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COMISIÓN DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE DESPLAZAMIENTO FORZADO

COMENTARIOS AL INFORME DEL 1 DE JULIO DE 2010 DEL G OBIERNO NACIONAL A LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA SUPERAC IÓN DEL

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL DECLARADO MEDIANT E LA SENTENCIA T-025 DE 20041

Miembros de la Comisión de Seguimiento

Eduardo Cifuentes Muñoz Monseñor Héctor Fabio Henao Luis Jorge Garay Salamanca

Rodrigo Uprimny Yepes Patricia Lara Salive

Jorge Rojas Rodríguez Marco Romero Silva

Pedro Santana Rodríguez Fanny Uribe Idárraga Olga Amparo Sánchez José Fernando Isaza Luis Evelis Andrade

Rosalba Castillo Orlando Fals Borda (q.e.d.p.)

Con el acompañamiento internacional: Rigoberta Menchú

Roberto Meier

Bogotá, Julio de 2010

1 Este informe ha sido elaborado por el equipo del Proceso Nacional de Verificación [Luis Jorge Garay

Salamanca (director), Fernando Barberi Gómez (coordinador académico), Clara Ramírez Gómez y Fernando

Vargas Valencia (Investigadores)], con base en los aportes que distintos expertos sectoriales brindaron a la

Comisión en los distintos temas que componen los capítulos del mismo.

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COMISIÓN DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE DESPLAZAMIENTO FORZADO

COMENTARIOS AL INFORME DEL 1 DE JULIO DE 2010 DEL G OBIERNO NACIONAL A LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA SUPERAC IÓN

DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL DECLARADO MED IANTE LA SENTENCIA T-025 DE 2004

Director Luis Jorge Garay Salamanca

Coordinador académico y administrativo

Fernando Barberi Gómez

Investigadores Clara Ramírez Gómez

Fernando Vargas Valencia

Bogotá, Julio 29 de 2010

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ÍNDICE DE CONTENIDO

Siglas y Abreviaturas 5

Introducción 8 ¿Qué es la Comisión de Seguimiento? 10 I. Comentarios sobre el marco conceptual y antecedentes sobre la superación del

Estado de Cosas Inconstitucional (ECI). 15

II. Comentarios sobre la medición y la realización de los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos (IGED). 27

A. Análisis técnico acerca de la base muestral usada en el Informe del Gobierno

nacional para medir el goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado (GED). 27

B. Comentarios sobre las “actuales condiciones del GED de la población desplazada y los elementos para lograr el avance sostenido en la materia”. 34

III. Comentarios sobre el esfuerzo presupuestal de la nación para la prevención, atención integral y reparación de la PSD. 48

IV. Comentarios sobre la contribución de las Entidades territoriales (ET) a la superación del ECI. 54

V. Comentarios sobre el estado actual de las políticas públicas sobre desplazamiento forzado en Colombia. 63 A. Balance de la realización del derecho a la participación efectiva de la

población desplazada. 63 B. Comentarios a la etapa denominada “de atención básica” de la política de

Atención Humanitaria (educación y salud). 72 C. Comentarios a la Política de Generación de Ingresos para la PSD. 82 D. Comentarios a la Política de Vivienda para la PSD. 92 E. Comentarios respecto a la política de tierras y territorios para la PSD. 98 F. Observaciones a los “lineamientos de política” en materia de verdad, justicia y

reparación para las víctimas del desplazamiento forzado. 105

VI. Observaciones al enfoque diferencial en materia de discapacidad y género. 113

VII. Observaciones a los informes e instrumentos entregados por el Gobierno en relación al registro y caracterización de la población desplazada. 129

VIII. Conclusiones 137 Anexos 150

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ÍNDICE DE ANEXOS Anexo 1: Población desplazada y registrada en el RUPD según año de

expulsión, recepción y declaración. ________________________

150

Anexo 2: Análisis comparativo de muestra total, muestra obtenida hasta junio 20 y muestra incluida en el informe. __________________

151

Anexo 3: Algunas comparaciones de GED, conforme a IIENV-2008. ____

152

Anexo 4: Recursos de inversión destinados por los departamentos para atender a la PSD. _______________________________________

155

Anexo 5: Recursos de inversión destinados por los municipios para atender a la PSD.________________________________________________

157

Anexo 6: Actividades en ejecución para la construcción de la política de tierras. _________________________________________________

158

Anexo 7: Cuestionario dirigido a las entidades públicas para la adecuada formulación de la política de tierras. ________________________

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Siglas y abreviaturas. AFRODES Asociación de Afrodescendientes Desplazados. AHE Atención Humanitaria de Emergencia. AIS Agro Ingreso Seguro. AS Acción Social. BDUA Base de Datos Única de Afiliados al SGSSS. BID Banco Interamericano de Desarrollo. CCAI Centro de Coordinación de Acción Integral. CDAIPD Comité Departamental para la Atención Integral a la Población

Desplazada. CENPRENDE Centro de Emprendimiento. CERES Centros Regionales de Educación Superior. CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos. CNRR Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social. CORTE IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos. CRER Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos de los

Programas de Protección. CRRB Comisiones Regionales de Restitución de Bienes. DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística. DDHH Derechos Humanos. DNP Departamento Nacional de Planeación. ECI Estado de Cosas Inconstitucional. EDA Enfermedades diarreicas agudas. EPS Empresa Promotora de Salud. ET Entidades Territoriales. FCS Food Consumption Score. FGN Fiscalía General de la Nación. FINAGRO Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario. FONVIVIENDA Fondo Nacional de Vivienda. FOSYGA Fondo de Solidaridad y Garantía. FUT Formato Único Territorial. GED Goce Efectivo de Derechos. ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. IENV Primera Encuesta Nacional de Verificación de los derechos de la

PSD (Comisión de Seguimiento – Universidad Nacional, 2007). IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi. IGED Indicadores de Goce Efectivo de Derechos. IIENV Segunda Encuesta Nacional de Verificación de los derechos de la

PSD (Comisión de Seguimiento – Universidad Nacional, 2008). INCODER Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural. INML Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

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IRA Infecciones respiratorias agudas. JUNTOS Red Juntos para la superación de la pobreza extrema. MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. MEN Ministerio de Educación Nacional. MESEP Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y

Desigualdad. MFOPD Mesa(s) de Fortalecimiento a Organizaciones de Población

Desplazada. MIJ Ministerio del Interior y de Justicia. MNFOPD Mesa Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de Población

Desplazada. MPS Ministerio de Protección Social. NBI Necesidades Básicas Insatisfechas. OIM Organización Internacional para las Migraciones. OMS Organización Mundial de la Salud. ONG Organización No Gubernamental. ONIC Organización Nacional Indígena de Colombia. OPD Organización(es) de Población Desplazada. ORIP Oficina(s) de Registro de Instrumentos Públicos. PAIPD Plan Integral de Atención a Población Desplazada. PEI Proyecto Educativo Institucional. PGI Política de Generación de Ingresos. PIU Plan Integral Único. PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. POS Plan Obligatorio de Salud. POS-S Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado. PPED Población en pobreza extrema y/o en desplazamiento. PSD Población en situación de desplazamiento forzado. RBC Programa de Rehabilitación Basada en Comunidades. RESA Red de Seguridad Alimentaria. RLCPD Registro para la localización y caracterización de personas con

Discapacidad. RUPD Registro Único de Población Desplazada. RUPTA Registro Único de Predios y Territorios Abandonados por la

Violencia. SAE Sociedad de Activos Especiales. SDEI Servicios de desarrollo empresarial integral. SEI Servicios Especializados de Información. SENA Servicio Nacional de Aprendizaje. SFV Subsidio Familiar de Vivienda. SGSSS Sistema General de Seguridad Social en Salud. SIC Sistema Integrado de Corresponsabilidad. SIGOB Sistema de Programación y Gestión de Gobierno. SIPI Sistema de Información para la Primera Infancia. SIPOD Sistema de información de Población Desplazada. SIR Sistema Integrado de Registro.

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SISBEN Sistema de identificación para potenciales beneficiarios de los programas sociales.

SMLMV Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. SNAIPD Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. SNR Superintendencia de Notariado y Registro. UAO Unidad de Atención y Orientación al Desplazado.

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Introducción

En el presente documento, la Comisión de Seguimiento a las Políticas Públicas sobre Desplazamiento Forzado presenta a consideración de la Honorable Corte Constitucional una serie de observaciones referidas al “Informe del Gobierno nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004”, de fecha 1º de Julio de 2010, presentado por las entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (en adelante, SNAIPD) y entregado por el Gobierno nacional a este Tribunal en cumplimiento de la orden expedida en el Auto 008 de 2009, según la cual, el Gobierno debe demostrar que se ha superado el Estado de Cosas Inconstitucional (en adelante, ECI) en torno a la tragedia humanitaria de la población víctima del desplazamiento forzado en Colombia.

El presente documento ha seguido el orden de exposición que ofrece el Informe objeto de análisis, para efectos de facilitar a la Corte Constitucional el estudio y las comparaciones necesarias para evaluar el cumplimiento de las órdenes producidas en el marco del seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios.

En primer lugar, la Comisión se ha permitido ofrecer unas notas preliminares sobre su naturaleza y funciones frente al cumplimiento de la citada sentencia y sus autos de seguimiento, habida cuenta que existen confusiones al respecto. En segundo lugar, ofrece sus observaciones sobre el marco conceptual y los antecedentes del Informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010, debatiendo algunos de los argumentos a través de los cuales el Gobierno pone en duda la vigencia de la figura del ECI y la competencia de la Corte Constitucional en materia de evaluación de las políticas públicas necesarias para garantizar el GED de la población en situación de desplazamiento forzado. En tercer lugar, la Comisión de Seguimiento expone a consideración de la Corte Constitucional sus comentarios sobre la medición y la realización de los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos (IGED), para lo cual ofrece un análisis técnico acerca de la base muestral usada en el Informe del Gobierno nacional para medir el GED de la población en situación de desplazamiento forzado, así como observaciones puntuales sobre las actuales condiciones del GED de la población desplazada y los elementos que el Gobierno nacional consigna para lograr el avance en la materia. En cuarto lugar, la Comisión de Seguimiento presenta sus comentarios técnicos sobre el esfuerzo presupuestal de la Nación para la prevención, atención integral y reparación de la población desplazada, concluyendo que persiste la insuficiencia de recursos para atender integralmente a la problemática. A su vez, plantea observaciones sobre el capítulo del Informe del Gobierno correspondiente a la contribución de las Entidades territoriales (ET) a la superación del ECI, para lo cual ha rescatado conclusiones que han surgido de las diferentes audiencias territoriales que la Corte Constitucional realizó en el marco del seguimiento a las órdenes consignadas en la sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios.

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En quinto lugar, el presente documento hace especial énfasis en un análisis técnico al estado actual de las políticas públicas sobre desplazamiento forzado en Colombia. Para el efecto, la Comisión de Seguimiento expone a consideración de la Corte Constitucional sus comentarios y observaciones en torno a los lineamientos, estrategias de implementación y mecanismos de articulación de las principales políticas que deben incidir en el GED de la población en situación de desplazamiento, tales como: participación efectiva de la población desplazada, generación de ingresos, vivienda, tierras y territorios, verdad, justicia y reparación, entre otras. A su vez, la Comisión comparte su criterio sobre la forma como se han tratado los enfoques diferenciales en el marco de la política pública.

Por último, la Comisión de Seguimiento ofrece a la Corte Constitucional una serie de observaciones a los informes e instrumentos entregados por el Gobierno nacional en relación al registro y caracterización de la población desplazada. La Comisión de Seguimiento advierte que en un próximo Informe, se pronunciará sobre las políticas de prevención y protección y ayuda humanitaria de emergencia, y sobre los enfoques diferenciales relativos a los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes.

Conforme a los análisis descritos, la Comisión de Seguimiento, como se verá en el acápite final del presente documento, ha concluido que, a pesar del reconocimiento de múltiples y valiosos esfuerzos por parte de las entidades pertenecientes al SNAIPD y de las entidades territoriales, incluidos en el informe estudiado, no se han cumplido las condiciones fácticas, presupuestales, jurídicas, ni se han diseñado e implementado las políticas necesarias para que la Corte Constitucional pueda declarar el levantamiento del ECI en materia de desplazamiento forzado en Colombia.

La Comisión de Seguimiento considera que la entrega de este Informe constituye una oportunidad invaluable para agradecer a funcionarios de la administración Uribe Vélez la disposición mostrada para intercambiar análisis y propuestas para la formulación y adecuación de políticas públicas encaminadas a garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en Colombia. También para reconocer la dedicación y el empeño con que funcionarios gubernamentales afrontaron la tarea de trabajar para un mejor estar de la población desplazada del país. Finalmente, la Comisión de Seguimiento se permite agradecer la valiosa contribución de la Cooperación Internacional en el proceso de atención de las distintas solicitudes que la honorable Corte Constitucional le ha formulado en relación con la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado en Colombia. El apoyo financiero e institucional recibido especialmente por parte de la Embajada del Reino de los Países Bajos, así como de la Embajada de Suecia, el Fondo Global para la Paz y la Seguridad del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de Canadá, la Delegación de la Comisión Europea, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Aecid), el Consejo Noruego para Refugiados, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid), el Programa de Derechos Humanos (Usaid) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), ha sido fundamental para presentar a consideración de la Corte los resultados del proceso nacional de verificación y un conjunto de propuestas de política pública en el marco de las órdenes proferidas por este Alto Tribunal.

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¿Qué es la Comisión de Seguimiento? Con el fin de evitar imprecisiones en torno a la condición de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (en adelante, Comisión de Seguimiento) y su papel en la defensa en los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado, como ocurre reiteradamente en el informe de Gobierno del 1 de julio de 2010, a continuación se incluye una nota preliminar sobre la naturaleza y funciones de la misma. A. Composición. La Comisión de Seguimiento se constituyó en el mes de noviembre de 2005, por las siguientes organizaciones, ciudadanos y ciudadanas: 1. Personalidades nacionales.

• Eduardo Cifuentes Muñoz. Ex Presidente de la Honorable Corte Constitucional de Colombia. Ex Defensor del Pueblo. Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.

• Luis Jorge Garay Salamanca. Destacado economista e investigador social • Patricia Lara Salive. Escritora y Periodista. • José Fernando Isaza. Ex Presidente de la Compañía Colombiana Automotriz. Rector

de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. 2. Organizaciones especializadas en Desplazamiento Forzado.

• Monseñor Héctor Fabio Henao de la Dirección Nacional de Pastoral Social. A partir de la Sección de Movilidad Humana, la Pastoral Social viene desarrollando un trabajo sobre desplazamiento forzado y refugio que se remonta al año 1985. Cuenta con el sistema de información RUT y desarrolla un trabajo de apoyo a la población desplazada en todo el territorio nacional.

• Marco Alberto Romero. Director de la Consultoría para los Derechos Humanos y el

Desplazamiento CODHES. Organización creada hace 18 años con el propósito de caracterizar la situación del desplazamiento en Colombia y trabajar por la realización de los derechos de las personas afectadas por este delito. Codhes ha desarrollado un sistema de información independiente (SISDHES) y ha intervenido en forma permanente en los procesos de política pública y producción normativa sobre los derechos de las PSD.

3. Organizaciones especializadas en Participación Democrática y Justicia.

• Pedro Santana Rodríguez. Presidente de la Corporación Viva la Ciudadanía. Viva la Ciudadanía es una organización creada desde los años 90 y su mandato fundamental ha sido el desarrollo de la Constitución de 1991.

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• Rodrigo Uprimny Yepes. Director del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad. De Justicia, constituye una de las organizaciones con mayor conocimiento jurídico, técnico y sociológico de los procesos de verdad, justicia y reparación en Colombia.

4. Organizaciones de los movimientos sociales.

• Olga Amparo Sánchez. Directora de la Casa de la Mujer. • Luis Evelis Andrade. Presidente de la Organización Nacional Indígena de Colombia

ONIC. • Emigdio Cuesta. Director de la Conferencia Nacional de Organizaciones

Afrodescendientes CNOA. Participa en calidad de observador 5. Acompañamiento Internacional.

• Fanny Uribe. Directora del Área de Niñez y Desplazamiento de Plan Internacional, organización que hace un acompañamiento internacional de la Comisión de Seguimiento.

• Rigoberta Menchu. Premio Nobel de Paz. • Roberto Meier. Ex representante de ACNUR en Colombia.

B. Autonomía. La Comisión de Seguimiento se concibió como una iniciativa de sociedad civil de carácter autónomo, la cual se ha dado como mandato velar por los derechos de la población desplazada, en el contexto del proceso de seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004. Como tal tiene un carácter transitorio referido a este proceso pero podría asumir nuevas funciones en el futuro dependiendo, entre otras razones, de la decisión de la misma Corte Constitucional o de las organizaciones de población desplazada y personas que las constituyen. 1. No reemplaza ni representa a la sociedad civil, ni a la población desplazada ni a sus

Organizaciones. La Comisión de Seguimiento no representa a la sociedad civil colombiana ni a la población desplazada ni a sus organizaciones más allá de las entidades, ciudadanos y ciudadanas que participan de esta iniciativa. La Comisión de Seguimiento no sustituye la participación de la población desplazada y por consiguiente no puede actuar en representación de ninguna de las OPD. La población desplazada y sus organizaciones son los titulares del derecho pleno de participación en los escenarios de la política pública y de representación de sus intereses. En este sentido, la Comisión de Seguimiento se ha planteado como una instancia de apoyo a diversas organizaciones sociales y a la PSD en el proceso de reivindicación de sus derechos.

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Aunque la responsabilidad principal de garantizar los derechos de las personas desplazadas recae en el Estado, es preciso contribuir al desarrollo de una cultura de responsabilidad social que permita superar las tradicionales prácticas de discriminación y que a su vez promueva el desarrollo de principios de solidaridad con todos los colombianos y colombianas que viven una situación de vulnerabilidad ocasionada por el conflicto armado y por procesos estructurados de violencia. 2. El carácter del diálogo técnico. En desarrollo de los anteriores principios, el diálogo técnico que se ha desarrollado entre el Gobierno y la Comisión de Seguimiento se rige por una regla básica: No se trata de un espacio de concertación de políticas, sino de un proceso en el cual tanto el Gobierno como la Comisión de Seguimiento presentan los fundamentos técnicos de sus propuestas de políticas públicas y cada parte decide autónomamente los elementos que decide excluir o incluir en sus respectivos informes frente a la Corte Constitucional, que es la destinataria de los resultados de este diálogo. C. Las tareas realizadas por la Comisión de Seguimiento. La Comisión de Seguimiento se ha propuesto coadyuvar al desarrollo del proceso de seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004. En este sentido ha presentado una serie de documentos que contienen propuestas para mejorar la política pública y contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. Es importante destacar las propuestas técnicas sobre indicadores de Goce Efectivo de los Derechos de la PSD y la contribución al desarrollo de las audiencias relacionadas con los enfoques diferenciales, en las que participaron mujeres, niños, pueblos indígenas y afrodescendientes y personas en situación de discapacidad. En un segundo momento, la Honorable Corte Constitucional tomó la determinación de solicitar una contribución especial de verificación del estado de los derechos de la PSD. En el marco de este proceso, el Gobierno nacional propuso la realización de sesiones de diálogo técnico con la Comisión de Seguimiento, para examinar políticas públicas. Los mandatos de la Corte Constitucional se pueden resumir en cuatro niveles:

1. Estimación de los indicadores de Goce Efectivo de Derechos de la PSD con el fin de medir el grado de cumplimiento de los derechos de esta población y servir como mecanismo de verificación de los estimativos gubernamentales

2. Participación de carácter consultivo en el proceso de producción de las respuestas de política pública por parte del Gobierno nacional. En este caso, la Corte Constitucional no ha limitado la participación de otras organizaciones sociales en los procesos de consulta de los documentos de política pública, pero sí ha señalado al Gobierno que “al menos” se debe consultar a la Comisión.

3. Participación en las realización de las reuniones con el Gobierno nacional y los Gobiernos territoriales, preparatorias de las sesiones técnicas regionales convocadas mediante el Auto No 314 de 2009.

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4. Seguimiento a los diferentes Autos relacionados con la Sentencia T-025 de 2004.

D. El proceso Nacional de Verificación. Mediante el Auto No 109 de 2007, la Corte Constitucional adoptó la primera serie de indicadores de goce efectivo y solicitó a la Comisión de Seguimiento la presentación de un informe de verificación en terreno sobre la aplicación de los indicadores adoptados y sobre el proceso general de goce efectivo de los derechos de la población desplazada. La Comisión de Seguimiento aceptó esta solicitud de la Corte Constitucional, con plena consciencia de la importancia de este ejercicio y de la responsabilidad técnica, académica y social que demanda una función de verificación en el marco de un proceso de carácter judicial. Para tal efecto, procedió a diseñar el proceso nacional de verificación, a partir de los siguientes lineamientos: En primer lugar, se identificaron los instrumentos de verificación a partir de la realización de una Encuesta Nacional de Verificación (ENV) de los indicadores de goce efectivo del derecho, realizada por un centro especializado en investigación estadística con experiencia en estudios sociales y con garantías brindadas mediante la realización de una auditoría externa especializada. Hasta el momento, la Comisión ha desarrollado dos encuestas nacionales de verificación, las cuales se han aplicado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID de la Universidad Nacional de Colombia y ha contado con un sistema de monitoreo externo a cargo de la Compañía IPSOS Napoleón Franco. Complementariamente, se concibieron herramientas de análisis cualitativo centradas en la realización de grupos focales o ciudadanos y el desarrollo de una serie de mesas de expertos y estudios complementarios de tipo sectorial, territorial y diferencial, destinados a evaluar las políticas públicas y las bases de información desarrolladas por el Gobierno nacional. La Comisión encomendó a Luis Jorge Garay la dirección científica del proceso nacional de verificación y dispuso las condiciones para el funcionamiento de un equipo técnico altamente calificado, especialmente dedicado a este proceso. Desde este momento se han producido 27 documentos de verificación y de política pública que han sido presentados ante la Corte Constitucional y que se han divulgado por diversos medios, dado que se trata de documentos de interés público. Del mismo modo, se han realizado procesos de formación de la dirigencia de la población desplazada a nivel nacional y regional, a partir de los resultados del proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. La producción de estos documentos compromete procesos de diálogo técnico con el Gobierno nacional, los organismos de control, instituciones internacionales, organizaciones de población desplazada y de sociedad civil en general.

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La comunidad internacional ha jugado un rol muy importante, no sólo en la provisión de los recursos para el funcionamiento del proceso sino en la lectura atenta de sus resultados para efectos de la evaluación y la planificación de los procesos de cooperación en el campo humanitario.

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I. Comentarios sobre el marco conceptual y antecedentes sobre la superación del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI)2.

La Comisión de Seguimiento valora positivamente el documento elaborado por el Gobierno pues posibilita una discusión respetuosa y académica acerca de las condiciones y alcances de la figura del Estado de Cosas Inconstitucional (en adelante, ECI). Coincide con el Gobierno en que existen problemas de dogmática relacionados con tales elementos, los cuales son entendibles respecto de una figura del derecho constitucional colombiano que, como ésta, aún está en construcción. Por eso es importante que la solicitud elevada por el Gobierno conduzca a la clarificación de los contornos de tan valioso mecanismo. El documento presentado por el Gobierno en el que solicita a la Corte que declare superado el ECI en materia de desplazamiento forzado contiene algunos elementos de dogmática constitucional que vale la pena resaltar. El Gobierno advierte acertadamente que el ECI es una figura que en el contexto colombiano ha venido siendo delineada jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, y que tiene por objeto hacer frente a problemas estructurales que vulneran o amenazan vulnerar de manera múltiple y masiva derechos fundamentales. En palabras del Gobierno,

“es una herramienta en la que, a la luz del anquilosamiento de los órganos del Estado para llevar a cabo la función de protección y garantía de los Derechos Humanos en una situación concreta, la Corte, luego de verificar tal situación, decide adoptar las medidas que le permiten contribuir, con las demás Ramas del Poder Público, tomando decisiones y dictando órdenes dirigidas a salir del bloqueo institucional, a superar las fallas estructurales, y lograr proteger eficientemente los derechos que se ven afectados con el problema enfrentado”3.

Aunque en algunos apartados del documento el Gobierno tiende a cuestionar el origen jurisprudencial del ECI, advirtiendo que se trata de una figura sin asidero dentro del marco de las competencias otorgadas por la Constitución y la ley a la Corte Constitucional, lo cierto es que el Gobierno reconoce finalmente que la Corte es competente para declarar el ECI y, en consecuencia, para hacer el seguimiento a su propio fallo y determinar cuándo se puede considerar que el mismo ha sido cumplido. Este reconocimiento la Comisión lo valora de modo muy positivo. En efecto, el Gobierno afirma que “...el objeto de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos o de un grupo de ellos a través del establecimiento de una figura de “litigio estructural” como la (sic) ECI, resulta útil y apegado a nuestro sistema constitucional siempre que se limite normativamente en su uso y en su alcance” 4. En este sentido, es claro que aunque no exista una norma constitucional o legal que en forma literal y explícita otorgue a la Corte la facultad de declarar el ECI, tal

2 Este capítulo se basa fundamentalmente en un documento preparado por el comisionado Rodrigo Uprimny Yepes con la colaboración de Luz María Sánchez, investigadora del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia). 3 Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), Informe del Gobierno nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, Bogotá, Julio 1 de 2010, Pág. 56. 4 Ibídem, Pág. 68.

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competencia se desprende de la condición de guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución que le otorga el artículo 241 de la misma. Los reparos planteados por el Gobierno se dirigen al hecho de que ante la ausencia de una regulación constitucional, legal o reglamentaria de la figura no existen criterios claros para la constatación, declaración, seguimiento y superación del ECI, así como para el control sobre tales actos. En tal sentido, advierte el Gobierno que ya creada la figura, es indispensable que se configure como un mecanismo estrictamente excepcional que opere frente a situaciones graves que no puedan ser conjuradas de otro modo, que sea limitado en el tiempo y que no se utilice para tratar simultáneamente más de un caso estructural. Igualmente señala que es necesario que cada sentencia que constate un ECI establezca criterios objetivos, claros y razonables para su superación. La crítica del Gobierno frente a esa indefinición tiene como telón de fondo una suerte de asimilación entre el ECI y el estado de excepción, los cuales caracteriza como figuras de anormalidad constitucional. A partir de tal asimilación, el Gobierno no sólo resalta los elementos que advierte preocupantes en torno al ECI, sino que sugiere en buena medida los lineamientos que a su juicio deben ser tenidos en cuenta para la determinación de los alcances de la figura en cuestión, los cuales constituyen a su vez el sustento de doctrina constitucional de su solicitud. Tales lineamientos se refieren de manera central a los criterios para evaluar la superación del ECI, aspecto que está asociado con varias cuestiones puntuales, a saber: los límites temporales del ECI, el alcance de la potestad de la Corte en relación con la valoración de las políticas públicas que se adopten en cumplimiento de las órdenes complejas dictadas por aquélla y las variaciones de las órdenes durante el proceso de seguimiento. Frente al tema concreto del ECI declarado en la Sentencia T-025 de 2004, el Gobierno critica la extralimitación de la Corte en las órdenes dictadas durante el proceso de seguimiento a dicho fallo, en la medida en que de emitir órdenes generales y abiertas pasó a proferir órdenes precisas y cerradas, y además incluyó nuevas órdenes frente a derechos que no fueron objeto de pronunciamiento en la T-025. De otro lado, critica la variación de los criterios para valorar la superación del ECI, pues mientras en la sentencia se fijaron como tales las fallas estructurales de las políticas, en los autos posteriores se pasó al criterio del goce efectivo de derechos (en adelante, GED). Igualmente critica la prolongada extensión del ECI en el tiempo. Ante este escenario, el Gobierno sugiere que la superación del ECI debe evaluarse respecto de las órdenes fijadas en la T-025 y con el criterio en ésta fijado, que a su juicio sería el de la superación de las fallas estructurales que ocasionaron la masiva vulneración de derechos. Con el ánimo de fortalecer el saludable debate abierto por el Gobierno, en esta parte del documento se presentan algunas observaciones acerca de las críticas y lineamientos planteados por aquél en torno al ECI. Para tal efecto, se controvertirá en primer lugar la asociación que pretende establecer el Gobierno entre estado de excepción y ECI. En segundo lugar, partiendo del reconocimiento del problema de indefinición dogmática acerca de los alcances del ECI, se aportarán algunos elementos que pueden contribuir a superar dicho problema, en diálogo crítico frente a los planteamientos del Gobierno.

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A. Estado de excepción y Estado de Cosas Inconstitucional. El uso y abuso del estado de excepción durante la segunda mitad del siglo XX constituye un capítulo de ingrata recordación en la historia colombiana. La alta concentración de poder en el ejecutivo –propiciada por la ausencia de límites y controles materiales sobre las facultades presidenciales durante el estado de sitio–, así como la suspensión y violación de los derechos fundamentales favorecidas por las propias disposiciones normativas fueron características de ese período. La Constitución de 1991 y la jurisprudencia constitucional permitieron voltear la página de ese oscuro capítulo de nuestra historia jurídica. Como bien lo señala el Gobierno en su documento, desde 1991 el estado de excepción está sometido a límites formales, materiales y temporales que determinan los presupuestos de su declaración y de su levantamiento. Ahora bien, lo que resulta problemático es que el Gobierno se refiere a tales límites del estado de excepción para contrastar y resaltar la ausencia de regulación normativa del ECI. En palabras del Gobierno,

“se establece entre el ECI y el estado de excepción un paralelo. La diferencia es que mientras el estado de excepción está, cómo ya se ha señalado en este Informe, completamente regulado, restringido y controlado, no sólo a nivel interno sino internacional, el ECI carece de cualquier tipo de regulación y control, por lo que fácilmente puede convertirse en una figura que atente contra la seguridad jurídica y el orden constitucional…”5.

Tal contraste se explica porque el Gobierno parte de la idea según la cual las dos figuras son propias de un estado de anormalidad constitucional. Implícitamente, el Gobierno asume que el estado de excepción es a los hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar de manera grave e inminente el orden público o el orden económico, social y ecológico del país, lo que el Estado de Cosas Inconstitucional es a la violación masiva de derechos por fallas estructurales del Estado. La Comisión estima que se trata de una asociación desafortunada tanto porque es en sí misma jurídicamente desacertada, como porque propicia una idea tergiversada y riesgosa de la naturaleza del ECI. En primer lugar, la asociación es jurídicamente errónea porque el estado de excepción y el ECI son figuras completamente distintas. Así, en el primero hay una concentración de poderes en el Ejecutivo pues éste incrementa sus competencias, ya sea porque –como sucede en el ordenamiento constitucional colombiano– se faculta al presidente para autootorgarse facultades excepcionales, o ya sea porque dichas facultades excepcionales le son otorgadas por el Congreso. De otro lado, el estado de excepción implica una restricción de los derechos constitucionales para enfrentar la perturbación del orden público. Esto explica los enormes riesgos de los estados de excepción, lo cual explica a su vez la necesidad de una regulación precisa de la figura. Nada de eso sucede en el ECI, que no implica ningún tipo de restricción de los derechos fundamentales solamente, sino que por el contrario propende por su goce efectivo. En virtud del ECI la Corte no adquiere

5 Ibídem, pág. 58.

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facultad alguna para limitar derechos, sino que asume un papel activo para buscar su satisfacción. De otro lado, como se anotó, los estados de excepción implican una mayor concentración de poderes en el Ejecutivo, y por ello, a pesar de que aquéllos son legítimos para enfrentar crisis institucionales y sociales gravísimas, tienen enormes riesgos pues el Gobierno se autoatribuye poderes excepcionales. En cambio, en el ECI la Corte no incrementa su poder decisorio directo, sino que da órdenes a los otros órganos del Estado para que enfrenten la vulneración masiva de derechos. Ahora bien, en relación con este último punto es importante destacar que aunque efectivamente con la declaratoria del ECI la Corte adquiere un papel más dinámico en materia de evaluación del diseño e implementación de políticas públicas por parte del Gobierno, no es cierto que el ECI altere el funcionamiento normal de los poderes públicos, como en realidad lo hacen los estados de excepción al concentrar nuevas facultades en el Ejecutivo. Además, el documento del Gobierno obvia un elemento fundamental del proceso de seguimiento del cumplimiento de la Sentencia T-025, a saber: su componente deliberativo y por ende democrático. En efecto, la Corte abrió un proceso en el cual, a través del intercambio entre actores estatales y organizaciones de la sociedad civil, se han ido construyendo los mecanismos de medición del avance en la garantía de los derechos de la población desplazada. Por medio de los autos y las audiencias públicas se han abierto espacios en los que las entidades estatales responsables del cumplimiento del fallo, así como los entes de control y órganos de la sociedad civil han tenido la oportunidad de dialogar directamente con la Corte, tanto para construir conjuntamente los parámetros de evaluación para la determinación de la superación del ECI, así como para discutir acerca de los avances y limitaciones en la política de atención a la población desplazada. Fruto de los aportes de estos distintos actores es el conjunto de indicadores de goce derechos adoptado por la Corte para la evaluación de la política de atención a la población desplazada. En palabras de una de las funcionarias de Acción Social:

“Lo que se ha generado es un escenario de diálogo, de construcción democrática de una política para unas víctimas. Ninguna otra política pública ha tenido un escenario donde en una mesa se pueda sentar una persona desplazada, una persona de la sociedad civil, una persona del Gobierno y un representante de la rama judicial a discutir si efectivamente los ingresos presupuestales que se están dando para la población son suficientes”6.

Esta situación ilustra que las decisiones adoptadas por la Corte en el curso del proceso de seguimiento no son el resultado de una determinación unilateral, sino que son por el contrario el producto de un espacio democrático-deliberativo. Ese carácter deliberativo que ha adquirido el proceso de seguimiento de la sentencia T-025 marca una clara diferencia con la forma de adopción de las decisiones por parte del presidente durante los estados de

6 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atención a la población desplazada de Acción Social, 8 de enero de 2009, citada en: Rodríguez, Cesar y Rodríguez, Diana, Cortes y cambio social: cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento forzado en Colombia, Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, 2010, pág. 175.

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excepción, en los que la deliberación pública se excluye precisamente porque se trata de enfrentar una situación excepcional que reclama medidas urgentes7. En segundo lugar, el paralelismo entre ECI y estado de excepción es también desafortunado por cuanto en el fondo sugiere que la ausencia de una regulación normativa del ECI es equiparable a la laxa y casi nula regulación del estado de excepción antes de la Constitución de 1991, lo que a su vez sugiere que el alegado déficit normativo en materia de ECI puede conducir a la situación de abuso del derecho, desbarajuste institucional y suspensión de garantías propia del estado de sitio durante la segunda mitad del siglo XX. Y es desafortunada además porque pese a que se reconoce que existen debates y cuestiones pendientes de resolución en torno al alcance del ECI, esta situación no puede equipararse a una de total incertidumbre regulativa. No puede pensarse que las facultades de declarar el ECI por parte de la Corte y de hacer seguimiento a su decisión, se equiparan al cheque en blanco que en su momento fue el estado de sitio para el poder Ejecutivo. De hecho, tampoco puede equiparse al estado de excepción tal como está hoy regulado por el ordenamiento por las razones ya anotadas. Ahora bien, dado que no son figuras asimilables, las consecuencias que el Gobierno pretende extraer de tal equiparación carecen de sustento. Así, el Gobierno insiste en que por tratarse de mecanismos propios de un estado de anormalidad constitucional, estos deben tener un límite temporal. Tal límite se encuentra plenamente justificado en el estado de excepción pues se trata de una figura que realmente altera el orden constitucional y cuyo uso indefinido pone efectivamente en riesgo este orden. En el caso del ECI, la imposición de un límite temporal conduciría a una sin salida: una vez cumplido el plazo prefijado sin que se haya superado el ECI, ¿debería declararse superado en desmedro de los derechos de la población afectada y pese a la persistencia de fallas en la política? O ¿debería simplemente sancionarse a las autoridades comprometidas ante su incumplimiento por desacato? Las respuestas afirmativas a estas preguntas no resultan satisfactorias en tanto conducen a la total ineficacia del ECI. Sin embargo, con lo anterior no se pretende afirmar que el ECI puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, pues tal situación acarrearía igualmente la ineficacia de la figura. El límite temporal del ECI no puede fijarse de antemano, tal como sucede con los estados de excepción, sino que depende de la superación efectiva del ECI. El punto a discutir es entonces: cuáles deben ser los criterios para definir tal superación y cuál el procedimiento para fijar tales criterios. Esta cuestión conduce a la segunda consecuencia que el Gobierno extrae de la equiparación entre ECI y estado de excepción. En efecto, el Gobierno insiste en señalar que el ECI no está sometido a presupuestos formales o materiales para su declaración o para constatar su superación, mientras que la declaración y el levantamiento de un estado de excepción están sometidos a unos requisitos formales y materiales contemplados en la Constitución. A partir de esto, el Gobierno sugiere que es necesario regular por vía constitucional o

7 Para una exposición detallada del carácter participativo y deliberativo del proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, ver: Rodríguez, Cesar y Rodríguez, Diana, Ob. Cit., capítulo 6.

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estatutaria el ECI bajo la idea de que el mismo no está sometido a ningún requisito. La Comisión reconoce que efectivamente existen problemas de indefinición en lo que respecta al ECI, pero estima también que pese a estos problemas, la Corte ha ido fijando reglas jurisprudenciales que delimitan el alcance de la figura. Así, no es cierto, tal como lo afirma el Gobierno, que “[n]o existe regla alguna que señale qué circunstancias pueden conducir a la declaratoria por parte de la Corte Constitucional de un ECI” 8. La Sentencia T-025 define con claridad los criterios de declaratoria del ECI, los cuales se refieren a “la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas” ocasionada por la prolongada omisión de autoridades de distintos niveles, así como por la adopción de prácticas inconstitucionales. De otro lado, la respuesta a dichos problemas proviene del mismo proceso de decantamiento jurisprudencial que, como se ha expuesto, se da en el contexto de un proceso deliberativo. Es por esto que se considera que este debate en torno a la doctrina constitucional del ECI, abierto a partir de la solicitud del Gobierno, es una buena ocasión para precisar aún más las reglas jurisprudenciales que rigen el ECI, especialmente las relativas a su superación. De este aspecto se ocupará el siguiente apartado. B. Criterios para evaluar la superación del ECI. Tal como se indicó en la introducción, según el Gobierno el ECI debe declararse superado una vez se hayan corregido las fallas estructurales que están en la base de la violación masiva de los derechos de la población desplazada. Esta posición del Gobierno se sustenta en el presupuesto según el cual el objetivo fundamental de la declaratoria de un ECI es enfrentar una falla estructural que obstaculiza la acción del Estado en la protección de los derechos de un número masivo de personas. Según el Gobierno, ésta fue la posición recogida en la Sentencia T-025, en la cual se constató la existencia del ECI, más que por la vulneración masiva de los derechos fundamentales, por los problemas estructurales que tienen como efecto dicha vulneración. De acuerdo con esto, una vez superadas tales fallas, el ECI debe levantarse pues la garantía de los derechos será un resultado que se irá concretando con el tiempo. En palabras del Gobierno, “no puede considerarse que el goce efectivo de los derechos de la población desplazada sea la condición para que pueda darse por superado el ECI, sino que la superación del ECI, es decir, la superación de las fallas estructurales, es la que contribuirá a que se logré el goce efectivo de derechos” 9. Al defender dicha tesis, el Gobierno cuestiona a su vez el proceso de seguimiento de la sentencia T-025 por tres razones: (i) la variación de las órdenes a través de los autos, lo cual a su vez comporta una variación de los criterios para declarar la superación del ECI; (ii) la intromisión de la Corte en asuntos de diseño y adopción de políticas públicas, sobreponiéndose de este modo a las competencias de las otras entidades del Estado; y (iii) la inconveniencia de la participación de la sociedad civil en el proceso de seguimiento. A

8 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 47. 9 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 82.

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continuación se hará referencia a cada uno de estos puntos y finalmente, de conformidad con lo expuesto, se hará alusión a los criterios para la superación del ECI. 1. La sentencia T-025 y sus posteriores autos de seguimiento. Tal como lo señala el Gobierno, desde la Sentencia T-025 de 2004 hasta los últimos autos proferidos en el curso del proceso de seguimiento del ECI en materia de desplazamiento, este proceso se ha ido transformando. Así, la Corte pasó de dictar órdenes complejas generales dirigidas a que se adoptaran decisiones para superar la insuficiencia de recursos y las falencias en la capacidad institucional, y a que se concluyeran las acciones encaminadas a que todos los desplazados gozaran efectivamente del mínimo de protección de sus derechos, a dictar órdenes cada vez más concretas relativas al diseño y adopción de políticas públicas. Según los investigadores Cesar Rodríguez y Diana Rodríguez, el seguimiento por medio de autos ha tenido tres fases que describen así:

“En la primera (2004-2006), la Corte se concentró en hacer un juicio de la política pública y formuló lineamientos generales para fortalecerla. En la segunda fase (entre 2007 y mediados de 2008), la Corte se centró en impulsar la creación de indicadores de resultado que permitieran medir de manera permanente el avance, estancamiento o retroceso de las políticas. La tercera etapa fue inaugurada por el Auto 092 a mediados de 2008 y consolidada con los autos de 2009. En este fase, en vista de la lenta respuesta del Gobierno a los autos anteriores, la Corte pasó a establecer lineamientos y programas más detallados, especialmente en relación con los grupos desplazados más vulnerables”10.

El Gobierno critica este proceso de transformación por cuanto a su juicio las decisiones contenidas en los autos no se limitaron a evaluar el cumplimiento de las órdenes complejas dictadas en la sentencia T-025, sino que se convirtieron en “instrumentos para proferir más órdenes precedidas de nuevas constataciones y por lo mismo, en la práctica, de nuevas declaraciones de estados de cosas inconstitucionales”11. El Gobierno reprocha que de este modo los elementos por los cuales fue inicialmente declarado el ECI dejaron de ser el centro del proceso y que el criterio para determinar la superación del ECI sobrepasó el de la corrección de fallas institucionales al del GED. Efectivamente, durante el proceso de seguimiento la Corte ha introducido matices y variaciones en los criterios para el levantamiento del ECI, lo cual se explica, de un lado, porque la dogmática sobre el ECI es, como ya se ha señalado, una dogmática en construcción; y de otro lado, porque el seguimiento frente al cumplimiento de un fallo estructural es mucho más complejo que el de un fallo individual y, como tal, puede traer aparejada la introducción de nuevos matices y de variaciones dependiendo de la manera como avance el proceso de cumplimiento. Ahora bien, para responder a la objeción del Gobierno es preciso efectuar una aclaración inicial. El Gobierno insiste en hacer un fuerte contraste entre los criterios definidos en la sentencia T-025 para la superación del ECI y los fijados en los últimos autos. Así, de un 10 Rodríguez, Cesar y Rodríguez, Diana, Ob. Cit., Pág. 197. 11 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 59.

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lado, estaría la corrección de fallas estructurales, y de otro el GED. Sin embargo, la Comisión estima que el asunto no es de contraste entre criterios muy distintos, sino de matices y de énfasis. En efecto, aunque en la T-025 la Corte se refiere reiteradamente a los problemas presupuestales y de capacidad institucional que están en la base de la masiva violación de derechos de los desplazados, el criterio de goce de derechos sí estaba presente como indicador de superación del ECI. Prueba de ello es que una de las órdenes generales impartidas por la Corte tiene que ver precisamente con la conclusión de las acciones encaminadas a que todos los desplazados gozaran efectivamente del mínimo de protección de sus derechos. Más aún, la razón en torno a la cual gravitó la declaratoria del ECI fue la masiva violación de derechos de los desplazados. Lo que sucedió en el curso del proceso de seguimiento no fue entonces un cambio drástico de los criterios de levantamiento del ECI, sino simplemente un cambio de foco en virtud del cual el criterio de GED de derechos se convirtió en criterio central. Esto se debe a la misma dinámica del proceso de seguimiento que condujo a la necesidad de precisar los parámetros conforme a los cuales se realizaría la evaluación de la política adoptada e implementada por el Gobierno. Tratándose de un proceso de tutela ante la Corte Constitucional, tales parámetros no podían ser otros que los derechos de la población afectada. De otro lado, es importante resaltar que la progresiva concreción de las órdenes es además comprensible en el marco de un proceso de supervisión de órdenes abiertas, el cual tiene cierta flexibilidad frente a la supervisión de órdenes cerradas en casos individuales. No es entonces posible trasladar mecánicamente las concepciones procesales clásicas de ejecución de sentencias en casos individuales a la supervisión de los fallos estructurales, para concluir que la verificación del cumplimiento debe ceñirse de modo estricto a la formulación inicial de las órdenes. En ese sentido, finalmente, es igualmente razonable que en el seguimiento de la sentencia, la Corte proceda a concretar el alcance de los derechos afectados, sin que esto signifique que el Tribunal desborde el marco de su competencia. En efecto, desde la Sentencia T-025 la Corte precisó que el desplazamiento implicaba una violación masiva de prácticamente todos los derechos fundamentales de los desplazados, por lo cual la superación del ECI implicaba un restablecimiento del goce efectivo de esos derechos. Es cierto que en esa sentencia la Corte no enfatizó la afectación de ciertos derechos –como los derechos a la verdad, la justicia y la reparación– pero no por cuanto los hubiera excluido de su análisis, sino porque éstos se encontraban implícitos en su visión, al referirse a las condiciones de dignidad de la población desplazada, como derecho fundamental impostergable. Lo único que hizo la Corte en los autos posteriores fue explicitar la importancia de tales derechos fundamentales para poder superar el ECI. No hubo tampoco en este aspecto extralimitación de sus funciones por parte de la Corte Constitucional. Ahora bien, el Gobierno también cuestiona el hecho de que en virtud de la declaratoria del ECI la Corte asuma el papel de entidad evaluadora de la política pública o, más aún, que asuma un rol clave en el proceso de diseño y adopción de tal política. A esta cuestión se referirá el siguiente apartado.

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2. El papel de la Corte frente a las políticas públicas en casos estructurales. Las sentencias estructurales que declaran un ECI necesariamente extienden la competencia de la Corte en relación con cuestiones de política pública. La sola verificación de los presupuestos para declarar el ECI comporta la incursión de la Corte en tales cuestiones, pues el juicio acerca de la existencia de fallas estructurales implica una valoración acerca de falencias en materia de política pública. Ahora bien, la incursión de la Corte en tales asuntos opera desde una perspectiva particular, a saber: la de los derechos. En este sentido, el ECI no otorga a la Corte la posibilidad de evaluar una determinada política pública desde el punto de vista de su conveniencia, pero sí desde el punto de vista de su correspondencia con las normas constitucionales, así como de su eficacia para lograr el goce de los derechos fundamentales vulnerados masivamente. El Gobierno únicamente justifica la competencia de la Corte para evaluar una política pública en virtud de su concordancia con la Constitución, o a partir de la constatación de que ella no vulnera o amenaza vulnerar los derechos humanos. El Gobierno parece asumir que cualquier evaluación de eficiencia, de eficacia o de idoneidad, escapa al ámbito de los jueces. Tal perspectiva parte del presupuesto de que evaluaciones de este tipo sólo se pueden realizar a partir de criterios de economía, y no a partir del criterio de los derechos. Sin embargo, considerando que lo que motiva la declaración del ECI es la violación de derechos por fallas en las políticas estatales, es inevitable que la valoración de la superación del ECI la Corte determinara la pertinencia y eficacia de las políticas para garantizar el goce efectivo de los derechos. Ahora bien, la cuestión que queda pendiente por resolver es cuál es el alcance del papel de la Corte en el proceso de seguimiento del diseño e implementación de las políticas públicas adoptadas para superar el ECI. La Comisión coincide con el Gobierno en que la idea es que tratándose de sentencias estructurales, la Corte dé orientaciones generales para el diseño e implementación de dichas políticas, a través de órdenes abiertas que permitan un alto margen de discrecionalidad a las autoridades competentes. Y así lo hizo la Corte en la Sentencia T-025. Sin embargo, a través de ciertos autos de seguimiento la Corte emitió órdenes más cerradas que contenían orientaciones específicas en materia de políticas públicas. El Gobierno reprocha esta metamorfosis del proceso de seguimiento pues ve en ella un desbordamiento de la competencia de la Corte que va en desmedro del ámbito de competencia de otros órganos del Estado. Según el Gobierno, “[l]a Corte impone la adaptación de programas que requieren de complejos ajustes de infraestructura y cuyos efectos podrían lograrse con un manejo mucho más eficiente de los recursos si fueran las entidades estatales quienes, con el conocimiento de la infraestructura existente hiciera el diseño de los mismos”12. Para enfrentar esta objeción, es necesario evidenciar en primer lugar que ese paso de órdenes abiertas y generales a órdenes cerradas y específicas tuvo lugar en virtud del 12 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 65.

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incumplimiento del Gobierno frente al primer tipo de órdenes. Este incumplimiento del Gobierno puso a la Corte ante una tensión entre el principio de separación de poderes y la protección efectiva de derechos. Para la armonización de estos principios, la Corte debía buscar la manera de obtener el mayor grado de protección de derechos, afectando en lo más mínimo la separación de poderes. El modo de hacerlo fue cerrar progresivamente las órdenes, pero en el marco de un proceso de deliberación en el que se propició la participación de los diferentes actores involucrados. En este sentido, si bien las órdenes cerradas restringen la discrecionalidad de las autoridades encargadas de diseñar e implementar las políticas públicas, tales órdenes no son la expresión de la voluntad unilateral de la Corte, sino el resultado de un proceso deliberativo en el que concurrieron múltiples voces, incluyendo por supuesto la de las instituciones estatales directamente responsables de cumplir el fallo. Este carácter deliberativo es lo que permite una menor afectación del principio de separación de poderes, en la medida en que las autoridades involucradas han participado en las discusiones que culminaron con la concreción de las órdenes. Nótese, por ejemplo, que la Corte Constitucional nunca diseñó autónomamente un indicador de evaluación de las políticas frente al desplazamiento, sino que fundó sus decisiones en aquellos indicadores discutidos y debatidos con la participación del Gobierno. Ahora bien, el Gobierno también cuestiona algunos elementos de ese carácter deliberativo del proceso, concretamente la participación de instancias de la sociedad civil, aspecto al cual se referirá el siguiente apartado. 3. La participación de la sociedad civil. En el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional siempre ha convocado no sólo al Gobierno, sino a instancias de la sociedad civil, organismos expertos y organismo de control, promoviendo de este modo un manejo público, transparente y participativo de la sentencia. Sin embargo, el Gobierno expresa un reparo frente a esta situación. A su juicio, no resulta conveniente que en este proceso de seguimiento participen instancias de la sociedad civil porque las mismas tienen una perspectiva sesgada. En palabras del Gobierno:

“Tampoco es idóneo, en virtud de la objetividad que debe tener el juez, fundar una decisión en una evaluación de Políticas públicas realizadas por entidades del sector privado que de una u otra forma representan intereses de la población desplazada, y para quienes los criterios de evaluación están desligados de la perspectiva estatal sobre recursos y necesidades públicas, y se ajustan más a las pretensiones de los beneficiarios de estas políticas”13.

A diferencia del Gobierno, la Comisión estima que la participación de la sociedad civil en procesos de seguimiento de fallos estructurales no sólo es factible, sino deseable. Esta participación permite que haya una mayor discusión pública acerca de las posibles

13 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 66.

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soluciones, lo cual no sólo reduce el eventual déficit democrático que suele alegarse respecto de este tipo de procesos en instancias judiciales, sino que estimula la participación ciudadana y materializa el principio democrático. Incluso, el que las instancias de la sociedad civil se ajusten a los intereses de la población desplazada, no sólo no es inconveniente, sino que es bastante provechoso en la medida en que favorece la pluralidad de voces y fortalece la consideración sobre las víctimas en el proceso de diseño e implementación de las políticas que les conciernen directamente. Igualmente, los casos de derecho comparado que presenta el Gobierno en su documento ofrecen ejemplos de la existencia de mecanismos de participación de la sociedad civil en la ejecución de las sentencias estructurales. Por ejemplo, es conocido que la Corte Suprema de la India ha recurrido a comisiones y comisionados de la sociedad civil y de expertos para evaluar el seguimiento y cumplimiento de sus fallos14, mientras que la Corte Suprema de Argentina, en el llamado caso Verbitzky relativo a la situación de las cárceles en Buenos Aires también recurrió a un proceso deliberativo y participativo de seguimiento de su decisión15. 4. Fallas estructurales y goce efectivo de derechos. En los puntos anteriores se discutieron las objeciones planteadas por el Gobierno en relación con la concreción de las órdenes dadas por la Corte en la sentencia T-025 de 2004 a través de los autos dictados durante el proceso de seguimiento. Tales objeciones se articulan en torno a una objeción mayor, que es la variación del criterio para la superación del ECI que pasó de ser el de la corrección de las fallas estructurales al de GED. En este sentido, después de presentar los argumentos de tipo procesal que justifican tal variación (2.1), y de responder a los reparos en relación con la incursión de la Corte en temas de política pública (2.2), en este apartado se presentan las razones de tipo sustantivo que justifican que el GED sea un factor decisivo para el levantamiento del ECI. La discusión en torno a los criterios de superación del ECI tiene que ver con el valor que se otorga a los avances en los procesos, por un lado, y a los avances en resultados, por el otro. La corrección de las fallas estructurales claramente hace parte de la dimensión de proceso. La superación de los problemas presupuestales y de las falencias en la capacidad institucional sienta las bases para garantizar el goce efectivo de los derechos vulnerados, pero no implica por sí misma la superación de la violación masiva de los derechos. Se trata de una condición necesaria pero no suficiente por sí misma. En este sentido, los avances de resultado únicamente pueden verificarse a partir del criterio del goce efectivo de derechos. Contrario a lo sostenido por el Gobierno nacional, la declaratoria del ECI en la Sentencia T-025 no se centró en la existencia de fallas estructurales en la política de atención a la 14 Sobre el caso de la India, ver: Ashok Desai y S. Muralidhar, “Public Litigation. Potential and problems”, En: BN Kirpal y otros, Supreme but not infalibe: Essays in honour of the Supreme Court of India. New Delhi, 2000, Oxford University Press. También recuperado de: http://www.ielrc.org/content/a0003.pdf, consultada el 22 de julio de 2010. 15 Sobre el caso Verbizty, ver, entre otros: Márquez, Ignacio, Caso Verbitzky, recuperado de: http://www.cels.org.ar/common/documentos/ignacio_marquez.pdf, consultada el 22 de julio de 2010.

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población desplazada, sino en la consecuencia aparejada a dichas fallas, a saber, la violación masiva de los derechos de esta población. Siendo así, el criterio de GED de derechos es fundamental para determinar si procede levantar el ECI, más aún si se considera que tal declaratoria opera en el marco de una acción de tutela, la cual está orientada por definición a lograr la protección efectiva de los derechos. Lo anterior no quiere decir que los avances en cuanto a la superación de fallas estructurales no sean relevantes para determinar el levantamiento del ECI. Tales avances deben ser valorados, pero por sí solos resultan insuficientes para estimar que el ECI ha sido superado. En este sentido, es importante que la Corte precise un mecanismo de superación del ECI, a través de una suerte de examen en el cual se establezca un derrotero que permita darle mayor claridad al proceso de seguimiento16. La Comisión estima que dicho mecanismo debe incluir tanto indicadores de proceso, como de resultado, pero indudablemente estos últimos deben tener un carácter central por las razones ya anotadas. En este sentido, la Comisión presentará en futuros informes una propuesta de criterios y procedimientos que sirvan de base para regular jurisprudencialmente el levantamiento de la declaratoria del ECI.

16 Para una propuesta de test de superación del ECI que incluye indicadores de proceso y de resultado, ver: Rodríguez, Cesar, “¿Cuándo cesa el Estado de Cosas Inconstitucional del desplazamiento?, Más allá del desplazamiento, o cómo superar un Estado de Cosas Inconstitucional”, En: Rodríguez, Cesar (coord.), Más allá del desplazamiento: políticas, derechos y superación del desplazamiento forzado en Colombia, Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, 2010, Ediciones Uniandes.

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II. Comentarios sobre la medición y la realización de los Indicadores de Goce

Efectivo de Derechos (IGED).

A. Análisis técnico acerca de la base muestral usada en el Informe del Gobierno nacional para medir el goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento forzado (GED)17.

1. Antecedentes. El Gobierno Nacional, a través de Acción Social, presenta, el 1° de Julio de 2010, su informe a la Corte Constitucional en el marco de la sentencia T-025 de 2004 sobre el estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada. Este informe está basado en su mayor parte en una encuesta realizada entre la población desplazada inscrita en el RUPD, en el año 2010, con las características que se detallan más abajo. Por otra parte, el informe se presenta como la primera evaluación con respecto a la línea de base presentada en Octubre del 2008, cuyos resultados tuvieron como soporte, en su mayor parte, la encuesta realizada en el año 2008. La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado está interesada en conocer la validez de las comparaciones presentadas por Acción Social en dicho documento (Primer Seguimiento 2010 vs. Línea de base 2008), en la medida en que las conclusiones están basadas en un subconjunto de la muestra del 2010 y no en su total, debido a que este total no alcanzó a ser procesado para la fecha de entrega del informe a la Corte Constitucional. El presente apartado pretende responder a dicha solicitud. Es importante mencionar que este documento no incluye el análisis del diseño muestral mismo, tanto de la encuesta del 2008 como la del 2010, ni de su comparabilidad, en el evento en que se termine de procesar la encuesta más reciente. 2. Universos de Estudio. Universo de la línea de base (2008): “PSD incluida en el RUPD a 31 de mayo de 2008: 2.491.818 personas (561.000 hogares)” 18. Universo del primer seguimiento (2010): “PSD que se encontraba incluida en el RUPD a 30 de diciembre de 2009, lo que representa un total de 3.203.844 personas (712.000 hogares)”19. La diferencia entre los dos universos, que representa un incremento del 28.6% a nivel de personas, está originada en dos fuentes20:

17 Este apartado se basa fundamentalmente en un documento preparado por el muestrista Roberto Lucio. 18 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 114. 19 Ibídem, Pág. 114.

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- La inclusión de los municipios con entre 500 y 1.000 personas desplazadas inscritas en el RUPD, puesto que el universo de 2008 sólo incluía los municipios con 1.000 o más personas desplazadas y el universo de 2010 incluye los municipios con 500 o más personas desplazadas.

- Las nuevas personas y hogares desplazados registrados en el RUPD, entre el 31 de mayo del 2008 y el 31 de diciembre de 2009.

Vale la pena notar que de las dos fuentes de variación, el impacto más importante se debe a la segunda fuente, ya que solamente se incluyeron 72 municipios nuevos, con entre 500 y 1.000 personas desplazadas, cuya mejor estimación es de 54.000 personas desplazadas, representando solo un 7.6% del cambio total. 3. Características generales de las dos muestras. Diseño muestral: Tanto el diseño muestral de la Línea de base (2008) como del Primer Seguimiento (2010) mantienen la misma estructura, con algunas modificaciones de ampliación, de la estructura departamental y muestra de reemplazo: “Estructura del diseño muestral de la línea de base: Para el diseño de la muestra del primer seguimiento se mantiene la estructura del diseño muestral de la LB (unidades de muestreo, estratificación y metodología de selección) incorporando en la estratificación elaborada en aquel momento, los nuevos municipios que en el transcurso de los últimos dos años iniciaron el cumplimiento del requisito básico de participación para ser tenidos en cuenta en el universo de evaluación actualizado para el primer seguimiento” 21. El tamaño de muestra de la Línea de Base fue de 8.053 hogares y el de la muestra del Primer Seguimiento de 9.500 hogares (según el diseño), obteniendo 9.351 encuestas físicas reportadas a Junio 29 de 201022. 4. Comparabilidad. La comparabilidad de dos muestras en general es un tema álgido, sobre todo cuando se está enfrentado a un universo tan dinámico como el de la población desplazada, tanto por causa del hecho mismo del desplazamiento, como por el registro de los hogares en el RUPD. Es importante anotar que el nivel de registro ha aumentado significativamente en los últimos dos años, en parte debido al fenómeno mismo del desplazamiento, como también debido a la mayor inscripción en el RUPD como consecuencia de las normas fijadas por la Corte constitucional en el 2007 y el Consejo de Estado en el 200823.

20 Ibídem, Pág. 114. 21 Ibídem, Pág. 117 22 Ibídem, Anexo 4, Pág. 1. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 12 de junio de 2008, expediente 11001-03-26-000-2002-00036-01, Magistrado Ponente Marco Antonio Velilla, Bogotá.

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Lo anterior se puede ver en los siguientes gráficos24, donde se puede apreciar visualmente el aumento significativo del registro en los años 2008 y 2009, tanto en hogares como personas25. Nótese por otra parte, que el gráfico presenta una disminución significativa en la cantidad de hogares y personas desplazadas según año de expulsión y recepción para el año 2009 (primeras dos barras del año 2009). Esta información no es completa, por cuanto, como se pudo verificar en años anteriores, muchos de los hogares desplazados se registran en el RUPD en el año siguiente, y estos gráficos presentados tienen corte a Diciembre de 2009 (última información disponible a la fecha en el SIPOD). Teniendo en cuenta que el universo de estudio comprende la población desplazada incluida en el RUPD, podemos afirmar que es un universo altamente dinámico, con un crecimiento en hogares del 32% en los dos últimos años26.

Fuente: Sipod27.

24 Cfr. Acción Social, Subdirección de Atención a Población Desplazada, Estadísticas de la población desplazada: Registro Único de Población desplazada, Sipod (Sistema de información de la población desplazada), Diciembre de 2009, disponible en: http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacion%20diciembre%20de%202009.htm. 25 Los datos de detalle del Sipod se encuentran en el Anexo 1 del presente documento. 26 Total hogares desplazados inscritos en el RUPD en 2008 y 2009: 181.242. comparado con el acumulado de hogares desplazados incluidos en el RUPD hasta 2007 de 569.639. Ver Anexo 1 del presente documento. 27 En la gráfica, las barras rojas hacen referencia a expulsión de personas, las barras amarillas a recepción y las barras azules a declaración.

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Fuente: Sipod28.

5. Base muestral usada para el informe presentado por Acción Social. El informe en referencia usa para la comparación las siguientes encuestas: Para la Línea de Base: la información obtenida en la muestra del 2008, cuyo universo eran los hogares inscritos en el RUPD hasta Mayo 31 de 2008. Para el Primer Seguimiento: el subconjunto de hogares de la muestra del 2010, que se habían registrado hasta el 31 de Mayo de 2008 (universo correspondiente al estudio del 2008) y que habían sido encuestados hasta Junio 20 de 2010, como se lee en la nota 114:

“114 Una vez se finalice el trabajo de campo y se cuente con la información de la totalidad de la muestra seleccionada, se podrán presentar los resultados definitivos para la totalidad de la población en situación de desplazamiento registrada con corte a diciembre de 2009. Estos resultados, sin embargo, podrían variar ligeramente respecto de los presentados en este informe, ya que corresponderían al universo de estudio más actualizado posible, mientras que los presentados en este primer informe, como se aclara en el texto, corresponden al universo de estudio del año 2008. No obstante, se espera que la variación que se presente sea mínima en la medida en que el universo de estudio del año 2008 comprende la mayor parte del universo de estudio actualizado”29.

28 En la gráfica, las barras azul claros hacen referencia a expulsión de hogares, las barras color lila a recepción y las barras moradas a declaración. 29 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 115.

31

Por tanto, es una muestra reducida en cuanto a las encuestas realizadas a una fecha determinada (Junio 20) por limitaciones de tiempo y a un corte específico en cuanto a la fecha de registro, que no tiene nada que ver con la premura de presentar los resultados, sino por una supuesta consideración metodológica: los registrados hasta Mayo 31 de 2008 (así ya hubieran sido encuestados o no). Sobre este último corte de la muestra, el análisis es como sigue: No se dispone específicamente del número de hogares desplazados inscritos en el RUPD entre Mayo 31 del 2008 y Diciembre 31 del 2009, pero sí entre Julio 31 del 2008 y Diciembre 31 del 2009, que es un conjunto menor, por tanto las implicaciones son mayores si se tuviera el dato preciso.

- Hogares desplazados incluidos en el RUPD a Julio 31 de 2008: 590.798. - Hogares desplazados incluidos en el RUPD a Diciembre 31 de 2009: 750.881. - Por diferencia: Hogares desplazados incluidos en el RUPD entre Julio 31 de 2008 y

Diciembre 31 de 2009: 160.083. - Por tanto: crecimiento de un 27,1%. - Por tanto, el crecimiento desde Mayo 31 de 2008 hasta Diciembre 31 de 2009 es un

valor mayor o igual al 27,1%. Claramente, no incluir este conjunto de hogares recientemente desplazado y/o recientemente registrado en el RUPD, que, sin duda es bien diferente de los demás hogares por sus condiciones recientes de desplazamiento y/o de registro, implica un grande sesgo en las estimaciones presentadas, que debería al menos ser reconocido y/o investigado. La Comisión de Seguimiento entiende la premura de presentar los resultados de un tipo de investigación tan compleja como ésta, lo cual no justifica presentar que la variación sea “mínima” sin haberla medido o investigado por métodos auxiliares30. Por otra parte, el hecho de recortar la muestra debido a las últimas encuestas realizadas y no incluidas, parece generar otro sesgo aunque de menor importancia. Hay departamentos con muestras bajas respecto al diseño, como es el caso de Cauca, Nariño, Arauca, Vaupés, Amazonas, Guainía y Vichada31. 6. Técnica de panel para el muestreo en el tiempo. La justificación para calcular las estadísticas basadas en un subconjunto de la muestra (hogares registrados antes de Mayo 31 de 2008), está basada en la tecnología de la “muestra panel”, que es una valiosa herramienta para medir con precisión cambios en el tiempo:

“ iv) Muestra Panel: El diseño muestral contempla la conformación de una muestra panel, que es aquella en donde se entrevista a los mismos hogares y personas en diferentes momentos del tiempo, y que en este caso en particular, consiste en buscar y entrevistar a

30 Ver de nuevo la nota 114 referenciada arriba. 31 Ver Anexo 2 del presente documento: Análisis comparativo de muestra de diseño, obtenida hasta Junio 20 y muestra incluida en el informe.

32

los mismos hogares (a la mayor cantidad posible) y personas que hicieron parte de la muestra en la LB. Contar con una muestra panel para efectos de la medición de los indicadores de GED permite lograr una mayor precisión en las estimaciones y mejorar las posibilidades de observar los cambios en los indicadores para la misma población” 32.

La técnica de muestreo de panel para medir variaciones en el tiempo no equivale necesariamente a usar en todas las mediciones a lo largo del tiempo la misma muestra, sino sobre todo a poder calibrar la muestra común con la muestra nueva y especificar los estimadores de tendencia, dependiendo de las condiciones específicas del trabajo de campo y de la dinámica de la población objeto de estudio. Es inevitable tener “pérdidas”, o sea unidades de muestreo que no se pueden entrevistar nuevamente por diversas razones (por rechazo, “muerte”, imposibilidad de localización, etc.), lo cual, en este caso es bastante comprensible por la alta movilidad de los hogares desplazados, comparativamente con el resto de la población. También es importante reconocer los “nacimientos”, o sea unidades nuevas en el universo de estudio. Este punto es muy importante, en particular para esta población tan dinámica, como se anotó anteriormente. En poblaciones relativamente estables como la población general de Colombia, en las cuales se puede tener crecimientos anuales cercanos al 1%33, tomar muestras fijas o con muy poca variación (p. ej. La Encuesta Nacional de Hogares) provee en general resultados equivalentes a aquellos con muestras más sofisticadas. Sin embargo, para poblaciones altamente dinámicas en un corto período de tiempo, es necesario tener en cuenta la nueva población, máxime cuando ésta tiene características diferentes y es más difícil de ubicar, como es el caso de la población desplazada. Sobre este punto, hay que resaltar que la ubicación de las unidades “nuevas” (hogares recientemente desplazados y/o recientemente incluidos en el RUPD) es más difícil por su condición de movilidad (llegan primero a una plaza, luego a un albergue, posteriormente buscan asentamientos suburbanos, etc., proceso que puede durar uno o dos años). Esta circunstancia se refleja en la distribución de la muestra del 2010, la cual no es analizada ni interpretada en el informe, como se puede apreciar en los siguientes datos de la encuesta (ver detalles en el Anexo 2):

- Número de hogares encuestados a Junio 20: 8.023 - Número de hogares usados para el informe (incluidos en el RUPD a 31 de mayo de

2008 y que fueron encuestados hasta Junio 20): 7.498 - Porcentaje de hogares usados en el informe sobre total disponibles a Junio 20:

7498/8023 = 93,5% - % de Hogares disponibles (encuestados hasta Junio 20) que se registraron después

del 31 de mayo de 2008 (complemento del % anterior): 6,5%.

32 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 117. 33 Ver información del DANE, con crecimiento interanual del 1.1% para 2010, pasando de una población en 2009 de 44.977.758 a 45.508.205 habitantes.

33

Teniendo en cuenta que del total de hogares registrados hasta el 31 de diciembre de 2009, al menos el 21% corresponde a hogares registrados con posterioridad al 31 de Mayo de 2008, esta cifra del 6,5% es altamente divergente del valor poblacional (21%) y merece atención especial. Es entendible que esto suceda en una operación de muestreo por las dificultades antes mencionadas, pero hay que reconocer esta debilidad y por supuesto hay técnicas para minimizar este impacto, sabiendo que estos hogares tienen una alta probabilidad de tener características diferentes del resto. La población recientemente desplazada y/o recientemente registrada en el RUPD, tiene menos probabilidades de tener acceso a beneficios como vivienda, salud, educación, etc. que requieren más tiempo de tramitación34. En cuanto a las ayudas de atención humanitaria de emergencia, también los indicadores son diferentes para la población recientemente desplazada y/o registrada, aunque no se percibe un patrón claro en sentido positivo o negativo (algunas tienen una mejor valoración, otras peor). Lo cual no implica que no exista también un sesgo importante35. 7. Conclusión. El informe presentado por el Gobierno, a través del SNAIPD sobre la situación de los desplazados incluidos en el RUPD a diciembre de 2009, presenta sesgos importantes, derivados de la metodología de estimación de los resultados, básicamente por el hecho de no considerar en sus datos la población inscrita en el RUPD con posterioridad al 31 de Mayo del 2008. Esta no es una diferencia menor, como se constató anteriormente con los datos del SIPOD, donde esta población no incluida en el informe es al menos un 21% del total de la población inscrita en el RUPD. El sesgo impacta con alta probabilidad, en los indicadores para el año 2010, con respecto a la población desplazada incluida en el RUPD, de la siguiente forma:

- Indicadores de ayuda humanitaria de emergencia, con sub o sobre estimación dependiendo del indicador específico.

- Indicadores de sostenimiento y estabilidad (identidad, salud, vida, integridad y seguridad personal, trabajo, educación, vivienda, etc.), con una sobreestimación.

34 Ver en el Anexo 3 del presente documento, algunas estadísticas de la II ENV llevada a cabo por la Comisión de Seguimiento en el 2008, en las cuales se aprecia un comportamiento claramente diferente de la población recientemente desplazada y/o recientemente incluida en el RUPD, con indicadores de GED menores a los del resto de la población desplazada. 35 Ésta, en opinión de la Comisión de Seguimiento, es una mejor explicación al hecho de por qué no se revela una mejoría en las ayudas humanitarias de emergencia, según la encuesta de Acción Social. Ver: SNAIPD, Loc. Cit., Capítulo sobre el “Indicador de goce efectivo de derechos: subsistencia mínima 2. atención humanitaria de emergencia”, págs. 146-148, en particular la explicación de problemas en la recordación, Pág. 147. Se interpreta que el estimador del 2010 puede estar subestimado por problemas de recordación. De ser así, también el estimador del 2008 podría estar subestimado.

34

Las comparaciones son en general válidas para la población desplazada inscrita hasta el 31 de Mayo de 2008, pero no para la población desplazada como un todo. Estas conclusiones no incluyen ningún análisis sobre la población no incluida en el RUPD, que la Comisión de Seguimiento estima es al menos un 20% del total de población desplazada, como tampoco sobre la población desplazada incluida en el RUPD en el año 2010, acerca de la cual no se dispone de ninguna información.

B. Comentarios sobre las “actuales condiciones del GED de la población desplazada y los elementos para lograr el avance sostenido en la materia”.

1. El marco del primer seguimiento del Gobierno nacional Para realizar el primer seguimiento a los indicadores GED, el Gobierno Nacional contrató a la Unión Temporal Econometría S. A.–Servicios Especializados de Información SEI, que había realizado también la medición de “línea de base” en 2008, para realizar el diseño muestral, el levantamiento de la información y el cálculo y análisis comparativo de los indicadores. El trabajo de campo se realizó entre el 30 de mayo y el 29 de junio de 2010, por lo cual, en el momento de presentar el informe, el primero de julio, no se disponía de toda la información, sino solamente de la recolectada a 20 de Junio de 2010, “la cual corresponde a las encuestas que permiten calcular el nivel actual de los indicadores de GED para la PSD incluida en el RUPD a mayo de 2008 (universo de estudio de la línea de base)” 36. De manera que la muestra cuyos resultados se presentan en el informe del Gobierno es estrictamente comparable con la de la línea de base, e incluye solamente hogares inscritos en el RUPD hasta mayo de 2008. Esta precisión es muy importante para los comentarios que siguen. Señala, así mismo, el Gobierno que “a partir de los resultados arrojados por la medición de la línea de base de los indicadores de GED, los intercambios técnicos con la Comisión de Seguimiento y demás actores involucrados, reajustaron los formularios empleados para la recolección de información que fueron utilizados en la segunda medición de 2010” 37.

36 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 110. Esta cita, tiene una nota de pie de página, la No. 104, que dice: “actualmente se está consolidando y depurando la información levantada después del 20 de junio, para posteriormente proceder a los análisis completos que permitan presentar los resultados con todas las desagregaciones necesarias y que muestren el estado de los indicadores de GED para el universo actualizado a la PSD incluida en el RUPD a diciembre de 2009”. 37 Ibídem, Pág. 112.

35

1.1. Diseño de muestra. a. Universo de estudio.

Conforme al Informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010, frente a la “población desplazada incluida en el RUPD a 30 de diciembre de 2009, lo que representa un total de 3.203.844personas (712.000 hogares)”, según se aclara en nota a pie de página 112, el universo está constituido por la PSD registrada en el RUPD “cuyo lugar de llegada son los municipios con más de 500 personas (113 hogares) en esta situación, esto es a 493 municipios que el 31 de diciembre de 2009 concentraban 97,4% de la población registrada, mientras que en la línea de base de 2008, el universo era de 421 municipios que representaban 96,6% de la PD”38. b. Referentes del universo.

1) Universo de la línea de base LB: PSD incluida en el RUPD a Mayo 31 de 2008:

2.491.818 personas (561.000) hogares 2) Universo actualizado: incorpora la PSD incluida en el RUPD del 31 de Mayo de

2008 al 30 de diciembre de 2009. 3) Universo nuevo: PSD registrada al 31 de Mayo de 2008, pero que no estaba en la

muestra de la LB por estar localizada en municipios con menos de 500 personas desplazadas.

Igualmente, se señala que “es fundamental reiterar que el universo de estudio para este primer informe se refiere únicamente a la población registrada en el RUPD en el año 2008, razón por la cual, los resultados que se presentan reflejan las condiciones actuales de la PSD que estaba registrada como tal en dicho año, y en consecuencia no podrían considerarse como concluyentes para la totalidad de la PSD identificada a diciembre de 2009”39. Es de suponerse, dadas las aclaraciones anteriores que en este párrafo, cuando dice “en el año 2008” se refiere al corte de la línea de base de 31 de Mayo de dicho año. Así se tomará para el análisis, con base en la afirmación que se hace más adelante:

“La muestra en la que se han basado los resultados que se presentan en este primer informe es de 7.498 hogares incluidos en el RUPD con anterioridad a mayo de 2008 y residentes en 96 municipios del universo de línea de base que incluye 72 municipios de la muestra de línea de base y 28 municipios de la muestra ampliada de este mismo universo”40.

38 Ibídem, Pág. 114. 39 Ibídem, Pág. 115, subrayado fuera de texto. 40 Ibídem, Pág. 120.

36

Adicionalmente hay que indicar que en el diseño muestral, el consultor del Gobierno contempló la conformación de una muestra panel –los mismos hogares y personas en distintos momentos del tiempo–. El tamaño de muestra total fue de 9.500 hogares incluidos en el RUPD, en 109 municipios, 72 de los cuales hicieron parte de la muestra en 2008. Para efectos del análisis presentado en el informe que se comenta, se tomó la información de 7.498 hogares, según se informa en la página 119. De ellos, “4.742 son encuestas panel, 1.647 son reemplazos aleatorios de los no localizados en los mismos municipios y 1.082 son hogares de municipios de la muestra de ampliación también pertenecientes al universo 2008” (la suma efectiva es 7.471 hogares). 2. Los Indicadores. El informe del Gobierno Nacional señala tres tipos de indicadores: el Indicador de resultado, que “mide el cumplimiento estricto de todos y cada uno de los factores o atributos que definen el indicador GED”. El Indicador de proceso, que “mide el avance hacia el GED”. Cuando hay más de un atributo o factor, lo calculan como un promedio geométrico. Y los Indicadores agregados de avance, utilizados “para calificar el avance de tres grandes componentes de la política que son multifactoriales: (i) la atención humanitaria, (ii) la atención integral básica y (iii) la protección de derechos fundamentales”. En esto, el informe mencionado recoge la discusión técnica con la Comisión de Seguimiento, en la medida en que para verificar el GED no se toman indicadores agregados y éstos se dejan solamente como una herramienta para que el Gobierno evalúe el camino que falta por recorrer, sin que sean ya interpretados como indicadores de GED. 2.1. Resultados del cálculo de indicadores GED Primer Seguimiento. Comentarios iniciales:

i. Los indicadores se calculan para el 79% de la muestra. No es claro el sesgo que

esto introduce, pero puede pensarse, dadas las afirmaciones transcritas anteriormente, que lo que se presenta es estrictamente comparable con la línea de base de 2008 y que solamente se introduce un elemento adicional, compuesto por 1.082 hogares de municipios no contemplados en 2008. (Estos equivalen a 14,48% de los hogares).

ii. En casi todos los indicadores se presentó un cambio en la forma de cálculo. En el informe del Gobierno nacional de 2008, el cálculo se reportaba sobre personas. En el informe de 2010 el cálculo se reporta sobre hogares. El cambio no está justificado y puede prestarse a confusión, sobre todo cuando se trata de analizar los cambios ocurridos en el tiempo, pues las cifras que hoy se reportan para 2008 no son necesariamente las mismas reportadas en el Informe de 2008.

37

2.2. Derecho de Identidad. • Indicador de GED: “Todos los miembros del hogar cuentan con documentos de

identificación completos”. • Resultado: 95,4%. • Avance reportado: aumentaría puesto que en 2008 era 90,51%. • Fórmula de cálculo: cambió entre 2008 y 2010, por lo cual las mediciones no son

estrictamente comparables: En el informe de 2008 se decía que la forma de cálculo era:

INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: IDENTIDAD “Todos los miembros del hogar cuentan con sus documentos de identificación completos”

Forma de cálculo: Proporción de personas incluidas en el RUPD que tienen el documento que les corresponde según su edad, con relación al total de personas incluidas en el RUPD. Elementos de medición: Documentos de registro civil, tarjeta de identidad y cédula de ciudadanía.

Goza del derecho a la identidad: 96.1% (del total de personas incluidas en el RUPD).

En 2010 el cuadro resumen es el siguiente:

INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: IDENTIDAD “Todos los miembros del hogar cuentan con sus documentos de identificación

completos” Forma de cálculo: Proporción de hogares incluidos en el RUPD donde la totalidad de los miembros tiene el documento que le corresponde según su edad, con relación al total de hogares incluidos en el RUPD. Elementos de medición: Documentos de registro civil, tarjeta de identidad, cédula de ciudadanía y libreta militar.

Goza del derecho a la identidad: 95.4% (del total de hogares incluidos en el RUPD).

En 2008 el cálculo se reporta sobre personas y en 2010 sobre hogares. En este último año, a los elementos de medición se agrega libreta militar, excluida en 2008. Sobre la diferencia entre la cifra reportada en el informe de 31 de Octubre de 2008 y la que se presenta en el informe que se comenta se trae una nota pie de página que dice:

“117 Es preciso aclarar que el indicador de proceso de línea de base presentado a la Corte Constitucional en el informe del año 2008 era ligeramente superior (96.1) al aquí presentado para línea de base (94.6), lo cual se explica porque se introdujo una mejora en la metodología de cálculo al tener en cuenta para la estimación del indicador de GED a la identidad el documento de identidad que le corresponde de acuerdo a su edad, y no solamente que cuenten con algún documento de identidad válido (registro civil, tarjeta de identidad, cédula de ciudadanía y libreta militar)”.

38

Este indicador se puede desagregar para saber si cada persona del hogar tiene el documento de identidad que le corresponde de acuerdo con su edad. En 2008 el reporte del Gobierno daba los siguientes resultados: • Personas de 0-6 años incluidas en el RUPD con Registro Civil / Personas de 0-6 años incluidas en el

RUPD: el 97,7% de las personas de 0-6 años tienen registro civil.

• Personas de 7-17 años incluidas en el RUPD con Tarjeta de Identidad / Personas de 7-17 años incluidas en el RUPD: el 66,3% de los niños, niñas y jóvenes tienen tarjeta de identidad.

• Personas de 18 años y más incluidas en el RUPD con Cédula de Ciudadanía / Personas de 18 y más años incluidas en el RUPD: el 95,9% de las personas entre 18 y 59 años cuenta con su Cédula de Ciudadanía; el 98.3% de las personas de 60 años y más tiene este documento.

En 2010 cambian los cálculos y las principales diferencias son: − No se incluye el cálculo de las personas entre 7 y 17 años de edad con tarjeta de

identidad que era uno de los indicadores más bajos en 2008 y se opta por aceptar el Registro Civil como el documento apropiado para todos los menores de 18 años.

− Aunque se modifica el formulario para introducir la pregunta por libreta militar a los hombres entre 18 y 50 años, cuando se reporta la información sólo se hace para los que tienen entre 18 y 45 años, sin ninguna justificación.

− El cambio en estas definiciones afecta el resultado final.

2.3. Derecho a la educación. Indicadores de la Corte Constitucional, Auto 109 de 2007:

− Asistencia regular a niveles de educación formal: Todos los niños y jóvenes del

hogar asisten regularmente a un nivel de educación formal (5-17 años)

39

Indicadores complementarios, Auto 116 de 2008: − Tasas de cobertura NETA de educación en población desplazada por nivel

educativo y desagregada por motivos de discriminación prohibidos − Tasa de aprobación de los estudiantes de la población desplazada entre 5 y 17 años

de edad por nivel educativo.

La medición del Gobierno:

− Resultado del indicador de GED: 75,8% en 2010 − Avance reportado: Mejoraría puesto que en 2008 era 69,48%.

En el Informe del Gobierno nacional de 31 de Octubre de 2008, el porcentaje de cumplimiento era de 83%. La diferencia tal vez pueda deberse al cambio metodológico, no justificado en ninguna parte del informe del 1º de Julio de 2010, de tomar la información sobre hogares y no sobre personas, como en 2008. Hubiera sido conveniente que el informe del Gobierno explicara la necesidad y la bondad de un cambio de esta naturaleza y si esta es la causa de la no coincidencia de las cifras del propio Gobierno entre un informe y otro. Los dos cuadros siguientes ilustran la situación. Para 2008, la información era:

INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: EDUCACIÓN

“Todos los niños, niñas y jóvenes del hogar asisten regularmente a un nivel de educación formal (6 a 17 años)”

Forma de cálculo: Proporción de personas de 6 a 17 años incluidas en el RUPD, que asisten a un establecimiento de educación formal a por lo menos un 80% de las clases impartidas, con relación al total de personas de 6 a 17 años incluidas en el RUPD. Elementos de medición: Personas de 6 a 17 años incluidas en el RUPD que asisten a un establecimiento de educación formal y asisten al 80% de las clases. Goza del derecho a la educación: 83% (del total de personas de 6 a 17 años incluidas en el

RUPD). Fuente: Informe del Gobierno nacional del 31 de Octubre de 2008. Capítulo 3.9 EDUCACIÓN

Para 2010 es:

40

Fuente: Informe del Gobierno nacional del 1º de julio de 2010, pág. 129.

Lo mismo sucede con los indicadores desagregados de Asistencia Escolar. 2.4. Derecho a la vida. La Comisión de Seguimiento ha manifestado que los indicadores en materia de derecho a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal, “deben tener como fuente de medición la información administrativa de las instancias legales correspondientes y no las encuestas de hogares” 41. Los resultados que hoy presenta el Gobierno Nacional confirman los temores de la Comisión por la utilización de instrumentos poco adecuados para la medición. En 2008, los resultados en derecho a la vida fueron los siguientes:

INDICADOR DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS: VIDA “Los miembros del hogar en situación de desplazamiento preservan la vida”

Forma de Cálculo: Proporción de personas que no fueron víctimas del delito de homicidio después del desplazamiento y que estaban incluidas en el RUPD, con relación al total de personas incluidas en el RUPD (vivas y muertas). Elementos de medición: Víctimas del delito de homicidio después del desplazamiento y personas incluidas en el RUPD.

Goza del derecho a la vida: 99,7% (del total de personas incluidas en el RUPD). Para el 2010:

41 Ver una amplia discusión en: Comisión de Seguimiento, VIII Informe Nacional de Verificación: Notas sobre el Informe presentado por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional en cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 y Autos subsiguientes, Informe entregado a la Corte Constitucional, Bogotá, diciembre 2 de 2008.

41

Nuevamente hay un cambio no advertido en la metodología de cálculo: Proporción de personas en 2008 y Proporción de hogares en 2010. Más interesante es la información de registros administrativos que trae el mismo informe: las personas desplazadas incluidas en el RUPD, asesinadas, crecen en forma importante entre 2007 y 2009, en la medida en que pasan de 317 en el primer año reportado a 553 en 2009 y 266 en 2010-no se especifica hasta qué mes, para saber lo que puede esperarse al final del año-. Si se comparan los datos sobre total de homicidios en el país, reportados en la publicación Forensis2009 del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con los datos de la misma fuente que trae el Informe del Gobierno del 1º de Julio de 2010 (Cuadro 17, página 131) sobre homicidios de personas desplazadas incluidas en el RUPD, se encuentra que los homicidios de personas desplazadas representan una proporción creciente del total de homicidios del país.

Año Total Homicidios País (1)

Total Homicidios Población

Desplazada (2)

Relación (2) / (1)

2007 16.318 317 1,9% 2008 15.250 363 2,4% 2009 17.717 553 3,1%

(1) Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Forensis 2009. Pág. 30. (2) Informe del Gobierno nacional del 1º de julio de 2010, Cuadro 17, pág. 131.

En cuanto al derecho a la Integridad Personal el indicador es: “Los miembros del hogar no han sido víctimas de acciones contra su integridad personal después del desplazamiento (no incluye muerte)”. También en este caso el cálculo que presenta el informe del Gobierno del 1º de Julio de 2010 se hace sobre hogares y no sobre personas, como se hizo en 2008, aunque se calcula también el de personas. Para 2010 el resultado es que 91,47% de los hogares gozan del derecho de integridad personal. En 2008, sólo 84.84% de los hogares gozaba de tal derecho, lo cual implica, dice el informe, un avance significativo.

42

Veamos: la forma de cálculo del indicador es “Proporción de hogares incluidos en el RUPD en que ninguno de sus miembros incluidos en el RUPD ha sufrido tortura, violencia sexual o robo después del desplazamiento con relación al total de hogares incluidos en el RUPD” (subrayado propio). El informe del Gobierno del 1º de Julio de 2010 afirma que la información que se presenta, aunque no cubre toda la muestra, es comparable con lo que denomina “universo 2008”. De manera que se está ante hogares que hasta 2008 tenían una tasa de cumplimiento del derecho a la integridad personal de 84,84%. Como quiera que el indicador recoge la información de lo sucedido después del desplazamiento, no es posible que quienes sufrieron alguna afrenta contra la integridad personal hasta 2008, hayan dejado de sufrir esa misma afrenta ya cometida en 2009 y 2010. Los cambios en el indicador, teniendo en cuenta que no se toma para esta primera versión la población desplazada inscrita en 2009 y 2010, sólo pueden provenir de una fuente: los hogares de la “muestra ampliada”. Pero aún si todos los hogares de la muestra ampliada tuvieran un indicador de 100%, no se alcanzaría la tasa que reporta el informe de 201042. Se refuerza entonces la duda sobre la pertinencia de este tipo de instrumentos para el cálculo de estos indicadores, lo cual se confirma con los datos de registros administrativos que trae el propio Informe del 1º de Julio de 2010, según los cuales, los casos de delitos contra la integridad personal de los desplazados pasaron de 168 en 2007 a 256 en 2008, a 280 en 2009 y a 801 en 201043. Lo propio pasa con los indicadores de libertad personal y de seguridad personal. En la medida en que los indicadores se refieren a actos de privación de la libertad o actos contra la seguridad personal ocurridos después del desplazamiento, la única forma de que el indicador mejore es la inclusión de nuevos contingentes de población desplazada, que no habían sido contemplados ni representados por la muestra de 2008. 2.5. Derecho a la alimentación. En sus dos componentes, el informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010 pone de presente las dificultades de la población desplazadas para lograr el GED de alimentación. Para medir diversidad y frecuencia en el consumo, calculan el Food Consumption Score -FCS-, encontrando que 90% de los hogares tienen un consumo adecuado de alimentos, sin encontrar diferencias significativas con respecto a 2008. En cuanto al otro componente, el cálculo de la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria, da por resultado una mejora en la percepción de seguridad alimentaria, puesto que en 2008 solo 2,3% de los hogares creían tener seguridad alimentaria y en 2010 este porcentaje se eleva a 4,9%. El comportamiento de los dos indicadores es contradictorio: pese a tener un

42 Este llegaría a 87% si se mantiene la tasa reportada para 2008 en los hogares panel y para los hogares de reemplazo, que por cuestiones de representatividad estadística deben tener una tasa similar a la de los primeros y si adicionalmente, se supone que en los hogares de la muestra ampliada el indicador es 100%. Aún si se respetara la tasa de 2008 solo para los hogares panel, y se supusiera que todos los nuevos hogares del universo 2008 tienen un indicador de 100%, la tasa llegaría a 90,4%. 43 SNAIPD, Loc. Cit., Cuadro sin número, pág. 134.

43

consumo adecuado en un 90% según el FCS, los hogares se sienten en inseguridad alimentaria hasta en un 95%. 2.6. Derecho a la salud. La medición del GED se realiza primero a través de la afiliación al SGSSS. En este caso, el cálculo se mantiene a nivel de personas y no de hogares, y da por resultado que 89% de la Población Desplazada se encuentra afiliada, frente a 78,7% reportado en 2008. En cuanto al otro componente, apoyo psico-social se reporta que 50,82% de las personas que solicitaron el apoyo psicosocial lo recibieron, pero no se reporta qué porcentaje de población desplazada solicitó efectivamente dicho apoyo. Los datos resultado de la Encuesta contrastan con los reportes del Ministerio de Protección Social, citados por el propio informe que “indican que existe un total de 1.757.089 personas afiliadas al SGSSS registradas en el RUPD”, lo cual daría una proporción de afiliación mucho menor de la encontrada en la encuesta, puesto que en diciembre de 2009 el RUPD reportaba 3.303.979 personas desplazadas, lo cual daría una tasa de afiliación de sólo 53%. Por lo menos, puede señalarse la existencia de serios problemas con los sistemas de información. 2.7. Subsistencia mínima. a. Ayuda inmediata. Es el indicador en el cual el Informe en estudio reporta el mayor aumento. La proporción de hogares que declararon su situación de desplazamiento y recibieron los tres componentes de ayuda inmediata, aumentó de 29,63% a 63,56% La pregunta en la cual se basa el cálculo del indicador indaga por las ayudas recibidas en las tres semanas posteriores a haber declarado el desplazamiento y antes de haber sido incluido en el RUPD. La pregunta está diseñada para que aquellos que habían sido entrevistados en 2008 –hogares panel– no fueran de nuevo preguntados, salvo si declaraban haber sufrido un nuevo desplazamiento, pero no se reporta la proporción de hogares que se encontraba en tal situación. Para quienes no fueron entrevistados en 2008, se realizaba la pregunta, bien fueran hogares de reemplazo o bien fueran hogares de la “muestra ampliada 2008”. Parece entonces que los municipios de la “muestra ampliada” son municipios donde todos los desplazados son atendidos con todos los componentes de la Ayuda Inmediata, y asimismo que quienes entraron como muestra de reemplazo tuvieron mejor atención que aquellos a quienes reemplazaron. Por definición, todos los hogares hacen parte del universo 2008, lo cual quiere decir que en 2008 ya habían sido registrados en el RUPD. No se trata entonces de mejoras en la atención por parte de las instituciones encargadas, sino que la muestra 2008 no representó adecuadamente a los hogares. Para explicar un aumento como el señalado habría que suponer:

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a) Que de los 4.742 hogares panel, 900 fueron nuevamente desplazados, declararon de

nuevo su desplazamiento y recibieron todos los componentes de la ayuda inmediata. b) Que todos los hogares de reemplazo de los entrevistados en 2008 y no encontrados

en 2010, recibieron todos los componentes de ayuda inmediata. c) Que todos los hogares de los nuevos municipios del universo 2008, recibieron todos

los componentes de ayuda inmediata. Tres condiciones que difícilmente se pueden cumplir y que, si fueran ciertas, pondrían en tela de juicio de representatividad de la muestra de 2008. No es claro en el informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010 si el indicador se calculó para todos los hogares o solamente para aquellos que “tenían” necesidad”. Si se hizo solo para ellos, esto podría explicar los resultados. O tal vez se está ante otro universo y el incremento marca el esfuerzo de atención a la población que se desplazó entre mediados de 2008 y el 20 de Junio de 2010. Pero no es eso lo que se afirma al comienzo del documento. b. Derecho a la atención humanitaria de emergencia. Contrasta con el anterior. No hay ningún cambio frente a lo encontrado en 2008. Un porcentaje similar de hogares (16,86% en 2010 frente a 16,44% en 2010) recibe todos los componentes de AHE. El informe del 1º de Julio de 2010 señala que puede haber problemas de subestimación del indicador y encuentra que entre los hogares panel, algunos (no se dice cuántos) que habían reportado haber recibido AHE en 2008 no la reportan en 2010. Los argumentos que esgrime: problemas de recordación, diferencias de percepción para valorar si ha recibido alguno de los componentes, diferencias en expectativas y problemas con el fraseo de la pregunta, podrían también aplicarse en el caso de la Ayuda inmediata. Para verificar la información realizan un cruce para los 8.023 hogares de la muestra, con los registros administrativos de Acción Social y encuentran que 65% de los hogares recibieron AHE para alojamiento y 64% para alimentación. Esta información cuestiona la pertinencia del instrumento encuesta para recabar información sobre esta materia. 2.8. Derecho a la vivienda. El cálculo de este indicador fue replanteado por el Informe en comento, de acuerdo con el intercambio técnico sostenido con la Comisión de Seguimiento, y ahora capta todas y cada uno de los componentes del mismo. Así, considera que un hogar tiene garantizado el derecho a la vivienda cuando, al mismo tiempo, tiene seguridad jurídica, espacio suficiente, materiales adecuados, ubicación segura y acceso a servicios públicos. Los resultados muestran que 14,95% de los hogares tienen una vivienda digna, porcentaje algo superior al recalculado con la nueva metodología para 2008, que era 12,41%. El

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principal avance parece haberse dado en seguridad jurídica (pasa de 24,4% a 29,8%) y en materiales adecuados (pasa de 60,6% a 65,9%). 2.9. Derecho a la generación de ingresos. Los dos indicadores son:

− Indicador de resultados: Proporción de hogares con ingresos por encima de la línea de pobreza.

− Indicador de proceso: Proporción de hogares con ingresos por encima de la línea de indigencia.

En ambos casos, se utilizan datos de gasto y no de ingresos para los cálculos. En el primer caso, el informe del Gobierno del 1º de Julio de 2010 señala una mejora en la situación, puesto que el porcentaje de hogares que se sitúan por encima de la línea de pobreza pasó de 7,6% en 2008 a 9,53% en 2010. Aunque el aumento no es despreciable, menos lo es el que más del 90% de los hogares de personas desplazadas están por debajo de la línea de pobreza. La magnitud del problema se puede ver también cuando se compara con las estadísticas de pobreza nacional, que según informe de Dane-DNP, era del 45,5% en 200944. En cuanto al segundo indicador, la situación es más crítica: en 2010 hay más hogares desplazados que no alcanzan la línea de indigencia, es decir, la línea de subsistencia mínima. En 2008, 57,1% de los hogares desplazados superaban la línea de indigencia; en 2010 esta cifra se reduce a 53,9%. Comparado con la tasa de indigencia nacional, de 16,4%, se confirma que la población desplazada es la más vulnerable. Esto se refuerza con la reducción del gasto promedio de los hogares desplazados, que presenta el Informe del Gobierno en su tabla 39, página 154, en la cual se muestra que los ingresos per cápita de un hogar desplazado se elevan a $143.479 pesos mensuales. Para el total de hogares del país, el ingreso per cápita real era de $560.309 (en $ de 2008), esto es, cuatro veces más. 3. Conclusiones.

• El ejercicio de cálculo de IGED que presenta el informe estudiado es aún incompleto. La encuesta no estaba completamente procesada cuando se presentó el informe y de la información incluida en el mismo se desprende que pese a ello es posible comparar estrictamente los indicadores calculados en 2008 con los que se presentan en este informe.

• Hay algunos cambios metodológicos no explicados en el cálculo de indicadores que dificultan la comparación con 2008, en la medida en que en ese año buena parte de

44 Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane), Departamento Nacional de Planeación (DNP), Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (Mesep). Resultados Cifras de Pobreza, Indigencia y desigualdad 2009, Presentación Powerpoint, Bogotá, abril de 2010. Información recuperada de: http://web.presidencia.gov.co/sp/2010/abril/30/mesep.pdf, consultada el 22 de julio de 2010.

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los indicadores se calcularon sobre personas, mientras que en 2010 se calculan sobre hogares. Este lleva a que los datos de 2008 con los cuales se debe comparar para establecer el grado de avance, son distintos de los entregados en el Informe del Gobierno Nacional de 2008.

• Derecho a la Identidad: El informe del 1º de Julio de 2010 muestra un avance en la garantía del derecho, al calcular que 95.4% de las personas cuentan con sus documentos de identificación. Surgen, sin embargo, dos dudas: por qué se optó por hacer el cálculo con Registro Civil y no con Tarjeta de Identidad para personas entre 7 y 17 años de edad, y por qué la tenencia de libreta militar se hace para hombres entre 18 y 45 años y no entre 18 y 50 años de edad.

• Derecho a la Educación: El indicador calculado en 2010 establece la proporción de los hogares con personas de 6 a 17 años de edad que asisten a un establecimiento de educación formal a por lo menos 80% de las clases impartidas, sobre el total de hogares con personas de 6 a 17 años de edad. No es el indicador establecido ni el calculado en 2008, que se estimó sobre el porcentaje de personas entre 6 y 17 años de edad. El avance que se reporta indica que en 2010 el 75,8% de los hogares cumplen esa condición. No se calculan los indicadores complementarios del Auto 116.

• Derecho a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal: La Comisión reitera su criterio de que estos indicadores deben tener como fuente de medición la información administrativa de las instancias legales correspondientes y no las encuestas de hogares. Los resultados que presenta el informe del 1º de Julio de 2010, ratifican los problemas de utilizar una fuente no idónea: cuando se recurre a información administrativa, la tendencia no es la misma.

• Derecho a la Alimentación: El Informe del Gobierno presenta el resultado del cálculo de dos componentes del derecho: uno, que pretende medir la diversidad y frecuencia en el consumo de alimentos a partir de un índice internacional, el Food Consumption Score. El resultado de esta medición es que 90% de los hogares tienen un consumo adecuado de alimentos, sin encontrar diferencias con lo estimado en 2008. El otro indicador, sobre percepción de la seguridad alimentaria, calculado con base en la Escala Latinoamericana y Caribeña se Seguridad Alimentaria, muestra un resultado completamente diferente: sólo el 4,9% de los hogares dicen sentirse seguros en materia alimentaria.

• Derecho a la Salud: Se utilizan dos indicadores: la afiliación a SGSSS, con un resultado de 89% de personas afiliadas y un avance con respecto a 2008, cuando el porcentaje era de 78%. No obstante, es de recordar que una tendencia similar en afiliación se observa también para la población general. De nuevo, debe resaltarse que aumentos en afiliación no implican necesariamente mejoras proporcionales en el acceso efectivo a servicios de salud, como lo muestran las encuestas de la

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Comisión de Seguimiento. El segundo indicador es el Apoyo psico-social, que reporta que 50% de las personas que solicitaron apoyo psicosocial lo recibieron. No se señala, sin embargo, cuál es el porcentaje de personas que solicitaron efectivamente este apoyo, que suele ser muy bajo, como lo han mostrado encuestas anteriores, tanto del Gobierno como de la Comisión de Seguimiento.

• Derecho a la subsistencia mínima: Componente Ayuda inmediata: el informe del Gobierno nacional de 1 de Julio de 2010 encuentra un aumento muy elevado en la proporción de hogares que recibieron Ayuda Inmediata, que pasa de 29,63% en 2008 a 63,56% en 2010. Extraña este aumento tan fuerte cuando, según explica el mismo informe, se está comparando población que en 2008 ya estaba inscrita en el RUPD. Si los resultados son estos, es posible que lo que se esté captando no sea una mejora en la atención, sino más bien un problema serio de los marcos muestrales. En cuanto al componente de Ayuda Humanitaria de Emergencia, el informe mencionado no logra establecer avances. Los argumentos que esgrime bien podrían aplicarse al caso de la Ayuda Inmediata.

• Derecho a la Vivienda: Muestra un ligero avance aunque claramente insuficiente entre 2008 y 2010, al pasar de 12,41% a 14,95% la proporción de los hogares desplazados que contarían con vivienda digna.

• Derecho a la Generación de Ingresos: El informe recientemente presentado por el Gobierno a la Corte Constitucional, encuentra que la proporción de hogares desplazados por debajo de la línea de indigencia aumentó de 42,9% en 2008 a 46,1% en 2010. Para efectos de comparación baste anotar que en 2009 el 16,4% de la población total del país se encontraba en esta condición. En cuanto al indicador de línea de pobreza, se observa una pequeña mejora, al pasar de 92,4% en 2008 a 90,47% en 2010 el porcentaje de hogares desplazados en pobreza. Cabe señalar que según los datos Dane-DNP, en 2009 cerca del 45,5% de los hogares del país se encontraban por debajo de la línea de pobreza. Lo anterior lleva ratificar una vez más que la población desplazada sigue siendo la más vulnerable entre las vulnerables del país. Además debe tenerse en cuenta que dado que la muestra analizada correspondió a hogares inscritos hasta el 2008 es factible que estos indicadores de pobreza e indigencia resulten aún más desfavorables cuando se disponga del análisis con el total de la muestra, dado que probablemente los desplazados de los últimos años se encuentren en una situación menos favorable en comparación con los de años anteriores.

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III. Comentarios sobre el esfuerzo presupuestal de la Nación para la prevención, atención integral y reparación de la PSD.

A. El presupuesto para la población en situación de desplazamiento forzado. El Gobierno Nacional plantea en su informe de Julio 1º de 2010 que la insuficiencia de recursos financieros para la prevención y protección, atención integral y reparación de la población desplazada, la cual fue una de las causas estructurales tenida en cuenta por la Corte para declarar el Estado de Cosas Inconstitucional, ha sido corregida. Esta aseveración está sustentada en el esfuerzo presupuestal llevado a cabo en medio de serias restricciones de orden fiscal y macroeconómico45. Específicamente, el Gobierno afirma que el presupuesto de la Nación se ha multiplicado casi 10 veces, al pasar de $543.109 millones de pesos de 2010 en el periodo1999-2002 a $5,3 billones de pesos de 2010 en el periodo 2007-2010, y el de los recursos destinados a inversión en 33 veces en términos nominales al pasar de $45.785 millones en 1999 a $1.536.442 en el 2010.

Si bien la Comisión reconoce el esfuerzo realizado por el Gobierno en esta materia, considera necesario estimarlo en su justa proporción. Por ello en este capítulo efectúa el análisis de las cifras presupuestales en términos per-cápita, es decir, por persona desplazada inscrita en el RUPD. De esta forma, como se observa en la Tabla 1, los recursos presupuestales por persona desplazada solamente se han multiplicado por dos, al pasar de un promedio de $ 211.964 en el período 2000-2002 a uno de $436.690 en el periodo 2007-2009. De igual manera, podría afirmarse que entre los años 2000 y 2009 la inversión por desplazado se incrementó solamente en 3,7 veces, al pasar de $123.541 a $473.95346. Así, entonces, puede afirmarse que el aumento efectivo de los recursos del presupuesto y de la inversión equivaldría aproximadamente a una quinta y a una décima parte de lo mencionado por el Gobierno. La magnitud de estos aumentos, que resultan bastante más reducidos de lo anunciado, no permite ser optimistas acerca de la superación efectiva de la insuficiencia de recursos financieros.

Una forma adicional de observar la insuficiencia actual de recursos es comparando los recursos anuales presupuestados para esta población con los recursos requeridos para garantizar el goce efectivo de sus derechos. En el informe objeto de análisis el Gobierno elabora un plan financiero a 10 años, según el cual para garantizar este fin se requerirían 44,2 billones de pesos de 2010, de los cuales prevé la asignación de recursos a la población desplazada por 3,67 billones de pesos del 2010 en el año 2011, y de 4,15 billones de pesos del 2010 en el 2012. Estos valores indican la necesidad de que el Gobierno aumente en el año 2011 el presupuesto del 2010 en 138,3 % y en el 2012 en un 169,5%. La magnitud de los aumentos de los recursos presupuestales requeridos para los próximos años pone de manifiesto, a no dudar, un indicador de la insuficiencia actual de recursos.

45 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 167. 46 Esta información se obtuvo a partir de la Tabla 50 del Informe del Gobierno nacional del 1º de julio de 2010 y de los datos estadísticos sobre personas desplazadas incluidas en el RUPD.

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Adicionalmente, debe mencionarse la inexistencia de garantías acerca de la canalización efectiva de estos recursos para la población desplazada, ya que el Gobierno de la administración Uribe Vélez, no deja recursos comprometidos a futuro para estos fines (vigencias futuras). En esta materia el Gobierno se limitó a incluir dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado a consideración del Congreso de la República, la cifra de $33 billones de pesos del 2010. Estos recursos deberían ser complementados con aquéllos originados en un Fondo de Tierras ($1,1 billón), venta de activos y cartera ($2,0 billones) y nuevas fuentes de recursos ($8,4 billones). En estas circunstancias, la Comisión considera que si bien el Gobierno nacional ha realizado esfuerzos por incrementar los recursos para la prevención y protección, la atención y la reparación de la población desplazada, aún se está lejos de haber superado la insuficiencia de recursos financieros para este propósito.

Tabla 1. Presupuesto anual por persona desplazada

(Millones de pesos de 2010)

Año presupuesto No. personas desplazadas

según declaración

Millones de pesos por persona desplazada

Aumento porcentual interanual

1999 89491 39053 2,2915269

2000 78097 353274 0,22106637 -0,911761292

2001 188092 734369 0,25612737 0,180787866

2002 187428 1181037 0,15869782 -0,379192951

2003 151675 1410308 0,10754743 -0,316374921

2004 436777 1628868 0,26814757 1,493240483

2005 660094 1881878 0,35076344 0,32419537

2006 769212 2177693 0,35322334 0,010550275

2007 1115861 2545863 0,43830363 0,226691866

2008 1309061 2955606 0,44290782 -0,008144194

2009 1390166 3241552 0,42885815 0,022173712

B. El plan financiero del Gobierno nacional.

En esta sección se presentan algunos comentarios relacionados con el plan financiero elaborado por el Gobierno para garantizar el goce efectivo de derechos por parte de la población desplazada en un periodo de 10 años. Los comentarios de orden específico se presentan sobre aquellos rubros cuyo costeo requiere aclaración a juicio de la Comisión de Seguimiento.

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1. Comentarios de orden general.

El Gobierno Nacional finalmente elaboró un plan financiero para estimar los recursos requeridos para atender las necesidades de la población desplazada, incluyendo algunas medidas de reparación en materia de tierras. Estos estimativos partieron de varios supuestos de orden general, así como de algunos de carácter específico al interior de cada uno de los derechos de dicha población y de los ajustes efectuados a las políticas para buscar propender por el goce efectivo de los mismos. Antes de proceder a comentar los estimativos gubernamentales y a explicar las diferencias existentes frente a los recursos que para el mismo fin estimara la Comisión de Seguimiento, debe señalarse como infortunado el hecho de que no se hubiera podido realizar una estimación conjunta entre el Gobierno y la Comisión como se había acordado en la reunión técnica sostenida entre las partes involucradas47 para intercambiar ideas acerca del documento sobre el Sistema Integral de Corresponsabilidad (SIC) presentado por la Comisión.

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que, al igual que el ejercicio realizado por la Comisión, el costeo efectuado por el Gobierno tiene también el carácter de ejercicio preliminar. Al respecto en el informe del Gobierno se indica:

“…es importante advertir que es un ejercicio preliminar e indicativo que tiene algunas limitaciones que esperan ser subsanadas a través de una consultoría que está en proceso de contratación por parte del DNP y que tiene por objetivo construir un modelo dinámico que integre las diferentes variables que componen la política de prevención y protección, atención integral y reparación a la población en situación de desplazamiento forzado”48.

Adicionalmente, debe mencionarse que a diferencia de la Comisión, el estimativo del Gobierno no puede calificarse como transparente porque no incluye con detalle la descripción de los supuestos asumidos para la elaboración del costeo. Además, manifiesta que está dispuesto a presentar a la Corte Constitucional todas las explicaciones que requiera para el entendimiento del mismo, pero no explicita igual intención con respecto a la Comisión de Seguimiento. En este punto es necesario destacar que en ausencia del documento intitulado “Costeo Política de Atención y Prevención del Desplazamiento Forzado”, elaborado en Junio de 2010 por el DNP, al cual se tuvo acceso gracias a la Corte Constitucional, hubiera resultado inviable realizar algunos comentarios a los estimativos gubernamentales.

Una diferencia fundamental entre el ejercicio de la Comisión y el del Gobierno se encuentra en la población desplazada base para la estimación de la mayoría de los costos. La Comisión realizó sus estimativos con base en la población proyectada a diciembre de 2010, mientras que el Gobierno lo hizo para todos los efectos, con excepción de tierras, con base en la existente a Abril 30 de 2010 y proyectó la utilizada para atención humanitaria de emergencia hasta Abril de 2011, siempre que hubiera efectuado algún requerimiento al SNAIPD. A este respecto es necesario señalar, de una parte, que el Gobierno no ha

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La que tuvo lugar en las oficinas del Departamento Nacional de Planeación (DNP). 48 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 184.

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publicado la información de la población desplazada a Abril 30 de 2010, y de otra, que tampoco mencionó ni en el informe entregado a la Corte ni en el documento sobre el costeo, la metodología de proyección de la población desplazada.

Adicionalmente, es preciso mencionar que la afirmación del Gobierno de que los hogares y las personas desplazadas considerados para las estimaciones del costeo por el Gobierno son inferiores en 472.217 y 2.428.810, respectivamente, frente a los tenidos en cuenta por la Comisión, no puede entenderse como una sobreestimación de la población desplazada por parte de esta última. En primer lugar, como se señaló, el Gobierno toma como base la población a Abril 30 de 2010 y la Comisión a Diciembre 31 de 2010; en segundo lugar, la Comisión no excluye personas de la población por atender, mientras que el Gobierno si resta de ella aquéllas que no han requerido ayuda alguna del SNAIPD49, y finalmente el Gobierno no introduce factor alguno para corregir el sub-registro. Es importante tener en cuenta, de una parte, la existencia de sub-registro, y de otra, que al menos una parte de la población que no ha solicitado ayuda alguna al SNAIPD lo pueda hacer en el futuro. Estos dos factores permiten pensar que el valor del programa financiero estimado por el Gobierno, y por tanto el faltante de recursos para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, se encuentran subestimados. A estos factores se suma el efecto derivado de la falta de consideración de una indemnización por lucro cesante de la tierra y por otros bienes como los animales50.

2. Comentarios de orden específico.

2.1. Tierras.

El ejercicio de costeo de tierras que ofrece el informe del Gobierno y la metodología entregada a la Corte Constitucional, suscita por parte de la Comisión de Seguimiento una serie de observaciones centradas, principalmente, en la falta de claridad respecto a la implementación de la política en estudio. Así, es importante resaltar en primera medida que, a diferencia de la Comisión de Seguimiento, el Gobierno nacional ha realizado el costeo con base no en las hectáreas despojadas o forzadas a dejar en abandono, sino en el número de núcleos familiares supuestamente que resulta del cruce entre el RUPD y el RUPTA. Desde el punto de vista conceptual, en el ejercicio de costeo se ha diferenciado entre la restitución y la reparación, ofreciendo la primera en favor de los propietarios y la segunda en favor de los denominados segundos ocupantes, quienes, contrario a los principios internacionales que rigen la materia, tendrían aparentemente según el Gobierno un mejor

49 A esta población la denomina “reserva técnica” y la estima equivalente al 22% de la población desplazada total. 50 Es importante señalar también que la Comisión de Seguimiento no contó con información suficiente para estimar varios de los costos de atención a la población desplazada como, por ejemplo, salud y educación, y que varios de los parámetros utilizados para costear algunos rubros como los de generación de ingresos se basaron en estimativos de Planeación Nacional incluidos en el Documento Conpes 3400 del 2005.

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derecho (acceso al mecanismo preferente de reparación) respecto de las víctimas poseedoras de tierras. Igualmente, no se específica a qué se hace referencia cuando se señala un porcentaje del presupuesto dirigido a la restitución de “propiedad colectiva”, cuando no se ha implementando la ruta étnica de protección y no se conoce con claridad si efectivamente han ingresado al RUPTA las medidas de protección solicitadas en relación con territorios colectivos de comunidades afro-descendientes y resguardos o posesiones ancestrales de pueblos indígenas. Otra cuestión que preocupa a la Comisión de Seguimiento es que en el ejercicio de costeo aparentemente no se hace referencia alguna a las víctimas tenedores. A su vez, el ejercicio de costeo que ofrece el informe del Gobierno tanto en el acápite correspondiente a la política de tierras como en la metodología entregada a la Corte Constitucional, hace necesario solicitar un conjunto de aclaraciones. En primer lugar, existe una serie de categorías que ameritan una precisión sobre todo teniendo en cuenta que al menos aparentemente serían beneficiarios de la política. Tal es el caso de los dobles ocupantes, así como una categoría que inclusive carece de título y a la cual se indica que pertenecen 11.626 víctimas que serían sujetas a reparación. Así mismo, sería conveniente aclarar si el concepto de reparación incluye medidas distintas a la restitución dada la segmentación que se realiza en la metodología y si estas últimas medidas son también diferentes por la misma razón a las de compensación. Y finalmente aclarar la diferencia entre las medidas de reparación y las de reparación a poseedores, ya que los valores unitarios que por estos conceptos se reconocerían son radicalmente diferentes. Además, es preciso señalar que los costos de la “compensación”, la “reparación de poseedores” y la “reparación” ofrecen cifras cuyas fuentes y metodología de estimación no son claras; se desconoce el ejercicio mediante el cual se produjeron sus cálculos y por tanto, no se ofrecen herramientas para determinar por qué existen amplias diferencias entre las mismas, puesto que para la primera se estima un valor unitario de $28.920.758, para la segunda $19.756.158, y para la tercera sólo $3.399.000. Para la Comisión de Seguimiento resulta indispensable que se conozca la justificación de estas diferenciaciones tan profundas para poder emitir un juicio al respecto. Es de destacar además que el mencionado ejercicio no contempla dentro de sus estimaciones presupuestales, un rubro correspondiente al lucro cesante. No se hace una justificación de por qué no se aplica este componente básico de reparación integral. 2.2. Vivienda. La metodología de estimación de los costos de vivienda resulta adecuada. Las inquietudes que pueden surgir al respecto se centran en una posible subestimación de los recursos requeridos para garantizar el goce efectivo de este derecho, como consecuencia, de una parte, de la conclusión del trabajo de Econometría, en el sentido de que apenas el 14% de la población desplazada no requiere soluciones de vivienda, y de otra, en la denominada

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reserva técnica según la cual se supone que un 22% de esta población no demandará vivienda. Al respecto cabe señalar que el Gobierno no ha tenido en cuenta que podría resultar factible que el 14% de la población a que se refiere el estudio en referencia forme parte del 22% de la denominada reserva técnica, entre otros factores. 2.3. Atención Humanitaria de Transición. El costeo de este componente de la atención integral a la población desplazada resulta confuso. En primer lugar, aparecen dos cifras de hogares por atender en el año 2011. La primera trata de 368.808 hogares y la segunda, que se refiere al período abril 2010 y 2011, sólo menciona 126.596 hogares. En segundo lugar, los hogares por atender presentan una tendencia decreciente entre el 2011 y el 2020. Por último, se presenta un aumento en la participación de los hogares rurales en el total de hogares desplazados, sin que se expliquen las razones de dicho comportamiento.

2.4. Educación. Se presenta un error en el estimativo del costeo del componente de educación de la población desplazada para las personas de 18 a 25 años de edad que no completaron ciclo escolar. Específicamente, a partir de la información contenida en la metodología de costeo suministrada por Planeación Nacional a la Corte Constitucional, el costo de este rubro ha debido ser de $ 5.274.780 millones y no de $1.582.435 millones. 2.5. Alimentación. Con respecto al estimativo del costo de alimentación surgen varias inquietudes. En primer lugar, por qué el costo del desayuno para los niños de 0 a 5 años de edad es superior al de la alimentación escolar; en segundo lugar, por qué la ración sin preparar es más costosa que la ración preparada. 2.6. Identificación. En los costos de identificación no se incluyen aquellos requeridos para contar con la libreta militar, por ejemplo.

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IV. Comentarios sobre la contribución de las entidades territoriales (ET) a la superación del ECI51.

A. El enfoque de la Comisión de seguimiento: hacia un sistema integrado de corresponsabilidad.

La Constitución de 1991 estableció un diseño institucional de Gobierno basado en tres pilares fundamentales que interpelan la relación de la administración central con los territorios y sus pobladores. El primero de ellos es la autonomía de las entidades territoriales y la elección democrática de sus autoridades, lo cual incluye derechos especiales sobre competencias. El segundo criterio es la centralización de las decisiones relacionadas con aspectos como el control macroeconómico, la seguridad y la defensa, entre otras, y como correlato de este hecho, la adopción de un sistema de compensaciones fiscales e institucionales del centro hacia los territorios, orientado a contrarrestar las inequidades de tipo horizontal, que se traducen en una violación del principio de igualdad de los ciudadanos de aquellos territorios con indicadores sociales críticos, para acceder a los servicios a cargo del Estado. El tercer criterio es el reconocimiento de la diversidad cultural y la especial autonomía territorial y cultural de los diferentes grupos étnicos y sus autoridades ancestrales. Como en otros sistemas descentralizados o autonómicos, la Constitución colombiana estableció los principios de subsidiariedad, coordinación, concurrencia y complementariedad, para asegurar la articulación de la tarea de Gobierno, pero, ante todo, como garantía de los derechos ciudadanos. De tal manera que la atención de estos derechos exige un principio de corresponsabilidad entre los diferentes niveles de Gobierno, por definición asimétricos y diversos en términos de capacidades y recursos. La constatación de estas asimetrías no puede invocarse como argumento válido para justificar condiciones de acceso desigual de los ciudadanos a los servicios y garantías que debe proteger el Estado en todo el territorio nacional. En ese contexto institucional, los derechos de la PSD son una responsabilidad fundamental del Gobierno nacional y de los Gobiernos territoriales en aquellas áreas en las que los servicios del Estado están sometidos a un esquema descentralizado. Pero el acceso básico a los derechos fundamentales no puede depender de la enunciación de marcos generales de competencias entre los diferentes niveles de Gobierno, y menos aún de la expectativa incierta de una voluntad política de uno u otro gobernante. Los derechos fundamentales y con mayor razón los derechos de quienes han sido sometidos a procesos masivos de victimización por causa de delitos de lesa humanidad, tampoco pueden estar sometidos a correlaciones de fuerzas partidistas sino que deben formar parte de una política de Estado capaz de superar el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI), declarado por la Sentencia T-025 de 2004. La descentralización no sólo debe ser compatible con la atención de los derechos fundamentales de la población desplazada, sino que el mismo desarrollo de un

51 Este capítulo se basa fundamentalmente en un documento preparado por el comisionado Marco Romero Silva con la colaboración de Santiago Gómez Obando, investigador de Codhes.

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Sistema Integrado de Corresponsabilidad debe convertirse en una experiencia de fortalecimiento del proceso de descentralización. Todas las entidades territoriales tienen un grado de responsabilidad, pero la determinación objetiva de esa gradualidad debe establecerse a partir de parámetros técnicos que garanticen mayores recursos del nivel central a quienes sufren mayores impactos del desplazamiento, tienen mayores necesidades sociales y cuentan con menores recursos económicos y capacidades institucionales. En el mismo sentido, la descentralización debe ser compatible con el reconocimiento fundamental que hace el Estado de la diversidad cultural y de la expresión concreta de este hecho que se traduce en el reconocimiento de formas de propiedad colectiva para los pueblos indígenas y afrodescendientes, de sus autoridades territoriales, sus prácticas de justicia, y sus patrimonios culturales. De modo que el Sistema Integrado de Corresponsabilidad tiene como fundamento la producción de formas de relación entre Estado y Territorio, que no pueden existir al margen de los derechos territoriales de estos pueblos. B. El contenido del Informe. El concepto de la Comisión de Seguimiento sobre esta materia, se fundamenta en la lectura del informe presentado por el Gobierno nacional el 1 de Julio de 2010, en especial el capítulo VI. También se basa en las informaciones presentadas por las instituciones y organizaciones participantes en las siete sesiones técnicas territoriales convocadas por la Honorable Corte Constitucional a través del Auto No 314 de 2010 y en las reuniones preparatorias realizadas tanto con Gobiernos territoriales como con las organizaciones de Población Desplazada (OPD) en distintas zonas del país. El Gobierno nacional sugiere que ya existe una contribución suficiente de las entidades territoriales a la superación del ECI, dados los avances que se pueden constatar en materia presupuestal, institucional y de participación de las OPD, en el período 2007-2010. Para ello, el Gobierno nacional realiza un análisis de los avances que han tenido las ET en los últimos seis años (períodos 2004-2006 y 2007-2010), con base en la asignación presupuestal; la elaboración y adecuación de los Planes Integrales Únicos (PIU) departamentales y municipales; la existencia de Comités territoriales de atención integral a población desplazada; el mejoramiento de la capacidad técnica de las entidades territoriales, y la participación de las OPD en el desarrollo de la política pública a nivel territorial. 1. Avances en la contribución de las entidades territoriales a la superación del ECI.

1.1. Aumento en el reporte de información por parte de los entes territoriales. La Comisión de Seguimiento reconoce el esfuerzo adelantado por el Grupo de Coordinación Territorial en materia de desplazamiento forzado del MIJ, el DNP y Acción Social, con el fin de mejorar los reportes de información territorial por parte de los distintos departamentos y municipios.

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El aumento considerable de los departamentos que entregaron información consistente en relación con los recursos que destinan específicamente para atender a la población víctima del desplazamiento forzado, pasando de 14 en 2008 a 21 en 2009, así como el incremento de los municipios que reportaron información consistente, pasando de 563 en 2008 a 674 en el 2009, evidencia un avance importante en este campo, a pesar de que aún sigue siendo preocupante la cantidad de departamentos y municipios que no entregan la información requerida. La creación de un instrumento de recolección de información, diseñado atendiendo los componentes de la política, en el que existe una diferenciación poblacional según género, edad, etnia, situación de discapacidad o condición de madre cabeza de hogar, como es el Formato Único Territorial (FUT), muy posiblemente permitirá mejorar la calidad y pertinencia de la información suministrada por los entes territoriales, la cual es sin duda alguna una herramienta importante que contribuirá al mejoramiento del monitoreo, seguimiento, evaluación y control de la ejecución de ingresos y gastos, tanto de los departamentos como de los municipios. 1.2. Avance en el proceso de conformación de Comités Departamentales para la

Atención Integral a la Población Desplazada. Según los reportes de información entregados por las gobernaciones al MIJ, 31 de los 32 departamentos y el Distrito Capital de Bogotá, han creado y reglamentado los Comités Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada -CDAIPD-. Lo anterior muestra el compromiso de parte de casi todos los entes departamentales, al menos por dar cumplimiento formal a lo ordenado en la Ley 387 de 1997 y el Decreto 2569 del 2000, en relación con la creación de estos espacios institucionales52. 1.3. Esfuerzo por diseñar e implementar los PIU.

La Comisión de Seguimiento reconoce como un hecho importante el que a excepción del Casanare, todos los demás departamentos y el Distrito Capital de Bogotá cuenten a la fecha con Planes Integrales Únicos (PIU), los cuales, en muchos casos, se encuentran ajustándose y reformulándose, según el Gobierno, con el fin de integrar el componente de enfoques diferenciales y los indicadores de Goce Efectivo del Derecho (IGED). Así mismo, la Comisión reconoce el esfuerzo que ha venido realizando el Grupo de Coordinación Territorial del Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ) en materia de desplazamiento forzado, para capacitar funcionarios de algunos municipios del país y acompañar los procesos de diseño, ajuste y reformulación de los PIU, principalmente, en aquellos municipios priorizados por parte el MIJ en sus informes anuales.

52 En el informe de Gobierno no se especifica la cantidad de municipios que han creado y reglamentado comités municipales, razón por la cual no es posible establecer el estado de cumplimiento y avance en este aspecto.

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2. Análisis general de los principales problemas y obstáculos del informe del Gobierno, en relación con el componente territorial y la superación del ECI.

2.1. Falta de reconocimiento de los indicadores de GED como criterio principal para medir objetivamente el aporte de las entidades territoriales a la superación del ECI.

La mayor falencia del informe gubernamental se encuentra en el hecho de juzgar el aporte de las entidades territoriales a la superación del ECI a partir solamente de los recursos destinados a la población desplazada, sin adentrarse en la medición a nivel municipal de los indicadores de goce efectivo que constituyen la base de medición del Estado de cumplimiento de los derechos de la población desplazada. El contar con este tipo de mediciones permitiría identificar cuáles son los espacios específicos del territorio nacional en los que existe una mayor vulnerabilidad de la población desplazada, así como mayor precariedad en la prevención y atención integral por parte de los niveles nacional, departamental y municipal. 2.2. Ausencia de criterios y parámetros que reglamenten la asignación de recursos de la

población desplazada.

La Corte Constitucional, en el Auto 007 de 2009, propuso “adicionar como criterio de racionalidad, la implementación de una reglamentación objetiva de la corresponsabilidad nacional y territorial en el desarrollo de las políticas públicas sobre el desplazamiento forzado, de tal manera que se contrarresten las desigualdades que existen en la capacidad y respuesta institucional en las diferentes regiones del país”. Si se juzga la política pública en esta materia, a la luz del informe presentado por el Gobierno, se concluye que aún no se han establecido los criterios y parámetros técnicos requeridos para la implementación de los principios de corresponsabilidad, complementariedad, subsidiariedad y concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales, en relación con la prevención y la atención integral a la población en situación de desplazamiento. En primer lugar, el Gobierno nacional no desagrega territorialmente los recursos que a través de la oferta institucional de las entidades nacionales realiza en las distintas entidades territoriales (ET) con el fin de garantizar el GED de la población en situación de desplazamiento. Lo anterior impide que se pueda conocer el monto total de la inversión nacional en las ET y su proporción en relación con los aportes fiscales que realizan las gobernaciones y alcaldías, así como determinar con claridad los sectores en los que estos recursos se invierten en un determinado municipio, con el fin de prevenir y atender integralmente a la población víctima del desplazamiento forzado. Tampoco permite conocer las contribuciones del Gobierno nacional por departamento o municipio. Teniendo en cuenta que es el nivel nacional el que tiene la mayor responsabilidad en el desarrollo de la política pública sobre desplazamiento forzado, ya que concentra el control de la respuesta del Estado respecto del conflicto interno armado y sus consecuencias, y maneja los principales recursos fiscales, resulta necesario que sea este nivel de Gobierno

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quien ejerza una tarea distributiva capaz de garantizar la universalidad de los servicios en un contexto caracterizado por marcadas asimetrías territoriales en las capacidades institucionales y fiscales. El Gobierno nacional debe garantizar condiciones de acceso de acuerdo con el principio de igualdad a los servicios que presta el Estado, con el fin de garantizar y restituir los derechos de la población en situación de desplazamiento, independientemente del lugar del territorio en que se encuentre la población. Por ello, es de vital importancia conocer la cantidad de recursos nacionales que se materializan en cada una de las ET, a través de subsidios de tierra, vivienda, generación de ingresos, ayuda humanitaria de emergencia, etc., así como conocer los criterios de asignación de recursos nacionales en los distintos territorios. En síntesis, la Comisión de Seguimiento recomienda a la Corte sugerir al Gobierno nacional la presentación de informes en los que se desagregue la inversión de la Nación en cada uno de los departamentos y municipios, discriminada por derecho, para prevenir, atender y reparar integralmente a la población en situación de desplazamiento. En segundo lugar, los aportes presupuestales de los departamentos y municipios tienen también un amplio margen de discrecionalidad, y parecen depender más de la voluntad política de los mandatarios locales que de unos principios orientadores que reconozcan el carácter diferencial y asimétrico que caracteriza las distintas capacidades fiscales, institucionales y técnicas de los 32 departamentos y los 1.099 municipios del país53. La información presentada por el Gobierno en relación con la inversión de las entidades territoriales para la atención integral a la población desplazada, así como los porcentajes de inversión para la prevención y atención de esta población, respecto al presupuesto total de inversión, y la orientación por sectores de los recursos invertidos, muestran un alto nivel de aleatoriedad que no pareciera corresponder con ningún principio de reglamentación objetiva. A juicio de la Comisión, los entes territoriales deberían asignar los recursos para la atención de la población desplazada bajo los mismos criterios que se han recomendado para reglamentar el principio de subsidiaridad, es decir: capacidad fiscal, índice de necesidades básicas insatisfechas e índice de presión, entendido este último como la relación existente entre la población desplazada de un municipio o departamento y su población total. En la definición del sistema de corresponsabilidad de las entidades territoriales debe darse un amplio proceso de concertación entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales. Al analizar el anexo 4 del presente documento se puede probablemente inferir la inexistencia de reglas, parámetros y/o criterios objetivos para asignar estos recursos. Una muestra de esa discrecionalidad puede encontrarse en el hecho de que dos departamentos de categoría uno como Atlántico y Nariño, con presupuestos más o menos similares ($429.132 millones vs. $480.562 millones), pero con índices de necesidades básicas insatisfechas (NBI) radicalmente disímiles, resulten destinando hacia la población

53 Según la cantidad de municipios inscritos que reconoce el DNP.

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desplazada recursos que no respondan a unos mismos criterios de priorización. Contrariamente a lo esperado, el Departamento de Nariño con un NBI muy superior al del Atlántico (56.31 vs. 31.46) destinó la suma de $46.922 por desplazado, cifra superior en un 466% a la que invirtió el Atlántico. Ante lo hasta aquí expuesto, podría objetarse que en este aparte del informe del Gobierno sólo se ha tenido en cuenta a las entidades departamentales como modelo para construir el análisis. Por esta razón, es necesario realizar un ejercicio similar al anteriormente presentado, pero esta vez tomando como base el total de la inversión per cápita realizada por parte de los municipios de categoría Especial y Uno54, durante el 2009. Al igual que ocurre en el caso de las gobernaciones, para el caso de las alcaldías municipales, los recursos de inversión destinados para atender a la PSD son aleatorios y no parecen responder a criterios específicos. Por ejemplo, como se observa en el Anexo 5, existen casos en los que no se cumplen los principios de capacidad fiscal y necesidades básicas insatisfechas que a juicio de la Comisión deberían ser tenidos en cuenta. Al menos un municipio de categoría Uno como Girón, con un NBI del 23,97% y un presupuesto de inversión para el 2009 de $92.260.113.000, destinó un promedio per cápita de $8.661 pesos durante el último año, mientras que otro municipio de categoría Uno como Yumbo, con un NBI de 30,68% y un presupuesto de inversión para el 2009 de $72.218.127.000, destinó un promedio per capita de $17.147 durante el último año. La Comisión de Seguimiento insiste en recomendar tal y como lo hiciera en el documento titulado “Una propuesta en torno a un Sistema Integrado de Corresponsabilidad (SIC)”, radicado ante la Corte el día 18 de Enero de 2010, la adopción de un Protocolo de corresponsabilidad que parta de las condiciones fácticas de los territorios para la formulación del modo, la proporción y el sector en que deben aplicarse los principios de subsidiariedad, concurrencia y complementariedad entre los niveles de Gobierno, con el fin de superar las desigualdades territoriales frente a la atención de la población desplazada. 2.3. Falencias en la evaluación de los avances en la capacidad institucional y la

capacidad técnica de las ETS. Además del criterio de verificación del GED en el plano territorial, existen una serie de falencias en materia de desempeño y coordinación a nivel territorial que se deben corregir mediante la aplicación de instrumentos, mecanismos e indicadores que permitan medir el grado de avance en el logro de objetivos y procesos.

54 Se escoge como modelo de análisis los municipios pertenecientes a estas dos categorías, básicamente por dos razones: 1) dada la mayor capacidad institucional, presupuestal y técnica que tienen con respecto a los demás municipios, son los que en teoría deberían aportar más recursos de inversión para atender integralmente a la PSD y, 2) buena parte de estos municipios son los mayores receptores de PSD a nivel nacional.

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El capítulo VI del informe del Gobierno presenta un balance general en el que se describen, entre otros aspectos, una serie de avances en ciertos aspectos relacionados con la atención a la población desplazada, como son: el mejoramiento de la capacidad institucional y de la técnica de los ET, así como el aumento de la participación de las OPD a nivel local. No obstante, es menester señalar que estos avances se justifican en muchos casos con base en el análisis de la percepción de los funcionarios que diligencian los instrumentos establecidos para medir estas capacidades. La presentación de información respecto al mejoramiento de la capacidad técnica, por ejemplo, mantiene criterios disímiles para medir el estado de avance respecto a los departamentos y municipios. Para el caso de los departamentos, la capacidad técnica se identifica con la contratación de funcionarios dedicados en forma exclusiva al tema del desplazamiento forzado al interior de la administración departamental, mientras que para el caso de de los municipios, este concepto se encuentra relacionado con aspectos como: conocimiento, normatividad y jurisprudencia; funcionario coordinador, rotación de personal, sistematización, mecanismos de control y seguimiento, mejoramiento de la gestión y logística. Más grave aún, es que tanto en el caso de los departamentos como en el de los municipios, la información sobre el mejoramiento de la capacidad técnica se presenta con un alto nivel de generalidad, y se construye sin atender ningún criterio de medición que permita validar lo señalado para cada componente, al igual que se carece de instrumentos que permitan objetivar los avances cualitativos que se describen en el informe55. Por otra parte, durante el desarrollo de las siete sesiones técnicas regionales que realizó la Corte Constitucional se hizo manifiesto el reclamo de parte de los alcaldes municipales respecto al déficit existente en la caracterización de la población desplazada, así como en la inexistencia de una base de datos única de información sobre población desplazada, que les permita adecuar los PIU y destinar recursos específicos para la atención de la población en situación de desplazamiento, sobre la base de los datos oficiales que maneja Acción Social. Es necesario, como ya se ha señalado en otros documentos presentados ante la Corte por parte de la Comisión de Seguimiento, que se construyan indicadores de gestión y fundamentalmente de resultado que permitan la evaluación del desempeño y coordinación de las ET frente a la atención integral al desplazamiento forzado. De esta manera, se contaría con parámetros objetivos desde los cuales se podría analizar el grado de avance, estancamiento o retroceso que se evidencia por parte de las ET, en el proceso de adecuación e implementación de la política pública.

55 Los avances cualitativos se refieren a ciertos desarrollos de proceso que se señalan en el informe del Gobierno, como serían, por ejemplo: el fortalecimiento administrativo de las UAO; el conocimiento, desarrollo de funciones y competencias en la atención a población desplazada por parte de las administraciones locales; la apropiación de herramientas y metodologías para la PAIPD, la existencia de equipos de trabajo más consolidados a partir de las líneas estratégicas de los PIU, y el desarrollo de mecanismos de comunicación intra-institucional, entre otros.

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En este sentido, la ausencia de reglas precisas y de mecanismos institucionales verificables de coordinación, han impedido el desarrollo del sistema de certificación ordenado por la Corte Constitucional, a través del Auto No 007 de 2009. 2.4. Escasez de recursos para contribuir efectivamente a la superación del ECI por

parte de las ET. La inversión per cápita de los 21 departamentos que entregaron información consistente al Gobierno nacional durante el 2009 asciende a $150.550 (Anexo 4 del presente documento). La gobernación que más destinó recursos de inversión para atender específicamente a la PSD en 2009 es Tolima ($681.582 pesos por desplazado al año), y la que menos –sin contar la del Cauca que reportó no destinar nada atender a la PSD durante el 2009– es la de Chocó ($98 pesos por desplazado al año). El hecho de que seis gobernaciones (Atlántico, Caquetá, Chocó, Putumayo, Risaralda y Valle del Cauca) de las 21 que reportaron información confiable al DNP, hayan destinado menos de $10.000 per cápita durante el 2009 para atender integralmente a la población en situación de desplazamiento, muestra el enorme déficit que existe de parte de las gobernaciones para ayudar a superar el ECI. En el caso de la inversión de las alcaldías municipales de categorías Especial y Uno, aunque la inversión per cápita es un poco mayor en promedio con respecto a la de las gobernaciones, sigue siendo muy baja en relación con la magnitud de la tragedia humanitaria que significa el desplazamiento forzado. Durante el año 2009, el municipio que más recursos destinó para atender específicamente a la PSD fue Dosquebradas56 ($2.829.240 por desplazado al año) y el que menos fue Girón ($8.661 pesos desplazado al año), lo cual refleja no sólo una gran asimetría en los aportes que realizan municipios que pertenecen a la misma categoría fiscal, sino que además demuestra la poca cuantía de recursos de inversión que los ET destinan para contribuir en la realización del GED de la población en situación de desplazamiento. La magnitud de los recursos que canalizan departamentos y municipios hacia la población desplazada contradice claramente la afirmación del Gobierno respecto a la contribución suficiente de las ET para superar el ECI. C. Conclusiones. a) El Gobierno nacional ha incumplido la orden séptima del Auto 007 de 2009 al no haber

diseñado una política que permita involucrar y comprometer efectivamente a las entidades territoriales en la superación del ECI y en el aseguramiento del goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Del mismo modo, la conclusión del Gobierno contrasta con la ausencia de un sistema de certificación del cumplimiento de las responsabilidades de los entes territoriales contemplado en la orden décima del auto en referencia.

56 Según la información que entrega el DNP como anexo al informe, este municipio se encuentra en el ranking 16 de los que mayor porcentaje de inversión del total de su presupuesto destinó en el 2009, para atender a la PSD.

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b) Los niveles de inversión per cápita de las entidades territoriales resultan altamente

discrecionales y no parecen responder a criterios técnicos específicos. c) La Comisión reitera la necesidad de reglamentar un Sistema Integrado de

Corresponsabilidad y de crear instrumentos fiscales que permitan asegurar recursos suficientes y oportunos a las entidades territoriales, para garantizar el GED de la PSD, teniendo en cuenta variables de impacto del desplazamiento (índice de presión), capacidad fiscal y déficit de los indicadores sociales (índice de necesidades básicas insatisfechas) en cada municipio. Así mismo, se considera que el nuevo Gobierno tiene la oportunidad de establecer estos criterios en la propuesta del Plan de Desarrollo que deberá presentar al Congreso de la República en el segundo semestre de 2010. Si la corresponsabilidad no se establece objetivamente a partir de parámetros de aporte “justo” y verificable según las condiciones de cada entidad territorial, la corresponsabilidad se convierte en una noción retórica y elástica y por consiguiente inexigible.

d) El informe del Gobierno no provee la información que permita evaluar los instrumentos

y mecanismos de compensación nacional de las asimetrías territoriales.

e) La Comisión de Seguimiento insiste en la necesidad de establecer una regulación efectiva del sistema de corresponsabilidad que garantice los recursos para la atención de la PSD en todos los territorios del país y en la necesidad de establecer un sistema de rendición de cuentas a la sociedad a partir de un concepto de Habeas Data Social Territorial.

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V. Comentarios sobre el estado actual de las políticas públicas sobre desplazamiento forzado en Colombia.

A. Balance de la realización del derecho a la participación efectiva de la población desplazada57.

1. Acciones de Gobierno en materia del derecho a la participación efectiva. En el informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010, se presentan las acciones relacionadas con la participación de la población desplazada, clasificándolas de la siguiente manera: 1) Diseño, análisis y seguimiento de la política pública; 2) Espacios de interlocución y consulta y concertación; 3) Apoyo a la Mesa Nacional de Fortalecimiento de las OPD; 4) Apoyo a Mesas Territoriales de Fortalecimiento a OPD; 4) Divulgación de políticas, programas y proyectos de política pública, y 5) Elaboración de herramientas para la participación. Estos bloques de acciones recogen los esfuerzos realizados por el Gobierno entre los años 2004 y 2010. El informe de Gobierno no da razón de los criterios que condujeron a agrupar las acciones de la manera como se hizo, y no parece responder a la existencia de una estrategia coherente y sistemática orientada a garantizar la participación efectiva de la población desplazada. Este balance utilizará para su análisis las variables asociadas a los indicadores aprobados por la Corte Constitucional para medir los avances o retrocesos en la política pública sobre participación efectiva de la población desplazada y sobre sus impactos en la garantía del derecho. Por ello reagrupará las acciones en función de estas variables. 2. Supuestos básicos para que se pueda concretar la participación efectiva de la

población desplazada. Los indicadores identifican dos supuestos básicos para que se materialice la participación efectiva: la existencia de organizaciones de población desplazada (representatividad) y el funcionamiento de los escenarios institucionales de participación. En los párrafos subsiguientes se analizará el aporte que le corresponde hacer al Gobierno en cada uno de estos aspectos. 2.1. Apoyo a la organización de estructuras de representación de la población

desplazada. a. Apoyo económico y asistencia técnica. Efectivamente como lo señala el informe del Gobierno, Acción Social ha brindado algunos apoyos para contribuir en el proceso organizativo de la población desplazada. El apoyo ha enfatizado en la construcción de un mecanismo nacional que represente los intereses de la población desplazada de todo el país. Para el efecto, el Gobierno ha entregado recursos económicos y brindado algún apoyo institucional para que la Mesa Nacional de 57 Este apartado se basa fundamentalmente en un documento preparado por el experto Julio Soler Barón.

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Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada (MNFOPD) pudiera constituirse y para que fuera reconocida como representante de la PSD del país. Los recursos mencionados por el Gobierno en las páginas 242 y 243 de su informe a la Corte Constitucional se orientaron, durante el año 2004, al funcionamiento de una organización (Advicora), que durante ese año cambió su nombre por el de Mesa Nacional de OPD. Durante el año 2005, y respondiendo a críticas sobre la representación existente, se dirigieron recursos a la preparación y realización de un “primer encuentro nacional de OPD”, que dio lugar a la actual Mesa Nacional de Fortalecimiento a OPD, integrada por delegados de cuatro espacios nacionales (Coordinadora Nacional de Desplazados –CND-, Asociación Nacional de Desplazados ANDESCOL, CONVERGENCIA58, y los INDEPENDIENTES), así como por delegados de organizaciones de desplazadas de origen étnico (indígenas y Afro). Como respuesta a nuevas críticas de representatividad expresadas por Mesas Departamentales de Fortalecimiento a OPD, recogidas por la Corte Constitucional en el Auto 008 de 2009, se destinaron recursos a la preparación y realización del “segundo encuentro Nacional de OPD”, en el cual buscan tejerse las relaciones orgánicas entre las 80 Mesas Municipales, las 21 Mesas Departamentales de Fortalecimiento a OPD y la actual Mesa Nacional. Durante los años 2005 a 2010 un importante porcentaje de los recursos se dirigió a la realización de encuentros nacionales de los “Espacios Nacionales” que integran la Mesa Nacional de Fortalecimiento y a gastos logísticos para su funcionamiento colectivo: arrendamiento, dotación y funcionamiento de una oficina destinada a la MNFOPD, y para cubrir pasajes y gastos de viaje que integrantes de la MNFOPD requerían para asistir a los espacios nacionales de interlocución con el Gobierno (Consejo Nacional de Atención, Mesas temáticas y CRER). Adicionalmente, se proveyeron recursos para la organización de un evento que permitió la construcción de una Mesa Nacional de Mujeres. El cuadro que da cuenta de los recursos destinados a la Mesa Nacional debiera diferenciar montos asignados y montos realmente ejecutados. Un ejemplo de los equívocos que pueden derivarse de la confusión entre presupuesto asignado y presupuesto ejecutado, es el siguiente: se reporta como financiado durante el 2009 un Encuentro Nacional de OPD, que efectivamente estuvo citado para ese año, pero que fue pospuesto para el 2010. Sin embargo, el gasto de ese encuentro aparece reportado en ambos años. El apoyo a las organizaciones territoriales de la población desplazada fue menor: se orientó principalmente a brindar asistencia técnica en la realización de eventos constitutivos de algunas Mesas Departamentales. Para el efecto, Acción Social creó una Guía para la conformación de las Mesas territoriales de Fortalecimiento a las OPD, que buscaba reproducir a nivel territorial el esquema de representación nacional. Con este mismo 58 Convergencia se llamó originalmente Advicora y después Mesa Nacional de OPD.

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criterio se apoyó técnicamente el evento en que se concretó la creación de Mesas Departamentales de Fortalecimiento a OPD en los departamentos de Sucre, Cauca y del Distrito de Bogotá. Igualmente, se brindó un acompañamiento corto a las Mesas FOPD de Boyacá, Caquetá, Meta, Chocó, Guaviare, Caldas, Magdalena y Guajira. No se evidencia la existencia de criterios objetivos para seleccionar a cuáles organizaciones de Población Desplazada se les debía brindar apoyo y a cuáles no. El informe del Gobierno no entrega datos sobre los recursos destinados a apoyar los procesos organizativos a nivel territorial. Sin embargo, los datos compartidos indican que de las 21 Mesas Departamentales de Fortalecimiento a OPD y las 80 Municipales, sólo una recibió un apoyo económico de los recursos nacionales. El informe no incluye dato alguno sobre estrategias y mecanismos orientados a lograr el apoyo económico de las administraciones departamentales y municipales a la construcción de mecanismos de representación de la población desplazada. b. Los modelos de representación impulsados por el Gobierno. El Gobierno ha impulsado, de manera errática, distintos y en algunos casos contradictorios modelos de representación: durante el año 2004 reconoció un modelo de representación única y Nacional de la PSD sin importar si su esquema incluía o no a organizaciones en los departamentos y municipios, y sin perjuicio de que careciera de cubrimiento nacional. Entre el 2005 y el 2009 reconoció un modelo de representación, construido a partir de la coalición de espacios nacionales e impulsó su aplicación en los departamentos y municipios a pesar de que los espacios tenían un cubrimiento territorial focalizado en algunas áreas. Para el efecto elaboró un Manual de Conformación de Mesas de Fortalecimiento a OPD y apoyó varias de las iniciativas que adoptaron ese enfoque. El apoyo a este modelo y la destinación de un muy alto porcentaje de los recursos destinados a garantizar la participación efectiva, llevó a una situación criticada por la Corte en el Auto 0008 que, en palabras de este alto tribunal constitucional: “ha favorecido la centralización de la participación en una organización de población desplazada y debilitado la participación de estas organizaciones en el ámbito territorial” (negrillas fuera de texto). Para responder a la orden de la Corte Constitucional de construir un esquema de representación amplio y democrático, durante los años 2009 y 2010 el Gobierno ha impulsado o apoyado tres modelos diferentes y en alguna medida contradictorios de representación de la PSD: 1) Impulsó la elección universal de las mesas departamentales de fortalecimiento a OPD, mediante votación de todas las personas desplazadas y no desplazadas; de hecho, ese modelo fue el propuesto oficialmente en el informe de Gobierno del 31 de Octubre de 2009. Esta propuesta se materializó en la elección de las Mesas Departamentales de Meta y Guaviare. 2) Acción Social entregó recursos a la Mesa Nacional para realizar un encuentro nacional de OPD que busca establecer conexiones entre la actual estructura de la Mesa Nacional, las Mesas Departamentales y las Municipales. Y, 3) Acción Social ha propuesto, de manera simultánea, la configuración de una nueva estructura de representación, construida de abajo hacia arriba (de las comunidades a las

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Organizaciones Municipales, de las Municipales a las Departamentales y de éstas a una Organización Nacional). La propuesta otorga un papel relevante a Acción Social y a los entes territoriales en el proceso de convocatoria y selección de los primeros representantes consultivos y directivos. El impulso de modelos contradictorios de representación y el apoyo a la construcción de mecanismos nacionales de representación de las mujeres (Red Nacional de Mujeres) han introducido disputas y tensiones al interior de las OPD. 2.2. Funcionamiento de los escenarios de participación efectiva. Un segundo supuesto que debe concretarse para que pueda materializarse la participación efectiva de la población desplazada es el funcionamiento de los escenarios institucionales en los cuales se decide la política pública sobre desplazamiento y en los que la población desplazada hace efectiva su participación. En el informe del Gobierno se relaciona una serie de “espacios de interlocución, consulta y concertación”. En ellos se agrupan de manera caprichosa el apoyo a reuniones internas de las OPD en las cuales se adoptan decisiones sobre sus estructuras de representación59, la participación de OPD en talleres de capacitación, en foros (presenciales y virtuales) y eventos públicos, junto con una consulta sobre el protocolo de participación. En el esfuerzo por organizar los elementos que deben concurrir para que se pueda materializar la participación efectiva, el Protocolo ha definido cuáles son los escenarios de interlocución y de consulta entre el Gobierno y la PSD. Igualmente, estableció cuál debería ser su funcionamiento adecuado: los temas que deberían ser abordados, las competencias con que deberían contar los funcionarios que a ellos asisten, la obligatoriedad de los acuerdos que allí se pactan, etc. Ni en el informe del Gobierno, ni en otros documentos similares se da cuenta de avances en el funcionamiento adecuado de los escenarios para la participación (Consejo Nacional, Mesas Temáticas Nacionales, Comités Departamentales y Municipales de Atención, Mesas Temáticas, etc.); se desconoce en cuáles de ellos se han abordado los temas señalados en el Protocolo y el Aplicativo, y cuáles cuentan con planes operativos, como lo indica el Protocolo (que fijen metas, objetivos, actividades y recursos) y cuáles de todos han funcionado de manera adecuada. La información sobre el tema recogida de manera informal con algunas OPD, indica que subsisten serios problemas en el funcionamiento adecuado de los escenarios diseñados para la participación efectiva de la población desplazada60. Lo dicho no significa que circunstancialmente no puedan construirse escenarios ad hoc para conocer los puntos de vista de la población desplazada, o para visibilizar sus posiciones; sin

59 A las cuales ya se hizo referencia en líneas anteriores. 60 Entrevistas informales con miembros de la Secretaría técnica de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a OPD y con representantes de las Mesas Departamentales de Nariño, Putumayo y Atlántico.

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embargo, ellos no pueden ser la base para la interlocución, la consulta y la concertación entre Gobierno y población desplazada. 3. La materialización de las condiciones para la participación efectiva de la población

desplazada. El Gobierno reconoce que para que el derecho a la participación efectiva transite del reconocimiento formal a su materialización, se requiere concretar unas condiciones de posibilidad. Entiende por condiciones adecuadas la “subvención, colaboración, contribución, apoyo o suministro que deben facilitar el SNAIPD, a las Mesas FOPD para que puedan intervenir de manera efectiva, oportuna y con calidad, en los diferentes escenarios donde se trata el tema de la política de prevención y atención al desplazamiento forzado, tanto a nivel nacional como territorial”61. En el Aplicativo se agrega: “Las condiciones son: Capacitación y Apoyo Básico”62. El Protocolo define la capacitación como el proceso de “aprendizaje, formación, desarrollo de competencias y habilidades, (…) de los representantes de las MFOPD, para que puedan participar con mayor autonomía y hacer valer sus propuestas y alternativas de solución a su problemática” 63. El Aplicativo identifica el apoyo material básico como la disponibilidad “de recursos económicos y materiales requeridos por las Mesas de Fortalecimiento a OPD para participar de manera efectiva en los diferentes escenarios donde se aborde la política pública de prevención y atención del desplazamiento” 64. Este apoyo incluye los costos de transporte, los gastos de viaje, el alojamiento y la alimentación de los representantes de las MFOPD para que puedan participar en los escenarios donde se aborda la política pública de desplazamiento; igualmente, el apoyo logístico (un lugar para funcionar, elementos y equipo de oficina, cafetería y aseo, elementos y herramientas de trabajo). El apoyo brindado por el Gobierno para el funcionamiento de las OPD aparece relacionado en el informe del Gobierno de manera desordenada y dispersa. Un reagrupamiento de estas acciones permite clasificarlas de la siguiente manera: Capacitación: a) Herramientas para la autoformación: El Gobierno elaboró herramientas para promover, facilitar u organizar la participación de las OPD: En concreto se construyeron y publicaron 7 cartillas de divulgación de mecanismos y programas del SNAIPD65, se elaboraron y publicaron dos dispositivos estatutarios para la participación: El

61 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), Protocolo participación de las Organizaciones de Población Desplazada –OPD-, Documento en Construcción F-OAP-018-CAR-V04, Bogotá, Octubre 24 de 2008, pág. 27. 62 Acción Social, Estrategia “Protocolo de participación” (aplicativo), s.f., pág. 10. 63 Acción Social, Protocolo… cit., pág. 27. 64 Acción Social, Estrategia… cit., Págs. 9 y 10. 65 Incluye: Resa, Atención Humanitaria; Comités Integrales de Atención a PSD; PIU, UAO, Manual de Atención a Víctimas de la Violencia; Guía para la conformación de Mesas de Fortalecimiento.

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Protocolo y el Aplicativo, que pretenden organizar los escenarios, condiciones y garantías para la participación efectiva de la PSD. Talleres de Capacitación y socialización de información: Acción Social implementó unos pocos talleres de capacitación a la PSD, en particular un taller denominado Generando Confianza, para la Mesa de Quindío, y otro orientado a la construcción de capital social y la autogestión de intereses, que se implementó con algunas OPD de siete departamentos. Así mismo, se han realizado algunos ejercicios de socialización de los autos de seguimiento de la Sentencia T-025, del Plan Nacional de Atención, de la ruta de atención (en: Viajando por el SNAIPD) y del Protocolo de Participación Efectiva. Las acciones reportadas evidencian algunos esfuerzos focalizados, episódicos y desarticulados de capacitación de representantes de las OPD. No existe una estrategia sistemática de capacitación a través de la cual se provean los conocimientos y se desarrollen las competencias y habilidades de los representantes de las OPD, de tal manera que puedan participar de manera efectiva y significativa en los escenarios de política pública y hacer valer en ellos sus propuestas y alternativas de solución. Apoyo material básico: Tal como aparece descrito en el informe del Gobierno, este aporte se concentró en la Mesa Nacional de Fortalecimiento a las OPD y fue orientado al pago de arriendo y funcionamiento de oficina y a la provisión de recursos para cubrir el costo de pasajes y estadía de representantes de la MFOPD en los escenarios de decisión de política pública sobre el desplazamiento forzado. No se informa de la definición de estrategias para asegurar que los entes territoriales cumplan con las responsabilidades que tienen con las mesas departamentales y municipales de fortalecimiento. Menos aún figura información que dé cuenta de los apoyos efectivamente brindados y de los recursos concretamente gastados. 4. La concreción de las garantías para la participación efectiva. Las garantías se refieren a las circunstancias, requisitos, cláusulas y normas que regulan al Estado para que la participación de la PSD sea efectiva. Aluden al trámite que debe darse a la interlocución entre Gobierno y población desplazada sobre decisiones de política pública. Incluyen el plazo para que las organizaciones de PSD sean citadas a los escenarios de participación, la clase y las características de la información que debe suministrárseles relacionada con decisiones de política pública en materia de desplazamiento, el tiempo y la forma en la cual deben presentarse las propuestas y observaciones de las OPD, el tiempo en el cual debe dársele respuesta a sus propuestas e inquietudes, y las características que debe tener esta respuesta. Hasta el presente las consultas que se han efectuado a la población desplazada relacionadas con la política pública del desplazamiento han versado sobre los siguientes temas: Hábitat, Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada, propuesta de Decreto reglamentario de la Ley 387; Acuerdo No. 4 del Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada relacionado con la Protección contra las Prácticas Discriminatorias; Plan Nacional de

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Atención Humanitaria; Plan de Prevención; Protocolo de Participación Efectiva y Ajustes en la Política Pública de Prevención y Atención Integral al Desplazamiento (en respuesta a los autos de seguimiento 007 y 008). Con excepción de las consultas sobre Protocolo y sobre “Ajustes en la Política Pública”, las consultas no contaron con la participación ni de las mesas departamentales ni de municipales y menos aún de las OPD de base. La consulta sobre Hábitat se realizó solamente por medios virtuales, ajenos por completo a la cultura de la población desplazada. Solo dos de las consultas (Plan Nacional de Prevención y Plan Nacional de Atención Humanitaria) se llevaron a cabo formalmente en los escenarios definidos para el efecto (las Mesas Temáticas). El proceso de consulta del Protocolo y la propuesta de Ajuste a la Política Pública de Prevención y Atención al Desplazamiento no fueron antecedidos del envío de información adecuada66 a las OPD participantes, no se contó con una metodología adecuada67 para explicar las propuestas del Protocolo, promover la discusión, recoger y organizar las observaciones y propuestas de las OPD; no se identificaron las propuestas y observaciones de las OPD, diferenciándolas de las formuladas por otros asistentes a los eventos ni se precisó la relación existente entre los ajustes realizados a las propuestas del Gobierno y las propuestas y observaciones planteadas por los representantes de las OPD (desconociendo lo establecido por el Protocolo y el Aplicativo sobre las características que debe tener la respuesta gubernamental a las propuestas y observaciones de la PSD). El informe del Gobierno no da cuenta de la forma como las garantías para la participación efectiva se concretan en el ámbito territorial. No existen datos sobre la consulta e interlocución entre administraciones territoriales y las OPD en materia de elaboración de los Planes Integrales Únicos, de planes de acción y operativos de los Comités Territoriales de Atención y de las Mesas Temáticas; tampoco de la manera como se tramitan las observaciones y sugerencias que hacen las OPD sobre aspectos específicos de la política pública. 5. La política pública para materializar el derecho a la participación efectiva. El ciclo de política pública incluye por lo menos los momentos del diseño, la ejecución y la evaluación. En relación con el diseño de la política pública pueden diferenciarse dos aspectos: la definición de lineamientos generales y la construcción de las herramientas que organizan su ejecución. En relación con la participación efectiva puede aseverase que se cuentan con unos lineamientos generales expresados en dos instrumentos: el Protocolo y el Aplicativo.

66 Dando cuenta de los requisitos que la Corte señala, extrapolando lo establecido en el Decreto 2130 de 1992. 67 Es decir, una metodología que tenga en cuenta un enfoque diferencial y de derechos.

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Aún la definición de los lineamientos tiene sus bondades y problemas. En el Protocolo y el Aplicativo se define en qué consiste y cuál es el alcance de los conceptos de participación efectiva, se presentan los escenarios en los cuales se concreta la participación efectiva y se establecen los temas que en ellos deben ser abordados. Así mismo, se regula el número de representantes de las OPD que pueden asistir a cada uno de los escenarios, se determina el número básico de reuniones que deben realizase, se ordena que cada uno de esos escenarios cuente con un plan operativo y se establece la calidad de los representantes institucionales que a ellos deben asistir. Igualmente, en los instrumentos señalados se determinan las condiciones para la participación, definen las responsabilidades institucionales en el tema y establecen las garantías, precisando el trámite que deben seguir las observaciones y propuestas de las OPD en los escenarios de decisión de política pública, y finalmente, se delinean criterios de representación de las OPD y se establecen requisitos y procedimientos para concretar el derecho. Los lineamientos incluidos en el Protocolo y el Aplicativo revelan la existencia de algunos problemas de importancia que fueron mencionados en el informe que sobre esta temática presentó la Comisión de Seguimiento a consideración de la Corte Constitucional el pasado mes de Junio. Entre estos vale la pena destacar de nuevo los siguientes: a) la existencia de diferencias en la definición de conceptos importantes, b) la ausencia de regulación de la participación de los representantes de los enfoques diferenciales en los escenarios de participación, c) la limitación de la autonomía de las OPD y d) la falta de entrega de la mayor parte de las responsabilidades económicas a los entes territoriales. Los lineamientos establecidos en varios casos no están complementados con definiciones para hacerlos operativos y menos aún existe un plan de acción que establezca metas, concrete actividades, distribuya responsabilidades y asigne presupuestos específicos. En relación con el monitoreo y la evaluación, se definieron indicadores de seguimiento, pero la Comisión de Seguimiento desconoce si a la fecha se ha organizado un sistema completo de información o un procedimiento de seguimiento para monitorear el cumplimiento de dichos indicadores por parte de las entidades territoriales y de las entidades del orden nacional. Las acciones que se han realizado para materializar las obligaciones del Estado, presentadas en el informe del Gobierno son absolutamente insuficientes, desordenadas y desarticuladas. El informe final no da cuenta de avances significativos en relación con el informe intermedio del 31 de Octubre. Parece que el esfuerzo se ha reducido a completar la socialización de decisiones de política pública, a apoyar un encuentro nacional de mujeres desplazadas y a presentar una nueva propuesta para la representación, al tiempo que se apoya el segundo Encuentro Nacional de OPD (como ya se planteó, estas dos acciones apuntan a objetivos que pueden ser contradictorios).

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6. La participación efectiva y el levantamiento del estado de cosas inconstitucional. Para levantar el Estado de Cosas Inconstitucional el informe del Gobierno debería evidenciar que “(…) las políticas públicas relacionadas con cada uno de los derechos constitucionales de los desplazados conducen efectivamente a lograr el goce efectivo de los derechos por parte de los desplazados…” ; igualmente probar que se ha garantizado el “ goce efectivo de derechos por parte de un alto porcentaje de la población desplazada” y que “(…) están dadas las condiciones para mantener este resultado y avanzar sosteniblemente en lograr que todos los desplazados gocen de sus derechos constitucionales” 68. En materia del derecho a la participación efectiva esa demostración implica dar cuenta de que “los desplazados, así como las organizaciones de la sociedad civil que aboguen por sus derechos, participen de manera oportuna, significativa y efectiva en la adopción de las decisiones estatales que les interesan y los afectan” 69. El informe debería incluir un apartado sobre la manera como Acción Social cumplió la orden de diseñar “un mecanismo de participación amplio y democrático para las organizaciones de población desplazada” 70, implementarlo y demostrar su aporte en el cambio de condiciones de atención integral al desplazamiento. A la fecha no hay una política pública completa y coherente que ordene los esfuerzos de los diferentes actores obligados a concretar condiciones y garantías para materializar el derecho a la participación efectiva de la población desplazada. Las acciones que se han desarrollado son incompletas, dispersas y desarticuladas. No se ha resuelto cabalmente la relación entre las responsabilidades nacionales y territoriales en el tema, la transversalización del enfoque diferencial y la forma como se concreta la protección de grupos de especial interés en materia de participación efectiva –la que es muy incipiente y problemática-–, aparte de que la destinación de recursos es insuficiente y la evaluación y monitoreo sólo son un propósito. El cumplimiento de la orden específica de diseñar y concretar un esquema de representación amplio y democrático de la población desplazada está sensiblemente rezagado: sólo se cuenta con una propuesta a pesar de que ha transcurrido cerca de año y medio año de haber sida proferida la orden. Es necesario que a la brevedad posible el gobierno concerte con las OPD un mecanismo efectivo de participación. Las carencias en relación con la política pública sobre la participación se reflejan en un bajo impacto en términos de la materialización de ese derecho para las personas desplazadas. Como lo reconoce la Corte, el apoyo y la interlocución se han concentrado en una OPD Nacional en desmedro de las OPD regionales; se ha avanzado en la consulta de algunos temas, aunque en ese proceso se presenten aún problemas. El resultado final es que

68 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión. Auto 008 de 2009, Magistrado Ponente, Manuel Cepeda Espinosa, Bogotá, 26 de enero de 2009. 69 Ibídem. 70 Ibídem, orden vigésima.

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falta mucho camino para que la población desplazada y las organizaciones que la representan sean actores relevantes en el diseño, ejecución y monitoreo de la política pública orientada a atender integralmente a las personas y comunidades afectadas por el desplazamiento forzado.

B. Comentarios a la etapa denominada “de atención básica” de la política de Atención

Humanitaria (educación y salud).

El informe del Gobierno nacional en estudio introduce un nuevo esquema de atención a la población desplazada, en el cual se establece una etapa llamada “Atención Integral Básica”, que tiene por objeto “garantizar a corto plazo el acceso a los programas sociales del Estado y contribuir a mitigar la vulnerabilidad ocasionada por el desplazamiento, como soporte de atención en tanto se logre el acceso a soluciones duraderas”71. El informe afirma que “si bien, la atención integral básica busca garantizar el derecho a la identificación, la salud, la educación, la alimentación y la reunificación familiar de las personas y los hogares en situación de desplazamiento, en el presente capitulo se dará cuenta de los avances alcanzados específicamente en estas temáticas” 72. 1. Comentarios sobre avances y rezagos en torno al derecho a la Educación. En el marco de la etapa llamada “Atención Integral Básica”, el Gobierno presenta el informe sobre el Derecho a la Educación. Informa de avances en ampliación de cobertura, con recursos del Sistema General de Participaciones, y recursos adicionales para atender “de manera preferencial y prioritaria a la población en situación de desplazamiento”. 1.1. Educación preescolar, básica y media. a. Acceso Entre los años 2004 y 2010, la población desplazada entre 5 y 17 años de edad atendida por el sistema educativo pasó, según el informe del Gobierno, de 111.901 a 557.860 estudiantes. En las cifras que publica el Ministerio de Educación Nacional en su página Web se desagregan cifras de atención a población desplazada desde 2006. La proporción de atención a población desplazada sobre población atendida total pasó de 2,1% en 2006 a 4,6% en 2009, en los niveles de preescolar, básica y media73. No obstante este aumento, dicha proporción todavía resulta inferior a la participación de población desplazada en la población total. Sería conveniente, aún más, que las estadísticas estuvieran más desagregadas con el fin de

71 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 405. 72 Ibídem. 73 Ministerio de Educación Nacional (MEN), Resumen de Estadísticas e Indicadores. Información recuperada de:http://menweb.mineducacion.gov.co/seguimiento/estadisticas/principal.php?seccion=18&id_categoria=3&consulta=mat_primera_infancia&nivel=3, consultada el 16 de julio de 2010.

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poder establecer cuáles son los puntos más frágiles del sistema. Las encuestas de la Comisión de Seguimiento, por ejemplo, han establecido que en los niveles de preescolar y de media las tasas de escolaridad son más bajas, mostrando tanto las dificultades de entrada al sistema como de mantenimiento en el mismo en los dos últimos grados, cuando la educación ya no es obligatoria. La información sobre tasas de cobertura bruta y neta sobre matrícula, asistencia, eficiencia u otros indicadores clásicos del sector educativo, no están desagregados por poblaciones, de manera que no es posible profundizar en la situación educativa de la población desplazada, más allá del reporte de cupos. Tampoco hay estadísticas sobre el gasto en educación para esta población. b. Atención mediante modelos educativos flexibles. Informa el Gobierno que además de la oferta educativa tradicional, utilizó los modelos flexibles, adaptados pedagógica y curricularmente para atender poblaciones especiales. El informe señala: “La siguiente tabla señala la matrícula de población en situación de desplazamiento en modelos educativos, que corresponde al 20% de la matricula total oficial de población entre 5 y 17 años” (pág. 407).

Matrícula en Modelos Educativos (2005 – 2010) Modelo 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL 24.374 24.201 33.756 68.489 86.896 113.032

Fuente: Acción Social y MEN – Cruce SIPOD – R-166. No es claro con qué cifras está comparando el informe para decir que la matrícula de población desplazada corresponde al 20% de la matrícula total oficial de población entre 5 y 17 años de edad. Si se toman las cifras del propio Ministerio74, se aprecia que la Matrícula oficial para preescolar, básica y media llega a 9.4999.403 personas, de manera que 86.896 cupos están bastante lejos de ser el 20%. Si la comparación se hace con las cifras reportadas de cupos para población desplazada en ese rango de edad, tampoco alcanza ese porcentaje. Una duda similar se presenta con la información de alfabetización: en el texto se afirma que se presentan avances significativos en el programa de alfabetización para población desplazada. Pero el título del gráfico 44 parece referirse al conjunto de la población adulta y no solamente a población desplazada. c. Infraestructura educativa. Se reporta como acción educativa para población desplazada la construcción de 47 infraestructuras educativas para el desarrollo de proyectos en concesión. De ellas, 3 fueron terminadas en 2009; 20 más se terminarán en 2010 y 14 en 2011. Sobre este punto cabe

74 MEN, Ibídem.

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señalar: i) es importante que el MEN haya tenido en cuenta la ubicación de la población desplazada en edad escolar para la construcción de las infraestructuras. ii) es necesario que dado que el modelo elegido es el de la concesión, se tengan en cuenta, en el momento de otorgarla, las especificidades de la población desplazada, de manera que en el propio PEI se contemplen acciones especiales de integración y restablecimiento de derechos. Así mismo, vigilar para evitar que se presenten prácticas de discriminación hacia la población desplazada, posibles cuando el concesionario busca llegar muy prontamente a estándares establecidos de desempeño. La labor de regulación del MEN o las Secretarías de Educación de los municipios donde se instalen estas infraestructuras resulta crucial en este sentido. d. Permanencia. Como acciones para lograr la permanencia en el sector educativo se reporta una política de gratuidad educativa (en términos de matrícula). Se informa que todos los estudiantes en situación de desplazamiento se benefician de esta medida. e. Alimentación escolar. Se reportan acciones para el conjunto de la población escolar. Se informa, adicionalmente, que se realizan acciones para identificar la cobertura de estos programas para estudiantes en desplazamiento, pero aún no se cuenta con información. Las demás acciones reportadas son acciones generales no relacionadas específicamente con la población estudiantil desplazada. 1.2. Atención integral de calidad a niños y niñas menores de 5 años de edad Esta política, iniciada desde 2007 por el MEN y el ICBF, busca garantizar el derecho a la educación inicial. Para llegar a la población desplazada, el MEN define estrategias de acceso prioritario, entre las cuales está el acceso a 69 de los 93 municipios definidos en el Auto 251. Se afirma que en estos municipios hoy en día se atienden 55 mil niños-as. Otras acciones realizadas en el marco del Proyecto “Mis derechos primero” es la construcción de jardines sociales y centros de infancia, y la promoción y apoyo a las entidades territoriales para la focalización, identificación y caracterización de niños y niñas menores de 5 años de edad en situación de desplazamiento. El Sistema de Información para la Primera Infancia –SIPI– prevé la toma de información sobre variables como situación de desplazamiento y pertenencia étnica. Esto constituye un avance, pues cuando el sistema esté concluido, permitirá contar con información actualizada sobre la caracterización de la población infantil y su acceso a diferentes programas de atención, con enfoque diferencial 1.3. Educación Superior La información del informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010 solamente pone de presente que no existe política de educación superior para población desplazada. Si bien

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es cierto, la Educación Superior no se considera como un derecho fundamental, el futuro de los jóvenes desplazados debe ser una preocupación de las instancias educativas públicas, tanto en materia de educación universitaria, como técnica o tecnológica. La información del citado informe es general y no específica para población desplazada, pero permite señalar esta carencia en la política pública. La relación de estas estrategias con la política de Generación de Ingresos se debe establecer claramente, haciendo un esfuerzo por especificarla para población en desplazamiento. 1.4. Inclusión educativa de la población en discapacidad. Se informa que a través de la Política educativa para inclusión de la población con discapacidad y en situación de desplazamiento, ha definido principios básicos de atención, así como la organización de una oferta incluyente. La expedición del Decreto 366 de 2009, sobre educación incluyente para toda la población en discapacidad, puede considerarse como un avance en esta dirección; sin embargo, nada en el texto del informe permite establecer avances para la población con la doble condición de desplazamiento y discapacidad, pues la información que se presenta es de carácter general y no permite establecer cuál ha sido la política, cuáles los avances efectivos en garantía de derecho, cuáles las relaciones con las entidades territoriales ni qué avances concretos y específicos se han realizado en materia de caracterización e información. 1.5. Algunas conclusiones. En el informe del Gobierno Nacional sobre garantía del derecho a la educación de la población desplazada se presenta información sobre acceso de la población desplazada al sistema escolar entre 2004 y 2010. En el caso de educación preescolar, básica y media, se informa un avance significativo en acceso, pero la información presentada no permite saber qué proporción de niños, niñas y adolescentes desplazados están siendo atendidos por el sistema; no calcula las tasas de cobertura bruta y neta, asistencia, eficiencia y otros indicadores tradicionales del sector para la población desplazada, ni permite tampoco identificar los posibles puntos débiles, como pueden ser la educación preescolar o la media. No se presenta información sobre gasto en educación para la población desplazada. Sobre otras políticas como alimentación escolar, no se ha desagregado la información para la población desplazada. Lo propio sucede con la inversión en infraestructura educativa. En general, la información que presenta el informe es muchas veces de carácter general, y no permite evaluar los avances efectivos en materia educativa para población desplazada.

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2. Comentarios sobre los logros presentados por el Gobierno nacional en torno al derecho a la Salud75.

2.1. Presentación. El pasado 1 de Julio, en cumplimiento de las fechas estipuladas por la Corte, el Gobierno Nacional presentó un nuevo balance del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. En su informe, que se espera sirva para “una nueva, última y definitiva evaluación”, afirma que están dadas las condiciones en materia de goce efectivo de derechos, corrección de las causas estructurales, ajustes institucionales y presupuestales, participación de la población desplazada y contribución de las entidades territoriales, para que la Corte declare superado el Estado de Cosas Inconstitucional en la situación de la población desplazada definido en la Sentencia T-025/04, y así lo solicita. En relación con el derecho a la salud, justifica avances en atención a la población desplazada según lo dispuesto en la Sentencia T-025, y avances en materia de atención integral y enfoque diferencial. En este apartado se reflexiona sobre los logros presentados, su coherencia y pertinencia, y se discuten los mismos a la luz de las evidencias de que dispone la Comisión y de los resultados presentados por el Gobierno en su informe de Octubre 30 de 2009. 2.2. Consideraciones generales.

a) El documento hace énfasis en los lineamientos de políticas y los recursos asignados

para la implementación de las acciones en el período 2004-2010. No obstante, es limitado en presentar los resultados de tan importantes esfuerzos en términos de cobertura y percepción de la población sobre los servicios.

b) Se presentan algunas iniciativas en atención psicosocial y diferencial a través de

convenios con agencias internacionales y ONG nacionales para la ejecución de proyectos y programas; iniciativas que son dirigidas a la población pobre y vulnerable, pero que diluyen en los datos de ejecución sus efectos particulares sobre la población desplazada. De hecho, no siempre es posible identificar en el documento las acciones especialmente dirigidas a los desplazados, como en el caso de los principios rectores y lineamientos para la incorporación del enfoque diferencial y la atención de etnias, niños/as y adolescentes, y de mujeres.

c) Salvo los datos de afiliación a la seguridad social en salud y los montos de recursos asignados para garantizarla y la información sobre atención psicosocial, no existe medición de los demás indicadores transversalmente ni en el tiempo, con lo que se excluye la medición de los indicadores de goce efectivo complementarios y sectoriales, definidos en los Autos 109 y 233 de 2007, 092, 237 y 116 de 2008.

75 Este apartado se basa fundamentalmente en un documento preparado por la experta Amparo Hernández Bello.

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d) El informe toma como universo la población inscrita en el RUPD en cruce con la

base de afiliación (BDUA) de que dispone el Ministerio de la Protección Social (a lo que denomina “personas en situación de desplazamiento plenamente identificadas en el cruce”), equivalente a 1.930.802 personas en 2010 y 1.913.739 en 2009, cifra muy inferior a las 3.303.979 personas desplazadas reportadas por Acción Social y registradas en el RUPD a diciembre 31 de 200976. En consecuencia, los datos que se presentan se refieren sólo a 57,9% del acumulado de población desplazada en 2009 y 58,4% en 2010. El documento no aclara cuánta población es excluida y porqué razones.

2.3. Consideraciones particulares En el informe se resaltan como avances: la prioridad de la población desplazada para la afiliación al régimen subsidiado; el aumento importante de recursos para financiar esta afiliación y para la atención de los servicios no cubiertos por el subsidio a la demanda, es decir, los servicios no POS-S; la portabilidad nacional del seguro y las ventajas para la movilidad de la población; la exoneración de pagos (copagos y cuotas de recuperación); las acciones prioritarias específicas para la población desplazada en el plan nacional y los planes territoriales de salud pública; la eliminación de barreras al acceso; las mejoras en el sistema de información sobre atenciones y servicios; el fortalecimiento de la atención psicosocial y la incorporación del enfoque diferencial de etnia, género, edad y discapacidad. Es claro que ha habido cambios importantes en estos aspectos en el período. De hecho, existen más recursos, se han definido lineamientos de políticas sobre temas críticos y se ha adelantado en la atención a las condiciones particulares de grupos de particular vulnerabilidad y protección dentro de los desplazados. Empero, de los datos y descripciones preocupan aún varios asuntos que se exponen a continuación. a. Sobre afiliación al sistema general de seguridad social en salud

- La cobertura de afiliación es superior al 90%, cercana a los niveles nacionales, y los

datos de afiliación al régimen contributivo son excepcionalmente elevados (uno de cada cinco) (Gráfica 46 y tabla 74). Esto contrasta con lo reportado en otras fuentes, en particular las encuestas nacionales de verificación de los años 2007 y 2008. Sobre una muestra representativa de la población, las encuestas encontraron una cobertura del aseguramiento inferior al 80% con una tendencia a la baja: 78,7% en 2007 (90,2% según informe de Gobierno) y 75,2% en 2008 (90,3% en el informe); siendo los afiliados al régimen contributivo apenas 9,5% en 2007 y 6,9% en 2008, años en los que

76 Acción Social, Subdirección de Atención a Población Desplazada, Estadísticas de la población desplazada: Registro Único de Población desplazada, Sipod (Sistema de información de la población desplazada), Diciembre de 2009, disponible en: http://www.accionsocial.gov.co/Estadisticas/publicacion%20diciembre%20de%202009.htm.

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el Gobierno reporta niveles cercanos al 30% en este informe de Julio de 2010, lo que no resulta consistente con los niveles de pobreza superiores al 90% reportados por el mismo informe gubernamental. Por su parte, en el informe de Octubre de 2009 el Gobierno reportaba una cobertura de 86%77. En esta materia, es importante analizar la cobertura no sólo a nivel nacional sino también a nivel regional. Es necesario recordar las afirmaciones realizadas por distintos mandatarios regionales en las sesiones técnicas desarrollas en virtud del Auto 314 de 2009, en el sentido de que la PSD en sus regiones carecían del acceso a la salud. Sería conveniente que en un próximo informe se presentara la información de cobertura por regiones.

- Existe un volumen creciente de recursos del Fosyga asignados para la financiación exclusiva de los cupos de régimen subsidiado para población desplazada que crecieron cerca de 10 veces en el período78. Sin embargo, éstos serían insuficientes para el total de población efectivamente registrada en el RUPD, y además se presenta una brecha importante entre los cupos asignados y los contratados que no tiene explicación79.

- En relación con los recursos nacionales para la atención de lo no cubierto con subsidios

a la demanda, las evidencias muestran que si bien el monto asignado ha venido creciendo y en 2010 es casi el doble de lo asignado en 2004, el porcentaje de ejecución es inferior y variable. Así, mientras en los años 2004 y 2005 la ejecución fue superior al 80% y en 2006 y 2008 por encima del 90%, en 2007 y 2009 fue de alrededor del 65%80. El informe no da cuenta de los factores que explican las brechas y las diferencias, ni tampoco de si ese volumen de recursos es suficiente para atender las necesidades. El total de personas atendidas por año81 tampoco aclara si eran todas las que lo necesitaron.

- Se define como logro la portabilidad del seguro por la afiliación a una EPS pública

nacional conforme lo dispuesto en la Ley 1122 de 2007, lo que sin duda es una medida en buena dirección. No obstante, el informe no presenta cifras de afiliación a la única EPS de ese carácter que evidencien el mantenimiento de la cobertura y la atención de una población móvil y dispersa.

- Se aduce que algunos sectores de la población se oponen a la afiliación porque temen

perder beneficios82, lo cual es razonable dadas las limitaciones en los contenidos del plan de régimen subsidiado, como ha sido señalado por la Comisión de Seguimiento en sus estudios.

77 El informe de octubre 31 de 2009 estima una cobertura de la población desplazada inscrita en la red Juntos (aprox. 450.000 personas) de 85.7%. De otra parte, la medición del indicador del SGSSS según la Encuesta del 2010 fue de 89.1%. 78 SNAIPD, Loc. Cit., Gráfica 47, Pág. 435. 79 Ibídem, Gráfica 48, Pág. 436. 80 Ibídem, Gráfica 49, Pág. 436. 81 Ibídem, Gráfica 50, Pág. 438. 82 Ibídem, Pág. 444.

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b. Acceso a servicios curativos.

- Se menciona que se avanza en la eliminación de barreras al acceso pero de nuevo no existe evidencia alguna. Por ejemplo, cuánta población que necesitando los servicios los usó y cuánta –y por qué razones– teniendo la necesidad no lo hizo o no fue atendida. En esto las Encuestas Nacionales de Verificación (ENV) realizadas por la Comisión de Seguimiento mostraron que el 50% de la población que en 2007 y 2008 estuvo enferma, refirió no haber usado servicios por barreras económicas, administrativas, geográficas y de calidad para el acceso.

- El informe coloca el acento en barreras debidas a problemas en el flujo de recursos entre los agentes del sistema (“Eliminación de otras barreras de acceso mediante regulación de las relaciones entre prestadores de servicios y las entidades responsables del pago de los servicios de salud”83), y excluye otras barreras de gran peso como las administrativas y de calidad.

c. Sobre acceso a servicios preventivos. El problema fundamental en relación con los servicios preventivos es que no se presenta ninguna evidencia de los avances en cobertura de los programas. Sólo se describen los convenios institucionales y las disposiciones normativas para llevar a cabo las acciones de promoción, prevención, control de riesgos y atención, las cuales, se insiste, son parte del proceso de implementación del plan nacional y de los planes territoriales de salud pública. - En atención psicosocial se relatan extensamente hechos y antecedentes en el proceso de

fortalecer la política pública en materia psicosocial. Sin embargo según la medición del Gobierno, sólo un 51% de las personas que solicitaron esta atención la recibió. Desafortunadamente, como se comentó en el capítulo de indicadores, se desconoce el número de personas que solicitaron este servicio. En este punto es necesario reiterar la posición de la Comisión de Seguimiento en el sentido de que este servicio no puede continuarse prestando por demanda. No puede olvidarse que la PSD sufrió un trauma de enormes proporciones al haber sido despojada de sus familiares, bienes, comunidades y desarraigada de su territorio. Queda claro que los recursos para intervención se han cuadruplicado entre 2000 y 2010 y se han destinado casi 26 mil millones de pesos en el período, aunque no se sabe si son suficientes para cubrir las necesidades de los desplazados. Peor aún, el programa “bandera” que es un convenio con Pastoral Social por más de dos mil millones de pesos para cubrir 16 departamentos, ha atendido cuatro veces más a beneficiarios indirectos (esto es, otra población pobre y vulnerable) que a población desplazada o beneficiaria directa (30.000 entre 2007 y 2010). Tal parece que la mayor cantidad de recursos no se traduce aún en beneficios. En las ENV se muestra que aunque la proporción de personas que recibe apoyo psicosocial es

83 Ibídem, Pág. 438.

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importante, el porcentaje que lo solicitó fue de apenas 14,4% en 2007 y descendió a 5% en 200884.

- En control prenatal la situación no es mejor. No hay ningún dato de cobertura, sólo mención a la importancia de proteger la maternidad conforme las disposiciones nacionales y los convenios internacionales. Tampoco el informe de 2009 es más claro. Registra el total de mujeres atendidas por año pero se desconoce el total de mujeres gestantes para el cálculo de la cobertura; no dice nada del número de controles o del momento de su inicio, e incluso los porcentajes en la población de la Red Juntos son inusitadamente bajos: 35%. De nuevo, las encuestas de verificación muestran un descenso en el porcentaje de mujeres que refirió asistir a control del embarazo del 83% en 2007 al 69.3% en 2008.

- En cuanto al acceso a programas de salud sexual y reproductiva en el informe del Gobierno se insiste en su importancia para garantizar el derecho a la salud y se menciona la existencia de convenios con entidades internacionales y ONG nacionales para desarrollar programas en esta materia, pero no hay referencia clara sobre estos convenios ni sobre cifras de cobertura de estos programas. En todo caso, las encuestas de verificación mencionadas encontraron que la población de 12 años y más que accede a programas de SSR (como lo define el indicador complementario) es inferior al 10%.

- Sobre las acciones de promoción/prevención/atención de infecciones respiratorias agudas (IRA) y enfermedades diarreicas agudas (EDA), el informe se basa en la promesa de que las mejoras en la gestión institucional, el fortalecimiento de la participación y los desarrollos territoriales del plan de salud pública son garantía de atención, pero no hay datos que lo demuestren. Lo que se presenta en 2009 para la población de la estrategia Juntos, es que el acceso a intervenciones de promoción de la salud es de menos del 30%.

- Finalmente, en materia de vacunación el informe sólo se refiere al monto de recursos anuales para cubrir el Plan Ampliado de Inmunizaciones pero no se describe si éste es el total de los planes territoriales de salud para la población general o sólo para la población desplazada, ni si es suficiente para tal fin. En todo caso, teniendo en cuenta que los niños/as desplazados/as son sujetos de especial protección, puede afirmarse que las evidencias muestran que aún falta un largo camino por recorrer.

Para el caso, el informe de Gobierno de 2009 presenta datos parciales: 41% de los menores de 2 años tenía tercera dosis de vacuna pentavalente en 2008 y 70% de triple viral. La Comisión, por su parte, encontró que para el mismo año 86% de los menores de 5 años de edad tenía la primera dosis de triple viral pero sólo en el 23% de los casos pudo verificarse esta vacunación por medio del carné.

84 Aunque no comparables en estricto sentido, resulta ilustrativo el hallazgo reportado en el informe de octubre 30 de 2009 en el cual se menciona que de las 411.757 personas desplazadas atendidas a septiembre de 2009, 2.820 fueron por algún evento de salud mental, equivalentes a 0.7% del total.

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d. Sobre la inclusión del enfoque diferencial.

Queda clara en el documento la intención de incorporar enfoques diferenciales de etnia, género, generación y discapacidad en las políticas y acciones. El documento es extenso (comparado con otros ítems) en la descripción de los marcos normativos, acuerdos internacionales y principios generales que rigen la relación con grupos particulares de la población como indígenas, afro, mujeres, personas mayores y niños, niñas y adolescentes; como también en las justificaciones sobre la necesidad de acoger la diferencia. Empero, como se ha insistido en este texto, hay carencia de estadísticas que muestren la realización efectiva, salvo la mención de la cobertura de aseguramiento que es en general mayor que el promedio de 91%. La única evidencia es la aportada por el informe de 2009 sobre los desplazados incluidos en el programa Juntos que muestra muy bajas coberturas en vacunación (alrededor del 13% para todos los grupos especiales); en intervenciones de promoción de la salud (entre 25 y 30%); en asistencia a control prenatal (35%); consulta para detección temprana de alteraciones de crecimiento y desarrollo de los menores de 10 años (entre 33 y 36%), y acceso a programas de rehabilitación para la población discapacitada (2,3 a 3,4%). 2.4. Conclusiones. Como se menciona en el documento de trabajo del Equipo Nacional de Verificación sobre seguimiento a la situación del derecho a la salud de la población desplazada (de Junio de 2010), la definición de cursos especiales de acción, la puesta en marcha de programas particulares, la atención a los problemas de información y la mejor gestión institucional y territorial crean condiciones para avanzar en la solución de los problemas y necesidades de los desplazados. No obstante, existe aún una brecha importante entre las definiciones normativas y políticas y los resultados, de tal manera que en materia de cobertura, el goce del derecho a la salud no es una realidad aún para una parte importante de la población e incluso algunos indicadores se mantienen en niveles bajos o tienden a empeorar, lo que indica baja efectividad de los recursos asignados, los programas diseñados y las actividades ejecutadas. Como también se señala en el citado documento, ello puede deberse a…

“… las deficiencias en el contenido de las políticas en materia de beneficios y recursos: Restricciones de los beneficios garantizados en el régimen subsidiado que son inferiores al régimen contributivo. Brecha entre el aseguramiento y el acceso y uso efectivo de los servicios de salud. Inefectiva respuesta de las actividades y programas a las exigencias de enfoque diferencial y a las grandes, diversas y particulares necesidades de los desplazados, en especial en materia de atención sicológica y siquiátrica especializada y en salud sexual y reproductiva. Ausencia de enfoques integrales orientados a enfrentar el daño en salud y

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sus causas. Limitaciones en el monto de los recursos asignados que sólo permiten atender parcialmente grupos pequeños de la población...”85.

Así las cosas, no parece pertinente aún declarar superado el ECI dado que no se cumplen las condiciones ordenadas por la Corte para tal fin86.

C. Comentarios a la Política de generación de ingresos para la PSD.

1. Marco de la política: Conpes 3616. El Gobierno Nacional aprobó, en Septiembre 29 de 2009, el documento Conpes 3616, “Política de Generación de Ingresos (PGI) para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento”. Este documento, que ha sido comentado por la Comisión de Seguimiento, plasma la política del Gobierno en materia de generación de ingresos. El Informe del Gobierno Nacional de Julio 1º de 2010, presenta en la sección 3 del capítulo 8, el informe de avance en la implementación de la política para la población desplazada. Aunque, a juicio de la Comisión el documento significó un avance en el diseño de políticas de generación de ingresos y recogió algunas de las sugerencias que la Comisión presentó, persisten algunos problemas importantes. El primero es que no quedó claramente establecida la especificidad de la política para la población desplazada, en la medida en que, salvo algunos pocos lineamientos precisos, no se hace distinción entre población pobre, vulnerable y desplazada, aunque se anuncia que este enfoque se desarrollará en la medida en que se implemente la política. El segundo aspecto tienen que ver con la definición de la población objetivo, que son las “personas mayores de 18 años, que no hayan alcanzado los logros de la dimensión Ingresos y Trabajo de la Red [Juntos], que pertenezcan a los hogares del quintil más bajo del nivel 1 del Sisben o que estén incluidos en el Registro Único de Población Desplazada”. De manera que no se hacen explícitas las poblaciones más vulnerables que deben ser sujeto de especial atención como discapacitados, indígenas, afrocolombianos, mujeres o niños y niñas explotadas laboralmente. En cuanto al enfoque, la política se centra en “el aumento del potencial productivo de la población, es decir, en mejorar la oferta de mano de obra, más que en potenciar la demanda de ésta” , lo cual dificulta un enfoque integral del problema. Al ser esto así, el diagnóstico sobre el cual se basa el diseño de política, puede ser adecuado para poblaciones pobres y vulnerables, pero no tiene en cuenta las especificidades de la población desplazada en cuanto víctima y no está presente un enfoque de restablecimiento de derechos.

85 Proceso Nacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento, Seguimiento a la Situación del Goce Efectivo del Derecho a la Salud, documento de trabajo, junio 2010, Pág. 7. 86 Los cinco ejes de superación del Estado de Cosas Inconstitucional que se mencionan en la introducción del informe de Gobierno de julio de 2010. Cfr. SNAIPD, Loc. Cit. Págs. 7 y 8.

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2. Los avances en la implementación de la política reportados en el informe. Se seguirá en este apartado el orden en el cual el informe del Gobierno del 1 de Julio de 2010 presenta los avances en la implementación de la política. Se recurre cuando se considera necesario, tanto a lo establecido en el Conpes 3616 como al Anexo 1, “Avances en la implementación de la política de generación de ingresos”, documento Conpes 3616 y al Anexo 2 del mismo informe. Hay que señalar que por el tipo de matriz que se presenta en el Anexo 1 del Informe en comento, una misma acción puede estar reportada más de una vez cuando dos instituciones son responsables de la misma. Esto no solamente dificulta la lectura sino que muestra la baja integración institucional para el seguimiento y la evaluación de la política. Así mismo, no se especifica qué es un “cupo”, ni si cuando se dice que cierto avance es “con corte a 2009” incluye sólo el año 2009, o años anteriores. 2.1. Desarrollo de capacidades. Es el primer “eje problemático” identificado por el documento Conpes. Establece que la población en pobreza extrema y/o en desplazamiento (PPED) enfrenta barreras para desarrollar sus capacidades, entre las cuales se señalan la insuficiencia del capital humano, las dificultades de adaptación al entorno y las dificultades para asociarse. La Comisión, en sus comentarios al Conpes, ha planteado que el análisis de estas barreras no toma en consideración las especificidades de la población desplazada, con lo cual las acciones propuestas corren el riesgo de no lograr el objetivo buscado. El Plan de Acción estableció ocho estrategias que a continuación se comentan. a. Ajuste de la oferta de formación a las características de la Población en Pobreza

Extrema y/o Desplazamiento (PPED). En el informe se afirma que “se vienen modificando los programas para adoptarlos a las necesidades”. En el Anexo 1 del informe del Gobierno es claro que no hay una diferenciación entre las necesidades de la población desplazada y las de la población en pobreza extrema, y que, además, la acción está pendiente por definir, hasta tanto concluya la consultoría sobre el diseño de la arquitectura institucional, la cual contempla la evaluación integral de los programas de generación de ingresos. Sin embargo, no hay recursos asignados para ese fin. Para esta estrategia el Conpes destinó $134.325 millones, siendo la estrategia con mayor presupuesto (80% del total de recursos) y buena parte de ellos, $79.700 millones (60% de la estrategia) se concentran en un solo programa: jóvenes rurales emprendedores, a cargo del Sena, que es uno de los programas que ha venido desarrollando el Gobierno nacional por lo menos desde 2003. En el informe del 1º de Julio de 2010 se informa que se ofrecieron 23.133 cupos para población desplazada en este programa, con corte a diciembre de 2009.

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Si se toma el informe de Gestión del Sena87 se constata como en 2009 el total de cupos para jóvenes rurales fue 257.069, de manera que la participación que le correspondería a la PSD podría estimarse en cerca del 9%. En la ficha SIGOB, Gestión y Metas del Gobierno, aparece que para 2010 este programa tiene asignado un presupuesto de $60.000 millones88. Con fecha de actualización de Julio 15 de 2010 y fecha de corte de 30 de Junio de 2010, el sistema reportaba la matrícula de 105.066 alumnos, de 259.640 previstos para todo el año, lo cual da un grado de avance de 40,5%. Sin embargo, no se discrimina la cobertura para Población Desplazada. De las otras acciones informadas por el Gobierno nacional, las relacionadas con alfabetización e incremento de los niveles educativos de la población, no aparecen discriminados para la Población Desplazada ni los avances ni las coberturas, ni los recursos, de manera que no puede siquiera establecerse su posible impacto. En cuanto a la ampliación de cobertura de los programas Sena vinculados con las Agendas Internas, se informa de una oferta de 443.332 cupos en 2009. Los recursos reportados se destinan todos a PSD. Sería conveniente para poder saber el alcance de la capacitación que se está impartiendo, la definición de cupo, y la presentación de la información por tipo de formación y horas de duración. Para el fortalecimiento de mecanismos de articulación entre educación media y superior, a través de convenios entre el Fondo de fomento a la educación media y el Sena, se informa como avance la realización de una convocatoria para adjudicación de subsidios a estudiantes (con cierre a marzo de 2010): se otorgaron 25.567 subsidios, de los cuales 175 fueron para desplazados (menos del 1%). Finalmente, se señala que para desarrollar el proyecto de Identificación de casos exitosos de proyectos productivos y creación de un programa de giras y pasantía, se han invertido $90 millones en la firma de un convenio para el diseño de los programas. Se estima que la mitad de los recursos son para población desplazada. En resumen, en esta estrategia, que es una de las principales, no se pueden identificar con claridad los recursos destinados a la población desplazada ni las coberturas específicas para esta población, salvo en el caso de los jóvenes rurales o de la ampliación de cobertura en el Sena. En estos casos, no hay información sobre posibles efectos del programa sobre la población, ni se agregan elementos que permitan una valoración de las acciones realizadas, como serían, por ejemplo, los mecanismos de ingreso de la población desplazada a estos programas, la caracterización previa, la vinculación con la orientación ocupacional. No queda claro que la política de generación de ingresos sea una política integral, ni en qué medida se dirige a resolver los problemas de la población desplazada, menos aún a los

87 Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena). Gestión del Sena 2002-2009 y proyección 2010, Bogotá, Informe de Gestión 2009. 88 Presidencia de la República y Departamento Nacional de Planeación (DNP), Sistema de gestión y seguimiento a las metas del Gobierno (SIGOB), Información recuperada de: http://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=652, consultada el 15 de julio de 2010.

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grupos poblacionales más vulnerables dentro de la propia población desplazada, cuya problemática, avances en atención o logros, ni siquiera se mencionan. b. Estímulo de la demanda de servicios de promoción social. La segunda estrategia busca estimular la demanda de programas de servicios de promoción social relacionados con educación y capacitación. En las propuestas específicas estaban la elaboración de un documento para evaluar la posibilidad de otorgar subsidios monetarios, difundir –no se dice a quién– los programas de formación y dar orientación ocupacional, aunque no es claro cómo se realizaría. De los recursos previstos para el desarrollo de esta estrategia, el peso recae sobre las jornadas de difusión de la oferta a través de los Centros Regionales de Educación Superior, Ceres, a lo cual se destinarán $1.030 millones del presupuesto del MEN. Adicionalmente, el Sena destinará $900 millones entre 2010 y 2012 en sus Centros de Servicio Público de Empleo para orientar a la población objetivo. De estos programas y partidas, en el documento Conpes no se especifica qué parte está dirigida específicamente a población desplazada. El informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010 reporta la realización de algunas acciones -39 encuentros- de promoción de la oferta educativa en CERES, sin especificar cobertura ni recursos para PSD; así como el apoyo para la identificación de intereses ocupacionales para 123.021 personas desplazadas, con “corte a 2009”. c. Mejorar canales y mecanismos de intermediación laboral. Aparece como estrategia tres de este eje en el documento Conpes, pero en el Informe en estudio se reporta como estrategia 4. En el Conpes no se establece un plan con acciones y cronograma específicos. Se señala que el Sena destinará $3.600 millones entre 2010 y 2012 a actualizar el proceso de orientación ocupacional del SPE. De estos recursos se informa tener presupuestado $900 millones para 2010 y $90 millones adicionales para promover alianzas con los entes territoriales (26 en desarrollo). No se diseña una estrategia para promover el acceso de la población desplazada a este servicio. En el avance se tiene que el Ministerio de Protección Social abrió un concurso de méritos, lista corta Proceso MPS-SP-BID 82601, con el objeto de “Apoyar al Ministerio de la Protección Social en la conceptualización y el diseño del sistema nacional de intermediación laboral, a partir de una revisión de la normatividad vigente y de un diagnóstico de los operadores, servicios y usuarios al nivel nacional y territorial, mediante la definición de lineamientos de política y herramientas operativas que procuren mejorar las condiciones de trabajo de la población colombiana”. (Consultado el portal de contratación el 18 de junio, el proceso aparecía en estado de impresión de interés89). El informe del 1º de Julio de 2010 agrega que esta contratación costará $183,9 millones. 89 http://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=10-10-82601

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Como en estrategias anteriores, no hay desagregación de recursos destinados para población desplazada, ni se establece la especificidad necesaria para esta población. d. Adopción de mecanismos flexibles para la vinculación de la PPED en empleos

generados a través de proyectos de infraestructura pública y social La estrategia cuatro, reportada en el informe del Gobierno como 5, recoge algunos planteamientos de la Comisión y de algunas experiencias locales. Está en curso una consultoría por $39 millones para evaluar la factibilidad de establecer estímulos para la incorporación de la PSD en proyectos de infraestructura pública. En el cuerpo del informe se presentan los principales avances: desarrollo de grupos focales con población Juntos, construcción de un perfil laboral de la población a partir de la Encuesta de Hogares del Dane y revisión de experiencias internacionales. Cabe señalar que no es adecuado construir un perfil laboral de la población en desplazamiento a partir de la Encuesta de Hogares del Dane, que no está específicamente dirigida a esta población. e. Fomentar la articulación del sector privado y la red juntos para establecer estrategias

de enganche laboral Es la estrategia cinco del Conpes, numerada como 6 en el informe en estudio. En el documento Conpes se plantea la necesidad de revisar experiencias de alianzas público-privadas y recoge dos propuestas de la Comisión: analizar la posibilidad de restituir a sus empleos a las personas que los perdieron por causa del desplazamiento y evaluar la posibilidad de establecer estímulos para la contratación de PPED. Cerca de $1400 millones del MPS se destinan a fomentar la firma de acuerdos entre autoridades locales y el sector privado, entre 2009 y 2012. En el informe de Julio de 2010 se informa la asignación de recursos por $528 millones. La mayor parte de las acciones –revisión de experiencias locales, factibilidad de restituir a la población desplazada a los empleos que perdió por el desplazamiento y factibilidad de crear estímulos para que el sector privado contrate población desplazada– no han empezado a desarrollarse. Solamente se ha establecido un convenio para la realización de un Diplomado Virtual sobre desarrollo económico local, con valor de $400 millones. Habría que evaluar la pertinencia de esta acción para el logro del objetivo de fomentar las alianzas público- privadas a nivel local y el fortalecimiento institucional local. f. Acompañamiento psicosocial permanente. La estrategia seis, que aparece como estrategia 3 en el Informe en comento, plantea la necesidad de diseñar un esquema y mecanismos que permitan que la PPED cuente con acompañamiento psicosocial de forma permanente. Entre los avances se señala que se trabaja en la definición de lineamientos de intervención psicosocial a través de un Convenio con OIM suscrito en Enero 26 de 2010.Hay un avance importante al definir recursos, que no estaban definidos en el documento Conpes, por

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$1.000 millones, específicamente dirigidos para PSD. Lo que se reporta en el informe del Gobierno del 1º de Julio de 2010 no permite, sin embargo, analizar el enfoque, ni la metodología de implementación propuesta. g. Diseño de programas y metodologías para el fomento, fortalecimiento y creación de

formas asociativas y la identificación de la institución competente para prestar asesorías en el tema a las entidades territoriales

Según el Conpes, para esta estrategia siete, el DNP destinaría $350 millones en 2010 a diseñar un programa para el fortalecimiento y creación de formas asociativas. En el Anexo 1 al informe del Gobierno de Julio de 2010 se afirma que hay ese monto presupuestado, pero no hay avance en el desarrollo de la estrategia. Hay que agregar, sin embargo, que el 1 de Febrero de 2010 se aprobó el documento Conpes 3639:“Política de desarrollo empresarial para el sector de economía solidaria”. Llama la atención que no se haga allí ninguna referencia al Conpes de generación de ingresos en general ni a esta estrategia en particular, a pesar de que es clara su relación. h. Diseño de esquemas de vinculación entre la PPED e inversionistas privados que

facilite la integración de pequeños productores de la PPED al mercado, en condiciones justas.

Sobre esta estrategia ocho, la Comisión de Seguimiento señaló la necesidad de ser cuidadosos especialmente en la zona rural por el peligro de unir victimarios –que operen como inversionistas privados– y las víctimas. El DNP destinó, como estaba previsto en el Conpes, $350 millones en 2010 a esta estrategia, pero no se reporta avance. En resumen, en este que es el eje fundamental, la mayor parte de los recursos que provienen de Sena están destinados a atención de la PPED en los programas existentes. Otros recursos son destinados a la elaboración de estudios y documentos técnicos y a la actualización de procesos y metodologías. En el informe de avance presentado por el Gobierno, en la mayoría de acciones no se pueden identificar con claridad los recursos destinados a la población desplazada ni las coberturas específicas para esta población. Menos aún se identifican poblaciones como afrocolombianas, indígenas o discapacitados, ni se hace presente un enfoque de género. Aún en los casos en que se identifica claramente el alcance de una acción sobre la PSD, no hay información cualitativa que permita una valoración de las acciones realizadas, como serían, por ejemplo, los mecanismos de ingreso de la población desplazada a estos programas, la caracterización previa, la vinculación con la orientación ocupacional. Pese a plantearse que la política de generación de ingresos es una política integral, resulta claro que ni se ha especificado para población desplazada y que el informe se limita, en el mejor de los casos, a dar una información desagregada de avances en metas parciales y desarticuladas.

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2.2. Acceso a activos. El segundo eje problemático señalado en el Conpes establece que la PPED tiene dificultad de acceso a los activos físicos, financieros, de asistencia técnica, servicios de acompañamiento y servicios de desarrollo empresarial. Destaca la falta de “acceso a la tierra con vocación agropecuaria, así como al riego oportuno y adecuado” y las dificultades para “cumplir con algunos de los requisitos exigidos para participar en las diferentes convocatorias ofrecidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y del Incoder”. Aunque en este eje se señala el caso específico de la PSD, simplemente se señala que “algunos de ellos perdieron los derechos o las expectativas de derecho que ejercían sobre la tierra”, frase que a todas luces minimiza el problema del despojo de tierras. El primero de los problemas señalados se busca solucionar con la política de tierras. En cuanto al segundo, aunque se señala en forma exhaustiva, no se definen las medidas conducentes a corregirlo. a. Programa integral de generación de ingresos para la PPDE rural. Es la primera estrategia de este eje, y el Conpes apropia $400 millones para impulsar un sistema de asistencia técnica (2010, MADR) y acompañamiento; $3.000 millones (2010 MADR-AS) para diseñar e implementar un programa de asistencia técnica de acompañamiento integral para la población desplazada que retorna o es reubicada. Es una de las pocas estrategias dirigidas a PSD, pero no se establece a cuántas personas o familias atenderá. Las demás acciones se cubrirán con gastos de funcionamiento. El informe de avance se limita a decir que se creó el programa y se apropiaron $3.000 millones para atender 2000 desplazados y operará en las mismas zonas piloto de la política de tierras. Sobre asistencia técnica, se informa haber atendido a 248 desplazados a través del programa de oportunidades rurales. Adicionalmente, en el Anexo 1 del informe estudiado se reporta una acción en cabeza del MADR que permita articular la oferta institucional del sector con la de la Red Juntos. Esperan poder invertir $15.000 millones, pero el avance no es claro; pareciera, por lo que se dice en el mismo anexo, que depende del diseño del Programa de Asistencia Técnica de AIS. No hay informe sobre avances en otras acciones previstas por el Conpes, como el diseño e implementación de un “programa de asistencia para la población desplazada que retorna o es reubicada con un enfoque diferencial” (Conpes 3616, pág. 100), ni sobre el desarrollo de mecanismos que faciliten la formalización y la seguridad jurídica de los derechos sobre la tierra. b. Mecanismos de atención a población desplazada que no es propietaria pero que

derivaba sus ingresos del uso de la tierra. El estudio, previsto por el Conpes, para evaluar las pérdidas de la población desplazada en su capacidad de generar ingresos, no reporta avance alguno. Han sido destinados $300 millones para realizarlo.

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c. Fomentar el desarrollo de cultivos para el autoconsumo en el hogar que favorezca la

seguridad alimentaria y el ahorro. En la estrategia tres de este eje, para la cual el Conpes destinó $12.000 millones de Acción Social para fortalecer Resa de 2010 en adelante. No se establecieron metas de cobertura de población. En el Anexo 1 del informe del Gobierno nacional se informa que en 2010 se atenderán 1.300 familias con un presupuesto de $12 mil millones. Sin embargo, en el cuerpo del informe se afirma “para este año el Programa RESA cuenta con recursos exclusivos para atender población desplazada por 8,6 mil millones de pesos; con esto se espera atender a 25.800 familias desplazadas en el 2010”. Parecen contradictorias las dos informaciones. d. Diseñar un programa para proveer servicios de desarrollo empresarial integral (SDEI)

para la PPED urbana. Es la cuarta estrategia de este eje. En el Conpes se establecieron como acciones la identificación de la demanda de servicios y la definición de instrumentos de cofinanciación. Hay asignados $300 millones pero no hay avances en la implementación. e. Promover el acceso a servicios financieros a la PPED. En la estrategia 5, el Conpes establece que el DNP invertirá $400 millones en 2010 para realizar y evaluar una prueba piloto de una Ruta de articulación institucional para promover oferta y demanda de servicios financieros para la red Juntos. $100 millones adicionales para un estudio que evalúe la posibilidad de crear un régimen especial de saneamiento financiero para la población desplazada. Aunque esta es una de las estrategias más desarrolladas en el documento, los demás recursos no están cuantificados, de manera que no se sabe cuántos microcréditos o microseguros se espera otorgar, ni cuál sería el monto o las condiciones de la línea de redescuento que debe crear Finagro, ni cuándo se harían los ajustes a la línea de redescuento de Finagro para población desplazada. El informe de avance permite establecer que la ruta piloto no ha empezado su ejecución, y no ha definido coberturas específicas para desplazados. La línea de redescuento de Finagro no ha operado, o por lo menos no se reportan los montos ni los beneficiarios. En consecuencia, puede decirse que no se aprecia avance en esta estrategia. En suma, las estrategias de este eje que pueden tener mayor impacto sobre la población desplazada no muestran mayor grado de avance. Es el caso del Programa de Generación de Ingresos rural. Se registran avances en algunas de las estrategias que se desarrollan a través de programas existentes desde hace varios años, como es el caso, por ejemplo, del programa Resa, sin que pueda, con la información presentada, establecerse si se hizo algún esfuerzo adicional. Tampoco en este caso están claramente establecidos los logros para la población desplazada.

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2.3. Desarrollo territorial incluyente. El tercer eje señala que la debilidad institucional de las entidades territoriales se constituye en una barrera para promover el desarrollo económico local incluyente con iniciativas de generación de ingresos para la PPED. Aunque se señalan las muchas debilidades de las entidades territoriales, no se dice una palabra sobre cómo dichas entidades enfrentan la problemática del desplazamiento. Buena parte de las estrategias apuntan al diseño de mecanismos de ajuste y desarrollo institucional territorial para la Red Juntos, y podrían ser más pertinentes en un Conpes sobre Juntos, ya que no se establece la articulación entre éstas y la política de generación de ingresos. En cuanto a recursos previstos, el DNP invertirá $1.200 millones entre 2010 y 2011 en difundir la estrategia de generación de ingresos de la red Juntos y en capacitar a los departamentos. El MPS invertirá $300 entre 2009 y 2012 para fortalecer la capacidad institucional de los entes territoriales y de las instituciones privadas para difundir el desarrollo local. No se plantean metas precisas Adicionalmente, se prevén recursos para dar incentivos a las entidades territoriales que implementen Juntos. El DNP invertirá $400 millones entre 2010 y 2011 en crear un Banco de experiencias exitosas de Juntos. Finalmente, se destinarán $1000 millones entre 2010 y 2011 del DNP, para realizar estudios. Aunque se plantea como estrategia implementar proyectos piloto orientados al desarrollo de unidades de desarrollo económico local incluyente, falta desarrollo para establecer cómo se desarrollaría esta estrategia y con qué recursos. En el informe de Julio de 2010, no hay avances en el desarrollo del Fortalecimiento de la Gestión de los Sistemas de Protección Local de Red Juntos ni en la identificación de los incentivos a las entidades territoriales para la implementación de la estrategia de Red Juntos. Tampoco aquí se establecen metas o aspectos concretos relacionados con la población desplazada, definidas como estrategias uno y dos de este tercer eje. Sólo en la tercera estrategia, implementación de los proyectos piloto, se informa sobre los municipios donde se desarrollan en desigual medida estos pilotos, a través de acuerdos de cooperación entre el DNP, el PNUD y los municipios de Cartagena, Santa Marta, Sincelejo, Pasto, Bosa. Según el Anexo II del informe en estudio, el piloto más avanzado es el de Cartagena, que se inició desde 2008, y que ha llevado a la creación de los Cenprende. De 3.000 personas atendidas, 28% han sido desplazados. En Pasto, se firmó el acuerdo muy recientemente, de manera que se está en proceso de diseño. En Santa Marta y Sincelejo, el proceso está aún más atrás, pues apenas se está buscando lograr un memorando de entendimiento. En Bosa, Bogotá, el proceso no se ha iniciado.

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2.4. Mejoramiento del marco institucional. El cuarto eje identifica las debilidades del marco institucional. En el planteamiento propone una forma de atención integral en materia de generación de ingresos que es tal vez uno de los mayores logros del documento, que sin embargo se pierde por completo en el plan de acción. Tampoco se refleja en el informe de acciones de Julio 1º de 2010. Las estrategias en este eje están dirigidas a hacer seguimiento de la implementación de la política de generación de ingresos ($200 millones, a cargo del DNP), al diseño de la arquitectura institucional que permita la integración de la oferta existente ($787 millones del DNP)90 y la definición de una instancia de coordinación ($500 millones del DNP), así como al fortalecimiento de las funciones de la dirección de Cooperación de Acción Social ($100 millones de AS). Estas últimas están en “fase de desarrollo”. El seguimiento y evaluación permanente de la política será cubierto con gastos de funcionamiento del DNP. Se informa que este sistema se desarrollará a partir de los resultados de la consultoría sobre Arquitectura Institucional de la Política. Cabe señalar que todas éstas, más que estrategias, son actividades necesarias para el éxito de la política. 2.5. Restricciones o limitaciones para acceder a mecanismos formales de gestión de sus

riesgos y vulnerabilidades El quinto eje establece las restricciones o limitaciones que la PPED enfrenta para acceder a mecanismos formales de gestión de sus riesgos y vulnerabilidades. El diagnóstico que se hace de las fallas en el Sistema de Protección Social debería llevar a proponer cambios sustanciales, que no son claros en el plan de acción. Cabe preguntarse si esto es objeto de una política de generación de ingresos o si estaría mejor en una revisión de la política de protección y promoción social. Se destinarán, según establece el Conpes 3616, $1.353 millones del DNP y del MPS, para distintas acciones que mejoren el funcionamiento del Sistema de Promoción Social. En el Anexo 1 del informe del Gobierno se informa sobre el avance en la caracterización de riesgos de la PPED, mediante la elaboración de mapas de riesgo por regiones del país, en los sectores de educación, salud y empleo. Esta podría ser una herramienta muy importante de planeación y gestión, pero, nuevamente, se toma a la PPED como un todo, desconociendo que justamente las personas desplazadas enfrentan unos riesgos específicos que no son comunes a la población en pobreza extrema. Otras acciones que se informan en este eje no están relacionadas con la población desplazada, como es el caso de los avances en la definición e implementación del nuevo Sisben. Hay otras acciones que aparecen como ejecutadas por el BID, sin que quede claro cuál ha sido el papel del organismo financiero internacional y por qué ejecuta acciones.

90 Consultoría contratada con la firma Econometría S.A: en abril de 2010 con una duración de 7 meses.

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3. Conclusiones A partir del Conpes 3616 no es posible establecer cuáles serán los efectos esperados sobre la población desplazada, cuál será la cobertura de los diferentes programas ni cómo ellos contribuirán el mejoramiento de la situación de ingresos de dicha población. Buena parte de los recursos definidos en ese momento se dirigen a la realización de estudios que tal vez contribuyan a la implementación de la política. Los recursos que van a atención de la población “pobre extrema y/o desplazada” se concentran básicamente en la primera estrategia del primer eje, pero no se diferencian los recursos destinados a población en pobreza extrema y a población desplazada, ni se presentan metas de atención. Revisado cuidadosamente el informe de Julio de 2010 y sus anexos, se puede afirmar que los temores expresados en el momento de la discusión técnica sobre esta política no eran infundados. Nueve meses después de aprobada la política no se aprecian avances importantes en la implementación. Los problemas señalados sobre especificidad de la política para población desplazada y sobre los necesarios enfoques diferenciales que permitan abordar los problemas específicos de grupos poblacionales especialmente vulnerables, se aprecian con claridad en el informe de avance, en la medida en que la mayoría de las acciones no están específicamente diseñadas para estas poblaciones y ni siquiera se tiene información sobre la desagregación entre población desplazada y población pobre. Las acciones que muestran mayor grado de avance son las que provienen de programas que vienen desarrollándose desde hace varios años, como es el caso de los cupos para población desplazada en formación en el Sena o el programa Resa, por ejemplo. Tampoco allí hay información que permita una valoración siquiera preliminar de impacto sobre los ingresos de la población desplazada. En el eje problemático dos, de acceso a activos, que es el eje de la política que más claramente está dirigido a la población desplazada, los avances registrados son mínimos. La ruta de atención planteada en el Conpes desaparece en una serie de acciones puntuales, desarrolladas por distintas entidades sin que sea posible ver el grado de articulación institucional o de integralidad de la política. Otras conclusiones importantes se presentaron, cuando se consideró pertinente, al final de la descripción de cada eje problemático o de cada estrategia.

D. Comentarios a la Política de Vivienda para la PSD91. 1. No se atiende el problema estructural de la vivienda prioritaria. Las estrategias formuladas por el Gobierno no logran abordar el problema estructural de la vivienda prioritaria, cual es la ausencia de una oferta legal de vivienda, que en las actuales 91 Este apartado se basa fundamentalmente en un documento preparado por el experto Germán Ávila Plazas.

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circunstancias de la política está supeditada a las iniciativas del sector privado de la construcción, sector que aún no encuentra viable la producción de vivienda prioritaria y especialmente de aquella cuyo valor sea inferior a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). El Gobierno presenta como los nuevos ejes de la evolución en la política de vivienda para población desplazada, los ajustes al programa de subsidios de vivienda, entre los cuales menciona:

- Creación de la bolsa especial para la población en situación de desplazamiento forzado (PSD).

- Mayor valor del subsidio familiar de vivienda (SFV) para la PSD hasta 30 smlmv. - Incremento del presupuesto para la asignación de subsidios. - Medidas administrativas en la estructura del Ministerio para la atención del SFV

para la PSD, promoción de las políticas y asistencia a los beneficiarios.

Todas estas medidas están orientadas a procurar un mejor funcionamiento del programa de subsidios de vivienda para desplazados, sin atender estructuralmente el problema central de la política de vivienda, cual es el de la problemática asociada a la ausencia de oferta. La población desplazada es por sus características de vulnerabilidad y limitación de recursos, la demandante por excelencia de soluciones de vivienda de un valor igual o inferior a 50 smlmv, es decir, de un valor actual de $25.750.000 para las grandes ciudades y de $20.600.000 en ciudades intermedias, en lo que se denomina el rango mínimo de la vivienda prioritaria. Las posibilidades de aplicación de los subsidios a desplazados para lograr una solución de vivienda, están asociadas a dos factores estructurales: primero, la existencia de una oferta de vivienda en el rango mínimo de la vivienda prioritaria (50 smlmv), y segundo, la posibilidad de completar por parte de la población desplazada el cierre financiero de la vivienda, es decir, su acceso a créditos complementarios u otros recursos que cubran el diferencial existente entre el monto del subsidio y el valor de la vivienda. En el primer aspecto, como lo reconoce el Gobierno, existen inmensas limitaciones para que el sector privado de la construcción ofrezca viviendas en el rango mínimo de la vivienda prioritaria, lo cual se manifiesta en los escasos proyectos de este tipo de vivienda que se encuentran en ejecución, los cuales distan mucho de la actual oferta de subsidios en el mercado tanto para desplazados como para población pobre, y en el bajo nivel de ejecución efectiva o pago de subsidios asignados a la población desplazada (50% de los subsidios asignados). El segundo factor relacionado con la baja utilización efectiva de los subsidios de vivienda se debe, como se anotó, a la falta de capacidad de la población desplazada para llevar a cabo el cierre financiero de las operaciones. El Gobierno ha tratado de enfrentar esta problemática por la vía de incrementar el valor del subsidio a 30 smlmv, dando la

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posibilidad de encontrar soluciones de vivienda en poblaciones pequeñas por el equivalente al valor del subsidio, pero dejando por fuera a un 78% de la población desplazada, localizada en ciudades intermedias y grandes, donde no es posible construir soluciones de vivienda por 30 smlmv. En estas circunstancias, la posibilidad de avanzar en la ejecución efectiva de los subsidios de vivienda asignados a la población desplazada, no cambiará significativamente, a pesar de los esfuerzos administrativos y organizacionales que realice el Gobierno para la administración de los subsidios asignados. 2. Plan de viviendas subsidiadas. En este contexto, se reitera la necesidad de reformular el programa de subsidios y convertirlo en un plan de viviendas subsidiadas para desplazados, con los siguientes criterios:

- El valor del subsidio debe ajustarse al valor de las viviendas de acuerdo a la zona en la cual se aplique el subsidio, lo cual implicaría elevar a 33.6 smlmv, en promedio, los subsidios asignados en todo el país.

- Intervenir sobre el mercado de producción de la vivienda prioritaria, asumiendo desde el Gobierno la formulación, financiación y contratación de proyectos de vivienda, que permita generar una oferta real y viable para desplazados.

La intervención directa del Gobierno en la formulación y financiación de proyectos permite reducir sensiblemente los costos indirectos asociados a la formulación y aprobación de proyectos en los entes territoriales, reducir los costos financieros vinculados a la financiación de la construcción, garantizar escalas de producción que disminuyen los costos en materiales y producción de vivienda, entre otros aspectos, lo cual permite la producción de vivienda en el rango mínimo de la vivienda prioritaria. En estas circunstancias, se lograría que los recursos destinados a atender las necesidades de vivienda de la población desplazada, no permanezcan en el sistema financiero como cuentas de ahorro programado, sino que se destinen a la construcción directa de proyectos y soluciones habitacionales. De otro lado, es posible establecer planes concretos de construcción y ejecución de proyectos, en tiempos definidos y metas claras y medibles, que permitan generar soluciones reales a la población desplazada. La articulación con los entes territoriales se puede establecer con aportes concretos y definidos. La sinergia de acciones entre el Gobierno nacional y los Gobiernos territoriales, establecido en el contexto de un plan nacional, con prioridades definidas, permite definir el papel de cada uno de los actores en la concreción de los proyectos.

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En otras circunstancias, se continuará atendiendo una crisis social de habitabilidad a la población afectada, desde una hipotética respuesta del mercado privado de la producción de vivienda, que, como ya se ha demostrado, deja resultados poco satisfactorios. 3. Los Macroproyectos. Siendo los macroproyectos una oportunidad para intervenir de manera efectiva en la generación de una oferta de vivienda prioritaria para la población desplazada, los resultados presentados por el Gobierno muestran resultados bastante pobres al respecto. En efecto, de un total de 6 macroproyectos, con capacidad para generar 58.922 soluciones de vivienda, se han postulado sólo 499 familias desplazadas (0,85%) para estas soluciones de vivienda; cifra sensiblemente inferior a los cupos ofrecidos que ascendían a 4.500 familias (7,64%). Considerando que en estos macroproyectos están comprometidos recursos del Gobierno Nacional en cuantías significativas (209.000 millones de pesos), no es aceptable que la participación de la población desplazada en estas soluciones, sea marginal o casi inexistente. 4. Sobre los ajustes administrativos al SFV para la PSD. La estrategia del Gobierno en esta materia ha estado orientada a “fortalecer las capacidades de las instituciones del nivel nacional para el ejercicio de un rol activo en la implementación de la Política de Vivienda para la Población Desplazada…”, para lo cual se estableció una “Mesa de Hábitat” con participación interinstitucional, se conformó un “grupo interno” de trabajo en el Vice-ministerio de Vivienda, se conformaron “Unidades de Atención y Orientación regional” a través de unidades de atención territorial de Acción Social, entre otras acciones administrativas. Se observa en esta estrategia del Gobierno un esfuerzo de ordenamiento administrativo al interior de las entidades vinculadas con la problemática (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Acción Social), buscando la especialización de áreas y funcionarios en el tema. Sin embargo, no presenta una alternativa o dispositivo institucional con capacidad operativa en lo jurídico y presupuestal y administrativo, que le permita tener una mayor capacidad de acción. Los ajustes administrativos están enmarcados en el propósito de hacer eficiente la asignación y administración de subsidios. Desde el punto de vista normativo, los decretos expedidos están orientados a flexibilizar la aplicación de los subsidios en una variedad de alternativas urbanas y rurales, con la idea de lograr una mayor ejecución dada la ampliación de alternativas de aplicación del subsidio. Tanto en este aspecto, como en los ajustes administrativos, se aprecia una intención del Gobierno de mantener en lo fundamental la política soportada en el programa de subsidios y, por lo tanto, de realizar ajustes normativos e institucionales en este contexto.

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Solamente en la medida en que el Gobierno observe la necesidad de re-direccionar la política, pasando de un programa de subsidios de vivienda a un plan de vivienda subsidiada para desplazados, se entenderá la necesidad de una estructura institucional y una normatividad que permitan ejecutar planes y programas de vivienda desde la dirección, planeación y ejecución del Estado. El Decreto 4260 de 2007 estableció que la ejecución de los macroproyectos estará a cargo de Fonvivienda, dotándola de funciones para el manejo de los recursos y la ejecución de los proyectos. Se establece igualmente dentro de las modalidades la “iniciativa pública Nacional”, lo cual indica que en determinadas circunstancias el Gobierno considera necesaria su intervención, administración y manejo de proyectos, para incentivar la oferta de vivienda. Con los mismos criterios que se ha planteado la ejecución de los macroproyectos, ¿no sería conveniente establecer una estrategia de ejecución de planes y proyectos de vivienda para la población desplazada, con una activa intervención, coordinación y ejecución por parte del Gobierno Nacional? 5. Otros programas de gobierno. Otros aspectos considerados en el informe del Gobierno se refieren a los efectos de políticas complementarias relacionadas con la vivienda de interés social, las cuales pueden incidir en las necesidades de la población desplazada; sin embargo, el efecto directo en las soluciones habitacionales para desplazados, en la medida en que no se actúa sobre proyectos concentrados de la población objeto, son reducidos en sus resultados. Estos programas en general actúan sobre aspectos puntuales de la problemática habitacional y atienden carencias complementarias de la vivienda; suponen la tenencia de algún tipo de solución de vivienda, característica que no corresponde al grueso de la población desplazada, y por lo tanto, los efectos que pueden lograr sobre esta población objeto, son marginales o temporales. En el informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010, se realiza una descripción de estos programas, mencionando su metodología y se presentan algunos resultados de los mismos, sin mostrar un claro indicador de impacto sobre la población desplazada. Entre los programas presentados se encuentran los siguientes: 5.1. Mejoramiento integral de barrios y titulación de predios. Se mencionan 4 proyectos en el marco del programa de mejoramiento integral de barrios, sin identificar las acciones concretas del programa de mejoramiento barrial, en las cuales se identifica la presencia de un 34% de población desplazada, en los cuales se ha intervenido. Estas acciones de la política de vivienda del Gobierno, si bien pueden lograr el mejoramiento en la calidad de vida de poblaciones con carencias extremas, tienen poco impacto sobre la población desplazada, que coyunturalmente se localiza en estas zonas,

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pero que se caracteriza por un alto grado de volatibilidad, dado que su localización no obedece a una solución habitacional definitiva, sino a una alternativa inmediata de ubicación para la supervivencia. Se menciona igualmente el programa de Titulación de predios, en el cual se busca lograr la seguridad jurídica de la tenencia en predios que no han sido legalizados en años anteriores. Al respecto hay que tener en cuenta que este programa solo actúa sobre predios que se encuentran dentro de los perímetros urbanos municipales y la característica de la localización subnormal es que se realiza en zonas por fuera de los perímetros urbanos. Esto hace que el impacto del programa se vea altamente limitado. De otro lado, el Gobierno considera que el diferencial entre los hogares desplazados que se registran como propietarios sin título legalmente constituido y el número de hogares que se considera han recibido el título de vivienda en los últimos 7 años, han sido beneficiarios del programa de titulación. Las cifras presentadas requieren un mayor grado de verificación, pues pueden estar sobreestimadas en la medida en que incorporen adquisiciones de vivienda a través del programa de subsidios. Las titulaciones representan un impacto sobre el 0,6% de la población desplazada registrada. 5.2. Vivienda saludable. Al igual que el programa de mejoramiento de vivienda, el programa de vivienda saludable, se menciona con un impacto de 1.033 hogares desplazados beneficiados, con un impacto sobre el 0,2% de la población registrada, sin considerar que estas intervenciones, para los efectos de medir impactos sobre la solución habitacional de la población desplazada, necesitan identificar la condición de propietario del beneficiario del programa de vivienda saludable. 5.3. Bolsa de urbanismo. Estos programas que se encuentran en etapa de formulación, apuntan a generar en los entes territoriales a través de su intervención, un mayor estímulo a la producción de vivienda social y de vivienda o prioritaria en la que tendrán oportunidad de participar la población desplazada. Se busca mediante un mecanismo de puntuación favorable a la aplicación de subsidios para desplazados, incrementar las posibilidades de acceso a estos recursos. Los resultados de estos sistemas de subsidios a la oferta o de subsidios indirectos, han tenido históricamente poco impacto en la generación de una oferta de vivienda de bajo costo y se hace necesario tener indicadores de impacto sobre poblaciones definidas. 6. Apoyos administrativos y de divulgación de los programas. Presenta el Gobierno una serie de planes de asistencia técnica a los entes territoriales: divulgación, sistemas de información y planes de capacitación, con los cuales se busca que los programas implementados por el Gobierno tengan una amplia difusión, sean conocidos

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por los entes territoriales y desde unos grupos de apoyo constituidos en el Ministerio de Ambiente y Vivienda, se fortalezcan las acciones de los Gobiernos locales. Estas acciones para atender problemas administrativos de la política de vivienda, contribuyen a sensibilizar la problemática asociada a la población desplazada, sin embargo, dependen de la adecuada formulación de políticas que apunten a las soluciones reales de los desplazados. Considerando, como se ha mencionado anteriormente, que subsiste un problema estructural de oferta y planeación del programa de vivienda para la población desplazada, los impactos de estos esfuerzos de asistencia y divulgación estarán determinados por la solución estructural de la política. E. Comentarios respecto a la política de tierras y territorios para la PSD92.

Frente al estado actual de desarrollo de la política de tierras para población desplazada, la Comisión de Seguimiento debe señalar a la honorable Corte Constitucional que subsisten graves falencias desde tres puntos de vista básicos: 1) el diseño y lineamientos de la política pública, 2) la pertinencia jurídica de algunos de los desarrollos indicados por el Gobierno nacional como parte de las “metas cumplidas” y 3) los profundos rezagos existentes en materia de implementación, lo cual impide acercarse a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en materia del derecho a la restitución de bienes, como componente del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del desplazamiento forzado. 1. Falencias encontradas en el diseño y la formulación de los lineamientos de la política

pública de tierras y territorios. La Comisión de Seguimiento desea advertir que el Proceso Nacional de Verificación no ha tenido acceso a la totalidad de los documentos relacionados con el desarrollo de los ejes, metas y actividades contempladas en la política de tierras y territorios, de tal forma que sus comentarios y observaciones se limitan a aquellos documentos e informes que han sido entregados a la Corte Constitucional en el marco del proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004, teniendo en cuenta que en algunos casos el Gobierno nacional hace referencia a anexos que no han sido incorporados a sus informes. Advertido lo anterior, la Comisión considera que si bien el Gobierno nacional afirma en su informe de Julio 1º de 2010, que ha ajustado el documento de lineamientos de política pública93, conforme, entre otros, a las observaciones ofrecidas por la Comisión de Seguimiento, sólo pareciera haber acogido parcialmente las observaciones en materia de

92 El Equipo Nacional de Verificación agradece los comentarios brindados por la experta Yamile Salinas Abdala en esta materia. 93 En su informe del 1º de Julio de 2010, el Gobierno nacional hace referencia a un “documento de lineamientos de política” sin especificar a qué versión del mismo se refiere, ni señalar la fecha de su consolidación o ajuste.

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enfoque diferencial, al señalar que ha incorporado un nuevo capítulo referente a este tema cuyo desarrollo se desconoce. Lo anteriormente mencionado permite pensar a la Comisión de Seguimiento que subsisten las falencias señaladas por la misma y puestas en conocimiento de la honorable Corte Constitucional tanto en el Informe titulado “Comentarios a los lineamientos de política pública de tierras y territorios para la población víctima de desplazamiento forzado presentados por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional el 5 de octubre de 2009” (entregado a la Corte en Noviembre de 2009), como en el denominado “Comentarios adicionales a los lineamientos de política pública de tierras y territorios para la población víctima del desplazamiento forzado presentado por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional el 30 de octubre de 2009” (entregado a la Corte en Junio de 2010). En el ámbito de los lineamientos de política es importante destacar que subsisten los incumplimientos de órdenes concretas proferidas por la Corte Constitucional en materia de protección y restitución de territorios a comunidades étnicas, realización de un censo de tierras, creación de un mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y los efectos de los abandonos y despojos, entre otros. En efecto, la Comisión de Seguimiento resaltó en Noviembre de 200994 las dificultades que se desprenden de condicionar la implementación de la ruta étnica de protección a la realización de la consulta previa, señalando que es urgente y perentorio proteger a las comunidades étnicas en su derecho fundamental al territorio, afectado por el desplazamiento forzado95. A su vez, debe reiterarse que el reciente informe del Gobierno no da cuenta del diseño de un plan de caracterización de los territorios colectivos y ancestrales habitados mayoritariamente por la población afrocolombiana e indígena. Los mecanismos que prevén la adjudicación de tierras alternativas a grupos étnicos como medidas de compensación no cuentan con una justificación constitucional sólida, de tal forma que tal como se encuentran formulados, pueden vulnerar el derecho al territorio al cual se arraigan las comunidades. Por su parte, el documento de lineamientos no hace referencia a la orden de la Corte referente a la realización de un “censo” de tierras en riesgo o abandonadas, tituladas y en proceso de titulación y su registro, ni tampoco se observa el desarrollo de uno de los ejes principales establecidos por la Corte Constitucional, cual es el de establecer un mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y los efectos de los abandonos y despojos de tierras ocurridos en el marco del conflicto armado y formas organizadas de

94 Comisión de Seguimiento, Comentarios a los lineamientos de política pública de tierras y territorios para la población víctima de desplazamiento forzado presentados por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional el 5 de octubre de 2009”, Bogotá, documento entregado a la Corte Constitucional en Noviembre de 2009. 95 Si bien el Informe del Gobierno en su capítulo correspondiente a los avances en torno al enfoque diferencial referente a comunidades negras y afrocolombianas indica avances en torno a la ruta étnica de protección, no señala cuántos territorios colectivos cuentan con medida de protección efectivamente realizada ni tampoco señala la situación de los pueblos y parcialidades indígenas en la materia.

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violencia. Para la Comisión de Seguimiento, el tema anterior está estrechamente vinculado con el derecho a la verdad que asiste a las víctimas del despojo y la usurpación de tierras, de tal forma que en virtud del principio de coherencia, se requiere de la articulación entre la política de tierras y la política de verdad, justicia y reparación. A lo anterior se suman los problemas estructurales en los lineamientos de política dados a conocer por la Comisión de Seguimiento en los informes señalados. Estos problemas guardan relación, entre otros, con: a) horizonte muy extendido en el tiempo para la implementación de la política, b) debilidad en la formulación y articulación de mecanismos de apoyo pos-restitución, c) ausencia de un eje real de acceso a tierras96, d) noción restringida del concepto de restitución y e) exclusión de un número significativo de víctimas del mecanismo preferente de restitución97. Para la Comisión de Seguimiento, subsisten metas dentro de la política de tierras y territorios que dilatan el goce efectivo del derecho a la restitución de bienes a la población víctima del desplazamiento forzado. Igualmente, en el informe del Gobierno se hace caso omiso a la recomendación de la Comisión de Seguimiento en el sentido de ajustar el modelo de desarrollo agrícola para articular la política de tierras con el fortalecimiento de las distintas alternativas de generación de ingresos para pequeños productores, corrigiéndose así la falla en el reconocimiento de un sujeto desvalorizado como es el del campesino. A su vez, lo anterior tiene relación con el concepto restrictivo de la restitución de tierras, que según el informe del Gobierno se limitaría a aquellas que contaban con el derecho a la propiedad cuyo objeto es básicamente el derecho a la propiedad, de tal forma que se excluiría un número significativo de víctimas del mecanismo preferente de reparación, como todas aquellas que ostentaban el carácter de poseedores, ocupantes de hecho o tenedores. Ello a pesar de la gran importancia de este tipo de víctimas en el contexto colombiano. En ausencia de un eje de acceso a tierras la situación se haría más gravosa para los tenedores, quienes no cuentan siquiera con una expectativa del derecho y cuyas medidas de reparación son indefinidas y abstractas, además de que la política prevista equipara su situación con la de los terceros ocupantes de buena fe u ocupantes secundarios. La Comisión de Seguimiento concluye entonces que pese a la orden de la Corte y los lineamientos de octubre de 2009, aun no existe una política de tierras y territorios para población desplazada. En ese sentido, en el informe del Gobierno se indica que apenas se avanza en un “proceso de ajuste al documento de política” y que la misma se encuentra en un “período de transición”.

96 Comisión de Seguimiento, Loc. Cit. 97 Conforme a: Comisión de Seguimiento, Comentarios adicionales a los lineamientos de política pública de tierras y territorios para la población víctima del desplazamiento forzado presentado por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional el 30 de octubre de 2009”, documento entregado a la Corte en junio de 2010.

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Sólo cuando el mencionado periodo termine “se expedirán las modificaciones normativas básicas requeridas para la implementación de la política, se recogerán las lecciones aprendidas de los Proyectos Piloto y retroalimentarán las actividades de la Política y se definirán los ajustes institucionales requeridos para enfrentar la magnitud y la complejidad del despojo de tierras en Colombia”98, en otras palabras, antes de que se definan los anteriores ajustes, no existe la política de tierras y territorios. Para la construcción de esta política se requiere también, conocer los resultados de un conjunto de actividades y solucionar una serie de interrogantes que se incluyen en los anexos 6 y 7 de presente documento. 2. Pertinencia jurídica de algunos de los desarrollos indicados por el Gobierno nacional

como parte de las “metas cumplidas” Observa la Comisión de Seguimiento que de los pocos desarrollos gubernamentales existentes en materia de tierras y territorios, subsiste la ausencia de claridad en la información para efectos de evaluar la pertinencia constitucional y legal de algunas figuras jurídicas. Este es el caso de establecer como medidas de compensación administrativa a las figuras de: 1) Permuta entre propietarios que no tienen la posibilidad de gozar el bien inmueble y 2) Validación de requisitos para la titulación a ocupantes en predio distinto al cual tuvieron que abandonar forzosamente. En un principio, y habida cuenta de que no se tiene acceso a los términos exactos de ambas propuestas, la primera figura no es clara y parece ser improcedente, ya que si se atendiera a su tenor literal, resulta difícil que dos propietarios en situación de desplazamiento forzado, ninguno de los cuales puede gozar de su bien inmueble, intercambien las propiedades sobre los bienes despojados o forzados a dejar en abandono y cuyas posibilidades de goce y disfrute son claramente precarias o imposibles en ambos casos99. En este caso sería más apropiado insistir en ajustar la permuta de tierras con el Estado, de tal manera que las tierras entregadas por éste sean proporcionales a la pérdida patrimonial de la víctima. Para ello, debe existir una meta tendiente a la creación de un banco o bolsa estatal de tierras destinado a la reparación de las víctimas. En este orden de ideas, tiene más sentido la segunda figura, ya que en su tenor literal parece reconocer la imposibilidad de explotar los bienes con ocasión del desplazamiento forzado, y la posibilidad de que la persona pueda explotar y ser titular de un predio seguro. En todo caso, no hay, a la fecha, una aplicación material de soluciones ajustadas jurídicamente al goce efectivo del derecho a la compensación subsidiaria para víctimas del despojo y abandono forzado de bienes.

98 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 517. 99 En ningún momento podría interpretarse que la permuta de predios cobra sentido si se produce, por ejemplo, entre personas en situación de desplazamiento forzado que se sienten seguras en zonas donde operan grupos armados diferentes a los que las desplazaron, ya que esto legitimaría el control o dominio territorial de dichos grupos armados a través de una figura promovida por instancias del Estado.

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Por otra parte, el Informe del Gobierno nacional no hace mención a la situación de la política de tierras y territorios frente al modelo de desarrollo rural. La Comisión de Seguimiento ha insistido en este tema porque considera que el modelo actualmente existente no garantiza el éxito y sostenibilidad de las medidas de restitución. En efecto, la política de tierras no establece una conexión con una política de generación de ingresos rurales en un contexto en el que se le permita al pequeño productor realizar actividades de explotación económica en los predios a restituirse, como parte de la reparación de su proyecto de vida. En el marco de un modelo de desarrollo que privilegia al empresario y promueve los grandes proyectos de explotación extensiva de la tierra y el territorio, podría suceder en Colombia lo que aconteció en un caso como el de Sudáfrica, donde las víctimas restituidas a territorios rurales, al no obtener por parte del modelo de desarrollo ni del Estado alternativas para su sostenimiento económico desde el punto de vista de sus capacidades productivas, se vieron obligadas a vender sus predios a las grandes empresas y a los grandes propietarios. Un tema de especial preocupación para la Comisión de Seguimiento, es la presentación de los subsidios para compra de tierras como medidas reparadoras para la población víctima del desplazamiento forzado. Así, el informe del Gobierno señala de manera confusa que el subsidio para compra de tierras es un medio de reparación “siempre que con posterioridad al fallo se cancela la diferencia a la víctima que haya logrado demostrar el mejor derecho sobre una tierra que supera las condiciones de la tierra a la que accedió a través del subsidio”100. Para la Comisión de Seguimiento, no hay claridad en el informe del Gobierno del 1º de Julio de 2010 sobre a qué fallo se refiere: si se trata de un fallo judicial que determine la dimensión de la pérdida producida por el desplazamiento forzado o si se trata del acto administrativo mediante el cual se otorga el subsidio. En cualquier de los casos, el otorgamiento del subsidio como medida reparadora no podría tener una correcta aplicación porque en ambos casos la persona se vería obligada a recurrir a instancias judiciales para perseguir el valor de la diferencia entre el bien adquirido mediante el subsidio y el bien despojado o forzado a dejar en abandono por el desplazamiento forzado, ya que el único medio que tendría la víctima frente al acto administrativo es demandar su nulidad al no ajustarse a las normas referentes a la reparación equivalente. A lo anterior se suma el hecho de que el otorgamiento de subsidios actualmente no se trata de un recurso ágil y expedito, ya que los requisitos exigidos a la población desplazada para poder postularse en la convocatoria, son desproporcionales frente a la situación de vulnerabilidad de las víctimas. En este caso, el acceso prioritario a los subsidios no constituye per sé una medida de reparación, ya que las convocatorias exigen a las personas en situación de desplazamiento forzado una serie de cargas que por el hecho de ser víctimas

100 Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), Loc. Cit., Pág. 532.

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de violaciones a los derechos humanos, no están en el deber de asumir101. Además, debe tenerse en cuenta que esta propuesta de reparación se encontraría enmarcada en una política social de asignación de subsidios previa convocatoria y no en una de adjudicación directa de tierras, lo cual genera problemas de acceso frente a un derecho fundamental como es el de la reparación integral. En lo referente a las medidas alternativas de solución de conflictos, las cuales son objeto, según el informe del Gobierno, de estudio detallado por parte de Acción Social - Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio-, la Comisión de Seguimiento debe reiterar, haciendo la salvedad de que no ha tenido acceso a dicho estudio, lo mencionado en su informe: “Comentarios a los lineamientos de política pública de tierras y territorios para la población víctima de desplazamiento forzado presentados por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional el 5 de octubre de 2009”, en el sentido de que si bien los mecanismos alternativos o la implementación de acuerdos amistosos en el procedimiento de restitución ha sido un procedimiento usado en varias experiencias internacionales de restitución masiva, en Colombia, en un contexto violento aún persistente, es dudoso que los acuerdos amistosos puedan ser una opción viable como práctica generalizable. Se ha demostrado que en muchas zonas del país la amenaza e intimidación de los actores armados hacen imposible que se pueda realizar un proceso de mediación o conciliación basado en la libre voluntad de las partes. Dentro de las acciones que el Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ) expresa como realizadas en cumplimiento de las metas de la política de tierras y territorios, se encuentra el estudio de las modificaciones pertinentes a la legislación vigente en el marco de justicia transicional civil. En este caso, tampoco la Comisión de Seguimiento ha tenido acceso a información sobre el resultado de dicho estudio, de tal forma que no puede opinar al respecto. Sin embargo, llama la atención que el Informe del Gobierno nacional indica como uno de los avances de la labor del MIJ, la realización de una propuesta de fortalecimiento en el acompañamiento y representación de las víctimas a través de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes (CRRB). En este punto, la Comisión de Seguimiento considera oportuno señalar que el número, jurisdicción, estructura y mandato de las CRRB las circunscribe a un ámbito de aplicación que no puede extenderse más allá de la selección y realización de proyectos pilotos como etapa inicial de validación de las metas de la política de tierras. En este sentido, su relación con la implementación de la política de tierras es transitoria y limitada en razón al marco jurídico que les da origen, razón por la cual no son la instancia idónea para el acompañamiento y representación judicial de las víctimas, y en este sentido, la propuesta debe dirigirse al fortalecimiento de, entre otras, las instituciones del ministerio público que tienen un encargo constitucional en la materia como es el caso de las Personerías municipales o la Defensoría del Pueblo.

101 Para observar un análisis sobre la política y los requisitos para subsidio de tierras, ver: Comisión de Seguimiento, VI Informe a la Corte Constitucional: La restitución como parte de la reparación integral de las víctimas del desplazamiento en Colombia (Diagnóstico y propuesta de líneas de acción), Bogotá, Junio de 2008.

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3. Profundos rezagos existentes en materia de implementación. La Comisión de Seguimiento vislumbra en el informe más reciente del Gobierno nacional que en lo referente a tierras y territorios, no existen metas cumplidas en materia de restitución, lo cual aleja claramente a la política de tierras de una contribución real a la superación del ECI. Así, de un número aproximado de 52 metas que deberían ser cumplidas antes del 1 de Julio de 2010, el Gobierno nacional da cuenta del cumplimiento parcial de solamente 13. Igualmente, no existe un cronograma con metas y plazos claramente definidos que permitan vislumbrar en el corto, mediano y largo plazo, la realización de los objetivos de la política, del cumplimiento de las órdenes de la Corte en la materia, y del estado de avance de la misma. En efecto, en materia de devolución de las tierras despojadas o forzadas a abandonar, no existe ningún avance ya que los esfuerzos señalados en el Informe son claramente marginales, toda vez que frente a 5,5 millones de hectáreas despojadas o forzadas a dejar en abandono, conforme a la II Encuesta Nacional de Verificación, sólo se han entregado del año 1994 al 2007, 180.275 hectáreas, y del 2008 al 2009, 5.889 hectáreas, para un total de 186.164 hectáreas entregadas en el marco de una política social del Estado (Convocatorias de “Asignación de subsidios para el acceso a la tierra”), según la gestión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y no dentro de un programa de reparación integral o acción del Estado enfocada a la restitución del patrimonio de las víctimas del desplazamiento forzado. A diferencia, resulta positivo que, conforme a la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP) continúen registrando las medidas de protección de los predios y territorios de las víctimas del desplazamiento forzado, no obstante la declaratoria de inconstitucionalidad proferida por la Corte sobre el “Estatuto de Desarrollo Rural”. Sin embargo, el informe del Gobierno nacional no indica ningún avance en la implementación de medidas cautelares que detengan los despojos de tierras producidos mediante el uso de modalidades tales como la compra masiva de deudas que afectan a los bienes abandonados, como por ejemplo sucedió en la región de Montes de María, o el uso de la Ley 1182 de 2008. Para la Comisión de Seguimiento es preocupante que el Gobierno no señale las estrategias llevadas a cabo para evitar que formas cada vez más sofisticadas de despojo se sigan llevando a cabo en detrimento de los derechos de la población víctima del desplazamiento forzado. En cuanto a la sistematización de las ORIP, es importante señalar que a mediados de 2009, la SNR registraba 55 ORIP con folio magnético, 41 oficinas ingresadas al Sistema Integrado de Registro (SIR) y 88 con folio manual. En el informe del Gobierno, se señala una proyección en la que 3 nuevas oficinas pasarán de folio manual a magnético y 11 ingresarán al SIR. A su vez, se prevé que para Diciembre de 2010, sólo 36 ORIP tendrán Folio Manual. Para la Comisión, acelerar este proceso de modernización y de inclusión en el SIR resulta indispensable y urgente para la población desplazada, ya que dicho sistema permitiría realizar gestiones de protección y transacción de bienes desde cualquier lugar del país.

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Por otro lado, si bien se señala que durante el año 2009 se produjo la apropiación de un presupuesto adicional para la política de tierras correspondiente a 20.000 millones de pesos, este presupuesto será invertido durante la vigencia correspondiente al 2010, en medidas claramente marginales concentradas en la realización de estudios (para el diseño del marco normativo, de áreas homogéneas para formación y actualización catastral, de baldíos de la Nación, etc.), lo cual permite vislumbrar que se verá dilatada en el tiempo la realización de los derechos de la población desplazada respecto a la tierra y el territorio. Por último, en materia de proyectos piloto, hasta la fecha ninguno de los mismos puede tomarse como base para la validación de las metas de restitución de la política, ya que sólo uno de ellos (Turbo, Antioquia) indica la existencia de un número de 271 personas restituidas, de las cuales 270 en realidad se vieron beneficiadas por acciones de formalización jurídica de los títulos (solicitud de adjudicación de baldíos, formalización de poseedores y finalización del trámite de titulación), como puede leerse del propio informe del Gobierno nacional.

F. Observaciones a los “lineamientos de política” en materia de verdad, justicia y

reparación para las víctimas del desplazamiento forzado.

1. Los derechos de la población desplazada en su condición de víctima y su impacto en el estado de cosas inconstitucional (ECI) a partir de la Sentencia T-025 de 2004.

La Sentencia T-025 de 2004, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en torno a la situación de la población desplazada, señaló entre los derechos fundamentales vulnerados sistemáticamente a la población víctima del desplazamiento forzado los derechos a la dignidad y a la integridad psicológica y moral, conforme a los artículos 1 y 12 de la Constitución Nacional y al Principio 11 de los denominados Principios Deng. Así, entonces, el goce efectivo del derecho fundamental a la dignidad hace parte sustancial del mencionado ECI. Por su parte, la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional a lo largo de los análisis que sobre tutela y control de constitucionalidad ha realizado en torno a los derechos de las personas que son víctimas de delitos o graves violaciones a los derechos humanos, en particular los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, es explícita en señalar que su carácter fundamental tiene como soporte constitucional el derecho a la dignidad, la honra y la integridad moral102 de las personas afectadas por un delito o una violación grave a los derechos humanos. En efecto, la Sentencia T-275 de 1994 señaló que el derecho a conocer y a participar de la búsqueda de la verdad sobre una grave violación a los derechos humanos en cabeza de quien es la víctima o un familiar de la misma, está íntimamente ligado con el respeto a su

102 Ver, entre otras: Corte Constitucional, Sentencia T-275 de 1994, Sentencia C-163 de 2000, Sentencia C-805 de 2002, Sentencia C-228 de 2002, Sentencia C-775 de 2003, Sentencia C-454 de 2006, Sentencia C-1199 de 2008, Sentencia T-821 de 2007, Sentencia T-576 de 2008, Sentencia T-085 de 2009.

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dignidad, a su honra, memoria e imagen, lo cual, en el caso de la persona fallecida, significa que “estos derechos y la dignidad de una persona se proyectan más allá de su muerte”. En sentencia C-805 de 2002, la Corte Constitucional indicó que el Estado se encuentra obligado, en esferas como la del proceso penal, “a cumplir la doble misión de dotar al poder estatal de medios adecuados para establecer la verdad y administrar pronta y cumplida justicia” porque con ello está garantizando “a la vez, el respeto de la dignidad humana” de las víctimas, criterio reiterado en la sentencia C-775 de 2003. Por su parte, en la sentencia C-228 de 2002 se advirtió que “el derecho de las víctimas a participar en el proceso penal, se encuentra ligado al respeto de la dignidad humana”, lo cual significa que “al tenor de lo dispuesto en el artículo primero de la Constitución, que dice que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, las víctimas y los perjudicados por un hecho punible pueden exigir de los demás un trato acorde con su condición humana”. En la sentencia C-454 de 2006, la Corte Constitucional insistió en que el carácter fundamental o constitucional de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, se funda en varios principios y preceptos constitucionales, entre ellos, el principio de dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió y a que se haga justicia (Art.1° de la Constitución Nacional)103. En este mismo año y mediante la sentencia C-370 de 2006 en la que se examina la constitucionalidad de la llamada Ley de Justicia y Paz, la Corte señaló que

“el derecho de las víctimas de delitos a conocer la verdad de lo ocurrido y el derecho de la sociedad a esclarecer procesos de macrocriminalidad que afectan de manera masiva y sistemática los derechos humanos de la población, son derechos constitucionales que se desprenden (entre otros) del derecho a no ser objeto de tratos crueles inhumanos o degradantes”, derecho éste que “no puede ser suspendido en estados de excepción y, en consecuencia, integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto”.

En la sentencia T-576 de 2008 la Corte Constitucional se concentró en el derecho a la verdad y su relación con las garantías de no repetición para indicar que el mismo “se ata de manera profunda con el derecho a la dignidad humana de toda persona y tiene también un matiz social indeclinable”, de tal forma que “resulta imprescindible conocer lo que ha acontecido y de esta manera poder acordar las medidas orientadas a impedir que una 103 En esta oportunidad la Corte indicó que el carácter fundamental de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación se funda: (i) En el mandato de que los derechos y deberes se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP); (ii) en el hecho de que el Constituyente hubiese otorgado rango constitucional, a los derechos de las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii) en el deber de las autoridades en general, y las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos (Art. 2° CP); (iv) en el principio de dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a que se haga justicia (Art.1° CP); (v) en el principio del Estado Social de Derecho que promueve la participación; y (vi) del derecho de acceso a la administración de justicia.

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circunstancia denigrante de la dignidad humana, que repercute de manera clara en el orden social, considerado en su conjunto, vuelva a suceder”. Conforme a lo anterior, la impunidad en materia de desplazamiento forzado, la ausencia de medidas administrativas, individuales y colectivas, de re-dignificación y desagravio masivo de las víctimas, la negación material de la condición de víctima de la población desplazada mediante el aplazamiento de una política ordenada en la materia, así como la ausencia de mecanismos efectivos para lograr, más allá de las esferas judiciales, la realización de los derechos a la restitución, la justa indemnización, la rehabilitación, satisfacción y garantía de no repetición del desplazamiento forzado, constituyen situaciones que afectan gravemente la dignidad de las víctimas y las re-victimizan ante la ausencia de reconocimiento oficial y de sanción de los hechos victimizantes, lo cual evita que las víctimas salgan de su estado de desprotección104. Como lo afirma el borrador de Junio de 2010 del Programa Institucional de Reparaciones Colectivas, liderado por el Área de atención y reparación a víctimas de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), existen dos momentos en el proceso de victimización: el del impacto producido por el desplazamiento mismo y las atrocidades que con él convergen, y un segundo momento consistente en “el tiempo que transcurre sin que la institucionalidad saque de la impunidad ese hecho, no reconozca lo sucedido y deje desprotegida a una comunidad o víctimas que se vieron vulneradas” 105. La particularidad de este segundo momento es que puede perdurar durante años, lo cual deja profundas secuelas en las víctimas, de tal forma que su prolongación configura una nueva dimensión del daño que se suma al producido en el primer momento de la victimización. En conclusión, todo rezago existente en materia de verdad, justicia y reparación debe ser cuidadosamente evaluado en el marco del estudio sobre la preservación o la eliminación del ECI para la población desplazada.

104 A cinco años de vigencia de la Ley de Justicia y Paz, solamente hacia principios de julio de 2010, se ha producido una sentencia en la que se condena, entre otros, por el delito de desplazamiento forzado. Igualmente, en las investigaciones por desplazamiento forzado en noviembre de 2008 la Unidad Nacional de Derechos Humanos de la Fiscalía general de la Nación, tenía 162 casos asignados, de los cuales 11 se encontraban con investigación formal, 42 acusaciones y cinco casos en juicio, en abril de 2009 la Unidad Nacional de Derechos Humanos tenía 178 casos sobre desplazamiento forzado asignados, de los cuales 13 con investigación formal, 135 acusaciones y 18 casos en juicio. A lo anterior se suman los problemas que tiene el Fondo para la Reparación a las Víctimas y las dudas que, en algunos sectores de víctimas, deja la aplicación de la ley de justicia y paz en términos de garantías de no repetición ante los hechos de rearme paramilitar y las continuas amenazas que reciben las víctimas por buscar la satisfacción de sus derechos, principalmente en materia de restitución de bienes. Conforme a información recuperada de organizaciones sociales y de la Fiscalía General de la Nación, a abril de 2008 se registraron 12 víctimas asesinadas y 92 amenazadas con ocasión de su participación en procesos de justicia y paz, y para comienzos de 2010, eran ya 42 los dirigentes asesinados por exigir sus tierras. Cfr. Revista Semana, Le estamos fallando a las víctimas, recuperado de: http://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/?q=node/39; Verdad Abierta, La muerte persigue a los que reclaman sus tierras, recuperado de: http://justiciaypazcolombia.com/La-muerte-persigue-a-los-que. 105 Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, Área de atención y reparación a víctimas, Programa Institucional de Reparaciones Colectivas, Borrador junio de 2010 para consulta regional, Bogotá, Pág. 10.

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2. La inexistencia de una política en materia de verdad, justicia y reparación en detrimento de la dignidad de las víctimas de desplazamiento forzado.

Para la Comisión de Seguimiento, el trato dado por el Gobierno nacional a la orden de la Corte en el sentido de formular una política de verdad, justicia y reparación que atienda a los derechos fundamentales de los que son titulares las personas en situación de desplazamiento forzado en su condición de víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, además de incumplir con lo exigido por la honorable Corte Constitucional en el Auto 008 de 2009, configura una desatención a la población desplazada en su condición de víctima, como se observa en los párrafos siguientes y en este sentido, configura un atentado contra su dignidad como fundamento básico de los derechos constitucionales a la verdad, la justicia y la reparación. Además, se sugiere a la Honorable Corte Constitucional evaluar si con la situación actual de la denominada “política de verdad, justicia y reparación”, la cual se describirá a continuación, se estaría produciendo un doble daño a las víctimas del desplazamiento forzado al perpetuar situaciones de desprotección y desatención de los derechos fundamentales a la verdad, la justicia y la reparación , contexto en que el Estado está obligado a asumir el tema como una expresión central y no marginal de la política integral de atención. En efecto, de la lectura del acápite correspondiente a la política de verdad, justicia y reparación del informe entregado por el Gobierno nacional el 1 de Julio de 2010 a la Corte Constitucional, se desprende que el tema de la verdad, justicia y reparación es un tema residual y accesorio para el Gobierno Nacional. Éste presenta, a destiempo, como lineamientos una serie de definiciones básicas y genéricas que no profundizan sobre las dimensiones del daño causado a la población desplazada, ni se encuentran enmarcados dentro de un conjunto de principios básicos a partir de las fuentes internacionales en la materia106 y, a su vez, carecen de elementos de aplicación práctica. La propuesta del Gobierno nacional establece una serie de líneas de acción y metas que adolecen de un alto grado de abstracción y la mayoría de las cuales no cuenta con una entidad responsable de alto nivel para su ejecución, concentrándose en acciones de subgrupos de trabajo al interior del Grupo de Justicia Transicional del Ministerio del Interior y de Justicia o la CNRR. Por otro lado, establece metas sin plazos definidos y en algunos casos presenta el inconveniente de que la estrategia y las metas formuladas en materias como la verdad histórica, por ejemplo, no se adecúan al mandato legal o a la competencia del grupo de trabajo o área al que se le atribuye la responsabilidad de asumirlas. A su vez, el Gobierno nacional no realiza un diagnóstico crítico de los escenarios actualmente existentes en materia de verdad, justicia y reparación, ni de las estrategias para

106 Principios tales como: reconocimiento del daño, responsabilidad del Estado, distinción entre servicios sociales y medidas de reparación, coherencia externa e interna de la política, distinción entre ayuda humanitaria y medidas de reparación, no discriminación en el universo de víctimas, enfoque diferencial.

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superar sus falencias, ni parte tampoco de una caracterización de la dimensión de los daños producidos por el desplazamiento forzado a sus víctimas. Antes bien, privilegia en sus formulaciones, el marco jurídico de la Ley 975 de 2005107, concentrando sus esfuerzos en el mismo, a pesar de que este marco, en criterio de la Comisión de Seguimiento, configura un escenario parcial e insuficiente108. A su vez, señala que ha contribuido con el componente indemnizatorio de la reparación integral a cargo del Estado, a través del Decreto 1290 de 2008, sin mencionar que, como lo ha dado a conocer la Procuraduría General de la Nación, a finales del primer semestre de 2010, fueron rechazadas en su totalidad las solicitudes formuladas por conducto del citado decreto, referentes al delito de desplazamiento forzado109. En el denominado subcomponente de derecho a la verdad, cuyo desarrollo es a juicio de la Comisión de Seguimiento de carácter urgente, no se percibe un equilibrio entre las líneas de acción encaminadas a desarrollar la dimensión histórica o social de la verdad frente a las llamadas a desarrollar la dimensión judicial. Sumado a lo anterior, se tiene que el Gobierno nacional no desarrolla estrategias para garantizar el derecho a la verdad como deber de memoria. En cuanto a la dimensión judicial de la verdad, las líneas de acción contempladas en el documento del Gobierno se agotan en el acceso a información dentro de investigaciones penales por desplazamiento forzado y en la atención psicosocial a víctimas en procesos judiciales. El Gobierno nacional, al tiempo que confunde el componente judicial del derecho a la verdad con el componente de rehabilitación del derecho a la reparación, no hace mención a la capacitación de funcionarios conforme a los estándares internacionales de investigación frente a procesos de macro-criminalidad, para lo cual se debe partir del reconocimiento del desplazamiento forzado como crimen de sistema. En otras palabras, sus estrategias concentran el deber de memoria en las víctimas y no en los funcionarios del Estado. En lo referente a la dimensión social de la verdad, el Gobierno nacional agota la labor de esclarecimiento de una expresión sistemática y masiva de violaciones como es el desplazamiento forzado, a un estudio por parte del Área de Memoria Histórica de la CNRR, lo cual, frente a la magnitud del problema, se expresa como una meta claramente insuficiente. La Comisión debe insistir, junto con la Corte Suprema de Justicia y otros 107 El informe del Gobierno nacional señala que es sólo con la Ley 975 de 2005 que la legislación nacional incorpora los términos de verdad, justicia y reparación más allá de los términos de responsabilidad tradicional, lo cual desconoce la nutrida jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia, la cual data de 1993. 108 Para observar las razones por las cuales, la Ley 975 de 2005 (y sus decretos reglamentarios) configura un escenario parcial e insuficiente para la satisfacción de los derechos de la población desplazada en su condición de víctima, ver: Comisión de Seguimiento, Lineamientos de política sobre verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición para la población en situación de desplazamiento forzado, Bogotá, Junio de 2010, págs. 11 a 13. 109 Procuraduría General de la Nación, Informe de Seguimiento al Programa de Reparación Individual por Vía Administrativa, publicación realizada con el apoyo de Deutsche Gesellsschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) y el programa de Fortalecimiento del Estado de Derecho de la Cooperación Técnica Alemana (Fortal Esder), Bogotá, Mayo de 2010.

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sectores de la institucionalidad y la sociedad colombiana, en que se hace indispensable la creación de una Comisión de la Verdad en Colombia para satisfacer de manera efectiva la dimensión social o dialógica del derecho a la verdad de todas las víctimas del conflicto armado y otras formas organizadas de violencia. A lo anterior debe sumarse la necesidad de que la meta correspondiente a herramientas para la protección de documentos y otras fuentes de conservación de la memoria histórica, no se agote únicamente en una labor del Subcomité de Conservación de la Memoria Histórica del Comité Interinstitucional de Justicia y Paz, sino que debe configurar una política integral del Estado, que articule medidas judiciales y administrativas de protección, mediante la labor conjunta de instituciones tales como la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las entidades territoriales, el Sistema Nacional de Archivos y bibliotecas (archivo nacional, departamental, distrital y municipal), los archivos de los ministerios y de las fuerzas militares, los aportes y programas llevados a cabo por la academia, entre otros110. Así mismo y para estos fines resulta crucial fomentar también la investigación histórica (cuantitativa y cualitativa) en torno al conflicto armado. Otro tanto debe mencionarse alrededor del subcomponente de derecho a la justicia. En este campo, si bien puede reconocerse como una meta claramente definida la creación de una Unidad especial de investigación del delito de desplazamiento forzado en la Fiscalía General de la Nación, ésta debería estar acompañada de un sistema de información que cruce la información existente respecto de las actuales denuncias sobre desplazamiento forzado instauradas por las víctimas en la Fiscalía con las declaraciones que deben efectuarse ante el Ministerio Público y las versiones realizadas por los postulados en los procesos de Justicia y Paz, así como la información contenida en las decisiones relacionadas con el fenómeno de la llamada “para-política”, por la Corte Suprema de Justicia, por ejemplo, al igual que las medidas de protección existentes (sobre bienes y personas), y las investigaciones penales en curso sobre desplazamiento forzado. En el mencionado subcomponente tampoco se contempla una meta de fortalecimiento de herramientas tales como la participación de actores populares que se constituyan en parte civil en nombre de la sociedad, ni se plantea la adecuación de la justicia penal a los estándares de garantía del derecho a la justicia propuestos por la Comisión, de tal manera que permitan la superación del ECI111. 110 Para la Comisión de Seguimiento, el trabajo conjunto de estas instituciones y de los archivos institucionales de todas las dependencias del Estado, puede converger en torno a un sistema nacional de preservación de la memoria histórica que cuente con la tecnología y los profesionales suficientes para garantizar el acceso inmediato y público a la información, así como para la restauración y conservación de documentos y archivos sobre el conflicto armado. 111 La Comisión de Seguimiento en Informe entregado a la Corte Constitucional en junio de 2010 señaló que estos estándares son, como mínimo: 1) Deber de los funcionarios que llevan a cabo distintas investigaciones respecto de hechos vinculados por la sistematicidad de las violaciones, de prestarse cooperación entre sí, 2) Deber de establecer, dentro de la investigación penal, la responsabilidad de los “hombres de atrás”, 3) Garantía de que los procesos contribuyen a la realización del derecho a la verdad de las víctimas y la sociedad; y 4) Garantías de no repetición mediante juicios y sanciones adecuadas y proporcionales a la naturaleza de los crímenes investigados, lo cual se traduce en la derogatoria o readecuación de normas que incumplen con este cometido.

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En materia del subcomponente de reparación, se observa que, en primer lugar, la restitución, planteada desde la política de tierras, se ha reducido a los derechos de propiedad y a los bienes inmuebles, lo cual atenta contra los tratados y principios internacionales y a su vez contra el derecho fundamental al territorio de los grupos étnicos112. A su vez, se establece como meta la evaluación del efecto reparador de algunas medidas de la política de prevención y atención integral a las víctimas de desplazamiento forzado, lo cual, en ausencia de un principio general de distinción entre servicios sociales, ayuda humanitaria y reparación (conforme a la sentencia C-1199 de 2008), puede traer como consecuencia la confusión, claramente inconstitucional, entre obligaciones estatales que tienen distinta razón de ser, naturaleza, fuente y dimensión. En el tema de indemnización se plantea la modificación de la referencia a la población desplazada en el Decreto 1290 de 2008, sin que se señale una alternativa normativa o reglamentaria que colme dicho vacío, el cual vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas de desplazamiento forzado frente a otras víctimas. A cambio de dicha modificación, se plantea el estudio de los costos indemnizatorios a población desplazada en condenas al Estado, lo cual representa una expresión claramente dilatoria del derecho a la reparación de esta población en su dimensión indemnizatoria. En esta materia, para la Comisión de Seguimiento toda propuesta que busque colmar el vacío existente en materia de reparación a las víctimas de desplazamiento forzado, incluyendo las medidas indemnizatorias, debe respetar de manera integral los estándares constitucionales conforme a los cuales la entrega de recursos monetarios a las víctimas no puede condicionarse a la oferta social del Estado. De igual manera, los criterios sobre los cuales se establezcan los montos de indemnización en el marco de un programa de reparación administrativa, deben partir de los principios internacionales de indemnización justa, razonable y equitativa. En materia de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, no hay ningún desarrollo, toda vez que las metas son claramente abstractas e indefinidas, a excepción de la incorporación de las estrategias de protección en materia de tierras, dentro del componente de garantías de no repetición113. 3. Conclusiones. Para la Comisión de Seguimiento resulta claro que el Gobierno nacional incumplió lo dispuesto en el Auto 008 de la Corte Constitucional en relación con la política de verdad, justicia y reparación. A la fecha de elaboración del presente informe no existe siquiera un documento de política definitivo en la materia y apenas se conoce que el Gobierno viene 112 En el informe gubernamental del 1 de Julio, en materia de restitución, el Gobierno nacional hace referencia a la política de tierras y territorios, respecto de la cual, son conducentes los comentarios que en dicha materia la Comisión de Seguimiento incluye en el presente informe. 113 En este tema también el Gobierno nacional hace referencia a la política de prevención y protección, de manera que son aplicables también las observaciones que en el marco de dicha política ha realizado la Comisión de Seguimiento.

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trabajando en esta problemática, con la idea de contar con un documento Conpes antes de finalizar el mes de Julio. Las circunstancias descritas en este apartado comprometen la permanencia del ECI desde la base o raíz misma de la política de atención a la población desplazada, ya que no se ha incluido real y adecuadamente dentro de la misma, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas del delito de desplazamiento forzado. Precisamente, la política de atención vista como un todo no ha partido de una determinación lo más precisa posible, del daño que el desplazamiento ocasiona a los derechos de las personas forzadas a desplazarse, lo cual, en criterio de la Comisión de Seguimiento, es un paso previo e indispensable para la formulación de los lineamientos de una política en tan importante materia. La Comisión de Seguimiento insiste en que sin la existencia de una política adecuada que garantice los derechos a la verdad, la justicia y la reparación resulta difícil concebir avances significativos en el goce efectivo de derechos, y por tanto, en la superación del ECI, ya que el rasgo distintivo de la población desplazada frente a otras poblaciones desprotegidas, es su condición de víctima de una violación masiva y sistemática de los derechos humanos, por lo que la forma más razonable de caracterizar a los desplazados debe hacerse a partir de este rasgo, mediante la determinación del daño concreto que la violación ocasiona a sus derechos. Finalmente, la Comisión de Seguimiento se permite reiterar los planteamientos formulados para el diseño de la política en referencia, presentados a consideración de la Corte Constitucional el pasado 17 de Junio de 2010.

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VI. Observaciones al enfoque diferencial en materia de discapacidad y género.

A. Observaciones frente al enfoque diferencial de discapacidad114. Las observaciones frente al enfoque diferencial de discapacidad se basan principalmente en el informe de la Mesa de Seguimiento al Auto 006 de 2009 “Desplazamiento y Discapacidad de Julio 2010”, que fue entregado a la Corte Constitucional el 7 de Julio 2010115. 1. Observaciones sobre la caracterización de la población desplazada con discapacidad.

El primer ejercicio de cruce de las bases de datos Registro Único de la Población Desplazada (RUPD) y del Registro para la Localización y Caracterización de las Personas con Discapacidad (RLCPD) del DANE, en marzo 2008, arrojó un total de 15.675 personas en la doble condición (cifra que correspondía al 0,5% de la población desplazada). A marzo de 2010, el número de personas se habría incrementado a 35.464 (correspondientes al 1,03% de la población desplazada en Colombia, según la base de datos que se ha dado a conocer a la Mesa en el Informe No. 8 del SNAIPD del 20 de Abril, pág. 57). Algunos comentarios sobre estas cifras. Primero, llama la atención que sea menor a la reportada en el informe actual (34.124, correspondientes al 1,09% de la población desplazada; Fuente RUPD, Acción Social, Corte 30 Abril 2010). La otra información que se presenta es que del total de hogares con acompañamiento de la red JUNTOS, el 24,44% (30.083 hogares) tiene al menos un miembro con algún tipo de discapacidad, información que muestra una gran diferencia en cuanto a los porcentajes reportados por el RUPD. Segundo, partiendo de estadísticas de la prevalencia mundial de discapacidad de la Organización Mundial de Salud (OMS, 7-10%), y los estimativos hechos por varias organizaciones o iniciativas en 2008116 sobre la discapacidad en la población desplazada, las cifras del Gobierno indican el desconocimiento de la magnitud del problema en la población y sugieren un alto subregistro en el RUPD. Tercero, en la caracterización de la población desplazada con algún tipo de discapacidad que se hace, se destacan dos aspectos: la falta de uso de la clasificación según estándares 114

Este apartado se basa fundamentalmente en un documento preparado por Katja Mériau, investigadora de Codhes. 115 Mesa de Seguimiento al Auto 006 de 2009, Desplazamiento y Discapacidad, Informe de Seguimiento al cumplimiento de las órdenes tercera (sistemas de información), quinta (diseño, adopción e implementación de un Programa Nacional), séptima (diseño y ejecución de cinco proyectos pilotos), octava (protección individual a los casos del Auto) y en relación con el proceso participativo, en el marco del Auto 006 de 2009 de la Corte Constitucional Colombiana (orden transversal), Bogotá, Julio de 2010. 116ACNUR estima que la población desplazada es por lo menos 180.000 personas; Handicap International desde su experiencia del programa RCB estima que 25.6% se encuentra en doble condición; la Encuesta Nacional de Verificación llevado a cabo por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado señala que el 17.5% de una muestra de 6.600 hogares registrados en el RUPD, reporta la presencia de algún miembro con discapacidad. Cfr.: Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Auto 006 de 2009, Magistrado Ponente, Dr. Manuel José Cepeda, Bogotá, 26 de enero de 2009.

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internacionales, y el alto porcentaje de discapacidad cognitiva (retraso mental). Pese a ello, no se ve plasmado en el documento cómo se daría una atención a las personas con discapacidad cognitiva con necesidad de especial de protección. De manera que aún quedan pendientes numerosas acciones para dar pleno cumplimiento a la orden tercera (suplir las falencias de información), las cuales deben estar orientadas a conocer en forma precisa las características de la población en cuanto a la edad, etnia, tipo de discapacidad, elementos fundamentales presentes en la orden de la Corte Constitucional. Otros requerimientos del Auto en materia de información no están aún disponibles y deben ser incorporados al RUPD, entre ellos están:

• Información que permita precisar que los riesgos asociados al conflicto armado y al desplazamiento están vinculados con la aparición o agravación de condiciones de discapacidad.

• Información que permita precisar el grado de realización de los derechos de la población.

• Información sobre las condiciones familiares de la persona con discapacidad, incluyendo aquella que permita conocer la situación en la que se encuentran las personas encargadas de su cuidado.

Hasta ahora no ha sido posible caracterizar la población desplazada con discapacidad, no se tiene información sobre su número ni su ubicación. Sin embargo, se advierte que en el tercer trimestre del presente año las entidades territoriales del país reportarán la información a través del Formato Único Territorial (FUT), el cual se diseñó de manera consistente con los componentes de la política y con énfasis en la diferenciación poblacional según, entre otros rasgos, situación de discapacidad. 2. Comentarios a los avances en el Enfoque Diferencial - Discapacidad en el marco de la

política de prevención y protección. Según el informe del Gobierno, el enfoque diferencial se transversaliza en los tres momentos de la política de prevención y protección, a través de la inclusión de los programas ordenados por los Autos. En cuanto discapacidad se proponen temas en el componente de prevención que tienen en cuenta la familia como el principal cuidador de una persona con discapacidad, el abordaje de Rehabilitación Basada en la Comunidad (RBC), sensibilización y capacitación de funcionarios, familias y comunidades, entre otros. Es decir, un enfoque social e integral, aunque no se especifica el cómo, el cuándo, con qué y cuáles indicadores concretos se usarán en cada tema para facilitar la evaluación y seguimiento117. En la página 400 se advierte que en las solicitudes de Atención Humanitaria de Emergencia la atención a la población con discapacidad es de carácter prioritaria, afirmación que se no ha podido confirmar a través del seguimiento a los casos individualizados por la Corte. 117 SNAPID, Loc. Cit., Pág. 386.

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3. Observaciones al enfoque diferencial – discapacidad en los lineamientos de la Política

de Verdad, Justicia y Reparación.

En cuanto a los lineamientos de la política de Verdad, Justicia y Reparación Integral, para tener un enfoque diferencial no es suficiente con afirmar que se va a “elaborar y divulgar la carta de derechos a la Verdad, Justicia y Reparación Integral de la población víctima del desplazamiento forzado, con un claro enfoque diferencial de discapacidad”118 o advertir, de manera general, que se reconocen las vulnerabilidades y riesgos específicos, así como los impactos que ha generado la violencia armada en las mujeres, los niños, las niñas y los adolescentes; la población indígena y comunidades afrocolombianas, y las personas en situación de discapacidad119. Es necesario pensar en lineamientos sobre cómo indemnizar y reparar discapacidades permanentes no solamente físicas, sino también mentales o psicosociales adquiridas por hechos violentos en el marco del conflicto armado. Sin embargo, en el Informe el componente de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición este tema queda omitido, tal como lo estaba en el informe 8 de 20 de Abril de 2010 del SNAIPD sobre la protección de personas con discapacidad. 4. Comentarios respecto al enfoque Diferencial - Personas con Discapacidad como eje

transversal de la política integral de atención a la población desplazada.

4.1. Adoptar los mecanismos necesarios para suplir las falencias de información. En el mes de Junio de 2010, es decir con 12 meses de tardanza, se acordó incluir la pregunta 30 del RLCPD en el RUPD. No se ha acordado una estrategia de búsqueda activa de personas desplazadas con discapacidad para que puedan ser plenamente identificadas y ubicadas. 4.2. Adoptar las medidas necesarias para que las dos presunciones constitucionales que

amparan a las personas desplazadas con discapacidad, sean incorporadas al SNAIPD. En los cuatro casos (de un total de quince) a los cuales la Mesa ha podido hacer seguimiento, la ayuda humanitaria de emergencia fue otorgada pero en forma discontinua. No se ha hecho una valoración integral de las personas, como ordenó la Corte, y ninguna de ellas ha recibido una rehabilitación según sus necesidades. 4.3. Formular, adoptar e implementar un Programa para la protección diferencial de

las personas con discapacidad y sus familias frente al desplazamiento forzado. El diseño del Programa Nacional, de acuerdo con lo planteado en el informe 8 del 20 de Abril de 2010 del SNAIPD, se hace en función de los tres componentes de la Política

118 SNAPID, Loc. Cit., pág. 574. 119 SNAPID, Loc. Cit., pág. 579.

116

Pública de Desplazamiento Forzado, a saber: (1) Prevención y Protección, (2) Atención Integral y (3) Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Frente a ello es necesario señalar que:

• Es acertado articular el diseño, adopción e implementación del Programa Nacional con la Política Pública de Desplazamiento Forzado en la medida en que dicha articulación no sea sólo formal, sino desde las acciones institucionales que debe generar.

• En el informe 8 de 20 de Abril de 2010 sólo se abordan los dos primeros componentes, el tercero queda omitido. Esta omisión continúa y requiere de claridad por parte de Acción Social, dado que fue un elemento que se trabajó en las reuniones con la sociedad civil del 17 y 18 de Mayo de 2010.

• Existe un reto que parece poco abordado en el mencionado informe y es el de articular la lógica teórica de los componentes de la política pública de desplazamiento forzado no sólo con la política pública de discapacidad (Documento Conpes 80), sino con aquellas políticas referidas a: Educación, Salud, Trabajo, Niñez; todo esto para lograr que el diseño del Programa Nacional no quede en una "colcha de retazos" de buenas intenciones que encuentran insalvables obstáculos administrativos y burocráticos que limitan su efectivo desarrollo.

4.4. Diseño y ejecución de cinco proyectos piloto en el ámbito de prevención y atención. En relación con el cumplimiento de la orden séptima, es decir, el desarrollo de los cinco proyectos pilotos, y teniendo en cuenta, además, los informes de la Mesa de Junio y Diciembre de 2009, allegados a la Honorable Corte Constitucional, es necesario tener en cuenta dos situaciones problemáticas. En primer lugar, la selección de territorios para los pilotos no atendió a la directriz de la Corte respecto de las calidades de los lugares donde debían desarrollarse. Tal selección no tuvo en cuenta que hubiera presencia mayoritaria de población desplazada con discapacidad en el municipio; fue hecha de forma unilateral sin contar con la participación y la opinión de las organizaciones que participan en la Mesa y aprovechó, mas bien, la intervención que desde antes realizaba la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en algunos lugares. Eso demuestra que la escogencia fue hecha priorizando motivos logísticos y financieros, antes que buscar las poblaciones que fueran las más representativas. En segundo lugar, la Mesa considera que la metodología de los pilotajes no era la adecuada y no tuvo enfoque participativo (de la Mesa, de personas desplazadas con discapacidad y de las organizaciones que las representan), ni nacional, ni regionalmente. No se realizaron acciones de socialización del Auto antes de ir a terreno, no se dieron insumos para que la población estuviera informada de lo que se iba a desarrollar, ni hubo una concertación previa con las entidades territoriales.

117

4.5. Proteger los derechos de las personas cuya situación individual fue acreditada ante la Corte con ocasión de la sesión pública de información técnica del 1 de Abril de 2008 y que fueron relacionadas en el Auto, a quienes se les debe hacer la entrega completa de la ayuda humanitaria y realizar valoraciones expertas individuales.

Como se mencionó atrás, en los cuatro casos a los cuales la Mesa ha podido hacer seguimiento, las personas están inscritas en el RUPD y han recibido la ayuda humanitaria de emergencia, pero en forma discontinua. La valoración integral se limitó a exámenes médicos, que quedaron sin tratamiento efectivo porque estaban por fuera del POS, o por demoras en trámites. Ninguna de las personas recibe hoy una rehabilitación según sus necesidades. En dos casos se les brinda rehabilitación física por parte de ONG internacionales o regionales. Si bien fueron incluidos en procesos de capacitación, no siempre ha sido según sus necesidades o intereses, y en dos casos no se les brindó el subsidio para que pudieran poner en práctica sus aprendizajes. En la mayoría de los casos no se incluyó el núcleo familiar. La inclusión en programas de vivienda no ha llegado a una conclusión satisfactoria en ninguno de los casos. 4.6. Garantizar la participación activa de las organizaciones que promueven los

derechos de los niños afectados por el conflicto armado dentro del proceso de diseño de este Programa.

En cuanto a los procesos de participación se reitera lo que advirtió la Mesa en su informe de seguimiento de Julio 2010. Así, la participación ciudadana efectiva de las organizaciones sociales y de las personas con discapacidad constituye un elemento transversal en las órdenes impartidas por el Auto 006 de 2009. En dicha providencia se ordenó involucrar, como mínimo, las organizaciones nacionales que participaron en la sesión pública de información técnica del 1 de Abril de 2008. Específicamente la participación debía darse para:

1. El cumplimiento de la orden tercera, referida a los sistemas de información y a las falencias indicadas por el Auto 006 de 2009 que debían ser satisfechas;

2. El cumplimiento de la orden séptima, referida al diseño y ejecución de cinco proyectos piloto en el ámbito de prevención y atención de los riesgos especiales que aquejan a las personas desplazadas con discapacidad (que debían tener lugar en: Bogotá, Nariño, Antioquia, Caquetá y Tolima, o en otros donde la presencia de desplazados con discapacidad también sea numerosa);

3. El cumplimiento de la orden quinta, referida al diseño, adopción e implementación de un Programa Nacional para la protección diferencial de las personas con discapacidad y sus familias frente al desplazamiento forzado.

En cuanto al primer punto, la Mesa ha enviado propuestas para mejorar el sistema de información y a partir de éstas se produjo una primera reunión técnica con expertos de Acción Social y del MPS, pero sólo logró hacerse en Junio de 2010. La dificultad ahora es que los técnicos que asisten son funcionarios sin capacidad de tomar decisiones políticas y quienes sí la tienen no asisten a estos encuentros.

118

En cuanto a los pilotos, la selección de departamentos donde se ejecutaron fue hecha sin contar con la participación y la opinión de las organizaciones que participan en la Mesa de Seguimiento al Auto 006 de 2009 Desplazamiento y Discapacidad. La metodología de los pilotajes no tuvo ningún enfoque participativo (de la Mesa, de personas desplazadas con discapacidad y de las organizaciones que las representan), ni se realizaron las acciones de información necesarias sobre el proceso; tampoco hubo concertación previa con las entidades territoriales. En cuanto al programa, los resultados e insumos del trabajo del Gobierno con la sociedad civil a principios de 2010 no fueron socializados con la Mesa de Seguimiento, de manera que no quedó claro si los aportes de la sociedad civil fueron realmente incorporados al diseño del programa preliminar. Las reuniones acordadas para la socialización y la discusión del programa no se realizaron y se desconocieron los acuerdos alcanzados a principios del 2010. Un comentario más detallado sobre el programa se presenta en el Informe de Seguimiento al Auto 006 de 2009, presentado por la Mesa de Desplazamiento y discapacidad en Julio de 2010 5. Conclusiones. Para lograr la atención diferencial e integral de la población desplazada en condición de discapacidad no basta con hacer un planteamiento en este sentido. Para ello es necesario más allá de los pronunciamientos, articular realmente políticas y sistemas disímiles, a saber: (1) la política pública de desplazamiento y el particular el SNAIPD; (2) la política pública de discapacidad; (3) el Sistema General de la Seguridad Social en Salud; y (4) el Sistema General de Educación, así como las muy disímiles prácticas de los municipios y los departamentos en todo lo largo y ancho del territorio nacional. Entre los problemas que subsisten se encuentran la debilidad en la caracterización de la población en doble condición, lo cual impide evidenciar y profundizar las acciones diferenciadas, dirigidas a la protección de sus derechos. A pesar de los acuerdos realizados en materia de sistema de información, aún no es claro cuándo se van a implementar. En materia presupuestal, no se ha diferenciado aún el presupuesto dirigido a atender las órdenes del Auto 006 de 2009. Finalmente, el proceso de cumplimiento del Auto se ha visto obstaculizado por la falta de coordinación y acción interinstitucional. B. Comentarios al informe presentado por el Gobierno el 1º de Julio de 2010 a

propósito del cumplimiento del Auto 092 de 2008120. La respuesta al informe presentado por el Gobierno Nacional respecto del enfoque diferencial hacia las mujeres se divide en dos partes: (i) análisis de la información referida a las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación (FGN) en materia del Anexo Reservado

120

Este apartado se basa fundamentalmente en un documento preparado por Lina María Céspedes-Báez, investigadora de Codhes.

119

del Auto 092 y (ii) análisis de las acciones adelantadas por el SNAIPD a partir de la expedición del Auto 092. 1. Análisis de la información referida a las actuaciones de las FGN en materia del Anexo

Reservado del Auto 092 de 2008. En lo que atañe a la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno nacional informa que se construyó una base de datos exclusiva y diferencial para los casos de violencia sexual señalados en el Auto 092. Al respecto hay que anotar que la existencia de la misma no ha servido para generar hipótesis investigativas, como la sistematicidad, ni para potenciar el cruce de variables que contribuyan a dar luces sobre la magnitud del fenómeno y las violencias interrelacionadas que sufren las mujeres en el contexto del conflicto armado. Así mismo, es importante aclarar que la Resolución 266 no incluye metodologías de investigación diferencial para la violencia sexual, y si bien el Memorando 0117 las prevé, muchos fiscales ignoran su contenido. No sobra hacer hincapié en que el cambio de fiscales que se ha producido en el último tiempo, debido al concurso, ha significado un retroceso en la implementación de los enfoques diferenciales en este tipo de investigaciones, por cuanto su conocimiento del tema es limitado y la Fiscalía General de la Nación no ha iniciado nuevos procesos de capacitación en la materia. La Mesa de Seguimiento del Auto 092, en su III Informe presentado a la Corte Constitucional, señaló que en términos de investigación de los delitos de violencia sexual los resultados eran desalentadores. De una muestra de 40 casos, relativos a hechos ocurridos entre 1994 y 2009, los cuales son acompañados por las organizaciones especializadas en litigio que hacen parte de la Mesa, y después de más de dos años de la expedición del Auto 092 de 2008, se tiene que:

a) 52,1% de los casos (12 hechos) se encuentran en investigación preliminar, b) en 13% (3 casos) hay inhibición, c) preclusión en el 4,3% (1 caso), d) en juicio el 8,7% (2 casos) y e) sólo en el 21,7% (5 casos) hay sentencia condenatoria.

Resulta necesario aclarar que en todas las condenas se trata de casos en los que los victimarios eran civiles y personas cercanas al entorno de las víctimas: padrastro, padre, vecinos, y conocidos. De la muestra, a la fecha no existe ninguna sentencia condenatoria contra actores armados. Se constatan entonces las graves fallas en el cumplimiento de la orden dada por la Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008 al Fiscal General de la Nación, en el sentido de

“adoptar a la mayor brevedad las medidas a las que haya lugar con el fin de asegurar que las investigaciones que estén pendientes avancen aceleradamente, y que se inicien los procedimientos investigativos de imperativo desarrollo respecto de los hechos que aún no han sido objeto de atención por la justicia penal ordinaria”.

120

Si se observa lo que ha ocurrido con los 17 casos restantes que se encuentran por fuera del Auto 092 de 2008, el 47% (equivalente a 8 hechos) está en indagación preliminar, el 11,7% (2 hechos) ha precluído, 5,8% está en instrucción (1 caso), 5.8% en espera de sentencia (1 caso) y al menos el 17% (3 casos) no ha sido judicializados, fundamentalmente por la persistencia del conflicto armado y por el temor a la estigmatización que pudieran sufrir las víctimas por parte de sus familias y las comunidades de las que hacen parte. En los dos (2) casos restantes las víctimas no tienen conocimiento sobre la apertura o no de una investigación. En total, de los 40 casos el 50% está en investigación preliminar (20 casos), en el 7,5% hay inhibición (3 casos), en 7,5% preclusión (3 casos), 2,5% está en instrucción (1 caso), 5% está en juicio (2 casos), en el 12,5% (5 casos) hay sentencia condenatoria, y 2,5% se encuentra en espera de sentencia (1 caso). En lo que tiene que ver con la garantía del derecho a la justicia de las mujeres indígenas, el panorama también es desalentador. La Fiscalía reportó el 3 de Junio de 2009 a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), en respuesta a un derecho de petición, que tiene información de seis (6) casos reportados en el Auto 092 en los que las víctimas son indígenas. De estos seis casos, uno (1) se encontraba en etapa de indagación para la fecha de la respuesta y cinco (5) en investigación preliminar. Esta situación permite evidenciar que, pese al impacto desproporcionado que tienen estos hechos sobre la vida de las mujeres indígenas, la Fiscalía no ha adelantado investigaciones que de manera oportuna respondan a la magnitud de los hechos. 2. Análisis de las acciones adelantadas por el SNAIPD a partir de la expedición del Auto

092 de 2008.

Este acápite se divide en dos partes, en la primera se hace un recuento de la oferta institucional con la que contaba el SNAIPD antes de la expedición de los Autos 092 y 237 de 2008, que en su consideración “buscaba atender algunos de los riesgos y facetas de género que se constataron posteriormente” 121, y en la segunda se da cuenta de las acciones adelantadas por el SNAIPD a partir de la expedición de los mencionados autos. Sobre la primera parte cabe destacar que, si bien el listar las acciones desarrolladas de manera previa a la expedición del Auto es una tarea necesaria para el mejor cumplimiento del mismo, dichas acciones no se dirigen a atender la especial situación de vulnerabilidad que sufren las mujeres en situación de desplazamiento forzado, quienes requieren, tal y como lo ha expresado la Corte, respuestas específicas. Sobre la segunda parte del documento presentado por el Gobierno, a juicio de la Casa de la Mujer, existen varias falencias que a continuación se señalan. 2.1. El informe no permite conocer el estado del desarrollo de los 13 programas en

términos del goce efectivo de los derechos de las mujeres desplazadas. 121 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 584.

121

La Corte Constitucional en su propósito de contar con los instrumentos adecuados que le permitan medir el avance, detención o retroceso en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional y en la garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada, adoptó a través del Auto 116 de 2008, una batería de indicadores de goce efectivo de derechos, entre ellos, algunos tendientes a medir el cumplimiento del enfoque diferencial hacia las mujeres122. Posteriormente, en el Auto 092 de 2008, al momento de la descripción de cada uno de los 13 programas ordenados por la Corte, se estableció

“[la] adopción e implementación de indicadores de resultado basados en el criterio de goce efectivo de derechos fundamentales (…) que habrán de ser específicos para el Programa en cuestión, podrán armonizarse con la batería de indicadores que ya han sido adoptadas por la Corte Constitucional y el Gobierno Nacional”.

Pese a la existencia de instrumentos idóneos para evaluar el cumplimiento de las órdenes dadas por la Corte, el informe del Gobierno se basa fundamentalmente en la enumeración de acciones, sin responder a la estructura de los programas propuesta por el mismo, lo que dificulta conocer su verdadero impacto. Contrario a notar una mejoría respecto del cumplimiento de los derechos de las mujeres desplazadas, la Mesa de Seguimiento al Auto 092 de 2008 ha podido constatar la permanencia de los riesgos y facetas de género que afrontan las mujeres, quienes de acuerdo con los datos oficiales, a partir de 2005 alcanzan una representación mayor en relación con los varones, alcanzando el 50,84% del total de la población desplazada en ese año, cifra que se incrementa de manera constante hasta alcanzar el 52% en el 2009. Adicionalmente, en relación a la constatación de la agudización de algunos de los riesgos y facetas de género es especialmente preocupante: a) El incremento del riesgo que afrontan las mujeres líderes de población desplazada, así como sus organizaciones y organizaciones acompañantes, b) La permanencia de la violencia sexual, c) La grave situación de mujeres desplazadas indígenas y afrodescendientes. a. El incremento del riesgo que afrontan las mujeres líderes de población desplazada, así

como sus organizaciones y organizaciones acompañantes. Desde Octubre de 2009 hasta el 18 de Mayo de 2010, la Mesa de Seguimiento al Auto 092 de 2008 (13 programas y 2 presunciones) ha tenido conocimiento de 7 panfletos presuntamente enviados por las grupos denominados “águilas negras” y los “rastrojos”, en los que se amenaza a más de 90 mujeres, 11 organizaciones de mujeres víctimas de desplazamiento forzado y organizaciones acompañantes, entre ellas 5 integrantes de la Mesa de Seguimiento. Desde Septiembre de 2009 hasta Marzo de 2010, en el país al menos 4 mujeres fueron asesinadas, una de ellas torturada y violada, 3 mujeres más fueron víctimas de violación

122 Orden quinta del Auto 116 de 2008.

122

sexual y una más ha sido agredida físicamente. A dos mujeres líderes les han asesinado a sus hijos y a otra, a su esposo. El incremento del peligro para las mujeres líderes víctimas del desplazamiento ha sido corroborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al otorgar, en los primeros meses de 2010, medidas cautelares a 17 mujeres líderes de población desplazada123 y a la Corporación Sisma Mujer, organización acompañante. Los hechos de violencias contra las mujeres han sido puestos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación (FGN), no obstante hasta el momento no existe un avance significativo en las investigaciones. Varias de las denuncias no han sido asignadas cuando se ha solicitado que sean asumidas por la Unidad Nacional de DDHH de la Fiscalía General de la Nación por tratarse de violaciones al derecho a la vida, la integridad y la seguridad personal; al contrario son trasladadas de una oficina a otra sin que hasta el momento el Estado colombiano haya tomado medidas para investigar estas conductas y prevenir la concreción del riesgo que actualmente enfrentan las mujeres. b. La permanencia de la violencia sexual. En el 2008, la Corte Constitucional reconoció que “la violencia sexual contra la mujer es una práctica habitual, extendida, sistemática e invisible en el contexto del conflicto armado colombiano”124. Dos años después esta situación no muestra signo de mejoría. Las cifras oficiales del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (en adelante, INML), pese al altísimo sub-registro, muestran una tendencia creciente en la comisión de estos crímenes y/o en su denuncia. De 2007 a 2009, los dictámenes sexológicos pasaron de 20.232 a 21.228125, de los cuales entre el 83% y el 84,25% se practicaron en mujeres, constatándose que el factor de riesgo predominante en la violencia sexual es el ser mujer. En el contexto del conflicto armado, aunque resulta difícil establecer su dimensión, la violencia sexual sigue ejerciéndose por parte de todos los actores armados. De acuerdo con el INML, la Policía y las Fuerzas Militares tienen la más alta participación en estos crímenes. En el 2009 se registraron 55 casos en los que figuran como presuntos responsables126. Aspecto que debe ser especialmente tenido en cuenta por el Gobierno quien afirma en su informe que “quienes violan los derechos humanos de las mujeres son principalmente los grupos armados ilegales”127. Sobre este aspecto cabe destacar que a la fecha, de los registros oficiales no es posible determinar cuáles de las víctimas de violencia sexual son mujeres en situación de desplazamiento forzado.

123 La Casa de la Mujer es la peticionaria de 15 de las solicitudes de medidas cautelares. 124 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Auto 092 de 2008, Magistrado Ponente, Dr. Manuel José Cepeda, Bogotá, 14 de abril de 2008. 125 Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Forensis, 2007, 2008 y 2009. Bogotá. 126 Mesa de Seguimiento Auto 092 de 2008 (Anexo reservado). Tercer informe de seguimiento al Auto 092 de 2008, Bogotá, Junio de 2010. 127 SNAIPD, Loc. Cit., Pág. 593.

123

2.2. Centralidad en actividades de diseño de los programas, procesos de formación y actividades de divulgación.

Luego de 27 meses de ser expedido el Auto 092 de 2008, preocupa a la Mesa de Seguimiento que la mayor cantidad de actividades reportadas en cumplimiento de los 13 programas, hacen referencia al proceso de diseño de los programas, formación a funcionarios, funcionarias y mujeres víctimas, y actividades de divulgación. Actividades que además de ser insuficientes para responder de manera adecuada a los riesgos y a las facetas de género identificadas por la Corte en la mencionada providencia, presentan graves problemas en su desarrollo: a. Diseño de los programas. En el informe del 1 de Julio de 2010 no se reportan cambios importantes en el diseño de los programas presentados en Octubre de 2009. Sobre este aspecto la Casa de la Mujer y la Mesa de Seguimiento del Auto 092 han manifestado el incumplimiento del Gobierno ante la incorporación parcial de los lineamientos entregados por las organizaciones de mujeres, los cuales fueron acogidos por la Corte en el Auto 237 de 2008. La formulación de algunos de los programas deja por fuera el diseño de medidas tendientes a abordar problemas identificados por la Corte en el Auto 092. Así, por ejemplo, el Programa de violencia intrafamiliar y comunitaria deja por fuera la problemática de la violencia comunitaria; el Programa de apoyo a las mujeres desplazadas que son jefas de hogar de facilitación de acceso a oportunidades laborales y productivas y de prevención de la explotación doméstica y laboral, deja por fuera la problemática de explotación doméstica; y el Programa de promoción de la participación de la mujer desplazada y de prevención de la violencia sociopolítica contra las mujeres líderes de población desplazada, deja por fuera todo el componente de protección. Adicionalmente, ninguno de los programas cuenta con todos los elementos mínimos de racionalidad, siendo especialmente crítica la ausencia o indebida elaboración de cronogramas, presupuestos desagregados e indicadores de goce efectivo de derechos128. Lo que es más grave aún es que en algunos casos los programas todavía están en etapa de concertación entre las instituciones involucradas, es el caso de programas como el de “Garantía de los derechos de las mujeres desplazadas como víctimas del conflicto armado a la justicia, la verdad, la reparación y la no repetición”:

128 Un ejemplo es el programa de prevención del impacto de género desproporcionado del desplazamiento sobre mujeres. Ver: Ibídem., Pág. 593.

124

“A la fecha no es posible enunciar un número concreto de resultados del programa, ya que las acciones del mismo se encuentran en fase de concertación por parte de las diversas entidades involucradas”129

En relación al Programa de protección de los derechos de las mujeres indígenas desplazadas, tal y como se acepta en el informe a junio de 2010, el Ministerio del Interior continúa incumpliendo los compromisos asumidos en la Mesa Nacional de Concertación, situación que se evidencia en la NO ejecución de la propuesta de las mujeres indígenas y, por ende, en la inexistencia del Programa de protección de la mujer indígena afectada por el conflicto armado, al no haberse iniciado la etapa de diseño. La Mesa de Seguimiento del Auto 092 de 2008, en su ejercicio ha identificado cuatro tendencias en el diseño de los programas: a) superposiciones de ideas parcialmente estructuradas que revelan un nivel mínimo de avance en su desarrollo y formulación que aún requieren precisión, articulación y análisis; b) adaptaciones textuales de otros documentos distintos, que contienen estrategias generales de intervención para la población desplazada y que han sido alteradas superficialmente para adaptarse a las mujeres víctimas del desplazamiento, resultando a menudo en textos contradictorios o sin sentido como consecuencia de la alteración; c) propuestas esquemáticas y parciales que enuncian ideas con un nivel bajo de estructuración; y d) remisiones simples a la oferta institucional ya existente en las entidades del SNAIPD, con algunos elementos puntuales de ajuste o adición. Por último, en relación al proceso del diseño e implementación de los programas, la Corte ordenó en el Auto 092 de 2008 al director de Acción Social, garantizar la participación activa de las organizaciones que promueven los derechos de las mujeres desplazadas por la violencia dentro del proceso de diseño, adopción, e implementación de cada programa, aclarando que como mínimo debe garantizar la participación de las organizaciones nacionales e internacionales a las que se les comunica la providencia. Varias de las organizaciones a las que la Corte les comunicó el Auto hacen parte de la Mesa de Seguimiento del Auto 092 de 2008 (13 programas y 2 presunciones)130, quienes a la fecha no han sido convocadas a participar en el mencionado proceso. b. Formación a funcionarios y funcionarias, y a mujeres víctimas.

Si bien resulta de especial importancia los procesos de formación dirigidos a funcionarios, funcionarias con el objetivo de dar a conocer el Auto 092 de 2008, así como su posterior desarrollo, actividad reportada de manera preponderante por el Gobierno en su informe, resulta preocupante que sólo se informe el número de personas capacitadas y no se haga ninguna mención a los resultados de las capacitaciones, por ejemplo, en términos de 129 Ibídem, Pág. 637. 130 Codhes, Corporación Casa de la Mujer, Corporación Sisma Mujer, Liga de Mujeres Desplazadas, Afrodes, Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento forzado, Corporación Opción Legal, ONIC, Ruta Pacífica de Mujeres, Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer.

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modificación de la percepción sobre las mujeres víctimas. Aspecto que se agrava cuando en el mismo informe se reconoce como uno de los problemas a corregir la alta movilidad de funcionarios y funcionarias involucrados(as) en la atención de la población desplazada. Lo mismo ocurre en el caso de las capacitaciones brindadas a mujeres en situación de desplazamiento forzado, el informe entrega información sobre la cantidad de mujeres participantes en dichos procesos, pero no da cuenta de sus resultados, por ejemplo en torno a la exigibilidad de sus derechos. c. Divulgación. Para la Casa de la Mujer y la Mesa de Seguimiento, uno de los elementos esenciales para garantizar la participación de las mujeres víctimas es el acceso a la información sobre el contenido del Auto 092 y 237 de 2008, sobre el diseño, ejecución y evaluación de cada uno de los 13 programas. Sin embargo, a pesar del reporte de numerosas actividades de divulgación del Auto y sus posteriores desarrollos por parte del Gobierno en su informe de seguimiento, las organizaciones de la Mesa de Seguimiento han constatado que persiste un alto desconocimiento por parte de las mujeres sobre sus derechos y sobre el contenido de esta disposición de la Corte, especialmente en las zonas rurales del país131. Desconocimiento que se extiende a funcionarios y funcionarias encargados(as) de su cumplimiento, quienes incluso han llegado a desinformar a las mujeres. A continuación algunos ejemplos:

“En Santander el Auto (es) totalmente desconocido, hay mujeres que no lo conocen, la participación es muy baja, convocan a reuniones de un momento a otro para no asistir y tener pretextos para decir que nos invitaron y no fuimos, pero ahora como están en apuros llenan formularios, nos hacen firmar y ya. La participación es totalmente nula pues no hay concertación con ninguna entidad, sólo hay imposición en todo”132. “Pero en Ibagué nunca han dicho nada del Auto 092, ni tampoco en Lérida han convocado ni para dar a conocer al Auto ni para mostrar las acciones del Auto, ni en Planadas, ni Ambalema, en Lérida menos”133. “Una representante de la Mesa Distrital de Fortalecimiento a la Población Desplazada denunció que la funcionaria de la UAO Neisa Cerezo informó, el 17 de marzo, a unas mujeres que el Auto 092 de 2008 no aplicaba para Buenaventura”134.

Así, si bien se han realizado algunos esfuerzos para la divulgación del Auto 092 por parte de Acción Social, en las regiones ésta ha sido una tarea hasta el momento liderada principalmente por parte de las organizaciones de mujeres y de DDHH.

131 Ver: Mesa de Seguimiento Auto 092 de 2008, Informe de seguimiento, Bogotá, Marzo de 2010. 132 Memorias del Pre encuentro Nacional de Mujeres en situación de desplazamiento forzado (2009). 133 Memorias grupo focal realizado en Ibagué. 134 Memorias grupo focal realizado en Buenaventura.

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2.3. Graves ausencias.

Si bien a lo largo de este texto se han señalado algunos problemas encontrados en aspectos desarrollados por el Gobierno en su informe, resulta adecuado pronunciarse sobre otros asuntos ausentes en el mismo: a. Ausencia de información sobre el Programa de protección de los derechos de las

mujeres afrodescendientes desplazadas. La Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008 constató la triple discriminación que enfrentan las mujeres afrodescendientes en situación de desplazamiento forzado, declarando la necesidad de crear un programa específico para esta población:

“Las mujeres (…) afrodescendientes desplazadas enfrentan un factor de discriminación adicional derivado de su pertenencia étnica, que en la práctica agrava las discriminaciones, riesgos e inequidades que soportan por sus condiciones de género y desplazamiento. En otras palabras, tanto los riesgos de género presentes en el conflicto armado como las facetas de género del desplazamiento interno se acentúan, exacerban y profundizan en el caso de las mujeres que pertenecen a estos grupos étnicos. Ello se deriva tanto de la exclusión y marginación que viven los grupos étnicos del país, como de las estructuras socioeconómicas discriminatorias y racistas prevalecientes, y de la desintegración de sus redes sociales, comunitarias y culturales de apoyo con motivo del desplazamiento; todo ello redunda en que las mujeres (…) afrocolombianas desplazadas sufren un triple proceso de discriminación por ser mujeres, por haber sido desplazadas, y por pertenecer a grupos étnicos”135.

Es importante recordar que dicha situación de especial vulnerabilidad que enfrentan las mujeres afrodescendientes fue reconfirmada en el Auto 005 de 2009. Pese a ello, es altamente preocupante que en el informe presentado por el Gobierno nacional no se haga ningún tipo de mención a los avances, retrocesos o dificultades que enfrenta el Programa de protección de los derechos de las mujeres afrodescendientes desplazadas. b. Inexistente línea de base. Si bien algunos de los programas nombran el desarrollo de actividades puntuales tendientes a la caracterización de las mujeres beneficiarias, hasta el momento no existe una línea de base que permita a la institucionalidad, entender la magnitud y las necesidades de las mujeres en situación de desplazamiento forzado. Por ejemplo, es urgente que exista una línea de base que permita considerar los saberes y condiciones de las mujeres desplazadas como elemento necesario para diseñar las estrategias que les permita acceder a la tierra, las cuales deben considerar las características de esta población, que en su gran mayoría son campesinas, y no pretender, como erradamente se ha hecho, tratarlas como mujeres empresarias. c. No articulación con la reformulación de la política pública de desplazamiento forzado. 135 Corte Constitucional, Loc. Cit.

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En el informe del Gobierno en repetidas ocasiones se habla de la coordinación que debe existir entre la política pública del desplazamiento forzado y el desarrollo de los programas ordenados en el Auto 092 de 2008, sin embargo, no se explica la manera cómo concretar dicha coordinación. De igual manera, en los lineamientos entregados a partir de la reformulación de las grandes políticas ordenadas en el Auto 008 de 2009, solo se observa una referencia retórica al enfoque diferencial136. 3. A manera de conclusión. Del análisis del informe presentado por el Gobierno el 1 de Julio de 2010, se concluye que la política pública de atención a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado es inexistente de acuerdo con los objetivos trazados por la Corte Constitucional en los Autos 092 y 237 de 2008 que propenden por el goce efectivo del respeto, protección y garantía de los derechos de las mujeres desplazadas. En lo que respecta al Anexo Reservado del Auto 092, la Fiscalía General de la Nación, institución a la que se dirigió la orden de la Corte Constitucional, no ha diseñado e implementado una política pública que permita reconocer, enfrentar y superar las barreras de acceso que enfrentan las mujeres víctimas de violencia sexual en el contexto del conflicto armado colombiano. Es un hecho que no se han dado avances significativos ni consistentes en los procesos que se adelantan por violencia sexual ocurrida en el contexto del conflicto. Además, como lo ha reconocido la CIDH, no se ha adoptado “una política criminal integral, ni se ha dado un alto nivel de prioridad a la violencia sexual como lo ordenó la Corte Constitucional”137.

136 Del informe presentado por el Gobierno en Octubre de 2009, se alude de manera permanente al enfoque diferencial en el objetivo general de la política, en los principios rectores y en 3 de las 7 estrategias que se plantean para alcanzar los objetivos propuestos en la política, ellas son: 1) Reparación a la población afectada por la pérdida del uso de la tierra, 2) Formalización y seguridad jurídica de los derechos sobre la tierra, y 3) Adecuación de la capacidad institucional. Si bien estos aspectos resultan de gran importancia, pues muestran que desde el Gobierno se ha comprendido que para la garantía del goce efectivo de derechos de las mujeres, se requiere de un enfoque diferencial, para la existencia efectiva de dicho enfoque se deben adoptar estrategias, actividades y mecanismos concretos que permitan su materialización, más allá de su adopción retórica. Sorprende por ejemplo que en el diagnóstico de la situación y al momento de definir el ámbito de la política no se mencione la especial situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las mujeres al ser víctimas del abandono forzado y del despojo de sus tierras y sus territorios, así como las dificultades adicionales que enfrentan las mujeres para acceder a la tierra. Tal y como lo ha establecido la Mesa de Seguimiento al Auto 092 de 2008, y como se observa en el informe presentado por el Gobierno nacional sobre la política de tierras, hasta el momento no se ha articulado la reformulación de la política de tierras con las consideraciones, y órdenes dadas por la Corte Constitucional en el Auto 092 de 2008, especialmente con la de diseñar e implementar los programas de: 1) facilitación de acceso a la propiedad de la tierra por las mujeres desplazadas, 2) prevención del impacto de género desproporcionado del desplazamiento, mediante la prevención de los riesgos extraordinarios de género en el marco del conflicto armado y 3) de garantía de los derechos de las mujeres desplazadas como víctimas del conflicto armado a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, todos ellos relacionados con la problemática del despojo y del abandono forzado. 137 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Informe anual 2009, capítulo V., numeral 83.

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La ausencia de una política integral y coordinada que tenga como finalidad enfrentar la impunidad, y garantizar el acceso a la justicia y la debida diligencia en la prevención, investigación, juzgamiento, sanción y reparación de las violaciones a los derechos humanos, y en particular de la violencia sexual ocurrida en el contexto del conflicto, constituye el incumplimiento de las obligaciones del Estado derivadas del derecho a la justicia, y propicia su reproducción.

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VII. Observaciones a los informes e instrumentos entregados por el Gobierno nacional en relación al registro y caracterización de la población desplazada138.

A. Introducción.

El presente acápite responde al mandato otorgado por la Corte Constitucional a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (Comisión de Seguimiento), a través del Auto 011 de 2009 para plantear sugerencias y observaciones a los informes e instrumentos entregados por Acción Social en relación al registro y caracterización de la población desplazada. Dichos documentos se enumeran a continuación:

1. “Lineamientos para la valoración de declaraciones rendidas por quien manifiesta ser víctima de desplazamiento forzado”.

2. “Informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante la Sentencia T-025 de 2004 Punto 10: Habeas Data Social”.

B. Valoración de las declaraciones (Individual-Hogar).

La Comisión de Seguimiento en su informe de Mayo de 2009, señaló la necesidad de documentar completamente el proceso de valoración realizado por Acción Social, en donde se definieran claramente criterios objetivos para la inclusión, no inclusión y exclusión de la población desplazada del RUPD. Dichos criterios debían estar descritos y contenidos en un instrumento metodológico que sirviera de guía para los valoradores y redujera al máximo las posibles interpretaciones subjetivas al momento de valorar la declaración. Para la Comisión de Seguimiento es importante destacar como un avance elemental para superar las falencias en el proceso de valoración de las declaraciones, la elaboración y difusión por parte del Gobierno Nacional, del documento “ Lineamientos para la valoración de declaraciones rendidas por quien manifiesta ser víctima de desplazamiento forzado”. De igual manera, el apoyo en la recolección de información sobre contexto que brinda al valorador la Mesa de Alerta Territorial. No obstante, frente a estos dos instrumentos, la Comisión se permite realizar las siguientes observaciones. 1. Lineamientos para la valoración de declaraciones rendidas por quien manifiesta ser

víctima de desplazamiento forzado.

El proceso de valoración de la declaración contempla como resultado los status de incluido, no incluido, excluido y cesado. El documento sobre lineamientos carece de criterios de valoración que describan los aspectos de naturaleza legal y procedimental de los dos últimos estados de valoración.

138 Este capítulo se basa fundamentalmente en un documento preparado por Diana Faride Rivera, coordinadora del Sistema de Información sobre Desplazamiento Forzado de Codhes.

130

La exclusión del Registro Único, consagrada en el artículo 14 del Decreto 2569 de 2000, motivada porque los hechos declarados faltan a la verdad, requiere la expedición de un acto administrativo debidamente fundamentado y la notificación al afectado. Según Acción Social139, estos actos deben sustentarse con pruebas de acuerdo al Código de Procedimiento Civil, mediante las cuales el funcionario que toma esta determinación tiene pleno convencimiento de que lo afirmado en la declaración falta a la verdad. Esta decisión es susceptible de recurso de reposición. La Comisión de Seguimiento considera preocupantes las reiteradas denuncias por parte de autoridades locales de varias regiones del país, en el marco de la realización de las distintas Sesiones Técnicas Regionales, que se refieren a los altos índices de no inclusión de personas que alegan la condición de desplazado140. A esto se suma lo señalado por la Procuraduría General de la Nación, en relación a que más de un 50% de las decisiones de no inclusión son revocadas mediante recursos de reposición. Dicho porcentaje podría ser superior si la población tuviese mayor conocimiento de los recursos de reposición procedentes por la vía gubernativa y contaran oportunamente con un acompañamiento jurídico. La Comisión de Seguimiento resalta que todas las actuaciones tendientes a proferir actos administrativos de exclusión del registro, deben estar cobijadas por las garantías constitucionales, especialmente del debido proceso según lo contempla la Corte Constitucional en la Sentencia C- 640 de 2002141. De otra parte, es preciso recordar que la expedición del acto administrativo debe ser debidamente motivada y adecuadamente sustentada, porque afecta las garantías fundamentales de la persona en manifiesto estado de vulneración, y debe contar con información precisa y completa de manera que si así lo considera la persona, obtenga los elementos suficientes para presentar un recurso de reposición. Por su parte, La Comisión de Seguimiento reconoce el importante apoyo que brinda la Mesa de Alerta Territorial al proceso de valoración de declaraciones, toda vez que ofrece a las personas encargadas de valorar, información confiable sobre orden público en determinadas zonas del país. Sin embargo, es necesario precisar que esta mesa sólo brinda elementos de contexto para cualificar la lectura y valoración de la declaración, mas no 139 Protocolo de cesación y exclusión. Red de Solidaridad Social. 140 Estas sesiones técnicas fueron convocadas por la Corte Constitucional, a través del Auto 314 de 2010. 141 En esta sentencia la Corte señaló lo siguiente: “Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso”.

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puede entenderse como una prueba única que motive la inclusión o no inclusión de la persona al Registro Único de Población Desplazada. El valorador debe realizar la lectura de la declaración atendiendo al principio de la buena fe, por el cual, si existe coherencia y credibilidad en la narración, debe conducir al reconocimiento de la situación de desplazamiento y a la inclusión de la persona en el registro oficial. Frente al campo de la valoración, la Comisión se permite realizar las siguientes sugerencias:

- Incluir en el documento guía Lineamientos para la Valoración de Acción Social la descripción de las actividades relacionadas con la Mesa de Alerta Territorial.

- Crear en el Ministerio Público un Sistema Integrado de Seguimiento a las declaraciones rendidas. Dicho Sistema debe estar en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y articulado con los sistemas de información sobre declaraciones de las Personerías y Defensorías. Este sistema podría ofrecer información suficiente sobre la situación de las personas no incluidas en el RUPD, dado que, según los informes de la Procuraduría General de la Nación, existen niveles elevados de subregistro de la población desplazada. Dado que el registro es la condición de acceso a la política pública, el rechazo injustificado constituye una forma de desconocimiento de los derechos de la población en situación de desplazamiento y debería acarrear sanciones en el nivel disciplinario cuando obedezca a negligencia del servidor público a cargo de esta función.

2. Sobre los criterios de cesación.

Acción Social debe determinar de manera precisa, objetiva y verificable los criterios de cesación del estatus de desplazado. Dichos criterios deben estar incorporados en el instrumento guía sobre lineamientos para la valoración en donde se incluya su sustento jurídico-legal y administrativo. Adicionalmente, tal y como se describe en el Auto 011, la persona u hogar que cumpla con los criterios de cesación si bien debe dejar de percibir los beneficios de las políticas para la población desplazada, no debe dejar de formar parte del RUPD, sino por el contrario cambiar de estado de valoración. 3. Personas desplazadas antes del 2000.

En el documento sobre Lineamientos para la Valoración el Gobierno no adopta criterios objetivos de público conocimiento para la valoración de personas desplazadas en años anteriores al 2000. La Comisión reitera que Acción Social debe determinar estos criterios de inclusión, dado que en tales casos la valoración de las situaciones asociadas a la expulsión violenta es de mayor complejidad y se puede prestar para mayores niveles de rechazo injustificado. No puede olvidarse que el principio de igualdad, según la Corte Constitucional, “si bien prohíbe que se dé un trato diferente a supuestos iguales, permite y autoriza tratamientos distintos cuando se encuentren supuestos desiguales que estén

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justificados de manera objetiva y razonable consiste tanto en tratar igual a los iguales como en tratar desigual a los desiguales”142. 4. Sobre personas desplazadas como consecuencia de fumigaciones.

Para la Comisión de Seguimiento, es importante señalar que las causales de rechazo sobre eventos de desplazamiento por fumigaciones no se refieren únicamente al actor responsable del hecho, sino también por la falta de reconocimiento de las operaciones de fumigación como una causal de desplazamiento forzado. Para las unidades territoriales de Acción Social, el desarrollo de acciones de fumigación constituye una causal para no incluir a las personas en el RUPD, independientemente del contexto que se presenta en la zona de expulsión. Esta posición genera de partida una vulneración del principio de igualdad, en la medida en que el lugar de origen del desplazado se convierte en factor determinante del rechazo o negación de acceso a los programas estatales. Así, por ejemplo, se negó el registro por las siguientes razones: “Se logró establecer que las situaciones vividas por el señor (…), se relacionan directamente con la ejecución del programa de fumigaciones que se lleva a cabo en la zona, siendo esta una circunstancia diferente a las contempladas en el artículo primero de la Ley 387 de 1997”[1]. En este sentido la Comisión considera que Acción Social debe incluir de manera precisa esta causal de desplazamiento en el documento guía sobre Lineamientos para la valoración. De otra parte, es necesario incluir en la campaña nacional de divulgación mensajes relacionados con el levantamiento de esta restricción que vulneraba los derechos fundamentales de las víctimas de desplazamiento. C. Caracterización de la población desplazada.

Acción Social en distintos espacios ha señalado como una de las estrategias para superar las falencias en el campo de caracterización de hogares desplazados la Red Juntos para la superación de la pobreza extrema. La Red Juntos beneficia tanto a familias en condiciones de pobreza extrema como a población en situación de desplazamiento. En este sentido, la Comisión de Seguimiento se permite sugerir al Gobierno nacional que se habiliten varias sesiones de la Mesa de Subregistro contemplada en el Auto 011, para que en el marco de este espacio se presenten y realicen las observaciones a que haya lugar sobre el objeto, los conceptos, los instrumentos y la metodología implantadas por la Red Juntos para caracterizar la población desplazada, incluyendo la indígena y afrocolombiana tal como se dispuso en los Autos 004 y 005de 2009.

142 Corte Constitucional, Sentencia C-368 de 2006, Magistrada Ponente, Dra. Clara Inés Vargas, Bogotá, 16 de mayo de 2010.

133

D. Retornos.

La ley colombiana ha adoptado los principios rectores de las Naciones Unidas sobre desplazamientos forzados internos. En esta normativa se señalan los principios de seguridad, dignidad y voluntariedad, como condiciones mínimas para calificar un retorno como sostenible. El Gobierno colombiano ha presentado informalmente cifras de cientos de personas retornadas, pero no existen informes técnicos y oficiales en los cuales se pueda observar la verificación de estos principios en los casos de retorno. La Comisión de Seguimiento considera que se deben incluir en el sistema de información administrado por Acción Social los resultados sobre el número de personas y hogares retornados que cumplan con los principios señalados. En este aspecto la Corte podría también sugerir al SNAIPD presentar una propuesta de indicadores de retorno. E. La campaña de divulgación.

La Comisión de Seguimiento observa con preocupación que Acción Social no ha desarrollado la campaña de divulgación en los términos establecidos en el Auto 011 de 2009, y que, por el contrario, ha desplegado una serie de propagandas institucionales dirigidas a informar sobre la misión de la Agencia Presidencial. Dada esta situación, la Comisión de Seguimiento considera de vital importancia que Acción social cumpla con lo ordenado por la Corte. En la ejecución de la campaña sería conveniente que este organismo estuviera acompañado por el Ministerio Público y al menos por la Defensoría del Pueblo. Esta campaña debe iniciarse de manera inmediata y sin perjuicio de ser masiva y extenderse a todo el territorio nacional. El contenido de la campaña debe concebirse desde una perspectiva de derechos, es decir, debe dar cuenta de los derechos que tiene la población en situación de desplazamiento forzado en el ordenamiento legal colombiano e internacional, diferenciando los distintos subsistemas de derechos y destacando los derechos a la verdad, la justicia y la reparación en tanto víctimas del conflicto armado, de conformidad con los indicadores adoptados en esta materia por el Auto 116 de 2008, mediante los cuales se universalizan jurisprudencialmente los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral para los desplazados, más allá de los límites del universo de víctimas establecido por la jurisdicción de Justicia y Paz. La Comisión de Seguimiento reitera que los productos mediáticos para divulgación de los derechos deben ser dirigidos tanto a la población desplazada como a la comunidad en general. La campaña de divulgación debe centrar sus mensajes en:

- Informar a la población desplazada sobre sus derechos especiales. - Difundir mensajes específicos sobre los derechos que tienen los pueblos indígenas,

las comunidades afrocolombianas, las personas en situación de discapacidad, las mujeres, los adultos mayores y los niños, niñas y adolescentes.

- Divulgar las distintas causas que generan el desplazamiento forzado.

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- Informar sobre las nuevas políticas sobre recepción de declaraciones en las que se explique de manera clara: a) la eliminación de la extemporaneidad (en los términos definidos por la sentencia del Consejo de Estado del 12 de junio de 2008), b) la posibilidad de registrar en SIPOD a las niñas y niños nacidos después del evento del desplazamiento, y c) la posibilidad de inclusión de personas desplazadas por motivo de fumigaciones o por la acción de grupos armados ilegales cualquiera que sea su denominación.

- Difundir los Lineamientos para la Valoración que contempla los criterios para valorar las declaraciones.

- Difundir el derecho de los desplazados a interponer el recurso de reposición y de manera subsidiaria, el recurso de apelación, indicando las instancias, procedimientos e instrumentos para ello.

- Difundir los criterios para la declaración de la cesación del carácter de desplazado. - Informar a la población en situación de desplazamiento y a la opinión pública sobre

los resultados del proceso de verificación adelantado por instituciones estatales y organizaciones de la sociedad civil.

La Campaña de divulgación de los derechos de la Población desplazada debe incorporar una estrategia específica de comunicación para los pueblos indígenas, comunidades afro y personas con discapacidad. Frente al particular, Acción Social debe coordinar un trabajo integrado con los Ministerios de Comunicación y Cultura para la divulgación de estos mensajes a nivel nacional y regional. F. Sobre la medición del subregistro. En el punto 10.2.5: Medidas adoptadas para la superación del subregistro, del Informe del Gobierno nacional del 1º de Julio de 2010, Acción Social determina un

“… notable aumento que han tenido las declaraciones presentadas con ocasión a desplazamientos forzados ocurridos con más de un año de antelación y cuya valoración determinó su inclusión en el RUPD. (…) con ocasión al aumento de estas declaraciones y su inclusión en el RUPD, el índice del subregistro desciende y por lo tanto, la brecha que existía, paulatinamente va en descenso”.

Al respecto la Comisión destaca los importantes avances en el registro oficial para incluir a personas desplazadas cuyos hechos que motivaron el desplazamiento tienen más de un año al momento de rendir la declaración. No obstante, para clarificar la afirmación realizada por Acción Social respecto al porcentaje de sub-registro es necesario que dicha entidad presente también el número total de declaraciones efectuadas ante el Ministerio Público para el mismo período de análisis. De otra parte, la Comisión de Seguimiento reitera su preocupación frente a las distintas denuncias realizadas por las autoridades locales ante la Corte Constitucional, en el desarrollo de las Sesiones Técnicas Regionales, que se refieren a los altos niveles de subregistro como resultado de la no inclusión en el RUPD. En este sentido se permite

135

destacar a manera de ejemplo la presentación realizada por el Procuraduría Regional del Tolima, el 17 de Junio de 2010, en el marco de la séptima sesión técnica:

“Se estableció que de 3.926 declaraciones remitidas por el Ministerio Público en el 2009 se incluyeron 2.143 hogares, no siendo incluidos 1.778, que equivale a un índice de no inclusión del 45,3%, indicando que a la mitad de los hogares declarantes les fue negada su inscripción en el RUPD, pese a que el Tolima registra serios problemas de seguridad y los desplazamientos son provocados por la guerrilla en un 49.5%” de los casos”.

Como se observa en la siguiente tabla (Tabla 2), el índice de sub-registro definido como la relación existente entre el total de personas no incluidas en el registro y la suma de estas últimas y las incluidas, muestra una tendencia creciente entre el año de 1997, en el cual se situó en 12,2%, y el 2009 en el cual se ubicó en 39,3%.

Tabla 2. Índice de sub-registro de PSD

Año

Número de Personas No Incluidas al

RUPD

Número de Personas

Incluidas al RUPD

Suma= Número de

personas no incluidas + Número de personas incluidas al RUPD

% de No Inclusión al RUPD *

1997 19169 138341 157510 12,17002095

1998 11009 74207 85216 12,91893541

1999 14096 76961 91057 15,48041337

2000 42097 351331 393428 10,70005185

2001 48130 417703 465833 10,33202886

2002 78382 442673 521055 15,04294172

2003 48048 249908 297956 16,12587093

2004 56042 234300 290342 19,30206446

2005 67062 267913 334975 20,02000149

2006 86837 287382 374219 23,20486132

2007 92246 332935 425181 21,69570136

2008 134477 318508 452985 29,68685497

2009 87247 134616 221863 39,32471841

Fuente: Acción Social - SIPOD corte Febrero de 2010 * Porcentaje: ((Número de personas no incluidas/(Número de personas no incluidas + Número de personas incluidas)*100)

Este aumento fue particularmente notorio a partir del año 2007. Estos porcentajes podrían ser interpretados de dos maneras: o bien que ha existido un movimiento masivo de personas no desplazadas que intentan ingresar al registro o bien que las autoridades competentes han endurecido los criterios de inclusión. Sería interesante que la Procuraduría realizara una evaluación de la actuación de Acción Social en esta materia.

136

La Comisión insiste en la necesidad de adoptar un sistema de indicadores para medir y verificar los avances en materia de sub-registro. Adicionalmente se reitera que es prioritario definir las líneas metodológicas sobre la medición del subregistro en relación a:

- Desplazados antes del 2000 y del 2000 al 2008. - Desplazados por fumigaciones. - Grupos armados sin distinción de su denominación. - Niñas y niños nacidos en hogares después del desplazamiento.

De otra parte, se insiste también sobre la importancia de que Acción Social determine metodologías específicas de medición del sub-registro a corto (por ejemplo, trimestralmente) y largo plazo (por ejemplo, anualmente).

137

VIII. Conclusiones

A. Respecto a las condiciones y alcances de la figura del ECI. • Para la Comisión de Seguimiento es claro que aunque no exista una norma

constitucional o legal que en forma literal y explícita otorgue a la Corte Constitucional la facultad de declarar el ECI, tal competencia se desprende de su condición de guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución que le otorga el artículo 241 de la misma.

• La Comisión estima que la relación que establece el Gobierno entre el ECI y los estados de excepción es una asociación desafortunada tanto porque es en sí misma jurídicamente desacertada, como porque propicia una idea tergiversada y riesgosa de la naturaleza del ECI. En primer lugar, la asociación es jurídicamente errónea porque el estado de excepción y el ECI son figuras completamente distintas. De otro lado, el estado de excepción implica una restricción de los derechos constitucionales para enfrentar la perturbación del orden público. Nada de eso sucede en el ECI, que no implica ningún tipo de restricción de los derechos fundamentales, sino que por el contrario propende por su goce efectivo.

• Para la Comisión no es cierto que el ECI altere el funcionamiento normal de los poderes públicos, como en realidad lo hacen los estados de excepción al concentrar nuevas facultades en el Ejecutivo. Además, el documento del Gobierno obvia un elemento fundamental del proceso de seguimiento del cumplimiento de la Sentencia T-025, a saber: su componente deliberativo y por ende democrático.

• Durante el proceso de seguimiento la Corte ha introducido matices y variaciones en los criterios para el levantamiento del ECI, lo cual se explica, de un lado, porque la dogmática sobre el ECI es una dogmática en construcción; y de otro lado, porque el seguimiento frente al cumplimiento de un fallo estructural es mucho más complejo que el de un fallo individual y, como tal, puede traer aparejada la introducción de nuevos matices y de variaciones dependiendo de la manera como avance el proceso de cumplimiento.

• Aunque en la Sentencia T-025 la Corte se refiere reiteradamente a los problemas presupuestales y de capacidad institucional que están en la base de la masiva violación de derechos de la población desplazada, el criterio de goce de derechos sí estaba presente como indicador de superación del ECI. Prueba de ello es que una de las órdenes generales impartidas por la Corte tiene que ver precisamente con la conclusión de las acciones encaminadas a que todos los desplazados gozaran efectivamente del mínimo de protección de sus derechos. Más aún, la razón en torno a la cual gravitó la declaratoria del ECI fue la masiva violación de derechos de los desplazados.

• Es importante resaltar que la progresiva expedición de órdenes cerradas por parte de la Corte Constitucional en el seguimiento a la Sentencia T-025 se produce en el marco de

138

un proceso de supervisión del cumplimiento de un conjunto de órdenes iniciales de carácter abierto, dentro de un fallo de carácter estructural. A diferencia de un fallo que se produce en un caso individual, la supervisión de los fallos estructurales permite que las órdenes abiertas se vayan cerrando progresivamente con el fin de alcanzar el goce efectivo de los derechos vulnerados.

• Es necesario evidenciar también que el paso de órdenes abiertas y generales a algunas

órdenes cerradas y específicas tuvo lugar en virtud del incumplimiento del Gobierno frente al primer tipo de órdenes. Este incumplimiento del Gobierno puso a la Corte ante una tensión entre el principio de separación de poderes y la protección efectiva de derechos. Para la armonización de estos principios, la Corte debía buscar la manera de obtener el mayor grado de protección de derechos, afectando en lo más mínimo la separación de poderes. El modo de hacerlo fue cerrar progresivamente ciertas órdenes, pero en el marco de un proceso de deliberación en el que se propició la participación de diferentes actores.

• El criterio de GED es fundamental para determinar si procede levantar el ECI, más aún si se considera que tal declaratoria opera en el marco de una acción de tutela, la cual está orientada por definición a lograr la protección efectiva de los derechos. Lo anterior no quiere decir que los avances en cuanto a la superación de fallas estructurales no sean relevantes para determinar el levantamiento del ECI. Tales avances deben ser valorados, pero por sí solos resultan insuficientes para estimar si el ECI ha sido superado.

• Es importante que la Corte precise un mecanismo de superación del ECI, a través de una suerte de examen en el cual se establezca un derrotero que permita dar mayor claridad al proceso de seguimiento. La Comisión estima que dicho mecanismo debe incluir tanto indicadores de proceso, como de resultado, pero indudablemente estos últimos deben tener un carácter central por las razones ya anotadas.

B. Respecto a la medición de los Indicadores GED. 1. En torno a la base muestral. • El informe presentado por el Gobierno a través del SNAIPD, sobre la situación de los

desplazados incluidos en el RUPD a Diciembre de 2009, presenta sesgos importantes, derivados de la metodología de estimación de los resultados, básicamente por el hecho de no considerar en sus datos la población inscrita en el RUPD con posterioridad al 31 de Mayo del 2008. Esta no es una diferencia menor, como se constata con los datos del SIPOD, donde esta población no incluida en el informe es al menos un 21% del total de la población inscrita en el RUPD.

• El sesgo impacta con alta probabilidad a los indicadores para el año 2010, con respecto

a la población desplazada incluida en el RUPD, de la siguiente forma:

139

- Indicadores de ayuda humanitaria de emergencia, con sub o sobre-estimación dependiendo del indicador específico.

- Indicadores de sostenimiento y estabilidad (identidad, salud, vida, integridad y seguridad personal, trabajo, educación, vivienda, etc.), con sobre-estimación.

• Las comparaciones son en general válidas para la población desplazada inscrita hasta el

31 de Mayo de 2008, pero no para la población desplazada inscrita como un todo. 2. En torno a los resultados de la a medición de los IGED. • El ejercicio de cálculo de IGED que presenta el informe gubernamental estudiado es

aún incompleto. La encuesta no estaba completamente procesada cuando se presentó el informe y de la información incluida en el mismo se desprende que pese a ello es posible comparar estrictamente los indicadores calculados en 2008 con los que se presentan en dicho informe. Sin embargo, hay algunos cambios metodológicos no explicados en el cálculo de indicadores que dificultan la comparación con 2008, en la medida en que en ese año buena parte de los indicadores se calcularon sobre personas, mientras que en 2010 se calculan sobre hogares. Esto lleva a que los datos de 2008 con los cuales se debe comparar para establecer el grado de avance, son distintos de los entregados en el informe del Gobierno Nacional de 2008.

• Derecho a la Identidad: El informe del 1º de Julio de 2010 muestra un avance en la garantía del derecho, al calcular que 95,4% de las personas cuentan con sus documentos de identificación. Surgen, sin embargo, dos dudas: por qué se optó por hacer el cálculo con Registro Civil y no con Tarjeta de Identidad para personas entre 7 y 17 años de edad, y por qué la tenencia de libreta militar se hace para hombres entre 18 y 45 años y no entre 18 y 50 años de edad.

• Derecho a la Educación: El indicador calculado en 2010 establece la proporción de los hogares con personas de 6 a 17 años de edad que asisten a un establecimiento de educación formal a por lo menos 80% de las clases impartidas, sobre el total de hogares con personas de 6 a 17 años de edad. No es el indicador establecido ni el calculado en 2008, que se estimó sobre el porcentaje de personas entre 6 y 17 años de edad. El avance que se reporta indica que en 2010 el 75,8% de los hogares cumplen esa condición. No se calculan los indicadores complementarios del Auto 116.

• Derecho a la Vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal: La Comisión reitera su criterio de que estos indicadores deben tener como fuente de medición la información administrativa de las instancias legales correspondientes y no las encuestas de hogares. Los resultados que presenta el informe del 1º de Julio de 2010, ratifican los problemas de utilizar una fuente no idónea: cuando se recurre a información administrativa, la tendencia no es la misma.

• Derecho a la Alimentación: El informe del Gobierno presenta el resultado del cálculo de dos componentes del derecho: uno, que pretende medir la diversidad y frecuencia en

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el consumo de alimentos a partir de un índice internacional, el Food Consumption Score. El resultado de esta medición es que 90% de los hogares tienen un consumo adecuado de alimentos, sin encontrar diferencias con lo estimado en 2008. El otro indicador sobre percepción de la seguridad alimentaria, calculado con base en la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria, muestra un resultado completamente diferente: sólo el 4,9% de los hogares dicen sentirse seguro en materia alimentaria.

• Derecho a la Salud: Se utilizan dos indicadores: la afiliación a SGSSS, con un resultado de 89% de personas afiliadas y un avance con respecto a 2008, cuando el porcentaje era de 78%. No obstante, es de recordar que una tendencia similar en afiliación se observa también para la población general. De nuevo, debe resaltarse que aumentos en afiliación no implican necesariamente mejoras proporcionales en el acceso efectivo a servicios de salud, como lo muestran las encuestas de la Comisión de Seguimiento. El segundo indicador es el Apoyo psico-social, que reporta que 50% de las personas que solicitaron apoyo psicosocial lo recibieron. No se señala, sin embargo, cuál es el porcentaje de personas que solicitaron efectivamente este apoyo, que suele ser muy bajo, como lo han mostrado encuestas anteriores, tanto del Gobierno como de la Comisión de Seguimiento.

• Derecho a la Subsistencia mínima: Componente Ayuda inmediata: el informe del Gobierno nacional de 1 de Julio de 2010 encuentra un aumento muy elevado en la proporción de hogares que recibieron Ayuda Inmediata, que pasaría de 29,63% en 2008 a 63,56% en 2010. Extraña este aumento tan fuerte cuando, según explica el mismo informe de Gobierno, se está comparando población que en 2008 ya estaba inscrita en el RUPD. Si los resultados son estos, es posible que lo que se esté captando no sea una mejora en la atención, sino más bien un problema serio de los marcos muestrales. En cuanto al componente de Ayuda Humanitaria de Emergencia, el informe mencionado no logra establecer avances. Los argumentos que esgrime bien podrían aplicarse igualmente al caso de la Ayuda Inmediata.

• Derecho a la Vivienda: Muestra un ligero avance aunque claramente insuficiente entre 2008 y 2010, al pasar de 12,41% a 14,95% la proporción de los hogares desplazados que contarían con vivienda digna.

• Derecho a la Generación de Ingresos: El informe recientemente presentado por el Gobierno a la Corte Constitucional, encuentra que la proporción de hogares desplazados por debajo de la línea de indigencia aumentó de 42,9% en 2008 a 46,1% en 2010. Para efectos de comparación baste anotar que en 2009 el 16,4% de la población total del país se encontraba en esta condición. En cuanto al indicador de línea de pobreza, se observa una pequeña mejora, al pasar de 92,4% en 2008 a 90,47% en 2010 el porcentaje de hogares desplazados en pobreza. Cabe señalar que según los datos Dane-DNP, en 2009 cerca del 45,5% de los hogares del país se encontraban por debajo de la línea de pobreza. Lo anterior lleva ratificar una vez más que la población desplazada sigue siendo la más vulnerable entre las vulnerables del país. Además debe tenerse en cuenta

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que dado que la muestra analizada correspondió a hogares inscritos hasta el 2008, es factible que estos indicadores de pobreza e indigencia resulten aún más desfavorables cuando se disponga del análisis con el total de la muestra, en razón de que probablemente los desplazados de los últimos años se encuentren en una situación menos favorable en comparación con los de años anteriores.

C. Respecto a los esfuerzos presupuestales del Gobierno nacional para la atención,

prevención y reparación de la PSD. • El aumento efectivo de los recursos del presupuesto y de la inversión, medido en

términos per-cápita equivale respectivamente a una quinta y a una décima parte de lo mencionado por el Gobierno medido en términos absolutos.

• La magnitud de los aumentos en materia presupuestal, que resultan bastante más reducidos de lo anunciado por el Gobierno nacional, no permite ser optimista acerca de la superación efectiva de la insuficiencia de recursos financieros. El monto de los aumentos de los recursos presupuestales requeridos para los próximos años pone de manifiesto, a no dudar, esta insuficiencia. Por ello la Comisión considera que si bien el Gobierno nacional ha realizado esfuerzos por incrementar los recursos para la prevención y protección, la atención y la reparación de la población desplazada, se está aún lejos de haber superado la insuficiencia de recursos financieros para este propósito.

• El plan financiero presentado por el gobierno para los próximos 10 años carece de

garantías acerca de la canalización efectiva de los recursos programados para la población desplazada, ya que la administración del presidente Uribe no deja recursos comprometidos a futuro para estos fines (vigencias futuras). En esta materia el Gobierno se limitó a incluir dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado a consideración del Congreso de la República, la cifra de $33 billones de pesos del 2010.

• Ha de señalarse como infortunado el hecho de que no se hubiera podido realizar una estimación conjunta entre el Gobierno y la Comisión como se había acordado en la reunión técnica sostenida entre las partes involucradas para intercambiar ideas acerca del documento sobre el Sistema Integral de Corresponsabilidad (SIC) presentado por la Comisión.

• A diferencia de la Comisión, el estimativo del Gobierno no puede calificarse como transparente porque no incluye con detalle la descripción de los supuestos asumidos para la elaboración del costeo y se ofreció presentarlos solo a consideración de la Corte Constitucional si esta corporación lo juzgaba necesario

D. Respecto a la contribución de las ET en la superación del ECI. • Resulta evidente que el Gobierno nacional ha incumplido la orden séptima del Auto 007

de 2009 al no haber diseñado una política que permita involucrar y comprometer efectivamente a las entidades territoriales en la superación del ECI y en el

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aseguramiento del goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Del mismo modo, la conclusión del Gobierno contrasta con la ausencia de un sistema de certificación del cumplimiento de las responsabilidades de los entes territoriales contemplado en la orden décima del auto en referencia.

• Los niveles de inversión per cápita de las entidades territoriales resultan altamente

discrecionales y no parecen responder a criterios técnicos específicos. Además, e l informe del Gobierno no provee la información que permita evaluar los instrumentos y mecanismos de compensación nacional de las asimetrías territoriales.

• La Comisión reitera la necesidad de establecer un Sistema Integrado de

Corresponsabilidad para asegurar la provisión de recursos a las entidades territoriales, particularmente a los municipios, diseñando un sistema de asignación de recursos que tenga en cuenta variables tales como la capacidad fiscal, el índice de necesidades básicas insatisfechas y el índice de presión de la PSD, definido este último como la relación existente entre la PSD y la población total.

• La Comisión de Seguimiento insiste en la necesidad de establecer una reglamentación efectiva del sistema de corresponsabilidad que garantice los recursos para la atención de la PSD en todos los territorios del país y en la necesidad de establecer un sistema de rendición de cuentas a la sociedad a partir de un concepto de Habeas Data Social Territorial.

E. Respecto a las principales políticas públicas sobre desplazamiento forzado. 1. Política de participación efectiva. • A la fecha no hay una política pública completa y coherente que ordene los esfuerzos de

los diferentes actores obligados a concretar condiciones y garantías para materializar el derecho a la participación efectiva de la población desplazada. Las acciones que se han desarrollado son incompletas, dispersas y desarticuladas.

• El cumplimiento de la orden específica de diseñar y concretar un esquema de representación amplio y democrático de la población desplazada está sensiblemente rezagado: sólo se cuenta con una propuesta a pesar de que ha transcurrido cerca de año y medio año de haber sida proferida la orden. Es necesario que a la brevedad posible el gobierno concerte con las OPD un mecanismo efectivo de participación.

• El resultado final es que falta mucho camino para que la población desplazada y las

organizaciones que la representan sean actores relevantes en el diseño, ejecución y monitoreo de la política pública orientada a atender integralmente a las personas y comunidades afectadas por el desplazamiento forzado.

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2. Derecho a la educación de la PSD en el marco de la política de atención. • En el informe del Gobierno nacional sobre garantía del derecho a la educación de la

población desplazada se presenta información sobre acceso de la población desplazada al sistema escolar entre 2004 y 2010. En el caso de educación preescolar, básica y media, se informa un avance significativo en acceso, pero la información presentada:

A) No permite saber qué proporción de niños, niñas y adolescentes desplazados están siendo atendidos por el sistema;

B) No calcula las tasas de cobertura bruta y neta, asistencia, eficiencia y otros indicadores tradicionales del sector para la población desplazada, ni permite tampoco identificar los posibles campos débiles, como pueden ser la educación preescolar o la media.

C) No presenta datos sobre gasto en educación para la población desplazada. • Sobre otras políticas como alimentación escolar, no se ha desagregado la información

para la población desplazada. Lo propio sucede con la inversión en infraestructura educativa.

• En general, la información que presenta el informe es muchas veces de carácter general, y no permite evaluar los avances efectivos en materia educativa para población desplazada.

3. Derecho a la salud de la PSD en el marco de la política de atención. • Como se menciona en el documento de trabajo del Equipo Nacional de Verificación

sobre seguimiento a la situación del derecho a la salud de la población desplazada (de Junio de 2010), la definición de cursos especiales de acción, la puesta en marcha de programas particulares, la atención a los problemas de información y la mejor gestión institucional y territorial, crean condiciones indispensables para avanzar en la solución de los problemas y necesidades de los desplazados. En este contexto, existe aún una brecha importante entre las definiciones normativas y políticas y los resultados, de tal manera que en materia de cobertura, el goce del derecho a la salud no es una realidad aún para una parte importante de la población, e incluso algunos indicadores se mantienen en niveles bajos o tienden a empeorar, lo que indica baja efectividad de los recursos asignados, los programas diseñados y las actividades ejecutadas. Sería conveniente que en un próximo informe se presentara la información de cobertura por regiones.

• En materia de salud, subsisten falencias relacionadas con: a) deficiencias en el

contenido de las políticas en materia de beneficios y recursos, b) restricciones de los beneficios garantizados en el régimen subsidiado que son inferiores al régimen contributivo; c) brecha entre el aseguramiento y el acceso y uso efectivo de los servicios de salud; c) inefectiva respuesta de las actividades y programas a las exigencias de enfoque diferencial y a las profundas, diversas y particulares necesidades de los desplazados, en especial en materia de atención sicológica y siquiátrica especializada y

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en salud sexual y reproductiva; d) ausencia de enfoques integrales orientados a enfrentar el daño en salud y sus causas; y e) limitaciones en el monto de los recursos asignados que sólo permiten atender parcialmente grupos pequeños de la población desplazada.

• Es necesario reiterar la posición de la Comisión de Seguimiento en el sentido de que este servicio no puede continuarse prestando por demanda. No puede olvidarse que la PSD sufrió un trauma de enormes proporciones al haber sido despojada de sus familiares, bienes, comunidades y desarraigada de su territorio.

4. Política de generación de ingresos para PSD. • A partir del Conpes 3616 no es posible establecer cuáles serán los efectos esperados

sobre la población desplazada, cuál será la cobertura de los diferentes programas ni cómo ellos contribuirán el mejoramiento de la situación de ingresos de dicha población. Buena parte de los recursos definidos en este momento se dirigen a la realización de estudios que tal vez contribuyan a la implementación de la política. Los recursos que van a atención de la población “pobre extrema y/o desplazada” se concentran básicamente en la primera estrategia del primer eje, pero no se diferencian los recursos destinados a población en pobreza extrema y a población desplazada, ni se presentan metas de atención.

• Los temores expresados en el momento de la discusión técnica sobre esta política no

eran infundados. Nueve meses después de aprobada la política no se aprecian avances importantes en la implementación. Los problemas señalados sobre especificidad de la política para población desplazada y sobre los necesarios enfoques diferenciales que permitan abordar los problemas específicos de grupos poblacionales especialmente vulnerables continúan vigentes.

• Las acciones que muestran mayor grado de avance son las que provienen de programas que vienen desarrollándose desde hace varios años, como es el caso de los cupos para población desplazada en formación en el Sena o el programa Resa, por ejemplo. No se cuenta con información que permita una valoración siquiera preliminar de impacto sobre los ingresos de la población desplazada.

• En el eje dos, de acceso a activos, que es el eje de la política que más claramente está

dirigido a la población desplazada, los avances registrados son mínimos. La ruta de atención planteada en el Conpes desaparece en una serie de acciones puntuales, desarrolladas por distintas entidades sin que sea posible ver el grado de articulación institucional o de integralidad de la política.

5. Política de vivienda para PSD. • Las estrategias formuladas por el Gobierno no logran abordar el problema estructural de

la vivienda prioritaria, cual es la ausencia de una oferta legal de vivienda, que en las actuales circunstancias de la política está supeditada a las iniciativas del sector privado

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de la construcción, sector que aún no encuentra viable la producción de vivienda prioritaria y especialmente de aquella cuyo valor sea inferior a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).

• La posibilidad de avanzar en la ejecución efectiva de los subsidios de vivienda asignados a la población desplazada no cambiará significativamente, a pesar de los esfuerzos administrativos y organizacionales que realice el Gobierno para la administración de los subsidios asignados.

• La Comisión reitera la necesidad de reformular el programa de subsidios y convertirlo en un plan de viviendas subsidiadas para desplazados, con los siguientes criterios: o El valor del subsidio debe ajustarse al valor de las viviendas de acuerdo a la zona en

la cual se aplique el subsidio, lo cual implicaría elevar a 33,6 smlmv, en promedio, los subsidios asignados en todo el país.

o Intervenir sobre el mercado de producción de la vivienda prioritaria, asumiendo desde el Gobierno la formulación, financiación y contratación de proyectos de vivienda, que permita generar una oferta real y viable para desplazados.

• Solamente en la medida en que el Gobierno observe la necesidad de re-direccionar la

política, pasando de un programa de subsidios de vivienda a un plan de vivienda subsidiada para desplazados, se entenderá la necesidad de una estructura institucional y una normatividad que permitan ejecutar planes y programas de vivienda desde la dirección, planeación y ejecución del Estado.

• El efecto directo en las soluciones habitacionales para desplazados, en la medida en que no se actúa sobre proyectos concentrados de la población objetivo, son reducidos en sus resultados. Las acciones de la política de vivienda del Gobierno, si bien pueden lograr el mejoramiento en la calidad de vida de poblaciones con carencias extremas, tienen poco impacto sobre la población desplazada, que coyunturalmente se localiza en zonas marginales de las ciudades, pero que se caracteriza por un alto grado de volatibilidad, dado que su localización no obedece a una solución habitacional definitiva, sino a una alternativa inmediata de ubicación para la supervivencia.

6. Política de tierras y territorios para PSD. • Frente al estado actual de desarrollo de la política de tierras para población desplazada,

la Comisión de Seguimiento debe señalar a la honorable Corte Constitucional que subsisten graves falencias desde tres puntos de vista básicos: 1) el diseño y lineamientos de la política pública, 2) la pertinencia jurídica de algunos de los desarrollos indicados por el Gobierno nacional como parte de las “metas cumplidas” y 3) los profundos rezagos existentes en materia de implementación, lo cual impide acercarse a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) en materia del derecho a la restitución de bienes, como componente del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del desplazamiento forzado.

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• En el ámbito de los lineamientos de política es importante destacar que subsisten los incumplimientos de órdenes concretas proferidas por la Corte Constitucional en materia de protección y restitución de territorios a comunidades étnicas, realización de un censo de tierras, creación de un mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y los efectos de los abandonos y despojos, entre otros.

• A lo anterior se suman los problemas estructurales en los lineamientos de política dados a conocer por la Comisión de Seguimiento en los informes señalados. Estos problemas guardan relación, entre otros, con: a) horizonte muy extendido en el tiempo para la implementación de la política, b) debilidad en la formulación y articulación de mecanismos de apoyo pos-restitución, c) ausencia de un eje real de acceso a tierras, d) noción restringida del concepto de restitución y e) exclusión de un número significativo de víctimas del mecanismo preferente de restitución.

• La Comisión de Seguimiento concluye, entonces, que pese a la orden de la Corte y los lineamientos de octubre de 2009, aún no existe una política de tierras y territorios para población desplazada. En ese sentido, en el informe del Gobierno se indica que apenas se avanza en un “proceso de ajuste al documento de política” y que la misma se encuentra en un “período de transición”.

• La Comisión de Seguimiento vislumbra en el informe más reciente del Gobierno nacional que en lo referente a tierras y territorios no existen metas cumplidas en materia de restitución, lo cual aleja claramente a la política de tierras de una contribución real a la superación del ECI. Así, de un número aproximado de 52 metas que deberían ser cumplidas antes del 1 de Julio de 2010, el Gobierno nacional da cuenta del cumplimiento parcial de solamente 13.

7. Lineamientos de política de Verdad, Justicia y Reparación para PSD. • Para la Comisión de Seguimiento resulta claro que el Gobierno nacional incumplió lo

dispuesto en el Auto 008 de la Corte Constitucional en relación con la política de verdad, justicia y reparación. A la fecha de elaboración del presente informe no existe siquiera un documento de política definitivo en la materia.

• Las circunstancias descritas en este informe comprometen la permanencia del ECI

desde la base o raíz misma de la política integral para la población desplazada, ya que no se ha incluido, real y adecuadamente dentro de la misma, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas del delito de desplazamiento forzado.

• La política integral para la PSD vista como un todo no ha partido de una determinación

lo más precisa posible del daño que el desplazamiento ocasiona a los derechos de las personas forzadas a desplazarse, lo cual, en criterio de la Comisión de Seguimiento, es un paso previo e indispensable para la formulación de los lineamientos de una política en materia de reparación.

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• La Comisión de Seguimiento insiste en que sin la existencia de una política adecuada que garantice los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, resulta difícil concebir avances significativos en el goce efectivo de derechos, y por tanto, en la superación del ECI, ya que el rasgo distintivo de la población desplazada frente a otras poblaciones desprotegidas, es su condición de víctima.

F. En materia de enfoques diferenciales. 1. Sobre discapacidad, conforme al Auto 006 de 2009. • Para lograr la atención diferencial e integral de la población desplazada en condición de

discapacidad no basta con hacer un planteamiento en este sentido. Para ello es necesario ir más allá de los pronunciamientos y articular realmente políticas y sistemas disímiles, a saber: (1) la política pública de desplazamiento y en particular el SNAIPD; (2) la política pública de discapacidad; (3) el Sistema General de la Seguridad Social en Salud; y (4) el Sistema General de Educación, así como las muy disímiles prácticas de los municipios y los departamentos en todo lo largo y ancho del territorio nacional.

• Entre los problemas que subsisten se encuentran la debilidad en la caracterización de la

población en doble condición, lo cual impide evidenciar y profundizar las acciones diferenciadas dirigidas a la protección de sus derechos. A pesar de los acuerdos realizados en materia de sistema de información, aún no es claro cuándo se van a implementar.

• En materia presupuestal, no se ha diferenciado aún el presupuesto dirigido a atender las

órdenes del Auto 006 de 2009. Finalmente, el proceso de cumplimiento del Auto se ha visto obstaculizado por la falta de coordinación y acción interinstitucional.

2. Sobre mujeres víctimas del desplazamiento forzado, conforme a los Autos 092 y 237 de 2008.

• La política pública de atención a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado es

inexistente de acuerdo con los objetivos trazados por la Corte Constitucional en los Autos 092 y 237 de 2008 que propenden por el goce efectivo del respeto, protección y garantía de los derechos de las mujeres desplazadas. En particular, preocupa la ausencia de una política integral y coordinada de verdad, justicia y reparación con enfoque diferencial de género, que tenga como finalidad enfrentar la impunidad y garantizar el acceso a la justicia y la debida diligencia en la prevención, investigación, juzgamiento, sanción y reparación de las violaciones a los derechos humanos, y en particular de la violencia sexual ocurrida en el contexto del conflicto, ya que constituye el incumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado derivadas del derecho a la justicia, y propicia su reproducción.

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G. En materia de Habeas Data. • El proceso de valoración de la declaración contempla como resultado los status de

incluido, no incluido, excluido y cesado. El documento sobre lineamientos carece de criterios de valoración que describan los aspectos de naturaleza legal y procedimental de los dos últimos estados de valoración.

• La Comisión de Seguimiento considera preocupantes las reiteradas denuncias por parte de autoridades locales de varias regiones del país, en el marco de la realización de las distintas Sesiones Técnicas Regionales, que se refieren a los altos índices de no inclusión de personas que alegan la condición de desplazado.

• Acción Social debe determinar de manera precisa, objetiva y verificable los criterios de cesación del estatus de desplazado. Dichos criterios deben estar incorporados en el instrumento guía sobre lineamientos para la valoración en donde se incluya su sustento jurídico-legal y administrativo.

• En el documento sobre Lineamientos para la Valoración el Gobierno no adopta criterios objetivos de público conocimiento para la valoración de personas desplazadas en años anteriores al 2000. La Comisión reitera que Acción Social debe determinar estos criterios de inclusión, dado que en tales casos la valoración de las situaciones asociadas a la expulsión violenta es de mayor complejidad y se puede prestar para mayores niveles de rechazo injustificado.

• Para la Comisión de Seguimiento, es importante señalar que las causales de rechazo

sobre eventos de desplazamiento por fumigaciones no se refieren únicamente al actor responsable del hecho, sino también por la falta de reconocimiento de las operaciones de fumigación como una causal de desplazamiento forzado. La Comisión considera que Acción Social debe incluir de manera precisa esta causal de desplazamiento en el documento guía sobre Lineamientos para la valoración. De otra parte, es necesario incorporar a la campaña nacional de divulgación mensajes relacionados con el levantamiento de esta restricción que vulneraba los derechos fundamentales de las víctimas de desplazamiento.

• La Comisión de Seguimiento se permite sugerir al Gobierno nacional que se habiliten

varias sesiones de la Mesa de Subregistro contemplada en el Auto 011, para que, en el marco de este espacio, se presenten y realicen las observaciones a que haya lugar sobre el objeto, los conceptos, los instrumentos y la metodología implantadas por la Red Juntos para caracterizar la población desplazada, incluyendo la indígena y la afrocolombiana, tal como se dispuso en los Autos 004 y 005de 2009.

• La Comisión de Seguimiento considera que se deben incluir en el sistema de

información administrado por Acción Social los resultados sobre el número de personas y hogares retornados.

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• La Comisión de Seguimiento observa con preocupación que Acción Social no ha desarrollado la campaña de divulgación en los términos establecidos en el Auto 011 de 2009, y que, por el contrario, ha desplegado una serie de propagandas institucionales dirigidas a informar sobre la misión de la Agencia Presidencial. La Campaña de Divulgación de los derechos de la Población desplazada debe incorporar una estrategia específica de comunicación para los pueblos indígenas, comunidades afro y personas con discapacidad. Frente al particular, Acción Social debe coordinar un trabajo integrado con los Ministerios de Comunicación y Cultura para la divulgación de estos mensajes a nivel nacional y regional.

• La Comisión insiste en la necesidad de adoptar un sistema de indicadores para medir y

verificar los avances en materia de sub-registro. Adicionalmente se reitera que es prioritario definir las líneas metodológicas sobre la medición del subregistro en relación a: 1) Desplazados antes del 2000 y del 2000 al 2008; 2) Desplazados por fumigaciones; 3) Grupos armados sin distinción de su denominación; y 4) Niñas y niños nacidos en hogares después del desplazamiento.

H. Conclusión final. El Informe de Gobierno permite concluir que aún subsiste una acentuada insuficiencia de recursos financiaros para atender las necesidades de la PSD, que el nivel de los indicadores de goce efectivo para la mayoría de los derechos de este segmento poblacional, si bien en algunos casos registra unas leves mejoras, impide afirmar que se ha logrado el goce efectivo de los mismos tal como lo demanda la sentencia T-025, y que se carece aún de las políticas requeridas para garantizar la superación del desplazamiento forzado en Colombia. En estas circunstancias, la Comisión de Seguimiento con toda consideración y respeto, se permite disentir de la solicitud de levantamiento del Estado de Cosas Inconstitucional, formulada por el Gobierno nacional en el informe estudiado. No debe olvidarse que la garantía de recursos financieros suficientes y oportunos para la prevención, protección, atención y reparación de la PSD, y el diseño de políticas públicas adecuadas, idóneas, eficaces y eficientes están íntimamente ligados al goce efectivo de los derechos fundamentales cuyo grado de cumplimiento se refleja en los indicadores establecidos por la Corte Constitucional.

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ANEXOS

Anexo 1.

POBLACIÓN DESPLAZADA Y REGISTRADA EN EL RUPD SEGÚN AÑO DE EXPULSIÓN, RECEPCIÓN Y DECLARACIÓN

Pict

Hogares Personas Hogares Personas Hogares PersonasND 30,904 129,746 2,892 8,232 918 2,859 918 2,859 1997 y anteriores 36,448 164,369 30,222 136,449 3,196 15,978 4,114 18,837

1998 12,937 67,469 15,871 73,524 9,872 43,590 13,986 62,427 1999 20,049 92,318 17,269 76,032 9,601 39,053 23,587 101,480 2000 51,760 261,733 70,017 349,530 60,698 314,221 84,285 415,701 2001 78,117 384,543 84,416 416,331 75,690 381,095 159,975 796,796 2002 94,145 436,875 94,630 440,653 94,210 446,668 254,185 1,243,464 2003 55,127 246,665 55,407 248,318 49,960 229,271 304,145 1,472,735 2004 55,852 229,213 56,629 232,899 53,201 218,560 357,346 1,691,295 2005 61,004 265,950 61,188 266,620 57,981 253,010 415,327 1,944,305 2006 66,408 283,603 66,638 285,805 68,065 295,815 483,392 2,240,120 2007 79,554 328,264 80,153 331,224 86,247 368,170 569,639 2,608,290 2008 76,345 301,817 80,036 315,964 101,655 409,743 671,294 3,018,033 2009 32,231 111,414 35,513 122,398 79,587 285,946 750,881 3,303,979

Total 750,881 3,303,979 750,881 3,303,979 750,881 3,303,979

Bitmap

SUBDIRECCIÓN DE ATENCIÓN A POBLACIÓN DESPLAZADARegistro Único de Población Desplazada - RUPD

TABULADOS GENERALES DE POBLACIÓN DESPLAZADA

Fuente: SIPOD - Fecha de Corte: Diciembre 31 de 2009 Regresar al indice

Personas y hogares desplazados por año de Expulsión, Recepción y de DeclaraciónDECLARACION

AÑO EXPULSION RECEPCION

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Anexo 2.

ANÁLISIS COMPARATIVO DE MUESTRA TOTAL, MUESTRA OBTENIDA HASTA JUNIO 20 Y MUESTRA INCLUIDA EN EL INFORME

Número de Encuestas Número de Hogares Número de HogaresEfectivas - 29 de encuestados al corte utilizadoJunio de 2010 del 20 de Junio en el análisis

ANTIOQUIA 1,062 11.4% 1,089 13.6% 977 13.0%BOGOTÁ 632 6.8% 542 6.8% 514 6.9%BOLÍVAR 409 4.4% 392 4.9% 390 5.2%VALLE DEL CAUCA 402 4.3% 324 4.0% 320 4.3%MAGDALENA 399 4.3% 399 5.0% 396 5.3%SUCRE 375 4.0% 375 4.7% 365 4.9%CESAR 370 4.0% 371 4.6% 357 4.8%CAUCA 365 3.9% 236 2.9% 194 2.6%CÓRDOBA 327 3.5% 327 4.1% 324 4.3%CUNDINAMARCA 322 3.4% 252 3.1% 228 3.0%SANTANDER 320 3.4% 239 3.0% 236 3.1%LA GUAJIRA 318 3.4% 319 4.0% 293 3.9%NARIÑO 318 3.4% 157 2.0% 140 1.9%META 316 3.4% 314 3.9% 305 4.1%CHOCÓ 294 3.1% 254 3.2% 234 3.1%ATLÁNTICO 287 3.1% 287 3.6% 265 3.5%NORTE DE SANTANDER 266 2.8% 255 3.2% 244 3.3%PUTUMAYO 258 2.8% 171 2.1% 162 2.2%CAQUETÁ 227 2.4% 158 2.0% 155 2.1%RISARALDA 225 2.4% 225 2.8% 217 2.9%QUINDIO 221 2.4% 221 2.8% 193 2.6%HUILA 206 2.2% 196 2.4% 187 2.5%TOLIMA 206 2.2% 206 2.6% 182 2.4%CALDAS 203 2.2% 187 2.3% 181 2.4%GUAVIARE 197 2.1% 197 2.5% 174 2.3%ARAUCA 196 2.1% 0.0% 0.0%BOYACÁ 161 1.7% 4 0.0% 4 0.1%CASANARE 153 1.6% 153 1.9% 126 1.7%VAUPÉS 80 0.9% 42 0.5% 28 0.4%AMAZONAS 79 0.8% 49 0.6% 40 0.5%GUAINÍA 79 0.8% 59 0.7% 44 0.6%VICHADA 78 0.8% 23 0.3% 23 0.3%Total general 9,351 100.0% 8,023 100.0% 7498 100.0%

Departamento

Resultado del Trabajo de Campo (por Departamento), al 29 de junio de 2010

152

Anexo 3.

ALGUNAS COMPARACIONES DE GED

SEGÚN AÑO DE DESPLAZAMIENTO

RESULTADOS DE LA II ENV – 2008

Total 2001 y antes 2002 y 2003 2004 y 2005 2006 y 2007 2008Propia con escritura registrada o en arriendo con contrato 13.7 17.6 19 10 4.9 1.9Con un único hogar en la vivienda 89.4 91.3 91.2 85.5 87.7 84.3Con materiales apropiados 73.8 72 76.7 76.1 72.1 71Con todos los servicios domiciliarios (energía, alcantarillado, recolección basuras, acueducto) 49.2 43.9 54.3 54.1 48.1 57.7En zonas que no hayan sido declaradas ni afectadas por 77.5 79.3 78.5 75.4 75.3 71Sin hacinamiento 57 58.2 58.8 54.8 55.6 49.4Al menos 1 de los anteriores indicadores 99.6 99.6 99.7 99.7 99.7 97.2Todos los anteriores indicadores 5.5 7.3 6.7 4.6 1.9 0.5Ninguno de los anteriores indicadores 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 2.8

Fuente: Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, julio de 2008, Comisión de Seguimiento y CID-UN.

CUADRO 8. PORCENTAJE DE HOGARES CON PERSONAS DESPLAZADAS QUE HABITAN EN VIVIENDA TIPO CASA O APARTAMENTO POR CONDICIÓN DE INSCRIPCIÓN EN EL RUPD Y AÑO DEL ÚLTIMO O ÚNICO DESPLAZAMIENTO, SEGÚN INDICADORES DE

TENENCIA Y CONDICIONES DE LA VIVIENDA

Indicadores de las condiciones de las viviendas tipo casa y apartamento

Hogares con personas desplazadas inscritas en el RUPD, que habitan en casa o apartamento por año del último o único desplazamiento

Total 2001 y antes2002 y 20032004 y 20052006 y 2007 2008Solicitaron subsidio del Gobierno Nacional 56.4 58.4 62 64.6 46.8 17Les asignaron el subsidio del Gobierno Nacional 24.8 36.3 32 11.5 4.3 9.2Solicitaron subsidio complementario 29.5 27.9 34.3 25.4 28.2 0Les asignaron el subsido complementario 61.4 61.2 60.4 73.6 42.6Solicitaron los dos subsidios 4.1 5.9 6.8 1.9 0.6 0Les asignaron los dos subsidios respecto alos que 4.5 6.2 6.6 2.2 0.5 0


CUADRO 10. PORCENTAJE DE HOGARES CON PERSONAS DESPLAZADAS POR CONDICIÓN DE INSCRIPCIÓN EN EL RUPD Y AÑO DEL ÚLTIMO O ÚNICO DESPLAZAMIENTO, SEGÚN SOLICITUD DE

SUBSIDIO DE VIVIENDA FAMILIAR, SUBSIDIO COMPLEMENTARIO Y ASIGNACIÓN DE LOS SUBSIDIOS

Solicitud de subsidios de vivienda

Hogares con personas desplazadas inscritas en el RUPD, por año del desplazamiento

153

Total 2001 y antes2002 y 20032004 y 20052006 y 2007 2008Valoración médica 9.1 10.1 9.5 7.6 8.1 9.3Valoración psicosocial 5.1 4.4 5.4 5.5 5.4 6.7Albergue temporal 5.2 5.6 5.7 5.9 3.5 4.8Atención médica de urgencia 6.2 5.6 6.5 6.7 6.2 8.7Medicinas 7.3 7.6 7.2 7.3 6.2 10.6Alimentación 22.5 23.8 25.1 21.9 18.7 18.5Elementos de aseo 16 16.7 17.2 16.5 13.9 12.3Utensilios de cocina 14.8 13.9 15.4 17.2 14.7 10.6Camas/Colchonetas 14.9 14.7 14.8 16.6 14.9 11.2Vestuario (ropa) 3.5 4.5 2.9 3.2 2.6 3.1Alguna 30.6 31.7 32.7 30.1 27.7 26.2Todas 0.4 0.3 0.5 0.8 0.2 0.3Ninguna 69.4 68.3 67.3 69.9 72.3 73.8


CUADRO 27. PORCENTAJE DE GRUPOS FAMILIARES DE PERSONAS DESPLAZADAS QUE RECIBIERON AYUDA HUMANITARIA INMEDIATA, POR CONDICIÓN DE INSCRIPCIÓN EN EL

RUPD Y AÑO DEL ÚLTIMO O ÚNICO DESPLAZAMIENTO, SEGÚN TIPO DE AYUDA

Tipo de ayuda que recibieron

Grupos familiares de personas desplazadas inscritas en el RUPD

Total 2001 y antes 2002 y 2003 2004 y 2005 2006 y 2007 2008Auxilio para arriendo 52.2 40.1 49.0 61.5 69.2 54.2 Cupos escolares 23.8 23.6 25.1 26.0 22.4 16.0 Documentos de indentidad 8.5 9.1 10.3 9.2 5.4 4.9 Capacitación 24.2 21.3 22.9 25.1 30.2 25.0 Vinculación a proyectos productivos 19.4 16.3 15.8 20.9 28.3 14.7 Asistencia y orientación jurídica 5.1 4.9 4.4 5.5 6.4 3.6 Protección 3.9 3.1 3.9 4.4 4.5 5.8 Afiliación a salud 48.1 46.5 49.9 51.6 47.5 41.3 Mercados o bonos alimentarios 63.1 58.2 64.9 67.9 67.5 54.9 Elementos de aseo 46.6 39.6 49.6 53.8 51.5 36.9 Elementos de cocina 44.8 35.5 46.8 52.4 55.0 34.3 Camas/Colchonetas 46.6 39.6 49.6 53.8 51.5 36.9 Alguna 83.2 78.9 84.4 86.7 88.1 75.9 Todas 0.2 0.3 0.1 0.3 0.1 0.6 Ninguna 16.8 21.1 15.6 13.3 11.9 24.1


CUADRO 31. PORCENTAJE DE GRUPOS FAMILIARES DE PERSONAS DESPLAZADAS INSCRITAS EN EL RUPD QUE RECIBIERON AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA POR AÑO DEL ÚLTIMO O ÚNICO

DESPLAZAMIENTO, SEGÚN TIPO DE AYUDA QUE RECIBIERON

Tipo de ayuda que recibieronAño del último o único desplazamiento

154

Total 2001 y antes 2002 y 2003 2004 y 2005 2006 y 2007 2008Consumieron menos de lo que deseaban por falta de alimentos o de 63 62 60.4 64 65.8 69.5Se quejaron de hambre por falta de alimentos o de dinero para 45.6 44.1 42.5 47.6 49 53Dejaron de consumir al menos algún desayuno, almuerzo o comida 50.1 51.3 46.9 50 51.6 50.6Alguno de los anteriores 67.6 67.7 64.4 68.2 69.8 71.7Todos los anteriores 37.3 36.4 34.9 38.6 39.4 41.4Ninguno de los anteriores 32.4 32.3 35.6 31.8 30.2 28.3


CUADRO 53. PORCENTAJE DE PERSONAS DESPLAZADAS POR CONDICIÓN DE INSCRIPCIÓN EN EL RUPD Y AÑO DEL ÚLTIMO O ÚNICO DESPLAZAMIENTO, SEGÚN INDICADORES DE INSUFICIENCIA ALIMENTARIA

Indicadores de insuficiencia alimentaria

Personas desplazadas inscritas en el RUPD

Total 2001 y antes 2002 y 2003 2004 y 2005 2006 y 2007 2008Superior o igual a la línea de pobreza 1.4 1.7 1.4 1.4 1 1.1Superior o igual a la línea de indigencia 17.4 19.4 17.4 16.3 15.7 12.7

CUADRO 99. PORCENTAJE DE HOGARES CON PERSONAS DESPLAZADAS POR CONDICIÓN DE INSCRIPCIÓN EN EL RUPD Y AÑO DEL ÚLTIMO O ÚNICO DESPLAZAMIENTO, SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA E INDIGENCIA POR INGRESOS (CONSIDERA SÓLO LOS

INGRESOS RECIBIDOS POR TRABAJO)

Nivel de ingresos laboralesHogares con personas desplazadas inscritas en el RUPD, por año del desplazamiento


Total 2001 y antes 2002 y 2003 2004 y 2005 2006 y 2007 2008Afiliados al régimen contributivo o al especial 5.8 6.4 6.4 6 4.5 2.6Afiliados al régimen subsidiado 69.4 76.6 73.9 69.3 56.6 39.9Afiliados que no saben el régimen 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0Subtotal de afiliados 75.3 83 80.4 75.3 61.2 42.5Vinculados con carta 19.3 11.7 15.1 20.7 32.2 42Vinculados sin carta 5.6 5.3 4.6 4.1 6.7 15.5


CUADRO 115. PORCENTAJE DE PERSONAS DESPLAZADAS POR CONDICIÓN DE INSCRIPCIÓN EN EL RUPD Y AÑO DEL ÚLTIMO O ÚNICO DESPLAZAMIENTO, SEGÚN EL TIPO DE AFILIACIÓN AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS)

Tipo de afiliación o vinculación al SGSSSPersonas desplazadas inscritas en el RUPD

155

Anexo 4.

RECURSOS DE INVERSIÓN DESTINADOS POR LOS DEPARTAMENTOS PARA ATENDER A LA PSD

TOTAL INVERSIÓN PER CAPITA GOBERNACIONES 143

AÑO 2009

DEPARTAMENTO

NÚMERO TOTAL DE PERSONAS

RECEPCIONADAS POR

DEPARTAMENTO a diciembre 31 de 2009

–Fuente SIPOD-

TOTAL INVERSIÓN EN

PSD 2009 (Millones de

pesos) –Fuente DNP-

TOTAL INVERSIÓN PERCAPITA EN PSD 2009

(Pesos corrientes)

ND 14.926 Na* Na AMAZONAS 864 Nr** - ANTIOQUIA 532.837 91.603 171.916 ARAUCA 38.919 4.245 109.073 ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA 42 Nr - ATLÁNTICO 104.532 866 8.285 BOLÍVAR 188.891 Nr - BOYACÁ 12.987 Nr - CALDAS 40.237 652 16.204 CAQUETÁ 91.995 153 1.663 CASANARE 21.572 Nr - CAUCA 103.084 0 0 CESAR 131.429 3288 25.017 CHOCÓ 102.054 10 98 CÓRDOBA 130.542 Nr - CUNDINAMARCA 75.944 11226 147.819 GUAINÍA 4.434 Nr - GUAVIARE 21.090 3.662 173.637 HUILA 80.455 3.327 41.352 LA GUAJIRA 68.466 Nr - MAGDALENA 216.044 7.417 34.331 META 113.737 14.667 128.955 NARIÑO 134.882 6.329 46.922

143 Este cálculo se realizó dividiendo el total de la inversión que destinaron las gobernaciones en el 2009 para atender a la PSD, sobre el número de personas que han sido recepcionadas en cada uno de los departamentos con corte a diciembre del 2009, según el SIPOD. Al respecto, se podría objetar que, dada la alta movilidad en el territorio que caracteriza a la población en situación de desplazamiento, estos datos podrían no ser exactos. No obstante, hasta tanto no se lleve a cabo un proceso de ubicación geográfica y caracterización del 100% de la personas y hogares desplazados incluidos en el RUPD, este tipo de ejercicios se erigen como los más adecuados para indicar la media correspondiente a la destinación de recursos por persona en el territorio, durante un tiempo determinado.

156

NORTE DE SANTANDER 97.349 Nr - PUTUMAYO 73.220 10 137 QUINDIO 24.088 5.369 222.891 RISARALDA 45.974 132 2.871 SANTANDER 131.298 11.783 89.742 SUCRE 146.584 Nr - TOLIMA 78.284 53.357 681.582 VALLE DEL CAUCA 197.029 1.151 5.842 VAUPÉS 1.844 168 91.106 VICHADA 3.970 46 11.587 TOTAL 3.303.979 219.461 150550 N.D. probablemente no discrimina *No aplica **No reporta

157

Anexo 5.

RECURSOS DE INVERSIÓN DESTINADOS POR LOS MUNICIPIOS PARA ATENDER A LA PSD

TOTAL INVERSIÓN PER CAPITA MUNICIPIOS CATEGORÍA ESPECIAL Y UNO

AÑO 2009

NÚMERO DE PERSONAS

RECEPCIONADAS POR MUNICIPIO

2009

TOTAL INVERSIÓN EN

PSD 2009

TOTAL INVERSIÓN PER CAPITA EN PSD

2009 –Fuente SIPOD- (Miles de pesos) (Pesos corrientes)

MUNICIPIO CATEGORÍA –Fuente DNP- Bogotá D.C Especial 276.647 135.871.594 491.137

Cali Especial 70.207 23.392.938 333.200 Medellín Especial 170.410 34.431.343 202.050

Bucaramanga Especial 40.327 Nr* - Cúcuta Especial 52.105 18.312.498 351.454

Cartagena 1 65.844 1.153.104 17.513 Barrancabermeja 1

42.408 10.044.549 236.855 Manizales 1 9.298 1.547.689 166.454 Palmira 1 5.129 Nr - Pereira 1 28.362 3.724.135 131.307 Yumbo 1 2.916 50.000 17.147

Barranquilla 1 52.424 4.074.259 77.717 Bello 1 17.214 2.617.436 152.053

Envigado 1 1.142 585.912 513.058 Itagüí 1 5.476 1.291.664 235.877

Floridablanca 1 12.294 1.142.991 92.971 Ibagué 1 46.831 5.375.105 114.777

Villavicencio 1 66.352 11.016.052 166.024 Dosquebradas 1 5.647 15.976.717 2.829.240

Girón 1 12.159 105.309 8.661 Piedecuesta 1 6.297 958.671 152.242

TOTAL - 989.489 271.671.966 - *No reporta.

158

Anexo 6.

Actividades en ejecución para la construcción de la política de tierras

a) Estudios para el diseño del marco normativo. Por ejemplo, el programa de compensaciones y reparaciones.

b) Fortalecimiento de las Oficinas de Registro e Instrumentos Públicos.

c) Estudios de áreas homogéneas para la formación y la actualización catastral.

d) Estudios de baldíos de la nación.

e) Creación de centros regionales del Incoder, para la atención a la población desplazada.

f) Acuerdo de compensaciones a través de la permuta y la validación de los requisitos para la titulación de baldíos.

g) Constitución de resguardos para algunos de los pueblos indígenas de que trata el Auto 004 de 2009.

h) Fortalecimiento de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes para la sustanciación de casos de tierras y territorios.

i) Contrapartida del Gobierno Nacional para la financiación de los Proyectos Piloto a los recursos de Cooperación Internacional entregados para el mismo fin.

159

Anexo 7.

Cuestionario dirigido a las entidades públicas para la adecuada formulación de la

política de tierras 1. Para el Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ):

a) ¿Por qué no se ha adoptado la ruta colectiva de territorios étnicos ordenada por la Corte Constitucional en el auto 009 de 2009?

b) ¿Qué se hace para impedir la ocupación y el despojo de indígenas y afrocolombianos frente a iniciativas de actores armados y no armados, legales e ilegales, como el Plan Nacional de Consolidación Territorial y en las que se aplica la combinación de acciones militares y civiles y la puesta en marcha de proyectos agroindustriales, mineros, energéticos y turísticos, así como de las obras de infraestructura vial y fluvial?

c) ¿Cuál es el estado del censo de territorios étnicos ordenado por la Corte Constitucional en sus autos 004 y 005 de 2009, en materia de la situación de dichos territorios (titulación, formalización, saneamiento, ampliación, restructuración, entre otras)?

2. Para la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social).

a) ¿Cómo garantiza Acción Social, como coordinador del Centro de Coordinación de

Acción Integral (CCAI) y de los centros de fusión que en las acciones militares (combates y erradicaciones aéreas y manuales) y civiles (proyectos de desarrollo, proyectos sociales y económicos) no se produzcan el abandono, despojo o compraventas masiva de las tierras de los habitantes de las regiones priorizadas por el CCAI?

b) ¿Por qué no se han realizado declaraciones de desplazamiento en todas las zonas donde se produjeron masacres en el país y por qué se han levantado las declaraciones en municipios como Vista Hermosa, Meta?

c) ¿Qué mecanismos adelanta Acción Social para impedir que en las operaciones (enajenaciones, arrendamientos, etc.) de inmuebles por parte de la Sociedad de Activos Especiales (SAE) se desconozcan los derechos de las víctimas del desplazamiento, y qué mecanismos emplea el SAE para cruzar la información sobre tierras con el Fondo de Reparación de Víctimas, el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de Acción Social, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, La Unidad de Justicia y Paz, el Ministerio del Interior (territorios étnicos) el Ministerio de Ambiente (áreas protegidas) y el registro de bienes

160

despojados a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro en los términos de los decretos reglamentarios de la Ley 975 de 2005?

3. Para la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR)

a) ¿Cuáles son los avances del sistema que permita la interrelación de notariado, catastro y registro, y cuente con la información pertinente del IGAC, Incoder y demás instituciones relacionadas al que hace referencia el artículo 4 del decreto 3391 de 2006?

comisiÓn de seguimiento a la polÍtica … · a. análisis técnico acerca de la base muestral...

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