comisiÓn tÉcnica de rendiciÓn de cuentas - memoria …4 presentación la presente memoria anual...
TRANSCRIPT
ORGANIZACIÓN LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE
DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES
COMISIÓN TÉCNICA DE RENDICIÓN DE CUENTAS
Memoria 2009
Índice
Presentación ................................................................................................................................................. 4
1 Informe de Actividades 2009............................................................................................................... 5
1.1 Antecedentes ......................................................................................................................... 5
1.2 Principales actividades realizadas durante el año 2009 ........................................................ 6
2 Plan de Trabajo y Presupuesto 2010................................................................................................ 11
2.1 Diagnóstico y Orientación del trabajo en el período 2008-2011 .......................................... 11
2.2 Objetivos y resultados esperados de la Comisión ............................................................... 12
2.3 Metas y actividades para el año 2010.................................................................................. 13
2.3.1 Metas....................................................................................................................... 13
2.3.2 Actividades .............................................................................................................. 14
2.4 Presupuesto de la Comisión ................................................................................................ 15
3 Anexos .............................................................................................................................................. 16
3.1 Marco Conceptual sobre la rendición de cuentas ................................................................ 16
3.1.1 Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en
América Latina ........................................................................................................ 16
3.1.2 Marco conceptual de la Rendición de Cuentas....................................................... 30
3.2 Propuesta de Declaración de Principios de Rendición de Cuentas de la OLACEFS .......... 53
3.3 Resultado de la consulta realizada a los países miembros sobre la normativa y la
práctica de la rendición de cuentas...................................................................................... 70
4
Presentación
La presente Memoria Anual forma parte del proceso de rendición de cuentas que sobre su trabajo y los
productos generados durante el 2009, presenta la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas (CTRC).
Además, el documento hace un breve recorrido por la historia de la Comisión desde su creación y
presenta el plan de trabajo para el año 2010, incorporando en su anexo algunos productos importantes
elaborados por la Comisión desde sus inicios.
La CTRC fue creada con el objetivo de sustentar el desarrollo de la OLACEFS en materia de Rendición
de Cuentas, a través del estudio e investigación, cuyos resultados deben expresarse en propuestas
normativas y metodológicas que colaboren al óptimo ejercicio de la función fiscalizadora superior.
Atendiendo este mandato es que se presentan los logros de la CTRC durante el año 2009, donde no sólo
se realiza trabajo de investigación en la materia, sino que de manera innovadora se prepara una
propuesta de Principios de Rendición de Cuentas para la Organización, lo cual constituye un hito en el
ámbito del trabajo de las comisiones y en el ámbito de la temática de la rendición de cuentas, y tiene
como objetivo iniciar un liderazgo en la región de la Organización en esta materia, que representa uno de
los desafíos más importantes de los estados modernos. Una vez aprobada por sus miembros, será de
interés difundirla en organizaciones afines.
Finalmente. este documento fue también remitido a la secretaría Ejecutiva, con fundamento en el artículo
36 del acta constitutiva de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización
Superior (OLACEFS), y se elaboró según la “Guía para la elaboración de planes de trabajo de los
Órganos integrantes de la OLACEFS”.
Rocío Aguilar Montoya Presidenta de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas
Organización Latinoamericana de Entidades de Fiscalización Superior
Informe de actividades 2009
5
1 Informe de Actividades 2009
1.1 Antecedentes
Mediante la resolución número 33 la XV Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS, realizada el 9 de
junio del 2005 en San Salvador, El Salvador, según el acuerdo del XXXIV del Consejo Directivo, se
aprobó la creación de la Comisión de Rendición de Cuentas de la OLACEFS, la cual quedó inicialmente
conformada por las EFS de Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras y Panamá.
En mayo 2006, durante la primera reunión de la Comisión realizada en San José, Costa Rica, se
establecieron sus lineamientos estratégicos y visión dentro del ámbito que enmarca el Plan Estratégico
de OLACEFS. La Comisión de Rendición de Cuentas de la OLACEFS (CTRC) tiene como misión
sustentar el desarrollo de la OLACEFS en materia de Rendición de Cuentas, a través del estudio e
investigación, cuyos resultados deberán expresarse en propuestas normativas y metodológicas que
colaboren al óptimo ejercicio de la función fiscalizadora superior; su Visión es ser una agrupación de
excelencia, capaz de apoyar efectivamente la gestión de la OLACEFS y servir al logro de la misión y
visión de las EFS miembros de ésta.
En octubre 2007, durante la XVII Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS realizada en República
Dominicana, la CTRC presentó un diagnóstico preliminar sobre varias dimensiones de la Rendición de
Cuentas en los países miembros, lo cual definió el rumbo que tendría el trabajo de la Comisión en los
años siguientes. Adicionalmente, en dicha Asamblea, el experto internacional Dr. Enrique Peruzzotti,
expuso sobre la importancia del tema y cómo las EFS forman parte del sistema de rendición de cuentas.
En agosto del 2008 se realizó el primer taller de trabajo en las instalaciones de la Auditoría General de la
Nación, en Buenos Aires, Argentina, cuyo principal objetivo fue formar un lenguaje común en materia de
rendición de cuentas entre las EFS miembros de la Comisión. Este taller contó con la participación de 11
personas, funcionarios de las EFS miembros de la CTRC, incluido el Dr. Peruzzotti, que en esta ocasión
realizó una presentación sobre aspectos conceptuales de la rendición de cuentas, lo cual sirvió de insumo
para la discusión que se llevó a cabo en las sesiones de trabajo. Adicionalmente, cada país miembro
realizó una ponencia que cubrió aspectos como la definición de las atribuciones constitucionales y legales
que tiene la EFS de su país para fiscalizar la Hacienda Pública, las principales actividades que realiza la
EFS en materia de fiscalización, lo que se entiende por rendición de cuentas en su EFS respectiva, las
actividades se han realizado en cada EFS con respecto a la definición de rendición de cuentas y la
transparencia, las actividades dirigidas al público y los medios de comunicación para divulgar los informes
Informe de actividades 2009
6
y también cómo se presentan los informes a las instituciones públicas y el Congreso, entre otros. A partir
del resultado del taller de trabajo, se definieron los aspectos a consultar a los países miembros de la
OLACEFS, en un cuestionario más detallado sobre la aplicación del concepto de rendición de cuentas en
la región.
En Octubre 2008, en la Reunión de los Miembros de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas en el
marco de la XVIII Asamblea General de OLACEFS realizada en Bogotá, Colombia, se presentaron los
resultados obtenidos del trabajo de la Comisión realizado desde su conformación. Adicionalmente, es
importante resaltar que en la mencionada Asamblea, se aprobó la inclusión como miembros de la
Comisión, a Guatemala, Bolivia, Perú y Cuba, alcanzando así un total de 9 miembros.
1.2 Principales actividades realizadas durante el año 2009
De conformidad con las metas planteadas en el Plan de Trabajo del año 2009, a continuación se detallan
las principales actividades realizadas durante el año.
a. Consulta sobre la normativa y práctica de la rendición de cuentas a los países miembros.
La orientación del plan de trabajo de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas (CTRC) para el
período 2008-2011, de conformidad con las conclusiones de una consulta preliminar realizada sobre
el tópico de la Rendición de Cuentas en los países de la región, estableció trabajar para el 2008 el
tema del concepto de rendición de cuentas y para el 2009 en el tema de normativa o marco jurídico
de rendición de cuentas.
De este modo, producto del trabajo teórico sobre el concepto de rendición de cuentas realizado por la
Comisión, en el taller de Buenos Aires en agosto de 2008, se decidió implementar en el 2009 una
consulta más detallada sobre el estado de la práctica de la rendición de cuentas en sus respectivas
dimensiones (información, transparencia, justificación y sanción), así como conocer un poco más
sobre la normativa disponible en los países miembros.
Con base en los elementos teóricos desarrollados por el consultor Enrique Peruzotti en dos ensayos
escritos a solicitud de la Comisión, así como en los resultados del taller técnico realizado en Buenos
Aires en Agosto de 2008 y literatura diversa sobre el tema, se formuló el cuestionario que recopilaría
la información en las dos vertientes anteriormente mencionadas: la normativa y la práctica de la
rendición de cuentas. El instrumento se colocó en una página web mediante la utilización de un
Informe de actividades 2009
7
programa informático de diseño de encuestas, de tal forma que se pudieran obtener las respuestas
de forma inmediata y al menor costo posible.
La comunicación para invitar a los países miembros a participar en la encuesta se remitió vía fax por
parte de la presidencia mediante oficio 2961 del 17 de marzo del 2009 a los países miembros de la
comisión y mediante oficio 2965 al resto de los países miembros de OLACEFS. Los contralores a su
vez designaron a la persona encargada de completar la encuesta, preferiblemente funcionario
conocedor del marco normativo vigente en el país, así como de las prácticas de la EFS y del Estado
en general. Se solicitó la remisión de la encuesta a más tardar el 17 de abril de 2009, sin embargo,
dado que no se obtuvo la totalidad de las respuestas ese día y luego de una serie de recordatorios
vía correo electrónico y telefónicos, se cerró la recepción de formularios el día 22 de mayo de 2009.
Los resultados de dicha investigación quedaron plasmados en el documento denominado: “Resultado
de la consulta realizada en el 2009 a los países miembros de OLACEFS sobre la normativa y práctica
de la rendición de cuentas”, el cual se circuló para observaciones entre los miembros de la CTRC
mediante oficios 8359, 8367, 8371, 8378, 8379, 8384, 8387 del 11 de agosto del 2009.
b. Propuesta de Declaración de Principios de Rendición de Cuentas.
A partir de la acumulación de conocimiento desde la conformación de la Comisión, con base tanto en
los trabajos de investigación realizados y consultorías contratadas sobre el Marco Conceptual de la
Rendición de Cuentas, así como el taller de trabajo realizado en el 2008, se preparó una “Propuesta
de Declaración de Principios de Rendición de Cuentas de la OLACEFS”, lo cual constituye un hito, y
se espera que sirva de insumo para toda la Organización, para efectos de que las EFS como parte
del engranaje del Sistema de Rendición de Cuentas, contribuyan al avance en la materia en los
países de la región.
Las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) juegan un papel clave e ineludible en el proceso de
rendición de cuentas, y tienen un papel fundamental en la construcción del conocimiento ciudadano
de lo que los gobernantes han hecho con el mandato que la sociedad les dio para la efectiva
utilización de los fondos públicos, además de la legitimación de la acción pública.
Las EFS cuentan con herramientas para explicar la gestión de los fondos públicos por parte de las
instituciones y sus jerarcas así como para pedir cuentas y exponérselas al Congreso y los
ciudadanos. Por otra parte, pueden cumplir un rol de liderazgo en la promoción y el fortalecimiento de
la práctica y la cultura de la rendición de cuentas, en virtud de todo lo cual resulta muy importante
fortalecer su independencia, sus recursos y sus capacidades, asimismo, es necesario que lleven a
cabo acciones que les permita convertirse en ejemplo para otras entidades en el campo de la gestión
pública y la rendición de cuentas.
Informe de actividades 2009
8
La propuesta de los principios fue remitida para consulta a los países miembros de la Comisión
mediante oficio DC-0132 del 26 de agosto del 2009, y a partir de ella se realizará una ponencia en la
XIX Asamblea General Ordinaria de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de
Fiscalización Superior (OLACEFS) a realizarse en octubre del 2009, en la ciudad de Asunción,
Paraguay.
c. Página Web CTRC.
La CTRC desarrolló un espacio electrónico para la difusión y el intercambio de información en
materia de rendición de cuentas, donde se ubican todos los documentos de investigación trabajados
en el seno de la Comisión. El portal de la OLACEFS contiene un vínculo a la página de la CTRC, a
saber, http://www.cgr.go.cr/ctrc, la cual reside en los servidores de la Contraloría General de la
República de Costa Rica.
A continuación se muestra el formato que tiene la página web:
Informe de actividades 2009
9
d. Proyecto OCCEFS.
En el marco de la XXXI Asamblea General Ordinaria de la Organización Centroamericana y del
Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OCCEFS) realizada el pasado 30 de octubre de 2008
en San José, Costa Rica, se presentó, por parte de los consultores contratados, el resultado del
Proyecto OCCEFS-Banco Mundial sobre el Cálculo del Índice del estado de la Rendición de Cuentas
de las finanzas públicas para los países miembros, financiado por medio de un apoyo no
reembolsable del Banco Mundial.
Actualmente 4 de los miembros de la CTRC forman parte de la OCCEFS, la cual acordó dar
seguimiento a este proyecto y actualmente se encuentra en la fase de designación de funcionarios
responsables de la actualización y alimentación del sistema en el período actual por parte de los
miembros de OCCEFS.
Informe de actividades 2009
10
Este proyecto estuvo dirigido hacia la investigación y obtención de un modelo de indicadores de
rendición de cuentas para el desarrollo de un índice común de medición del estado de la rendición de
cuentas y un conjunto de indicadores que resulten de utilidad para los propósitos de la organización.
El impacto esperado de este proceso de investigación consiste en el desarrollo de habilidades e
instrumentos para definir y monitorear indicadores y estándares de rendición de cuentas de las
finanzas públicas de los países miembros de la OCCEFS y poder extender paulatinamente las
propuestas obtenidas a los demás países miembros de la OLACEFS por medio de la Comisión
Técnica de Rendición de Cuentas.
Finalmente, es importante acotar, que dado el aumento en el número de miembros de la Comisión
Técnica posterior a la aprobación del presupuesto, no fue posible realizar un taller de trabajo presencial
sobre los temas de la Comisión, sino que se optó por realizar las revisiones de manera virtual, mediante
la remisión de los documentos y recepción de observaciones, sin embargo, para el año 2010 se plantea
un presupuesto que contempla a todos los miembros para efectuar las reuniones técnicas de la Comisión.
Las investigaciones y resultados obtenidos sobre el concepto y marco normativo constituyen un primer
esfuerzo y se estarán actualizando por parte de la Comisión en períodos futuros según proceda.
11
2 Plan de Trabajo y Presupuesto 2010
2.1 Diagnóstico y Orientación del trabajo en el período 2008-2011
En la XVII Asamblea General de OLACEFS, celebrada en República Dominicana en octubre de 2007, se
presentó un diagnóstico1 con el fin de conocer el estado de varias dimensiones asociadas a la rendición
de cuentas, tales como, el concepto de rendición de cuentas, el marco jurídico, la información, la
participación ciudadana, la cultura para rendir cuentas y la participación en otras iniciativas relacionadas
con rendición de cuentas. Se realizó una consulta por medio de un breve cuestionario a todas las EFS
miembros regulares de OLACEFS. El resultado de la consulta fue muy positivo, ya que se obtuvo
respuesta del total de las entidades consultadas.
Del análisis de los resultados, se observó que la definición de un concepto a nivel de cada EFS es un
asunto que se ha trabajado y se tiene alguna definición a nivel institucional, por lo tanto se tiene una base
a nivel regional con la cual empezar a trabajar en OLACEFS con el fin de establecer una definición en
común para todos los países del ámbito de la organización, tema que se trabajó en el año 2008. Sin
embargo hay otras dimensiones o componentes de la rendición de cuentas que se encuentran más
débiles, como son los sistemas de información y la calidad de esa información, así como el marco
jurídico, la participación ciudadana y el tema de la cultura de rendición de cuentas. En términos globales
lo que pareciera estar ocurriendo es que las fases más operativas de la rendición de cuentas, que tienen
que ver con el intercambio de información y justificación de las acciones públicas, cuentan con un
desarrollo moderado en relación con el alcance institucional y conceptual de la rendición de cuentas en
nuestra realidad latinoamericana. Hoy se conoce mejor qué es la rendición de cuentas, pero se percibe
una baja valoración del grado de su implementación, aspectos que se complementaron con los trabajos
que ha realizado la Comisión durante los años 2008 y 2009.
Como se mencionó anteriormente la consulta que se hizo tiene un carácter preliminar sobre el estado de
la rendición de cuentas en cada EFS y su país respectivo; sin embargo dio luces con respecto al camino
que se debe seguir para mejorar el proceso de rendición de cuentas y consolidar el funcionamiento de un
sistema de rendición de cuentas en el futuro.
En los temas jurídicos y de los sistemas de información se deberá hacer un diagnóstico más profundo
para establecer con mayor claridad aquellas áreas y aspectos que se deben fortalecer en cada EFS y
1 Ponencia presentada por la Contraloría General de Costa Rica: “Hacia la Declaración de los Principios de Rendición de Cuentas”, Santo Domingo, República Dominicana, Octubre, 2007.
Plan de Trabajo y Presupuesto 2010
12
determinar las oportunidades de mejora focalizadas para obtener un resultado más efectivo en los
cambios que se hagan.
A pesar de que se han encontrado debilidades en otros aspectos como la cultura para rendir cuentas, la
participación ciudadana y la coordinación interinstitucional, se decidió trabajar prioritariamente en las
siguientes áreas: marco conceptual, marco jurídico, información y sistemas de información. El siguiente
diagrama ilustra el camino de investigación a seguir por la CTRC.
Ilustración 1
Orientación del trabajo en el Período 2008-2011
2.2 Objetivos y resultados esperados de la Comisión
En la Comisión se aspira promover el desarrollo de una administración pública y una sociedad civil
concertadas en torno a los aspectos relevantes sobre lo que debe ser la rendición de cuentas en cada
país, una investigación permanente en relación con los temas del buen gobierno y la rendición de
cuentas como mecanismo que promueva la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y la lucha
contra la impunidad, una experiencia nacional que cada país pueda compartir con los otros países del
continente y a los cuales pueda apoyar en su participación en sistemas similares y un sistema de
rendición de cuentas operando eficientemente y de manera sostenible que coadyuve con la labor de
control superior y fiscalización que dirigen nuestras entidades.
La Misión de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas es sustentar el desarrollo de la OLACEFS en
materia de Rendición de Cuentas, a través del estudio y la investigación y cuyos resultados deberán
expresarse en propuestas normativas y metodológicas que colaboren al óptimo ejercicio de la función
fiscalizadora superior.
Plan de Trabajo y Presupuesto 2010
13
Su Visión es ser una agrupación de excelencia, capaz de apoyar efectivamente la gestión de la
OLACEFS y servir al logro de la misión y visión de las EFS miembros.
Los objetivos que se ha planteado la Comisión de Rendición de Cuentas de la OLACEFS son los
siguientes:
a. Ayudar a las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) a comprender mejor las cuestiones
específicas relativas a la Rendición de Cuentas;
b. Facilitar el intercambio de información y experiencias entre las EFS;
c. Ayudar a los Comités Técnicos Coordinadores a cargo de los temas objeto de debate en las
Asambleas Generales Ordinarias y a preparar las ponencias relativas a la Rendición de Cuentas.
d. Proponer proyectos de investigación a las EFS miembros a partir de sus propias experiencias; y
e. Publicar directrices y otro material informativo para su utilización.
2.3 Metas y actividades para el año 2010
2.3.1 Metas
a. De conformidad con las orientaciones del trabajo del período 2008-2011, a saber, investigar y
desarrollar el tema de la Información y los Sistemas de Información en la Región. El acceso a la
información pública se ha instalado como uno de los más fuertes reclamos por parte de la sociedad civil
dado las dificultades que la ciudadanía generalmente confronta para acceder a información pública de
manera fácil y accesible. Los órganos de control deberán impulsar que la información presentada por las
instituciones y funcionarios publico sea confiable, relevante, clara, accesible, comprensible, completa,
oportuna, útil y pública para el ciudadano, y además, promover un uso intensivo de la tecnología y
novedosas formas de comunicación, no sólo para lograr el acceso a la información sino también para
efectos transaccionales que permitan una gestión pública mucho más eficiente y transparente.
b. A partir de la Declaración de Principios de Rendición de Cuentas de la OLACEFS, plantear para cada
principio una serie de actividades que las EFS puedan implementar para fortalecer la efectiva rendición
de cuentas en cada país.
c. Mantener actualizado y alimentar con nuevos documentos el espacio electrónico de la Comisión
Técnica de Rendición de Cuentas.
Plan de Trabajo y Presupuesto 2010
14
d. Valorar, a partir de la implementación efectiva en el ámbito de la OCCEFS del Índice de Rendición de
Cuentas de las Finanzas Públicas, la eventual aplicación para el ámbito de la OLACEFS.
2.3.2 Actividades
I. Reunión Técnica de Trabajo de la Comisión
a. Taller de trabajo sobre la Información y Sistemas de Información en los países miembros de la
OLACEFS.
b. Taller de Trabajo para el planteamiento de acciones o actividades que coadyuven al avance en la
aplicación de los Principios de Rendición de Cuentas, con base en la presentación previa de la
Declaración de Principios de Rendición de Cuentas y del Resultado de la consulta realizada en el
2009 a los países miembros de OLACEFS sobre la normativa y práctica de la rendición de
cuentas.
c. Revisión del Plan de Trabajo y del Presupuesto correspondiente al año 2011.
d. Valoración de la aplicación en el ámbito de la OLACEFS, del sistema de información para el
cálculo del Índice de Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas preparado en el ámbito del
proyecto OCCEFS-Banco Mundial, y elaboración de un plan de trabajo para su implementación,
luego de la presentación de dicho proyecto.
Participantes: Representantes de las EFS miembros de la Comisión
Fechas: 4 y 5 de marzo 2010, y comunicación electrónica a lo largo del año.
II. Validación de los productos de la CTRC por parte de los Contralores de las EFS miembros
de la Comisión
a. Remisión de los resultados de la Reunión Técnica de Trabajo de la Comisión.
b. Remisión del Plan de Trabajo para el año 2011 para revisión y aprobación.
Participantes: Contralores de la EFS miembros de la Comisión
Fecha: agosto 2010.
Plan de Trabajo y Presupuesto 2010
15
III. Mantenimiento y alimentación del espacio electrónico de la Comisión
Difusión de material de interés e intercambio de información en el sitio web de la Comisión Técnica de
Rendición de Cuentas.
Fecha: Año 2010.
2.4 Presupuesto de la Comisión
4 tiquetes aéreos Suramérica- Costa Rica $6,000
3 tiquetes aéreos Centroamérica - Costa Rica $1,800
1 tiquete aéreo Caribe - Costa Rica $880
Hospedaje (8 per x 3 noches x $120) $2,880
Viáticos (8per x 3 días x $60) $1,440
12 almuerzos-2 días $900
12 cafés con bocadillos por 4 veces para 2 días $600
Papelería $500
Total $15,000
16
3 Anexos
3.1 Marco Conceptual sobre la rendición de cuentas
3.1.1 Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en América
Latina2
En las últimas décadas, la noción de rendición de cuentas se ha instalado como un aspecto central del buen
gobierno. El concepto, se argumenta, expresa uno de los valores centrales de la democracia: que el gobierno
debe someterse a una multiplicidad de controles a fin de asegurar el manejo responsable de los asuntos
públicos. En los últimos años, diversos actores han demandado mayor transparencia y mejores controles sobre
la actividad gubernamentales, desde la sociedad civil al periodismo, de la oposición a los organismos
internacionales. En este sentido, los gobiernos se han visto obligados a aceptar e incorporar dichas demandas
a través de la actualización de los mecanismos de control tradicionales y de la creación de nuevas agencias e
instrumentos de supervisión.
A pesar de la preeminencia alcanzada por el concepto de rendición de cuentas así como del substancial debate
que el mismo ha generado, no existe un consenso unívoco acerca de la naturaleza de la idea de rendición de
cuentas, de su alcance y contribución al gobierno representativo o sobre los distintos tipos de mecanismos de
rendición de cuentas que comúnmente se encuentran en todo régimen democrático. En el caso particular de
América Latina, a la falta de consenso existente se le agrega además la relativa novedad del concepto en una
región en donde el control democrático ha estado mayormente ausente, ya sea por la inestabilidad institucional
que aquejó a muchos de los países del continente así como por la presencia de una tradición democrática
relativamente hostil a la idea de rendición de cuentas. Es en años recientes que el término se ha popularizado,
constituyéndose en una de las principales preocupaciones ciudadanas. El fortalecimiento de las instituciones y
mecanismos de rendición de cuentas se presenta como uno de los mayores desafíos de la etapa de
mejoramiento de la calidad institucional de las nuevas democracias.
1. MARCO CONCEPTUAL DE LA RENDICION DE CUENTAS
¿Qué se entiende por rendición de cuentas?
El concepto de rendición de cuentas esta íntimamente relacionado con la idea de gobierno representativo, y
más en particular, con el proceso de delegación de poder que toda representación supone. Refiere a una forma
especial de vínculo que el poder político establece con la ciudadanía en la llamada democracia representativa a
2 Enrique Peruzzotti. Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales, Universidad Torcuato Di Tella. Ponencia preparada para la XVII Asamblea General Ordinaria OLACEFS, 1 al 6 de octubre de 207, Santo Domingo, República Dominicana.
17
partir de la delegación periódica de poder que los votantes realizan en cada acto electoral. En contraste con los
gobiernos autoritarios o de formas no representativas de democracia, el gobierno representativo combina un
marco institucional de autorización del poder con uno orientado a asegurar la responsabilidad y receptividad
(responsiveness) de los agentes autorizados.
En tanto que la democracia representativa implica la existencia de una distancia entre representantes políticos y
ciudadanos –dado que el pueblo no ejerce directamente el poder sino a través de políticos y burócratas
profesionales-- supone el establecimiento de mecanismos institucionales que aseguren que dicha separación no
resulte en gobiernos irresponsables o totalmente despreocupados de las demandas ciudadanas. Las
instituciones especializadas en rendición de cuentas cumplen por lo tanto un papel central: asegurar que los
gobiernos respondan a los intereses de sus representados. El problema central con el que deben lidiar los
mecanismos de rendición de cuentas es el de cómo regular y reducir la distancia que inevitablemente se
establece entre representantes y representados sin necesariamente eliminar dicha distancia3. Es en este
espacio donde se desenvuelve la política de rendición de cuentas: permitir cierta distancia de las instituciones
representativas con respecto a los mandatos de los representados de manera permitir el ejercicio del liderazgo
político sin que ésta libertad devenga en un gobierno totalmente encapsulado sobre sí mismo o irrespetuoso de
la voluntad popular y de las reglas legales que regulan su operación. La total ausencia de mecanismos de
rendición de cuentas así como un exceso de control conspira contra el buen ejercicio de la representación
política. El dilema que se presenta entonces es cómo lograr el equilibrio adecuado entre la inevitable libertad de
movimiento que supone la libre representación y la supervisión y control de las decisiones y acciones de los
representantes.
El concepto de rendición de cuentas refiere a la posibilidad de obligar a los funcionarios públicos a que informen
sobre y justifiquen acerca de sus decisiones por un lado, y de que puedan, por el otro lado, ser eventualmente
sancionados por sus accionar. La rendición de cuentas es una relación caracterizada por tres aspectos: 1) en
primer lugar, la rendición de cuentas es externa, es decir, supone un acto de control o supervisión por parte de
alguien que no es miembro del cuerpo o agencia sujeta a fiscalización, 2) en segundo lugar, toda rendición de
cuentas supone una interacción o un intercambio bidireccional (la demanda de respuestas, una respuesta, y
eventualmente la rectificación), 3) la rendición de cuentas supone el derecho de una autoridad superior a exigir
respuestas, en el sentido que los que demandan explicaciones lo hacen en función de poseer la autoridad para
hacerlo y para eventualmente imponer sanciones4.
La noción de rendición de cuentas encierra una dimensión legal y una política. La dimensión legal del concepto
hace referencia a aquellos mecanismos institucionales diseñados para asegurar que las acciones de los
funcionarios públicos estén enmarcadas legal y constitucionalmente. La separación de poderes, el
3 Hanna Fenichel Pitkin, El Concepto de Representación, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985 4 Richard Mulgan, Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies, London, Palgrave, 2003
18
establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos al interior del estado, el reconocimiento de garantías y
derechos fundamentales son algunos de los mecanismos clásicos orientados a limitar la arbitrariedad del poder
del estado. El marco legal-constitucional divide al estado en una serie de jurisdicciones legales rigurosamente
circunscriptas. Los derechos fundamentales, por otra parte, actúan como mecanismos de delimitación entre
sociedad civil y estado y de protección de la autonomía de la sociedad civil. Ambas estructuras legales
requieren de agencias de rendición de cuentas que supervisen su efectivo cumplimiento y que intervengan en
aquellos casos en que exista violación del debido proceso o de la legalidad. Las agencias de control de la
legalidad se ocupan precisamente del problema de cumplimiento de las normas legales y de los procedimientos
administrativos. Para que la dimensión legal de la rendición de cuentas se efectivice es necesario que existan
agencias estatales con capacidad efectiva de fiscalización y de sanción. Estas agencias pueden ser oficinas
funcionalmente especializadas en el ejercicio de la rendición de cuentas (Contralorías, Auditorias, Tribunales
Administrativos, Defensorías, etc.) o instituciones cuya actividad principal no es la rendición de cuentas, puesto
que cumplen una variedad de funciones, pero que sin embargo intervienen en el mantenimiento de los
procedimientos constitucionales y garantías legales (Congreso y Poder Judicial).
La dimensión política del concepto refiere, en cambio, a la capacidad de la ciudadanía para hacer que las
políticas gubernamentales reflejen sus preferencias. Un gobierno rinde cuentas si los ciudadanos poseen
mecanismos efectivos de hacer escuchar sus demandas y de sancionar a aquellas administraciones que hacen
oído sordo a sus reclamos políticos. Usualmente se asume que las elecciones son la institución por excelencia
para este tipo de control. Ellas proveen un mecanismo de señalamiento de las preferencias del electorado que
regularmente permite responsabilizar a los gobiernos por sus actos, obligando a irse a aquellos que se
considera no actuaron en defensa de los intereses de los votantes o reeligiendo a aquellos que sí lo hicieron5.
Sin embargo, el gobierno representativo requiere también el cultivo de otras formas de vínculo entre ciudadanos
y política: es aquí donde entra en escena el concepto de sociedad civil, pues la misma aparece como una arena
en donde surgen una multiplicidad de acciones independientes destinadas a influenciar o controlar el gobierno a
lo largo del período representativo.
Sin desmerecer la importancia del mecanismo electoral en el funcionamiento del gobierno democrático, varios
autores han señalado que las elecciones son un mecanismo muy rudimentario de señalamiento, pues el voto
hacia un gobierno no indica específicamente cuáles de las innumerables decisiones que ha tomado una
administración a lo largo de su período esta premiando y cuáles castigando6. La sociedad civil, en cambio,
permite desarrollar entre elecciones una variedad de iniciativas que establecen formas de señalamiento
específicas sobre diversos aspectos del quehacer gubernamental. A través del desarrollo de campañas
5 Bernard Manin, Los Principios del Gobierno Representativo, Madrid, Alianza Editorial, 1998 6 Para una evaluación reciente (y relativamente escéptica) del papel de las elecciones como mecanismo de rendición de cuentas ver Adam
Przeworksi, Susan C. Stokes, and Bernard Manin, (Eds.), Democracy, Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University
Press, en especial introducción y capítulo I.
19
destinadas a llamar la atención de la opinión pública y de los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil
pueden generar apoyo de causas que hasta el momento habían sido ignoradas por la sociedad política. En este
sentido podemos concebir a la sociedad civil como una caja de resonancia de demandas y discursos que sirven
como sensores que permiten al sistema político auscultar el estado de ánimo y las preocupaciones presentes
de sus representados. De esta forma, la sociedad civil provee una arena de señalamiento de demandas
complementaria a que establecen las elecciones7.
¿Qué funciones cumple la rendición de cuentas?
1. Generalización de confianza social en la democracia. La democracia representativa supone una serie de
mecanismos y herramientas de control de la gestión pública que le proveen al ciudadano un reaseguro
institucional contra eventuales acciones inescrupulosas o poco responsables por parte de funcionarios públicos.
Agencias de control estatal como las cortes, las auditorias, las controlarías, las defensorías, las fiscalías, etc.
aseguran al ciudadano que en caso de que la confianza que los mismos han depositado en sus representantes
se vea traicionada por parte de funcionarios corruptos o inescrupulosos, se activarán procedimientos orientados
a investigar y sancionar a los responsables. La presencia de mecanismos de rendición de cuentas sólidos y
efectivos es crucial para generalizar confianza social en la democracia.
La democracia representativa descansa pues en una delicada combinación de confianza y desconfianza: es
necesario lograr un equilibrio entre cierto umbral de desconfianza y confianza pues tanto un exceso ya sea de
confianza o de desconfianza ciudadana en las instituciones representativas pueden ser perjudiciales para la
democracia. Ciertas formas de democracia, por ejemplo el populismo, se basan en un exceso de confianza de
ciertos sectores de la población en las cualidades personales de un líder. De manera similar, la presente
discusión acerca del carácter delegativo o hiper-presidencialista de algunos de los regimenes del continente
pareciera también subrayar un exceso de confianza de los electores en las capacidades de la figura
presidencial en detrimento de otras instancias institucionales que inevitablemente afecta el buen gobierno8. Por
otro lado, la democracia se debilita si se propaga en la ciudadanía un generalizado escepticismo hacia la clase
política, como ha sucedido hace unos años en Argentina9. La democracia requiere de la generalización de un
mínimo de confianza ciudadana en sus instituciones y agentes. ¿Cómo se establece dicha confianza? Varios
autores han señalado a los mecanismos de rendición de cuentas como una pieza central para propagar
confianza ciudadana en las instituciones.
7 Para una discusión mas amplia de la importancia de complementar los mecanismos ciudadanos con espacios de participación ciudadana,
ver Enrique Peruzzotti, “Aportes del Control Social en la Modernización del Estado,” en Procesos de Control Estratégico, Bogotá, 2007 8 Guillermo O´Donnell es quizá el autor que mas ha enfatizado este rasgo problemático de algunos regímenes democráticos de la región.
Ver, Guillermo O´Donnell, “Delegative Democracy,” en Journal of Democracy, volumen 5, número 1, 1994. 9 Enrique Peruzzotti, “Demanding Accountable Government: Citizens, Politicians and the Perils of Representative Democracy in Latin
America,” en Steve Levitsky y Victoria Murillo (editores), Argentine Democracy: The Politics of Institutional Weakness, University Park,
Pennsylvania State University Press, 2005.
20
Las agencias de control representan, como lo ha señalado Guillermo O´Donnell, la “institucionalización de la
desconfianza,” es decir, el establecimiento de reaseguros institucionales que actúan en el eventual caso de que
la confianza que el ciudadano ha depositado en cierto funcionario o político se vea traicionada. De esta
manera, la democracia representativa permite la generalización de la confianza de los ciudadanos en sus
funcionarios e instituciones pues los mismos saben que incluso en el caso de que sus elecciones no hayan sido
acertadas, el sistema le provee sus propios seguros institucionales contra eventuales acciones inescrupulosas
por parte de agencias o funcionarios públicos. En ausencia de efectivas herramientas de control que permitan
encuadrar las acciones de gobierno dentro de las normas del debido proceso, la eficiencia y la legitimidad del
estado se debilitan. El estado es percibido por la población como una institución colonizada por intereses
particulares que capturan determinados sectores del mismo, distorsionando su lógica institucional así como la
orientación de las políticas públicas. Los déficit de control se traducen inevitablemente en una gestión estatal
deficiente que alimenta el desencanto ciudadano con el desempeño de la democracia.
2. Institucionalización de Mecanismos de Señalamiento. Tanto los mecanismos de rendición de cuentas
políticos y legales actúan como una red de señalamiento que permite corregir y mejorar políticas públicas y
prácticas institucionales, ya sea desplazando o sancionando a funcionarios que incurren en comportamientos
reñidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicación que permiten a los centros de toma de
decisión tener una mas adecuada comprensión de las demandas y necesidades de la población. La existencia
de canales de rendición de cuenta aceitados actúa como mecanismos inmediatos de señalamiento que
permiten a un gobierno corregir comportamientos o políticas sin tener que esperar al veredicto electoral. No
debe simplemente reducirse la función de la rendición de cuentas a una mera fiscalización formal sino que debe
verse como una manera de institucionalizar procesos de toma de decisiones más transparentes y reflexivos que
invariablemente se traducen en políticas y decisiones públicas de mayor calidad.
2. LAS ENTIDADES DE FISCALIZACION SUPERIOR (EFS) Y LA RENDICION DE CUENTAS
Las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) son engranajes cruciales del sistema de controles clásicos intra-
estatales. El objetivo de dicho sistema es el fiscalizar que las acciones de gobierno se ajustan a los
procedimientos prescriptos. Guillermo O´Donnell, empleando una metáfora espacial ha denominado a la red
estatal de agencias de control como mecanismos de rendición de cuentas horizontales10. Las agencias
horizontales, argumenta O´Donnell, son aquellas que tienen como objetivo prevenir, corregir, o sancionar actos
de ilegalidad por parte de otras agencias del estado. Dentro de las instituciones de control horizontal, el autor
distingue entre instituciones horizontales de balance y asignadas. Las primeras, O´Donnell argumenta, están
integradas por los tres poderes del estado y se encargan de preservar la limitación de jurisdicciones entre ellos,
10 Guillermo ODonnell, “Horizontal Accountability: The Legal Institutionalization of Mistrust,” en Scott Mainwaring y Christopher Welna (Eds.),
Democratic Accountability in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, capítulo 2.
21
de manera de asegurar un relativo equilibrio entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. El segundo tipo
de agencia horizontal, continúa O´Donnell, son las asignadas y tienen como función el supervisar, prevenir,
desalentar o sancionar acciones reñidas con la legalidad o el debido proceso por parte de funcionarios públicos.
Las agencias asignadas surgen como un complemento al sistema de pesos y contrapesos, a fin de cubrir
ciertas deficiencias del sistema de balance. Una primera limitación de las agencias de balance, sostiene
O´Donnell, es que son intermitentes y reactivas, es decir, intervienen ex post facto, frente a transgresiones ya
producidas11. Una segunda limitación de las agencias de balance es que los conflictos entre poderes suelen ser
dramáticos y políticamente costosos12. Las agencias asignadas se distinguen, según este autor, de las de
balance en dos aspectos: en primer lugar, en que ejercen su tarea de control de manera continúa y proactiva
pues esa es su función principal. Estas agencias están fundamentalmente orientadas a evitar potenciales actos
de corrupción o transgresiones de procedimiento. Las EFS son los garantes de que los funcionarios y la
burocracia estatal se atengan a las disposiciones legales vigentes. En este aspecto, cumplen un papel central
de verificación a fin de determinar el cumplimiento por parte de agentes públicos de los procedimientos y
normas que regulan su actividad. A diferencia de las agencias de balance, los organismos asignados han sido
especialmente diseñados para cumplir su misión de contralor, es decir, estan funcionalmente especializados en
tareas de fiscalización y por lo tanto su éxito se medirá en relación a su capacidad de desalentar o no acciones
ilegales por parte de funcionarios públicos.
En segundo lugar, el accionar de las agencias asignadas se basa en criterios profesionales y no políticos,
donde la profesionalización y las capacidades técnicas de sus miembros juegan un papel determinante en
establecer la credibilidad de las mismas y en asegurar su buen funcionamiento. Asimismo, su carácter apolítico
permite restarle dramatismo a sus decisiones, y por ende evitar la generación de costosos conflictos políticos13.
Es por esto que el imperativo de profesionalización y de actualización técnica esta siempre presente en este
tipo de instituciones. La creación de la OLACEFS es testimonio de ello. En cierta manera, la legitimidad y
eficiencia de las mismas se garantiza a través del establecimiento de concursos idóneos y de una carrera
meritocrática de manera de asegurar su autonomía e independencia con respecto a los poderes políticos de
turno. Por otro lado, la capacitación y actualización técnica representa un imperativo para las mismas.
Estas agencias, sin embargo, son parte de una red más amplia de rendición de cuentas y por lo tanto,
dependen no solamente de sí mismas sino también del funcionamiento coordinado y convergente de toda una
red de instituciones.14 La rendición de cuentas no puede ser analizada en términos de agencias aisladas sino
11 Guillermo O´Donnell, “Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones,” en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.),
Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002, capítulo 4, p. 92 12 Ibid., p. 92 13 Ibid, p. 92 14 Guillermo O´Donnell, Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones, en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.),
Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002, capítulo 4, p.89.
22
que su efectividad depende de una compleja red de instituciones que debería, en principio, operar de manera
convergente y coordinada. El diseño institucional asume que los distintos tipos de agencia de control horizontal
funcionan complementariamente. El análisis del estado de la rendición de cuentas en cada caso nacional
deberá tomar como punto de partida una perspectiva relacional sobre el control, donde el tema de las
interrelaciones entre diversas agencias y mecanismos aparece como un aspecto central a la hora de evaluar el
buen funcionamiento del sistema de control intraestatal u horizontal.
En síntesis, una evaluación adecuada acerca del funcionamiento presente de las EFS deberá tener en cuenta
tres dimensiones:
a) en primer lugar, un análisis del modelo de gestión de la institución y del grado de profesionalización y de
actualización alcanzado por cada agencia,
b) en segundo lugar, su interrelación con otras agencias horizontales, es decir, cómo se inserta en una red más
amplia de rendición de cuentas y que nudos críticos se le presentan a dicha red que evitan su normal
funcionamiento,
c) en tercer lugar, la relación e interacción de las EFS con otros actores que, si bien no son parte constitutiva de
la red de mecanismos horizontales de control, no pueden ser soslayados de un análisis comprensivo sobre el
estado de rendición de cuentas en cada país. En particular, es importante analizar las vinculaciones que se
establecen entre las EFS y actores de la sociedad civil que promueven una agenda de mejoramiento de la
calidad institucional de los mecanismos de rendición de cuentas. Este será el foco de la última sección de esta
ponencia. Antes de analizar las posibles articulaciones entre mecanismos y participación ciudadana y EFS,
analizaremos cómo se inserta la contraloría social en la actual agenda de rendición de cuentas
3. AMPLIANDO LA AGENDA DE RENDICION DE CUENTAS: SOCIEDAD CIVIL Y CONTROL
GUBERNAMENTAL
Si bien la atención inicial en los debates sobre rendición de cuentas estaba centrada exclusivamente en la
operación de mecanismos horizontales, en años recientes se ha ido ampliado la discusión para incluir otras
formas de control vertical. ¿A que refiere el término de rendición de cuentas vertical? ¿Qué es lo que lo
distingue de los mecanismos horizontales? Las formas de rendición de cuentas vertical suponen la actividad de
un actor externo al estado; es decir, enfatizan la importancia de desarrollar el sistema de controles más allá de
los clásicos mecanismos intra-estatales. Por lo general, la literatura distingue un control externo clásico y
paradigmático: las elecciones. Gran parte de la teoría democrática esta predicada en la importancia del
mecanismo electoral como principal forma de control de los representantes por parte de los representados.
Existe, sin embargo, bastante desacuerdo acerca de la efectividad de las mismas como herramientas control
ciudadano. En años recientes se han desarrollado una serie de argumentos tendientes a señalar las distintas
23
limitaciones que hacen que las elecciones sean inadecuadas como mecanismo de rendición de cuentas.
Paralelamente, han surgido en varios países de la región espacios no electorales de comunicación entre
ciudadanos y sistema político. Presupuestos participativos, audiencias públicas, consejos sociales, son algunas
de las novedades que se han aparecido en el horizonte político de muchas de las nuevas democracias
latinoamericanas con el objetivo de mejorar la receptividad del sistema político a las demandas y
preocupaciones ciudadanas. Si bien las elecciones o los nuevos espacios de interacción entre representantes y
representados pueden ser útiles para mejorar la dimensión política de la rendición de cuentas, no nos dicen
mucho acerca de la potencial participación de la sociedad civil en el perfeccionamiento de la dimensión legal del
control gubernamental.
¿De que manera puede la sociedad civil contribuir al buen funcionamiento de las instituciones democrático-
representativas? ¿Qué aporte puede hacer la sociedad civil a la agenda de mejoramiento de los mecanismos
políticos y legales de rendición de cuentas? La sociedad civil puede mejorar la relación entre representantes y
representados a través del mejoramiento de los mecanismos de rendición de cuentas en sus dos dimensiones,
legal y política. En primer lugar, la sociedad civil instala nuevas voces y preocupaciones en la agenda pública,
estableciendo temas y demandas que están mayormente ausentes de la agenda del sistema político. Asimismo,
la sociedad civil puede expresar una visión crítica de las políticas públicas y de la legislación existente y
proponer políticas alternativas. En segundo lugar la sociedad civil puede constituirse como un actor informal de
control de la legalidad de las acciones de gobierno. A través de la denuncia de hechos de ilegalidad, sea la
violación de derechos humanos o casos de corrupción gubernamental, la sociedad civil puede aparecer como
un importante complemento de los mecanismos formales de control del poder político.
El primer tipo de actividades e iniciativas giran alrededor de la dimensión política de la rendición de cuentas. La
dimensión política de la rendición de cuentas refiere a la capacidad que tiene la ciudadanía a hacer que las
políticas públicas reflejen las demandas y preferencias de la sociedad. Las elecciones muchas veces aparecen
como la institución central para llevar adelante dicho tipo de control. Ellas proveen un mecanismo de
señalamiento de las preferencias del electorado que regularmente permite responsabilizar a los gobiernos por
sus actos, obligando a irse a aquellos que se considera no actuaron en defensa de los intereses de los votantes
o reeligiendo a aquellos que sí lo hicieron. Sin desmerecer la importancia del mecanismo electoral en el
funcionamiento del gobierno democrático, varios autores han señalado que las elecciones son un mecanismo
muy rudimentario de señalamiento pues el voto hacia un gobierno no indica específicamente cuáles de las
innumerables decisiones que ha tomado una administración a lo largo de su período esta premiando y cuáles
castigando.
La sociedad civil, en cambio, permite desarrollar entre elecciones una variedad de iniciativas que establecen
formas de señalamiento específicas sobre diversos aspectos del quehacer gubernamental. A través del
desarrollo de campañas destinadas a llamar la atención de la opinión pública y de los gobiernos, organizaciones
de la sociedad civil pueden generar apoyo de causas que hasta el momento habían sido ignoradas por la
24
sociedad política. En este sentido podemos concebir a la sociedad civil como una caja de resonancia de
demandas y discursos que sirven como sensores que permiten al sistema político auscultar el estado de ánimo
y las preocupaciones presentes de sus representados. De esta forma, la sociedad civil provee una arena de
señalamiento de demandas complementaria a que establecen las elecciones. Por otra parte, se han
desarrollado en varios países de la región espacios de encuentro entre estado y sociedad civil que permiten
mejorar la comunicación entre ciudadanos y sistema político y por ende mejorar la calidad de las políticas
públicas. Los presupuestos participativos, los consejos sociales, las audiencias públicas, etc. son algunas de los
espacios de participación institucionalizada que se han introducido en distintos niveles de gobierno.
El segundo tipo de actividades apunta a mejorar la dimensión legal del concepto de rendición de cuentas. Hay
un conjunto de iniciativas que la sociedad civil desarrolla que no busca cuestionar el contenido de las políticas
públicas de determinado gobierno sino simplemente supervisar que las acciones y decisiones gubernamentales
se ajustan al debido proceso y respetan las garantías constitucionales. Estas formas específicas de
intervención de la sociedad civil han sido conceptualizadas como política de rendición de cuentas social15. ¿A
que refiere la noción de accountability social? El concepto de rendición de cuentas o accountability social hace
referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas alrededor de demandas de
accountability legal. El término engloba a un conjunto de iniciativas ciudadanas que buscan denunciar déficit de
desempeño, perfeccionar o activar a aquellas agencias horizontales que supervisan la legalidad y o
constitucionalidad de los actos de gobierno.
La demanda de rendición de cuentas por parte de importantes sectores ciudadanos es una de las saludables
novedades que trajo aparejado el último proceso de democratización regional. Dichas iniciativas van desde
protestas puntuales en demanda de justicia para casos concretos donde se sospecha las autoridades judiciales
están siendo presionadas por las autoridades políticas a fin de evitar un proceso que pueda poner en el tapete
responsabilidad estatal en la comisión de actos ilegales hasta el establecimiento de organizaciones ciudadanas
altamente profesionalizadas y especializadas que desarrollan programas y campañas concretas en pos del
mejoramiento de determinado aspecto de la gestión estatal. Esta nueva forma de política que surge en el
espacio de la sociedad civil engloba una amplia variedad de formas de acción colectiva y de activismo cívico
que a pesar de su heterogeneidad comparten una común preocupación por mejorar el funcionamiento de las
instituciones representativas a través del fortalecimiento de los mecanismos de control de la legalidad de los
funcionarios públicos. Estos actores representan un subgrupo, algunas veces relativamente minoritario, del
entramado asociativo global de las sociedades latinoamericanas que se establece como un actor más de un
sistema de rendición de cuentas ampliado.
15 Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.), Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias
Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002; Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.), Enforcing the Rule of Law. Social
Accountability in the New Latin American Democracies, PittsburgH, PittsburgH University Press, 2006.
25
4. ¿COMO PUEDEN LAS EFS ARTICULARSE CON LAS NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACION
CIUDADANA?
Como señaláramos en la sección anterior ha surgido una saludable preocupación ciudadana por la calidad y el
desempeño de los mecanismos de control estatal. Dicha preocupación se ha traducido en una serie de
campañas, denuncias, e iniciativas dirigidas a llamar la atención sobre diversos aspectos del quehacer de los
organismos de control horizontales. Dada la extrema diversidad de los temas que movilizan a la sociedad civil y
a la heterogeneidad de los actores sociales movilizados, las iniciativas de accountability social no están
centradas en un solo tipo de agencia horizontal sino que abarcan tanto a las agencias de balance como a las
asignadas. Obviamente, el poder judicial y el legislativo concentran una gran cantidad de reclamos. Existen una
multiplicidad de organizaciones que desarrollan programas de monitoreo del actuar legislativo y judicial. En
años recientes, por ejemplo, organizaciones ciudadanas han establecido numerosas iniciativas orientadas a
supervisar el desempeño del poder legislativo en diversos niveles. Es una práctica extendida el generar fuentes
informativas autónomas y cívicas acerca de las actividades y efectividad tanto del congreso como de la justcias.
Varias ONG realizan por ejemplo un seguimiento del modo de votación de legisladores en determinados temas.
También existen programas de monitoreo de la evolución del patrimonio personal de magistrados o legisladores
así como se desarrollan auditorías sociales autónomas acerca del estado del sistema judicial en determinado
país.
Las agencias de balance no solamente se presentan como un objeto de supervisión sino que en muchos casos
son vistas como recursos importantes para combatir la corrupción o controlar conductas reñidas con la legalidad
por parte de funcionarios públicos. En Brasil, por ejemplo, se ha dado un notorio uso de los mecanismos de
control legislativo –en este caso comisiones de investigación parlamentaria—por parte de actores civiles.16 En
varias sociedades la ciudadanía ha recurrido masivamente al poder judicial para que procese sus reclamos o
proteja derechos que se consideran amenazados o abiertamente negados17. En ciertos casos, como ser en
Argentina, Brasil o Colombia, la movilización legal de la ciudadanía alcanza cifras sustanciales. Luego de la
incorporación a la constitución de 1991 del derecho de amparo, la sociedad civil colombiana hizo un masivo uso
16 Ver el análisis del uso de las comisiones parlamentarias de investigación que ha hecho la sociedad civil brasileña en Ana Tereza Lemos-
Nelson y Jorge Zaverrucha, Multiple Activation as a Strategy of Citizen Accountability and the Role of the Investigating Legislative
Commissions, en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (Eds.), Enforcing the Rule of Law. Social Accountability in the New Latin American
Democracies, Pittsburgh, Pittsburgh University Press, 2006, capítulo 4. 17 Sobre el fenómeno de la creciente judicialización de los reclamos sociales en la región véase, Rosangela Batista Cavalcanti y Maria
Teresa Sadek, “El impacto del Ministerio Publico sobre la democracia brasilera: el redescubrimiento de la ley” en Enrique Peruzzotti y
Catalina Smulovitz (eds.), Controlando la política, op. cit., pp.169-191; Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Manuel
Cunha Melo y Marcelo Burgos; Ajudicializacao da política e das Relacoes Sociais no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 1999, pp. 48-70;
Sobre el uso del derecho de interés publico por parte de la sociedad civil ver Mary McClymont y Stephen Golub (eds.) Many Roads to
Justice (The Ford Foundation: 2000; Felipe Gonzalez y Felipe Viveros Ciudadanía e Interés Público, Santiago: Cuadernos de Análisis
Jurídico. Facultad de Derecho Universidad Diego Portales: 1998; Felipe Gonzalez Morales Las Acciones de Interés Público, Santiago:
Cuadernos de Análisis Jurídico. Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, 1997.
26
de dicho instrumento. Se calcula que el número de amparos elevados al poder judicial en los primeros cinco
años superaba los 200,000. Las restricciones impuestas a las cuentas bancarias por el denominado corralito
financiero bajo el gobierno de De La Rua también generaron una explosión de amparos por parte de los
ahorristas damnificados, llegando a sumarse a fines de 2002 más de 140,000 amparos.
Las agencias horizontales asignadas, si bien han recibido menor atención que el legislativo y el ejecutivo,
también han sido fruto de interés de la sociedad civil. Algunas de ellas se han posicionado como importantes
receptores de demandas o quejas, como es el caso de las defensorías en varias de las democracias de la
región. En los otros casos, las agencias son objeto de escrutinio de sectores muy específicos y
profesionalizados de la red asociativa de las sociedades civiles de la región.
La aparición de una política de accountability social introduce un nuevo actor y una novedosa forma de
rendición que cuentas que abre nuevas posibilidades de interacción y colaboración entre la ciudadanía y las
EFS. En este sentido, se abre un fructífero campo de investigación y de trabajo tendiente a desarrollar formas
productivas de articulación entre las agencias asignadas horizontales y las iniciativas de accountability social.
¿De que manera puede contribuir el control social a dicha agenda de mejoramiento institucional de los sistemas
horizontales de control? ¿Qué es lo que puede aportar el control social a los actuales esfuerzos de renovación
y fortalecimiento de los sistemas de control estatales? ¿De forma puede dicha interacción fortalecer el
desempeño y la legitimidad de las EFS? La participación ciudadana en ciertas instancias, argumentaremos,
puede redundar en beneficio de las EFS, mejorando tanto su credibilidad frente a la ciudadanía así como su
desempeño y eficacia. Tres son las áreas en la interacción entre organizaciones ciudadanas y EFS puede
contribuir psotiviamente al mejoramiento de la rendición de cuentas en la región:
1) En primer lugar, las EFS pueden proveer un insumo que es fuertemente reclamado por la ciudadanía:
información sobre su tarea de fiscalización de los agentes estatales. El acceso a la información pública
se ha instalado como uno de los mas fuertes reclamos por parte de la sociedad civil dado las
dificultades que la ciudadanía generalmente confronta para acceder a información pública de manera
fácil y accesible. En este sentido, el desarrollo de mecanismos que le permitan a las EFS presentar de
manera clara y accesible la información que éstas últimas generan representaría un importante insumo
para la agenda de accountability social. La incorporación del Internet y de nuevas tecnologías
permitirían facilitar sensiblemente el acceso a la información y mejorar el conocimiento ciudadano de las
tareas que cumplen las EFS. De esta manera se contribuiría a superar uno de los mayores obstáculos
que confronta la controlaría social en América Latina: la opacidad de muchas oficinas públicas y las
numerosas dificultades que se le prsentan tanto a organizaciones, ciudadanos y periodistas para
acceder a datos oficiales. Si bien en algunos de los países de la región se ha reformado la legislación
27
en pos de eliminar la opacidad que caracteriza al funcionamiento de los diversos órganos estatales18,
persisten aún fuertes resistencias institucionales hacia una cultura de mayor transparencia
gubernamental. Es imprescindible hacer pública la información sobre licitaciones, contrataciones y
ejecución de presupuestos públicos, una demanda que esta presente en aquellas organizaciones de
control social que trabajan en una agenda anticorrupción. El poder acceder por Internet a los términos
de una licitación, o el poder verificar cómo se han ejecutado los gastos, o los valores a los que se
contrata una licitación facilitaría la tarea de controlaría social que realizan muchas organizaciones de la
sociedad civil19.
2) Decíamos anteriormente que un rasgo que diferenciaba a las agencias horizontales designadas de las
de balance era el énfasis en su independencia así como su profesionalismo. Una latente amenaza al
buen funcionamiento de las mismas es la intervención del poder político a fin socavar la autonomía de
dichas instituciones. Son numerosos los casos en que los gobiernos promueven designaciones de
personas que carecen de la independencia o probidad necesaria para un correcto desempeño de sus
funciones. El gobierno de Néstor Kirchner, por ejemplo, ha designado como titular de la SIGEN a la
esposa del ministro de planificación a pesar de los reclamos que semejante designación generó en la
oposición y en la sociedad civil. Un paso fundamental para el fortalecimiento institucional de las EFS es
la de generar procesos de selección y designación públicos y transparentes. En este aspecto, la
sociedad civil puede jugar un papel de aliado fundamental en la lucha por defender la autonomía
institucional de estas agencias y su organización basada en criterios puramente meritocráticos, a través
del diseño e implementación de procesos de designación más públicos y que permitan, a través del
establecimiento de audiencias públicas, elevar objeciones sobre ciertas designaciones y discutir
abiertamente los antecedentes de los candidatos ternados.
3) Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil pueden complementar la tarea de fiscalización que
desarrollan las EFS, realizando auditorías externas que permitirían extender el control hacia áreas o
aspectos de la gestión que dada la por su propia naturaleza, las EFS no pueden efectuar. En primer
18 El caso de México es uno de los ejemplos de sustantivo avance en la legislación, tras la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental en 2002, la cual obliga al gobierno federal a proveer información en forma rápida y sencilla.
La ley creó el Instituto Federal de Acceso a la Información como un organismo independiente orientado a supervisar el cumplimiento de la
nueva normativa. Ver, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, Transparencia, Acceso a la Información y Datos Personales.
Marco Normativo, México, IFAI, 2006. 19 Es importante destacar, sin embargo, que los avances en el derecho ciudadano a la información y cualquier medida de mejoramiento de
la transparencia del accionar estatal representa sólo un prerequisito para el control. El acceso a información confiable y en un tiempo
razonable es una precondición fundamental para poder ejercer el control social sobre el gobierno pero no debe confundirse con la actividad
de control en sí. Es necesario diferenciar por tanto, el concepto de transparencia gubernamental del concepto de control social. En este
sentido, los actuales esfuerzos que realizan algunas agencias de gobierno para facilitar un mejor conocimiento de la población de su labor a
través de la creación de portales de internet y otras formas de e-government representan un saludable paso hacia el establecimiento de
condiciones favorables para una efectiva fiscalización cívica de los actos de funcionarios y oficinas públicas.
28
lugar, las EFS muchas veces responden a una estructura centralizada que les dificulta realizar un
efectivo control a nivel local de la ejecución de determinadas licitaciones o contrataciones. En este
sentido, la incorporación de veedurías cívicas permitirían complementar la tarea de fiscalización formal
con un monitoreo local cualitativo de cómo se está ejecutando cierta partida presupuestaria. Por
ejemplo, las EFS pueden fiscalizar si las compras de determinada licitación se han hecho a un precio
razonable. Sin embargo, es una práctica común que luego la cantidad o calidad de los productos o
servicios provista no sea la misma. Sólo una verificación in situ permitiría detectar sistemas de
corrupción que quedan fuera del radar del sistema formal de controles. La posibilidad de establecer
veedurías ciudadanas para la supervisión de una licitación permitiría un control de ejecución del
contrato mas refinado y completo de manera de establecer fehacientemente cómo se esta ejecutando
los gastos aprobados.
5. CONCLUSIONES: HACIA UNA AGENDA DE PERFECCIONAMIENTO INSTITUCIONAL
Tanto la sociedad civil como las EFS pueden beneficiarse mutuamente si logran establecer mecanismos que
permitan incorporar la participación ciudadana de manera de complementar el accionar de las EFS con ciertas
formas de supervisión cívica. Si bien consideramos que la incorporación de mecanismos de participación
ciudadana a las tareas de control que realizan las EFS redundaría en un mejoramiento de su credibilidad,
legitimidad y eficiencia, es importante sin embargo ser cauto en la manera en que estos mecanismos se
incorporan. En este sentido, quisiera formular dos precauciones:
a) en primer lugar, cualquier agenda de reforma o innovación institucional debe ser sensible a las necesidades y
al contexto nacional en el que operan las EFS. Cualquier iniciativa de reforma debería evitar proponer la
exportación de recetas únicas, sino que debería basarse en un diagnóstico acerca de los desafíos y problemas
concretos que confrontan este tipo de agencias en cada país o localidad. De la misma manera, se hace
imprescindible tener en cuenta las características particulares y los recursos existentes de la sociedad civil a la
que se pretenda mobilizar en tareas de contraloría social;
b) en segundo lugar, la agenda de reformas debe de buscar el fortalecimiento y la consolidación institucional de
las EFS. Es preferible una agenda de reformas gradual y sostenible en función de la propia institucionalidad de
cada lugar a un programa ambicioso de cambios que, no obstante sus buenas intenciones, puede desestabilizar
la institucionalidad ya existente. En este aspecto, un programa de reformas que permita ir incorporando en la
cultura institucional ciertos elementos de innovación generará un proceso de cambio institucional que no
conspira contra la estabilidad y consolidación de las instituciones existentes.
* * *
29
La sociedad civil debe de ser vista como un importante aliado en la lucha por el perfeccionamiento de la
institucionalidad de las democracias del continente. En un continente que ha estado caracterizado por el
predominio de destructivas formas de politización que dificultaron en el pasado la estabilización y consolidación
de regimenes democráticos y abrieron la puerta a todo tipo de experiencias autoritarias, la aparición de
iniciativas que demuestran una preocupación cívica por la calidad y desempeño de las instituciones
democráticas representa de por sí una significativa novedad. Resulta pues imperativo establecer alianzas y
formas de colaboración entre la sociedad civil y el sistema político con el fin de dar respuesta a los reclamos
cívicos de mayor transparencia y control. El éxito de dicha tarea dependerá de la capacidad que tengamos en
establecer fructíferas alianzas que nos permitan avanzar en la compleja, sinuosa y siempre continua tarea de
afianzamiento y perfeccionamiento de las instituciones de la democracia representativa en la región.
30
3.1.2 Marco conceptual de la Rendición de Cuentas20
Introducción
Uno de los desafíos mas importantes que confronta la región es el mejoramiento de la calidad institucional de la
democracia. El fortalecimiento y la modernización de las agencias y mecanismos de rendición de cuentas es un
aspecto central de dicha agenda de mejora institucional. No es casual que la discusión acerca del alcance y
efectividad de los mecanismos de fiscalización del poder político se haya instalado como una de las principales
demandas de empresarios, de la sociedad civil, y de líderes políticos. ¿A que nos referimos cuando hablamos
de rendición de cuentas? Si bien existe un amplio consenso alrededor de la necesidad de introducir controles
más efectivos sobre las agencias y funcionarios públicos a fin de combatir la corrupción y otras formas de uso
discrecional del poder público, existen diversas formas de entender el concepto. El presente trabajo se
enfocará en una discusión conceptual acerca de la naturaleza del concepto de rendición de cuentas. En este
sentido, las páginas siguientes pretenden ser una guía conceptual que sirva de marco teórico para una
discusión sobre que tipo de respuestas pueden generar las EFS ante la creciente demanda social por mayores
y más efectivos controles.
I. El concepto de rendición de cuentas
¿Qué se entiende por rendición de cuentas? El concepto de rendición de cuentas (accountability) refiere a una
forma específica de vínculo que las autoridades políticas establecen con la ciudadanía en los regímenes
democrático-representativos. A diferencia de otras formas democráticas como las llamadas democracias
populistas o las delegativas, el gobierno representativo combina un marco institucional de autorización del poder
con uno orientado a asegurar la responsabilidad y receptividad de los agentes autorizados de manera de que
estos últimos se ajusten a la legalidad, el debido proceso y que sus decisiones reflejen las demandas
ciudadanas. El concepto de libre representación sobre el que se construye el vínculo entre gobernantes y
gobernados supone un cierto grado de autonomía de juicio y decisión por parte de los representantes electos.
En este aspecto, la delegación electoral crea una brecha que es considerada saludable para el buen
funcionamiento de las instituciones representativas. Sin embargo, la democracia representativa no postula una
delegación ciega sino que al mismo tiempo se preocupa por establecer una serie de mecanismos de
fiscalización que, sin eliminar la necesaria distancia que se establece entre gobernantes y gobernados, evita
que la misma no resulte en gobiernos irresponsables o totalmente despreocupados de las demandas
ciudadanas. Es este doble y permanente movimiento de establecimiento de cierta distancia entre
20 Enrique Peruzzotti. Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales. Universidad Torcuato Di Tella. Ponencia preparada para la Reunión Técnica de la Comisión de Rendición de Cuentas de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS), Auditoria General de la Nación, Buenos Aires, Argentina, 28 y 29 de agosto de 2008.
31
representantes y representados y al mismo tiempo la implantación de diversos dispositivos orientados a acortar
o reducir dicha brecha sin necesariamente eliminarla, lo que se considera el rasgo distintivo de las formas
representativas de democracia. Esta preocupación constante por la fiscalización esta ausente o fuertemente
atenuada en otras variantes democráticas como en el populismo (Peruzzotti 2008) o en la democracia
delegativa (O’Donnell 1994).
Las EFS --así como el resto de los mecanismos de accountability-- no son, por lo tanto, meros accesorios
secundarios de la maquinaria institucional representativa sino que cumplen una función esencial. Si los mismos
son débiles o ineficaces, la dinámica de la institucionalidad representativa se resiente. Las instituciones
especializadas en rendición de cuentas cumplen consiguientemente un papel central en todo régimen
representativo: asegurar que los gobiernos respondan a los intereses de sus representados. El problema central
con el que deben lidiar los mecanismos de rendición de cuentas es el de cómo regular y reducir la separación
que inevitablemente se establece entre representantes y representados sin necesariamente eliminar dicha
distancia (Pitkin 1985). Es en este espacio donde se desenvuelve la política de rendición de cuentas: reconocer
cierto ámbito de autonomía de los mecanismos representativos con respecto a los mandatos de los
representados de manera permitir el ejercicio del liderazgo político sin que ésta libertad devenga en un gobierno
totalmente encapsulado sobre sí mismo o irrespetuoso de la voluntad popular y de las reglas legales que
regulan su operación. La total ausencia de mecanismos de rendición de cuentas así como un exceso de control
conspira contra el buen ejercicio de la representación política. El dilema que se presenta entonces es cómo
lograr el equilibrio adecuado entre la inevitable libertad de movimiento que supone la libre representación y la
supervisión y control de las decisiones y acciones de los representantes.
El concepto de accountability o de rendición de cuentas refiere a la receptividad y responsabilidad que deben
tener los agentes públicos (Mainwaring 2005:7). Implica el establecimiento de un sistema institucional de control
basado en la creación de agencia y mecanismos especializados de fiscalización que poseen la autoridad para
evaluar el comportamiento de determinadas agencias públicas y para aplicar sanciones a aquellas agencias o
funcionarios que se consideren en falta. Conceptualmente, la idea de rendición de cuentas contiene dos
dimensiones distintivas que merecen ser remarcadas analíticamente:
1) la obligación que tienen los funcionarios públicos de informar acerca de sus decisiones y justificarlas
públicamente (answerability);
2) la capacidad de imponer sanciones a aquellos funcionarios públicos que hayan violado sus deberes o
incumplido sus obligaciones (enforcement).
Anwserability (información y justificación)
Para muchos autores, la esencia de la rendición de cuentas es la capacidad de demandar explicaciones sobre
ciertos actos o decisiones por parte de los funcionarios públicos. Esta dimensión que en inglés generalmente se
32
la denomina answerability21
, posee dos caras: la primera alude a la cuestión de la transparencia en la gestión de
gobierno y del derecho ciudadano al acceso a la información pública. Esta dimensión del concepto ha generado
amplio debate en años recientes, los cuales hacen hincapié acerca de los obstáculos que aún persisten en
buena parte de las democracias de la región en lo referente al acceso ciudadano a la información sobre los
diversos aspectos de la gestión gubernamental (presupuesto público, licitaciones, implementación de políticas
públicas, etc.), señalándose la necesidad de creación de fuentes de información confiables, claras y accesibles.
La segunda dimensión va más allá de la simple transmisión de información por parte de un agente público y
supone procesos de comunicación en los cuales se justifican y juzgan determinadas decisiones o políticas
públicas.
En su concepción más mínima, entonces, la dimensión de answerability supone una mera transmisión de
información unidireccional (del estado al público). Sin embargo, el término también entraña la justificación y el
debate público, es decir, el ir más allá de la provisión unilateral de datos e información a fin de entrar en una
argumentación crítica acerca de las razones que determinaron cierta decisión o política pública. Si bien supone
la transmisión de información, la justificación demanda procesos de argumentación y diálogo públicos entre la
agencia sujeta a fiscalización y los diversos actores fiscalizadores (como por ejemplo las citaciones de
ministros al congreso o las audiencias públicas). Es éste ida y vuelta argumental lo que enlaza al concepto de
accountability con la capacidad de establecer procesos más reflexivos de toma de decisiones que incorporen la
noción de aprendizaje en la noción misma de gobernabilidad. Como sostienen James G. March y Johan P.
Olsen, la inteligencia política de la democracia descansa en el desarrollo de instituciones capaces de generar y
utilizar la rendición de cuentas para generar decisiones colectivas sabias (March y Olsen 1995:142). Una
democracia que establece un sistema efectivo de rendición de cuentas es un régimen político que
institucionaliza mecanismos reflexivos de aprendizaje político. En esto reside la superioridad de la democracia
representativa sobre otras variantes (delegativas o populistas) de la democracia (Peruzzotti 2008).
Sanción
La idea de accountability, sin embargo, va más allá de la cuestión del establecimiento de mecanismos de
acceso a la información y de escrutinio sino que refiere también a la existencia de algún tipo de capacidad por
parte del actor que demanda cuentas de aplicar sanciones a los funcionarios que hayan incurrido en actos de
ilegalidad o incumplido sus obligaciones públicas. El concepto de rendición de cuentas, sosteníamos
anteriormente, supone no solo la posibilidad de obligar a los funcionarios públicos a que informen sobre y
justifiquen acerca de sus decisiones sino también de que estos últimos sean eventualmente formalmente
sancionados por sus accionar si la información o los argumentos dados no son satisfactorios. Es precisamente
esta amenaza de sanciones lo que lleva a los actores políticos a restringir el flujo informativo de manera de que
salga a la luz los déficit de gestión. Esta dimensión de sanción es considerada un aspecto crucial de la idea
misma de rendición de cuentas: no puede haber accountability si el actor que demanda answerability no tiene la
21 Y que algunos autores han traducido como “respondabilidad”. En este texto mantendré el vocablo inglés.
33
capacidad institucional para generar correcciones y aplicar sanciones a aquellos que han incurrido en
comportamientos ilegales o que no tienen en cuenta el interés público22. Es por esto que la relación de
accountability nunca puede ser una relación entre iguales sino que supone una relación asimétrica entre quien
posee la autoridad y el poder para demandar cuentas y el agente que esta siendo controlado.
En síntesis, la rendición de cuentas supone una relación caracterizada por tres aspectos:
1) la rendición de cuentas es externa, es decir, supone un acto de control o supervisión por parte de alguien que
no es miembro del cuerpo o agencia sujeta a fiscalización,
2) toda rendición de cuentas supone una interacción o un intercambio de al menos dos vías (la demanda de
respuestas, una respuesta, y eventualmente la rectificación). No es suficiente con que haya actores dispuestos
a rendir cuentas, la accountability requiere de actores dispuestos a exigir cuentas,
3) la rendición de cuentas supone el derecho de una autoridad superior a exigir respuestas, en el sentido que
los que demandan explicaciones lo hacen en función de poseer la autoridad para hacerlo y para eventualmente
imponer sanciones.
Algunos usos del término –que generalmente se refieren a versiones débiles o soft de accountability—suelen
reducir el mismo a la dimensión de answerability, favoreciendo una visión meramente informativa de la rendición
de cuentas que termina siendo prácticamente equiparada con la noción de transparencia gubernamental. Es así
que muchas veces se responde a los reclamos de rendición de cuentas con medidas que simplemente mejoran
la transparencia del poder o de las agencias públicas entendidas simplemente como un proceso de transmisión
unilateral de información desde la agencia al público que no genera ninguna posibilidad de interacción entre
estos. Si bien el concepto de transparencia esta relacionado con el de rendición de cuentas, es necesario
distinguir entre ambas nociones pues es erróneo equiparar una agenda de transparencia con el ejercicio de la
rendición de cuentas.
2. Transparencia y rendición de cuentas
La transparencia aparece como un importante precondición para el ejercicio de la rendición de cuentas: como
se ha señalado repetidamente, la transparencia genera rendición de cuentas. Como sostenía el Juez de la
Corte Suprema de los EEUU Louis Brandeis hace más de un siglo,
22 En realidad la dimensión de answerability supone la autoridad para demandar y por lo tanto, algún tipo de capacidad de coacción aunque
esta no este explicitada abiertamente.
34
La publicidad es un buen remedio para los males sociales, la luz del sol es considerada el mejor desinfectante,
la luz eléctrica el mejor policía (citado en Fox 2007:664, mi traducción)
Sin embargo, de por sí la luz solar o eléctrica, para seguir con la metáfora de Brandeis, no asegura
automáticamente que haya una efectiva rendición de cuentas. Algunos autores incluso han puesto en duda
dicha relación, argumentando que en determinados casos cierto tipo de iniciativas de transparencia en realidad
busca evitar un efectivo control público. La luz solar o eléctrica puede actuar como un buen desinfectante
siempre y cuando sepamos que, dónde y cómo echar luz sobre el área de actividad gubernamental que
deseamos fiscalizar. Sin una adecuada política de transparencia, es difícil lograr un control gubernamental
efectivo. Se hace por tanto imperativo distinguir entre políticas de transparencia e iniciativas de rendición de
cuentas. Veamos un poco más las diferencias entre éstas puesto que son relevantes a la hora de evaluar la
contribución de las EFS a una agenda de control gubernamental.
Si partimos de la presunción de que una política de transparencia no necesariamente conlleva un mayor grado
de rendición de cuenta o una mejor fiscalización de los agentes públicos, la cuestión que se debe elucidar es
que tipo específico de política de transparencia es necesaria para el buen ejercicio de la rendición de cuentas.
Algunos autores, por ejemplo, distinguen entre diversos grados de claridad u opacidad de las iniciativas
orientadas a transparentar la gestión pública (Fox 2007). Irónicamente, no toda política de transparencia
persigue mejorar el conocimiento de los agentes e instituciones públicas. En ciertos casos, las iniciativas de
transparencia consisten en diseminar información que no revela mucho acerca del verdadero comportamiento
de un agente estatal. Lejos de transparentar la gestión pública, la iniciativa de transparencia impide tener una
visión clara del comportamiento de una burocracia estatal. La opacidad se puede deber a diferentes cuestiones:
a) una difusión selectiva de información de manera de hacer públicos datos que nos sean particularmente
relevantes,
b) que el formato en el cual los datos son presentados dificulte la lectura y comprensión de los mismos,
c) que la información que se hace pública no sea confiable.
Una agencia puede hacer públicos datos que son poco informativos o irrelevantes y que por lo tanto no
presentan un insumo adecuado para una efectiva evaluación de las actividades y comportamientos de dicha
institución y de sus funcionarios. Una política de transparencia orientada a la rendición de cuentas debe de
asegurar que tanto el público como el resto de los agentes estatales reciban información adecuada sobre los
distintos aspectos del quehacer de una agencia estatal a fin de permitirles a estos últimos una evaluación y
fiscalización de los aspectos mas relevantes de la gestión.
En ciertos casos el problema no es uno de información inadecuada o incompleta sino de la forma en que la
misma esta organizada y presentada. La información no solamente debe de ser pública sino también
presentarse en un formato accesible de manera de asegurar que los datos pueden ser leídos y comprendidos
35
por un amplio número de actores y no solamente por un reducido grupo de expertos. Bases de datos que
requieren un importante esfuerzo en términos de tiempo y recursos para poder evaluarla no contribuye
necesariamente a una agenda amplia de control ciudadano. Muchas veces se recurre a este tipo de formatos a
fin de evitar una efectiva fiscalización pues el mismo actúa como una eficaz barrera que impide el acceso a la
información al público. A veces es necesaria la intervención de actores cívicos con capacidades profesionales
que puedan traducir la información en un formato accesible para la ciudadanía en general. De lo contrario, sólo
un número reducidos de expertos podrá acceder y hacer uso de dicha información. En muchos casos,
sobretodo en aquellos en que, dada la naturaleza propia del objeto a controlar, la información provista se
presenta en un lenguaje técnico, es importante que se establezcan organizaciones cívicas que presenten la
capacidad profesional para leer y retraducir los datos de manera de permitir su difusión a sectores no
especializados de la población. Muchas de las ONG organizadas temáticamente suelen desempeñar este papel
de mediadores entre los organismos estatales y la opinión pública en general, reformulando y difundiendo datos
e informes que de otra manera solo circularían en ámbitos sociales muy limitados, como la academia o círculos
profesionales específicos.
Finalmente, también se puede hacer pública información de dudosa validez o que refleja fidedignamente los
datos de la realidad. En ciertas áreas esto se puede deber no necesariamente a una intencional distorsión de la
información por parte de la agencia estatal sino a las limitaciones que la misma presenta a la hora de recabar
cierto tipo de datos. Por ejemplo, existen dudas generalizadas en la población acerca de las estadísticas
oficiales sobre violencia policial o sobre violencia de género debido a la reticencia que presentan las víctimas a
la hora de efectuar la denuncia en la oficina estatal correspondiente. Muchas veces estos últimos recurren a
organizaciones no gubernamentales que son vistas como más receptivas, comprensivas y accesibles. Estas
ONG actúan como fuentes de generación de estadísticas alternativas a las oficiales en áreas donde existen
dudas acerca de la capacidad de los agentes estatales responsables de compilar de manera sistemática y
abarcadora a un fenómeno específico, ya sea la violencia policial o doméstica. Por último, pueden existir
sospechas sobre la tergiversación conciente de la información o del empleo de metodologías sesgadas a fin de
presentar datos que sirvan para fortalecer la posición política del gobierno de turno. El actual cuestionamiento
de los datos y estadísticas que genera el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) en Argentina es
un ejemplo de este tipo de estrategia gubernamental.
3. Las diversas formas de la rendición de cuentas
Guillermo O’Donnell distingue dos formas de rendición de cuentas: vertical y horizontal. La distinción entre
mecanismos horizontales y verticales se organiza alrededor de una metáfora espacial. Según el autor, la
rendición de cuentas se desarrolla en dos direcciones: una dirección vertical que indica una acción de un
controlador externo (la sociedad civil, la prensa o el electorado) sobre el estado por un lado, y el accionar
horizontal de ciertos actores y agencias estatales que tienen como misión la función de supervisar otros
órganos del estado por el otro. En el eje vertical, la rendición de cuentas es impulsada por un sujeto que se
36
encuentra en la sociedad y que busca fiscalizar el comportamiento de un agente estatal. En cambio en el eje
horizontal tanto el sujeto como el objeto de control son agentes estatales.
A su vez podemos subdividir las iniciativas de rendición de cuentas horizontales y verticales según estén
guiadas por una demanda de accountability política o legal. La dimensión política del concepto de
accountability esta preocupada por el contenido y consecuencias de sus decisiones. La dimensión legal del
concepto en cambio evalúa si una decisión se ajusta o no a la legalidad y el debido proceso. Como señalan
James G. March y Johan P. Olsen, en el primer caso se persigue una lógica de resultados mientras que en el
segundo la lógica es fundamentalmente de procedimiento (March y Olsen 1995:154). Existe toda una
dimensión de la rendición de cuentas intra-estatal que implica una serie de controles políticos mutuos entre
poderes, fundamentalmente entre ejecutivo y legislativo. Por ejemplo, la rendición de cuentas que ministros o el
gabinete hace al parlamento (Mainwaring 1995). A su vez, las elecciones son consideradas el mecanismo de
control político vertical por excelencia (Manin 1997; Przeworski, Stokes & Manin 1999) aunque la sociedad civil
y el periodismo también pueden exigir respuestas y ejercer presión política por canales no electorales (Arato
2002, Schmitter 1999).
La dimensión legal de la rendición de cuentas implica el establecimiento de un sistema de controles
intraestatales u horizontales destinados a fiscalizar la legalidad de las acciones que tienen lugar al interior del
estado. Es este aspecto de la dimensión horizontal de la rendición de cuentas que ha sido el objeto de análisis
de Guillermo O´Donnell así como de buena parte de la literatura que analiza el papel que desempeña diversos
organismos de control de la constitucionalidad, legalidad y debido proceso al interior del estado (O´Donnell
1999, 2003; Kenney 2003; Schedler 1999). Según O´Donnell, el concepto de accountability horizontal refiere a
un sistema interestatal de agencias orientado a controlar o castigar las acciones u omisiones por parte de los
funcionarios u organismos del Estado que puedan ser consideradas ilegales (O´Donnell 1999, 2003). Por último,
la literatura sobre accountability social enfatiza cierto tipo de iniciativas ciudadanas que están específicamente
organizadas alrededor de demandas de rendición de cuentas legal, es decir, iniciativas por parte de la sociedad
civil o de la prensa que buscan señalar y hacer público actos de ilegalidad estatal a fin de que se activen los
mecanismos de fiscalización y control correspondientes (Peruzzotti y Smulovtiz 2002; 2006; Peruzzotti 2008). El
presente trabajo se concentrará exclusivamente en esta dimensión legal del concepto de rendición de cuentas
y de la contribución que hacen a dicha agenda tanto los actores estatales horizontales como los sociales
verticales.
4. Las EFS y su función como mecanismos de rendición de cuentas horizontales
Las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) son engranajes cruciales del sistema de controles horizontales
orientados a fiscalizar la legalidad de los comportamientos de funcionarios y agencias públicas. A diferencia de
otros tipos de controles intra-estatales que forman parte del sistema de división de poderes y de pesos y
contrapesos, las EFS están organizadas exclusivamente alrededor de una lógica procedimental. Su
37
responsabilidad formal es la de fiscalizar y eventualmente sancionar a funcionarios públicos y burocracias
estatales que no se ajustan a los procedimientos legales y reglas administrativas estipuladas. En su análisis
sobre los mecanismos de accountability horizontal, Guillermo O´Donnell distingue entre instituciones de balance
y asignadas. Las primeras hacen referencia al principio de división de poderes y de pesos y contrapesos. Las
segundas, en cambio, refieren a una función más específica de fiscalización de agencias estatales y de
provisión de información sobre otras agencias y actores estatales. Como señala Charles Kenney, este último
subtipo de mecanismos representa una tercera dimensión de la idea de auto-control por parte del estado que se
distingue tanto de la lógica de división de poderes como de la de pesos y contrapesos (Kenney 2005:81). La
función de las EFS es el prevenir, desalentar, detectar, y/o sancionar acciones reñidas con la legalidad o el
debido proceso por parte de funcionarios públicos.
Las agencias asignadas representan un necesario complemento al principio de división de poderes y al
mecanismo de pesos y contrapesos. Muchas de ellas fueron creadas a fin de subsanar lo que se consideraba
como deficiencias o baches que las instituciones de balance no lograban cubrir adecuadamente. Existe una
importante diferencia en cuanto a la lógica institucional que caracteriza respectivamente a las agencias de
balance de las asignadas (O’Donnell 2005). El accionar de las agencias de balance es de carácter intermitente
y reactivo: por lo general intervienen sólo uno vez que la trasgresión ya ha sucedido (O’Donnell 2002:92).
Asimismo, sus intervenciones suelen expresar un conflicto entre poderes que muchas veces adquiere ribetes
dramáticos y que suele ser costoso en términos políticos. Las agencias asignadas, en cambio, se distinguen de
las de balance en dos aspectos:
a) están funcionalmente especializadas en la rendición de cuentas y por lo tanto la ejercen de forma continúa. El
objetivo de las EFS como institución es el evitar potenciales actos de corrupción o transgresiones de
procedimiento. Las EFS son los garantes de que los funcionarios y la burocracia estatal se atengan a las
disposiciones legales y administrativas vigentes. En este aspecto, cumplen un papel central de verificación a fin
de determinar que las agencias estatales cumplen de manera efectiva con los procedimientos administrativos y
legales establecidos. A diferencia de las agencias de balance, este tipo de organismos esta funcionalmente
especializado en tareas de fiscalización y su éxito se mide en relación a su capacidad de desalentar acciones
inapropiadas o ilegales por parte de funcionarios públicos y de detectar irregularidades cuando éstas ocurren.
La tarea de control puede adoptar dos modalidades, de patrulla policial o de alarma de incendio (McCubbins).
Algunas agencias, como ser las Auditorias, realizan un patrullaje metódico y detallado a fin de determinar si los
presupuestos públicos cumplen con las formalidades que impone la ley. Otras agencias, en cambio, como las
Defensorías, se activan a partir de una denuncia concreta que enciende una alarma de incendio que pone el
foco de atención en un comportamiento o decisión estatal específico.
Las actividades de fiscalización de las EFS pueden estar acompañadas de poder de sanción formal o no. En
este último caso, la agencia de control puede fiscalizar y en caso de determinar si ha habido algún tipo de
acción impropia por parte de funcionarios públicos, remitir el caso a la autoridad correspondiente para que
38
imponga sanciones. Es decir, el accionar de la EFS obliga a la activación de otros agentes estatales con
capacidad de sanción. Un ejemplo de este tipo de agencia lo representan las defensorías del pueblo. En el
primer caso, en cambio, el agente fiscalizador acompaña su autoridad de monitoreo con la capacidad formal de
imponer sanciones legales o administrativas.
b) su accionar se basa en criterios profesionales y técnicos. La profesionalización y las capacidades técnicas de
sus miembros juegan, por tanto, un papel determinante en establecer la credibilidad de las mismas y en
asegurar su buen funcionamiento. Asimismo, su carácter apolítico permite restarle dramatismo a sus
decisiones, y por ende evitar la generación de costosos conflictos políticos. Es por esto que el imperativo de
profesionalización y de actualización técnica esta siempre presente en este tipo de instituciones. En cierta
manera, la legitimidad y eficiencia de las mismas se garantiza a través del establecimiento de concursos
idóneos y de una carrera meritocrática de manera de asegurar su autonomía e independencia con respecto a
los poderes políticos de turno.
El fortalecimiento de la autonomía y el profesionalismo es un objetivo central de toda EFS. En este aspecto es
fundamental establecer:
1. procedimientos adecuados de designación basados en el mérito y las cualidades técnicas y morales de
los funcionarios,
2. la existencia de un sistema de tenure o estabilidad profesional
3. salarios adecuados al rango y competencia profesional de los funcionarios
4. criterios objetivos para la evaluación, promoción o remoción de los funcionarios de dichas agencias
c) sus actividades y funciones están insertas en una red más amplia de mecanismos horizontales y por lo tanto,
dependen no solamente de sí mismas sino también del funcionamiento coordinado y convergente de toda una
red de instituciones (O´Donnell 2002:89). La rendición de cuentas no puede ser analizada en términos de
agencias aisladas sino que depende de una cadena compleja de instituciones que debería operar de manera
convergente y coordinada. Los distintos tipos de agencia de control horizontales deberían funcionar
complementaria y cooperativamente. El análisis del estado de la rendición de cuentas en cada caso nacional
deberá tomar como punto de partida una perspectiva relacional sobre el control donde el tema de las
interrelaciones entre diversas agencias y mecanismos aparece como un aspecto central para el buen
funcionamiento del sistema de control intra-estatal u horizontal.
Rara vez la accountability horizontal descansa exclusivamente en el accionar solitario de un funcionario o
agencia: la efectividad de dichos controles depende de la articulación y sinergias que se establezcan entre un
entramado diverso de agencias fiscalizadoras. Este punto es importante, pues no solo importa el grado de
profesionalización e independencia que presente determinada agencia sino también las características
institucionales de los otros agentes de la red de controladores en la cual dicha agencia esta inmersa: si la red
39
horizontal no esta fuertemente estructurada, o si las relaciones entre agencias están signadas por la
desconfianza o competencia, o por la lealtad de ciertos puntos de la cadena hacia el ejecutivo, la totalidad del
sistema horizontal de controles se resiente. Si, por cualesquiera sean las razones, la red se quiebra en
determinado punto, se ejecutarán formas inadecuadas de control horizontal, donde por ejemplo las agencias de
monitoreo funcionaron eficientemente detectando determinadas irregularidades pero sin embargo las mismas
quedan exentas de sanciones debido a la incapacidad o falta de voluntad institucional de los agentes
responsables de aplicarlas. Las EFS no son islas que pueden funcionar de manera autónoma sino que son una
parte integral de una red más amplia de instituciones públicas de rendición de cuentas. En este aspecto, sería
importante realizar una tarea de evaluación de las características específicas que presenta cada red nacional
horizontal a fin de determinar hasta que punto determinada estructura provee incentivos o no para la
cooperación entre agencias.
Es crucial por tanto analizar los diversos puntos de contacto e interacción de la cadena de agencias que
integran un circuito de rendición de cuentas a fin de determinar si la misma esta basada en comunicaciones e
interacciones fluidas y productivas o si se detectan ciertos cortocircuitos en la comunicación en determinados
puntos de la cadena que afectan la potencial efectividad de todo el sistema de rendición de cuentas horizontal.
Volviendo a la distinción que hiciéramos anteriormente, puede que el papel fiscalizador de ciertas agencias sea
cumplido eficientemente por determinado actor de la cadena, obligando a la provisión de información acerca del
desempeño de la burocracia estatal bajo supervisión pero que luego la instancia encargada de aplicar
sanciones o de iniciar procedimientos legales o administrativos se muestre reticente a aplicarlos o demore por
incapacidad o ineficiencia la resolución del caso. Independientemente de la celeridad o profesionalidad que
haya demostrado determinada agencia, si el resto de los puntos de la cadena no están a la altura de las
circunstancias afectan la credibilidad y legitimidad del sistema horizontal de agencias en su conjunto, generando
versiones débiles de accountability en tanto answerability sin su correspondiente sanción. Es por lo tanto
imprescindible trabajar en el mejoramiento de los procesos de comunicación e interacción entre los diversos
actores que integran el sistema horizontal de controles.
En síntesis, una evaluación adecuada acerca del funcionamiento presente de las EFS no deberá tener en
cuenta tres dimensiones:
a) en primer lugar, un análisis del modelo de gestión de la institución y del grado de profesionalización y de
actualización alcanzado por cada agencia,
b) en segundo lugar, su interrelación con otras agencias horizontales, es decir, cómo se inserta en una red más
amplia de rendición de cuentas y que nudos críticos se le presentan a dicha red que evitan su normal
funcionamiento,
40
c) en tercer lugar, la relación e interacción de las EFS con otros actores que si bien no son parte constitutiva de
la red de mecanismos horizontales de control, no pueden ser soslayados de un análisis comprensivo sobre el
estado de rendición de cuentas en cada país. En particular, es importante analizar las vinculaciones que se
establecen entre las EFS y actores de la sociedad civil que promueven una agenda de mejoramiento de la
calidad institucional de los mecanismos de rendición de cuentas. Este será el foco de la siguiente sección de
este trabajo.
5. La accountability social como complemento cívico a la agenda de rendición de cuentas legal
La sociedad civil ha desarrollado en las últimas décadas un conjunto de iniciativas informales de control de la
legalidad de las acciones de gobierno. A través de la denuncia de hechos de ilegalidad, sea la violación de
derechos humanos o casos de corrupción gubernamental, la sociedad civil aparece como un importante
complemento de los mecanismos formales de control de la legalidad y los procedimientos que regulan la
actividad gubernamental. Hay un conjunto de iniciativas que la sociedad civil desarrolla que no busca cuestionar
el contenido de las políticas públicas de determinado gobierno sino simplemente supervisar que las acciones y
decisiones gubernamentales se ajustan al debido proceso y respetan las garantías constitucionales. Estas
formas específicas de intervención de la sociedad civil han sido conceptualizadas como política de rendición de
cuentas social (Peruzzotti y Smulovitz 2002; 2006). El concepto de rendición de cuentas o accountability social
hace referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas alrededor de demandas de
accountability legal. Esta nueva forma de política que surge en el espacio de la sociedad civil engloba una
variedad de formas de acción colectiva y de activismo cívico que comparten una común preocupación por el
buen funcionamiento de las instituciones representativas a través del fortalecimiento de los mecanismos de
control de la legalidad de los funcionarios públicos.
Estos actores representan un subgrupo, algunas veces relativamente minoritario, del entramado asociativo
global de las sociedades latinoamericanas. Dentro de ese subgrupo se distinguen tres tipos de actores cívicos:
a) movimientos sociales coyunturales de sectores sociales directamente afectados por acciones estatales
discrecionales;
b) asociaciones ciudadanas altamente profesionalizadas y de carácter permanente,
c) organizaciones locales o comunitarias de carácter permanente.
Organizaciones Ciudadanas
El primer tipo de actor de la política de control social es el entramado de organizaciones ciudadanas
especializadas temáticamente. Estas sean han constituido en un actor fundamental de la política de control
41
social en la región, estableciendo una densa red de asociaciones y ONG ciudadanas altamente
profesionalizadas y especializadas en diversos aspectos de la gestión estatal. El actual periodo democrático ha
sido testigo de la consolidación de un extenso grupo de ONG y de asociaciones ciudadanas que comparten una
preocupación común por incrementar la transparencia de los actos de gobierno y mejorar la eficiencia de los
mecanismos de rendición de cuentas. En años recientes estas asociaciones han lanzado múltiples iniciativas
con el fin de incrementar la transparencia en el ejercicio del poder político y de establecer mecanismos efectivos
de monitoreo ciudadano hacia los organismos del Estado y sus funcionarios. Poder Ciudadano, Asociación por
los Derechos Civiles, Fundación para el Ambiente y los Recursos Naturales (FARN), Coordinadora contra la
Represión Policial e Institucional (CORREPI), Coordinadora de Familiares de Víctimas Inocentes (COFAVI),
Asociación por los Derechos Civiles, y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), y CIPEC en Argentina;
Grupo Propuesta Ciudadana, Foro Democrático, Instituto de Defensa Legal (IDELE), Coordinadora por los
Derechos Humanos, Comisión Andina de Juristas, y Transparencia en Perú; Viva la Ciudadanía, Corporación
para la Excelencia de la Justicia, las diversas veedurías ciudadanas, FUNDEPUBLICO en Colombia, Auditoria
Democrática Andina, Participación Ciudadana en Ecuador; Formación Jurídica para la Acción (FORJA),
CODEJU en Chile, Viva Río, Ouvidorias Policiales de San Pablo en Brasil son algunos ejemplos de esta nueva
forma de asociativismo civil organizado alrededor de demandas por mejoramiento de la calidad institucional de
las nuevas democracias.
Las iniciativas de este tipo de organizaciones cívicas incluyen, entre muchas otras, campañas para demandar la
presentación periódica de una declaración jurada de bienes por parte de los funcionarios públicos, monitoreo
del proceso de formulación e implementación de presupuestos públicos en los distintos niveles de gobierno,
vigilancia de los procesos y campañas electorales, supervisión de la conducta de la institución policial,
supervisión de procesos de licitación pública, etc.
Los actores que integran este grupo son sectores profesionales, con aceitados contactos con la sociedad civil
transnacional, y con organismos y gobiernos extranjeros. Buena parte de estos grupos reciben financiación de
fundaciones extranjeras y en algunos casos representan los capítulos locales de organizaciones
transnacionales. Este subgrupo asociativo se diferencia de otros participes de la política de accountability
social por el nivel de reflexividad de sus propuestas: suponen una suerte de think tanks ciudadanos orientados a
pensar y desarrollar políticas e iniciativas desde una óptica societal. Estos actores generan un recurso vital
para el ejercicio de la rendición de cuentas social: generación de fuentes de información autónomas, que sirven
para suplir vacíos informativos estatales o bien para desafiar las cifras o datos oficiales. También representan
una fuerza de innovación a través de la generación de proyectos y sugerencias de reforma o mejoramiento
institucional. Debido a los recursos y capacidades requeridas, estas organizaciones suelen reclutar sus
miembros de los sectores altamente educados de la sociedad civil y su área de influencia es generalmente
reducida a sectores de toma de decisiones.
42
Movimientos o Protestas Coyunturales
Un segundo tipo de actor cívico son los movimientos coyunturales de protesta o demanda de rendición de
cuentas. También en años recientes la región ha sido testigo de la aparición momentánea de un diverso
abanico de movilizaciones locales de protesta que surgen a partir de casos o demandas de justicia puntuales,
fundamentalmente relacionadas con casos de violación de los derechos humanos por parte de agencias
estatales en democracia. A diferencia del accionar permanente, altamente reflexivo y menos visible del
entramado asociativo anteriormente mencionado, estos actores están organizados alrededor de una demanda
concreta y particular (generalmente el pedido de justicia y esclarecimiento de casos particulares), es decir,
representan reacciones de sectores sociales (en gran parte proveniente de sectores populares o de lo que
Guillermo O’Donnell ha denominado “áreas marrones”), que se ven directamente afectados por practicas
estatales discrecionales.
De captar la atención de los medios, estos actores sociales suelen logran un nivel de respuesta y movilización
social que rara vez es alcanzado por las iniciativas cívicas del sector organizado de la sociedad civil. El hecho
de que generalmente surgen como reacción a un caso concreto de discrecionalidad o autoritarismo estatal,
donde hay victimas y victimarios concretos --de un lado familiares, amigos y vecinos movilizados, del otro lado,
funcionarios y autoridades bajo sospecha-- suelen otorgarles a estas denuncias gran efectividad para generar
corrientes de opinión publica favorables, que en muchos casos se traducen en una participación cívica activa de
apoyo a dichos actores. En Argentina, por ejemplo, se sucedieron a lo largo de la década del noventa, una
serie de movimientos sociales locales que compartían características similares: surgieron inicialmente
motorizados por los familiares y amigos de victimas de la violencia policial que se organizaron y movilizaron en
demanda de justicia, en muchos casos recibieron apoyo logístico del sector de ONG mencionado anteriormente,
y, en los casos más exitosos, lograron atraer la atención de los medios nacionales, movilizar a algunos
sectores de la población, e instalar una demanda de reforma de la institución policial en la agenda pública.
Organizaciones vecinales o comunitarias
Un tercer tipo de actor cívico de la política de control social son las organizaciones barriales o comunitarias de
tipo permanente que intervienen en diversas iniciativas de monitoreo o participación cívica a nivel local o
municipal. Este tipo de organizaciones es de carácter permanente, pero ha diferencia de la red de asociaciones
ciudadanas, están integradas por ciudadanos no especializados o profesionalizados. Sin embargo, este tipo de
asociación también aporta un tipo de información que permite enriquecer el proceso de formulación de políticas
públicas pues acerca a las distintas agencias estatales a las preocupaciones y demandas locales. Un ejemplo
de este tipo de organización son las que participan en las instituciones de presupuesto participativo o los
comités municipales de salud en diversos municipios de Brasil o las diversas asociaciones comunitarias que
intervienen activamente en tareas de control a nivel municipal en México. Otro ejemplo son las distintas
organizaciones que participan en los comités de vigilancia de obras públicas a nivel barrial o los consejos
43
consultivos a nivel barrial que supervisan la distribución de planes sociales en Argentina. Este tipo de actor de la
sociedad civil, al igual que los movimientos coyunturales, provee información que si bien no es la información
especializada y profesional que caracteriza a algunas ONG, representa un input fundamental para asegurar el
éxito de programas sociales y de las políticas públicas pues le ofrece a los centros de decisión pública una
lectura pormenorizada de las demandas, dinámicas y necesidades locales.
Los tres tipos de intervención social cumplen un papel importante en la tarea de control del estado, pues
representan distintas dimensiones de iniciativas sociales que permiten señalar diferentes aspectos de la gestión
estatal. Es importante que convivan formas organizativas más o menos informales de con otras mas
formalizadas, pues las primeras sirven para instalar temas que por ahí no son fácilmente detectados por la red
formal de organizaciones cívicas a nivel nacional o local. Asimismo, cada uno de estos actores son fuentes de
información de distinto tipo y por lo tanto cada una de ellas será necesaria en función del nivel gubernamental y
del tipo de comportamiento que se pretenda fiscalizar. No es lo mismo monitorear la ejecución de una obra
pública en un pequeño municipio, donde las organizaciones comunitarias proveen un aliado crucial con
conocimiento pormenorizado de la localidad en la cual se ejecutan obras o políticas públicas.
Debido a la diversidad de demandas y a la heterogeneidad de actores cívicos que participan en acciones de
accountability social, las mismas involucran a toda la gama de agencias horizontales. En muchos casos, los
actores sociales se dirigen a un amplio número de agencias de control a fin de determinar cuál de ellas
responderá a sus reclamos. Esta estrategia de activación múltiple les permite ver que organismos poseen la
voluntad de procesar sus reclamos de manera de poder luego concentrar sus esfuerzos en aquellos que han
mostrado mayor grado de receptividad (Lemos-Nelson y Zaverrucha 2006).
Dado su peso y rol institucional, el poder legislativo como el judicial han acaparado la atención de muchos de
estos actores cívicos que han dirigido reclamos específicos hacia los mismos pero también los han convertido
en objetos de fiscalización social. En años recientes han proliferado todo tipo de programas de monitoreo del
desempeño de los poderes legislativo y judicial como ser la elaboración de anuarios legislativo donde se indica
la actividad que tuvo lugar en el congreso, el comportamiento de los diversos legisladores en diversas materias
y proyectos, etc. También existen programas de monitoreo del patrimonio personal de magistrados o
legisladores y diversos índices que buscan medir el desempeño o la valoración social de los jueces.
Las agencias de balance no solamente se presentan como un objeto de supervisión sino que en algunos casos
son vistas como recursos importantes para combatir la corrupción o controlar conductas reñidas con la legalidad
por parte de funcionarios públicos. En Brasil, por ejemplo, se ha dado un notorio uso de los mecanismos de
control legislativo –en este caso comisiones de investigación parlamentaria—por parte de actores civiles. En
varias sociedades la ciudadanía ha recurrido masivamente al poder judicial para que procese sus reclamos o
proteja derechos que se consideran amenazados o abiertamente negados (Lemos-Nelson y Zaverrucha 2006;
44
Calvancanti y Sadek 2006, 2002). La movilización legal de la ciudadanía alcanza cifras significativas en varios
países de la región. En Colombia la incorporación a la constitución de 1991 del derecho de amparo, por
ejemplo, generó un masivo uso por parte de los ciudadanos de dicha herramienta legal para la defensa de
derechos. La crisis financiera argentina que llevó al establecimiento de restricciones por parte del gobierno a las
cuentas bancarias también generó una avalancha de amparos y juicios por parte de los afectados por las
medidas. Las agencias horizontales asignadas también han sido objeto de interés de la sociedad civil. Algunas
de ellas se han posicionado como importantes receptores de demandas o quejas, como lo fueron las
defensorías en determinadas coyunturas en Perú, El Salvador y Guatemala (Pegram 2008, Dodson y Jackson
2004) o las comisiones de investigación parlamentaria en Brasil (Lemos-Nelson y Zaverrucha 2006).
La aparición de una política de accountability social ha inevitablemente creado canales de interacción entre
ciertos sectores de la ciudadanía y las agencias horizontales lo cual implica la apertura de una fructífera área de
trabajo e investigación acerca de las dinámicas que se establecen, quienes las protagonizan y cuáles son los
resultados. ¿Puede el control social contribuir positivamente a la tarea de mejoramiento y modernización
institucional de los sistemas horizontales de control? ¿Más específicamente, qué es lo que puede aportar el
control social a las iniciativas orientadas a fortalecer el desempeño y la legitimidad de las EFS?
6. Pautas para la elaboración de una agenda de trabajo e investigación sobre las interrelaciones
entre mecanismos horizontales y sociales
La aparición de nuevos actores en la sociedad civil preocupados por mejorar la calidad institucional de las
democracias de la región, y en particular, los mecanismos de rendición de cuentas, representa una importante
oportunidad para explorar cómo estas iniciativas y demandas pueden ser incorporadas por las agencias
horizontales a fin de mejorar su desempeño institucional y fortalecer su legitimidad social. Los actores que
motorizan la política de accountability social constituyen una importante base social de apoyo que no debe de
ser ignorada. La irrupción de la ciudadanía en la agenda de accountability es una realidad en la mayor parte de
la región. Como señala O´Donnell, las demandas de este grupo de actores sociales…
Se trata de una voz que espera y demanda ser oída, en el sentido de que tal o cual agencia estatal adopte, o
deje de adoptar, las decisiones a las que ella se refiere (O´Donnell 2002:96).
La existencia de una agenda ciudadana de trabajo alrededor de la rendición de cuentas inevitablemente lleva a
una reformulación de las formas tradicionales y establecidas de pensar la cuestión y abre la puerta a un sinfín
de posibilidades de colaboración y articulación entre las agencias asignadas horizontales y las iniciativas de
accountability social así como de investigación en la materia debido a que se ha creado un nuevo campo de
estudio que aún no ha sido suficientemente explorado.
45
Un primer paso consistiría en explorar el terreno a fin de dar a conocer la multiplicidad de interacciones e
intercambios que agentes sociales y horizontales ha desarrollado en años recientes. Un mapeo de los diversos
casos nacionales permitiría organizar analíticamente diversos tipos de casos y sus lecciones así como
desarrollar un análisis comparativo acerca del grado de receptividad que encuentran diversos tipos de
iniciativas de accountability social en las agencias horizontales. Asimismo, podríamos determinar el grado de
apertura que tanto agencias de balance y asignadas tienen con respecto a estos nuevos actores y si la
articulación entre formas horizontales y sociales reditúa en un mejor ejercicio del control. En conclusión, todavía
esta pendiente el análisis de lo que O´Donnell denomina “la horizontalización de la accountability social”
(O´Donnell 2002:97).
En un trabajo anterior sostenía que la participación ciudadana podría articularse con éxito en ciertos casos con
las tareas de fiscalización que realizan las EFS (Peruzzotti 2007). La accountability social puede aportar
agentes de fiscalización informales que generan fuentes de información que complementan y fortalecen la tarea
de control que realizan las EFS. Tres son las áreas de eventual sinergia entre los mecanismos sociales y las
EFS:
1) Información y Transparencia: las EFS pueden proveer un insumo que es fuertemente reclamado por la
ciudadanía: información sobre el comportamiento de los agentes estatales que están sujetos a
supervisión. El acceso a la información pública se ha instalado como uno de los mas fuertes reclamos
por parte de la sociedad civil dado las dificultades que la ciudadanía generalmente confronta para
acceder a información pública de manera fácil y accesible. La presentación de manera clara y accesible
por parte de las EFS de la información que ellas producen representaría un importante insumo para la
agenda de accountability social. La incorporación del Internet y de nuevas tecnologías facilita
sensiblemente el proceso de transmisión de información por parte de las agencias.
Las dificultades que enfrentan el periodismo, la sociedad civil y la población en general para acceder a
la información generada por el estado representan uno de los principales obstáculos para una efectiva
política de rendición de cuentas. Una agenda de mayor apertura informativa y de mejora del acceso de
los ciudadanos comunes a ciertos mecanismos y agendas debería girar alrededor de dos ejes:
a. desarrollo de una estrategia comunicacional por parte de cada agencia que tenga en cuenta los
diferentes stakeholders a los cuales se pretende llegar. En este sentido, sería importante establecer
distinciones entre diferentes stakeholders y el grado de especificidad y tecnicidad que la comunicación
requiere según se trate de otras agencias estatales, de organizaciones profesionalizadas de la sociedad
civil, de asociaciones de base o movimientos organizados alrededor de un reclamo puntual y coyuntural
o del ciudadano común. En este aspecto, una puede diferenciar distintos grados de opacidad según la
necesidad específica de cada caso, donde en ciertas circunstancias se requiere un lenguaje
46
especializado y en otras se hace imperativo traducir ciertos datos e información a un lenguaje más llano
y comprensible.
b. capacitación de los funcionarios a fin de que puedan cumplir efectivamente su papel de “rendidores
de cuentas” y no que sean percibidos como autoridades que miran al ciudadano desde arriba.
c. trabajar sobre el marco institucional que regula el flujo de información pública de manera de ir
eliminando barreras innecesarias al acceso de datos sobre el estado por parte de la ciudadanía. Si bien
en algunos de los países de la región se ha reformado la legislación en pos de eliminar la opacidad que
caracteriza al funcionamiento de los diversos órganos estatales23, persisten aún fuertes resistencias
institucionales hacia una cultura de mayor transparencia gubernamental. Es importante hacer pública la
información sobre licitaciones, contrataciones y ejecución de presupuestos públicos, una demanda que
esta presente en aquellas organizaciones de control social que trabajan en una agenda anticorrupción.
El poder acceder por Internet a los términos de una licitación, o el poder verificar cómo se han
ejecutado los gastos, o los valores a los que se contrata una licitación facilitaría la tarea de controlaría
social que realizan muchas organizaciones de la sociedad civil.
d. mejorar el conocimiento público acerca de la lógica que gobierna a todo el sistema de controles
horizontales de manera de que la ciudadanía pueda comprender que la efectividad de la rendición de
cuentas no depende exclusivamente de la buena voluntad de una sola agencia o funcionario sino que
requiere de un política integral que busque no solamente mejorar el funcionamiento de cada una de las
agencias que componen dicha cadena sino también en lubricar los diversos puntos de contacto y
superar aquellos nudos críticos que dificultan un buen funcionamiento del sistema en su totalidad.
Legislación sobre acceso a la información (Argentina)
El proceso de formulación y sanción de la ley que regula el acceso ciudadano a la información pública
en Argentina, ley que fue sancionada en el año 2003, se basa en un interesante experimento de
colaboración entre agencias horizontales y sociales. Las demandas por mayor transparencia
gubernamental y por la sanción de una ley que garantice el derecho ciudadano a la información pública
que venían demandando un amplio conjunto de organizaciones sociales tuvo importante eco en una
agencia horizontal: la Oficina Anticorrupción. Dicha agencia promovió procesos participativos de diseño
de políticas públicas o de legislación24. Por ejemplo, la agencia promovió foros y talleres con ONG,
académicos, asociaciones profesionales, organizaciones empresariales, etc. a fin de elaborar una ley 23 El caso de México es uno de los ejemplos de sustantivo avance en la legislación, tras la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental en 2002, la cual obliga al gobierno federal a proveer información en forma rápida y sencilla.
La ley creó el Instituto Federal de Acceso a la Información como un organismo independiente orientado a supervisar el cumplimiento de la
nueva normativa. Ver, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (2006). 24 A partir de su Dirección de Políticas de Transparencia.
47
que regulase la actividad de lobby o de gestión de intereses. Lo mismo hizo para el proyecto de ley de
acceso a la información pública, modificando la versión original para incorporar sugerencias y
propuestas que surgieron de dichas reuniones. El papel de la Oficina Anticorrupción fue decisivo para
que el Poder Ejecutivo elaborara el decreto de acceso a la información pública que fue remitido al
Congreso para su aprobación. En este sentido, Amy Risley sostiene que esta primer etapa puede
considerarse como un momento en que el impulso de reforma esta motorizado desde arriba gracias a la
iniciativa que tomó la Oficina Anticorrupción (Risley 2003). A partir de que la ley es debatida en el
Congreso, la sociedad civil comienza a ejercer un papel activo de presión, haciendo lobby para la rápida
sanción parlamentaria de la legislación. Un grupo de cinco organizaciones ciudadanas presentó a la
Comisión de Asuntos Constitucionales un documento en que se establecen los requisitos mínimos que
debía contemplar la ley de acceso público a la información.
2) Procesos públicos y transparentes de designación de los funcionarios de las EFS: Una constante
amenaza al buen funcionamiento de las EFS es la intervención del poder político a fin socavar la
autonomía y profesionalismo de dichas instituciones. Son numerosos los casos en que los gobiernos
promueven designaciones de personas que carecen de la independencia o probidad necesaria para un
correcto desempeño de sus funciones. Un paso fundamental para el fortalecimiento institucional de las
EFS es la implantación de procesos de selección y designación públicos y transparentes. En este
aspecto, la sociedad civil puede jugar un papel de aliado fundamental en la lucha por defender la
autonomía institucional de estas agencias y su organización basada en criterios puramente
meritocráticos, a través de su participación en audiencias públicas en donde puedan objetar cierto tipo
de designación y discutir abiertamente los antecedentes de los candidatos propuestos.
Una Corte para la Democracia (Argentina)
El 22 de enero de 2002 un grupo de organizaciones cívicas elaboró un detallado plan de propuestas de
reforma institucional con el fin de reconstruir la credibilidad y legitimidad pública del Poder Judicial. El
documento “Una Corte para la Democracia” presentaba un plan concreto de ocho puntos que hacían
referencia a problemas concretos de funcionamiento y postulaban soluciones concretas para cada uno
de ellos. Las medidas propuestas buscaban la recuperación
“…de la legitimidad perdida de nuestros jueces en general, y de la Corte Suprema de Justicia en
particular, a través de medidas que apuntan a mejorar el sistema de designación y remoción de los
magistrados, lograr mayor transparencia en su gestión, limitar sus competencias en pos de una mayor
eficacia y previsibilidad de sus decisiones, propiciar la participación de la ciudadanía en el proceso y
alcanzar una mayor equidad en el trato de las partes a través de la publicidad de las audiencias, entre
otras cuestiones.” (Una Corte para la Democracia II 2002)
48
Una de las demandas refería a la falta de transparencia en la designación de los jueces, en especial de
los Ministros de la Corte Suprema de la Nación, tema que había contribuido a desacreditar a la misma
a partir del cuestionable proceso de ampliación del número de miembros de la Corte y de designación
de éstos últimos que había tenido lugar bajo el gobierno del presidente Carlos Saúl Menem. Las
organizaciones firmantes proponían el establecimiento de un sistema de audiencias que permitieran un
debate público previo a la aprobación de los pliegos propuestos por el Presidente al Senado y la
participación de la sociedad civil en dicha audiencia. En particular, deberían de hacerse públicos los
criterios de selección de candidatos/as, eventuales conflictos de interés y la situación impositiva de los
postulantes. Los mismos deberían de ser sometidos al escrutinio público a partir del establecimiento de
un procedimiento participativo de consulta no vinculante sobre los antecedentes de los postulantes,
previo al envío de los pliegos al Senado. Este consistiría en la realización de una Audiencia Pública en
la cual todas aquellas entidades e individuos que así lo deseen puedan exponer sus objeciones sobre la
candidatura, previa inscripción en un registro de oradores y en un coloquio público donde el
candidato/a. sea invitado por el Senado a responder las preguntas que este cuerpo considere
relevantes (Una Corte para la Democracia II 2002). Estos últimos aspectos fueron incorporados por
parte del Poder Ejecutivo Nacional, quien aceptó modificar, autolimitándose, el proceso de designación
de Ministros de la Corte Suprema de Justicia a fin de hacerlo mas transparente y púlbico. Dicha medida
fue crucial para recomponer, a través de la designación de figuras de prestigio, la credibilidad y
legitimidad social de dicha institución.
3) Establecimiento de auditores cívicos externos. Las organizaciones de la sociedad civil pueden
complementar la tarea de fiscalización que desarrollan las EFS realizando auditorias externas sobre
aspectos de la gestión que, por diversas razones, las EFS no pueden efectuar adecuadamente. Las
EFS muchas veces responden a una estructura centralizada que les dificulta realizar un efectivo control
a nivel local de la ejecución de determinadas licitaciones o contrataciones. La incorporación de
veedurías cívicas permitirían complementar la tarea de fiscalización formal con un monitoreo local
cualitativo de cómo se está ejecutando cierta partida presupuestaria. Por ejemplo, las EFS pueden
fiscalizar si las compras de determinada licitación se han hecho a un precio razonable. Sin embargo, es
una práctica común que luego la cantidad o calidad de los productos o servicios no sea la misma. Sólo
una verificación in situ permitiría detectar sistemas de corrupción que quedan fuera del radar del
sistema formal de controles. Dependiendo de la temática o del nivel al cual deben ejercerse la tarea
complementaria de fiscalización social, se verá cuáles de los diversos actores y organizaciones de la
sociedad civil son los más adecuados.
Caso Cuenca Matanza-Riachuelo (Argentina)
Debido al grado de contaminación del río Matanza y Riachuelo y de las graves consecuencias que esto
acarrea para la población que habita en su cuenca y luego de repetidas promesas de saneamiento de la
misma por parte de las autoridades públicas, un grupo de vecinos interpusieron una demanda contra el
49
Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
44 empresas por daños y perjuicios sufridos a raíz de la contaminación25.
En junio de 2006 la Corte Suprema de Justicia de la Nación intimó a los demandados a que presenten
un plan de saneamiento de la cuenca y a las empresas a que informen sobre las medidas que iban a
tomar para revertir la contaminación que estaban causando. En septiembre se realizó la primera
audiencia pública ante la Corte donde las autoridades públicas de las tres jurisdicciones implicadas
presentaron un Plan de Saneamiento del Riachuelo y se estableció un Comité de Cuenca Ínter
jurisdiccional. En una segunda audiencia pública, la Secretaria de Medio Ambiente expuso ante la Corte
un Plan de Saneamiento que la Corte sometió a la evaluación de un comité de peritos independientes
compuesto por expertos de la Universidad de Buenos Aires (UBA).26 Asimismo, la Corte encomendó al
juzgado federal con asiento en Quilmes, al Defensor del Pueblo de la Nación, la Auditoria General de la
Nación y a un grupo de organizaciones cívicas que conformen un cuerpo colegiado que tendrá a cargo
la responsabilidad de fiscalizar los avances del Plan de Saneamiento (Ventura 2008). Las
organizaciones cívicas participantes son un grupo de ONG especializadas en temas ambientales y
jurídicos así como una asociación vecinal de un área directamente afectada por la contaminación.27
Este ejemplo sirve como ilustración de formas de colaboración entre agentes horizontales y sociales:
los agentes sociales involucrados son un grupo heterogéneo de actores que aportan distintas formas de
conocimiento a la causa. Los actores sociales participantes son un abanico de organizaciones que van
desde asociaciones comunitarias de vecinos directamente afectados por la contaminación que tienen
un conocimiento detallado de lo que está sucediendo en el terreno (y por lo tanto generan un insumo
informativo que es de difícil obtención por parte de agencias burocráticas que no conocen la zona ni
tienen contacto cotidiano con la población de la localidad afectada) a ONG especializadas y la
universidad pública, los cuales poseen las capacidades profesionales para realizar una evaluación
jurídica, técnica, y científica acerca de los avances del proceso de saneamiento así como de la
información y propuestas que hacen las autoridades públicas sobre la causa. El rechazo por
inadecuado del plan de saneamiento inicialmente propuesto por las autoridades gubernamentales, por
ejemplo, ilustra como la colaboración de actores cívicos con los organismos horizontales mejoran la
capacidad de evaluación y fiscalización pública de éstos últimos.
25 Causa “Mendoza, Silvia Beatriz y otros contra Estado Nacional y otros sobre daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación
ambiental del río Matanza - Riachuelo”. 26 El comité de expertos de la UBA descalificó al Plan Integral presentado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable por
considerar que la información presentada era imprecisa y estaba desactualizada, que las propuestas sugeridas no estaban adecuadamente
fundamentadas científicamente, mal calculo presupuestario y falta de precisión con respecto a la cantidad y localización de personas
afectadas por la contaminación. 27 Las ONG son la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Greenpeace,
Fundación Metropolitana y Asociación Vecinos de la Boca.
50
* * *
Las iniciativas de control social y las EFS pueden desarrollar productivas formas de interacción a fin de mejorar
y fortalecer el papel que éstas últimas desarrollan como agentes de rendición de cuentas. Los ejemplos citados
anteriormente señalan algunas de las maneras que puede adoptar dicha colaboración. La creciente
preocupación y demanda social por mayor transparencia y fiscalización abre una interesante oportunidad para
superar algunos de los obstáculos que históricamente han conspirado contra la existencia de un sistema de
controles efectivos. Sectores cada vez más extendidos de la ciudadanía ven a las EFS como un elemento
crucial para el buen funcionamiento de la democracia representativa. La consecuente consolidación de un vasto
y heterogéneo núcleo de asociaciones ciudadanas preocupadas por la temática de rendición de cuentas debe
de ser visto como la aparición de un eventual aliado en la tarea de fortalecimiento de la accountability horizontal.
Es precisamente éste último el objetivo final de estas nuevas inciativas: consolidar un sistema profesional,
independiente y eficiente de controladores horizontales. Sería erróneo concebir a las formas sociales como un
mecanismo alternativo o competitivo a la rendición de cuentas horizontal: los componentes sociales sólo
pueden actuar como un complemento a la tarea de fiscalización, la cual es responsabilidad exclusiva de las
EFS.
El reclamo ciudadano por mayor accountability gubernamental señala la presencia de una saludable demanda
social por EFS autónomas del poder político, altamente profesionalizadas y eficientes. En este aspecto, las
mismas cuentan con una oportunidad única para solidificar su papel institucional y afianzar su legitimidad social
frente a una ciudadanía que ve a las EFS como un engranaje indispensable de la gobernabilidad democrática.
Resulta pues imperativo iniciar una agenda de trabajo tendiente a explorar el desarrollo de estrategias de
apertura y colaboración de las EFS con la sociedad civil que permitan dar respuestas satisfactorias a los
reclamos cívicos por mayor transparencia y control. El éxito de dicha tarea dependerá de la capacidad que
tengan tanto actores cívicos como EFS en establecer fructíferas alianzas que permitan avanzar en la dificultosa
pero irrenunciable tarea de construcción de representación democrática en la región.
Bibliografía citada
Arato, A. (2002) “Accountability y sociedad civil” en Peruzzotti, E. y C. Smulovitz eds. Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas. Cavalcanti, B. y M. T. Sadek, (2002) “El impacto del Ministerio Publico sobre la democracia brasilera: el redescubrimiento de la ley” en Peruzzotti, E. & Smulovitz, C., eds., (2006) Enforcing the Rule of Law. Social Accountability in the New Latin American Democracies, Pittsburgh University Press Dodson, M. y D. Jackson (2004) “Horizontal Accountability in Transitional Democracies: The Human Rights Ombudsman in El Salvador and Guatemala“ Latin American Politics and Society, 46:4
51
Fox, J. (2007) “The uncertain relationship between transparency and accountability” Development in Practice, 17:4-5. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (2006) Transparencia, Acceso a la Información y Datos Personales. Marco Normativo, México, IFAI. Kenney, C. D. (2003) “Horizontal Accountability: Concepts and Conflicts” en Mainwaring, S. y C. Welna, eds., Democratic Accountability in Latin America, Oxford, Oxford University Press Lemos-Nelson, A.T. y J. Zaverucha, (2006) “Multiple Activation as a Strategy of Citizen Accountability and the Role of the Investigating Legislative Commissions”, en Peruzzotti, E. & Smulovitz, C., eds., (2006) Enforcing the Rule of Law. Social Accountability in the New Latin American Democracies, Pittsburgh University Press. Mainwaring, S. (2003) “Introduction: Democratic Accountability in Latin America” en Mainwaring, S. y C. Welna, eds., (2003) Democratic Accountability in Latin América, Oxford, Oxford University Press Mainwaring, S. y C. Welna, eds., (2003), Democratic Accountability in Latin América, Oxford, Oxford University Press Manin, B. (1997) Principles of Representative Government, Cambridge, Cambridge University Press. Manin, B., Przeworski, A. and Stokes, S., eds., (1999) Democracy, Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University Press. March, J.G. y J. P. Olsen (1995) Democratic Governance, New York, The Free Press Mulgan, R. (2003) Holding Power to Account. Accountability in Modern Democracies, Palgrave Macmillian. O’Donnell, G. (2003) Horizontal Accountability: The Legal Institutionalization of Mistrust, en Scout Mainwaring y Christopher Welna, eds., Democratic Accountability in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, capítulo 2 O´Donnell, G. (2002) Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones, en E. Peruzzotti y C. Smulovitz, eds., Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias, Buenos Aires, Editorial Temas, capítulo 4 O’Donnell, G. (1994) “Delegative Democracy” Journal of Democracy, 5(1) Pegram, T. (2008) “Accountability in hostile times: the case of the Peruvian Human Rights Ombudsman, 1996-2001” Journal of Latin American Studies, 40 Peruzzotti, E. (2008) “La rendición de cuentas social en la democracia: nociones y experiencias en América Latina” Sistema, 203/204 Peruzzotti, E. (2007) “Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en América Latina,” ponencia preparada para la XVII Asamblea General Ordinaria de OLACEFS, 1-5 de octubre de 2007, Santo Domingo, República Dominicana Peruzzotti, E. & C. Smulovitz, eds., (2006) Enforcing the Rule of Law. Social Accountability in the New Latin American Democracies, Pittsburgh University Press. Peruzzotti, E. y C. Smulovitz, eds., (2002) Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas. Pitkin, H. F. (1985) El Concepto de Representación, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.
52
Risley, A. (2003) “The Political Potential of Civil Society: Advocating for Access to Public Information in
Argentina”, trabajo presentado en la Conferencia Anual de la American Political Studies Association, 28-31 de
agosto de 2003
Schedler, A., Diamond, L. y Plattner, M. (1999). The self-restraining state: Power and accountability in New
Democracies, Boulder, Co., Lynne Rienner.
Schmitter, P. (1999) “The limits of horizontal accountability” en Schedler, A., Diamond, L. y Plattner, M. The self-
restraining state: Power and accountability in New Democracies, Boulder, Co., Lynne Rienner.
“Una Corte para la Democracia” en http://www.adccorte.org.ar/verarticulo.php?iddocumento=91
Ventura, Adrián (2008) “Ordenó la Corte Sanear el Riachuelo,” La Nación 09 de agosto de 2008
53
3.2 Propuesta de Declaración de Principios de Rendición de Cuentas de la OLACEFS
Introducción
En años recientes los diversos actores sociales han demandado mayor transparencia y control de la actividad
gubernamental. Esta tendencia ha extendido a nivel mundial la utilización del término de rendición de cuentas,
constituyéndose de esta forma en una de las principales preocupaciones ciudadanas. En este contexto, los
gobiernos se han visto obligados a responder e incorporar dichas demandas por medio de la actualización de
los mecanismos de control tradicionales y el fortalecimiento de las instituciones lo cual se presenta como uno de
los mayores desafíos en la etapa de mejoramiento de la calidad institucional.
La rendición de cuentas es principio fundamental del buen gobierno. Este valor implica que el gobierno debe
someterse a controles con el fin de asegurar el manejo responsable de los fondos públicos. Este vínculo entre
la ciudadanía y el poder político obliga a los funcionarios públicos a informar y justificar sus actuaciones, de tal
forma que los mecanismos de control permitan sancionar los incumplimientos. En estas circunstancias, las EFS
como parte fundamental del engranaje de control interestatal, juegan un papel preponderante en la promoción
de los mecanismos de rendición de cuentas.
La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores (OLACEFS) por su
parte, constituyó en el 2005 una Comisión Técnica para el estudio de este fenómeno. En la XVII Asamblea
General de la OLACEFS realizada en Santo Domingo, República Dominicana en Octubre 2007, la Comisión
Técnica de Rendición de Cuentas realizó una ponencia motivando una declaración de principios de rendición de
cuentas. Producto del trabajo e investigación realizada por la comisión en estos años, se realiza una propuesta
de principios de rendición de cuentas para los países miembros de la OLACEFS.
El presente documento se organiza de la siguiente manera: el punto 2 presenta los antecedentes del trabajo de
la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas en el marco de la Organización Latinoamericana y del Caribe de
Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS). El punto 3 resume el marco teórico sobre la rendición de
cuentas preparado por el experto internacional Dr. Enrique Peruzzotti. El punto 4 presenta la propuesta de
declaración de principios de rendición de cuentas para los miembros de la OLACEFS y finalmente el punto 5
muestra los resultados de la encuesta realizada a los países miembros sobre la normativa y la práctica de la
rendición de cuentas, realizada en el año 2009. Como anexo al documento se presenta el formulario utilizado
para recopilar la información de la encuesta realizada, y un breve resumen de un proyecto de rendición de
cuentas realizado en el Marco de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización
Superior (OCCEFS).
54
1. Antecedentes
La Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) es un
organismo internacional, autónomo, independiente, apolítico y de carácter permanente con la finalidad de:
realizar investigación científica especializada y desarrollar tareas de estudio, dar capacitación, especialización y
asesoría, así como prestar servicios de asistencia técnica, formación y coordinación, con el objeto de fomentar
el desarrollo y perfeccionamiento de sus miembros.
La OLACEFS data del año 1963 cuando surgió la idea de fundar un Instituto Latinoamericano de Ciencias
Fiscalizadoras (ILACIF) que fue creado en el año 1965, y existe bajo su nombre actual desde 1990. Tiene
como objetivos contribuir al desarrollo de las entidades asociadas, mediante la prestación y promoción de
servicios de alta calidad orientados a la capacitación del personal y perfeccionamiento de sus competencias
funcionales: facilitando el intercambio de conocimientos y experiencias técnicas, así como, la investigación y
difusión de estudios sobre temas de interés común, con vistas al fortalecimiento del control gubernamental en
América Latina y El Caribe. Los principios comprenden la equidad en el trato, respeto por la independencia y
soberanía de cada país, proscripción de interferencias políticas, descentralización con base al compromiso de
cooperación recíproca y mutua entre los miembros, e integración de esfuerzos a partir del uso de la tecnología
de información.
Tiene como misión:
• Promover y ejercitar la actualización y perfeccionamiento de los profesionales de los miembros asociados, implementando mejoras en la capacitación.
• Fortalecer la infraestructura de capacitación de la OLACEFS y de las EFS. • Fomentar el desarrollo de nuevos conocimientos en control gubernamental y temas afines a través de la
investigación, grupos de trabajo y difusión de mejores prácticas. • Fortalecer y desarrollar la red interorganizacional mejorando procesos y capacidades internas de la
OLACEFS. • Optimizar el uso e incrementar la obtención de recursos financieros.
En su carta constitutiva se establece que la organización se inspira en el respeto a los ordenamientos jurídicos
de cada nación y a los postulados del Derecho Internacional, considerando la independencia y soberanía de
cada país para tomar sus propias decisiones concernientes al sistema de control y fiscalización del manejo de
los recursos públicos, también tiene como principio el acatamiento al sistema democrático de adopción de
acuerdos por mayoría y de respeto por el concepto de las minorías. La organización tiene como atribución
promover y realizar estudios sistemáticos de investigación en materia de control y fiscalización del manejo de
los recursos públicos y difundir sus resultados entre sus miembros y fomentar el intercambio de experiencias
técnicas entre sus miembros.
55
La Organización se organiza en comisiones y comités que son órganos que propician la eficiencia y eficacia del
trabajo de la OLACEFS y se crean por mandado de la Asamblea General a propuesta del Consejo Directivo.
Estas comisiones son órganos técnicos dedicados al estudio y desarrollo de temas y asuntos específicos,
relacionados con los objetivos y actividades de la Organización y pueden ser de carácter permanente o
temporal.
De esta forma, producto de que el tópico de la Rendición de Cuentas constituye un tema trascendente en el
debate técnico y en el que hacer de las EFS de la Región, mediante Resolución N° 33 –2005-AG del día 9 de
junio de 2005, con el voto unánime del pleno de la XV Asamblea General Ordinaria celebrada en San Salvador
según el acuerdo del XXXIV Consejo Directivo, se crea la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas (CTRC)
de la OLACEFS, la cual fue conformada inicialmente por las EFS de Panamá, Honduras, Costa Rica, Chile y
Argentina.
De conformidad con los términos de referencia aprobados, la Comisión de Rendición de Cuentas de la
OLACEFS (CTRC) es un órgano técnico de carácter permanente, destinado a prestar asesoría a la
Organización en los temas vinculados a la Rendición de cuentas. Tiene como misión sustentar el desarrollo de
la OLACEFS en materia de Rendición de Cuentas, a través del estudio e investigación, cuyos resultados
deberán expresarse en propuestas normativas y metodológicas que colaboren al óptimo ejercicio de la función
fiscalizadora superior. La visión es ser una agrupación de excelencia, capaz de apoyar efectivamente la gestión
de la OLACEFS y servir al logro de la misión y visión de las EFS miembros de ésta.
Los objetivos de la Comisión son:
a. Ayudar a las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) a comprender mejor las cuestiones específicas
relativas a la Rendición de Cuentas;
b. Facilitar el intercambio de información y experiencias entre las EFS;
c. Ayudar a los Comités Técnicos Coordinadores a cargo de los temas objeto de debate en las Asambleas
Generales Ordinarias a preparar las ponencias relativas a la Rendición de Cuentas.
d. Proponer proyectos de investigación a las EFS miembros a partir de sus propias experiencias; y
e. Publicar directrices y otro material informativo para su utilización.
En la XVII Asamblea General de la OLACEFS realizada en Santo Domingo, República Dominicana en Octubre
2007, la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas realizó una ponencia motivando una declaración de
principios de rendición de cuentas. Dicha ponencia contenía el resultado de una consulta inicial sobre aspectos
básicos relacionados con la Rendición de Cuentas en los países miembros de la OLACEFS. Durante el mes de
junio de 2007, la Comisión consultó a dichos países sobre una serie de aspectos básicos del estado de la
rendición de cuentas en la región y a partir de este sondeo inicial se definieron ejes temáticos de estudio en los
años subsiguientes. De tal forma que en el 2008 se llevaron a cabo acciones relacionadas con el marco
56
conceptual de la rendición del cuentas, para el 2009 se estudiaría e marco legal, para el 2010 el de la
información y los sistemas de información y para el 2011 la participación ciudadana.
La principal actividad realizada por la Comisión durante el año 2008 tuvo como principal objetivo formar un
lenguaje común en materia de rendición de cuentas entre las EFS miembros de la Comisión, para ello se realizó
la Primera Reunión Técnica de la Comisión en Buenos Aires, Argentina, la cual contó con la participación de 11
personas, incluido el experto internacional Enrique Peruzzotti.
La actividad se llevó a cabo en las instalaciones de la Auditoría General de la Nación durante los días 28 y 29
de agosto. El trabajo realizado consistió en una ponencia que hizo cada país miembro de la Comisión y que
cubrió aspectos como la definición de las atribuciones constitucionales y legales que tiene la EFS de su país
para fiscalizar la Hacienda Pública, las principales actividades que realiza la EFS en materia de fiscalización, lo
que se entiende por rendición de cuentas en su EFS respectiva, las actividades que se han realizado en cada
EFS con respecto a la definición de rendición de cuentas y la transparencia, las actividades dirigidas al público y
los medios de comunicación para divulgar los informes y también cómo se presentan los informes a las
instituciones públicas y el Congreso, entre otros.
El Dr. Enrique Peruzzotti hizo una presentación sobre aspectos conceptuales de la rendición de cuentas con
base en los dos documentos de las consultorías contratadas, lo cual sirvió de insumo para la discusión que se
llevó a cabo en las sesiones de trabajo. A partir de este trabajo, para el año 2009, se realizó una consulta más
detallada basada en el marco teórico de la rendición de cuentas, sobre la normativa y la práctica de la rendición
de cuentas en la región. Los resultados de dicho estudio se presentan al final de este documento.
De esta forma, a partir de marco teórico desarrollado y de las consultas realizadas, se decide proponer una guía
de principios de rendición de cuentas para los países miembros de la OLACEFS, que sirvan de orientación a las
entidades de fiscalización superior sobre las mejores prácticas en esta materia.
Así como cuando con la Declaración de Lima se adoptaron los preceptos de auditoría en 1977 hubo grandes
expectativas pero no certeza de éxito mundial, así mismo se proponen los principios de rendición de cuentas
con los más altos valores de un buen gobierno al que los países deben aspirar y las EFS deberán coadyuvar
para avanzar en estas buenas prácticas. Se espera de esta forma, que así que como con la Declaración de
Lima la experiencia ha demostrado que se excedieron las más altas expectativas que influenciaron los
gobiernos de los países, que en el tema de rendición de cuentas, los países puedan prosperar en la práctica y
que las EFS se constituyan en actores promotores de este cambio hacia mejores gobiernos.
57
2. Marco Teórico
Las dos consultorías28 contratadas al experto internacional Enrique Peruzzotti29 para la elaboración de un marco
conceptual de la Rendición de Cuentas y otra bibliografía importante, así como el Taller realizado en Buenos
Aires para profundizar en el seno de la Comisión en dicho tema, constituyen la base teórica para el desarrollo
de los principios de la rendición de cuentas, en conjunto con los resultados de la encuesta sobre la práctica en
los países miembros. A continuación se presenta una síntesis de los documentos que demarcan
conceptualmente el sistema de rendición de cuentas.
El fortalecimiento y la modernización de las agencias y mecanismos de rendición de cuentas constituyen un
aspecto central de la mejora institucional gubernamental. El alcance y efectividad de los mecanismos de
fiscalización del poder político se han instalado como una de las demandas principales de los empresarios, de
la sociedad civil y de los líderes políticos. Existe un consenso sobre la necesidad de introducir controles más
efectivos sobre las agencias y funcionarios públicos a fin de combatir la corrupción y otras formas de uso
discrecional del poder público.
El concepto de rendición de cuentas (accountability) refiere a una forma específica de vínculo que las
autoridades políticas establecen con la ciudadanía. Se combina un marco institucional de autorización del
poder con uno orientado a asegurar la responsabilidad y receptividad de los agentes autorizados de manera
que estos últimos se ajusten a la legalidad, al debido proceso y que sus decisiones reflejen las demandas
ciudadanas. No es una delegación ciega, sino que al mismo tiempo se preocupa por establecer una serie de
mecanismos de fiscalización que, sin eliminar la necesaria distancia entre gobernantes y gobernados, evita
gobiernos irresponsables o despreocupados de las demandas ciudadanas. Las instituciones especializadas
cumplen un papel central: asegurar que los gobiernos respondan a los intereses de sus representados. El
concepto de rendición de cuentas apunta a reducir la distancia que existe entre representantes y representados
sin eliminarla completamente: en este sentido, tanto la total ausencia de mecanismos de rendición de cuentas
así como el exceso de control conspira contra el buen ejercicio de la representación política.
La Rendición de Cuentas implica el establecimiento de un sistema institucional de control basado en la creación
de agencias y mecanismos especializados de fiscalización que poseen la autoridad para evaluar el
comportamiento de determinadas agencias públicas y para aplicar sanciones a aquellas agencias o funcionarios
que se consideren en falta. Conceptualmente, la idea de rendición de cuentas contiene dos dimensiones
distintivas que merecen ser remarcadas analíticamente: 28 Peruzzotti, Enrique. Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en América Latina. Ponencia preparada para la
XVII Asamblea General Ordinaria OLACEFS, 1 a 6 de octubre de 2007, Santo Domingo, República Dominicana.
Peruzzotti, Enrique. Marco conceptual de la rendición de cuentas. Ponencia preparada para la Reunión Técnica de la Comisión de
Rendición de Cuentas de la OLACEFS, Auditoría General de la Nación, Buenos Aires, Argentina, 28 y 29 de agosto de 2008. 29 Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales. Universidad Torcuato Di Tella.
58
a. la obligación que tienen los funcionarios públicos de informar acerca de sus decisiones y justificarlas públicamente (answerability);
b. la capacidad de imponer sanciones a aquellos funcionarios públicos que hayan violado sus deberes o incumplido sus obligaciones (enforcement).
Answerability (información y justificación)
La esencia de la rendición de cuentas es la capacidad de demandar explicaciones sobre ciertos actos o
decisiones por parte de los funcionarios públicos. Esta dimensión posee dos caras: la transparencia en la
gestión de gobierno y el derecho ciudadano al acceso a la información pública. La segunda dimensión va más
allá de la simple transmisión de información por parte de un agente público y supone procesos de comunicación
en los cuales se justifican y juzgan determinadas decisiones o políticas públicas.
Esto entraña el debate público, es decir, el ir más allá de la provisión unilateral de datos e información a fin de
entrar en una argumentación crítica acerca de las razones que determinaron cierta decisión o política pública.
La justificación demanda procesos de argumentación y diálogo públicos entre la agencia sujeta a fiscalización y
los diversos actores fiscalizadores. Esto permite establecer procesos más reflexivos de toma de decisiones que
incorporen la noción de aprendizaje en la noción misma de gobernabilidad, es decir permiten generar
decisiones colectivas sabias.
Sanción
La idea de accountability, sin embargo, va más allá de la cuestión del establecimiento de mecanismos de
acceso a la información y de escrutinio sino que refiere también a la existencia de algún tipo de capacidad por
parte del actor que demanda cuentas de aplicar sanciones a los funcionarios que hayan incurrido en actos de
ilegalidad o incumplido sus obligaciones públicas. El concepto de rendición de cuentas, sosteníamos
anteriormente, supone no solo la posibilidad de obligar a los funcionarios públicos a que informen sobre y
justifiquen acerca de sus decisiones sino también de que estos últimos sean eventualmente formalmente
sancionados por sus accionar si la información o los argumentos dados no son satisfactorios. Es precisamente
esta amenaza de sanciones lo que lleva a los actores políticos a restringir el flujo informativo de manera de que
salga a la luz los déficit de gestión. Esta dimensión de sanción es considerada un aspecto crucial de la idea
misma de rendición de cuentas: no puede haber accountability si el actor que demanda answerability no tiene la
capacidad institucional para generar correcciones y aplicar sanciones a aquellos que han incurrido en
comportamientos ilegales o que no tienen en cuenta el interés público. Es por esto que la relación de
accountability nunca puede ser una relación entre iguales sino que supone una relación asimétrica entre quien
posee la autoridad y el poder para demandar cuentas y el agente que esta siendo controlado.
59
Características
La rendición de cuentas se caracteriza por tres aspectos:
1) Es externa: supone un acto de control o supervisión por parte de alguien que no es miembro del cuerpo o
agencia sujeta a fiscalización,
2) supone una interacción o un intercambio de al menos dos vías (la demanda de respuestas, una respuesta, y
eventualmente la rectificación).
3) supone el derecho de una autoridad superior a exigir respuestas: los que demandan explicaciones poseen la
autoridad para hacerlo y para imponer sanciones.
Algunas versiones débiles o suaves de accountability reducen el término a la dimensión de answerability, siendo
prácticamente equiparada con la noción de transparencia gubernamental, es decir a la mera transmisión
unilateral de información desde la agencia al público sin posibilidad de interacción, lo cual es erróneo.
2.1 Transparencia y rendición de cuentas
La transparencia es una importante precondición para el ejercicio de la rendición de cuentas, sin embargo por sí
sola no asegura una efectiva rendición de cuentas. Algunos autores, distinguen entre diversos grados de
claridad u opacidad de las iniciativas orientadas a transparentar la gestión pública, ya que no toda política de
transparencia persigue mejorar el conocimiento de los agentes e instituciones públicas. En ciertos casos, las
iniciativas de transparencia consisten en diseminar información que no revela mucho acerca del verdadero
comportamiento de un agente estatal. La opacidad se puede deber a:
a) una difusión selectiva de información de manera de hacer públicos datos que nos sean particularmente
relevantes,
b) que el formato en el cual los datos son presentados dificulte la lectura y comprensión de los mismos,
c) que la información que se hace pública no sea confiable.
Una política de transparencia orientada a la rendición de cuentas debe de asegurar que tanto el público como el
resto de los agentes estatales reciban información adecuada sobre los distintos aspectos del quehacer de una
agencia estatal a fin de permitirles a estos últimos una evaluación y fiscalización de los aspectos mas relevantes
de la gestión.
La información no solamente debe de ser pública sino también presentarse en un formato accesible de manera
que los datos pueden ser comprendidos por un amplio número de actores y no solamente por un reducido grupo
de expertos. A veces es necesaria la intervención de actores cívicos con capacidades profesionales que puedan
traducir la información en un formato accesible para la ciudadanía en general. Muchas de las ONG organizadas
60
temáticamente suelen desempeñar este papel de mediadores entre los organismos estatales y la opinión
pública en general, reformulando y difundiendo datos e informes que de otra manera solo circularían en ámbitos
sociales muy limitados, como la academia o círculos profesionales específicos.
2.2 Formas de la rendición de cuentas
Guillermo O’Donnell distingue por medio de una metáfora espacial dos formas de rendición de cuentas: vertical
y horizontal. La dirección vertical indica una acción de un controlador externo (la sociedad civil, la prensa o el
electorado) sobre el estado por un lado, y el accionar horizontal de ciertos actores y agencias estatales que
tienen como misión la función de supervisar otros órganos del estado por el otro.
Las iniciativas de rendición de cuentas horizontales y verticales pueden estar guiadas por una demanda de
accountability política o legal. La dimensión política se preocupa por el contenido y consecuencias de sus
decisiones. La dimensión legal del concepto en cambio evalúa si una decisión se ajusta o no a la legalidad y el
debido proceso.
La dimensión legal de la rendición de cuentas implica el establecimiento de un sistema de controles
intraestatales u horizontales destinados a fiscalizar la legalidad de las acciones que tienen lugar al interior del
estado. Según O´Donnell, el concepto de accountability horizontal refiere a un sistema interestatal de agencias
orientado a controlar o castigar las acciones u omisiones por parte de los funcionarios u organismos del Estado
que puedan ser consideradas ilegales. El accountability social enfatiza cierto tipo de iniciativas ciudadanas que
están específicamente organizadas alrededor de demandas de rendición de cuentas legal, es decir, iniciativas
por parte de la sociedad civil o de la prensa que buscan señalar y hacer público actos de ilegalidad estatal a fin
de que se activen los mecanismos de fiscalización y control correspondientes.
2.3 Las EFS y su función como mecanismos de rendición de cuentas horizontales
Las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) son engranajes cruciales del sistema de controles horizontales
orientados a fiscalizar la legalidad de los comportamientos de funcionarios y agencias públicas. Su
responsabilidad formal es la de fiscalizar y eventualmente sancionar a funcionarios públicos y burocracias
estatales que no se ajustan a los procedimientos legales y reglas administrativas estipuladas. En su análisis
sobre los mecanismos de accountability horizontal, Guillermo O´Donnell distingue entre instituciones de balance
y asignadas. Las primeras hacen referencia al principio de división de poderes y de pesos y contrapesos. Las
segundas, en cambio, refieren a una función más específica de fiscalización de agencias estatales y de
provisión de información sobre otras agencias y actores estatales. La función de las EFS es el prevenir,
desalentar, detectar, y/o sancionar acciones reñidas con la legalidad o el debido proceso por parte de
funcionarios públicos.
61
Las agencias asignadas se distinguen de las de balance en los siguientes aspectos:
a) están funcionalmente especializadas en la rendición de cuentas y por lo tanto la ejercen de forma continúa. El
objetivo de las EFS como institución es el evitar potenciales actos de corrupción o transgresiones de
procedimiento. Las EFS son los garantes de que los funcionarios y la burocracia estatal se atengan a las
disposiciones legales y administrativas vigentes
A diferencia de las agencias de balance, este tipo de organismos esta funcionalmente especializado en tareas
de fiscalización y su éxito se mide en relación a su capacidad de desalentar acciones inapropiadas o ilegales
por parte de funcionarios públicos y de detectar irregularidades cuando éstas ocurren. La tarea de control puede
adoptar dos modalidades, de patrulla policial (como las auditorías que realizan un patrullaje metódico) o de
alarma de incendio (como las defensorías que se activan a partir de una denuncia).
Las actividades de fiscalización de las EFS pueden estar acompañadas de poder de sanción formal o no. En
este último caso, la agencia de control puede fiscalizar y en caso de determinar si ha habido algún tipo de
acción impropia por parte de funcionarios públicos, remitir el caso a la autoridad correspondiente para que
imponga sanciones. Es decir, el accionar de la EFS obliga a la activación de otros agentes estatales con
capacidad de sanción.
b) su accionar se basa en criterios profesionales y técnicos. La profesionalización y las capacidades técnicas de
sus miembros juegan, por tanto, un papel determinante en establecer la credibilidad de las mismas y en
asegurar su buen funcionamiento. Asimismo, su carácter apolítico permite restarle dramatismo a sus
decisiones, y por ende evitar la generación de costosos conflictos políticos. Es por esto que el imperativo de
profesionalización y de actualización técnica esta siempre presente en este tipo de instituciones. En cierta
manera, la legitimidad y eficiencia de las mismas se garantiza a través del establecimiento de concursos
idóneos y de una carrera meritocrática de manera de asegurar su autonomía e independencia con respecto a
los poderes políticos de turno.
El fortalecimiento de la autonomía y el profesionalismo es un objetivo central de toda EFS. En este aspecto es
fundamental establecer:
1. procedimientos adecuados de designación basados en el mérito y las cualidades técnicas y morales de
los funcionarios,
2. la existencia de un sistema de estabilidad profesional
3. salarios adecuados al rango y competencia profesional de los funcionarios
4. criterios objetivos para la evaluación, promoción o remoción de los funcionarios de dichas agencias
62
c) sus actividades y funciones están insertas en una red más amplia de mecanismos horizontales y por lo tanto,
dependen no solamente de sí mismas sino también del funcionamiento coordinado y convergente de toda una
red de instituciones. La rendición de cuentas no puede ser analizada en términos de agencias aisladas sino que
depende de una cadena compleja de instituciones que debería operar de manera convergente y coordinada.
Los distintos tipos de agencia de control horizontales deberían funcionar complementaria y cooperativamente.
Rara vez la accountability horizontal descansa exclusivamente en el accionar solitario de un funcionario o
agencia: la efectividad de dichos controles depende de la articulación y sinergias que se establezcan entre un
entramado diverso de agencias fiscalizadoras. Este punto es importante, pues no solo importa el grado de
profesionalización e independencia que presente determinada agencia sino también las características
institucionales de los otros agentes de la red de controladores en la cual dicha agencia esta inmersa: si la red
horizontal no está fuertemente estructurada, la totalidad del sistema horizontal de controles se resiente.
Una evaluación adecuada acerca del funcionamiento presente de las EFS deberá tener en cuenta tres
dimensiones:
i. un análisis del modelo de gestión de la institución y del grado de profesionalización y de actualización alcanzado por cada agencia,
ii. su interrelación con otras agencias horizontales, es decir, cómo se inserta en una red más amplia de rendición de cuentas
iii. la relación e interacción de las EFS con otros actores que no son parte constitutiva de la red de mecanismos horizontales de control, como los actores de la sociedad civil que promueven una agenda de mejoramiento de la calidad institucional de los mecanismos de rendición de cuentas.
2.4 La política de rendición de cuentas social
La sociedad civil ha desarrollado en las últimas décadas en algunos países un conjunto de iniciativas informales
de control de la legalidad de las acciones de gobierno. A través de la denuncia de hechos de ilegalidad, sea la
violación de derechos humanos o casos de corrupción gubernamental, la sociedad civil aparece como un
importante complemento de los mecanismos formales de control de la legalidad y los procedimientos que
regulan la actividad gubernamental. Hay un conjunto de iniciativas que la sociedad civil desarrolla que no busca
cuestionar el contenido de las políticas públicas de determinado gobierno sino simplemente supervisar que las
acciones y decisiones gubernamentales se ajustan al debido proceso y respetan las garantías constitucionales.
El concepto de rendición de cuentas o accountability social hace referencia a un conjunto diverso de acciones e
iniciativas civiles orientadas alrededor de demandas de accountability legal. Esta nueva forma de política que
surge en el espacio de la sociedad civil engloba una variedad de formas de acción colectiva y de activismo
cívico que comparten una común preocupación por el buen funcionamiento de las instituciones representativas
a través del fortalecimiento de los mecanismos de control de la legalidad de los funcionarios públicos.
63
Estos actores representan un subgrupo, algunas veces relativamente minoritario, del entramado asociativo
global de las sociedades latinoamericanas. Dentro de ese subgrupo se distinguen tres tipos de actores cívicos:
a) asociaciones ciudadanas altamente profesionalizadas y de carácter permanente,
b) movimientos sociales coyunturales de sectores sociales directamente afectados por acciones estatales
discrecionales;
c) organizaciones locales o comunitarias de carácter permanente.
Las organizaciones ciudadanas. El primer tipo de actor de la política de control social es el entramado de
organizaciones ciudadanas especializadas temáticamente. Estas se han constituido en un actor fundamental de
la política de control social en la región, estableciendo una densa red de asociaciones y ONG ciudadanas
altamente profesionalizadas y especializadas en diversos aspectos de la gestión estatal.
Movimientos o Protestas Coyunturales. En años recientes la región ha sido testigo de la aparición momentánea
de un diverso abanico de movilizaciones locales de protesta que surgen a partir de casos o demandas de
justicia puntuales, fundamentalmente relacionadas con casos de violación de los derechos humanos por parte
de agencias estatales en democracia. A diferencia del accionar permanente, altamente reflexivo y menos visible
del entramado asociativo anteriormente mencionado, estos actores están organizados alrededor de una
demanda concreta y particular (generalmente el pedido de justicia y esclarecimiento de casos particulares), es
decir, representan reacciones de sectores sociales, que se ven directamente afectados por practicas estatales
discrecionales. De captar la atención de los medios, estos actores sociales suelen logran un nivel de respuesta
y movilización social que rara vez es alcanzado por las iniciativas cívicas del sector organizado de la sociedad
civil.
Organizaciones vecinales o comunitarias. Un tercer tipo de actor cívico de la política de control social son las
organizaciones barriales o comunitarias de tipo permanente que intervienen en diversas iniciativas de monitoreo
o participación cívica a nivel local o municipal. Este tipo de organizaciones es de carácter permanente, pero ha
diferencia de la red de asociaciones ciudadanas, están integradas por ciudadanos no especializados o
profesionalizados. Sin embargo, este tipo de asociación también aporta un tipo de información que permite
enriquecer el proceso de formulación de políticas públicas pues acerca a las distintas agencias estatales a las
preocupaciones y demandas locales.
2.5 Pautas para la elaboración de una agenda de trabajo e investigación sobre las interrelaciones entre
mecanismos horizontales y sociales
La aparición de nuevos actores en la sociedad civil preocupados por mejorar la calidad institucional de las
democracias de la región, y en particular, los mecanismos de rendición de cuentas, representa una importante
64
oportunidad para explorar cómo estas iniciativas y demandas pueden ser incorporadas por las agencias
horizontales a fin de mejorar su desempeño institucional y fortalecer su legitimidad social. Los actores que
motorizan la política de accountability social constituyen una importante base social de apoyo que no debe de
ser ignorada. Todavía esta pendiente el análisis de lo que O´Donnell denomina “la horizontalización de la
accountability social”.
La participación ciudadana puede articularse con éxito en ciertos casos con las tareas de fiscalización que
realizan las EFS. La accountability social puede aportar agentes de fiscalización informales que generan fuentes
de información que complementan y fortalecen la tarea de control que realizan las EFS. Tres son las áreas de
eventual sinergia entre los mecanismos sociales y las EFS:
1) Información y Transparencia: las EFS pueden proveer un insumo que es fuertemente reclamado por la
ciudadanía: información sobre el comportamiento de los agentes estatales que están sujetos a supervisión. El
acceso a la información pública se ha instalado como uno de los mas fuertes reclamos por parte de la sociedad
civil dado las dificultades que la ciudadanía generalmente confronta para acceder a información pública de
manera fácil y accesible. La presentación de manera clara y accesible por parte de las EFS de la información
que ellas producen representaría un importante insumo para la agenda de accountability social. La
incorporación del Internet y de nuevas tecnologías facilita sensiblemente el proceso de transmisión de
información por parte de las agencias. Las agendas deberían girar alrededor de dos ejes:
a. desarrollo de una estrategia comunicacional por parte de cada agencia que tenga en cuenta los
diferentes actores interesados (stakeholders) a los cuales se pretende llegar. Será importante establecer
distinciones entre diferentes partes interesadas y el grado de especificidad y tecnicidad que la comunicación
requiere.
b. capacitación de los funcionarios a fin de que puedan cumplir efectivamente su papel de “rendidores de
cuentas” y no que sean percibidos como autoridades que miran al ciudadano desde arriba.
c. trabajar sobre el marco institucional que regula el flujo de información pública de manera de ir eliminando
barreras innecesarias al acceso de datos sobre el estado por parte de la ciudadanía, para fomentar una
mayor cultura de transparencia gubernamental.
d. mejorar el conocimiento público acerca de la lógica que gobierna a todo el sistema de controles
horizontales de manera de que la ciudadanía pueda comprender que la efectividad de la rendición de
cuentas no depende exclusivamente de la buena voluntad de una sola agencia o funcionario sino que
requiere de un política integral que busque no solamente mejorar el funcionamiento de cada una de las
agencias que componen dicha cadena sino también en lubricar los diversos puntos de contacto y superar
aquellos nudos críticos que dificultan un buen funcionamiento del sistema en su totalidad.
65
2) Procesos públicos y transparentes de designación de los funcionarios de las EFS: Una amenaza al
buen funcionamiento de las EFS es la intervención del poder político a fin socavar la autonomía y
profesionalismo de dichas instituciones. Un paso fundamental para el fortalecimiento institucional de las EFS es
la implantación de procesos de selección y designación públicos y transparentes. En este aspecto, la sociedad
civil puede jugar un papel de aliado fundamental en la lucha por defender la autonomía institucional de estas
agencias y su organización basada en criterios puramente meritocráticos, a través de su participación en
audiencias públicas en donde puedan objetar cierto tipo de designación y discutir abiertamente los
antecedentes de los candidatos propuestos.
3) Establecimiento de auditores cívicos externos. Las organizaciones de la sociedad civil pueden
complementar la tarea de fiscalización que desarrollan las EFS realizando auditorias externas sobre aspectos
de la gestión que, por diversas razones, las EFS no pueden efectuar adecuadamente. La incorporación de
veedurías cívicas permitirían complementar la tarea de fiscalización formal con un monitoreo local cualitativo de
cómo se está ejecutando cierta partida presupuestaria.
Las iniciativas de control social y las EFS pueden desarrollar productivas formas de interacción a fin de mejorar
y fortalecer el papel que éstas últimas desarrollan como agentes de rendición de cuentas. Los ejemplos citados
anteriormente señalan algunas de las maneras que puede adoptar dicha colaboración. La creciente
preocupación y demanda social por mayor transparencia y fiscalización abre una interesante oportunidad para
superar algunos de los obstáculos que históricamente han conspirado contra la existencia de un sistema de
controles efectivos. Los componentes sociales son complemento a la tarea de fiscalización, la cual es
responsabilidad exclusiva de las EFS. Resulta pues imperativo iniciar una agenda de trabajo tendiente a
explorar el desarrollo de estrategias de apertura y colaboración de las EFS con la sociedad civil que permitan
dar respuestas satisfactorias a los reclamos cívicos por mayor transparencia y control.
66
3. Propuesta de Declaración de Principios sobre Rendición de Cuentas de la OLACEFS
La XIX Asamblea General de la OLACEFS reunida en Asunción, Paraguay, considerando que:
• La rendición de cuentas es un aspecto fundamental para la gobernabilidad de los países (entendida ésta como la capacidad de los gobiernos para usar eficazmente los recursos públicos en la satisfacción de las necesidades comunes), y constituye un principio de la vida pública, mediante el cual, los funcionarios depositarios de la voluntad del pueblo están obligados a informar, justificar y responsabilizarse públicamente por sus actuaciones. Se constituye por mecanismos políticos, sociales y jurídicos de control vinculados en forma de redes de intercambio.
• La presencia de mecanismos de rendición de cuentas sólidos y efectivos es crucial para generalizar confianza social y es uno de los más importantes desafíos de los estados modernos. Los mecanismos de rendición de cuentas políticos y legales actúan como una red de señalamientos que permiten corregir y mejorar políticas públicas y prácticas institucionales, ya sea desplazando o sancionando a funcionarios que incurren en comportamientos reñidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicación que permiten a los centros de toma de decisión tener una más adecuada comprensión de las demandas y necesidades de la población. La existencia de canales de rendición de cuentas aceitados actúan como mecanismos inmediatos de señalamiento que permiten a un gobierno corregir comportamientos o políticas sin tener que esperar a un veredicto electoral. Así, la rendición de cuentas es un proceso retrospectivo, pero también prospectivo, y se realiza sobre la base de criterios profesionales, financieros, de transparencia, austeridad y eficiencia, así como en torno a razones constitucionales, legales y morales.
• Es importante acotar que la función de la rendición de cuentas no debe reducirse a una mera fiscalización formal sino que debe verse como una manera de institucionalizar procesos de toma de decisiones más transparentes y reflexivos que invariablemente se traducen en políticas y decisiones públicas de mayor calidad.
• En este contexto, las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) juegan un papel clave e ineludible en el proceso de rendición de cuentas, y tienen un papel fundamental en la construcción del conocimiento ciudadano de lo que los gobernantes han hecho con el mandato que la sociedad les dio para la efectiva utilización de los fondos públicos, además de la legitimación de la acción pública.
• Las EFS cuentan con herramientas para explicar la gestión de los fondos públicos por parte de las instituciones y sus jerarcas así como para pedir cuentas y exponérselas al Congreso y los ciudadanos. Por otra parte, pueden cumplir un rol de liderazgo en la promoción y el fortalecimiento de la práctica y la cultura de la rendición de cuentas, en virtud de todo lo cual resulta muy importante fortalecer su independencia, sus recursos y sus capacidades, asimismo, es necesario que lleven a cabo acciones que les permita convertirse en ejemplo para otras entidades en el campo de la gestión pública y la rendición de cuentas.
• En el mundo contemporáneo hay fuerzas que impulsan una actuación más enérgica por parte de los gobiernos y de las EFS para mejorar la rendición de cuentas. Los cambios constantes y acelerados que enfrenta la humanidad como producto del proceso de globalización y el cambio tecnológico, facilitan el conocimiento sobre la gestión que lleva a cabo el gobierno con los fondos públicos. Asimismo, la insatisfacción de la sociedad por cada vez más complejas demandas sin respuesta, desequilibrios de la acción pública, corrupción, inacción política e impunidad, han detonado un creciente desprestigio de la clase política y de la desconfianza en las instituciones en un Estado mucho más complejo y plural.
• El proceso de desarrollo económico y social ha traído consigo también cambios legales y un proceso de reforma del Estado que busca ajustarse y responder de manera eficaz a las necesidades de cada país. La
67
situación fiscal de partida para América Latina, caracterizada por déficits recurrentes y un alto endeudamiento, obliga a los funcionarios públicos a administrar de mejor forma los recursos limitados. Explicar su uso y los resultados obtenidos es un aspecto esencial para la confianza en la institucionalidad pública y el estado de derecho de los países de la región.
• Para que el proceso de rendir cuentas funcione de manera óptima, se debe contar con ciertas condiciones necesarias, tales como:
o Un sistema integrado de rendición de cuentas. Las EFS forman parte del engranaje del sistema de rendición de cuentas, y tienen que interactuar con diferentes instancias a nivel horizontal (agencias estatales que tienen como misión la función de supervisar otros órganos del Estado) y vertical (actores como la sociedad civil, la prensa o el electorado que ejercen un control sobre el Estado). En la perspectiva vertical, las EFS deben informar a los ciudadanos y diferentes organizaciones sobre la gestión de los gobernantes y en el plano horizontal al Congreso, así como a otras agencias o instituciones como la prensa y el poder judicial. Estas redes de agencias y agentes de control que participan en los niveles horizontal, vertical y oblicuamente, lo hacen en los planos formal e informal.
o El desarrollo de instrumentos y sistemas de información. El acceso a la información pública se ha instalado como uno de los más fuertes reclamos por parte de la sociedad civil dado las dificultades que la ciudadanía generalmente confronta para acceder a información pública de manera fácil y accesible. Las dificultades que enfrentan el periodismo, la sociedad civil y la población en general para acceder a la información generada por el Estado representan uno de los principales obstáculos para una efectiva política de rendición de cuentas. La transparencia aparece como una importante precondición para el ejercicio de la rendición de cuentas (la transparencia está relacionada con la disponibilidad de información clara y confiable y el rendimiento de cuentas sobre lo que hagan los gobiernos en lo relacionado con el diseño, la ejecución y los resultados de las políticas públicas).
o Un marco legal que permita informar sobre los resultados de la gestión o actuación de un jerarca, funcionario o institución, verificar el cumplimiento y sancionar los incumplimientos, teniendo en cuenta que la justificación y explicación de tales resultados o actuaciones de una manera veraz, completa y oportuna se convierten en la materia prima sin la cual no es posible la rendición de cuentas.
Expuesto lo anterior, acuerdan difundir los siguientes 8 principios de la rendición de cuentas, importantes para
un buen gobierno, los cuales constituyen una guía para los miembros de OLACEFS para promover el adecuado
ejercicio de la rendición de cuentas:
1. La Rendición de Cuentas es la base para un buen gobierno. El vínculo entre el poder político y la ciudadanía debe contar con mecanismos que permitan una interacción que asegure que los gobiernos respondan a los intereses de sus representados. Las EFS como instituciones especializadas, que tienen a cargo la fiscalización superior de la Hacienda Pública, junto con el gobierno y otros actores, deberán cumplir con el papel de vigilante del adecuado funcionamiento del sistema de rendición de cuentas, que permita el establecimiento y operación de sólidos mecanismos de rendición de cuentas, que promuevan el fortalecimiento institucional, la confianza ciudadana, el estado de derecho de los países, el combate a la corrupción, el desarrollo de políticas públicas que atiendan de la mejor manera posible las necesidades y demandas de la ciudadanía, y en general elevar los niveles de gobernabilidad y probidad. Las EFS velarán porque la rendición de cuentas no se convierta en un fin en sí mismo, sino que sea un medio para lograr el fin supremo de un buen gobierno, cual es el de procurar el bienestar y progreso duraderos del pueblo.
68
2. Obligación de informar y justificar. Todo funcionario público está en la obligación de informar acerca de sus decisiones y justificarlas de forma clara y completa públicamente. Las evaluaciones de objetivos e impacto se constituirán en una sana práctica de seguimiento de resultados. Los ciudadanos, las agencias de control y los poderes públicos, deben tener la capacidad de demandar explicaciones de tal forma que se habilite un diálogo que permita establecer procesos reflexivos de toma de decisiones y de evaluación de políticas públicas, uso de los fondos públicos e integridad en la función pública (correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas) que aseguren el mayor bienestar posible para la ciudadanía.
3. Integralidad del sistema de rendición de cuentas. El sistema de rendición de cuentas está constituido por una diversidad de actores sociales que interactúan tanto en el plano interinstitucional como con la sociedad civil. Tanto las EFS como los gobiernos serán responsables de que exista frecuente y fluida coordinación entre esta red de actores. Asimismo, las EFS deben potenciar los beneficios de la interacción entre los diferentes actores y promover que cada uno ejercite su papel, de manera integrada, para el funcionamiento óptimo del sistema de rendición de cuentas.
4. Transparencia de la información. La publicidad de las actuaciones públicas es premisa fundamental de la transparencia, por lo que la información presentada para los efectos de la rendición de cuentas debe ser confiable, relevante, clara, accesible, comprensible, completa, oportuna, útil y pública para el ciudadano. Los órganos de control deberán impulsar que la información presentada por las instituciones y funcionarios públicos cuenten con las mencionadas características. Además, las EFS promoverán un uso intensivo de la tecnología y novedosas formas de comunicación, no sólo para lograr el acceso a la información sino también para efectos transaccionales que permitan una gestión pública mucho más eficiente y transparente.
5. Sanción del incumplimiento. Los actores que demandan cuentas (externos) deben estar en capacidad de aplicar sanciones a los funcionarios públicos que hayan violados sus deberes o incumplido sus obligaciones, tomando para ello en cuenta factores como la jerarquía y obligaciones del funcionario, el impacto de la gestión a su cargo, la materialidad implícita en sus actuaciones, la reiteración o reincidencia de acciones. Se evalúa de esta forma la toma de decisiones y los resultados de las políticas públicas, al tiempo que monitorea las actuaciones públicas para analizar su eficacia y su eficiencia.
6. Participación ciudadana activa. La sociedad civil tiene la capacidad de organizarse para ejercer un control ciudadano. Participa activa y frecuentemente como parte del sistema de rendición de cuentas (accountability social), en el control de la legalidad y el uso eficiente de los recursos públicos. Las EFS fortalecerán sus estrategias, nexos y mecanismos de comunicación e interacción con la sociedad civil, en procura de involucrarlos eficazmente en los sistemas de rendición de cuentas que están en construcción en la región; capacitarán a los funcionarios en lo procedente para que sean verdaderos “rendidores de cuenta” ante la ciudadanía; coadyuvarán en la construcción de un marco institucional que brinde la debida oportunidad y efectividad en el acceso a la información estatal pertinente por parte de los ciudadanos, que fomente una mayor cultura de transparencia gubernamental; y llevarán a cabo las acciones necesarias para mejorar el conocimiento público acerca de la lógica que gobierna a todo el sistema de rendición de cuenta, para contribuir a que el ciudadano ejerza adecuadamente su papel en el sistema.
7. Marco legal completo para la rendición de cuentas. Las EFS velarán por la implementación, fortalecimiento, actualización continua y la aplicación efectiva de un marco normativo completo, que regle la rendición de cuentas de forma permanente, que incluya, entre otros aspectos, normativa sobre temas de evaluación de la gestión de las instituciones públicas, de acceso a la información pública, de control interno, de lucha contra la corrupción y de sanción.
69
8. Liderazgo de las EFS. Las EFS deberán constituirse en promotores de los principios, sistemas y mecanismos eficientes de rendición de cuentas y ser vigilantes junto con el gobierno, otras agencias y la sociedad civil, de su buen funcionamiento y mejora continua, mediante el establecimiento de acciones concretas para contribuir al fortalecimiento del sistema, en procura del buen gobierno. Para el ejercicio de dicho liderazgo, las EFS fortalecerán sus estrategias, sus capacidades y recursos, y procurarán la cooperación y alianzas nacionales e internacionales con diferentes actores, que les permitan compartir conocimientos y experiencias y aumentar sus potencialidades en esta materia.
70
3.3 Resultado de la consulta realizada a los países miembros sobre la normativa y la
práctica de la rendición de cuentas
Introducción
Como resultado de la ponencia realizada en la XVII Asamblea General de la OLACEFS realizada en Santo
Domingo, República Dominicana en Octubre 2007, denominada “Hacia la declaración de los Principios de
Rendición de Cuentas”, se orientó el plan de trabajo de la Comisión Técnica de Rendición de Cuentas (CTRC)
para el período 2008-2011 de conformidad con las conclusiones de una consulta preliminar realizada sobre el
tópico de la Rendición de Cuentas en los países de la región. De esta forma, se estableció trabajar para el
2008 el tema del concepto de rendición de cuentas y para el 2009 en el tema de normativa o marco jurídico de
rendición de cuentas.
De este modo, producto del trabajo teórico sobre el concepto de rendición de cuentas realizado por la Comisión,
en el taller de Buenos Aires en agosto de 2008, se decidió implementar en el 2009 una consulta más detallada
sobre el estado de la práctica de la rendición de cuentas en sus respectivas dimensiones (información,
transparencia, justificación y sanción), así como conocer un poco más sobre la normativa disponible en los
países miembros. A continuación se presentan los resultados de la investigación, iniciando con el marco
metodológico, seguido de los resultados en dichas dimensiones y finalmente las conclusiones.
Materiales y Métodos
Con base en los elementos teóricos desarrollados por el consultor Enrique Peruzotti en dos ensayos escritos a
solicitud de la Comisión, así como en los resultados del taller técnico realizado en Buenos Aires en Agosto de
2008 y literatura diversa sobre el tema, se formuló el cuestionario que recopilaría la información en las dos
vertientes anteriormente mencionadas: la normativa y la práctica de la rendición de cuentas.
Para la sección de la práctica de la rendición de cuentas se configuraron una serie de ítems para medir el
estado de la cuestión de 6 dimensiones, a saber: información, transparencia, justificación, sanción, actores (del
sistema de rendición de cuentas) y capacidad instalada (de las EFS). También se configuró una dimensión de
control para efectos informativos. Las preguntas fueron formuladas en su mayoría con respuestas en una escala
71
de Likert30 para obtener mayor variabilidad. Dependiendo del tipo de pregunta se utilizaron 4 o 5 niveles, en el
primer caso, para evitar la neutralidad y forzar la escogencia de un lado de la escala.
Se utilizó el directorio de países miembros activos de la OLACEFS de finales del 2008, para aplicar el
instrumento, previa consulta a los países miembros de la CTRC y realización de un par de pruebas previas para
ensayar su aplicación. Finalmente, se colocó en una página web mediante la utilización de un programa
informático de diseño de encuestas, de tal forma que se pudieran obtener las respuestas de forma inmediata y
al menor costo posible (Ver Anexo – contiene la tabulación de las respuestas).
La comunicación para invitar a los países miembros a participar en la encuesta se remitió vía fax por parte de la
presidencia mediante oficio 2961 del 17 de marzo del 2009 a los países miembros de la comisión y mediante
oficio 2965 al resto de los países miembros de OLACEFS. Los contralores a su vez designaron a la persona
encargada de completar la encuesta, preferiblemente funcionario conocedor del marco normativo vigente en el
país, así como de las prácticas de la EFS y del Estado en general. Se solicitó la remisión de la encuesta a más
tardar el 17 de abril de 2009, sin embargo, dado que no se obtuvo la totalidad de las respuestas ese día y luego
de una serie de recordatorios vía correo electrónico y telefónicos, se cerró la recepción de formularios el día 22
de mayo de 2009.
Finalmente, para efectos del análisis de los resultados31 y con el propósito de resumir la información obtenida
de las diferentes dimensiones evaluadas, se procedió a calcular un índice para cada una de ellas. Los índices
son una forma de sintetizar y cuantificar relaciones y procesos complejos, es una abstracción construida de
manera sintética para describir el comportamiento de un fenómeno a partir de mediciones combinadas de
variables. Se calculó un índice de información, de transparencia, de sanción, de actores, de capacidad y de
normativa. Estos se calcularon con las variables estandarizadas para que contribuyan uniformemente al ser
sumadas dadas las diferentes escalas de medición. Para su mayor comprensión, fueron transformadas a una
escala de 0 a 100. A continuación la descripción de lo que se aproxima a medir cada constructo.
• El índice de información mide el grado de utilización de la información pública en el país, si se brinda, si satisface los requerimientos de los órganos de control (incluye los resultados de las 5 preguntas correspondientes).
• El índice de transparencia mide características deseables de la información y los mecanismos que se utilizan para divulgar los resultados de los estudios realizados de la EFS (utiliza los resultados de las 2 preguntas relacionadas con ese tema)
• El índice de Justificaciones mide si las justificaciones dadas son satisfactorias, si se rinde cuentas cuando se pide y si las justificaciones dadas son satisfactorias (incluye las 3 preguntas del tema)
30 Desarrollada en 1932 por el sociólogo Rensis Likert, la escala de Likert presenta puntos en un continuo ante los cuales se solicita la
reacción de un sujeto. Es una escala ordinal comúnmente utilizada en cuestionarios que solicita el nivel de acuerdo o desacuerdo con una
declaración. 31 Para el procesamiento de los datos y análisis de los resultados se utilizó el programa SPSS 15.0.
72
• El índice de sanción mide si ha habido jerarcas sancionados, sobre los mecanismos para la presentación de denuncias en las instituciones públicas y sobre el grado de aplicación de las recomendaciones (incluye los resultados de las 3 preguntas)
• El índice de actores mide la intensidad de la relación que otros agentes tienen con la EFS y el grado de coordinación institucional para efectos de la rendición de cuentas.
• El índice de capacidad de la EFS mide las capacidades técnicas del recurso humano, la frecuencia de la capacitación y el nivel de adecuación del equipo informático (utiliza 4 preguntas)
• El índice de normativa mide la disponibilidad de diferentes leyes para la rendición de cuentas en el país (incluye las primeras 5 preguntas).
Resultados
De los 20 países miembros consultados, se obtuvo 15 respuestas completas (75%), una incompleta y del resto
no se obtuvo respuesta. Los funcionarios que respondieron la encuesta en representación de las EFS tienen en
promedio 16 años de trabajar en la institución (mínimo 2, máximo 36) y provienen de una amplia gama de
departamentos (planeación, estratégicos, legal, despacho, relaciones públicas, etc.).
Como se observa en el gráfico inferior que resume los índices promedios calculados según lo establecido en el
acápite de Materiales y Métodos, la región se encuentra mejor posicionada en la dimensión de Normativa o
Marco Jurídico, es decir, la mayoría de los países manifestó contar con leyes relacionadas con el tema de
rendición de cuentas. La dimensión con menor puntaje en la región corresponde a Sanción, donde se abre un
espacio para trabajar en acciones que puedan propiciar la mejora en este tema.
En términos globales, con respecto a la consulta previa realizada para la ponencia denominada “Hacia la
Declaración de Principios de Rendición de Cuentas” presentada en la XVII Asamblea General Ordinaria de la
OLACEFS realizada en Santo Domingo, República Dominicana en octubre de 2007, se observa una situación
similar, donde la dimensión jurídica obtiene un puntaje alto y la dimensión de participación ciudadana un puntaje
menor, según se expondrá en los resultados actuales expuestos en los próximos acápites.
73
Gráfico 1
Estado de la Rendición de Cuentas
Países Miembros de OLACEFS
Índice promedio por componentes
Año 2009
Finalmente, es importante acotar que el resultado global del índice de rendición de cuentas, aunque no es
directamente comparable con el Índice de voz y transparencia del Banco Mundial32, muestra una correlación
positiva, según se muestra en el gráfico inferior.
32 Governance Matters 2009: Release of Worldwide Governance Indicators 1996-2008. www.worldbank.org/wbi/governance.
74
Gráfico 2
Comparación Índice de Rendición de Cuentas de la CTRC con
el Índice de Voz y Transparencia del Banco Mundial
*No incluye Cuba.
A continuación la descripción de los resultados detallados del Estado de la normativa y la rendición de cuentas
en sus diferentes dimensiones para la región, con base en los resultados de la encuesta realizada.
Normativa para la rendición de cuentas
Este apartado buscó conocer sobre la extensión del marco jurídico de cada país relacionado con normativa
pertinente a la rendición de cuentas. En primera instancia, casi la totalidad de los países cuentan con leyes
sobre temas de evaluación de la gestión de las instituciones públicas, de acceso a la información pública, de
control interno y de lucha contra la corrupción.
Además esta sección buscó obtener información no sobre la práctica, sino sobre la existencia de disposiciones
legales que permitieran determinadas prácticas. Por ejemplo, aproximadamente la mitad de las EFS cuentan
con capacidad de sanción directa, y la mayoría también (86%) tiene capacidad de activar otras agencias con
capacidad de sanción. Las EFS pueden en su mayoría activar o gestionar sanciones administrativas (80%)
seguida por sanciones penales (73%) y civiles (60%); muy pocas tienen capacidad de activar sanciones
políticas (20%).
En el tema de autonomía, todas las EFS consultadas declararon tener autonomía administrativa y funcional, un
67% declaró tener autonomía patrimonial y tan sólo un 33% declaró tener autonomía política. Los jerarcas de
las EFS tienen relativa seguridad en sus puestos, ya que para su remoción se requiere mayorías en los
75
congresos o pueden ser removidos luego de comprobadas fallas. La designación de los mismos también
depende de diversos actores.
La mayoría de los contralores son electos por un promedio de 6 años, siendo la moda 5 años. En el 80% de los
casos son electos por períodos que exceden el período presidencial, y en el resto es igual o menor. En poco
más del 60% de los casos pueden ser reelectos.
Finalmente, más del 90% de las EFS declararon tener manuales de procedimientos y normas para la realización
de auditorías.
En conclusión, la región cuenta con un importante basamento normativo para la ejecución de las actividades de
rendición de cuentas que las EFS activan o realizan. Esto permite consolidar actividades de rendición de
cuentas, profundizar prácticas de esta naturaleza desde la posición estratégica que tienen estas entidades en el
sistema, y plantear el intercambio de sanas prácticas y acciones de mejoramiento en las EFS y en el sistema
como un todo.
La práctica de la rendición de cuentas
Luego de conocer el deber ser instituido en cada país, se buscó conocer la práctica efectiva de la rendición de
cuentas en los diferentes países. Para esto los resultados se presentan en los diferentes constructos
elaborados a partir de la teoría, así como para los diferentes países.
Resultados de la región según dimensión
• Dimensión de Información
La mayoría de los países declararon tener instituciones públicas que brindan información sobre la gestión y sus
resultados (93%). La mayoría también declaró que la información suministrada por las instituciones sobre los
resultados de su gestión satisface los requerimientos de los órganos de control estatales (73%). El 80%
enunció que la mayoría de las instituciones públicas del país preparan la información financiera bajo los
estándares de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP), las Normas
Internacionales de Información Financiera (NIIF) u otra normativa aplicable.
Con respecto a la información que brindan las instituciones públicas sobre la gestión y sus resultados, ésta es
utilizada siempre principalmente por la Entidad de Fiscalización Superior (67%) y el Congreso (53%), luego es
utilizada a veces por los medios de comunicación, otras agencias estatales y otras organizaciones de la
sociedad civil.
76
De forma similar, los informes de auditoría realizados por la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) son
utilizados siempre o casi siempre por el Congreso (80%), seguido por otras agencias estatales (71%),
organizaciones de la sociedad civil (57%) y medios de comunicación (53%).
• Dimensión de transparencia
Para conocer sobre cuán transparente es la información, se consultó sobre las características de la información
suministrada por las instituciones públicas, en términos de su confiabilidad, claridad, accesibilidad,
comprensión, completa, oportunidad, utilidad y cuán pública es.
Los resultados expresan que en su mayoría la información tiene siempre o casi siempre las características
deseables descritas anteriormente. Las áreas en las que más habría que mejorar son: que sea pública,
completa y oportuna, y por otra parte, se considera que la mayoría de las veces es confiable y útil.
El medio por excelencia para divulgar los resultados de los estudios realizados de las Entidades de
Fiscalización Superior son las páginas web institucionales (100%), seguido por los medios de comunicación
(73%) y las comparecencias legislativas (67%). La participación con organismos de la sociedad civil, es la
menos utilizada (47%).
• Dimensión de justificaciones
Las justificaciones dadas por la administración sobre los resultados de su gestión son públicamente
satisfactorios casi siempre en un 50% de las veces, y en el otro 50% a veces los son o casi nunca lo son.
Cuando la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) pide cuentas a la administración pública, estas se atienden
siempre en un 71% de las veces, a veces un 21% de las veces y nunca un 7% de las veces.
Las justificaciones dadas por la administración sobre los resultados de su gestión están documentadas, son
verificables y son satisfactorias para la Entidad de Fiscalización Superior, siempre (13%), casi siempre (60%), a
veces (27%).
• Dimensión de sanciones
En los países, se ha castigado a algún jerarca por incumplimiento de objetivos de gestión en un 53% de los
casos. Las sanciones aplicadas incluyen cobros coactivos y multas, privación de libertad, destitución del cargo,
inhabilitación para el ejercicio de funciones pública, amonestación pública o privada, suspensión del empleo,
sanciones económicas o administrativas.
Con respecto a los mecanismos para la presentación de denuncias sobre corrupción en las instituciones
públicas, los países declararon que se utiliza principalmente (siempre o casi siempre) a los medios de
77
comunicación (87%), seguidas de las denuncias judiciales (85%) y luego por las denuncias ante las EFS (80%).
Las menos utilizadas fueron las auditorías internas u otra administración pública.
La aplicación de las recomendaciones emitidas por la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) por parte de la
administración se considera total o mucha en el 67% de los casos y escasa o regular en el 33% de los casos,
por lo que se infiere que existe espacio para la mejora en América Latina.
• Dimensión de Actores
La interacción de los agentes involucrados en el sistema de rendición de cuentas se da principalmente a nivel
interestatal. Con respecto a la relación de la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) con otros actores de la
rendición de cuentas, se observa que las relaciones más frecuentes son con el Poder Ejecutivo, Legislativo,
Ministerio de Hacienda o Finanzas y las auditorías internas. Las relaciones menos frecuentes se dan con las
organizaciones empresariales, las autoridades reguladoras y el Poder Judicial. En un nivel intermedio, pero con
un nivel relativamente elevado se encuentran el ciudadano común y la prensa. Para efectos de la rendición de
cuentas, la coordinación interinstitucional entre las instituciones de control es en un 85% efectiva o muy
efectiva.
• Dimensión de control
El 40% de las contralorías consultadas realiza control a priori, todas realizan control a posteriori y el 40% de
ellas dedica más del 80% de sus recursos humanos al control posterior. Un 60% de las EFS afirmaron estar
saturadas de funciones en relación con los recursos disponibles.
• Dimensión de capacidad instalada de la EFS
En la dimensión de capacidad instalada, las EFS se encuentran mayoritariamente en un nivel adecuado. En
promedio, para el año anterior, las EFS tuvieron un porcentaje de ejecución del presupuesto del 93%. La
capacidad técnica del personal de la institución se considera muy adecuada (33%) y adecuada (66%). El
equipo informático se considera muy adecuado en 14% de los casos, adecuado en un 79% y poco adecuado en
7%. La actualización de los funcionarios se lleva a cabo muy frecuentemente en 20% de los casos,
frecuentemente en el 73% de los casos y poco frecuentemente en el 7% de los casos.
78
Análisis de índices según país
Para realizar un análisis por país, se procedió a construir según lo establecido en el acápite de métodos, un
índice por dimensión para cada país. Los índices calculados fueron evaluados mediante un análisis de
confiabilidad donde el alpha de cronbach33 estuvo cercano a 0.7 (a excepción del índice de normativa y
capacidad, en los cuales hubo resultados muy similares entre países), indicando que las preguntas utilizadas
pertenecen a un solo constructo unidimensional (Los resultados fueron los siguientes: Información 0.93,
Transparencia 0.92, Justificación 0.77, Sanción 0.86, Actores 0.88, Capacidad 0.38).
A partir de este resultado, se construyó un índice de rendición de cuentas con los índices de información,
transparencia, justificación, y sanción, ya que luego de estudiar las correlaciones entre los mismos, se observa
que dentro de dichos índices mencionados las correlaciones son positivas y en la mayoría de los casos
significativas34. Mediante un análisis factorial confirmatorio, se comprobó que todas las variables pertenecen a
un mismo componente o constructo, sin embargo, normativa, capacidad y actores, tienen menores cargas en
dicho componente, por lo que se confirma su exclusión del índice. Para efectos ilustrativos, en el siguiente
cuadro se presenta para cada país, las dimensiones con mayores y menores puntajes.
Según se observa, en términos globales la dimensión de sanción es la dimensión en que existe mayor margen
de mejora, dado que en términos relativos, la mayoría de los países, obtuvieron menores puntajes en ella. Por
otra parte, las dimensiones de información y transparencia es en la que más avances hay en la región, dado
que la mayor parte de los países obtuvieron los mayores puntajes en ellas.
33 El alpha de Cronbach mide qué tan bien una serie de items o variables corresponden a un solo constructo unidimensional. Si los datos
tuviesen una estructura multidimensional el alpha de Cronbach sería bajo. Se considera apropiado un valor de 0.7 o mayor en las ciencias
sociales. 34 Al 10%.
79
Cuadro 1
Dimensiones de la Rendición de Cuentas con mayores y menores puntajes
según país
Finalmente, dados los resultados del índice, se procedió a realizar un análisis de cluster35 jerárquico para
agrupar países, para efectos de crear, con base en las respuestas expresadas por cada país, conglomerados
de países con características de rendición de cuentas similares entre sí y diferentes entre conglomerados.
Como resultado se obtuvo dos cluster (uno de 14 países y otro de 1 país) por lo que para obtener mayor
variabilidad, se solicitó una solución específica de 3 cluster. De esta forma, se obtuvo un país en el extremo
inferior, 6 en un grupo intermedio y 8 en el grupo superior. Se concluye por lo tanto que existen brechas en la
práctica efectiva de la rendición de cuentas en los países de América Latina, donde los países en desventaja,
bajo un marco de cooperación y aplicación de los principios básicos de rendición de cuentas, pueden avanzar
hacia niveles más profundos de ella. Abajo el dendograma que ilustra el resultado.
35 El análisis de cluster o análisis de conglomerados, es una técnica estadística de análisis multivariado que permite agrupar elementos
(casos o variables) para lograr la máxima homogeneidad en cada grupo y la mayor diferencia entre los grupos.
80
* * * * * * * A N A L I S I S D E C L U S T E R J E R Á R Q U I C O * * * * * *
Dendograma
Fuente: Análisis realizado mediante la utilización del SPSS.
Conclusiones
De la investigación realizada, utilizando como herramienta metodológica una encuesta para aproximar el estado
de la normativa y la práctica de la rendición de cuentas en los países miembros de la OLACEFS, se obtuvieron
una serie de resultados globales para la región, así como resultados individuales para los países.
De las respuestas por sí solas, se desprenden una serie de conclusiones sobre el estado de la rendición de
cuentas en la región, los cuales se señalan a continuación:
• La mayoría de los países declaró tener normativa básica atinente para la rendición de cuentas (evaluación de la gestión de las instituciones públicas, de acceso a la información pública, de control interno y de lucha contra la corrupción).
• Hay un uso relativamente bajo de la información por agentes o actores más allá del Estado y la utilización de la información generada por las instituciones públicas es utilizada en mayor medida por las EFS y el Congreso.
81
• La sociedad civil tiende a tener menos participación relativa que otros actores en el sistema de rendición de cuentas. Las relaciones son mayoritariamente del tipo Horizontal, aunque interactúan regular pero no intensivamente con el ciudadano como persona y los medios de comunicación (quienes intermedian entre sociedad y EFS).
• Existe espacio para la mejora de la coordinación interinstitucional en el marco del sistema de rendición de cuentas.
• En el tema de transparencia, se debe mejorar que la información sea pública, completa y oportuna, pero por otra parte, se considera que la mayoría de las veces es confiable y útil.
• En América Latina, existe espacio para mejorar la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento de los funcionarios públicos (1/3 de las veces las EFS no tienen respuesta de los obligados a rendir cuentas, 1/3 de los casos las recomendaciones de las EFS no se aplican, y existe cierta falibilidad y debilidades en la documentación, verificabilidad y satisfacción de la información que emite la administración sobre los resultados de su gestión).
• En cuanto a la detección y atención de la corrupción, los actores de la Sociedad Civil están actuando en la materia, principalmente activando denuncias penales o con la participación de los medios de comunicación.
• La capacidad instalada de las EFS en términos de recursos humanos y equipo se considera mayoritariamente adecuada, asimismo las EFS cuentan con manuales de procedimientos para realización de su labor. Existe espacio para la cooperación e intercambio entre las EFS para fortalecer sus funciones.
Suplementariamente se realizó un análisis de cluster que permitió observar que existen brechas en la práctica
de la rendición de cuentas entre países, dado que éstos se agrupan en tres conjuntos, donde unos tienden a
tener mejores prácticas que otros, lo cual abre espacio para que mediante, la cooperación y la aplicación de
principios básicos de rendición de cuentas se avance hacia mayores niveles de transparencia, información y
sanción.
82
Referencias
Banco Centroamericana de Integración Económica. Integridad y Transparencia en Centroamérica y
República Dominicana. 1ed, San José, Altamira Comunicaciones, 2000.
Banco Mundial. Governance Matters 2009: Release of Worldwide Governance Indicators 1996-2008.
www.worldbank.org/wbi/governance.
Comisión Técnica de Rendición de Cuentas (CTRC) de la OLACEFS. Hacia la declaración de principios de
rendición de cuentas. Ponencia de la presidencia para la XVII Asamblea General de OLACEFS, Santo
Domingo, República Dominicana, Octubre, 2007.
International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). Declaración de Lima. INTOSAI Secretaría
General, Vienna, Austria.
Peruzzotti, Enrique. Marco conceptual de la Rendición de Cuentas. Ponencia preparada para la Reunión
Técnica de la Comisión de Rendición de Cuentas de la Organización Centroamericana y del Caribe de
Entidades de Fiscalización Superior (OLACEFS), Auditoria General de la Nación, Buenos Aires,
Argentina, 28 y 29 de agosto de 2008.
Peruzzotti, Enrique. Rendición de cuentas, participación ciudadana y agencias de control en América
Latina. Ponencia preparada para la XVII Asamblea General Ordinaria OLACEFS, 1 al 6 de octubre de
207, Santo Domingo, República Dominicana.
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible; Organización Centroamericana y del Caribe
de Entidades Fiscalizadores Superiores (OCCEFS); Banco Mundial. Documento conceptual y
metodológico del Proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de
cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”.
Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible; Organización Centroamericana y del Caribe
de Entidades Fiscalizadores Superiores (OCCEFS); Banco Mundial. Cálculo del Índice del estado de la
Rendición de Cuentas de las finanzas públicas por país miembro de la OCCEFS, con base en los
indicadores de rendición de cuentas y la metodología para su construcción. Octubre, 2008.
83
Anexo
A. Formulario y tabulación de la Consulta sobre elementos de Rendición de Cuentas
Prácticas A
* Inf1: En el país las instituciones públicas brindan información sobre la gestión y sus resultados.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Todas 40% La Mayoría 53% La Minoría 7% Ninguna 0% No sabe / No responde
0%
* Inf2: La información suministrada por las instituciones sobre los resultados de su gestión satisface los
requerimientos de los órganos de control estatales.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Siempre 7% Casi Siempre 67% A veces 13% Casi Nunca 13% Nunca 0% No sabe / No responde
0%
* Inf3: En el país las instituciones públicas preparan la información financiera bajo los estándares de las
Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP), las Normas Internacionales de
Información Financiera (NIIF) u otra normativa aplicable.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Todas 27% La Mayoría 47% La Minoría 7% Ninguna 13% No sabe / No responde
7%
Consulta sobre elementos de Rendición de Cuentas
Esta encuesta consulta a los países miembros de la OLACEFS sobre elementos de la Rendición de Cuentas en sus
respectivos países.
84
* Inf4: En el país, la información que brindan las instituciones públicas sobre la gestión y sus resultados es
utilizada por:
Por favor, seleccione la respuesta apropiada para cada concepto:
Siempre
Casi
Siempre A veces
Casi
Nunca Nunca
No sabe / No
responde
El Congreso 53% 7% 27% 13% 0% 0%
Otras agencias estatales 27% 20% 47% 0% 0% 7%
Medios de comunicación 20% 13% 67% 0% 0% 0%
Organizaciones de la sociedad civil 13% 20% 47% 13% 0% 7%
Entidad de Fiscalización Superior 67% 33% 0% 0% 0% 0%
Inf5: Los informes de auditoría realizados por la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) son utilizados por:
Por favor, seleccione la respuesta apropiada para cada concepto:
Siempre
Casi
Siempre A veces
Casi
Nunca Nunca
No sabe / No
responde
El Congreso 47% 33% 13% 7% 0% 0%
Otras agencias estatales 20% 47% 20% 7% 0% 7%
Medios de comunicación 20% 33% 47% 0% 0% 0%
Organizaciones de la sociedad civil 13% 40% 27% 13% 0% 7%
* Transp1: En su país la información suministrada por las instituciones públicas es:
Por favor, seleccione la respuesta apropiada para cada concepto:
Siempre Casi Siempre Casi Nunca Nunca No sabe / No
responde
Confiable 20% 67% 7% 0% 7%
Clara 20% 60% 13% 0% 7%
Accesible 33% 53% 13% 0% 0%
Comprensible 33% 53% 13% 0% 0%
85
Completa 20% 60% 13% 7% 0%
Oportuna 20% 60% 20% 0% 0%
Útil 47% 47% 7% 0% 0%
Pública 40% 40% 20% 0% 0%
* Transp2: Identifique los mecanismos que las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) utilizan para
divulgar los resultados de los estudios realizados.
Por favor, marque las opciones que correspondan:
Si No
Medios de comunicación (Ej. prensa) 73% 27%
Páginas Web institucionales 100% 0%
Visitas de jerarcas a ciudades o pueblos 40% 60%
Reuniones con organismos de la sociedad civil 47% 53%
Comparecencias legislativas 67% 33%
Audiencias públicas 33% 67%
Otros:
• Auditorías Sociales • Conferencias finales con jerarcas de entes auditados • Encuentros regionales, internacionales • Evento en el Congreso Nacional para la presentación de la Memoria Institucional y el Informe y Dictamen
de la CGR sobre el Informe Financiero • Informes de Auditoria • Orientaciones a las entidades
* Just1: Las justificaciones dadas por la administración sobre los resultados de su gestión son públicamente
satisfactorios:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Siempre 0% Casi Siempre 47% A veces 33% Casi Nunca 13% Nunca 0% No sabe / No responde
7%
86
* Just2: ¿Qué sucede cuando la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) pide cuentas a la administración
pública?
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Siempre se atienden las solicitudes 67% A veces se atienden las solicitudes 20%
Casi nunca se atienden las solicitudes 7% No sabe / No responde 7%
* Just3: Las justificaciones dadas por la administración sobre los resultados de su gestión están
documentadas, son verificables y son satisfactorias para la Entidad de Fiscalización Superior (EFS):
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Siempre 13% Casi Siempre 60% A veces 27% Casi Nunca 0% Nunca 0% No sabe / No responde
0%
Prácticas B
* Sanc1: En su país se utilizan los siguientes mecanismos para la presentación de denuncias sobre corrupción
en las instituciones públicas:
Por favor, seleccione la respuesta apropiada para cada concepto:
Siempre Casi
Siempre
Casi
Nunca Nunca
No sabe / No
responde
Denuncia en los medios de
comunicación 27% 60% 13% 0% 0%
Denuncia ante la Entidad de
Fiscalización Superior (EFS) 20% 60% 13% 7% 0%
Denuncias judiciales (ej.penales,
civiles) 27% 47% 13% 0% 13%
Denuncia ante ombudsman o
defensorías del pueblo 20% 60% 7% 0% 13%
87
Denuncia ante auditorías internas 13% 40% 40% 0% 7%
Denuncia ante la administración
pública 20% 40% 27% 0% 13%
* Sanc2: En el país, ¿se ha castigado a algún jerarca por incumplimiento de objetivos de gestión?
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 53% No 27% No sabe/No responde 20%
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Sanc2 ']
* Sanc2a: Describa cuál fue la penalidad por no cumplir dichos objetivos.
Por favor, escriba su respuesta aquí:
• Cobros coactivos, multas • Condena, privación de libertad y sanción económica. • Despido de Director Ejecutivo de una corporación pública. • Destitución del cargo. • La inhabilitación para el ejercicio de funciones pública, hasta por 15 años. • Las sanciones previstas por falta administrativa o de gestión pueden ser: a) amonestación pública o privada,
b) suspensión del empleo, cargo o comisión por un periodo no menor de tres ni mayor a un año; c) destitución del puesto, d) sanción económica o e) Sanciones administrativas conforme la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.
• Separación o destitución del cargo y otras afines.
* Sanc3: La aplicación de las recomendaciones emitidas por la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) por
parte de la administración es:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Total 27% Mucha 40% Regular 27% Escasa 7% No sabe / No responde 0%
88
Prácticas C
*Act1: La relación de la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) con las siguientes instancias es:
Por favor, seleccione la respuesta apropiada para cada concepto:
Muy
frecuente Frecuente
Poco
frecuente
Nada
frecuente
No sabe / no
responde
Poder Ejecutivo 53% 40% 7% 0% 0%
Poder Legislativo y sus comisiones 60% 33% 7% 0% 0%
Poder Judicial 33% 40% 27% 0% 0%
Entidades reguladoras (Ej. supervisión
financiera) 47% 20% 27% 7% 0%
Unidades de Auditoría Interna 73% 20% 7% 0% 0%
Ministerio de Hacienda o de Finanzas 73% 20% 7% 0% 0%
Prensa 33% 47% 20% 0% 0%
Organizaciones de la sociedad civil 20% 53% 13% 7% 7%
Ciudadano común 27% 53% 7% 13% 0%
Organizaciones empresariales 27% 7% 33% 27% 7%
* Act2: Para efectos de la rendición de cuentas, la coordinación interinstitucional entre las instituciones de
control es:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Muy efectiva 27% Efectiva 47% Poco efectiva 7% Nada efectiva 7% No sabe/No responde
13%
89
Prácticas D
* Ctrl1: La Entidad de Fiscalización Superior realiza Control a priori.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 40% No 60% No sabe/No responde 0%
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Ctrl1 ']
* Ctrl1a: Estime el porcentaje de recursos humanos que se dedica al control a priori.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
0% -19% 7%
20% -39% 7%
40% -59% 13%
60% - 79% 7%
80% -100% 0%
No sabe / No responde 67%
* Ctrl2: La Entidad de Fiscalización Superior realiza Control a posteriori.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 100% No 0% No sabe/No responde 0%
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Ctrl2 ']
90
* Ctrl2a: Estime el porcentaje de recursos humanos que se dedica al control a posteriori.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
0% -19% 0%
20% -39% 7%
40% -59% 20%
60% - 79% 33%
80% -100% 40%
No sabe / No responde 0%
* Ctrl3: La Entidad de Fiscalización Superior (EFS) está:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Saturada de funciones en relación con los recursos disponibles 60%
Atiende adecuadamente las funciones que le corresponden con los recursos disponibles 40%
Tiene funciones limitadas en relación con los recursos que tiene disponibles 0%
No sabe / No responde 0%
Prácticas E
* Capac1: ¿Cuál es el porcentaje aproximado de ejecución del presupuesto de la Entidad de Fiscalización
Superior (EFS) del año 2008?
Por favor, escriba su respuesta aquí:
Mínimo 84%
Máximo 100%
Promedio 93%
91
* Capac2: La capacidad técnica del personal de la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) es:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Muy adecuado 33% Adecuado 67% Poco adecuado 0% Nada adecuado 0% No sabe / No responde
0%
* Capac3: El equipo informático con que cuenta la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) para realizar su
labor es:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Muy adecuado 13% Adecuado 73% Poco adecuado 7% Nada adecuado 0% No sabe / No responde
7 %
* Capac4: La Entidad de Fiscalización Superior (EFS) actualiza a sus funcionarios:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Muy frecuentemente 20%
Frecuentemente 73%
Poco frecuentemente 7%
Nunca 0%
No sabe / No responde 0%
Otro 0%
NORMATIVA
* Norm1: En su país existe normativa que obliga a las instituciones públicas a evaluar su gestión
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 100% No 0% No sabe/No responde 0%
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Norm1 ']
92
Norm1a: Indique, de ser posible, el nombre y número de dicha normativa.
Por favor, escriba su respuesta aquí:
* Norm2: El país cuenta con normativa expresa de acceso a la información pública.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 80% No 7% No sabe/No responde 13%
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Norm2 ']
Norm2a: Indique, de ser posible, el nombre y número de dicha normativa.
Por favor, escriba su respuesta aquí:
* Norm3: El país cuenta con normativa de control interno.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 100% No 0% No sabe/No responde 0%
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Norm3 ']
Norm3a: Indique, de ser posible, el nombre y número de dicha normativa.
Por favor, escriba su respuesta aquí:
* Norm4: El país cuenta con normativa de lucha contra la corrupción.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 93% No 0% No sabe/No responde 7%
93
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Norm4 ']
Norm4a: Indique, de ser posible, el nombre y número de dicha normativa.
Por favor, escriba su respuesta aquí:
* Norm5: El país cuenta con normativa que le permite sentar responsabilidades por debilidades o deficiencias
de la gestión.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 87% No 7% No sabe/No responde 7%
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Norm5 ']
Norm5a: Indique, de ser posible, el nombre y número de dicha normativa.
Por favor, escriba su respuesta aquí:
* Norm8: La Entidad de Fiscalización Superior (EFS) tiene capacidad de sancionar directamente.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 53% No 47% No sabe/No responde 0%
* Norm9: La Entidad de Fiscalización Superior (EFS) tiene la posibilidad de activar (otras) agencias con
capacidad de sanción.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 80% No 13% No sabe/No responde 7%
[Sólo responda esta pregunta si usted respondió 'Si' a la pregunta 'Norm9 ']
94
* Norm9a: Indique el tipo de sanción(es) que tiene capacidad de activar la EFS.
Por favor, marque las opciones que correspondan:
Si No
Políticas 20% 80%
Penales 73% 27%
Civiles 60% 40%
Administrativas 80% 20%
Otro: 13% 87%
* Norm10: La Entidad de Fiscalización Superior (EFS) tiene los siguientes tipos de autonomía:
Por favor, marque las opciones que correspondan:
Si No
Patrimonial 67% 33%
Administrativa 100% 0%
Funcional 100% 0%
Política 33% 67%
* Norm11: En su país, el jerarca o miembros del Tribunal de la Entidad de Fiscalización Superior (EFS), es
(son) designado(s) de la siguiente manera:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Poder Legislativo por mayoría simple 20%
Poder Legislativo por la mitad más uno de los miembros 7%
Poder Legislativo por mayoría calificada 20%
Poder Ejecutivo 0%
Poder Ejecutivo en conjunto con el Poder Legislativo 13%
Poder Judicial 0%
Otro: 40%
• Consejo de Participación
95
• De una terna propuesta por el Poder Legislativo, elige el Presidente de la República • Designado por la Asamblea Nacional • Mayoría absoluta de ambas Cámaras del Congreso Nacional • Por concurso Público • Por la votación de al menos dos terceras partes del pleno de la Cámara de Diputados • Poder Legislativo
* Norm12: En su país, el jerarca o miembros del Tribunal de la Entidad de Fiscalización Superior (EFS), tiene
que ser despedido de la siguiente manera:
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Poder Legislativo por mayoría simple 13%
Poder Legislativo por la mitad más uno de los miembros 7%
Poder Legislativo por mayoría calificada 33%
Poder Ejecutivo 0%
Poder Ejecutivo en conjunto con el Poder Legislativo 7%
Poder Judicial 7%
Otro: 33%
• Asamblea • Juicio Político • La Asamblea Nacional, previo pronunciamiento del Tribunal Supremo de Justicia • Poder Legislativo y no se ha regulado específicamente si es necesaria mayoría • Por la votación de al menos dos terceras partes del pleno de la Cámara de Diputados (Poder Legislativo) • Responsabilidad Administrativa (Proceso incoado por el Poder Legislativo).
* Norm13: El jerarca o miembros del tribunal de la Entidad de Fiscalización Superior (EFS) son nombrados
por un período (años) de:
Por favor, escriba su respuesta aquí:
Promedio 6
Moda 5
96
* Norm14: El nombramiento del jerarca o miembros del tribunal de la Entidad de Fiscalización Superior
(EFS) excede el período presidencial.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 80%
No 13%
Es igual y coincide con el período presidencial 0%
Es igual y no coincide con el período presidencial 7%
* Norm15: El jerarca o miembros del tribunal de la Entidad de Fiscalización Superior puede(n) ser reelecto.
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 60% No 33% No sabe/No responde 7%
* Norm16: ¿Cuenta la Entidad de Fiscalización Superior con manuales de procedimientos y normas para la
realización de auditorías?
Por favor seleccione *sólo una* de las siguientes opciones:
Si 93% No 7% No sabe/No responde 0%
Datos Generales
Esta sección busca recopilar datos generales de los encuestados únicamente con fines estadísticos y para uso global.
* A1: País
Por favor, escriba su respuesta aquí:
* A2: Nombre de la Institución
Por favor, escriba su respuesta aquí:
97
* A3: Nombre del puesto y nombre del departamento de la institución en que se desempeña
Por favor, escriba su respuesta aquí:
* A4: Años de trabajar en la institución
Mínimo 2 años
Máximo 36 años
Promedio 16 años
Enviar su encuesta.
Gracias por completar esta encuesta. Por favor, enviar por medio de 2009-04-27.
B. Proyecto de Rendición de Cuentas en el ámbito de la OCCEFS
El ámbito de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(OCCEFS) está compuesto por las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) de Honduras, El Salvador,
Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.
I. Antecedentes y objetivos del proyecto36
El proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las
Entidades de Fiscalización Superior” se enmarca en la cooperación técnica del Banco Mundial hacia la
OCCEFS. Desde hace varios años, el Banco Mundial viene apoyando los esfuerzos de la OLACEFS y la
OCCEFS por realizar estudios, que permitan mejorar los mecanismos de rendición de cuentas de las
finanzas públicas de los países miembros de esas organizaciones.
36 Resumen del “Documento Conceptual y Metodológico” y del documento “Cálculo del Índice del estado de la Rendición de
Cuentas de las finanzas públicas por país miembro de la OCCEFS, con base en los indicadores de rendición de cuentas y la
metodología para su construcción” del Proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de
las Entidades de Fiscalización Superior” de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores
(OCCEFS) y del Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible.
98
Este trabajo tuvo como fin contribuir a incrementar la capacidad de la OCCEFS y de sus miembros para
desarrollar y monitorear los estándares de la información relacionados con la rendición de cuentas de las
finanzas públicas del Gobierno Central. De esa forma, se buscó desarrollar indicadores de rendición de
cuentas de las finanzas públicas a partir de la valoración y creación de estándares de la información que
producen las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) y de las mejores prácticas internacionales. Un
segundo objetivo fue la construcción para cada país de un índice de rendición de cuentas de las finanzas
públicas, inspirado en metodologías internacionales ya existentes en esta temática.
El objetivo general del trabajo objeto de la consultoría fue: Desarrollar la propuesta de un sistema de
indicadores que facilitara la labor de fiscalización superior de la hacienda pública en los países miembros
de la OCCEFS, un índice que permitiera medir los avances que dichos gobiernos logren en materia de
rendición de cuentas; y revisión de los estándares de la calidad de la información que se utilizarán como
insumo para ambas herramientas.
Este objetivo general, a su vez, se dividió en lo siguientes objetivos específicos:
(i) Desarrollar conceptual, normativa y metodológicamente la definición de rendición de cuentas de las
finanzas públicas y el público meta de este trabajo, de tal forma que permita plantear aspiraciones (fines),
características, indicadores y de un índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas del gobierno
central.
(ii) Describir las características actuales de la rendición de cuentas sobre las finanzas públicas que
realizan las EFS miembros de la OCCEFS, y documentar el inventario de información que se produce en
los siete países para fines de la rendición de cuentas de las finanzas, identificando buenas prácticas y
desviaciones.
(iii) Desarrollar un listado de indicadores de rendición de cuentas con base en otros instrumentos de este
tipo y buenas prácticas identificadas internacionalmente, y aplicarlo en cada entidad utilizando el
inventario de información del objetivo específico (ii) y en la medida en que lo permita la disponibilidad de
información.
(iv) Agregar estos indicadores en un índice nacional de rendición de cuentas, que considere experiencias
de indicadores internacionales de "alto nivel" y establecer la información que servirá de base para medir
el progreso en el tiempo.
99
II. Concepto de rendición de cuentas en las finanzas públicas propuesto
Este apartado presenta los principales elementos a considerar en un marco conceptual que relacione la
rendición de cuentas de las finanzas públicas del Gobierno Central con en el marco de las funciones de
fiscalización y rendición de cuentas de las EFS. Cabe destacar que si bien existe abundante bibliografía
sobre el tema de la rendición de cuentas, particularmente desde la perspectiva de las ciencias políticas, o
bibliografía sobre finanzas públicas desde la rama de la economía; no existe igual interés y trabajos que
relacionen ambos conceptos, y en particular es escaso el desarrollo de estudios cuya perspectiva
principal sea aplicada a la función que cumplen las EFS en este proceso de rendición de cuentas.
En el caso del presente trabajo se explora una dimensión de la responsabilidad política poco examinada:
la rendición de cuentas de las finanzas públicas. Así, los recursos estatales cobran una relevancia
particular por dos razones. En primer lugar, reflejan la cantidad de recursos de los que disponen los
gobiernos para ejecutar sus acciones. En segunda instancia, la asignación y ejecución de fondos públicos
ponen de manifiesto las prioridades gubernamentales y los distintos énfasis que se le dan a las políticas
públicas.
La existencia y operación eficiente de un sistema de rendición de cuentas sobre finanzas públicas
fortalece la democracia mediante la verificación del ejercicio de la autoridad depositada, además limita y
controla la discrecionalidad burocrática velando por el cumplimiento de normas y regulaciones, facilita un
instrumento para que los gobernantes se vean obligados a asumir la responsabilidad por sus acciones de
gobierno, promueve una ética de la función pública y combate la corrupción. Es decir, fortalece la gestión
pública y la legitimidad de las instituciones democráticas en todas sus dimensiones.
En ese contexto, una definición de rendición de cuentas que ofrece el marco conceptual del Proyecto de
fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores de OCCEFS es la siguiente: “La rendición de
cuentas puede concebirse de diferentes maneras, sin embargo, para nuestros efectos la entendemos
como una obligación de responder por una responsabilidad que le ha sido asignada a un individuo o a un
grupo, donde los alcances de dicha obligación implican “revelar, explicar y justificar las responsabilidades
conferidas cuyos orígenes pueden ser políticos, constitucionales, estatutarios, o contractuales”. Este
concepto significa que la “rendición de cuentas tiene una estructura lógica, que se da en términos del
momento en que debe hacerse, el lugar, ante quién se rinde cuentas y las consecuencias de dicha
rendición; esto último por cuanto no se trata de informar por informar sino que debe haber asociada a la
rendición unas consecuencias lógicas por el cumplimiento o incumplimiento de la responsabilidad que se
le ha conferido al individuo o al grupo.
100
El ámbito de la rendición de cuentas del presente trabajo abarca a las EFS, el concepto de finanzas
públicas y la acción del gobierno central. Por ello no interesan todos los mecanismos de rendición de
cuentas, sino aquellos que se pueden ligar o encadenar con los conceptos de finanzas públicas y que
correspondan con las instituciones que conforman el gobierno central.
A partir de las definiciones de rendición de cuentas y de las finanzas públicas se propone la siguiente
definición:
Rendición de cuentas en las finanzas públicas es la obligación de responder por una responsabilidad
que le ha sido asignada a un individuo o a un grupo, donde los alcances de dicha obligación implican
“revelar, explicar y justificar las responsabilidades conferidas” en materia de finanzas de públicas
realizadas por el Gobierno Central, y cuyos orígenes pueden ser políticos, constitucionales, estatutarios o
contractuales”.
En el caso de este estudio, interesa la visión desde las EFS. En consecuencia, las EFS deberían
concentrarse en realizar funciones y acciones que contribuyan a consolidar un sistema de rendición de
cuentas horizontal y vertical y hacerlo de la mejor manera posible. A los efectos de este trabajo se
identificaron las siguientes dimensiones generales de la rendición de cuentas:
A) Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS
Su propósito es valorar las capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS ante la
rendición de cuentas. Para ello hay que analizar su fortaleza institucional, financiera, de recursos
humanos, aplicación de instrumentos, y cobertura de la fiscalización.
B) Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas
Su propósito es valorar la capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de la
rendición de cuentas de las finanzas públicas.
C) Rendición de cuentas horizontal
En este caso se debería analizar aspectos tales como: La calidad en el análisis de la liquidación
presupuestaria, la capacidad de la EFS para impulsar mejoras en información clave relativa a las finanzas
públicas, información detallada y pertinente en temas macroeconómicos relacionados con las finanzas
públicas: la demanda agregada, la inversión, Inflación, tipo de cambio, el endeudamiento, déficit fiscal y
su financiamiento, la presión tributaria; la protección arancelaria, pasivos contingentes y la red de
protección social, seguimiento y análisis en temas tales como: eficacia en el gasto social, obligaciones
por pensiones de seguridad social; etc. Seguimiento al control político que debe ejercer la Comisión
presupuestaria del Congreso, seguimiento al tema del endeudamiento público del Gobierno Central,
101
análisis de posibles y acuerdos de cooperación entre EFS y otras instituciones públicas (resaltar
coordinación con Ministerio Hacienda) para la producción de estadísticas de las finanzas públicas.
D) Rendición de Cuentas Vertical
En este caso, interesaría analizar la calidad y cantidad del acceso a información en forma electrónica
mediante INTERNET o mediante publicaciones con amplia difusión entre los ciudadanos
A continuación se presenta un desglose más detallado de los elementos contenidos en cada dimensión:
Cuadro N°1
A. Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS
Propósito: Valorar las capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS ante la Rendición de
cuentas
A.1 Capacidad jurídica e institucional:
Propósito: Evaluar el rango jurídico de las normas que constituyeron, rigen y establecen la organización de la
EFS, tanto las atribuciones, como el alcance de las funciones, obligatoriedad de las disposiciones, con el fin
de determinar la capacidad y fortaleza de la EFS dentro del ordenamiento jurídico del país origen.
A.2 Fortaleza financiera de las EFS
Propósito: Determinar la capacidad financiera de la EFS que le permite cumplir, bajo ciertas condiciones, con
las atribuciones constitucionales y legales en materia de Hacienda Pública
A.3 Fortaleza en recursos humanos de las EFS
Propósito: Determinar la cantidad de los recursos humanos con que cuenta la EFS para cumplir con sus
funciones constitucionales y legales en materia de Hacienda Pública
102
A.4 Orientación de los Estudios realizados mediante fiscalización externa
Propósito: Cuantificar anualmente los tipos de control que realiza la EFS con la asignación de los recursos
humanos para su realización
Esta dimensión es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen la misma clasificación de los
instrumentos y estudios; por otra parte, no todas tienen registros de los recursos humanos utilizados en esos
estudios
A.5 Cobertura y asignación del recurso humano para fiscalizar los recursos públicos
Propósito: Evaluar la eficacia de la cobertura de las atribuciones de la EFS en materia de Hacienda Pública
A.7 Planificación de los programas de auditoría.
Propósito: Analizar la labor de planeamiento estratégico de la EFS en materia de fiscalización de los ingresos
públicos, las auditorías de gestión y las auditorías financieras
B. Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas
Propósito: Valorar la capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de la rendición
de cuentas de las finanzas públicas
B.1 Capacidad de las EFS para dar seguimiento y realizar análisis en temas sensibles de las finanzas
públicas 37
Propósito: Capacidad de la EFS para impulsar mejoras en la calidad de la información de las finanzas
públicas relacionadas con la rendición de cuentas (producidas por las Instituciones pertinentes) y para
realizar análisis del presupuesto nacional, particularmente en temas sensibles, tales como ingresos
tributarios, gastos sociales, inversión, etc
Esta dimensión es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen la misma clasificación de los
37 En los países de Centroamérica, Panamá y República Dominicana las EFS no producen estadísticas económicas, con excepción
de Panamá, por lo que los cálculos de porcentajes que se mencionan en B.1 son obtenidos de cifras oficiales de organismos como
el Ministerio de Finanzas o el Banco Central de cada país. Por otra parte, en algunas Contralorías no se acostumbra a realizar
análisis del significado de cifras económicas.
103
instrumentos y estudios; por otra parte, no todas tienen registros de los recursos humanos utilizados en esos
estudios
B.2 Nivel de endeudamiento del país
Propósito: que la EFS analice el nivel de endeudamiento del país y externe su opinión sobre sus posibles
efectos en las finanzas públicas.
C. Rendición cuentas horizontal
Propósito: Evaluar la distribución funcional y económica del gasto del Gobierno Central y el ejercicio de la
coordinación entre los diversos poderes de la República en materia de control y fiscalización de la Hacienda
Pública.
C.1 Calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria y respuesta de otros poderes.
Propósito: Verificar la calidad del informe o la memora anual de la EFS, a partir de la información remitida o
producida por los diferentes órganos del Estado que tengan competencia en materia de Hacienda Pública
C.2 Análisis legislativo de la ley del presupuesto.
Propósito: Evaluar la calidad y la eficiencia del estudio y la aprobación del presupuesto público que se realiza
por parte del Congreso (control político) y la participación de otros entes en dicha facultad.
C.3 Esfuerzo de Poderes por coordinar acciones tendentes a mejorar las finanzas públicas.
Propósito: Evaluar la participación y coordinación de los poderes de la República en el control de la
Hacienda Pública (distribución funcional de poderes)
C.4 Existencia de una Insitución externa al Gobierno Central que aprueba nivel de endeudamiento.
Propósito: Evaluar la participación de un ente técnico externo al Gobierno central en materia de
endeudamiento público, tanto interno como externo.
104
C.5 Esfuerzo EFS por ejercer potestades de denuncia.
Propósito: Evaluar la efectividad y eficiencia de las EFS en el ejercicio de sus facultades de denuncia de
hechos irregulares en materia de Hacienda Pública
C.6 Controles del sistema de registros de los contribuyentes.
Propósito: Verificar por la EFS la eficacia de las medidas de registro de contribuyentes (ingresos públicos
tributarios) y estimación de la base imponible y evaluar la fortaleza de la legislación del país para sancionar
irregularidades en materia de control de ingresos públicos tributarios
D. Rendición de Cuentas Vertical:
Propósito: Verificar si el sistema de rendición de cuentas posibilita legal y efectivamente a la sociedad civil
realizar un control sobre el ejercicio del poder público, mediante el acceso a la información relevante en
materia de Finanzas públicas
D.1 Calidad y cantidad de acceso a información.
Propósito: Evaluar la calidad y oportunidad del sistema de acceso e intercambio de información hacia la
sociedad civil del país.
D.2 Uso de tecnologías de información y comunicación.
Propósito: verificar si se le otorgan facilidades tecnológicas reales que permitan al administrado el acceso de
información relevante
D.3 Informes al público sobre aspectos centrales de la Rendición de Cuentas.
Propósito: evaluar si se le otorga acceso real a la sociedad civil al sistema formal de información entre
Poderes del Estado en materia de rendición de cuentas de la Hacienda Pública
III. Cálculo del Índice del estado de la Rendición de Cuentas de las finanzas públicas para los
países miembros de la OCCEFS
105
El proceso seguido para la construcción de este producto consistió en la creación de una página
interactiva en Internet por medio de la cual los consultores contratados fueron incorporando la
información de los indicadores creados para tal efecto, y que se sustentaron teóricamente en el
documento metodológico preparado. Además, el proceso se realizó en consulta paralela con las
Entidades de Fiscalización Superior (EFS) de cada uno de los países.
El documento completo incluye una síntesis de la principal información incorporada por cada uno de los
investigadores nacionales en el sistema virtual antes citado. El sistema virtual de información está
diseñado de tal modo que sus usuarios puedan tener acceso a los estándares de la información de
rendición de cuentas de las finanzas públicas, ya sea sobre un país o año en particular, o bien para
varios países y periodos simultáneamente. Adicionalmente se ha procurado un mecanismo que posibilita
generar un archivo en formato PDF, que registra y facilita la impresión de la consulta hecha o de las
modificaciones realizadas por los administradores del usuario.
Llegado este punto, vale la pena recordar que los objetivos y actividades de este producto, iban en el
sentido de que, con base en la información generada anteriormente, se pudiera calcular indicadores de
rendición de cuentas de las finanzas públicas para cada país. Como parte de las actividades propias del
proceso llevado adelante, destaca el taller de consulta, en el que se contó con la participación de
consultores contratados y representantes de las EFS de los países participantes en esta investigación.
Con este evento se logró definir y precisar los indicadores de rendición de cuentas que se calcularía para
cada país, de acuerdo con el marco normativo de cada uno, y además tomando en cuenta los estándares
internacionales y la información disponible.
Además de lo dicho anteriormente, el estudio, considerando la importancia de las finanzas públicas en el
bienestar de la población de un país, la financiación de los gobiernos, la mejor utilización del gasto y el
aprovechamiento de las inversiones para brindar un servicio público adecuado, tomó en cuenta el Manual
de estadísticas de las finanzas públicas (Manual EFP) del Fondo Monetario Internacional (FMI), en lo
atinente a la producción de estadísticas por parte de los gobiernos.
A continuación se resume el proceso de cálculo de cada indicador, tomando como base el documento
metodológico y conceptual que se elaboró al inicio del proyecto. Los dos aspectos esenciales de las
calificaciones de los indicadores de rendición de cuentas son los siguientes:
1. El número de indicadores por categoría de dimensión de la rendición de cuentas de las finanzas
públicas;
2. El procedimiento a seguir de agregación de las calificaciones por categoría de dimensión y las
ponderaciones de esos indicadores.
106
En cuanto a los indicadores se resumen de la siguiente forma:
Cuadro N°2
Instrumentos
N° dimensiones
para cada
instrumento
N° indicadores
incorporados en las
dimensiones
Capacidades legales, institucionales y
presupuestarias de las EFS
6 22
Capacidad de seguimiento y de análisis de la
EFS en temas sensibles de las finanzas
públicas
2 7
Rendición de cuentas horizontal
6 11
Rendición de cuentas vertical
3 8
Total
17 (una no se
cuantifica, es solo
informativa)
48 (7 no se
cuantifican son
informativas)
Como puede observarse, el mayor número de indicadores se localiza en el análisis de las características
legales, institucionales y presupuestarias de las EFS (un total de 22 indicadores). Esto se hizo así pues
se deseaba precisar las condiciones en que se desarrollan cada una de las EFS en los países y sus
características particulares. Se partió del supuesto que el diseño y la aplicación de los indicadores de
rendición de cuentas deben considerar en forma clara y precisa los marcos jurídicos relativos a los
instrumentos de la rendición de cuentas en los países. Esto, por otra parte, no debe significar que las
EFS con sus marcos jurídicos actuales puedan y deban mejorar sus actuaciones en el desarrollo de
mecanismos de rendición de cuentas de las finanzas públicas de los gobiernos centrales.
107
Adicionalmente, como resultado del taller realizado el 18 de abril del 2008 en Costa Rica sobre la
rendición de cuentas quedó muy claro que los marcos jurídicos no solo son distintos sino muy complejos,
lo que implica que no se puedan ignorar ciertos elementos que se consideran esenciales en relación con
el sistema de rendición de cuentas de los países.
En relación con el procedimiento de cálculo de las calificaciones por indicador y por categoría de
dimensión de la rendición de cuentas y de las ponderaciones de esos indicadores y dimensiones, se
aplicaron los siguientes pasos:
• Primero, se aplicó los procedimientos de cálculo para todos los indicadores de conformidad con las reglas establecidas a los consultores inicialmente, quienes, en el portal de Internet destinado a tal efecto, tuvieron que introducir los datos.
• En total se identificaron 48 indicadores de rendición de cuentas distribuidos entre 17 dimensiones. No obstante, para los efectos de cálculo, fueron 41 indicadores los tomados en cuenta para el procedimiento de cálculo en 16 dimensiones de rendición de cuentas, aunque, como se verá más adelante, en algunos casos, según fuera el país, la información disponible no permitió calcular todos estos datos. Además, como ya se había explicado, los resultados en el índice por país no son comparativos, debido a la diferencia normativa de rendición de cuentas que existe entre ellos, aspecto que ya quedó demostrado en los informes previos.
• Luego se dio la calificación de cada una de las dimensiones, a partir de un promedio simple de cada uno de los indicadores referidos a preguntas concretas y que están considerados en cada dimensión.
• Cada pregunta o variable contenía el procedimiento para asignar un tipo de calificación. Los más usados fueron: 1. un valor de 100, 75, 50, 25 y 0, según se presenten ciertas condiciones;
2. un si o un no dependiendo si se presenta o no cierta condición.
3. Una respuesta también puede tener una calificación:
a. 9= NA (no aplica);
b. 8= ND (no disponible);
c. 7= NR (otro tipo de respuesta no prevista).
Gráficamente los resultados se ilustraron de la siguiente forma:
108
Figura N°1
A partir de esta información y la que se generó con los diferentes cálculos y la información recibida de la
EFS e instituciones públicas de un país, se procede a resaltar fortalezas y debilidades en el tema de la
rendición de cuentas de las finanzas públicas del gobierno central.
La diferencia entre los valores de las mejores prácticas y del indicador respectivo en un país serían las
brechas que habría que procurar ir cerrando mediante diversas medidas, según lo determinen las
condiciones del diagnóstico para cada país. Calculados los indicadores de rendición de cuentas de las
finanzas públicas es posible avanzar hacia la construcción de un índice del estado de la rendición de
cuentas.
En resumen, este producto presentó la propuesta y aplicación de indicadores de rendición de cuentas de
las finanzas públicas para los países miembros de la OCCEFS (al menos dos años seguidos), acorde con
su marco normativo, con el fin de facilitar la fiscalización superior de la hacienda pública.
V. Estado del Proyecto
Luego de la presentación de los resultados del proyecto en el marco de la XXXI Asamblea General
Ordinaria de la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior
109
(OCCEFS) realizada el 30 de octubre de 2008 en San José, Costa Rica, se acordó dar continuidad al
resultado del Proyecto OCCEFS-Banco Mundial sobre el Cálculo del Índice del estado de la Rendición de
Cuentas de las finanzas públicas para los países miembros, presentado a los jerarcas de las Entidades
de Fiscalización Superior de la región. De esta forma, la base de datos reside en los servidores de la
Contraloría General de la República de Costa Rica, y se está coordinando con los países miembros para
el mantenimiento y actualización anual de la información. El objetivo será contar con la información de tal
forma que se pueda publicar un pequeño boletín con los resultados en forma anual.