CMO REPENSAR EL DESARROLLO PRODUCTIVO?Polticas e instituciones slidas para la transformacin econmica

Gustavo Crespi y otros.Los autores vinculan experiencias positivas de crecimiento sostenido con la aplicacin de polticas de desarrollo productivo (que exceden la industrializacin, abarcando diferentes sectores como la agricultura y servicios).Toman como caso exitoso del siglo XX el de la Repblica de Corea, que molde su economa aplicando polticas activas de apoyo a sectores especficos. Tras las malas experiencias en Amrica Latina (producto de la mala concepcin de polticas industriales) stas adquirieron mala reputacin. Hoy la discusin debe centrarse en qu polticas aplicar y cmo implementarlas.

Captulo 1: El rol de las polticas en el desarrollo productivo.

En Amrica Latina, a pesar de que se ha logrado acumular factores de produccin fsicos y humanos (permitiendo el estrechamiento de la brecha de ingresos con EEUU) sigue persistiendo la baja productividad. Asimismo, existen casos exitosos como el de los tigres del este asitico.Una formulacin de polticas sensata debe tomar en cuenta los antecedentes positivos y negativos y slo a partir de un anlisis histrico proceder a la elaboracin de nuevas polticas, registrando los puntos dbiles y fuertes que llevaron al fracaso o al auge econmico. Un error comn en los casos fue la aplicacin deliberada de polticas arbitrarias y subjetivas que van a contramano de la competitividad internacional, que generaron una cultura de bsqueda de rentas y condujeron a la ineficiencia econmica. Por el contrario, el punto fuerte de los casos exitosos radica en el back-up institucional.

La intervencin estatal slo se justifica en tanto se detecten fallas de mercado, caso contrario pueden resultar contraproducente.Las polticas deben ser soluciones especficas a los problemas identificados! Muchas veces se atacan los sntomas en lugar de la causa en su raz!

Las polticas implementadas con xito en pases con fuertes capacidades institucionales, pueden resultar perjudiciales en pases que carezcan de stas.

El marco de polticasEn trminos de alcance, una poltica puede ser vertical (aplicable a sectores de manera selectiva) u horizontal (aplicable a todos los sectores de una actividad especfica).A la vez, el instrumento de una poltica puede tomar la forma de una insumo pblico/colectivo til para la produccin privada o de una intervencin de mercado que afecta la ecuacin de beneficios de las empresas privadas y en consecuencia, altera su comportamiento.

En el caso de las intervenciones de mercado horizontales (como los subsidios para fomentar actividades como la investigacin y el desarrollo, la capacitacin laboral o la inversin en equipos) se debera indagar en las fallas de mercado que deben ser abordadas en la actividad en cuestin y sobre todo, en qu medida los instrumentos de polticas existentes las abordan de manera precisa. Un error comn es el excesivo otorgamiento de subsidios para la obtencin de equipos a empresas sin el anlisis previo acerca del impacto en el resto de la economa.Las polticas verticales bajo la forma de insumos pblicos comprenden la provisin de bienes o servicios que son importantes para la competitividad de un sector pero que no pueden ser provistos por el sector privado (como los controles fitosanitarios de frutas y verduras); o bien la asistencia del sector pblico para coordinar la provisin de un insumo colectivo clave por parte del sector privado.

Las polticas verticales del tipo de intervencin del estado son controvertidas porque eligen ganadores para otorgarles ventaja econmica. Estas polticas si bien pueden estar justificadas (en la medida que apoyen sectores prometedores 100% dependientes de la intervencin) pueden resultar de dudosos mecanismos (lobby) y no de la justa competencia. En torno a este tipo de polticas es indispensable un proceso de seleccin objetivo y transparente.

Las polticas verticales suelen ser ms riesgosas que las horizontales porque concentran beneficios y generan fuertes intereses creados.De igual forma, las intervenciones de mercado son ms riesgosas que la provisin de insumos pblicos porque van directamente a las ganancias de los beneficiarios.

Casos contrastantes del sector del arroz: Costa Rica vs. Argentina.El primer caso muestra los peligros potenciales asociados con la adopcin de polticas de tipo vertical/intervencin de mercado cuando responden a la capacidad de ejercer influencia y no a consideraciones estratgicas.El arroz es uno de los productos bsicos ms protegidos de Costa Rica. Los aranceles son altos (35%) y los precios estn controlados en cada etapa del proceso de produccin. En total, los subsidios del arroz en el pas equivalen al 45% del precio interno, es decir que son ms altos que los de Estados Unidos (31%) y los de la Unin Europea (32%).Un actor central en la poltica del arroz ha sido la Corporacin Arrocera Nacional (Conarroz), creada en 2002 para proteger a los productores de los shocks de precios internacionales y mejorar las condiciones de la produccin local. Sin embargo, los esfuerzos de Conarroz, que tiene una gran capacidad de influenciar las polticas pblicas del sector, se han centrado en su totalidad en el primer objetivo (la proteccin) y no en la productividad.Si la produccin local cae por debajo de la demanda local, se beneficia a actores del sector privado con subsidios (evitando el pago de aranceles de importacin correspondientes). Conarroz es el responsable de la gestin de dichos subsidios.De esta manera, los procesadores de arroz pueden comprar a precios del mercado mundial y venderlos a precios protegidos (lo cual genera extraordinarias rentas, sobre todo a los grandes procesadores). As, la poltica del arroz en Costa Rica implica una suculenta transferencia de los consumidores (especialmente los pobres, quines lideran la demanda de este cereal) a los productores y procesadores medianos y grandes. El caso argentino (localizado en Entre Ros) muestra cmo es factible aplicar en el mismo sector, polticas verticales (insumos pblicos especficos) acordados previamente por el sector pblico y privado, en pos de aumentar la productividad.Aqu los actores principales fueron el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuarias INTA- y Pro-Arroz (una fundacin de productores locales).Hasta 1998, se produca una variedad de baja calidad y baja productividad (el mercado estaba orientado a la exportacin a Brasil). Ante la devaluacin de la moneda brasilea (en 1999), el sector perdi competitividad.ProArroz organiz a los productores para complementar el financiamiento de la sucursal local del INTA, INTA-Concepcin, coordinando las contribuciones de sus miembros. Posteriormente, y respondiendo a la solicitud de ProArroz, el gobierno provincial introdujo un impuesto a los productores destinado directamente a financiar las actividades de investigacin del INTA Concepcin. De esta manera el gobierno local buscaba frenar el free riding, - el aprovechamiento de unos pocos del esfuerzo colectivo sin hacer el aporte que les corresponde-. El Estado entonces, ayud a solucionar los problemas de coordinacin del sector privado. Los productores de arroz colaboraron ofreciendo sus campos para la experimentacin necesaria con la nueva variedad. Gracias la nueva variedad, la productividad del sector aument rpidamente, dando un fuerte impulso a su competitividad. El INTA se convirti en un lder mundial de la tecnologa del arroz y, desde entonces, ha desarrollado una variedad ms sofisticada (Puita), que ha sido introducida con xito en muchos pases, en asociacin con BASF, la empresa qumica alemana.

Captulo 2: Polticas slidas en reas clave

La innovacin como adaptacin exitosa de tecnologas a las condiciones nacionales y su amplia difusin en empresas y sectores es esencial para la transformacin productiva. De hecho, algunos de los pases del mundo que han logrado mayor xito en lo que respecta a acercarse a los ms avanzados como Finlandia, Israel y Corea del Sur son lderes mundiales en investigacin y desarrollo. Siempre es necesario un nivel mnimo de I+D para buscar y adaptar tecnologas ya desarrolladas a las condiciones locales con el fin de converger. As, en Amrica Latina, el valor de la I+D surge de su rol como vehculo para la transferencia y la adaptacin tecnolgica. No obstante, pese a la evidencia de altos retornos sociales, la regin no invierte lo suficiente en innovacin.La actividad de innovacin est sujeta a varias fallas de mercado de suma importancia. Las empresas que pueden ser reticentes a hacerlo porque, en caso de tener xito, la innovacin puede filtrarse, y otros compartiran los frutos de su inversin; la naturaleza de bien pblico del conocimiento da lugar a externalidades.Las polticas genricas de promocin de I+D podran subsidiar de forma innecesaria algunas actividades que no generan beneficios a otras empresas, que es precisamente el objetivo equivocado. Las polticas que protegen al innovador exitoso por la va de impedir la difusin del conocimiento a los seguidores serviran como apoyo a esfuerzos valiosos de I+D, pero tenderan a frustrar su propio propsito transformador a nivel nacional.Adems, la duplicacin de inversiones en empresas que compiten para ser las primeras en desarrollar una innovacin viable podra por s misma desalentar indebidamente exploraciones valiosas. Las polticas de innovacin deben tomar en cuenta estos trade-offs y permitir que sean las fallas de mercado las que le den forma a la poltica. Las polticas de I+D deben enfocarse en el tipo de actividadescon mayor probabilidad de generar externalidades.

Con ese propsito, los subsidios especficos pueden resultar ms adecuados que los incentivos impositivos genricos (por ejemplo, ligados al impuesto a la renta corporativa), que tienden a cubrir todas las actividades de innovacin de la empresa. El motivo es que las empresas, desean desarrollar actividades de I+D en las que puedan apropiarse de los beneficios precisamente, las que no requieren estmulos mientras que los responsables de formular polticas desean orientarse a aquellas con mayor potencial de generar externalidades, lo cual pueden lograr con subsidios especficos pero no con incentivos impositivos genricos.Los subsidios deberan focalizarse principalmente en las actividades de innovacin que involucran activos intangibles que, en la medida en que sean de ms fcil difusin, tienen mayor probabilidad de generar externalidades. La tecnologa incorporada en activos tangibles como las maquinarias y los equipos que es el tipo de inversin tecnolgica predominante en la regin y objetivo frecuente de la poltica de innovacin es en general menos valiosa como meta de poltica pblica.

El proceso para convertir buenas ideas en buenos negocios, sin embargo, est plagado de fallas de mercado. Por lo general, se ve obstaculizado por la falta de acceso al financiamiento, pues incluso las ideas buenas son difciles de utilizar como colateral. Ms aun, los emprendedores pueden tener excelentes ideas pero quizs carezcan de la capacidad de gestin para desarrollar una organizacin viable o involucrar a quienes puedan hacerlo. Sin embargo, no todas las empresas nuevas tienen el mismo impacto sobre la creacin de puestos de trabajo y la innovacin. De hecho, la mayora de los propietarios de negocios no tienen previsto que sus firmas innoven o crezcan de manera sustancial. Lamentablemente, las fallas de mercado analizadas tienden a ser ms agudas para las empresas basadas en ideas novedosas, las que en caso de ser exitosas cuentan con mayor probabilidad de tener un alto potencial de crecimiento. As, los esfuerzos orientados a fomentar la creacin de nuevas empresas no deben consistir en polticas genricas que propicien la iniciativa emprendedora. En cambio, deben centrarse de manera selectiva en nuevas empresas innovadoras con un elevado potencial de crecimiento. Cmo identificar las empresas indicadas? Es necesario adoptar polticas en las cuales las empresas que cuentan con un alto potencial de crecimiento se autoseleccionen para los programas, o bien que aprovechen las capacidades del sector privado para identificar empresas promisorias.Una poltica genrica que facilite el financiamiento de todas las pequeas empresas est destinada a subsidiar mayormente empresas cuya productividad no es particularmente alta. Las empresas altamente productivas generaran ganancias y podran crecer con el paso del tiempo, aunque sea lentamente, sobre la base de ganancias retenidas, de modo que es probable que las empresas pequeas de mayor antigedad tengan baja productividad. En un contexto de fuertes fallas de mercado en las etapas iniciales de un negocio, como tiende a ocurrir en la regin, la familia puede ser un instrumento muy til para posibilitar la creacin de una empresa sobre la base de la confianza. Pero, a medida que la empresa se establece, los integrantes de la familia quiz ya no sean las personas indicadas para desempear los roles de gestin necesarios para crecer. En los pases desarrollados, estos problemas estn mitigados por la existencia de un activo sector de fondos de capital privado que invierte en empresas promisorias y mejora sus prcticas de gestin, reestructurndolas para que puedan funcionar a mayor escala. Este sector, sin embargo, est muy poco desarrollado en la mayora de los pases de la regin.

Un programa de crdito puede ser un instrumento adecuado para intervenciones de mercado tanto horizontales como verticales justificadas por fallas de mercado no financieras. Por ejemplo, un programa de crdito orientado a alentar cierta actividad (p.ej., la innovacin) puede lograr su cometido incentivando a las empresas a invertir en ella. De manera similar, un programa de crdito para ciertos sectores estratgicos, como por ejemplo el desarrollo de tecnologas verdes, ayudara al sector a invertir y prosperar. Qu clase de incentivo financiero debera emplear un banco de desarrollo para facilitar el crdito en cada caso? Si la principal falla de mercado radica en un sistema financiero deficiente que exacerba el riesgo crediticio y de ese modo limita la capacidad de obtener crdito de los potenciales prestatarios, el uso de garantas de bajo costo podra resultar eficaz para expandir la oferta de crdito y permitir que el financiamiento llegue a proyectos de alto rendimiento en empresas que enfrentan restricciones en su acceso al crdito. Al mismo tiempo, estas garantas tendran la caracterstica deseable de no resultar particularmente atractivas para las empresas solventes con acceso pleno al crdito. La provisin de prstamos a tasas por debajo del mercado, por el contrario, probablemente no generara una gran cantidad adicional de proyectos de alta rentabilidad, porque su efecto se diluira en el conjunto de empresas que contando con buen acceso al crdito ya estn invirtiendo en buenos proyectos.

Las garantas baratas son ms adecuadas para enfrentar las restricciones de crdito, y resultan eficaces cuando los bancos privados manifiestan una aversin excesiva al riesgo y el garante pblico cuenta con una mayor capacidad de ejecucin de garantas o informacin sobre el valor del colateral. En cambio, los prstamos baratos son ideales para alcanzar a las empresas que generan externalidades positivas pero no sufren restricciones crediticias severas que les impidan tomar prstamos, de modo que la inversin buscada se producir naturalmente a medida que el costo del capital baja.

Bancos de desarrollo inteligentes: son agencias clave para las polticas de desarrollo productivo porque, mediante el apoyo financiero, pueden fomentar la inversin en actividades y sectores seleccionados, as como permitir el crecimiento de empresas de alta productividad que se ven frenadas por la falta de crdito. Lamentablemente, tienen limitaciones; las instituciones de primer piso pueden ser ineficientes y correr riesgos de captura y mala administracin, lo que dara lugar a una asignacin de crditos sesgada y a prdidas financieras. Las instituciones de segundo piso, que canalizan sus recursos a travs de bancos privados intermediarios, atenan este riesgo a costa de perder el control directo de la asignacin de crditos y subsidios. Esto puede constituir un problema porque los bancos privados tienen el incentivo de conceder prstamos a su clientela tradicional, que no es el objetivo buscado. Las fallas de mercado y la forma de abordarlas no son evidentes en s mismas, y son imprescindibles las instituciones idneas para disear las polticas de desarrollo productivo que sean capaces de aprender.

Las actividades innovadoras que tienen como resultado las mejoras de la productividad de todo un sector y la provisin de insumos colectivos que seran beneficiosos para las empresas en su conjunto se ven obstaculizadas por el problema de free-riding: las empresas que compiten en un sector van a querer disfrutar de los beneficios pero prefieren no contribuir con su parte para cubrir los costos de estas actividades. Por ejemplo, un grupo de agricultores se beneficiara colectivamente de la mejora de sus variedades de cultivos, pero puede que les resulte difcil coordinar el financiamiento de la investigacin necesaria dado que cada uno tiene un incentivo a no aportar. De manera similar, el fracaso de las empresas de diferentes sectores para coordinar decisiones puede llevar a que se desaprovechen oportunidades rentables. Por ejemplo, un destino turstico con potencial para desarrollarse puede no surgir porque la industria hotelera no invertira en una zona que no cuente con las instalaciones ni los medios de transporte necesarios (por ejemplo, areos), y a su vez estas industrias complementarias tampoco haran inversiones en una zona sin opciones de alojamiento. Se trata del problema del huevo y la gallina en el que ninguno de los dos es el primero y las ganancias quedan sobre la mesa. Esta clase de fallas de coordinacin suelen afectar de manera especfica a determinados sectores o clsters de empresas, y por eso con frecuencia necesitan algn tipo de poltica vertical. Pueden requerir intervenciones de mercado para inducir al sector privado a internalizar el beneficio de la coordinacin (por ejemplo otorgando ventajas financieras a la industria hotelera en una nueva zona turstica para impulsar las inversiones), o polticas que faciliten la provisin de insumos productivos colectivos (por ejemplo, posibilitando que los agricultores financien un centro de investigaciones de manera cooperativa). Estas polticas pueden tener un costo muy bajo porque la solucin a las fallas de coordinacin redunda en el beneficio colectivo de los productores privados. La coordinacin requiere informacin y compromiso, no necesariamente subsidios. El sector pblico debe estar preparado para proveer los insumos colectivos que ciertos grupos de productores necesitan pero que ellos mismos no proveen por falta de capacidad de coordinacin (por ejemplo, el suministro de una cadena de fro desde la planta hasta el puerto para los exportadores de frutas y verduras).Cmo identificar estos insumos crticos que faltan? Un mtodo que podra usar el sector pblico, es estipular un nivel apropiado de cofinanciamiento por parte de los beneficiarios como condicin para la intervencin. Adems de la ventaja fiscal, la participacin privada en el financiamiento garantiza que los beneficiarios nicamente soliciten aquellos insumos cuyos beneficios excedan los costos. El caso de los productores de arroz de Entre Ros, Argentina, quienes pidieron a las autoridades que les cobrasen un impuesto para financiar el desarrollo de nuevas variedades de arroz, es un ejemplo perfecto de cmo el estado utiliza su autoridad para mejorar la coordinacin a bajo costo.

La solucin al problema del huevo y la gallina puede ser incluso ms sencilla, y slo consistir en convocar a los actores pertinentes para que elaboren un plan concertado. Para darle sustento, el sector pblico podra proveer incentivos temporarios para las inversiones, que se retiraran una vez que la coordinacin se concretara y fuera irreversible. Como alternativa, una garanta de rentabilidad mnima puede ser un instrumento ideal de fomento de la inversin en este contexto. Si todos invierten y el proyecto da resultado, la garanta no se ejecutara y se evitara todo costo fiscal.

El proceso de desarrollo econmico no se centra nicamente en la capacidad de los pases y sus empresas de producir ms de lo mismo.

La mayora de los casos exitosos de desarrollo en el mundo se dan en pases que han sido capaces de generar procesos de transformacin productiva - producir bienes y servicios nuevos y de mejor calidad-. Estos procesos no se producen espontneamente. En efecto, la mayora de los pases que han experimentado con xito estos procesos han adoptado polticas verticales deliberadas Corea es un caso ejemplo que buscan desarrollar sectores, productos y procesos especficos que se perciben como muy valiosos para el desarrollo pero que de alguna manera se ven obstaculizados por fallas de mercado.

Estas polticas generaron cambios drsticos en la composicin de la produccin y las exportaciones, de productos de baja sofisticacin (tales como prendas de vestir), a productos ms sofisticados (tales como maquinarias y artculos electrnicos). En cambio, el pas tpico de Amrica Latina experiment poca transformacin productiva. Qu tipo de polticas verticales ayudaran a estos procesos de transformacin productiva abordando fallas de mercado a nivel sectorial? Las polticas podran proveer insumos pblicos clave y ayudar a enfrentar fallas de coordinacin entre las empresas que necesitan ciertos bienes colectivos. Podran ayudar mediante subsidios o garantas temporales a desarrollar determinados sectores competitivos cuando el mercado es incapaz de coordinar las mltiples inversiones necesarias para que un sector emerja. Las polticas verticales pueden tambin estar orientadas a desarrollar sectores con alto valor estratgico, que pueden contribuir a abrir nuevas avenidas para una transformacin productiva valiosa. Si bien estas polticas selectivas tienen el potencial de contribuir al proceso de desarrollo, son riesgosas y fcilmente pueden causar ms dao que beneficio, sobre todo si involucran intervenciones de mercado como los subsidios, las exoneraciones fiscales o la proteccin. Ellas suelen generar situaciones donde hay mucho en juego para los beneficiarios potenciales y usualmente involucran mucha discrecin por parte de los responsables de las polticas, que en entornos institucionales dbiles pueden quedar expuestos a la captura y conducir a polticas fallidas y a una bsqueda de rentas improductiva.

Incluso las polticas verticales bien intencionadas que apuntan a impulsar el desarrollo econmico pueden salir mal debido a su complejidad tcnica. El proceso de adopcin de polticas verticales es necesariamente impreciso y exigente en lo que respecta a las capacidades institucionales que requiere, y siempre est sujeto a errores. Por ejemplo, el xito de la poltica implementada en la industria aeronutica de Brasil contrasta con los intentos fallidos en los 80 de crear una industria informtica competitiva, que fue abrumada por la revolucin informtica de los pases avanzados.En las polticas verticales la cuestin central es la seleccin de sectores beneficiarios, lo que en algunos crculos se llama despectivamente escoger ganadores. Cmo se puede identificar adecuadamente a sectores de alto valor que tienen un rendimiento inferior al esperado, o que no emergen, debido a fallas de mercado? Sin duda, no mediante presentimientos ni preconceptos ideolgicos.

Al evaluar la postura adecuada de las polticas en cada pas, primero hay que determinar si ese pas est predispuesto a progresar naturalmente, en un proceso sostenido de despliegue de las capacidades productivas y los factores de produccin existentes hacia productos que se encuentran cerca de los existentes. Si as es, su mezcla de polticas podra centrarse en combinar polticas horizontales con intervenciones verticales destinadas a eliminar cuellos de botella innecesarios y suministrar insumos pblicos esenciales a los sectores y a los emergentes. Este mix sutil producira resultados satisfactorios. Por el contrario, un pas sin una predisposicin natural a la transformacin productiva no puede darse el lujo de obtener resultados satisfactorios con una poltica restringida, y quiz sienta la necesidad de considerar polticas ms activas, incluido el promover que el mercado se oriente a ciertos nuevos sectores y direcciones estratgicas que abran las puertas a la transformacin. Sin esta postura mas activa de las polticas, podra estancarse y no encontrar una forma viable de progresar. Ese pas se enfrentara a la disyuntiva entre Polticas de bajo rendimiento vs. Polticas de rendimiento potencialmente alto (riesgosas).

Ante una falla sistmica para aprovechar las oportunidades disponibles, sera adecuado centrarse en polticas horizontales que estimulen la emergencia de nuevos productos que pueden derivar de las actuales actividades productivas, independientemente del sector.Sin embargo, la transformacin productiva no es el nico factor para la convergencia con los pases avanzados. La complejidad relativa de algunos productos en la canasta de exportaciones puede erosionarse con el tiempo, a medida que pases con salarios ms bajos logran ser competitivos en esos productos (y disminuyen los precios a travs de la competencia). La erosin de la complejidad puede contrarrestar totalmente la convergencia que la transformacin productiva permitira. Los pases con canastas vulnerables necesitan mayores oportunidades, y aprovecharlas en el momento exacto para compensar esta debilidad dinmica. Los pases con alta erosin pueden tener que cambiar el equilibrio de su combinacin de polticas hacia la creacin y el aprovechamiento efectivo de las oportunidades.