepción de Corrupción 2012: Colombia
necesita mostrar resultados concretos contra la corrupción.. Recuperado el 23 de 01 de 2013,
de
http://www.transparenciacolombia.org.co/index.php?option=com_content&view=article&id=1
87:indice-percepcion-corrupcion-2012-colombia-necesita-resultados-concretos-contra-
corrupcion&catid=94&Itemid=490
Vallés, Miguel (1999). Diseños y estrategias metodológicas de los estudios cualitativos. En Técnicas
cualitativas de investigación social. Reflexión metodológica y práctica profesional. Editorial
81
Síntesis Sociológica. Síntesis. Madrid, España. Recuperado el 14 de 03 de 2013, de:
http://www.franciscohuertas.com.ar/wp-content/uploads/2011/04/IT_Valles.pdf
Velásquez F. Y González E. La planeación participativa, el sistema nacional de planeación y los
presupuestos participativos en Colombia. Recuperado el 03 de 02 de 2013, de:
http://www.viva.org.co/documentos/cat_view/4-red-nacional-de-planeacion-local-y-
presupuesto-participativo.html
Velásquez F. Y González E. (2003) ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?,
Bogotá: Fundación Corona.
Wiesner D. Eduardo. (1998) La efectividad de las políticas Publicas en Colombia un análisis
neoinstitucional. Bogotá. Tercer Mundo Editores. Departamento Nacional de Planeación.
Winberg, A. (1994). Reformas administrativas recientes y el papel cambiante de la evaluación de
programas de Canadá. In Hacia una administración pública más eficaz: colección de ponencias
de las jornadas Tendencias y evolución de la Administración Pública en el mundo occidental:
búsqueda de una mayor eficacia: Barcelona, 10-12 de febrero de 1993 (pp. 79-109).
Sindicatura de Cuentas de Cataluña.
Yin, Robert K. (1994). Investigación de casos: diseños y métodos. Publicaciones California.
Recuperado el 2013 de 03 de 16:
http://www.polipub.org/documentos/YIN%20ROBERT%20.pdf
Zorro, Carlos. (14 de 02 de 2013). El Desarrollo Humano y sus Dimensiones. Políticas territoriales de
Colombia en el marco de la globalización. Bogotá: Seminario Desarrollo Local, Maestría.
Zuluaga, Daniel. H. (2008). La visión empresarial del Estado: la administración eficiente y el
impacto en la aplicación de políticas de calidad. Tesis (Economista). Universidad de los Andes.
Universidad de los Andes.
82
ANEXOS
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Maestría de Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
TEMARIO PREVISTO PARA ENTREVISTA
INVESTIGACIÓN: Condiciones para una Planeación y Gestión Pública Compartida
INVESTIGADORA: Angélica Páez Vargas
FECHA: Agosto de 2013
Nombres y apellidos: ANOBIO CÓRDOBA Edad: 46 años
Estrato social: 3 Procedencia: DNP
Género: F___ M X Otro_____Escolaridad: MAGISTER
1. Podría explicar cómo se está dando el protocolo en materia de la ejecución, revisar los
procesos, la toma de decisiones, los requisitos, la programación de los recursos, la
contratación, etc. De lo referente al Contrato Plan de Atrato Gran Darién.
Con el apoyo de FONADE estamos estructurando los proyectos que los requieren (cuando es
posible los estructuramos nosotros mismos en el equipo de Gerencia). Cuando los proyectos
necesitan estudios y diseños, generalmente son responsabilidad de las gobernaciones, por
excepción los hacemos con recursos de la nación.
Tenemos el propósito de dar a entender a los actores institucionales del Contrato Plan, que
todos deben concurrir al éxito del mismo. Esto es especialmente válido para los temas de
financiación en lo que se esperan los aportes de Nación y territorio. De todas maneras hay
casos en los cuales la Nación aporta el 100% de los recursos.
83
La ejecución la hemos enfatizado en las que hemos denominado victorias tempranas: 1)
Proyecto de plátano 2) Proyecto de sistemas de gestión del riesgo para playas y litorales
seguros 3) Proyectos de acueducto y alcantarillado que benefician a 3 municipios de Córdoba,
4 de Chocó y 2 de Antioquia 4) Proyecto de formación de docentes y5) El corredor vial desde
Riosucio-Bajirá- Caucheras y El Tres -San Pedro de Urabá-Valencia-Tierralta.
Los recursos de la nación y del territorio se programan conforme a un balance entre la oferta de
los mismos y unos temas prioritarios que se acuerdan en este caso las victorias tempranas. Para
los próximos años igual garantizando primero los necesarios para avanzar y/o concluir los
proyectos en marcha y unos nuevos.
Los proyectos que involucran recursos de la nación- que en la práctica son todos-, requieren de
concepto técnico de los respectivos sectores (ministerios). Una vez esto se da se trasladan (si
son recursos no programados que estén en DNP) o se apropian si son recursos que ya estén en
el respectivo Ministerio. Todo con la rigurosidad a que haya lugar (CONFIS; CONPES;
CONFIS; Vigencias futuras ordinarias o extraordinarias)
Los recursos de DNP se trasladan al sector y desde éster se hace un convenio con el territorio o
con un operador idóneo
La toma de decisiones del Contrato Plan se da en varios niveles: Consejo Directivo como
máximo órgano, Comité Técnico, Gerencia. Todo con el apoyo del equipo del grupo de
contratos plan de DNP que dirige Carlos Córdoba. En lo administrativo el apoyo esa través de
FONADE.
Los departamentos tienen por su parte un esquema de enlaces que participan en los comités
técnicos y son responsables de la información al interior de las gobernaciones.
Además de las victorias tempranas, se pueden tomar decisiones de prioridades como la que se
acaba de asumir con un proyecto de nutrición y sistemas alternativos de agua potable que lidera
el ICBF.
Estamos atentos a las decisiones de política pública para que sin perjuicio de los temas iniciales
del Contrato Plan,Me refiero a temas por ejemplo en el sector rural
84
2. La victoria temprana deproyectos de alcantarillado y acueducto en la región del Atrato
gran Darién ¿A qué municipios de Córdoba, Choco y Antioquia beneficia?
Los municipios beneficiarios del sector de Agua Potable y saneamiento para 2013 son:
Córdoba: Canalete, Los Córdoba y Puerto Escondido, Chocó: Medio Atrato (acueducto y
alcantarillado), Unguía y Carmen del Darién. Antioquia: Turbo y Chigorodó. Una precisión
adicional hay proyectos que se enmarcan dentro del Contrato Plan aunque sean financiados con
recursos del sector (ministerio)y/o territorio. es el caso precisamente del acueducto y
alcantarillado del municipio de San Juan de Urabá (arranca hoy y estará acá en Antioquia el
Ministro Henao para presidir éste acto)
3. Hay algún avance en el CP del Gran Darién, es decir ya se ha contratado con alguien, se
ha empezado a desarrollar y aplicar efectivamente algún proyecto?
Parte de la respuesta está al final del punto anterior. Ahora los proyectos más avanzado:
arranca estos días el de plátano, ya están siendo seleccionados los docentes del programa de
"becas" para formación posgradual, También en este mes arrancarán precisamente los procesos
licitatorio del sector de agua potable, así como la adición de unos recursos para el sector vial
(mantenimiento del tramo El tres- San Pedroen Antioquia y unos estudios y diseños para un
tramo en Chocó Riosucio-Belén de Bajirá)
3. tengo entendido que el tema es complicado especialmente porque son muchos presupuestos
y muchos sistemas de planeación los que entran en juego. Me puedes contar un poco cuales son
los mayores retos que enfrenta el CP del Atrato en Colombia. A que normas se han enfrentado
ustedes que chocan un poco con esta iniciativa?. Por ejemplo como manejan el tema de
vigencias futuras, o como se piensa actuar con el cambio de gobierno tanto nacional como
departamental y gubernamental.
85
Si evidentemente la gestión es compleja pero posible. Lo más fuerte es la armonización de los
tiempos, los recursos y las particularidades institucionales. La salida ha sido la articulación de
los distintos niveles de gobierno. En eso hemos estado y seguimos. Evidentemente se
aprobaron varios CONFIS y CONPES.
4. El tema de contratación ya está estipulado como se va a llevar a cabo en la región que
manejas? es decir hay algún requisito particular que tenga que tener el sector privado o
el mismo sector público para contratar dentro del CP. tengo entendido que el que
contrata es el ministerio respectivo eso es cierto?
El Ejecutor es el Ministerio respectivo pero los operadores cambian ya que los ministeriosno
contratan directamente por eso hay distintas alternativas: Turismo: a través del FONTUR,
Plátano Convenio de asociación. Vías traslado a la gobernación de Antioquia, Acueductos a
través de las gobernaciones de Córdoba y Antioquia y para el caso del Chocó un convenio con
FINDETER. Formación pos gradual de docentes a través de convenio MEN-ICETEX
5. El CP establece 9 principios por los cuales se direcciona: que retos enfrentan estos
principios en el país y especialmente en el Atrato Gran Darién, que complicaciones han
presentado o pueden presentar al llevarlos a cabo efectivamente.
Bueno de manera concreta te puedo afirmar que nos movemos bajo la égida de cada uno de los
9 principios. Mucho más en nuestro caso dado que es el único Contrato Plan que involucra a
varios departamentos.
6. Las victorias tempranas qué relación tienen con la ejecución de los CP. Una parte
importante de la ejecución es la actuación rápida por eso las victorias tempranas?
En las victorias tempranas y en los proyectos en general el tema de fondo es la falta de
proyectos estructurados. Se concibieron como victorias tempranas para acelerar su proceso de
86
estructuración y por supuesto de ejecución. Obviamente no son los únicos proyectos que se han
concebido para el corto plazo.
7. Las decisiones prioritarias por quien son tomadas? ¿Por el departamento? ¿Por el
comité? ¿Por el consejo directivo? De otro lado, ¿Qué tipo de decisiones
administrativas toma FONADE?
Los órganos de gobierno son: Consejo Directivo, Comité Técnico y Equipo de gerencia.
Obviamente el equipo de gerencia es responsable del día a día. FONADE por su parte es
responsable de los asuntos administrativos: Contratación, pagos etc.
87
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Maestría de Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
TEMARIO PREVISTO PARA ENTREVISTA
INVESTIGACIÓN: Condiciones para una Planeación y Gestión Pública Compartida
INVESTIGADORA: Angélica Páez Vargas
FECHA: Agosto de 2013
Nombres y apellidos: CAMILA MARIA AGUILAR LONDOÑO Edad: 34 años
Estrato social: 5Procedencia: Bogotá
Género: F XM____ Otro_____Escolaridad: Maestría
Actividad laboral
1. ¿Cómo se vincula usted al DNP?
Me encuentro vinculada como Directora de Desarrollo Territorial Sostenible.
2. ¿En qué momento se vincula al tema de Contratos Plan?
En el año 2012, como Asesora de la Dirección General del DNP en temas territoriales.
Cuestionario
3. Los CP son originarios de países como Francia y Alemania ¿Cómo se espera implementar
esta figura en Colombia? ¿qué cambios ha tenido en su aplicación en el país?
4. ¿Qué avances normativos se han dado o se esperan dar en torno a la implementación de los
CP?
88
Con relación a la Planeación y ejecución de proyectos estratégicos, los Contratos Plan
encuentran avances normativos en PND artículo 8, LOOT artículo 18 y SGR artículo 59.
Adicionalmente en lo relacionado con la delegación de competencias, se cuenta con avances en
el PND y en la LOOT en su artículo 20.
5. ¿Cómo es la participación en los CP, de la nación, el municipio, el departamento, los
ciudadanos y otros actores en términos de gestión de política pública? Por favor explique
cada uno.
6. En el marco de la descentralización colombiana ¿cómo se ve la implementación y
viabilidad del instrumento de CP?
7. ¿Cuál es el enfoque de desarrollo desde el cual se estructuran los CP en Colombia y por
qué?
8. ¿Bajo qué modelo de Gestión pública se trabaja en Colombia? ¿cómo se conciben los CP
en términos de este?
El modelo de gestión colombiano encuentra sus bases en la estructura gerencial y la
organización de las empresas privadas. Teniendo como principales características la gestión
por resultados, la promoción de la competencia, el enfoque en los productos, la gestión de
calidad y la rendición de cuentas sobre los resultados. Respondiendo a estos principios, se
plantea un esquema de descentralización política, administrativa y fiscal.
Es así como, los Contratos Plan se conciben como un instrumento que permite la
profundización de la descentralización, mediante acuerdos de voluntades entre la nación y los
territorios y entre ellos, en aras de alinear visiones y desarrollar proyectos conjuntos de interés
territorial o regional.
9. ¿Explique cuál es el procedimiento o modo en el que operanlos CP? ¿Cómo se desarrollan
las diferentes fases de planeación, presupuestación, ejecución, implementación y
evaluación de los mismos?
89
Las Fases de planeación, presupuestación, ejecución, implementación y evaluación de los CP,
se resumen en tres momentos previamente establecidos.
La primera fase llamada Precontractual, concluye con la generación de un Acuerdo Estratégico
para el Desarrollo del Territorio. En estese concerta la Visión a futuro del territorio específico a
ser intervenido; se identifica y formula un eje con objetivo estratégico, prioridades
fundamentales, programas y proyectos y finalmente se identifican los recursos (financieros,
técnicos, y humanos) que deberán ser invertidos para la consecución del objetivo del CP.
La segunda fase Contractual, en la cual se define el modelo de dirección y gerencia, se plantea
el plan operativo y los planes de acción, se llevan a cabo la se ejecución de programas y
proyectos, y se realiza el seguimiento y evaluación de resultados.
Finalmente la tercera fase Post Contractual, donde se Liquidación, evaluación Ex-post y
análisis de resultados e impactos
10. ¿Qué retos enfrenta el instrumento de CP en términos Jurídicos en el país?
El principal reto consiste en lograr la ejecución de los compromisos pactados en los pilotos que
se desarrollan actualmente, de acuerdo con la normatividad dispuesta para estos fines.
11. ¿Cómo piensa usted una Gestión Pública Compartida y una planeación concertada?¿Es
viable en Colombia?
90
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Maestría de Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
TEMARIO PREVISTO PARA ENTREVISTA
INVESTIGACIÓN: Condiciones para una Planeación y Gestión Pública Compartida
INVESTIGADORA: Angélica Páez Vargas
FECHA: Agosto de 2013
Nombres y apellidos: MARIA EUGENIA RAMOS Edad: 41 años
Estrato social: 3 Procedencia: DNP
Género: F XM___ Otro_____Escolaridad: MAGISTER
1. ¿Hasta qué punto en Colombia prima más lo sectorial a lo territorial, y que implica esto
para la forma de hacer GP?
La estructura administrativa del estado colombiano se define desde lo sectorial y prueba
de ello son los diferentes ministerios a nivel nacional o las diferentes secretarías a nivel
departamental y municipal.Esta forma histórica de entendernos y de vernos dificulta
muchísimo pensar en esquemas de asociatividad regional, como los contratos plan.
2. ¿Existen condiciones para que se logre la coordinación y acuerdos entre Entes
Territoriales (ET), en donde se priorice las problemáticas más urgentes?
Las condiciones están dadas y el marco normativo existe, pero aún a pesar de todo esto,
si no existe voluntad política para trabajar juntos, lo demás pierde importancia.Al final,
estos acuerdos terminan dependiendo de la voluntad y disposición de los gobernantes
91
de turno y por ello es importante tener muy pronto ejemplos valiosos y exitosos de CP
que faciliten que los gobernantes apoyen estas iniciativas.
3. ¿Cómo puede hacerse más eficiente la participación por parte de los municipios en
estos CP, si las brechas entre ellos varían por regiones en el país?
El gran reto de los CP es lograr articular para generar sinergias a los tres niveles:
nacional-departamental-municipal.Pero a su vez, las enormes diferencias de capacidad
entre los departamentos y entre los municipios hacen más compleja la tarea.Lo que
hemos encontrado en nuestro trabajo con Chocó es que tanto Antioquia como Córdoba,
sin egoísmos y con todo el respeto por el Chocó y sus representantes, asumen muchas
veces algunas tareas que deberían hacerse conjuntamente entre los tres; de esta manera
se facilita que el Chocó adopte capacidad instalada a través de un aprendizaje un poco a
marchas forzadas en el trabajo conjunto entre los 3 departamentos.En los municipios
aún no hemos evidenciado este tipo de ejercicios pero pienso que podría tenerse un
esquema similar.
4. ¿Dentro de la modalidad de descentralización como forma de gestión en Colombia, que
papel empiezan a jugar los CP: son funcionales, cómo complementan la gestión y que
retos enfrentan?
En la experiencia del CP Atrato Gran Darién, el trabajo del gobierno nacional ha sido
muy relevante y ha sido fundamental para estar donde estamos hoy; sin embargo el
“gobierno nacional” no funciona como un todo y por ello hay dependencias que han
asumido con muchas más responsabilidad y seriedad estas nuevas figuras de
asociatividad, entendiendo la importancia de las mismas para lograr más y mejor
desarrollo en las regiones.Por el contrario, hay otras dependencias del gobierno
nacional que parecen no entender aún la importancia del tema y se siguen pensando
sectorialmente y como gobierno de modelo centralista.
5. ¿Cómo puede insertarse una figura como los CP que inicialmente no fue diseñada para
un escenario como el colombiano?
92
El proceso es complejo pero estamos seguros que si logramos poner en marcha de
forma exitosa el CP del Atrato Gran Darién, eso jalonará muchísimo la inserción del
mecanismo como una forma muy importante de mejorar las condiciones en el territorio.
6. ¿El esquema de división política del país está preparado para enfrentarse a esta figura?
En general no e insisto en la importancia de contar con la voluntad política de los
actores para que esto se dé.
7. ¿Cuál es el aporte de esta figura a la construcción de una gestión pública eficiente y
eficaz en Colombia?
Aún no lo se pero tengo grandes expectativas en que este tipo de figuras demuestren
por si mismos su valía.
8. ¿Cómo pueden los actores identificar los programas de gobierno que se ajustan a sus
intereses y necesidades y finalmente articularlos en la efectividad de los CP?
En general las necesidades son las mismas en todo el territorio nacional y hacer “listas
infinitas” de necesidades es relativamente simple: siempre se necesitará más salud, más
educación, más vías, más empleo, más productividad, etc. Etc.Pero el mérito de este
proceso es lograr definir unas prioridades que en conjunto le apunten a cumplir con el
objetivo trazado para cada contrato plan y no caer en la tentación de hacer un poquito
de todo sino tratar de generar impactos relevantes y de carácter integral en el territorio.
9. ¿Existen condiciones que promuevan la participación de actores locales?
Se construyen en cada contrato plan; no hay un mecanismo generalizado ni
normalizado para ello.
93
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Maestría de Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
TEMARIO PREVISTO PARA ENTREVISTA
INVESTIGACIÓN: Condiciones para una Planeación y Gestión Pública Compartida
INVESTIGADORA: Angélica Páez Vargas
FECHA: Agosto de 2013
Nombres y apellidos: ROCÍO TORRES Edad: 31 Años
Estrato social: 4 Procedencia: _____________________
Género: F_X_ M____ Otro_____Escolaridad: Maestría
Actividad laboral
1. ¿Cómo se vincula usted al DNP?
Mediante Orden de Prestación de Servicios
2. ¿En qué momento se vincula al tema de Contratos Plan?
Octubre de 2012
Cuestionario
3. Los CP son originarios de países como Francia y Alemania ¿Cómo se espera implementar
esta figura en Colombia? ¿qué cambios ha tenido en su aplicación en el país?
En Colombia se está haciendo una adaptación del instrumento Contratos Plan desde el
modelo Francés. En el caso colombiano y de conformidad con los ejercicios piloto
desarrollados, el Contrato-Plan se empieza a definir como un instrumento de planeación
para el desarrollo territorial que se materializa mediante un acuerdo de voluntades entre los
94
diferentes niveles de gobierno. Se estructura alrededor de una visión compartida de
desarrollo regional, a partir de la cual se define un eje estratégico central. Este eje funciona
como articulador de las apuestas territoriales, nacionales y sectoriales identificadas como
prioritarias en los planes de desarrollo respectivos. De esta manera, los Contratos-Plan en
Colombia buscan la coordinación interinstitucional e intergubernamentalcon los diferentes
entes territoriales en pro del desarrollo regional.
4. ¿Qué avances normativos se han dado o se esperan dar en torno a la implementación de los
CP?
En Colombia, su marco normativo parte de la Ley 1450 de 2011 por medio de la cual se
sancionó el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, el cual
establece la figura de los Contratos- Plan como un instrumento fundamental en el proceso
de articulación de recursos y acciones entre los distintos niveles de gobierno, que permite
un acuerdo de voluntades entre la Nación y las entidades territoriales. Así mismo, la Ley
1454 de Ordenamiento Territorialestablece el Contrato-Plan como el mecanismo deseable
para logar la asociatividad territorial en torno a la ejecución de proyectos estratégicos de
desarrollo territorial.
En este sentido el Decreto 819 de 2012, desarrolla disposiciones sobre la elaboración e
implementación de este instrumento que permitan la suscripcióny contractualización de la
iniciativa y de Contrato Plan con los organismos del orden nacional y con las entidades
territoriales y/o esquemas asociativos.
5. ¿Cómo es la participación en los CP de la nación, el municipio, el departamento, los
ciudadanos y otros actores en términos de gestión de política pública? Por favor explique
cada uno.
En los ejercicios piloto de Contrato-Plan desarrollados a la fecha, la Nación juega el rol
principal. Es el articulador de la oferta nacional, facilita los procesos de negociación, aporta en
promedio el 78% de los recursos financieros y es el encargado del desarrollo normativo,
conceptual y metodológico del instrumento, lo cual incluye la estrategia de seguimiento y
evaluación.Las entidades territoriales entran como socios.
95
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Maestría de Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
TEMARIO PREVISTO PARA ENTREVISTA
INVESTIGACIÓN: Condiciones para una Planeación y Gestión Pública Compartida
INVESTIGADORA: Angélica Páez Vargas
FECHA: Agosto de 2013
Nombres y apellidos: MANUEL OCTAVIO MOSCOTE ALARCÓN Edad: 31 años
Estrato social: 3 Procedencia: DNP
Género: F___ MX Otro_____Escolaridad:
Actividad laboral
1. ¿Cómo se vincula usted al DNP?
Rta/: Por una invitación a acompañar el equipo de la Gerencia de Contratos Plan por parte
del Doctor Carlos CórdobaMartínez.
2. ¿En qué momento se vincula al tema de Contratos Plan?
Rta/: Una vez formalizado el respectivo Contrato de Prestación de Servicios en el mes de
Julio del año 2012.
Cuestionario
3. Los CP son originarios de países como Francia y Alemania ¿Cómo se espera implementar
esta figura en Colombia? ¿qué cambios ha tenido en su aplicación en el país?
96
Rta/: Su implementación en el país avanza bajo la coordinación del Departamento Nacional
de Planeación, el cual durante el año 2012 y 2013, adelanto acciones conforme las
funciones señaladas el artículo 2º y 6º del Decreto 819 de 2012 para la construcción de seis
(6) experiencias y/o pilotos con distintos territorios, los cuales dada su importancia
estratégica, fueron considerados prioritarios para el Gobierno Nacional. Estas experiencias
piloto son:
1. Atrato - Gran Darién (Departamentos de Antioquia, Chocó y Córdoba)
2. Nariño
3. Sur del Tolima
4. Boyacá
5. Norte del Cauca
6. Arauca
El propósito de estos pilotos, consiste en generar los instrumentos conceptuales,
metodológicos y jurídicos necesarios para definir los criterios y lineamientos con los cuales
se regirá esta figura en nuestro país y sobre las cuales el Gobierno Nacional estructura la
oferta para la concertación de nuevas iniciativas. Para esto se tiene en cuenta, los esquemas
asociativos territoriales previstos en la Ley 1454, las líneas estratégicas y objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo 2010 -2014, la manera como cada nivel de gobierno y esquema
asociativo contribuye al logro de los objetivos nacionales, las regiones propuestas para
efectos de la puesta en marcha del Sistema General de Regalías (SGR), entre otros
aspectos.
4. ¿Qué avances normativos se han dado o se esperan dar en torno a la implementación de los
CP?
Rta/: Actualmente, el soporte jurídico de la figura de CP en el país cuenta con dos
iniciativas legislativas consagradas en la Ley 1450 y 1454. Su reglamentación, de dio con
la expedición del Decreto 819 de 2012.
97
Por su parte la Ley 1450 de 2011 señala en su artículo 8° que: “El Gobierno Nacional
podrá suscribir convenios plan, para implementar el PND y complementar las acciones de
política que las autoridades territoriales deseen poner en marcha”.
Ley 1454 de 2011 señala en su artículo 18° que: “La Nación podrá contratar o convenir con
las entidades territoriales, con las asociaciones de entidades territoriales y con las áreas
metropolitanas, la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial”.
Au vez señala el artículo 20° que “La Nación y los diferentes órganos del nivel central
podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas asociativos
territoriales y en las áreas metropolitanas, por medio de convenios o contratos plan,
atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las
entidades e institutos descentralizados del orden nacional”.
Finalmente señala la Ley 1530 de 2012 del Sistema General de Regalías que Los proyectos
de inversión que se presenten para ser financiados con recursos del SGR, podrán
desarrollarse mediante Contratos Plan.
5. ¿Cómo es la participación en los CP, de la nación, el municipio, el departamento, los
ciudadanos y otros actores en términos de gestión de política pública? Por favor explique
cada uno.
Rta/:
1. Participación de la Nación: Cofinanciación de programas y Proyectos, Seguimiento,
Evaluación y gestión
2. Participación de las Entidades territoriales: Cofinanciación de programas y Proyectos,
Seguimiento, Evaluación y gestión
3. Otros actores: Veeduría, Planeación, Seguimiento, etc
El Contrato Plan aarticula esfuerzos de las entidades del orden nacional,territoriales, sector
privados, sociedad civil, etc., hacia un fin común. Varios de losprincipios que se exponen
98
de los contratos plan contemplan la participación de más de un actor en los procesos de
concertación y ejecución de esta política pública.
- Más de uno: Promover esfuerzos conjuntos y economías de escala.
- Todos ponen: Respaldar la autonomía territorial con la capacidad de aportar.
- Desarrollo Territorial: Aunar esfuerzos y fortalecerel desarrollo conjunto del territorio.
- Más de un sector: Generar valores agregados con la intervención de varios sectores.
- Armonización: Articular acción territorial con los planes de desarrollo Nacional,
Municipal y Departamental
6. En el marco de la descentralización colombiana ¿cómo se ve la implementación y
viabilidad del instrumento de CP?
Rta/: Evidentemente Colombia transita bajo un enfoque regional, como una marcada
tendencia que se fortalece y hacia la cual se mueve el modelo de descentralización y los
procesos de planificación, el cual parte de reconocer las diferencias regionales como marco
de referencia en el diseño de las políticas y programas, habilitándose los medios para que el
Gobierno Nacional y los Gobiernos de las entidades territoriales acuerden colaborar de
manera solidaria sobre aspectos claves para la consolidación del desarrollo territorial.
En este contexto, el instrumento de Contratos Plan cobra gran importancia, pues los CP se
constituyen en una herramienta de coordinación interinstitucional entre diferentes niveles
de gobierno para realizar y cofinanciar proyectos estratégicos de desarrollo territorial con
proyección a mediano y largo plazo.
7. ¿Cuál es el enfoque de desarrollo desde el cual se estructuran los CP en Colombia y por
qué?
Rta/: El Contrato Plan considero, se enmarca dentro del concepto de visión y desarrollo
regional, donde el territorio deja de ser un simple perímetro geográfico para convertirse en
un elemento explicativo de los procesos de desarrollo, concepción moderna del desarrollo
99
regional que rompe con el viejo paradigma, según el cual el desarrollo es concebido como
“crecimiento económico y acumulación de la riqueza”.
En este sentido, los avances en la implementación de los CP demuestran que el
instrumentoha propiciado dinámicas de desarrollo territorial con realizaciones que
responden a los intereses de los gobiernos nacionales y locales mediante la aplicación de
procesos de articulación de recursos y acciones entre los distintos niveles de gobierno.
8. ¿Bajo qué modelo de Gestión pública se trabaja en Colombia? ¿cómo se conciben los CP
en términos de este?
N.D
9. ¿Explique cuál es el procedimiento o modo en el que operanlos CP? ¿Cómo se desarrollan
las diferentes fases de planeación, presupuestación, ejecución, implementación y
evaluación de los mismos?
Rta:/ El Contrato Plan tiene un propósito principal enmarcado dentro de la visión regional y
el plan local de desarrollo alineado a su vez con las prioridades del Plan Nacional de
Desarrollo. A partir de esta Visión, se definen las prioridades estratégicas en diferentes
sectores, que apuntan al cumplimiento del objetivo central del Contrato Plan. La
materialización del eje prioritario del Contrato Plan y de sus líneas estratégicas se da a
través de la definición de proyectos de inversión que correspondan tanto a la oferta
programática de la Nación, como a las prioridades de la región.
El Decreto 819 de 2012, define tres (3) Etapas para la elaboración, ejecución, seguimiento
y evaluaciónde un Contrato Plan.
- Precontractual: En la que las partes involucradas construyen un "Acuerdo Estratégico
para el Desarrollo del Territorio" y adelantan todos los trámites previos necesarios para
su ejecución;
100
- Contractual: En la que se suscribe el Contrato Plan por las partes interesadas, se
procede a la ejecución de los programas y proyectos, así como su seguimiento y
evaluación;
- Post contractual: En la cual se liquida el Contrato Plan y se efectúa la evaluación ex
post del mismo.
10. ¿Qué retos enfrenta el instrumento de CP en términos Jurídicos en el país?
Rta/:
- Un mayor nivel de institucionalización del instrumento. Se requiere la formalización de
procesos y procedimientos entre los diferentes organismos del Estado, las
organizaciones de la sociedad civil, privados y agencias de cooperación internacional.
- El establecimiento de mecanismos de flexibilización de la oferta nacional de acuerdo a
las necesidades del territorio, en especial las convocatorias o fondos concursables.
- El diseño de mecanismos ágiles de priorización, focalización y operación de los
recursos, de tal forma que se garantice el cumplimiento de las metas propuestas.
11. ¿Cómo piensa usted una Gestión Pública Compartida y una planeación concertada?¿es
viable en Colombia?
Rta/: Es viable y necesaria. La Planeación concertada se debe constituir como el
instrumento idóneo para impulsar los cambios que los territorios demandan, sobre el
conocimiento profundo de las realidades y las necesidades hacia la consecución de un
fortalecimiento más armónico entre los diferentes niveles de gobierno.
101
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Maestría de Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
TEMARIO PREVISTO PARA ENTREVISTA
INVESTIGACIÓN: Condiciones para una Planeación y Gestión Pública Compartida
INVESTIGADORA: Angélica Páez Vargas
FECHA: Agosto de 2013
Nombres y apellidos: CARLOS CÓRDOBA MARTÍNEZ Edad: 41 años
Estrato social: 4 Procedencia: _____________________
Género: F___ M__X__ Otro_____Escolaridad: Maestría
Actividad laboral
1. ¿Cómo se vincula usted al DNP?
Inicio montando la estrategia Sinergia Territorial en la Dirección de Seguimiento y Evaluación
en Política Pública.
2. ¿En qué momento se vincula al tema de Contratos Plan?
En Enero de 2012.
Cuestionario
3. Los CP son originarios de países como Francia y Alemania ¿Cómo se espera implementar
esta figura en Colombia? ¿qué cambios ha tenido en su aplicación en el país?
Los principales cambios que han sido necesarios se deben a las diferencias la estructura
institucional entre estos países y nosotros. Francia es un país altamente desconcentrado, mucha
de las funciones centrales están delegadas en la figura de los Prefectos quienes integran oferta
nacional. Si esta figura en Colombia se ha tenido que hacer una articulación desde el DNP para
102
que sea más útil el funcionamiento de este instrumento. El otro cambio importante es que en
Colombia hay muchas necesidades territoriales, por eso inicialmente no se está trabajando
sobre una propuesta cerrada desde la nación sino que los gobiernos territoriales tienen mucho
juego a la hora de definir cuáles son los contenidos de los contratos plan.
4. ¿Qué avances normativos se han dado o se esperan dar en torno a la implementación de los
CP?
La figuraestá en dos leyes, tenemos un decreto reglamentario bastante sucinto y nada más por
ahora, la idea es que la implementación sea útil para identificar cuáles son elementos
normativos que necesitamos, tanto en el sentido de los criterios y requisitos para suscribir un
contrato plan, como en las reglas de juego necesarias para su ejecución.
5. ¿Cómo es la participación en los CP, de la nación, el municipio, el departamento, los
ciudadanos y otros actores en términos de gestión de política pública? Por favor explique
cada uno.
Por ahora lo que tenemos es un esquema de gobernanza de los contratos plan donde tienen
asiento los tres niveles de gobierno. En términos de la gestión esto ha implicado cambios. En lo
nacional los cambios tienen que ver con la gestión conjunta de sectores y la articulación de los
mismos, esto ha sido difícil frente a la tradicional forma de ejecutar los recursos de manera
sectorial. El reto para el departamento ha consistido en demostrar que efectivamente puede ser
un coordinador de los municipios y articularlos entre sí, mientras que los municipios están
sintiéndose obligados a articular esquemas de gestión entre ellos.
6. En el marco de la descentralización colombiana ¿cómo se ve la implementación y
viabilidad del instrumento de CP?
Los contratos plan son el mejor esquema para complementar la descentralización. Permiten
hacer efectivos los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad que están
en la Constitución. Por otro lado están permitiendo ver qué tan responsablemente están
asumiendo las entidades territoriales la llamada autonomía territorial.
103
7. ¿Cuál es el enfoque de desarrollo desde el cual se estructuran los CP en Colombia y por
qué?
El enfoque de desarrollo es la convergencia regional. Lo que está planteado en el Plan
Nacional de Desarrollo es una apuesta reducir las brechas entre las regiones haciéndolas menos
pobres y más competitivas, esa es una apuesta central de los CP.
8. ¿Bajo qué modelo de Gestión pública se trabaja en Colombia? ¿cómo se conciben los CP
en términos de este?
No hay un modelo aún
9. ¿Explique cuál es el procedimiento o modo en el que operanlos CP? ¿Cómo se desarrollan
las diferentes fases de planeación, presupuestación, ejecución, implementación y
evaluación de los mismos?
Se ha desarrollado un proceso que inicia con la solicitud de la entidad territorial o nacional del
Contrato Plan. Una vez se decide que se va a inicia, se establecen unos criterios generales y
cronograma. En un primer momento el DNP apoya la estructuración del CP, ayudando a
definir y priorizar tanto eje el central como las prioridades estratégicas y los proyectos. Luego
se desarrolla una negociación entre las entidades territoriales y los sectores, estas están
mediadas por el DNP. Una vez se llegue a un acuerdo se estructura un texto denominado
Acuerdo Estratégico para el Desarrollo del Territorio. Una vez firmado se formula un plan
operativo para el tiempo de duración del contrato plan y un plan de acción para el primer año.
A continuación se hace la programación detallada de recursos y se terminan de estructurar los
proyectos lo cual permite pasar a la ejecución física.
10. ¿Qué retos enfrenta el instrumento de CP en términos Jurídicos en el país?
Muchos. No existe mucha normatividad y la idea de una reglamentación es sobre todo tener
unas reglas mínimas, que todo el mundo las entienda y que sean consecuentes tanto con las
posibilidades como con las necesidades de las dos partes.
104
11. ¿Cómo piensa usted una Gestión Pública Compartida y una planeación concertada?¿es
viable en Colombia?
Las dos son viables. Aunque suene paradójico una de las cosas que es necesario hacer para
tener una planeación concertada es apegarnos menos a los planes de desarrollo como han
venido siendo utilizados, es decir como camisas de fuerza normativas para las entidades
territoriales. Si se piensa el ejercicio de la planeación como concertación desde el principio y
no solo como obligación se podrá avanzar. En cuanto al plan nacional de desarrollo este debe
ser construido de abajo hacia arriba, es decir el PND debe ser el resultado de la articulación de
la planeación regional y no está un producto de aquel.
105
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
Maestría de Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo
TEMARIO PREVISTO PARA ENTREVISTA
INVESTIGACIÓN: Condiciones para una Planeación y Gestión Pública Compartida
INVESTIGADORA: Angélica Páez Vargas
FECHA: Agosto de 2013
Nombres y apellidos: LISBETH PATRICIA BUITRAGO QUEVEDO Edad: 35 años
Estrato social: 4 Procedencia: _____________________
Género: F XM__ Otro_____Escolaridad: Postgrado
Entrevista en formato PDF se anexará en copia impresa