Nuevas reglas para fiscalizar

Carlos Aleman S*.

Resultaría utópico pensar en una administración tributaria donde exista un funcionario para fiscalizar a cada contribuyente. Ante esta realidad, resulta imprescindible que cualquier administración utilice criterios de selección de contribuyentes para su fiscalización, pero éstos deben ser técnicos y transparentes.

El objetivo de los criterios de selección es dirigir las acciones de fiscalización hacia los contribuyentes que presenten las mayores inconsistencias y/o comportamientos irregulares. Para lograr este objetivo y fomentar la eficiencia en la selección, es muy importante la utilización de criterios técnicos, basados en hipótesis que sean de aplicación general al conjunto de contribuyentes administrados.

Transparencia

En este sentido, la SUNAT ha implementado actualmente una serie de medidas con el  fin de brindar total transparencia al proceso de selección de contribuyentes. Entre estas medidas tenemos:

a. El establecimiento de reglas claras que orienten el proceso de selección de contribuyentes. Así, se ha señalado lo siguiente:

No es válida la selección de contribuyentes mediante instrucciones verbales. Las fuentes que se utilizarán para la selección de contribuyentes y las áreas que

utilizarán dichas fuentes. El marco de acción para regular los criterios de selección de las distintas

dependencias a nivel nacional.

b. La implementación de unSISTEMA  de selección de contribuyentes de manera centralizada.

c. La eliminación del denominado “RUC sensible”, que consistía en una marca al contribuyente, de modo que impedía su selección para ser fiscalizado.

Selección de contribuyentes

Utiliza como fuente  principal elSISTEMA  Integrado de Fiscalización para Programadores - SIFP. Este sistema es una herramienta informática capaz de contrastar y/o relacionar información de agentes externos y la información propia de la administración tributaria.

La forma de relacionar esta información se establece a través de tres grandes rubros:

Ratios Tributarios: Corresponden a relaciones matemáticas que indican un determinado comportamiento tributario.

Diferencias en Montos: A partir de los cruces de información, se establecen diferencias numéricas entre los montos declarados y la información obtenida por otras fuentes. Así por ejemplo, tenemos a las compras declaradas versus las ventas informadas por

proveedores; total de importaciones realizadas versus importaciones declaradas; montos retenidos informados versus retenciones declaradas; entre otros. 

Indicadores de Comportamiento y/o Situación:   Son los que establecen una condición particular del contribuyente. Así tenemos a los omisos a la presentación de las declaraciones; los que hayan sido sancionados con cierre de local; la cantidad de inmuebles en propiedad; entre otros. 

Los conceptos de cada rubro están recogidos en elementos llamados variables. Actualmente existen 97 variables proyectadas y a futuro se incrementarán dependiendo de la información de entidades externas. Asimismo, la combinación de las diversas variables otorga un sinnúmero de posibilidades que nos permiten establecer hipótesis de un comportamiento tributario inadecuado por parte de los contribuyentes.

Por último, como administración tributaria, entendemos que el proceso de selección es un proceso reservado y transparente, es decir, la selección debe ser confidencial y  sustentarse en criterios técnicos que establezcan hipótesis de un inadecuado comportamiento tributario, las mismas que deberán ser contrastadas con la realidad.

Nuestra labor de fiscalización se centra en comprobar estas hipótesis, debiendo establecer las correcciones cuando sea necesario, además de la orientación y facilidades que se puedan brindar a los contribuyentes para que cumplan correctamente con sus obligaciones tributarias.

La fiscalización se fortalece

Luis CASTRO *

El pasado 25 de julio del 2002 se publicó la Ley N° 27788 en el diario oficial El Peruano. Mediante esta norma se derogó el Artículo 81° del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF y normas modificatorias. En este artículo se analizan los importantes cambios que genera esta norma para las fiscalizaciones que realiza la SUNAT.

El derogado Artículo 81° del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF y normas modificatorias (en adelante Art. 81° del C.T), establecía un régimen conocido en los medios tributarios con la denominación de “olvido tributario” [1] o “beneficio de excepción de fiscalización” [2] .

En la práctica, este régimen determinaba una limitación con respecto al ejercicio en el cual la SUNAT podía comenzar la fiscalización. Además, normaba la suspensión de la fiscalización de los ejercicios anteriores en el caso de que en el período fiscalizado no se hubieran encontrado observaciones [3] . En consecuencia, en los tributos de periodicidad mensual (como el IGV), la fiscalización se debía comenzar por los últimos doce meses y, en los tributos de periodicidad anual (como el Impuesto a la Renta), por el último ejercicio. Sólo en los casos en que, luego de la fiscalización, se hubieran encontrado observaciones, se podía retroceder a los ejercicios anteriores.

Adicionalmente, esta norma tenía dos excepciones en las que se podían fiscalizar ejercicios anteriores. En una se le pedía a la Administración que, para entrar directamente a otro ejercicio o a meses diferentes, primero debía comprobar la existencia de nuevos hechos que demostraran omisiones, errores o falsedades en aquellos elementos que sirven de base para determinar la obligación tributaria. La otra excepción le pedía a la Administración que, antes de la notificación, debía encontrar indicios de delito tributario. Como se podrá deducir, ambas posibilidades dieron origen a una serie de controversias entre la Administración y los contribuyentes, que sólo ayudaron a generar más incertidumbre sobre la aplicación de esta norma.

LUEGO DE LA DEROGATORIA

Al quedar derogado el Art. 81° del T.U.O del C.T., la Administración Tributaria podrá comenzar su fiscalización por cualquier año no prescrito. Es decir, en la actualidad, para el caso del Impuesto a la Renta, se podrá programar directamente la fiscalización del ejercicio 1997, sin tener que seleccionar primero el ejercicio 2001. En el caso del Impuesto General a las Ventas se podrá programar directamente cualquier mes, desde diciembre de 1997 hasta septiembre del 2002.

Por ello, esta norma incrementa el riesgo de que las infracciones tributarias sean detectadas, ahora que la SUNAT puede fiscalizar directamente cualquier ejercicio no prescrito. Anteriormente, por ejemplo, un contribuyente podía tener observaciones por el Impuesto a la Renta en los ejercicios 1997 al 2000. Pero si declaraba correctamente el ejercicio 2001, ya no había riesgo de fiscalización por dichos ejercicios. Como hemos señalado, en este caso, la SUNAT estaba imposibilitada de fiscalizar directamente los ejercicios del 1997 al 2000. Lógicamente, había un trato desigual con aquel contribuyente que sí pago correctamente sus impuestos en dichos años y que no sólo regularizó el 2001.

Cabe mencionar que el riesgo --idea que tienen los contribuyentes sobre la eficacia de la Administración para detectar las omisiones-- es uno de los factores claves para propiciar el cumplimiento voluntario de obligaciones no sólo en nuestro país, sino también en países europeos, como en España [4] .

Por otro lado, esta ley ha querido señalar, en su disposición final, de manera expresa, que las fiscalizaciones de la Administración Tributaria se regulan por lo dispuesto en el Artículo 43° de TUO del Código Tributario. De esta manera se ratifica el respeto a la institución de la prescripción [5] .

LOS AVANCES INFORMÁTICOS Y LOS CASOS A FISCALIZAR

De acuerdo con la sustentación del Proyecto de Ley [6] , la derogatoria del Artículo 81° se realizó con el fin de que se pudieran intensificar las auditorías que realiza el fisco. En esta línea podemos precisar que esta intensificación permitirá a la Administración Tributaria actuar de maneraOPORTUNA  y precisa para reducir los niveles de incumplimiento. A su vez, esto redundará en que sea menor la brecha de veracidad, es decir, aquella brecha que se genera, entre otras razones, porque los contribuyentes declaran incorrectamente, parcialmente o no declaran sus ingresos [7] .

En este sentido, la SUNAT ha puesto en marcha una serie de mecanismos informáticos que permite cruzar información de diferentes fuentes y detectar focos de evasión, por lo que la selección de los contribuyentes que se debe fiscalizar es cada vez mejor.

Este proceso de cruces requiere, en algunos casos, que los contribuyentes presenten las denominadas declaraciones informativas (por ejemplo, la Declaración Anual de Operaciones con Terceros - DAOT), para lo cual la Administración otorga un plazo y, en otros, de otras fuentes externas (por ejemplo, convenios con otras entidades públicas). Posteriormente, dicha información se somete a un proceso de convalidación de la calidad. Luego, elSISTEMA informático procesa la

información en el ámbito nacional y determina las inconsistencias, y, por último, se asignan los casos que se deben fiscalizar.

Como salida de este proceso se identifica a los contribuyentes cuyas declaraciones tienen inconsistencias. Debido a la limitación de los recursos, determina qué casos se fiscaliza primero, considerando criterios técnicos.

Dentro de este contexto, la restricción anterior sobre el ejercicio inicial a fiscalizar sería un obstáculo. Por ejemplo, imaginemos un caso teórico en que la información sobre las compras y ventas del 2001, que los contribuyentes presentaron en junio del 2002, como consecuencia del requerimiento de la SUNAT, tuvo errores. Esto implicó darles un plazo adicional para que presentasen sus declaraciones sustitutorias hasta agosto del 2002. Luego de consolidar esta información en el ámbito nacional, la SUNAT programaría una fiscalización durante el mes de septiembre. Si el Artículo 81° todavía estuviera vigente, a la SUNAT sólo le estaría permitido programar los casos de IGV por los meses comprendidos entre septiembre 2001 y agosto 2002, con lo cual no se hubieran podido incluir todos los períodos que tenían las inconsistencias. Por estos motivos, la existencia de una limitación a la facultad de fiscalización de la SUNAT resultaba incomprensible.

Además, la derogatoria de esta norma nos iguala con otras administraciones en las que el límite sólo está dado por el plazo de prescripción. Así, por ejemplo, el Artículo 59° del Código Tributario chileno señala: “Dentro de los plazos de prescripción, el servicio podrá examinar y revisar las declaraciones presentadas por los contribuyentes”

A MANERA DE CONCLUSIÓN

La norma derogada generaba un escudo de protección en contra de la fiscalización y producía desigualdades entre los contribuyentes que cumplen sus obligaciones correctamente en todos los ejercicios y aquellos que, teniendo observaciones en varios ejercicios, regularizaban sólo el último.

La actual norma se alinea con los esfuerzos de una administración moderna que selecciona a los contribuyentes fiscalizables de manera técnica por medio deSISTEMAS  que le permiten cruzar información de diferente índole. Con el incremento de la sensación de riesgo se promoverá el cumplimiento voluntario entre los contribuyentes.

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* Intendencia Nacional de Principales Contribuyentes.

1. Informativo Caballero Bustamante. Derogan Artículo 81° del Código Tributario sobre Suspensión de fiscalización, 2da quincena de julio 2002, pág. 15.

2. Ruiz Secada, Guillermo. “Procedimiento Tributaria de Fiscalización”, en Boletín 12, julio 2002, del Instituto Peruano de Investigación y Desarrollo Tributario (IPIDET) pág. 1.

3. En este artículo vamos a utilizar la palabra observaciones para referirnos a las siguientes circunstancias: a) Omisiones a la presentación de la declaración de determinación de la obligación tributaria o presentaciones posteriores a la notificación para la verificación o fiscalización, b) irregularidades referidas a la determinación tributaria en las declaraciones presentadas, c) Omisiones en el pago de los tributos o pagos posteriores a la notificación mencionada.

4. Entrevista al Sr. Jaime Gaiteros, funcionario Nacional de Inspección de la Agencia Tributaria Española en Tributemos 77.

5. Chávez, Marcos. “La prescripción de la Acción de la Administración Tributaria”. Tributemos 87.

6. La información se obtuvo de la página web del Congreso:( http//www.congreso.gob.pe.) Ver Proyectos Aprobados N° 3221.

7. Tokuda Isabel y Villegas Fernando. “La Administración Tributaria y la Brecha de la Veracidad”. En Tributemos N° 73.