colombia internacional no. 68

EDITORIAL

AnÁLIsIs

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Felipe Botero

¿Pavimentando con votos? Apropiación presupuestal para proyectos de infraestructura vial en Colombia, 2002-2006Luis Bernardo Mejía, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuariasGustavo Duncan

Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas Efectos de la Constitución de 1991 sobre la economía política del financiamiento del gasto público en ColombiaMiguel Gandour Pordominsky

¿Premiar a los corruptos? Reelección y participación en escándalos en las elecciones brasileñas legislativas de 2006Lúcio Remuzat Rennó Jr.

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección SocialLuis Bernardo Mejía

electorado y gasto públicoEjecutivo, legislativo,

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eDitorial

Contenido

anÁliSiS

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Felipe Botero

Paving Roads with Votes?Budgetary Allocations for Road Infrastructure Projects in Colombia, 2002-2006Luis Bernardo Mejía, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

The Use of DEA for the Valuation of the X Factor in the Definition of Portuary Tariffs Gustavo Duncan

Budgetary Constitution and Equilibrium of Public FinancesEffects of the 1991 Constitution on the Political Economy of the Financing of Public Expenditure in ColombiaMiguel Gandour Pordominsky

Rewarding the Corrupt? Reelection and Scandal Involvement in the Brazilian 2006 Legislative ElectionsLúcio Remuzat Rennó Jr.

Evaluation of the Departamental and Distriction Proyects for Integral Care for Disabled Individuals of the Ministry for Social Protection Program Luis Bernardo Mejía

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C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp 140, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 10 - 11

EditorialFelipe Botero*

La ciencia es una empresa emi-nentemente colectiva. Se suele con-cebir el trabajo de investigadores y académicos como el producto de soli-loquios y disquisiciones realizadas en “torres de marfil”. La realidad dista mucho de esto. El conocimiento sólo se acumula cuando las inferencias que se hacen sobre el funcionamiento del mundo que nos rodea son compar-tidas con colegas, estudiantes y otros interesados. Pero divulgar resultados de investigación no basta. Es preciso que esos colegas, estudiantes y otros cues-tionen, critiquen o propongan explica-ciones alternativas. Justamente en este ir y venir de las ideas, en este argumento y contraargumento, nos aseguramos de que el conocimiento producido no es un mero castillo de arena, como lo señalara Geddes.

Las revistas académicas son esen-ciales en el proceso de divulgación y crítica del conocimiento producido por investigaciones científicas. Son uno de los foros en los que los autores exponen sus planteamientos con la expectativa de persuadir a los lectores sobre lo razona-ble de sus explicaciones. Sin embargo, los autores saben que son sujeto de crí-tica y refutación por parte de una comu-nidad académica no dispuesta a tragar entero. Las revistas académicas ejercen un primer filtro en este proceso. Los artículos que son aceptados para publi-cación son aquellos que cuentan con la

* Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes. Editor de Colombia Internacional.

aprobación de los editores de la revista, según la recomendación de publicación dada por evaluadores anónimos. Es un proceso engorroso y dispendioso, pero que garantiza que lo que llena las pági-nas de la revista satisfaga unos mínimos de calidad. Las revistas, a su vez, son evaluadas y clasificadas según la riguro-sidad con la que se cumple este proceso y la puntualidad con la que aparecen publicadas, entre otros criterios.

En Colombia, Colciencias es la agencia estatal encargada de evaluar las revistas académicas. En la última eva-luación realizada, Colombia Internacional ascendió en su clasificación al pasar de la categoría B a la categoría A2. Sin lugar a dudas se trata de un reconocimiento que nos enorgullece en la medida en que ratifica nuestro compromiso con la difusión de artículos de investigación que expandan las fronteras del cono-cimiento en temas relacionados con Ciencia Política y Relaciones Interna-cionales. Es un reconocimiento de nues-tro trabajo como equipo editorial, pero sobre todo es un reconocimiento para nuestros autores y evaluadores que son quienes nos permiten ofrecerles núme-ros con artículos pertinentes, relevantes y rigurosos. Sin embargo, los directamente beneficiados son ustedes, nuestros lecto-res, quienes seguirán contando con una publicación con contenidos críticos y análisis agudos de nuestra realidad. Este ejemplar no es una excepción.

De la mano de Luis Ber-nardo Mejía, editor invitado para este número, se recogieron diversos artí-culos que exploran la relación entre el ejecutivo y el legislativo que giran en

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Editorial • Felipe Botero

torno al eje de la asignación del pre-supuesto. Mejía, Botero y Rodríguez Raga presentan un análisis en el que contrastan el peso que tienen los facto-res técnicos con los factores políticos a la hora de decidir sobre la inversión en proyectos de infraestructura vial. Dun-can sugiere una nueva metodología para fijar tarifas portuarias que permite reducir las ineficiencias en los costos de los servicios ofrecidos por los puertos. Gandour discute de forma extensa y detallada el esquema de financiamiento del Gobierno para explicar por qué la alternativa del endeudamiento se hace más atractiva frente a otras opciones a partir de la Constitución de 1991. En su artículo, Rennó muestra evidencias, para el caso brasileño, que sugieren que

los políticos que se ven involucrados en escándalos son castigados por los votantes en las elecciones. Por último, Mejía hace una evaluación del pro-grama del Ministerio de Protección Social para atender a la población con discapacidades. Sus resultados muestran que, a pesar de que ha aumentado el gasto público en esta materia, no se han registrado mejoras en calidad de vida de los discapacitados.

Desde diferentes puntos de vista los artículos incluidos en este número hacen aportes al entendimiento de fenómenos relacionados con los pro-cesos presupuestales del Gobierno. Esperamos que estos artículos susciten críticas y cuestionamientos por parte de ustedes, los lectores.

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C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp. 14 - 42

recibido 11/08/08, aprobado 15/10/08

¿PavimEntando con votos?

Paving roads with votEs?

apropiación presupuestal para proyectos de infraestructura vial en Colombia, 2002-2006*

Budgetary allocationsfor Road infrastructure Projects

in Colombia, 2002-2006Luis Bernardo Mejía Guinand**

Felipe Botero***Juan Carlos Rodríguez Raga****

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¿Pavimentando con votos? • Luis Bernardo Mejía Guinand, Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Raga

resumenEste artículo se pregunta por los factores que explican los recursos destinados a los municipios para desarrollo vial durante el primer gobierno del presidente Uribe. En concreto, se contraponen criterios técnicos con criterios políticos. Las evidencias encontradas muestran que algunos criterios políticos importan y que los criterios técnicos no tienen incidencia alguna en la inversión en infraestructura vial. Para hacer el análisis se construyó una base de datos original, la cual permite concluir que la priorización del gasto en infraestructura vial parece no responder a la función de bienestar y al modelo de desarrollo que el país adoptó en su planeación estratégica. Aun más, se evidencia un divorcio efectivo entre los asesores técnicos del gobierno y la implementación de sus políticas. Los datos analizados muestran que existe una relación positiva entre la asignación del gasto en infraestructura vial y la realización de Consejos Comunales de Gobierno. Este hallazgo sugiere la presencia de un uso populista del gasto en infraestructura vial, ya que los municipios en los que se realizaron Consejos Comunales contaron con una asignación presupuestal de US$14,1 millones adicionales frente a los municipios en los que no se realizaron dichos consejos. A través de los Consejos Comunales se asumen compromisos que implican gastos, de manera que se aseguren los apoyos políticos necesarios para mantenerse en el poder. Adicionalmente, se concluye que el gobierno invierte más en municipios con alcaldes no uribistas, lo cual señalaría que el gobierno estaría usando el presupuesto para comprar apoyos en los municipios en los que salió derrotado en las elecciones locales. Estos municipios recibieron asignaciones presupuestales por US$2,6 millones más que los municipios regidos por alcaldes de su coalición.

Palabras clave: presupuesto, infraestructura vial, criterios técnicos, clientelismo, populismo.

abstractThis article inquires about the factors that explain budgetary allocations for road infrastructure during the first Uribe administration. Concretely, the analysis contrasts the importance of technical and political criteria in budgetary decisions. The evidence suggests that some political criteria have predominance and that technical criteria have no incidence in the definition of investment on road infrastructure. For our analysis, we created an original data set which allows us to conclude that investment decisions on roads does not respond to the social welfare function and the development model that the administration defined in its own strategic planning. Furthermore, the evidence suggests an effective schism between the administration’s technical advisors and the implementation of its policies. The data shows a positive relationship between spending on roads and holding Consejos Comunales. This finding supports the hypothesis that spending on road infrastructure is a populist measure given that those municipalities in

* Este documento se elaboró en el marco del grupo de investigación sobre relaciones ejecutivo-legislativo en Colombia, del De-partamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Como tal, el grupo contó con la valiosa colaboración de Andrea Dávila, Javier Gutiérrez, Santiago Olivella, Catalina Mahecha y Daniel Silva, quienes participaron activamente en las discusiones del grupo y en la construcción de las bases de datos que respaldan la investigación. Una versión preliminar de este artículo se presentó en el XXVII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA), Montreal, septiembre de 2007. Agradecemos los comentarios de Elisabeth Ungar y dos evaluadores anónimos a versiones previas del artículo.

** Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. [email protected].*** Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. [email protected].**** Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. [email protected].

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Este ejercicio de contraposición de criterios técnicos y políticos es posi-ble gracias a que el gobierno ha sido diligente a la hora de diseñar herra-mientas de política para racionalizar la inversión en infraestructura vial. Docu-mentos oficiales como el Plan Vial 2500 y el Programa Visión Colombia 2019 ofrecen análisis sesudos sobre el tipo de vías que deberían desarrollarse para mejorar la competitividad del país. Sin embargo, el gobierno no ha sido igual-mente diligente a la hora de ejecutar sus propios planes, al menos en térmi-nos de infraestructura vial.

El gobierno, por supuesto, ha defendido sus avances en materia de vías. En su “Informe al Congreso 2006” se señala que durante el período 2002-2006 se contrató la pavimentación de 4.411 km de la red a cargo del Instituto Nacio-nal de Vías (INVIAS). Con esto, según el gobierno, se supero la meta programada de 3.939 km en 12%. De forma adicio-nal, afirma el informe, se pavimentaron 2.140 km de la red vial, lo que representó 66,2% de avance en la meta programada de pavimentar 3.232 km (DNP 2006).

A pesar de lo anterior, la prio-rización del gasto en infraestructura

which Consejos Comunales met received an additional $14.1 million vis-à-vis municipalities without such meetings. In the Consejos Comunales the administration commits resources allowing it to secure political support needed to stay in power. Moreover, we conclude that the administration spends more in municipalities whose mayor does not belong to the government coalition, indicating that the use of budgetary priorization as a way to buy political support in those municipalities where it was defeated in the local elections. The municipalities where the coalition won received $2.6 million less in funding than those ruled by mayors of its coalition.

Key words: budget, road infrastructure, technical criteria, clientelism, populism.

introducción

La geografía colombiana siempre ha sido un obs-táculo para la integración

nacional y para el desarrollo del país. No en vano, entre los exóticos galar-dones del país se encuentra la creación, en 1919, de Scadta, la primera aerolí-nea de América Latina; ya desde prin-cipios del siglo XX se reconocía que los transportes fluvial, ferroviario y terrestre no eran eficientes. Es así que los gobiernos de turno suelen incluir el tema de infraestructura vial dentro de sus agendas, aduciendo, por supuesto, razones de competitividad, inserción en la economía mundial e incluso bienestar. Sin embargo, a pesar de la retórica la inversión en infraestructura vial se rezaga. Este artículo se pregunta por los factores que explican los recur-sos destinados para desarrollo vial a los municipios durante el primer gobierno del presidente Uribe. En concreto, se contraponen criterios técnicos con cri-terios políticos. Las evidencias encon-tradas muestran que algunos criterios políticos importan y que los criterios técnicos no tienen incidencia alguna en la inversión en infraestructura vial.

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relación entre gasto público y los fac-tores políticos, como sustento de nues-tras hipótesis. En concreto se examinan las nociones de pork barrel y aspectos relacionados con estilos de gobierno neopopulistas que influyen en el diseño e implementación de políticas públicas. La tercera parte presenta la planeación y asignación presupuestal de la infraes-tructura vial durante el período 2002-2006. La cuarta sección presenta tres hipótesis clave sobre factores que deter-minarían la asignación del presupuesto vial: a) criterios técnicos; b) criterios clientelistas, esto es, aquellos bajo la influencia de la coalición de gobierno en el Congreso y c) criterios populistas como resultado del lazo directo entre el gobernante y el “pueblo”. La quinta parte presenta los datos y la operacio-nalización del modelo estadístico que somete a prueba empírica las diferentes hipótesis sobre los distintos factores que afectan la apropiación presupuestal para inversión en obras de infraestructura vial. La sexta parte presenta conclusio-nes y reflexiones finales.

1. revisión de la literaturaLa relación entre gasto público y

los políticos ha sido ampliamente estu-diada y discutida en la literatura. Dicho conocimiento señala la forma como los políticos tratan de influir en la asigna-ción del gasto para obtener beneficios personales o partidistas que los impul-sen en su carrera política y cómo esta influencia, por una parte, conduce al alejamiento o el desdén de criterios técnicos para la asignación presupuestal y, por otra, produce generalmente exce-sos en el gasto. En este contexto, existe cierto consenso en que el presupuesto es la arena donde se producen muchos de los intercambios políticos y nego-

vial parece no responder a la función de bienestar y al modelo de desarro-llo que el país adoptó en su planea-ción estratégica. En un momento en el cual el gobierno busca la inserción de la economía colombiana en la econo-mía mundial, el gasto público en infra-estructura vial no se está canalizado mediante criterios técnicos. En otras palabras, la inversión en infraestructura no se orienta a mejorar la integración entre los centros de producción, con-sumo y exportación.

Según Naranjo (2006), de la inversión correspondiente a las vías adjudicadas en el Plan 2500, tan sólo el 17% coincide con las que en criterio de gremios tales como Colfecar, Fenalce, la Cámara Colombiana de la Infraes-tructura, etc., se deberían ejecutar. En el mismo sentido, Gaviria (2006) afirma: “los proyectos financiados con recursos públicos (los que conforman el llamado Plan vial 2500) no han sido selecciona-dos con base en su rentabilidad social. O con base en un análisis de los benefi-cios previstos o de los costos probables. Los planes de desarrollo ni se obedecen, ni se cumplen. Los proyectos han sido seleccionados con base en considera-ciones políticas”.

¿Qué determina en realidad la asignación presupuestal del gasto en infraestructura vial en Colombia? ¿Cuánto peso tienen los criterios técni-cos y cuánto los factores políticos en la implementación de los planes viales en el país? Este documento busca respon-der a esta importante pregunta tomando como período la primera administra-ción Uribe Vélez (2002-2006).

El escrito está dividido en seis secciones, incluyendo esta introducción. La segunda sección presenta una revi-sión de la literatura que ha estudiado la

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ciaciones y el aumento del gasto que generan se dan especialmente en infra-estructura o inversión “social” (Eslava 2005; Lancaster 1986). Ésta es una forma de demostrar su eficiencia frente a sus electores, aumentando la probabilidad de que éstos voten de nuevo por ellos. Este dispositivo permite al Legislativo tener acceso al gasto y a los proyectos del gobierno central para beneficiar directamente a su distrito, lo cual lleva a la aprobación de proyectos inviables y no eficientes, pero políticamente popu-lares (Shepsle y Weingast 1981).

Esto ocurre frecuentemente en países en donde el Congreso no puede aumentar el gasto del presupuesto (BID 2006; Stein y Bickers 1994) sino limi-tarse a aprobarlo o desaprobarlo. El pro-blema es que tras estas manipulaciones al presupuesto algunos municipios reci-ban mayores recursos de los que serían justificados con base solamente en sus necesidades (Lancaster 1986). Es decir, que por la conveniencia del político que interfiere en el proceso presupuestal, la asignación de los recursos no es óptima.

Ahora bien, Limongi y Figuei-redo (2006) y Lancaster (1986) argu-mentan que este tipo de relaciones varía enormemente dependiendo de los sistemas de partidos y electoral, que afectan enormemente la estructura de oportunidades para la distribución de los proyectos que se dan por medio del pork barrel.

Para Lancaster (1986; ver también Shepsle y Weingast 1981), institucional-mente, la división en comisiones afecta también la capacidad en la redistribución. La especialización de estas últimas per-mite a ciertos congresistas hacerse más visibles en algunos temas, especialmente en sus distritos (Lancaster 1986, 73). Otros factores que influyen son el nivel

ciaciones propias de cualquier demo-cracia. A continuación se presentan dos aproximaciones teóricas que explican la tendencia a aumentar el gasto y su impacto en el proceso electoral.

a) Pork barrel: el intercambio político

El término pork barrel hace refe-rencia al tipo de negociaciones, ya sean individuales o por colectividades polí-ticas, entre el Ejecutivo y el Legislativo, en donde el Ejecutivo otorga recursos del Estado a cambio de respaldo legisla-tivo para sus proyectos en el Congreso. De forma peyorativa, hace referencia a la prioridad que entre el Ejecutivo y los congresistas se da a criterios puramente electorales en la formulación o imple-mentación de un proyecto de ley o de una política pública, y no al principio de “bien común” (Randsell 1916). Estas negociaciones se hacen para que el eje-cutivo pueda escapar del inmovilismo legislativo característico de muchos regímenes presidenciales cuando el Ejecutivo no cuenta con una mayoría en el Congreso. Siguiendo a Pereira y Mueller (2002, 274), este tipo de prác-ticas es uno de los mecanismos más importantes que tiene el ejecutivo para negociar sus preferencias con el Con-greso, dada la diferencia de agendas. Por medio de estas negociaciones, el Presi-dente premia o castiga a los legislado-res de acuerdo a su comportamiento, es decir, dependiendo de si éstos respaldan o no al gobierno en la aprobación de sus leyes.

La mayor parte de los estudios sobre pork barrel presentan esta práctica como un interés, especialmente por parte de los congresistas, por ser reelec-tos o por tener beneficios personales. Muchos argumentan que las nego-

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de formas populistas de hacer política. Estos regímenes se caracterizan por la negociación y la apelación directa al “pueblo” y por la demagogia y carisma del líder: el presidente. Así mismo, Di Tella (1973) sugiere que el populismo aparece también como una consecuen-cia de la rápida movilización en los paí-ses subdesarrollados en condiciones de “privación relativa” con una “revolu-ción de las aspiraciones”. La privación relativa de bienes y servicios sumada a la ampliación de las expectativas permi-ten la irrupción, por un lado, de “masas disponibles” sin ningún tipo de orga-nización y, por el otro, de grupos de sectores medios o dispuestos a liderarlas apelando a una lucha en contra de la oligarquía y del statu quo, haciendo de esta “masa” un movimiento policlasista.

Sin embargo, estas dos explica-ciones han sido criticadas por su falta de claridad y porque permiten que en ellas entren fenómenos políticos tan diversos como Chávez, Perón, Ménem, Fujimori, Allende y otros casos latinoamericanos en las décadas de 1930 y 1950. Son comunes los cuestionamientos sobre la conceptua-lización y utilización del término (Laclau 2003; Weyland 2001; Viguera 1993). En este sentido, es preferible la diferencia establecida por Weyland (2001) y Viguera (1993), que basan sus definiciones de populismo en criterios meramente polí-ticos o económicos. Los primeros conci-ben el populismo como un determinado tipo de participación o de dominación política; los segundos subrayan las políti-cas sociales y económicas que determina-rían la naturaleza del mismo.

En la necesidad conceptual de poder unir el fenómeno del populismo a las políticas neoliberales en la América Latina de la década de 1990, Weyland (2001) propone concentrarse mera-

de disciplina partidista y la distinción clara entre gobierno y oposición. Según Lancaster, cuando la disciplina es fuerte, la negociación se hará dentro del partido mismo, y no estará determinada por los votantes. Por su parte, Limongi y Figuei-redo (2006) sostienen que la negociación individual no es lo que prima cuando hay partidos visibles de gobierno o de la oposición y cuando es posible medir los “auxilios parlamentarios” a la hora de la negociación. Al momento de la ejecu-ción, el gobierno en realidad favorece a los miembros de su bancada. Aunque las negociaciones al nivel de partido son importantes, las negociaciones de políti-cos individuales también son relevantes en el caso colombiano (Vargas 1999), principalmente por el nivel de persona-lismo de la arena electoral.

El problema en términos metodo-lógicos en muchos de los estudios radica en poder medir en realidad cuánta plata o qué proyectos se hicieron por medio del pork barrel, dado que este tipo de proyec-tos no es contabilizado, no es homogé-neo entre todos los congresistas y es poco transparente. Sin embargo, es posible rela-cionar la cantidad de recursos que recibe un distrito dado con los votos del partido de gobierno en ese distrito, para tratar de establecer indirectamente una relación entre el color político del distrito y los recursos que se le asignan.

b) Populismo y neopopulismoGino Germani (1973), el teó-

rico clásico del populismo en América Latina, muestra cómo los rápidos cam-bios sociales y políticos introducidos en América Latina chocan rápidamente con la estructura política. Las nuevas demandas, al no poder ser canalizadas a través de los canales político-institu-cionales vigentes, dan pie a la aparición

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cas del populismo. Ejemplos como los de Ménem y Fujimori sugieren que los líderes pueden ser populistas y a la vez adoptar esquemas de desarrollo econó-mico ortodoxos.

Dadas las limitaciones de la ver-tiente económica del populismo, es preferible, como lo sugiere Freiden-berg (2007), pensar al populismo como un estilo de liderazgo. Su definición es exhaustiva y vale la pena citarla en extenso: como estilo de liderazgo, el populismo se caracteriza “por la relación directa, carismática, personalista y paternalista entre líder-seguidor, que no reconoce mediacio-nes organizativas o institucionales, que habla en nombre del pueblo y potencia la oposición de éste a ‘los otros’, donde los seguidores están convencidos de las cualidades extraordinarias del líder y creen que gracias a ellas, a los méto-dos redistributivos y/o al intercambio clien-telar que tienen con el líder (tanto material como simbólico) conseguirán mejorar su situa-ción personal o la de su entorno” (Freiden-berg 2007, énfasis en el original).

En suma, las manifestaciones populistas actualmente en el conti-nente estarían caracterizadas por un uso directo del gasto público por parte de presidentes en busca de la ampliación de su base de apoyo entre la población, independientemente del modelo eco-nómico que sus políticas impulsen.

2. Planeación y asignación presupuestal en infraestructura vial

En Colombia, el Plan Nacio-nal de Desarrollo es el documento que, por ley, establece los propósitos y objetivos nacionales de inversión a largo plazo. Según el artículo 339 de la Constitución, los planes nacio-nales de desarrollo funcionan de la siguiente manera:

mente en el carácter político de dicho fenómeno, desvinculando el modelo económico de la definición. Viguera (1993) propone además que definir el concepto a partir de lo meramente político permitiría ver las transfor-maciones que han tenido lugar en las últimas décadas, en cuanto a las moda-lidades de participación política y a la conformación de los actores sociales y políticos. En esta versión de la defini-ción lo que importa es la relación que busca establecer el líder con los ciuda-danos directamente y sin intermedia-ción. Adicionalmente, algunos autores plantean una diferencia entre el neopo-pulismo y el populismo, según la cual el primero se distingue del segundo por recurrir a los medios de comunicación masivos, que le permiten al electorado sentirse mucho más cerca del gobierno (De la Torre 2004; Miralles 2006).

Por su parte, la vertiente eco-nómica del concepto vincula implícita-mente al populismo con un determinado proyecto de crecimiento económico y de redistribución del ingreso hacia las capas más pobres de la sociedad (Vilas 2003; Weyland 2001; Viguera 1993). Según esta mirada, el populismo sería un tipo económico que, por medio de estas prácticas, genera déficit e infla-ción, asociado por lo tanto a una mala política económica (Sachs 1989; Dorn-busch y Edwards 1991).

Sin embargo, como lo dice Cicliotta (2004) y como lo menciona Vilas (2003), durante los mandatos de Ménem y Fujimori, por ejemplo, se pusieron en marcha dramáticas apertu-ras económicas neoliberales, teniendo como prioridad dentro de su agenda (así fuese en el discurso) la disminución del déficit fiscal. Ésta es la debilidad principal de las definiciones económi-

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del Congreso de la República. (Naranjo 2005, 19)

La Ley 812 de 2003 aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. Dicho documento plantea los objeti-vos nacionales y sectoriales de la acción estatal para el período señalado. En el caso del sector de infraestructura vial, “el plan programó el mantenimiento rutinario de 16.845 km de la red tron-cal, de los cuales 14.036 km correspon-den a la red no concesionada y 2.809 km a la red concesionada. Se programó la pavimentación de 3.232 km, de los cuales 2.500 km corresponden a la red no concesionada, administrada por el INVIAS y 732 km a red concesionada, administrada por el INCO” (Vélez 2006). Sin embargo, para Naranjo (2005, 52), el tema de la infraestructura vial fue una cuestión poco priorizada en el Plan de Desarrollo:

No se percibe prioridad alguna hacia la infraestructura vial que genera la competitividad y que, efectivamente es la que conecta grandes centros de producción con los puertos. En la Ley 812 de 2003 que dio sustento legal al Plan Nacional de Desarro-llo no establecieron montos de inversión específicos ni priori-dades. Se plantean en materia de infraestructura vial enunciados, sin ningún grado de coheren-cia y sin que se pueda percibir o deducir un norte o una estrate-gia claramente definida.

El candidato ofrece un programa de gobierno durante su campaña política. Se supone que el Plan Nacional de Desarrollo debe reflejar ese programa, aunque se debe subrayar que éste no se agota en aquél. Una vez elegido, durante los seis meses siguien-tes a la iniciación del período presidencial, se somete el plan a consideración del Congreso de la República, de acuerdo con los procedimientos definidos en la Ley 152 de 1994, Capítulo IV, para posteriormente, convertirse en ley de la República.

En cuanto al procedimiento para la aprobación del Plan Nacio-nal de Desarrollo, la Ley 152 establece la labor de coordina-ción por parte del Director del Departamento Nacional de Pla-neación (DNP) de acuerdo “con las orientaciones impartidas por el Presidente de la República”. El Director de Planeación pre-senta para aprobación del CON-PES ampliado1 el proyecto de plan, el cual, una vez aprobado, es presentado por parte del Presi-dente de la República a conside-ración del Consejo Nacional de Planeación. Surtido este trámite, con las eventuales modificacio-nes que, para su aprobación el gobierno considere pertinentes, el Plan Nacional de Desarrollo es sometido por parte del gobierno (Ministerio de Hacienda y Cré-dito Público) a la consideración

1 CONPES ampliado hace referencia principalmente a incluir a los integrantes del CONPES social y la participación adicional de cinco gobernadores y cinco alcaldes, entre otros.

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Por otra parte, la administración Uribe Vélez diseñó y puso en marcha los Consejos Comunales de Gobierno. En teoría, estos Consejos buscan ser un escenario de interacción entre el gobierno, en cabeza del Presidente, y la ciudadanía. Son espacios a través de los cuales el Presidente se encuentra y discute con los diferentes sectores de la ciudadanía, en el nivel local, los proble-mas que los aquejan. De esta forma, se prevé que los resultados que de éstos surgen se conviertan en insumos para la planeación y la implementación de las políticas públicas.

El modelo supone que los ciu-dadanos están en capacidad de iden-tificar sus necesidades y preferencias colectivas en lo local y que éstas pueden ser transmitidas a los distin-tos niveles de gobierno. Dichos nive-les están dispuestos a colaborar entre sí, bajo la directa coordinación del gobierno central. Lo anterior exige el compromiso por parte del gobierno del cumplimiento de los compromisos adquiridos durante los Consejos.

Los Consejos Comunales tienen lugar los sábados en las ciudades capitales o en municipios representativos para una región. De acuerdo con el carácter de los temas a tratar, los Consejos Comunales se clasifican en i) Consejos regionales; ii) Consejos de seguimiento y iii) Consejos sectoriales. En cada uno de ellos se tratan temas de interés regional o sectorial y

Dentro del Plan Nacional de Desarrollo, todo gobierno debe pre-sentar el Plan Nacional de Inversiones Públicas. Este documento especifica los recursos financieros requeridos y su destinación para su ejecución. En dicho plan “se encuentra la descripción de los programas y subprogramas, indicando los objetivos y las metas nacionales, regionales, sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión en toda la vigencia del Plan de Desarrollo” (DNP 2002). Según Vélez (2006) la asignación presupuestal para el cuatrienio fue de $1.449.914 millones (pesos de 2002). El anexo 1 presenta un resumen de los proyectos de inversión en infraes-tructura vial planteados en la Ley 812 de 2003-Plan de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario.

El Plan de Inversiones Públicas se materializa, anualmente, en el Pre-supuesto General de la Nación. Este documento es una herramienta de pla-nificación a través de la cual se canalizan los recursos que permiten ejecutar los programas y subprogramas establecidos en el Plan de Desarrollo. La ejecución física de los recursos de infraestructura vial está a cargo, en general, del Minis-terio de Transporte y, en particular, del INVIAS (esta entidad implementa la política a través del Plan 25002) y del INCO (red concesionada). El anexo 2 presenta el total de la inversión en infra-estructura vial, según el Plan 2500.

2 Según el INVIAS, “el Programa de Infraestructura Vial para el Desarrollo Regional, Plan 2500, tiene como objeto la pavimentación de 3.125 km de carreteras del orden primario, secundario y terciario, distribuidas en 31 departamen-tos del territorio nacional, incluido el archipiélago de San Andrés y Providencia, cuya finalidad es propender por la accesibilidad y conectividad desde y hacia regiones apartadas con lo cual se contribuye al desarrollo e integración regional. El criterio que se tuvo para la priorización y selección de las vías a intervenir con el Programa fue realizado conjuntamente entre el Ministerio de Transporte, Departamento Nacional de Planeación (DNP), Entes Territoriales, Líderes Regionales, y del resultado del ejercicio de las Audiencias Públicas, siguiendo los lineamientos del documento Conpes 3311 de 2004, teniendo a su vez en cuenta el mejoramiento de la conectividad y accesibilidad de regiones apartadas para conectarlas con la red vial principal” (http://www.invias.gov.co/invias/index.php?option=com_content&task=view&id=49&Itemid=82&lang=es).

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tores determinantes en la asignación pre-supuestal del gasto en infraestructura vial en Colombia durante la primera admi-nistración Uribe Vélez (2002-2006). El escrito hace énfasis en tres factores clave en la asignación del presupuesto vial: a) criterios técnicos; b) clientelismo (enten-dido como la influencia de la coalición de gobierno en las relaciones Ejecutivo-Legislativo) y c) populismo (entendido como el lazo directo entre el gobernante y el pueblo). En este contexto se propo-nen las siguientes hipótesis para explicar la inversión en infraestructura vial en los municipios:

H1: la asignación presupues-

tal en infraestructura vial en Colom-bia responde a los criterios técnicos y económicos determinados en el Plan Nacional de Desarrollo y otros docu-mentos de carácter técnico elaborados por el gobierno.

H2: la asignación presupuestal en

infraestructura vial en Colombia res-ponde a negociaciones bilaterales entre el ejecutivo y el legislativo basadas en necesidades políticas y electorales de corto plazo.

H3: la asignación presupuestal

en infraestructura vial en Colombia responde al esfuerzo del gobierno por fortalecer su base social de apoyo local a través de los Consejos Comunales de Gobierno.

4. Datos y operacionalizaciónCon el fin de someter a prueba

empírica las hipótesis formuladas, se construyó una base de datos original en la que se recogió información sobre los montos del presupuesto destinados para

se establecen tareas y compromisos que son monitoreados a través del Sistema de Información y Seguimiento a Metas de Gobierno, Sigob.

De acuerdo con la Asesoría Presi-dencia para las Regiones, en los Conse-jos participan, entre otros, los siguientes actores: Presidente, ministros, director del DNP, gobernador del departamento y su gabinete, alcaldes y sus gabinetes, concejales, congresistas de la región, miembros de gremios y sector privado, autoridades militares y de policía, líde-res comunitarios y ciudadanos3.

La agenda de cada Consejo es preparada con antelación por la Presi-dencia de la República. Para esto se uti-lizan como insumos el Plan Nacional de Desarrollo, la regionalización de la inversión, la ejecución del presupuesto de inversión, las cuentas fiscales y los procesos de contratación administra-tiva, entre otros.

En el momento de escribir este artículo se han realizado 149 Consejos Comunales de Gobierno (79 regio-nales, 33 de seguimiento y 37 secto-riales) en diversas regiones del país, de los cuales 130 fueron adelantados durante el primer período de gobierno del presidente Uribe. Durante éstos, el gobierno central asumió la responsabi-lidad por la solución de 2.346 tareas, de las cuales 1.030 ya están resueltas, 1.087 están en un proceso avanzado de resolución y 229 se encuentran en pro-ceso de iniciar ejecución4.

3. HipótesisComo se mencionó, el objetivo

de este documento es identificar los fac-

3 http://www.presidencia.gov.co/cons/logistico.htm4 http://www.presidencia.gov.co/cons/control.htm

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pios intermedios– del proyecto. De esta forma, y utilizando un Atlas deta-llado, se identificaron todos los muni-cipios involucrados en cada proyecto. Por ejemplo, para el caso del proyecto “Construcción carretera Altamira-Flo-rencia. Huila-Caquetá” se estableció que los municipios beneficiados por el proyecto son Altamira (Huila), Gua-dalupe (Huila) y Florencia (Caquetá). Sin embargo, el proyecto no discrimina el valor exacto que se invierte en cada municipio, sino sólo el valor global de la inversión. Por tal razón, decidimos asignarle a cada uno de los municipios el valor total del proyecto o proyectos que le fueran asignados en un año par-ticular. Es decir, en vez de arbitraria-mente dividir la asignación total de un proyecto entre los municipios que se benefician de éste, a cada municipio le asignamos el valor total del proyecto. Volviendo sobre el ejemplo anterior, para el proyecto de construcción de la carretera Altamira-Florencia se asigna-ron, en 2004, en total US$2,8 millones. Dada nuestra regla de codificación, a cada uno de los tres municipios bene-ficiados se le contabilizó una asigna-ción de US$2,8 millones por cuenta de ese proyecto particular en ese año en particular. Es posible –y de hecho sucede– que un mismo municipio resulte beneficiado por múltiples pro-yectos en un mismo año. En este caso, simplemente se totalizan los montos asignados para llegar a la cifra anual de asignación presupuestal para proyec-tos de infraestructura vial. La apropia-ción presupuestal promedio durante el período 2002-2006 que recibieron los municipios fue de US$8,27 millones.

Para evaluar la hipótesis en la que se plantea que la inversión en infraes-tructura vial responde a criterios técni-

ser invertidos en obras de infraestructura vial municipal, junto con información particular de cada municipio durante el período 2002-2006. Dado que varios de los factores a ser incluidos en los mode-los no tienen variación año a año, deci-dimos agregar para todo el período. Por esta razón, nuestra unidad de análisis es el municipio. A continuación se describe cómo se obtuvieron y operacionalizaron los datos utilizados en esta investigación.

La variable dependiente es la apro-piación presupuestal total (en millones de dólares) que se le asignó a cada municipio durante el período comprendido entre 2002 y 2006, según los archivos del Depar-tamento Nacional de Planeación (DNP). La construcción de esta variable fue un proceso dispendioso porque la informa-ción no se encontraba centralizada. La información se recogió de la página de internet del DNP (http://www.dnp.gov.co/), en donde se encuentran disponibles los montos anuales de inversión del pre-supuesto nacional ejecutados desde el año 2000 hasta el año 2006, y con las clasifi-caciones correspondientes para cada uno de los organismos del Estado, nombre del proyecto ejecutado, apropiaciones, etc. De cada uno de los archivos de inversión se extrajo la información sobre los proyec-tos específicos de infraestructura vial, los cuales son ejecutados principalmente por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la entidad encargada de la planeación y ejecución de los mismos.

Una vez identificados los pro-yectos de inversión en infraestruc-tura vial, se procedió a identificar los municipios beneficiados por los dife-rentes proyectos. Los nombres de los proyectos explicaban el recorrido del proyecto de infraestructura vial al esta-blecer los puntos de partida y llegada –y en algunos casos, algunos munici-

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las elecciones legislativas de 2002 y los resultados de las elecciones de alcal-des de 2003. Para tal fin, calculamos para cada municipio el porcentaje de votos que obtuvieron los candidatos a la Cámara de Representantes que pertenecían a partidos que se declara-ron en oposición a las propuestas del entonces candidato presidencial Uribe. Igualmente, identificamos los muni-cipios en los que ganó un candidato a la alcaldía miembro de un partido que contaba con el apoyo del presidente Uribe. De los 900 municipios para los que se hallaron datos, en 564 (62,7%) ganó la alcaldía un candidato de parti-dos simpatizantes con el uribismo. De esta manera se obtuvo una medida de la tendencia política del municipio que permite establecer su nivel de cercanía con el gobierno. Según lo planteado en las hipótesis, la utilización clientelista del presupuesto supondría que habría un sesgo en asignación presupuestal en contra de los municipios controlados por la oposición. En promedio, la opo-sición obtuvo 27% de los votos de un municipio dado.

También se sugirió como hipó-tesis que la inversión en infraestructura vial podría responder a esfuerzos popu-listas de parte del presidente Uribe. Para evaluar esta hipótesis se construyó un indicador dicotómico que nos permite identificar los municipios en los que se han realizado Consejos Comunales. Esta información se tomó de la página de internet del Sistema de Gestión y Seguimiento a las Metas del Gobierno (SIGOB) de la Presidencia de la Repú-blica5. En esta página se encuentra una

cos, creamos un indicador dicotómico según el cual un municipio dado había sido considerado como un municipio con prioridad técnica o no de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan 2500 y el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN).

El proceso de priorización téc-nica del gobierno se inicia con la defi-nición del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Dicho plan presenta un diag-nóstico sectorial, seguido de la racio-nalidad económica y técnica requerida para hacer frente a dicho diagnóstico.

Con fundamento en el PND, las entidades ejecutoras formulan sus proyectos de inversión con base en metodologías estandarizadas (ficha de Estadísticas Básicas de Inversión, EBI). Luego registran dichos proyectos en su Banco de Proyectos y remiten la infor-mación al Ministerio o departamento administrativo correspondiente. Éste registra los proyectos en su Banco de Proyectos y emite un concepto de via-bilidad basado en la calificación técnica de los proyectos y su consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y las políticas sectoriales. Los proyec-tos viables son enviados a la respectiva dirección técnica del DNP.

De los 1.096 municipios en nues-tra base de datos, 276 (25,2%) fueron cla-sificados como municipios con prioridad técnica, de acuerdo con estos criterios.

Con el fin de evaluar la hipótesis sobre la utilización de la construcción de vías como mecanismo clientelista, utilizamos información sobre el com-portamiento electoral del municipio teniendo en cuenta los resultados de

5 http://sigob.presidencia.gov.co/consejoscomunales/default.asp

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un municipio que no tienen satisfechas sus necesidades básicas6. Las cifras de población y NBI provienen del Depar-tamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Las cifras de pobla-ción se toman del Censo de 2005 para el año 2005 y proyecciones de la pobla-ción para los demás años, con base en los datos del censo. El cuadro 1 presenta los estadísticos descriptivos de las varia-bles en nuestra base de datos.

Por simplicidad, se hizo un aná-lisis agregado de los datos. Es decir, se dejó una observación para cada munici-pio calculando el promedio de los datos que se tenían para los años en estudio. La variable “prioridad técnica” no pre-sentaba variación anual, por lo que se dejaron indicados los municipios que el gobierno había designado como muni-cipios con prioridad. La variable “con-sejo comunal” se agregó de manera que quedaran identificados los munici-pios en los que se realizó un Consejo Comunal en el período 2002-2006. Las cifras de apropiación se encuentran en millones de dólares a la tasa de cambio promedio del período de referencia. Es decir, se calculó el promedio de los pro-medios anuales de la tasa de cambio para el período 2002-2006 y como resultado se utilizó el cambio de $2.538,08 pesos colombianos por US$1.

Para evaluar las diferentes hipótesis sobre los distintos factores que afectan la apropiación presupuestal para inversión en obras de infraestructura vial se estimó un modelo de regresión lineal de míni-mos cuadrados ordinarios. Los resultados del modelo se presentan en el cuadro 2.

lista exhaustiva de los municipios visi-tados y las tareas a las que se compro-mete el Presidente de acuerdo con lo que le piden los asistentes a los Con-sejos Comunales. Tras revisar esta lista, se asignó un valor de 1 a los munici-pios que fueron visitados por el Pre-sidente en el período 2002-2006 y 0 en los que no. En total, se realizaron Consejos Comunales en 60 (5,5%) de los 1.096 municipios en nuestra base de datos. Adicionalmente, se incorporó una variable dicotómica para determi-nar efectivamente en cuántos de esos municipios se habían ejecutado recur-sos como resultado de las promesas hechas en los Consejos Comunales. En total, en 42 (3,8%) de los 1.119 munici-pios para los que se hallaron datos efec-tivamente se ejecutaron recursos. La hipótesis plantea que estos municipios deberían recibir mayores recursos en infraestructura vial que los demás.

Por último, en la base de datos se incluyeron dos variables de control con información importante sobre el con-texto de cada municipio. Así, se incluyó información sobre la población del municipio y sus niveles de pobreza. La variable “población” simplemente indica el número de habitantes del municipio. Para medir el nivel de pobreza se uti-lizó el indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI). El NBI mide, a tra-vés de unos indicadores simples, si las personas tienen cubiertas unas necesi-dades básicas. Las personas que no supe-ren unos umbrales mínimos fijados son clasificadas como pobres. El NBI mide, entonces, el porcentaje de personas en

6 Los indicadores simples que se utilizan son los siguientes: viviendas inadecuadas, viviendas con hacinamiento crítico, viviendas con servicios inadecuados, viviendas con alta dependencia económica, viviendas con niños en edad escolar que no asisten a la escuela. Más información en http://www.dane.gov.co.

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Cuadro 1. Estadísticos descriptivos

variable n % = 1 Prom. Desv. típ.

mín. máx.

Apropiación presupuestal (millones de dólares)

1096 - 8,27 16,04 0,00 132,64

Porcentaje votos oposición 1089 - 27,87 25,58 0,00 99,41

Alcaldes coalición uribista 900 62,67 - - - -

Prioridad técnica 1096 25,18 - - - -

Consejo Comunal 1096 5,47 - - - -

Consejos Comunales con ejecución de recursos

1119 3,75 - - - -

Población(100.000 habitantes)

1096 - 0,41 2,39 0,0015 69,26

NBI 1066 - 42,96 18,69 5,36 98,81

Los resultados del modelo pro-veen sustento para dos de las tres hipótesis planteadas inicialmente. Más importante aun, el modelo arroja evi-dencia de que la asignación del gasto en infraestructura vial no sigue criterios técnicos (la variable relacionada con la prioridad técnica no resulta estadística-mente significativa). Esto implica que la prioridad que asignó el gobierno a ciertos municipios tras varios estudios técnicos no es relevante a la hora de decidir cuánto dinero invertir en cada uno de éstos.

Estos datos confirman que el gobierno asigna el presupuesto de vías sin tener en cuenta las recomendacio-nes técnicas formuladas por las mismas

entidades del gobierno. Así, el presu-puesto se invierte en municipios que, si bien pueden necesitar las obras, no son considerados los más importan-tes para la construcción de una malla vial que responda a las necesidades de desarrollo económico del país. Sin duda, la construcción de carreteras provee bienestar a las comunidades que se ven directamente beneficiadas por la infraestructura. Sin embargo, el impacto global y de largo plazo para el país es subóptimo, en la medida en que se están dejando de realizar las obras que el gobierno mismo ha iden-tificado como necesarias para producir mayor desarrollo económico y bien-estar para el país en general. Sin duda,

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Coeficiente error típico

Prioridad técnica -2,210 1,19

Porcentaje votos oposición -0,030 0,02

Alcaldes coalición uribista -2,570* 1,09

Consejo Comunal 14,050*** 2,32

Consejo Comunal con ejecución 2,960 2,81

Población (100.000 habitantes) 1,840*** 0,20

Necesidades básicas insatisfechas -0,090*** 0,03

Constante 3,217*** 0,328

R2 corregido 0,160

N 876,000

Cuadro 2. Modelo de regresión lineal para explicar el monto de apropiación presupuestal para inversión en obras de infraestructura vial (millones de dólares)

éste es un resultado muy importante de la presente investigación, en la medida en que se ofrecen evidencias empíricas sólidas que muestran que los criterios técnicos no tienen importan-cia a la hora de decidir qué carreteras se deben construir.

El modelo aporta evidencia ambigua para la hipótesis que sugiere que la inversión vial responde a crite-rios clientelistas. De un lado, el peso electoral de la oposición parece no tener ningún impacto en la determi-nación de inversión vial. Esto es, según el modelo estimado, no hay relación

alguna entre la apropiación presupues-tal para un municipio y la forma como tal municipio votó en las elecciones legislativas. No obstante, el modelo presenta evidencias que indican que sí hay relación entre la apropiación pre-supuestal y la tendencia electoral del municipio en las elecciones de alcaldes aunque en una dirección contraria a la esperada. El modelo sugiere que en aquellos municipios gobernados por un alcalde afiliado a alguno de los partidos uribistas el gobierno les hizo asignacio-nes presupuestales por US$2,6 millones menos que los municipios regidos por

* p<0,05; ** p<0,01; *** p<0,001.

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al menos en términos de la inversión en infraestructura vial.

Por último, las variables de con-trol se comportan según lo esperado. Tanto la variable población como la variable NBI son estadísticamente significativas y tienen signos en la dirección prevista. Así, la evidencia del modelo sugiere que si un munici-pio tiene 100.000 habitantes más que otro, a éste se le asignarán en prome-dio unos US$1,8 millones adicionales por cuenta del tamaño de su población, dejando todo lo demás constante. De forma similar, por cada diez puntos que aumente el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas en un municipio dado, el modelo pre-dice que al municipio se le asignarán US$1.000.000 menos en promedio. En términos sustantivos esto implica que la asignación del presupuesto para infra-estructura vial responde positivamente al tamaño de la población de los muni-cipios y negativamente a sus niveles de pobreza. Mientras más habitantes tiene un municipio, mayor es la cantidad de recursos que le asigna el gobierno para infraestructura vial, lo cual tiene sentido. Al haber más habitantes, hay mayor demanda de infraestructura vial y el gobierno invierte mayores recur-sos en los centros más poblados. Sin embargo, en aquellos municipios con mayores niveles de pobreza los nive-les de asignación presupuestal para proyectos de infraestructura vial son menores (controlando los demás fac-tores). Es posible que estos municipios necesiten otros tipos de inversión antes que inversión en vías (salud, educación, etc.), pero es de todas formas diciente que la asignación presupuestal para vías tenga un sesgo negativo con relación a los municipios que más lo necesitan.

alcaldes de otros partidos. Si se fijan las variables continuas en sus medias y las dicotómicas en sus modas, el modelo predice que un municipio que eligió a un alcalde de un partido uribista recibió en promedio entre 2002 y 2006 unos US$7,4 millones para desarrollar obras de infraestructura vial, mientras que un municipio que eligió a un alcalde de un partido no uribista recibió un poco más de US$10 en el mismo período. Es decir, en promedio entre 2002 y 2006, el gobierno nacional gastó más recursos en infraestructura vial en municipios con alcaldes no uribistas. Esto podría interpretarse como una intención del gobierno de fortalecer su base de apoyo a través de gasto público en aquellos municipios en los que perdió en las elecciones de alcalde.

En cuanto a la tercera hipótesis, el modelo sugiere que existe una rela-ción entre la realización de los Con-sejos Comunales y la asignación de presupuesto para infraestructura vial. La variable Consejo Comunal es estadística-mente significativa, su signo es positivo y su magnitud es considerable. Los muni-cipios que fueron seleccionados para la realización de un Consejo Comunal se vieron recompensados con una asigna-ción presupuestal de US$14,1 millones adicionales frente a los municipios en los que no se realizaron Consejos Comu-nales. Esto indica que la realización de los Consejos Comunales implica una inversión considerable de dineros del gobierno nacional. Es decir, las visitas que hace el Presidente a los diferentes muni-cipios implican que se comprometan cuantiosos recursos ignorando los pro-cedimientos de decisión presupuestal y en contravía de lo que otras agencias del gobierno han señalado como la forma en la que se deben invertir los recursos,

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Mientras un presupuesto foca-lizado permite alcanzar resultados, un presupuesto disperso refleja la ausen-cia de una función de bienestar y, por lo tanto, no genera bienestar social. En este contexto, la priorización del gasto en infraestructura vial parece no responder a dicha función y al modelo de desarrollo que el país adoptó en su planeación estratégica. En un momento en el cual el gobierno busca la inserción de la economía colom-biana en la economía mundial, el gasto público en infraestructura no se orienta a mejorar la integración entre los centros de producción, consumo y exportación. Aun más, se evidencia un divorcio efectivo entre los asesores técnicos del gobierno y la implemen-tación de sus políticas.

Contrario a lo anterior, los datos estudiados muestran que existe una relación positiva entre la asignación del gasto en infraestructura vial y la realización de Consejos Comunales de Gobierno. Este hallazgo parece con-firmar la hipótesis de la presencia de un uso populista del gasto en infraes-tructura vial. A través de los Consejos Comunales se asumen compromisos que implican gastos de manera que se aseguren los apoyos políticos nece-sarios para mantenerse en el poder. Los municipios en los que se realiza-ron Consejos Comunales contaron con una asignación presupuestal de US$14,1 millones adicionales frente a los municipios en los que no se realiza-ron dichos consejos. Esta negociación directa de la priorización y asignación del gasto entre el Presidente y la ciu-dadanía supone no sólo la desinstitu-cionalización de la planeación técnica, sino el riesgo de incurrir en finan-ciamiento deficitario e inflación. En

ConclusionesEste artículo evalúa los factores

que la primera administración Uribe (2002-2006) ha seguido en la asigna-ción del presupuesto vial. Los resul-tados presentados permiten afirmar que durante este período la ejecución en infraestructura vial no se corres-ponde con las prioridades de vías para la competitividad establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan 2500. De los 1.096 municipios en nuestra base de datos, 276 (25,2%) fue-ron clasificados como municipios con prioridad técnica.

Cualquier obra que se construya, por lógica que sea, siempre tiene una significación política. Sin embargo, en la construcción de una política de infraestructura vial para la competitividad, se debe evitar dar especial trascen-dencia a los proyectos de “carre-teras locales” y “seccionales” por cuanto es la inversión en los grandes corredores tronca-les y transversales la que genera efectos multiplicadores para toda la sociedad. Es innegable que todas las regiones aspiran a estar integradas y conectadas, sin embargo, una cosa es lograr dicha integración a partir de una red trocal y transversal vial de excelentes especificaciones y otra muy diferente conectar pequeñas poblaciones, espe-rando algún día lograr integrar-las a las redes viales principales. El tema es el foco y prioridad de la escasa inversión pública y privada en un país subdesarro-llado como Colombia. (Naranjo 2005, 106)

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especial, es costoso asumir compro-misos que implican gastos, a los que luego se les deben buscar los ingresos que los financien.

Adicionalmente, esta relación directa entre el gobernante y la pobla-ción en cuanto a la inversión en infraes-tructura no parece estar mediada por los criterios electorales de los representantes de la coalición de gobierno en el Con-greso. Los datos analizados no permiten afirmar que la asignación del presupuesto de inversión vial se oriente a satisfa-cer las demandas de parlamentarios u otros políticos regionales. No existe una correlación estadísticamente significativa entre la inversión local en infraestructura vial y el nivel de alineación de los repre-sentantes a la Cámara con el gobierno. Sin embargo, sí hay una relación entre la inversión local en infraestructura vial y el nivel de alineación de los alcaldes con el gobierno, pero se trata de una relación negativa. El gobierno invierte más en municipios con alcaldes no uri-bistas, lo cual señalaría que el gobierno estaría usando el presupuesto para com-prar apoyos en los municipios en los que salió derrotado en las elecciones locales. La evidencia parece, entonces, señalar que el gobierno efectivamente está pavi-mentando con votos.

Las conclusiones aquí plantea-das contribuyen al debate relacionado con los procesos de formulación e implementación de políticas públicas. Otros estudios que amplíen esta línea de investigación a otros sectores de la economía, a otros períodos de la his-toria reciente del país, o incluso a otros países, sin duda promoverían una mayor comprensión de la forma como se lle-van a cabo los programas de gobierno en las democracias de Colombia y América Latina.

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Desarrollo de Zonas Deprimidas y de Conflicto8- Infraestructura Física y Socialfortalecimiento del Programa Colombia Profunda:

1. Este tiene por objeto mejorar la infraestructura de transporte en zonas apartadas y deprimidas, para facilitar la comercialización de productos y el acceso a servicios de salud, educación y recreación.

2. Se concluirán los proyectos viales, aeroportuarios y fluviales cuyas eje-cuciones se hayan iniciado o estén en curso, y se desarrollarán otros nuevos de alto impacto regional, como el aeropuerto de Palestina (departamento de Caldas).

Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo - infraestructura estratégica en transporte10:

1. Disminuir la participación de los costos de transporte en el precio final de las mercancías.

2. Integrar zonas aisladas con los cen-tros de consumo y distribución, para mejorar los niveles de produc-tividad, potenciar la explotación agrícola y mejorar el nivel de vida de las regiones.

Seguridad Democrática - Desarrollo de Zonas Deprimidas y de Con-flicto9.fortalecimiento del Programa Colombia Profunda:

Se concluirán los proyectos viales, aeroportuarios y fluviales cuyas eje-cuciones se hayan iniciado o estén en curso.

Proyectos de inversión:Infraestructura comunitaria en las regiones del Pacífico, Sur, Oriente y la Terraza Caribe, más las áreas deprimidas interandinas.

Crecimiento económico sostenible y generación de empleo – Impulso a la Infraestructura Estratégica en Transporte11:

1. Se invertirá prioritariamente en infraestructura que:- Genere condiciones de paz y

convivencia democrática.- Apoye el desarrollo social.- Apoye la creación de empleo.- Permita mayores condiciones

de seguridad.2. Se invertirá prioritariamente en

el mantenimiento, mejoramiento,

8 Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, p. 72.9 Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Ley 812 de 2003, p. 308.10 Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, pp. 115 a 119.11 Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Ley 812 de 2003, pp. 316 a 318.

Anexo 1

Plan Nacional de Desarrollo Ley 812 de 2003

36


3. Implementar mecanismos autosos-tenibles de administración regio-nal y transferir la infraestructura de la red de transporte de interés departamental y municipal.

4. Disminuir los índices de acciden-talidad, así como los eventos de piratería, secuestros y demás deli-tos cometidos en las vías.

estrategia integral para cumplir objetivos:1. Nuevas inversiones2. Cambios institucionales3. Fortalecimiento de la regulación

técnica y económica del sector.

mantenimiento y Conservación de Carreteras:1. Para los proyectos financiados

con recursos públicos, se buscará que los provenientes de los pea-jes se dirijan prioritariamente al mantenimiento de la red.

2. Recursos de sobretasa a la gaso-lina para mantenimiento.

rehabilitación, pavimentación y construcción de vías, para garan-tizar la integración de las regiones y afianzar el desarrollo sostenible del país.

mantenimiento y Conservación de Carreteras:1. Recursos de INVIAS, recauda-

dos en vías no concesionadas, se invertirán en rehabilitación, con-servación y mantenimiento de la vía objeto del peaje y, cuando ésta cumpla con todos los estándares técnicos requeridos, podrán desti-narse recursos para rehabilitación, conservación y mantenimiento de vías en el respectivo departamento.

Proyectos de inversión:Mantenimiento red nacionalPavimentación 5.000 km.

red nacional de Carreteras:1. Con recursos de la Nación se

atenderán aquellos proyectos de alto impacto económico teniendo en cuenta las razones beneficio-costo y la generación de empleo.

2. Por lo menos 50% de recursos de sobretasa a la gasolina se destinará

red nacional de Carreteras:1. Red Nacional de Carreteras:2. Por lo menos 50% de recursos de

sobretasa a la gasolina se destinarán a construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente terri-


37


torial respectivo, sin perjuicio de las pignoraciones adquiridas sobre estos recursos.

3. Se hará énfasis en el fortaleci-miento de esquemas de partici-pación privada.

Proyectos de inversión:Terminación proyectos en ejecución departamento de Nariño.Terminación proyectos en ejecución Bolívar-La Manza, Quibdó.Circunvalar al Galeras.Pasto-Buesaco-La Unión-Mojarras.El Pedregal-Túquerres.El Empate-San José-San Bernar-do-La Cruz, San Pablo.

impulso al transporte urbano y masivo (Sitm):1. Participar en el desarrollo de

SITM para las grandes ciudades.- SITM Bogotá.- SITM Cali.- SITM Barranquilla y Soledad.- SITM Pereira y Dosquebra-

das.- SITM Cartagena.- SITM Bucaramanga- Extensión SITM Soacha-Bo-

gotá- SITM Valle de Aburrá- SITM Ibagué

2. Apoyo de la nación a construc-ción de la ALO mediante con-cesión para la salida del sur de Bogotá.

3. Las entidades territoriales podrán establecer contribuciones o gra-vámenes destinados a financiar proyectos y programas de infra-

a construcción, mantenimiento y conservación de las vías urba-nas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de las pignoraciones adquiridas sobre estos recursos.

3. Impulsar inversión en infraes-tructura de transporte mediante mecanismos de participación privada.

4. Promover interconexión modal para integrar vías al ámbito regio-nal, nacional e internacional.

impulso al transporte urbano y masivo (Sitm):1. Cofinanciar asesorías para la

estructuración de los proyectos en los municipios que muestren un avance efectivo en la implan-tación de programas de gestión de tráfico y mantenimiento de la infraestructura.

2. Se faculta a entidades territoriales y áreas metropolitanas que ejecu-ten SITM para: a) incrementar hasta en un 20% tarifas de los gravámenes de su competencia, y b) crear nuevos gravámenes sobre derechos de tránsito en ciertas áreas restringidas o congestio-nadas, cobro de peajes y cobros especiales para lotes de parqueo.

3. Participar en el desarrollo de SITM para las grandes ciudades.- Expansión SITM Transmilenio

Bogotá.


38


estructura vial y de transporte, los derechos de tránsito en áreas restringidas o de alta conges-tión, cobros por estacionamiento en espacio público o en lotes de parqueo y tasa contributiva por concepto de contaminación vehicular.

mecanismos de participación privada:1. Las nuevas inversiones en la red

terciaria se efectuarán por contra-tación pública y mediante la parti-cipación comunitaria, de tal forma que se incentive la generación de empleo.

2. Financiamiento a través de mer-cado de capitales para participa-ción privada.

Concesiones viales:1. Fortalecimiento y reorganización

institucional de las entidades del sector, para aumentar la capacidad de seguimiento, control y vigilan-cia de los proyectos, especialmente para el caso de las concesiones.

Proyectos de inversión:Bogotá-Girardot.Bogotá-Honda-La Dorada.

- SITM Cali.- SITM Barranquilla y Soledad.- SITM Pereira y Dosquebradas.- SITM Cartagena.- Extensión SITM Soacha-

Bogotá.

mecanismos de participación privada12:1. Continuar desarrollo de programas

de concesión de infraestructura vial.2. Poner en marcha esquemas para el

mantenimiento de la infraestruc-tura vial, a través de mecanismos que permitan la participación de comunidades, grupos empresa-riales o productivos directamente beneficiados con las obras.

3. Crear condiciones legales, técnicas, financieras e institucionales para que los fondos de pensiones pue-dan financiar infraestructura. Esto garantizará los recursos necesarios para financiar la expansión del sec-tor, mitigando los riesgos existentes.

Concesiones viales:1. Tres razones explican problemas:

- Inexistencia de un marco regu-latorio adecuado.

- Deficiente información técnica sobre los proyectos.

- Sobrestimación de tráficos.2. Los problemas no son insalvables

sí se consigue una adecuada trans-ferencia de riesgos al sector pri-vado sobre la base de:


12 Tomado del documento Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, pp. 121 y 122.

39


Concesión del Sur (Nariño y sur del Cauca).Pereira-Cartago-Honda.Concesión de Santander.Briceño-Tunja-Sogamoso.Extensión Valle de Aburrá-Oriente.Girardot-Ibagué.Concesiones menores en asocio regional.Garantías contingentes.Interconexión entre las rutas 90 y 90ª.

Plan de inversiones 2002-2006 en infraestructura (incluye Comu-nicaciones, transporte, minas y energía y Sistemas de trans-porte masivo. Cifras en millones de pesos constantes de 2002):

Nivel Central: 5.528.208Nivel Descentralizado: 8.136.570Participación Privada: 16.542.272

TOTAL: 30.207.050

- Mejores estudios de demanda.- Estudios técnicos detallados.- Predios y licencias ambientales

con anterioridad al inicio de la construcción.


Fuente: Naranjo 2005.

40


PROYECTOS EJECUCIÓN

RED TRONCAL

Troncal de Occidente 281.599

Trocal del Magdalena 159.601

Troncal Central 8.695

Transversal del Caribe 58.645

Carmen-Bosconia-Valledupar-Maicao 22.574

Transversal Medellín-Cúcuta 84.071

Transversal Buenaventura-Villavicencio 304.748

Transversal Medellín-Bogotá 13.605

Transversal Tumaco-Mocoa 41.115

Puerto Boyacá-Chiquinquirá-Tunja-Ramiriquí-Miraflores-Monterrey 12.111

Cali-Lobo guerrero 878

Troncal de Urabá 64.259

Trocal del Eje Cafetero 21.177

Troncal Central de Norte 62.315

Troncal del Llano 26.427

Troncal Villavicencio-Granada-San José del Guaviare 1.063

Transversal la Depresión Momposina 14.677

Troncal del Carbón 5.576

Circunvalar de San Andrés y Providencia 7.870

Total inversión en troncales (2003-2004.6) 1.214.583

CONSTRUCCIÓN Y PAVIMENTACION

DE ACCESOS A LA RED TRONCAL

Sisga-Guateque-El Secreto 975

Belén-Socha-Sacamá 1.212

Vías del Páez 1.500

Aguaclara-Ocaña-Cúcuta (Pamplona-Saravena) 25.706

Sogamoso-Aguazul 5.769

Altamira-Florencia 10.043

Malla Vial del Chocó 1.635

Anexo 2

41



Las Ánimas-Nuquí 10.500

Las Ánimas-Santa Cecilia-Pueblo Rico y La Virginia-Apía 24.221

Vélez-Landázuri-Puerto Aráujo 14.108

Popayán-Puracé-La Plata-Laberinto 6.062

Popayán-Inzá-La Plata 5.795

San Agustín-Pitalito-Isnos-Popayán 9.259

Neiva-Balsillas-San Vicente 3.114

Tolú Viejo-Sincelejo 1.437

Puerto Rey-Montería-Cereté-La Ye-El Viajano-Majagual 37.547

San Gil-Mogotes 1.490

Los Curos-Málaga 3.910

San Gil-Barichara-Guane 748

Santa Ana-La Gloria 4.520

Puerto López-Puerto Gaitán-Puerto Carreño 6.570

Otros 1.449

Total construcción y pavimentación

accesos a la Red Troncal (2003-2005)177.570

VARIANTES Y ACCESOS

Vía Alterna al Puerto de Santa Marta 28.307

Total inversiones variantes y accesos a red Troncal (2003-2005) 28.307

OTRAS INVERSIONES RED TRONCAL

Emergencias 137.935

Microempresas de mantenimiento 218.629

Recurrentes 178.520

Estudios 15.728

Predios 37.293

Peajes 17.994

Puentes 118.510

Terminación obras del Eje Cafetero 31.992

42



Total otras inversiones de la Red Troncal (2003-2005) 756.601

PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN CONCESIONES

Apoyo al Estado, pago de garantías y compensaciones 40.000

Obras complementarias y compra de predios 810

Total apoyo en concesiones 40.810

RED SECUNDARIA Y TERCIARIA

Vías y puentes de la Red Terciaria 179.465

Audiencias públicas 103.810

Red Secundaria 17.599

Total Red Secundaria y Terciaria 300.874

Vías para la Paz 321.984

Otros Proyectos 190.089

Red Marítima y Fluvial 120.402

Plan 2500 1.217.339

TOTAL INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA VIAL (2003-2005) 4.368.559

Fuente: Naranjo 2005.

44



El uso dEl dEa

thE usE of dEa

para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias*

for the Valuation of the X Factor in the Definition of Portuary Tariffs

Gustavo Duncan**

45

El uso del DEA para la estimación del factor X en la definición de tarifas portuarias • Gustavo Duncan

ResumenEl factor X en los sistemas de tarifa máxima es útil para identificar las ineficiencias de los costos de servicios portuarios. Sin embargo, su determinación puede ser controversial y estar plena de riesgos por asimetrías de información. En este artículo se desarrolla un modelo para fijar el factor X dentro del esquema de tarifa máxima a partir del análisis de frontera eficiente (DEA, en ingles). Con esta herramienta se puede estimar la tasa de eficiencia de los diferentes elementos de un conjunto de unidades de decisión comparando sus niveles de insumos y productos visibles para la agencia reguladora del Estado. Para el caso de la infraestructura portuaria se pueden analizar la eficiencia de la tecnología y el uso del tiempo de los puertos de acuerdo a los costos declarados, de modo que a los puertos eficientes se les aprobarían sus costos y a las demás se les reducirían sus costos en la medida de su tasa de eficiencia.

Palabras clave: economía de la infraestructura, puertos, DEA, tarifas, precio límite.

AbstractThe X factor in price cap systems is useful to identify the inefficiencies of the costs of port services. However its determination can be controversial and rife with risks due to the asymmetry of information. In this article, a model is proposed to set the X factor with the maximum tariff schema based on the Data Envelopment Analysis (DEA). With this tool it is possible to estimate the efficiency rate of the different elements of a group of decision units by comparing their supply levels and visible products for the State regulatory agency. In the case of port infrastructure it is possible to analyze the efficiency of the technology and the time investment of the ports according to declared costs, so that the efficient ports can have their costs approved, while the rest would have their costs reduced according to their efficiency rate.

Keywords: infrastructure economy, ports, DEA, tariffs, price caps.

Introducción

En general, la función de coste generalizado del uso de la infraestructura

portuaria se ha definido como:

Coste Generalizado = Tarifas Portuarias + (Tiempo x Valor del tiempo) (1)

donde el valor del tiempo no es sólo el costo de oportunidad de los agentes privados (los buques, los concesionarios

del puerto y los operadores), sino que también contempla otros factores que afectan a la sociedad en su conjunto, como son la congestión de los puertos, el aumento de los costos del comercio exterior, etc. Dado que para los agentes privados y públicos existe una valoración distinta sobre los costos de la infraestructura portuaria, la teoría sobre regulación de infraestructura sostiene que el excedente social óptimo se alcanza con una tarifación igual al costo marginal.

* El autor desea agredecer la colaboración prestada por Andrés Alcalá, Alfredo García, Gabriel García y Alfredo Bermeo.** Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. [email protected].

46


costo marginal, multiplicado por una tasa de rentabilidad durante el período de concesión predeterminado por el ente regulador. La estimación del costo medio y el costo marginal se efectúa a través de información suministrada por los mismos puertos de sus gastos opera-tivos y proyecciones financieras.

Con este esquema de tarifa máxima se busca que los puertos reduz-can sus costos de operación, debido a que la reducción de costos significa un incremento de sus beneficios durante el período de cuatro años que rige la tarifa. Sin embargo, dentro de este esquema no se contemplan cuatro aspectos que inducen a un aumento del coste gene-ralizado (ecuación 1):

La reducción de costos por parte de 1. un puerto en el lapso del período de concesión puede inducir a un mayor coste por el tiempo, si la reducción se fundamenta en una disminución de la calidad y la tec-nología de los servicios del puerto. Lo contrario, los puertos realizan 2. inversiones en tecnología mayores que las necesarias, incrementando las tarifas, sin que se traduzcan en ahorros significativos por la reduc-ción del tiempo de los servicios portuarios o por la calidad de la tecnología.Aunque se fije una tarifa máxima, 3. los barcos pueden utilizar tecnolo-gías menos avanzadas de las dispo-nibles en el puerto a menor costo, pero incrementando el tiempo de uso de la infraestructura.Existen problemas de asimetría de 4. información. Los puertos pueden

Es evidente que existe un tra-de-off entre las tarifas y el tiempo. Las tarifas más altas están relacionadas con mejores tecnologías en los puertos, lo que repercute en ahorros de tiempo en la operación de cargue y descargue de los barcos. Sin embargo, el ahorro en tiempo puede ser inferior al incre-mento de las tarifas, lo que no justifica nuevas inversiones en tecnología. De esta forma el monto ideal de las tari-fas es un problema de optimización donde las nuevas inversiones reduzcan el tiempo a un punto en el que el coste generalizado sea el mínimo.

La intervención del Estado en la fijación de las tarifas por el uso de los servicios portuarios, a través de su agencia reguladora de infraestructura, tiene como objetivo precisamente que se igualen los costos privados con los costes sociales, de modo que se interna-licen las externalidades que producen los puertos en el resto de la economía.

Una forma de regulación diri-gida a optimizar los costos privados y sociales del sistema portuario es el modelo de tarifa máxima (Price Cap). Este esquema se fija por una tarifación intertemporal expresada por:

Pt+1 ≤ P

t + (I - X ) (2)

donde P son costos1, I es la inflación y X es un factor de cambio sujeto princi-palmente a los objetivos del ente regu-lador, que es el desempeño eficiente y el aumento de la productividad de los puertos para la economía en su con-junto. P

t se establecería de acuerdo al

costo mayor entre el costo medio y el

1 El concepto de costo en las operaciones portuarias declaradas al ente regulador equivale al precio porque en el modelo Price Cap el precio es igual al monto del costo por una tasa de retorno prefijada por el Estado.

47


los aspectos mencionados que aumen-tan el coste generalizado del uso de la infraestructura portuaria. El docu-mento consta de cuatro secciones. En la primera se diseña un modelo de evalua-ción del factor X a partir de medicio-nes con la técnica DEA, en la segunda se especifican las variables del DEA para evaluar los puertos, en la tercera se muestran los resultados de algunos ejercicios aplicados al sistema portuario colombiano y en la cuarta sección se propone un esquema que mitiga par-cialmente las pérdidas de los puertos, asumiendo el Estado, como ente regu-lador, cierto porcentaje del costo social ante tales crisis.

1. la aplicación del Dea para definir el factor X

En el caso de la infraestructura portuaria las curvas de demanda y de costos presentan un comportamiento particular (ver la gráfica 1): los costos del uso de los puertos constituyen un porcentaje relativamente menor de los costos totales de transporte; en con-secuencia las firmas que operan los puertos cuentan con un volumen sig-nificativo de carga cautiva con respecto a la totalidad de la carga movilizada. No es entonces la libre competencia la que fija los precios del mercado, sino otros factores como la ubicación de los mer-cados y la coincidencia con rutas navie-ras importantes.

En la gráfica 1 se puede apreciar cómo la curva de demanda es total-mente inelástica hasta el precio P*, en el que los costos del uso de la infraes-tructura portuaria son importantes con

declarar costos mayores que los reales, sin que la agencia regula-dora del Estado pueda monitorear efectivamente la veracidad de la información. De hecho, los costos administrativos de la regulación no son despreciables.

La razón principal de los proble-mas anteriores se debe a que en la apli-cación del esquema de tarifa máxima, el ente regulador tiene que ser capaz de identificar la eficiencia de los puertos en términos de los costos y tecnolo-gías incurridas pese a las restricciones de información de las operaciones por-tuarias. Una solución potencial consiste en fijar las reducciones por ineficiencia, es decir el factor X, a partir del análisis de frontera eficiente (DEA2, en ingles). Con esta herramienta se puede estimar la tasa de eficiencia de los diferentes elementos de un conjunto de unida-des de decisión comparando sus niveles de insumos y productos visibles para la agencia reguladora del Estado. Para el caso de la infraestructura portuaria se pueden analizar la eficiencia de la tec-nología y el uso del tiempo de los puer-tos de acuerdo a los costos declarados, de modo que a los puertos eficientes se les aprobarían sus costos y a las demás se les reducirían sus costos en la medida de su tasa de eficiencia. La ventaja de esta herramienta es que no se necesita-ría incurrir en gastos adicionales en la administración de la regulación.

El objetivo de este documento es diseñar a través del DEA un modelo alternativo, dentro del mismo esquema de regulación de precios por tarifa máxima, con el que se puedan resolver

2 Data Envelopment Analysis.

48


mediante la evaluación de las variables observables de funcionamiento de los puertos, la reducción potencial de los costos de cada operador portuario si se comportara como el puerto más efi-ciente del sistema.

A grandes rasgos, la teoría del DEA se puede describir como la eva-luación dentro de un conjunto de unidades de decisión (para el caso, los puertos) de la combinación lineal de los insumos:

λ1X1 + λ2X2 +… + λnXn

que debe transformarse en una combi-nación de productos:

λ1Y1 + λ2Y2 +… + λkYk

de modo que para cada unidad de decisión se determina si existe una combinación de insumos más eficiente capaz de producir los mismos resul-

respecto a los costos totales de trans-porte y/o alcanzan a desplazar las cargas cautivas a otros puertos. Co es el costo declarado por las Sociedades Portuarias Regionales (SPR). Suponiendo que este costo, ya sea por una mejor gestión relativa o por mayores inversiones en tecnología, puede disminuirse hasta C, el beneficio social de la infraestructura portuaria presenta una pérdida equiva-lente al área del rectángulo PoCoCP, que es el área que se quiere que los puertos reduzcan entre los períodos de vigencia de las tarifas.

Algunas de las razones por las que en la realidad no se da la reducción total de Co a C son los aspectos menciona-dos en la introducción (menores costos sacrificando la calidad, y el caso contra-rio, la asimetría de información, el uso del tiempo privado a costa del tiempo público). El análisis de frontera eficiente puede corregir las imperfecciones en la fijación de las tarifas al identificar,

Gráfica 1. Relación entre precio y demanda en el sistema portuario

49


t+1. Los términos dentro de los parén-tesis miden el cambio en la frontera de producción como la media geomé-trica de los dos radios de las funciones de distancia. Si el valor del índice de Malmquist es mayor que uno, quiere decir que ha existido una mejoría en la eficiencia de la unidad de decisión, mientras que valores menores que uno indican lo contrario.

Cuatro problemas de progra-mación lineal deben ser resueltos por separado; θt+1(Yt+1, Xt+1) y θt(Yt, Xt) se resuelven normalmente, pero θt(Yt+1, Xt+1) y θt+1(Yt, Xt) se resuelven eva-luando en el primero la unidad de deci-sión i del tiempo t+1 en relación con la tecnología disponible en el tiempo t, y en el segundo, evaluando la unidad de decisión i del tiempo t en relación con la tecnología disponible en el tiempo t+1.

El DEA se puede utilizar den-tro del esquema de tarifación máxima como un porcentaje de reducción de tarifa máxima, debido a las ineficien-cias en la producción en relación con los costos declarados por los puertos. Es decir, en el factor X se pueden incluir las medidas de eficiencia que conside-ren los problemas de coste generalizado, información asimétrica y desperdicio de tiempo, en la tarifación del siguiente período. Para esto la agencia reguladora del Estado define:

Xi = f ( Ef

i, ∆

i (Ef)) (4)

donde i es la indiciación de cada una de las SPR, Ef es la eficiencia estimada a través del DEA y ∆ (Ef) es el cambio

tados. Esto se puede formular de tal forma que para cada unidad de deci-sión exista un θ que toma valores entre 0 y 1, tal que:

λ1X1 + λ2X2 +… + λnXn ≤ θX, yλ1Y1 + λ2Y2 +… + λkYk ≥ Y

Mediante programación lineal se puede resolver el problema anterior, concluyendo la solución óptima (θ*; λ1*, λ2*,…, λn*). Si θ* es igual a 1, entonces, la unidad de decisión consi-derada es eficiente. En caso contrario (θ* < 1) la unidad de decisión es inefi-ciente y la combinación (λ1*, λ2*,…, λn*) indica cuál debería ser la combi-nación de insumos adecuada, depen-diendo de si se quiere minimizar los insumos o maximizar los productos.

Si bien en el análisis de frontera eficiente se evalúan unidades de decisión en un momento del tiempo, se pueden hacer análisis que evalúen el compor-tamiento eficiente de las unidades de decisión a través del tiempo. Fare et al. (1994) mostraron cómo las funciones de eficiencia, estimadas mediante DEA, pueden ser usadas para hallar el índice de Malmquist3 de cambio de producti-vidad. Esta función queda definida de la siguiente manera:

Mt,t+1 = θt+1(Yt+1, Xt+1) / θt(Yt, Xt) [θt(Yt, Xt) θt(Yt+1, Xt+1) / θt+1(Yt, Xt)

θt+1(Yt+1, Xt+1)]½ (3)

Los términos fuera de los parén-tesis miden el cambio de eficiencia durante un período de tiempo entre t y

3 El índice de Malmquist de cambio de productividad en un modelo simple de insumo y producto bajo retornos constantes a escalas es: Mt,t+1 = (Yt+1/ Xt+1) / (Yt/ Xt).

50


los costos de los servicios portuarios de un período a otro. De modo que X finalmente se puede formular como:

X = | n (Ef - 1)| n-1 ∆ (Ef) (7)

Asumiendo que Ef = θ y ∆ (Ef) = 1 / Mt,t+1, es decir que la eficiencia es igual a la tasa de eficiencia de cada puerto medida a través del DEA y el cambio de eficiencia es el inverso del índice de Malmquist, se puede definir el modelo de tarifa máxima (ecuación 2) para cada puerto i como:

Pt+1,i

= Pt,i + P

t,i ( 1 – | n (θ

i - 1) | n-1

1/ Mt,t+1) (8)

donde el término X es el potencial de reducción de costos de cada puerto i, estimado a partir de la evaluación del DEA entre un conjunto de puertos dados; lo que, además de evaluar la ges-tión de cada puerto, corrige los pro-blemas de asimetría de información. Si un puerto entrega una información de

de eficiencia, medido a través del índice de Malmquist (ecuación 3).

La especificación de la función de X parte de la base de que la dife-rencia entre el costo de los servicios de cada puerto con respecto al costo mínimo posible es inversa a su eficien-cia. La curva de la gráfica 2 muestra cómo se reduce la diferencia entre el costo real de los servicios del puerto con respecto al costo mínimo posible (DC), a medida que aumenta la eficien-cia del puerto. DC se formula como:

DC = (Ef -1)n (5)

Asumiendo que n > 1 por ren-dimientos marginales decrecientes y derivando a su vez DC con respecto al tiempo, queda que:

d(DC) / dt = n (Ef –1) n-1 d(Ef) / dt (6)

Este término es igual al factor X de la ecuación 2, en el sentido de que identifica el potencial de reducción de

Gráfica 2. Curva de reducción de costos por eficiencia

51


Gráfica 3. Reducciones por n

esencia se busca que insumos y pro-ductos reflejen situaciones de equili-brio en términos de rentabilidad entre los agentes privados que se benefician directamente del uso de la infraestruc-tura portuaria y de las ganancias para el sistema económico en general.

La especificación de la variable de insumo es sencilla y no presenta pro-blemas de asimetrías de información. El monto de la tarifa de cada puerto está disponible al público en general y es un indicador de los costos declarados por cada compañía. Las variables de pro-ducto son más complejas de especifi-car porque dependen de las tecnologías disponibles en cada puerto y del uso que los agentes del mercado hagan de estas últimas. Además, se debe distin-guir entre el producto de los puertos y el producto económico. El primero entendido como los servicios presta-dos a las empresas navieras y el último entendido como los servicios que la infraestructura portuaria le presta al sis-tema económico en su globalidad.

costos superior a la verdadera, el DEA determina el porcentaje de costos (X) que debe reducirse de acuerdo a su nivel de producto.

El término n entrega al ente regulador la medida en que considere que la ineficiencia pesa en la reducción de las tarifas. Si se desea que la tasa de eficiencia sea severa en la reducción de tarifas, se escoge un n cercano a 1; por el contrario, si el objetivo es una pena-lización más laxa, se asume un n mucho mayor que 1. Por ejemplo, para un θ

o específico mayor que θ*, donde n

1 > n

2

> n3, entonces d(DC)

1 / dEf < d(DC)

2 /

Ef < d(DC)3 / Ef (ver la gráfica 3).

2. especificación de variables de insumos y productos del Dea

Un aspecto crucial para la apli-cación del DEA como mecanismo de identificación del factor X es que las variables de insumos y productos sean fácilmente observables y verificables, al tiempo que respondan a las políticas de eficiencia regulatoria del Estado. En

52


definida por (mTi,j/T), donde m es el

porcentaje ideal de capacidad máxima del puerto bajo un rendimiento tecno-lógico medio T, y T

i,j es el rendimiento

tecnológico de cada puerto4. La inten-ción de esta función de tecnología óptima (TO) es entregar una medida del uso eficiente de las inversiones en tec-nología. Si TO es menor que 1 quiere decir que el puerto tiene menos tecno-logía que la que requiere; si es igual a 1 el puerto tiene un nivel tecnológico adecuado, y si es mayor que 1 el puerto tiene más tecnología de la necesaria.

El producto de los puertos se define entonces en dos rangos. Si TO está entre 0 y 1, el producto de los puertos es igual a:

PPuertos

i,j = k e c TO + γ (10)

y si TO es mayor que 1, es igual a:

PPuertos i,j

= k Ln (TO) + γ (11)

El producto de los puertos es su capacidad tecnológica con respecto a sus verdaderas necesidades de tecno-logía, determinadas principalmente por la demanda de los servicios del puerto. Su medición está dada por la relación entre la tecnología disponible en un puerto y sus necesidades reales de movimientos de carga. El indicador de producto puerto se estima a partir de una función de tecnología óptima (TO), formulada como:

TO = (Capi,j * Porc

i,j ) / Carga_Real

i,j (9)

Los índices i y j numeran res-pectivamente los puertos del sistema equivalentes que vayan a ser analiza-dos con el DEA y los tipos de carga (contenedores, a granel, carga general, etc.). Las variables Cap

i,j y Carga_Real

i,j

se refieren a su vez a la capacidad total del puerto y a la carga real operada en un período determinado. Porc

i,j está

4 Esta variable se puede medir en unidades de velocidad operativa de la tecnología de punta del puerto.

Gráfica 4. Producto Puerto en función de TO

53


Para que los puertos puedan racio-nalizar socialmente el uso del tiempo es necesaria una legislación en la tarifa de muellaje no lineal. Es decir, por el uso de los servicios de muellaje, a los barcos se les incrementará la tarifa por unidad de tiempo, teniendo en cuenta el tiempo que demoren estacionados en los mue-lles. Este incremento debe ser más alto si la demora no está justificada por recibir otros servicios operativos del puerto.

Para evitar que los puertos sigan aprovechándose de las ventajas de la asimetría de información mediante la realización de colusiones, es decir que ajusten su información de costos, de tecnologías disponibles y del uso del tiempo, pueden incluirse dentro de los conjuntos de comparación del análisis de frontera eficiente puertos interna-cionales equivalentes.

Otra consideración importante para la especificación del DEA son las implicaciones que tienen las crisis de la demanda portuaria en un momento dado en la fijación de tarifas. En la cuarta sección se propone un esquema que mitiga parcialmente las pérdidas de los puertos, asumiendo el Estado como regulador cierto porcentaje de costo social ante tales crisis.

3. Un ejercicio hipotético en Colombia

La siguiente simulación del ante-rior esquema de tarifa máxima se basa en información de 1995 y 1998 sobre movimiento de contenedores. Los datos presentan muchas fallas e inconsisten-cias, por lo que los nombres de las SPR5

Los coeficientes k, c y γ los deter-mina el ente regulador del Estado en la medida que se quiera castigar a los puertos con TO distantes respecto a 1. La gráfica 4 muestra cómo el producto decrece exponencialmente a medida que TO tiende a 0 y cómo disminuye su incremento (logarítmicamente) a medida que TO tiende a infinito.

La intención de este tipo de especificación del producto de los puertos es atacar los dos primeros pro-blemas planteados en la introducción: el aumento del coste generalizado por deficiencias de tecnología, en busca de la disminución del costo de los puer-tos, y el caso contrario, el aumento del coste generalizado debido a inversiones innecesarias en tecnología.

El producto económico se mide en términos de tiempo. El objetivo es que el uso del tiempo de la infraestructura portuaria por parte de los agentes priva-dos (navieros y puertos) no afecte el resto del sistema económico y a la sociedad en general. Como se ha dicho, el óptimo de la rentabilidad social no necesariamente es igual al óptimo de la rentabilidad privada.

La función de producto econó-mico queda definida por:

PEconómico i,j = (Mov_Rec

i,j ) / t

i,j (12)

donde Mov_Reci,j es igual al número

de movimientos por recalada que hacen en promedio los barcos que solicitan los diferentes servicios del puerto, y t

i,j es

igual al tiempo promedio real que se gasta el barco atracado en los muelles de un puerto.

5 Las SPR son las Sociedades Portuarias Regionales que manejan las concesiones de la infraestructura portuaria del país. La información recolectada se hizo con proyecciones realizadas por la Oficina de Planeación de la Superintendencia General de Puertos. No son datos definitivos avalados por las SPR.

54


las SPR, medida esta última como el número de contenedores que el puerto es capaz de movilizar en una hora uti-lizando su tecnología de punta. Esta información no debe provenir de las SPR, sino que debe ser originada direc-tamente por el ente regulador mediante visitas de auditoría técnica anuales. La información sobre la carga de conte-nedores sí debe provenir de las propias SPR, lo que hace necesario el diseño de algún tipo de mecanismo de moni-toreo para garantizar la veracidad de la información. Los datos para este ejerci-cio están en los cuadros 2a y 2b.

Se hicieron dos estimaciones dife-rentes del Producto Puerto (ver el cua-dro 3). La primera (supuesto 1) bajo una especificación de los coeficientes k, c y γ más severa para aquellas SPR que se ale-jen de 1 en la calificación de la tecnología óptima (TO), mientras que la segunda (supuesto 2) suaviza la función de Pro-ducto Puerto cuando TO es distante de 1. En la gráfica 5 se aprecian las diferen-cias en las funciones de Productos Puerto bajo los dos diferentes supuestos7.

El producto económico se estimó dividiendo el número de conte-nedores promedio entre recalada sobre el tiempo promedio por recalada (ver los cuadros 4a y 4b). Por la imposibili-dad de conseguir información de 1995 para cuatro SPR, se utilizaron los mis-mos datos de 1998. Este tipo de infor-mación también debe ser suministrada por las SPR, lo que eventualmente exi-girá monitoreo por parte del Estado.

se omiten y en su lugar se numeran de 1 a 6. Los datos obtenidos de cada uno de los años (1995 y 1998) se asumen como el promedio del período de cuatro años previos a la fijación de la nueva tarifa.

El ejercicio arranca suponiendo que en 1993 el Estado negoció las tari-fas iniciales (Po) con las SPR. Después de dos años las SPR efectuaron sus ajustes en tecnología y gestión para el próximo período de fijación de tarifa máxima (P1) y entregaron la informa-ción necesaria al Estado.

Las tarifas promedio declaradas por las SPR en los cuatro años anterio-res a 1995 y 1998 se fijan como insu-mos para la evaluación de esos años en el análisis DEA (todas los cifras de tari-fas utilizadas en este artículo estarán en dólares estadounidenses). Éstos consti-tuyen los datos de insumos:

Cuadro 1. Costos promedios declarados por las SPR

6 Para la estimación del porcentaje de la capacidad de los puertos que se puede utilizar sin causar congestión se asumió el 55%, con una velocidad promedio de movilización de 30 contenedores por hora, por lo que el porcentaje tecnológico de cada puerto es igual a (0,55/30) por su rendimiento tecnológico. Debido a las limitaciones de la información, los datos de rendimiento tecnológico se tomaron iguales para 1995 y 1998.

7 Los coeficientes k, c y γ de la función exponencial (0 < TO > 1) en el supuesto 1 son iguales a 2,77, 0,066 y -0,066, en el supuesto 2 son iguales a 1,69, 0,225 y -0,225. Los coeficientes k y γ de la función logarítmica (1 < TO) en el supuesto 1 son iguales a 0,57 y 1, y en el supuesto 2 son 0,87 y 1.

SPRCostos

1995

Costos

1998

SPR1 $70,00 $75,00

SPR2 $70,00 $75,00

SPR3 $65,00 $70,00

SPR4 $67,00 $70,00

SPR5 $70,00 $75,00

SPR6 $69,00 $72,00

Los datos sobre producto puerto6 los estima el ente regulador a partir de la capacidad de carga y de los rendi-mientos tecnológicos de cada una de

55


Cuadro 2a. Datos para la estimación de Producto Puerto en 1995

Cuadro 2b. Datos para la estimación de Producto Puerto en 1998

SPR Tec. óptima Capacidad % Tec. Carga real

SPR1 3,29 325.000 0,83 81.381

SPR2 2,08 182.000 0,46 40.114

SPR3 1,50 78.000 0,55 28.592

SPR4 0,97 286.000 0,46 134.734

SPR5 1,03 91.000 0,55 48.815

SPR6 5,80 117.000 0,37 7.399

SPR Tec. óptima Capacidad % Tec. Carga real

SPR1 2,47 325.000 0,83 108.508

SPR2 1,56 182.000 0,46 53.485

SPR3 1,13 78.000 0,55 38.123

SPR4 0,73 286.000 0,46 179.645

SPR5 0,77 91.000 0,55 65.087

SPR6 4,35 117.000 0,37 9.865

Gráfica 5. Diferencias en las funciones de Producto Puerto

Supuesto 1 Supuesto 2

56


Cuadro 3. Producto Puerto

Cuadro 4a. Producto económico 1995

Cuadro 4b. Producto económico 1998

SPR1995 1998

Supuesto 1 Supuesto 2 Supuesto 1 Supuesto 2

SPR1 1,6881 2,0321 1,5220 1,78306

SPR2 1,4225 1,6337 1,2565 1,38472

SPR3 1,2341 1,3512 1,0681 1,10220

SPR4 0,9228 0,9450 0,4374 0,54980

SPR5 1,0144 1,0216 0,4955 0,60316

SPR6 2,0142 2,5213 1,8482 2,27232

SPR Peconom. Ncont*Rec. Tiempo prom.

SPR1 12,11 232,93 19,23

SPR2 8,43 90,78 10,77

SPR3 6,06 58,96 9,73

SPR4 18,55 302,97 16,33

SPR5 14,11 127,00 9,00

SPR6 6,21 84,75 13,65

SPR Peconom. Ncont*Rec. Tiempo prom.

SPR1 18,39 232,93 12,67

SPR2 8,43 90,78 10,77

SPR3 6,06 58,96 9,73

SPR4 14,90 302,97 20,33

SPR5 14,11 127,00 9,00

SPR6 6,21 84,75 13,65

La estimación de P1 se hizo con los resultados del DEA (ver el cuadro 5) para los datos recogidos en 1995, aplicándolos en la ecuación 13. Como se dijo con anterioridad, el índice

de Malmquist en la primera tarifa se asume igual a 1. Las SPR que aparecen con 100% de eficiencia (Teta igual a 1) no tienen un TO cercano a 1; al con-trario, están relativamente distantes a la

57


nables8. En los cuadros 7a y 7b apa-recen los porcentajes de descuento del factor X en los costos declarados. Es notable la ineficiencia de la SPR3, mientras que las otras SPR experi-mentarían descuentos en sus tarifas de menos de un dólar; con n igual a 4,5 esta SPR tendría reducciones tarifarias de casi cuatro dólares.

Después de cumplido el período de vigencia de estas tarifas, en 1998 se recolectan los datos de insumos y productos de los cuatro años previos (ver los cuadros 1 a 4). Las estimacio-nes de las tarifas P2 se hacen con la ecuación 14 (ver los cuadros 8a y 8b). En éstas se tiene en cuenta el índice de Malmquist.

mayores productos determinan la efi-ciencia. Por ello, la ineficiencia de las SPR es castigada con mayor severidad en el supuesto 2.

izquierda de 1. La explicación de este comportamiento está en que las dife-rencias entre los costos declarados por las SPR no son significativas, así que los

Cuadro 5. Resultados DEA e índices de Malmquist

8 En el anexo 1 se exponen los descuentos para todas las tarifas.

SPR Supuesto 1 Supuesto 2

Teta 1995 Teta 1998 M 1,2 Teta 1995 Teta 1998 M 1,2

SPR1 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000

SPR2 0,798 0,721 0,850 0,765 0,669 0,761

SPR3 0,712 0,637 0,829 0,655 0,558 0,816

SPR4 1,000 0,868 0,932 1,000 0,868 0,932

SPR5 0,836 0,767 0,871 0,808 0,767 0,926

SPR6 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000

La nueva tarifa máxima P1 para los años de 1995, 1996, 1997 y 1998 de cada SPR aparece en los cuadros 6a y 6b. Para los tres últimos años se agrega un ajuste inflacionario en moneda americana. Los resultados muestran la importancia de n en la determinación del nuevo techo tarifario. Lo que deja un instrumento poderoso para impo-ner castigos a las SPR ineficientes. Sin embargo, debido a la variabilidad que tiene el valor de n sobre las tarifas, sería conveniente que se le impusieran lími-tes. Por ejemplo, que no afectara las tarifas hasta cierto porcentaje.

Con los valores de n entre 4,5 y 5,5, los descuentos en las tarifas de contenedores adquieren valores razo-

58


Cuadro 6b. Tarifa máxima de P1 según distintos valores de n (supuesto 2)

SPR

Costos

Inicial n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00

SPR2 $70,00 $61,40 $65,50 $67,70 $68,80 $69,40 $69,70 $69,90

SPR3 $65,00 $48,80 $54,80 $58,80 $61,20 $62,70 $63,70 $64,20

SPR4 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00

SPR5 $70,00 $64,40 $67,30 $68,80 $69,40 $69,70 $69,90 $70,00

SPR6 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00

Cuadro 6a. Tarifa máxima de P1 según distintos valores de n (supuesto 1)

SPR Costos

Inicial n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00 $70,00

SPR2 $70,00 $58,40 $63,40 $66,40 $68,00 $68,90 $69,40 $69,70

SPR3 $65,00 $41,80 $49,10 $54,40 $58,00 $60,40 $62,00 $63,10

SPR4 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00 $67,00

SPR5 $70,00 $62,30 $66,00 $68,00 $69,00 $69,50 $69,80 $69,90

SPR6 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00 $69,00

59


Cuadro 7b. Factor X de P1 según distintos valores de n (supuesto 2)

Cuadro 7a. Factor X de P1 según distintos valores de n (supuesto 1)

SPR

Factor X

n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

SPR2 12,25% 6,43% 3,30% 1,67% 0,83% 0,41% 0,20%

SPR3 24,97% 15,65% 9,61% 5,80% 3,46% 2,05% 1,20%

SPR4 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

SPR5 8,06% 3,81% 1,76% 0,80% 0,36% 0,16% 0,07%

SPR6 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

SPR

Factor X

n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

SPR2 16,60% 9,39% 5,20% 2,84% 1,53% 0,82% 0,43%

SPR3 35,62% 24,40% 16,37% 10,81% 7,05% 4,55% 2,92%

SPR4 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

SPR5 11,05% 5,65% 2,83% 1,39% 0,68% 0,33% 0,16%

SPR6 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

60


Cuadro 8b. Tarifa máxima de P2 según distintos valores de n (supuesto 2)

Cuadro 8a. Tarifa máxima de P2 según distintos valores de n (supuesto 1)

SPR

Costos

Inicial n = 3 n = 3,5 n = 4 N = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00

SPR2 $75,00 $54,30 $62,30 $67,30 $70,40 $72,30 $73,40 $74,10

SPR3 $70,00 $36,60 $46,50 $53,80 $59,00 $62,70 $65,10 $66,80

SPR4 $70,00 $66,10 $68,30 $69,30 $69,70 $69,90 $70,00 $70,00

SPR5 $75,00 $61,00 $67,10 $70,70 $72,60 $73,70 $74,30 $74,60

SPR6 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00

SPR

Costos

Inicial n = 3 n = 3,5 n = 4 N = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00 $75,00

SPR2 $75,00 $42,50 $53,20 $60,70 $65,70 $69,10 $71,20 $72,60

SPR3 $70,00 $19,80 $31,10 $40,40 $47,90 $53,70 $58,10 $61,30

SPR4 $70,00 $66,10 $68,30 $69,30 $69,70 $69,90 $70,00 $70,00

SPR5 $75,00 $61,80 $67,60 $70,90 $72,80 $73,80 $74,40 $74,70

SPR6 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00 $72,00

En P2 la reducción de las tarifas es más intensa que en P1. Esto se debe a que la diferencia en las tasas de efi-ciencia es mayor en 1998, y a que el índice de Malmquist en ningún caso

es mayor que 1. Lo que sugiere que en la fijación de P2 sería necesario utilizar un n mayor que en P1. En los cuadros 9a y 9b aparecen las reducciones del factor de X.

61


Cuadro 9b. Factor X de P2 según distintos valores de n (supuesto 2)

Cuadro 9a. Factor X de P2 según distintos valores de n (supuesto 1)

SPR

Factor X

n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

SPR2 27,54% 16,98% 10,26% 6,10% 3,58% 2,08% 1,20%

SPR3 47,69% 33,52% 23,09% 15,65% 10,48% 6,95% 4,57%

SPR4 5,60% 2,37% 0,99% 0,40% 0,16% 0,06% 0,03%

SPR5 18,65% 10,50% 5,79% 3,14% 1,68% 0,89% 0,47%

SPR6 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

SPR

Factor X

n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

SPR2 43,29% 29,07% 19,12% 12,38% 7,92% 5,01% 3,15%

SPR3 71,75% 55,64% 42,27% 31,61% 17,07% 12,37%

SPR4 5,60% 2,37% 0,99% 0,40% 0,16% 0,06% 0,03%

SPR5 17,54% 9,87% 5,44% 2,95% 1,58% 0,84% 0,44%

SPR6 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

4. alternativas del esquema de tarifa máxima ante crisis de la demanda

Desde el enfoque propuesto el factor X del sistema de tarifa máxima

premia con los precios más rentables a aquellos puertos que ajusten sus inver-siones en tecnología de acuerdo a la demanda por carga del puerto y opti-micen el uso del tiempo privado y

62


La respuesta a esta pregunta se complica en la medida en que los factores que influyen en la caída de la demanda pueden deberse a diver-sos agentes económicos. Por ejem-plo, la falta de mercadeo del puerto es una clara falla del puerto, pero el deterioro de la infraestructura vial a la que está conectado el puerto o una recesión económica implica más a las autoridades políticas y econó-micas que al operador portuario. Por lo tanto, determinar el porcentaje de riesgo que debe asumir la sociedad con respecto a las crisis de la demanda portuaria implica la necesidad de juz-gar la gestión de los diversos agentes, con todas las arbitrariedades, comple-jidades y posibilidades de selección adversa que conlleva un proceso de tales características.

En el siguiente esquema se trata de simplificar la determinación del porcentaje de riesgo que debe asumir la sociedad, de modo que los costos administrativos y las posibilidades de

del tiempo social. Todo esto evaluado a través del DEA. Sin embargo, sería erróneo sostener que las decisiones sobre inversión de cada puerto sobre sus requerimientos tecnológicos coin-ciden exactamente con los movimien-tos futuros de la carga. Eventualmente se presentarán alteraciones imprevistas de la demanda, y de alguna manera las tarifas fijadas por la agencia reguladora del Estado deben compensar el riesgo de crisis de la demanda. Sobre todo cuando la fijación de tarifas a través del DEA evalúa dimensiones de cargas muy diferentes de las previstas por los puertos en sus decisiones de inversión, por caídas inesperadas de la demanda.

La pregunta clave es: ¿qué por-centaje de las pérdidas debe ser cubierto por los agentes privados y qué porcen-taje debe ser costeado por la sociedad? En otras palabras, ¿cuál es el margen de riesgo que debe compartir el sistema económico ante los imprevistos propios de la demanda de un sistema portuario que le es indispensable?

Gráfica 6. Relación de precio y demanda bajo crisis en la demanda

63


por lo que el nuevo precio C’ es:

C’ = C [1 + (Rs (Q

t - Q

t+1) / Q

t+1)] (17)

Dos graves problemas tiene la especificación del riesgo social (R

s): la

asimetría de información9 y la medi-ción del margen de responsabilidad que corresponde a fallas del mercadeo de los puertos y del margen que se debe a cri-sis del comercio exterior de una región, que, como se mencionó anteriormente, es un procedimiento que tiene mucho de arbitrario y de complejo.

Una solución de los problemas de la especificación del riesgo social es una versión alternativa del modelo CAPM10. Éste estima el costo de equidad como:

re = r

f + β

e (r

m - r

f ) (18)

donde re es el costo de la equidad finan-

ciera, rf es la tasa de retorno con riesgo

cero, βe es el beta de equidad, r

m es el

nivel de retorno del mercado y (rm - r

f

) es el premio por asumir el riesgo del mercado. Básicamente, lo que haría la agencia reguladora es negociar la tasa de retorno (r

e) con los puertos, basán-

dose en el porcentaje de reconoci-miento de un riesgo social en caso de crisis de la demanda (ver la gráfica 7). En la medida que un puerto pacte una tasa de retorno (r

m - r

f) más alta, mayor

será el porcentaje de riesgo que tendrá que asumir en caso de una caída de la demanda. El puerto define la relación entre la tasa de retorno y el porcentaje de riesgo social (β

e), fijando sus niveles

máximos y mínimos.

corrupción se minimicen. En primer lugar, cada puerto tiene que definir el porcentaje de la caída de demanda mínimo (PDM) para que se proceda a una revisión de la rentabilidad de los servicios de los puertos:

Min ∇Q = PDM < 1 - (Qt-1

/ Qt) (13)

La gráfica 6 describe el caso de una caída de la demanda. Co es el costo declarado por el puerto, C es el costo fijado por la evaluación del DEA y Q

t+1 es la nueva curva de demanda. Con la caída de la demanda el puerto pierde como beneficios el área B2. En prin-cipio, la pérdida del puerto se puede definir como:

Pp = B2 (1 - R

s) (14)

donde Pp < B2, R

s oscila entre 0 y 1, y

Rs es la parte de riesgo que comparte

el sistema económico en general con el puerto. Esta R

s se establece mediante

un aumento de la tarifa máxima, que es el nuevo costo (C’) que la agen-cia reguladora reconoce, por lo que el puerto recupera un excedente (∇E) ante la caída de la demanda equiva-lente al área Cs:

Cs = ∇E = B2 Rs (15)

Ahora bien, de la gráfica 6 se deduce que Cs = Q

t+1 (C’ - C) y B2 =

(Qt - Q

t+1)C. Anexando estas igualdades

en la última ecuación, queda:

Qt+1

(C’ - C) = (Qt - Q

t+1) C R

s (16)

9 En este caso la asimetría de información no sólo va de las SPR al ente regulador, sino que también afecta a las SPR al no conocer con antelación las proyecciones de cargas de las compañías navieras para efectuar sus inversiones en tecnología.

10 Capital Asset Pricing Model (CAPM).

64


tarifa máxima, sino que se ajusta arbitra-riamente, lo que incrementa el riesgo de comportamientos corruptos del sistema público, y de paso, los costos e ineficien-cias de los servicios privatizados.

El análisis de frontera eficiente puede ser una alternativa viable para fijar de antemano, con claridad y precisión, el factor X de la tarifa máxima, resol-viendo muchas de las imperfecciones en la estructura de las negociaciones que se han venido dando entre los agentes privados y públicos. En este documento se mostró cómo el DEA aplicado en el esquema de tarifa máxima se puede uti-lizar para orientar el mercado de la infra-estructura portuaria hacia los intereses de la sociedad y del sistema económico en su globalidad, sin que por ello se desin-centive a los inversionistas privados.

Sin embargo, es necesario adver-tir que el éxito del uso del DEA depen-derá en su mayor medida de la capacidad que tenga la agencia estatal reguladora de la infraestructura de monitorear cierta información básica necesaria para el modelo de tarifa máxima que se ha

La razón para usar el CAPM de esta manera es evitar los proble-mas de asimetría de información con los puertos. Éstos escogerán sus niveles de retorno y de riesgo de acuerdo con el conocimiento y la evaluación de su propio negocio.

ConclusionesEn un país con graves problemas

de corrupción pública como Colom-bia, la falta de claridad en las reglas de juego en las negociaciones entre los agentes privados y públicos ahonda la gravedad de este tipo de problemática institucional.

En la actualidad, muchos de los esquemas de regulación en Colombia han adoptado el sistema de tarifa máxima (Price Cap) para la fijación de los precios de los servicios públicos que en la última década se han venido privatizando (tele-comunicaciones, energía, puertos, etc.). Uno de los problemas de este sistema de tarifación es que el factor X no se especifica bajo criterios técnicos con anterioridad al período de vigencia de la

Gráfica 7. Riesgo en función de retorno

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AnexoReducciones en la tarifa (cifras en dólares)

Descuento de P1 bajo supuesto 1


SPR

Descuento

n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

SPR2 $8,58 $4,50 $2,31 $1,17 $0,58 $0,29 $0,14

SPR3 $16,23 $10,17 $6,24 $3,77 $2,25 $1,33 $0,78

SPR4 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

SPR5 $5,64 $2,66 $1,23 $0,56 $0,25 $0,11 $0,05

SPR6 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

SPR

Descuento

n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

SPR2 $11,62 $6,57 $3,64 $1,99 $1,07 $0,57 $0,30

SPR3 $23,16 $15,86 $10,64 $7,03 $4,58 $2,96 $1,90

SPR4 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

SPR5 $7,73 $3,95 $1,98 $0,98 $0,47 $0,23 $0,11

SPR6 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

67




SPR

Descuento

n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

SPR2 $20,66 $12,74 $7,70 $4,58 $2,69 $1,56 $0,90

SPR3 $33,38 $23,47 $16,16 $10,96 $7,34 $4,86 $3,20

SPR4 $3,92 $1,66 $0,69 $0,28 $0,11 $0,05 $0,02

SPR5 $13,99 $7,87 $4,34 $2,36 $1,26 $0,67 $0,35

SPR6 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

SPR

Descuento

n = 3 n = 3,5 n = 4 n = 4,5 n = 5 n = 5,5 n = 6

SPR1 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

SPR2 $32,47 $21,80 $14,34 $9,29 $5,94 $3,76 $2,36

SPR3 $50,23 $38,95 $29,59 $22,12 $16,34 $11,95 $8,66

SPR4 $3,92 $1,66 $0,69 $0,28 $0,11 $0,05 $0,02

SPR5 $13,15 $7,40 $4,08 $2,21 $1,19 $0,63 $0,33

SPR6 $ - $ - $ - $ - $ - $ - $ -

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constitución fiscal y Equilibrio dE las finanzas Públicas

budgEtary constitution and Equilibrium

of Public financEs

Efectos de la Constitución de 1991 sobre la economía política del financiamiento del gasto público en Colombia*

Effects of the 1991 Constitution on the Political Economy of the Financing of

Public Expenditure in ColombiaMiguel Gandour Pordominsky**

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Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky

resumenEste trabajo busca explicar el aumento en el nivel de endeudamiento del Gobierno de Colombia como producto del cambio en las reglas que restringen las decisiones de política fiscal —constitución fiscal— que trajo consigo la Constitución de 1991. En él se asume que el Gobierno es un agente que sopesa los costos y los beneficios de sus decisiones en un contexto de instituciones políticas y económicas. En primer lugar se exponen los principales cambios en las reglas relacionadas con las alternativas de financiamiento del gasto del Gobierno que difieren de la deuda. Después se describen los principales cambios en las reglas del endeudamiento. Se concluye que el cambio en la situación fiscal del Gobierno es resultado de una reducción relativa del precio de la deuda frente a las demás opciones de financiamiento.

Palabras clave: gobierno, ejecutivo, legislativo, constitución, emisión, instituciones, política fiscal.

abstractThis paper seeks to explain the increase in the level of Colombian Central Government debt as a result of the change in the rules that restrict the decisions of fiscal policy –i.e. fiscal constitution- involved in the new Constitution. The paper assumes that the Government is an agent that weighs the costs and benefits of its decisions in a context of political and economic institutions. First, the main changes in the rules that apply to the financing alternatives for government spending, different from debt, are shown. Then, the main changes to the rules regarding the creation of debt. Lastly, it concludes that the change in the fiscal situation of the Government is an outcome of the reduction of the relative price of debt compared with other financing options.

Key words: government, executive, legislative, constitution, emission, institutions, fiscal policy.

* Este trabajo es una versión revisada de la tesis de grado presentada por el autor para la Maestría de Derecho de la Universidad de los Andes. El autor agradece en primer lugar a Helena Alviar, asesora de tesis. A Johanna Cortés que orientó la investigación jurídica. A Jimena Montoya, Mauricio Plazas, Rafael Villarreal y Juan Carlos Garay que ayudaron a orientar el desarrollo inicial de este trabajo. A Juan Carlos Bejarano, que brindó asesoría bibliográfica fundamental. A María Camila Uribe, Margarita Varón, Margarita Fajardo, Luis Bernardo Mejía y Carlos Mauricio Ortiz, que revisaron este escrito. A Hernán Rincón y Luis Ignacio Lozano, que suministraron las series fiscales. Y a Nathalie Lozano, que discutió y corrigió este trabajo en todo su desarrollo y aportó las ideas fundamentales en términos de la evolución de las normas en materia de deuda pública.

** Consultor especializado en el área de economía pública y diseño institucional. Ha sido profesor de Derecho y Economía en la Universidad de los Andes. [email protected].

introducción

El desempeño fiscal del Gobierno Nacional Cen-tral ha presentado desde

mediados de la década pasada un cam-bio sustancial con respecto a sus patro-nes históricos. El Gobierno incumplió estos años una restricción fiscal inter-temporal a la que, según Junguito y

Rincón (2004), las sucesivas adminis-traciones habían atendido de manera sistemática desde principios del siglo pasado. Los periodos de incremento en el déficit fiscal, que no duraban en general más de dos años seguidos y que solo superaron el tres por ciento del PIB a principios de los años ochenta, eran seguidos de forma inmediata por

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cambio a aumentos en el gasto, en par-ticular en el gasto estatutario originado en la Constitución de 19912. Se ha planteado que dicho gasto causó déficit estructurales que obligaron al Gobierno a endeudarse (Wiesner 2004). Aun-que sea muy aceptada, esa explicación se basa en dos premisas equivocadas. La primera, que los incrementos en el gasto en este periodo tuvieron origen normativo; la segunda, que la deuda era la única opción para su financiamiento.

La primera es un error en el análisis de las cuentas. Entre 1990 y 2003, el año en el que el saldo de deuda alcanzó su punto más alto, las transferencias territoriales, en las que se concentra en buena medida el gasto del Gobierno Nacional originado en mandatos constitucionales3, crecieron 3,2 puntos del PIB, lo que no repre-senta más del treinta por ciento del aumento total de los gastos de ese periodo, que fue de 10,7 puntos. Otros gastos derivados de decisiones de polí-tica, tanto anteriores como posteriores a la Constitución, incluida su política de financiamiento, tuvieron crecimien-tos importantes, incluso similares a los de las transferencias territoriales: el gasto en pensiones aumentó 2,3 pun-tos del PIB; en defensa, 2,5 puntos; y el pago de intereses, 3,1 puntos (Rincón, Ramos, Lozano 2004). Por lo tanto, atribuirle tal peso al gasto originado en la Constitución resulta arbitrario.

La segunda premisa contiene un error conceptual. El gasto no causa deuda, no hay ninguna teoría económica que así lo plantee. La deuda es una alternativa

periodos de ajuste, lo que permitió que el saldo de deuda, como proporción del PIB, no sobrepasara el veinte por ciento y que se mantuviera, en promedio, alre-dedor de diez por ciento (ver tablas del anexo). En contraste, entre 1996 y 2005, en relación con el PIB, el déficit fiscal del Gobierno se mantuvo, de manera per-manente, por encima de los que hasta el inicio de ese periodo eran sus máximos históricos y se elevó en promedio a más de cinco por ciento; el saldo de deuda permaneció varios años alrededor del cincuenta por ciento y cerró en cuarenta y cinco por ciento. Estos cambios con-tribuyeron a generar una recomposición de los balances del sector público no financiero cuyos desequilibrios se origi-naban en gran medida, hasta principios de los años noventa, en los déficit del sector descentralizado (establecimientos públicos, empresas del Estado y entida-des territoriales), que en los últimos años ha compensado con superávit los desba-lances del Gobierno Central.

Así, el Gobierno mostró estos años un cambio sistemático en el uso relativo de sus fuentes de financiamiento. Primero practicó una política fiscal que compensaba de manera ágil los incre-mentos en el gasto con aumentos en los tributos y que impedía que el stock de la deuda pública aumentara a tasas superiores a las de la economía (Carras-quilla 1999, 203). Después se optó por una política que rezagó el crecimiento de los ingresos frente a los gastos1 hasta cuadruplicar el stock de deuda.

Ha sido común que los análisis sobre la situación fiscal atribuyan ese

1 El déficit primario fue negativo durante todo el periodo y, como proporción del PIB, alcanzó también el pico y el pro-medio más altos obtenidos hasta ahora (3,7% y 1,7% respectivamente).

2 Ver Clavijo (1998, 46), Restrepo (2005, 405), Rincón, Ramos y Lozano (2004, 8-9) y Wiesner (2004, 13).3 En particular en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991.

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endeudamiento del Gobierno responde a una disminución del precio relativo de la deuda frente a las demás opciones de financiamiento del gasto, que tuvo ori-gen en la configuración, a principios de los años noventa, de una constitución fis-cal que conjuga normas que le imponen limites importantes al Gobierno para el uso de esas otras alternativas, introduci-das por la nueva Constitución Política, con normas creadas por el Ejecutivo mediante las cuales éste se ha adjudicado un amplio acceso al crédito.

En este trabajo se argumenta que la nueva constitución fiscal cambió de manera fundamental los derechos de decisión y los incentivos del Ejecutivo a favor del endeudamiento. Por un lado, le limitó la posibilidad de financiarse con emisión, le quitó las atribuciones para decretar tributos permanentes, le redujo la discrecionalidad para definir el presu-puesto y le dio al poder judicial mayor capacidad para exigirle el cumplimiento de sus obligaciones. Por otro lado, le otorgó al Gobierno amplia discreciona-lidad para emitir bonos de deuda en un mercado de capitales interno en plena expansión. El resultado fue una consti-tución fiscal que estimula el déficit y la acumulación de deuda.

Por lo tanto, a diferencia de lo que señala la mayoría de los estudios7, lo

de financiamiento y su uso relativo con respecto a otras alternativas es producto de una decisión de política. La existen-cia de restricciones estatutarias afecta la capacidad del Gobierno para asignar el gasto, pero no determina por sí misma el esquema de financiamiento. Colombia no es una excepción4. Si bien el gasto y la deuda han crecido de manera simultá-nea, esto sólo reflejó la política fiscal del Gobierno, en la que los ingresos y los gastos no están equilibrados.

Por lo tanto lo que habría que analizar es esa elección del Gobierno a favor del mayor uso de deuda con respecto a las demás alternativas de financiamiento, v.g. emisión, tributos y sustitución de gasto. En términos económicos ese es un asunto de pre-cios relativos entendidos en un sentido amplio, v.g. de dificultad relativa de las distintas opciones5. Esos precios relati-vos están determinados por el conjunto de reglas que definen las restricciones para el uso de las distintas opciones de política fiscal, v.g. la constitución fiscal6. Por lo tanto, con base en el análisis de los cambios en esas reglas pueden expli-carse las variaciones en el esquema de financiamiento del Gobierno.

Esa es la línea de investigación que sigue este estudio. En él se busca mostrar que el aumento del nivel de

4 “La estrategia de endeudamiento del GNC representó un aplazamiento del aumento en los impuestos necesarios para servir la deuda. En la mayor parte del período la tasa de interés real de la deuda pública excedió la tasa de crecimiento del PIB y sus balances primarios fueron negativos. Estos dos hechos generaron una tendencia creciente de la deuda del GNC como porcentaje del PIB”.(Villarreal 2005, 5).

5 “(...) sin saber que determina a los hombres a elegir como eligen, debemos contentarnos con el conocimiento de que para los seres humanos, en casi todas las circunstancias, un precio (relativo) más alto de lo que sea conducirá a una reduc-ción de la cantidad demandada. Este precio no se refiere a un precio en dinero, sino a precio en su sentido más amplio. Sin importar si los hombres son racionales o no, al ir a un restaurante por un camino peligroso, podemos estar seguros que cada vez menos personas irán si los peligros del camino aumentan” (Coase 1988, 4, la traducción es nuestra).

6 Este concepto es de Buchanan. Por constitución fiscal se entiende el conjunto de reglas que restringe el poder del Go-bierno para gastar e imponer tributos. El adjetivo constitucional no significa que esas reglas deban estar en la Constitución sino más bien que son reglas que preceden y determinan las decisiones que se dan en el ámbito de la política (Buchanan y Wagner [1977] 1999, 23).

7 Una excepción notable es Valenzuela (2004) para quien han sido determinantes para el déficit la no inclusión de la deuda con TES en el cupo de endeudamiento y la ausencia de reglas numéricas. Estas ideas contribuyeron de manera funda-mental al desarrollo de este trabajo.

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nes para decretar tributos y la tercera a la discrecionalidad del Gobierno para decidir sobre el gasto. El cuarto capí-tulo describe los principales cambios en las reglas del endeudamiento que han determinado la reducción de su costo en términos absolutos. Al final se pre-senta la conclusión del estudio.

1. Cambio en las reglas sobre el uso de la emisión como recurso de financiación

Desde 1923, con la creación del Banco de la República, hasta la expedi-ción de la Constitución de 1991, la emi-sión constituyó una fuente regular de financiamiento del Gobierno. Su uso fue continuo, en particular en la década de los treinta, con motivo de la depresión económica, y la de los ochenta, con oca-sión de la crisis de la deuda externa8.

El financiamiento con emisión se daba principalmente bajo tres moda-lidades. La primera consistía en présta-mos directos del Banco al Gobierno, previa suscripción de un contrato de empréstito. Desde la creación del Banco en 1923 se buscó restringir el uso de estos créditos a través de la imposición de límites a los montos de emisión permitidos, de modificacio-nes en la composición de la junta del Banco y en los procedimientos para la toma de decisiones, y de disminuciones de los plazos de pago9.

Estas restricciones se relajaron de manera sistemática hasta mediados de los años ochenta en al menos dos aspec-

que se trata de mostrar en este artículo es que el cambio en la situación fiscal del Gobierno es producto tanto de las restricciones como de la ampliación de derechos de decisión. El Gobierno enfrentó nuevas restricciones, incluidas restricciones en el uso de sus rentas, pero también encontró en la deuda un mecanismo de salida y adaptación. De ahí la importancia de analizar el efecto del conjunto de las distintas reglas que afectan la política fiscal.

Este trabajo se aborda desde una perspectiva de economía política: busca explicar las decisiones del Gobierno como un agente que sopesa los costos y los beneficios de sus decisiones en un contexto de instituciones políticas y eco-nómicas. En él se parte de unas ideas bási-cas que con frecuencia son pasadas por alto por quienes se ocupan de los temas fiscales en Colombia como que la deuda es una alternativa de financiamiento, que su escogencia depende de una decisión de política fiscal del Gobierno y que en esa escogencia son determinantes los precios relativos de las otras alternativas. No se intenta aquí hacer juicios norma-tivos en el sentido económico sobre los efectos de la deuda, ni adelantar reco-mendaciones de política.

Esta investigación se adelanta en cinco partes. Las primeras tres se ocupan de los principales cambios en las reglas relacionadas con las alterna-tivas de financiamiento del gasto del Gobierno distintas a la deuda: la pri-mera está dedicada al financiamiento con emisión, la segunda a las restriccio-

8 Según Avella Gómez (2003), en la década de los treinta los créditos primarios llegaron a ser del orden del 3,5% del PIB, y en los ochenta, del orden del 5,8% del PIB, mientras entre los cuarenta y setenta apenas alcanzaron el 0,4% del PIB (2000, 189).

9 La Ley 25 de 1923, con la que se creó el Banco de la República, disponía las siguientes restricciones: (i) que los créditos no superaran el 30% del capital y las reservas del Banco; (ii) que fueran aprobados por siete de los diez miembros de su Junta Directiva; y (iii) que fueran cancelados dentro de los noventa días siguientes.

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La segunda modalidad de finan-ciamiento con emisión era la compra por parte del Banco de bonos de deuda pública emitidos por el Gobierno. Esta modalidad fue prevista desde la creación del Banco en 1923 y fue común entre los años treinta y cincuenta14. En lo sucesivo, el empleo de este mecanismo de emisión no fue importante y en la década de los ochenta finalmente entró en desuso. A partir de entonces, si bien el Gobierno continuó emitiendo títulos de deuda, su principal comprador dejó de ser el Banco y pasó a ser el sector des-centralizado a través de mecanismos de colocación forzosa que fueron emplea-dos por el Gobierno. A partir de 1986 tales títulos comenzaron a ser colocados en el mercado internacional15.

La tercera modalidad de finan-ciación con emisión era el traslado de las utilidades generadas por la com-pra y venta de divisas que efectuaba el Banco a la Cuenta Especial de Cam-bios. Esta cuenta que llevaba el Banco

tos. De un lado, el cupo de crédito del Gobierno con el emisor aumentó10; de otro, las condiciones contractuales en términos de plazos y costo de los cré-ditos se acomodaron a sus necesidades coyunturales11. Adicionalmente, aunque los créditos debían ser acordados entre el Gobierno y el Banco, dada la naturaleza de sociedad anónima de este último12, en la práctica, cuando una norma de rango legal autorizaba al Gobierno a contratar un crédito con el Banco, esta autoriza-ción se traducía en un nuevo contrato de empréstito; es decir, el Banco no contaba con mayor poder de negocia-ción frente al Gobierno13.

Esta situación posibilitó que los créditos de emisión se convirtieran en un mecanismo importante de financia-ción del gasto público, particularmente entre los años treinta y los cincuenta y a principios de los ochenta, y su otor-gamiento estuvo asociado, en general, a dificultades para obtener financia-miento externo.

10 Las normas que entre 1923 y 1990 ampliaron el cupo de crédito del Gobierno ante el Banco fueron, entre otras, la Ley 73 de 1930, el Decreto Ley 1361 de 1942, el Decreto Ley 3882 de 1949, el Decreto 756 de 1950 y la Ley 34 de 1984.

11 Por ejemplo, mediante la Ley 7 de 1935 el Congreso autorizó la celebración de un acuerdo entre el Banco y el Gobierno para hacer más flexibles las condiciones del crédito que había sido otorgado a este último en 1934 y que estaba respaldado con la explotación de las minas terrestres de Zipaquirá, Nemocón, Sesquilé y Tausa en términos de plazo e intereses. Por su parte, el Decreto Ley 1361 de 1942 permitió la ampliación del plazo del crédito que el emisor había otorgado al Gobierno en 1940. Finalmente la Ley 55 de 1985 autorizó la refinanciación del crédito del Gobierno con el Banco a una tasa de interés más favorable que la anteriormente pactada.

12 El Banco de la República fue creado por la Ley 25 de 1923 como una sociedad anónima con participación del Gobierno, los bancos nacionales, los bancos extranjeros y los particulares —capital principalmente particular— y concesionario del servicio público de emisión de moneda por el término de veinte años. Esta creación luego fue concretada en un contrato.

13 Algunas de las leyes que autorizaron la celebración de estos contratos fueron las siguientes: Ley 44 de 1933, Decreto Ley 2828 de 1933, Decreto Ley 376 de 1934, Decreto Legislativo 578 de 1934, Decreto Ley 1361 de 1942 y Ley 55 de 1985.

14 Algunos de los casos en los que el Banco adquirió títulos de deuda del Gobierno fueron los siguientes: la Ley 73 de 1930 autorizó al Banco a otorgar préstamos a los bancos accionistas y al público hasta por el 15% de su capital y reservas y obligó a quienes estuvieran interesados en tomar estos créditos a adquirir títulos de deuda del Gobierno para garantizar-los. Como la misma norma autorizaba al Banco a comprar dichos títulos a entidades oficiales y en el mercado, se abrió la posibilidad de que el Banco adquiriera de modo indirecto títulos de deuda del Gobierno (Ibáñez Najar 1990, 344). Más adelante, en 1942, el Banco de la República adquirió los títulos de deuda que el Gobierno emitió, llamados “Bonos In-ternos de Salinas”, con el ánimo de obtener recursos para contribuir a la financiación del déficit fiscal que se presentó en 1940 (López Mejía 1990a, 374). En la misma década la figura fue utilizada en 1945, cuando el Bando compró los “Bonos Internos de Salinas” y los bonos de la “Deuda Interna Unificada Clase A” (López Mejía 1990a, 379) y en 1949, cuando el Decreto Ley 3882 autorizó al Banco a adquirir los títulos de deuda pública denominados “Pagarés de tesorería 1949”, dentro de un cupo especial de crédito que debía señalar su Junta Directiva para el efecto. Finalmente, en 1955, con el fin de financiar la deuda producto de recolección del pasivo interno de la siderúrgica Paz del Río y permitir su ampliación, el Gobierno emitió bonos de deuda cuyo principal comprador fue el Banco de la República (López Mejía 1990b, 481).

15 La Ley 7 de 1986 dispuso la colocación por primera vez de títulos de deuda en el mercado norteamericano, práctica que se volvió común en los siguientes años (López Garavito 2001, 439).

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época los ingresos de la cuenta llega-ron a convertirse en uno de los mayores ingresos permanentes del fisco, compa-rables a los que reportaban el impuesto de aduanas y el impuesto sobre las ven-tas (Alviar y Rojas 1985: 511). A pesar de que desde mediados de los ochenta comenzó a restringirse su uso18, solo hasta 1992 desapareció completamente debido a las preocupaciones que exis-tían sobre sus efectos en los precios.

Al mismo tiempo que se emplea-ban estos mecanismos de financiación de los gastos del Gobierno con emi-sión, se presentó un incremento de la injerencia del Gobierno en las decisio-nes del Banco que se manifestó de dos maneras principalmente: la predomi-nancia creciente de funcionarios de la administración central en la composi-ción de la Junta Directiva del Banco y, posteriormente, de la Junta Monetaria19, y la facultad que otorgó el Acto Legis-lativo 01 de 1968 al presidente para intervenir directamente en el órgano

de la República era un registro conta-ble de las operaciones activas y pasivas que arrojaban las operaciones de com-pra y venta de oro y divisas que reali-zaba la entidad. Cuando al final de mes estas operaciones reportaban un resul-tado positivo, el respectivo crédito era entregado al Gobierno y contabilizado como un ingreso corriente (Alviar y Rojas 1985, 512)16. Dado que estas operaciones se llevaban a cabo con recursos de emisión y que los dineros de la cuenta fueron empleados por el Gobierno, en un comienzo, para pagar deudas contraídas con el Banco y, más adelante, para financiar otros gastos, esta cuenta constituía otra forma de financiación del Banco al Gobierno con recursos de emisión17.

Los recursos de esta cuenta fue-ron una fuente importante de ingresos para el Gobierno antes de la expedición de la Constitución de 1991, particular-mente entre 1974 y 1981, debido a la bonanza del precio del café. En esta

16 La Cuenta Especial de Cambios fue creada en uno de los contratos celebrados entre el Gobierno y el Banco el 31 de octubre de 1934, aprobado por la Ley 7ª de 1935, con el propósito de que las utilidades que el segundo obtuviera por la compra y venta de oro físico y por giros sobre el exterior, hasta tanto no se reestableciera la convertibilidad del peso colombiano, sirvieran para el pago de los créditos otorgados al Gobierno por el emisor entre 1933 y 1934.

17 Como señala Montenegro (1983, 104), “(las) entregas al Gobierno de las UCVD [Utilidades por Compra Venta de Divisas] constituyen expansión monetaria de carácter primario. Su naturaleza es idéntica a la de un crédito cualquiera al Gobierno central. La razón de este hecho es muy simple. Por su propia naturaleza, cualquier transferencia de carácter monetario del Banco Central a cualquier agente de la economía implica expansión primaria de circulante. Las ganancias de capital por el manejo de reservas y por consiguiente las UCVD, son un excedente de carácter contable que pertenece usualmente a los bancos centrales y cuya monetización es discrecional”.

18 La restricción comenzó en 1983 cuando el Gobierno del Presidente Betancourt, bajo la vigencia de una emergencia económica, dispuso la emisión de títulos de deuda pública para reemplazar los recursos de la Cuenta Especial de Cambios. Con este mismo propósito las reformas tributarias adoptadas en las leyes 9ª y 14 del mismo año buscaron aumentar los recursos de origen tributario para lo cual previeron un aumento en la tarifa del impuesto sobre las ventas y otras medidas que hicieran más eficiente el recaudo (Alonso, Fainboim y Olivera 1998, 12). Por último, el Decreto Legislativo 73 de 1983 eliminó el esquema de apropiación automática de las utilidades de la compra y venta de divisas por la Cuenta Especial de Cambios (Armenta, Fernández y Sánchez 2005, 98), lo que suponía la suspensión de este mecanismo de financiación.

19 Cuando fue creado el Banco de la República en 1923, el Congreso propuso que su Junta Directiva fuera un cuerpo independiente del Gobierno central. Para ello dispuso que estaría conformada por diez miembros de los cuales solo tres podían ser funcionarios del Gobierno distintos al ministro de Hacienda. Los demás miembros debían ser nombrados por los accionistas del Banco y solo tres podían ser banqueros. En los años treinta se fortaleció la participación del Gobierno en las decisiones del emisor gracias al ingreso del ministro de Hacienda a su Junta Directiva con voz pero sin voto y a la eliminación de la participación de los banqueros en la misma. El Decreto 2057 de 1951 finalmente otorgó voto al ministro de Hacienda en la Junta Directiva del Banco. En la década del sesenta el diseño de las políticas cambiaria, monetaria y crediticia se entregó a la Junta Monetaria, la cual tuvo una conformación eminentemente estatal hasta que desapareció en 1991.

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culo 373 de la Constitución Política de 1991), lo que, dada la composición de la Junta del Banco22, convirtió el finan-ciamiento mediante esos instrumentos de emisión en una posibilidad apenas teórica. Si bien la nueva Carta dejó abierta la posibilidad de que el Banco adquiriera títulos de deuda pública, esto sólo puede tener lugar mediante ope-raciones de mercado abierto, opción de la que no se ha hecho mayor uso desde entonces23. En lo que respecta a la Cuenta Especial de Cambios, su uso comenzó a ser restringido a partir del Gobierno del Presidente Betancur y en 1992 se dispuso su liquidación defini-tiva mediante la ley 31 de 1992.

El nuevo modelo de banca cen-tral adoptado en 1991 ha presentado resultados satisfactorios en términos de control de la inflación. Muestra de ello es que sus niveles pasaron de oscilar entre el 16 y el 30 por ciento entre 1980 y 1990, al 5 por ciento en 2004. Estos resultados han conducido a una reduc-ción de los recursos que el Gobierno obtenía por concepto de señoreaje24, que en 1981 equivalían a cerca del 1,5% del PIB (Villareal 2005, 1). Además, las reformas lograron reducir la deuda del

emisor mediante decretos constitucio-nales autónomos20. Esta mayor injeren-cia del Gobierno en las decisiones de la Junta Directiva del Banco y de la Junta Monetaria favoreció la toma de deci-siones a favor de la emisión.

Ese esquema institucional pro-pició que la deuda del Gobierno con el Banco, que en 1985 representaba 5,8% del PIB, se multiplicara 1,7 veces hacia finales de la misma década (Ave-lla Gómez 2000, 135-41). La deuda del Gobierno con el Banco pasó de 33,9% de la deuda interna en 1980 a 62,2% en 1991 (Avella 1996 citado por Alonso, Fainboim y Olivera 1998, 13).

Justificada tanto en los altos niveles de inflación y la inestabilidad de precios, que estos instrumentos gene-raron durante los ochenta, como en la falta de transparencia que provocaban en términos del financiamiento del gasto, la Constitución de 1991 incor-poró las propuestas del propio Banco de la República, que tenían el propó-sito de imponer límites estrictos a su uso21. La primera de ellas fue exigir la unanimidad de los miembros de la Junta Directiva del Banco para la apro-bación de los préstamos directos (artí-

20 A través de los decretos constitucionales autónomos el Presidente desarrollaba de manera directa aspectos de la Consti-tución sin la intervención del Congreso. En virtud de dichas atribuciones, el Presidente estaba habilitado para modificar la estructura y funcionamiento del emisor, lo que incluía su Junta Directiva. Esto significó un cambio sustancial en la dis-tribución de competencias entre el Ejecutivo y el Legislativo pues se eliminó en la práctica la posibilidad de intervención del Congreso en la regulación de estas materias y se concentró dicha facultad en el Presidente.

21 En el año inmediatamente anterior, y con fundamento en las mismas preocupaciones, la Ley 51 de 1990 había suspendido ya los cupos de crédito del Gobierno ante el Banco.

22 Según el artículo 372 de la Constitución, la Junta Directiva del Banco de la República está conformada por siete miembros. Uno de ellos es el ministro de Hacienda, quien la preside; el Gerente, elegido por la Junta Directiva; y cinco miembros más, nombrados por el Presidente de la República por periodos prorrogables de cuatro años. Para asegurar la independencia de la Junta el artículo dispuso que solo dos de estos últimos cinco miembros podrían ser reemplazados cada cuatro años, de manera que en principio se perseguía que cada Presidente sólo pudiera designar dos miembros, además del ministro de Hacienda.

23 La Constitución no establece una mayoría calificada para la aprobación de estas operaciones.24 La expansión monetaria, producto de la emisión, tiene como efecto una reducción en el valor real de la moneda. Al

haber mayor dinero en circulación y la misma cantidad de bienes y servicios dentro de una economía cada billete tendrá menor poder adquisitivo. Esta disminución en el poder adquisitivo del dinero implica una disminución del bienestar de los poseedores de billetes anteriores a la emisión pues su dinero podrá comprar menos bienes y servicios que antes. Este fenómeno es conocido como impuesto inflacionario porque los portadores de billetes transfieren esa

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En el caso de los decretos de emergencia económica, esto se debía a que (i) la reforma constitucional de 1968 —que creó la emergencia econó-mica— preveía la posibilidad de que los decretos dictados durante su vigencia tuvieran carácter permanente, a diferen-cia de lo que ocurría con los decretos de estado de sitio26; (ii) la Constitución no preveía ninguna restricción para adoptar reformas de carácter tributario durante las emergencias económicas; y, (iii) tanto el Consejo de Estado, que debía emitir concepto previo a la decla-ratoria de la emergencia, como la Corte Suprema de Justicia, que realizaba el control automático de constitucionali-dad de los decretos legislativos, consi-deraban conveniente que el Gobierno gozara de amplia discrecionalidad en la toma de decisiones durante las emer-gencias económicas. Con base en esa visión el Consejo de Estado le otorgó al Ejecutivo discrecionalidad para ele-gir a su conveniencia entre las distintas alternativas constitucionales para miti-gar la emergencia; la Corte se limitó a hacer un control puramente formal del procedimiento de expedición de los decretos. El único condicionamiento de fondo exigido por la Corte Suprema fue que no se desmejoraran los dere-chos de los trabajadores con las medidas de emergencia económica.

Gobierno con el Banco del 62,2% de la deuda interna nacional en 1991, al 26,2% en 1992 y al 9,6% en 199525.

2. Cambios en las reglas para la creación de tributos por parte del Gobierno

El nuevo ordenamiento cons-titucional redujo de manera sustancial las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos mediante decreto. El Ejecutivo perdió, de un lado, la capaci-dad para introducir cambios permanen-tes en la legislación tributaria mediante decretos de rango legal; de otro per-dió también la facultad de variar la tarifa y otros elementos sustanciales del impuesto de aduanas sin límite tempo-ral o porcentual.

a) Pérdida de facultades del Gobierno para introducir cambios permanentes en la legislación tributaria

Bajo la vigencia de la Constitu-ción de 1886 el Gobierno gozaba de la facultad de crear e introducir refor-mas tributarias de carácter permanente tanto durante los estados de emergencia económica como en uso de facultades extraordinarias conferidas por el Con-greso. Respaldado por esta instituciona-lidad, el Ejecutivo llevó a cabo cambios sustanciales en la legislación tributaria con un efecto amplio sobre el recaudo.

parte de su bienestar al emisor. El emisor, en cambio, al realizar sus pagos con el dinero producto de la emisión, un di-nero con menor valor real, obtiene una ganancia que es producto de la diferencia entre el valor nominal de la moneda en que está pagando los bienes y servicios recibidos y el valor real de estos. Esta ganancia es conocida como señoreaje. La teoría económica reconoce que el señoreaje puede ser usado como fuente de financiamiento de los Estados. Esta obtención de recursos debida a la emisión es especialmente atractiva en casos en que el Estado no cuente con fácil acceso a los mercados de capital ya que la ausencia de capacidad para financiarse con deuda genera un sesgo hacia la emisión como mecanismo de financiación. Este sesgo aumenta considerablemente en circunstancias en que el Banco Central no es independiente (Cukierman 2005).

25 Avella 1996 citado por Alonso, Olivera y Fainboim 1998, 13.26 El carácter temporal de los decretos legislativos expedidos durante los estados de sitio condujo a que, una vez fue

introducida la figura del estado de emergencia económica en 1968, la figura del estado de sitio no fuera empleada con fines tributarios.

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01 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la emergencia debe ser directa y espe-cífica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera exclusiva a con-jurar la crisis; por último, (iv) la Corte Constitucional, a diferencia de la Corte Suprema de Justicia, realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y se adoptan medi-das para solucionarla29 y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facul-tades del Gobierno30.

Esta postura le ha permitido a la Corte Constitucional imponer una interpretación restrictiva de las faculta-des del Gobierno para crear tributos al amparo de la declaración de emergencia económica. Así, en la Sentencia C-136 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernán-dez), este tribunal fue enfático en seña-lar (i) que los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un estado de emergencia eco-nómica deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos que el Ejecutivo indicó cuando la declaró; (ii) que tal destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) que es natural que en un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación especí-

Por otra parte, la Constitución de 1886 no establecía ninguna restricción al empleo, por parte del Gobierno, de facultades legislativas extraordinarias para la creación de tributos mediante decre-tos ley. Esto permitió que, al examinar la constitucionalidad de tales decretos ley, la Corte Suprema de Justicia no solo considerara viable esta posibilidad sino que contara con una visión amplia en la interpretación del requisito de precisión de las facultades extraordinarias que exi-gía la Constitución27. Esta tendencia en la jurisprudencia varió en la década de los ochenta cuando la Corte adoptó una interpretación restrictiva de las leyes de facultades extraordinarias bajo el argu-mento de su carácter excepcional28.

La Constitución de 1991, ciertas normas posteriores como la ley esta-tutaria de los estados de excepción, así como la intervención de la Corte Constitucional en el control de cons-titucionalidad de los decretos de rango legal, han significado un recorte signi-ficativo de las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos a través de estos mecanismos.

En lo que respecta a la emer-gencia económica, (i) si bien durante su vigencia es posible que el presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el fin de obtener recursos para solucionar la crisis que dio lugar a su declaración, en la actualidad tales medidas solo pueden ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo

27 La Corte Suprema llegó incluso a estimar ajustadas a la Constitución las leyes de facultades extraordinarias que señalaban sin detalle su materia y los fines para los cuales se otorgaban las facultades.

28 Según lo estipulan las sentencias del 8 de febrero de 1990 (M.P. Fabio Morón Díaz) y del 31 de mayo del mismo año (M.P. Hernando Gómez Otálora).

29 Así lo señala la Sentencia C-004 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).30 Como ocurrió por ejemplo en el caso del impuesto sobre las transacciones financieras, conocido como “cuatro por mil”.

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de facultades. Estas nuevas disposicio-nes limitaron la posibilidad de intro-ducir reformas tributarias mediante decretos ley.

b) Pérdida de facultades del Gobierno para introducir cambios al impuesto de aduanas

El segundo campo en el que se redujeron las capacidades del Gobierno en materia tributaria es en el de la variación de la tarifa y otros elemen-tos sustanciales del impuesto de adua-nas sin límite temporal o porcentual. En el texto original de la Constitución de 1886 se había previsto que la variación de la tarifa de este impuesto, como en el caso de los demás impuestos, debía llevarse a cabo por medio de una ley. La reforma constitucional de 1968 entregó esta facultad al Gobierno sin límite temporal o porcentual, pero exi-gió que su ejercicio se sujetara a la ley marco que el Congreso expidiera. El Acto Legislativo de 1968 también dis-puso que la reforma de esta ley tuviera iniciativa gubernamental exclusiva.

La ley marco de aduanas, expedida en 1971, complementó las anteriores disposiciones con el otorga-miento de facultades al Ejecutivo para actualizar y reestructurar la nomencla-tura arancelaria, restringir o derogar

fica pues las medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv) que esa destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la base para la liquidación de las transfe-rencias destinadas a las entidades terri-toriales; y, (v) que si bien el Congreso puede darle carácter permanente al impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica31.

La institucionalidad descrita ha conducido a que entre 1991 y 2006 solo se haya realizado una reforma tri-butaria por medio de la figura de los decretos legislativos de estado de emer-gencia económica: el Decreto Legisla-tivo 2331 de 1998, a través del cual se creó de manera temporal el impuesto del dos por mil sobre las transacciones financieras32.

Respecto a la introducción de reformas tributarias permanentes por medio de los decretos ley, la nueva carta política introdujo las siguientes restric-ciones: el numeral 10 del artículo 150 prohibió expresamente la concesión de facultades extraordinarias al presidente para decretar tributos. Además el texto constitucional fijó en seis meses el tér-mino por el cual pueden ser otorgadas facultades extraordinarias al presidente y exigió la mayoría absoluta de una y otra cámara para la aprobación de la ley

31 Esta postura contrasta con la adoptada por la misma Corte respecto a la creación de tributos durante los estados de conmoción interior —antiguos estados de sitio—, pues en este caso: (i) ha aceptado de manera amplia la creación de tributos para enfrentar el aumento de los atentados de los grupos al margen de la ley, aun cuando la presencia de estos grupos ha sido una situación permanente durante las ultimas décadas, y sin exigir del Gobierno una explicación sobre la insuficiencia de los ingresos ordinarios para enfrentar una crisis que es de carácter permanente, como dice la Sentencia C-083 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz; y (ii) ha retomado la posición de la Corte Suprema de Justicia, previa a 1991, según la cual al tribunal constitucional sólo le corresponde evaluar los decretos legislativos dictados durante los estados de conmoción interior desde el punto de vista jurídico y formal y no de la conveniencia de las motivaciones.

32 Los Decretos 2330 y 2331 de 1998 establecieron una contribución temporal, aplicable hasta el 31 de diciembre de 1999, del dos por mil sobre las transacciones financieras. Mediante sentencia No. C-136 del 4 de Marzo de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del gravamen, argumentando que se le estaba dando destinación específica a un impuesto de carácter nacional. La Ley 508 de 1999 revivió y amplió el cobro de la contribución hasta el 31 de diciembre de 2000. Este tributo de carácter temporal fue convertido en permanente de manera definitiva mediante la Ley 633 de 2000, la cual creó, a partir del 1 de enero de 2001, el gravamen a los movi-mientos financieros, con una tarifa de tres por mil, aumentada al cuatro por mil mediante la Ley 1111 de 2006.

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y (iv) al surgimiento de acciones judi-ciales que reducen los costos de acceso a la justicia y que constituyen mecanis-mos más coercitivos de cumplimiento de las obligaciones a cargo del Ejecu-tivo, incluyendo obligaciones de conte-nido prestacional.

a) Instituciones presupuestales: reducción del control del Ejecutivo en la definición y ejecución del presupuesto

En lo que atañe a las institucio-nes presupuestales, durante la vigencia de la Constitución de 1886 las refor-mas a los procedimientos de aproba-ción y modificación del presupuesto en Colombia introdujeron, de manera sis-temática, reglas que la literatura econó-mica denomina jerárquicas, v.g. reglas que le otorgan amplio poder al ministro de Hacienda frente a los demás minis-tros y al Congreso en términos de la definición de la agenda de discusión del presupuesto (Alesina 1998)33. Estas nor-mas le otorgan al ministro de Hacienda capacidad formal para controlar el gasto y permiten hacerlo responsable de los resultados fiscales34, v.g. el Gobierno puede excluir del presupuesto gastos ordenados por leyes anteriores y el Congreso no puede aumentar los gas-tos o reducir los ingresos del proyecto

exenciones sobre derechos arancela-rios de importación y variar la tarifa de los aranceles.

Esta última facultad, a la que el Gobierno recurrió por varios años para aumentar el recaudo en situacio-nes de estrés fiscal, en particular en los años ochenta, fue limitada por la nueva Constitución en concordancia con el giro hacia la apertura que inició el país a finales de esa misma década. La restricción consistió en que la Cons-titución de 1991 estableció que las modificaciones a las tarifas de los aran-celes solo podrían llevarse a cabo por razones de política comercial a partir de ese momento.

3. Cambio en las reglas relativas al control sobre el gasto

Con los cambios en la institucio-nalidad fiscal que se consolidaron con la nueva constitución el Gobierno per-dió capacidad de control sobre el gasto. Esto se debió principalmente a (i) cam-bios en las instituciones presupuestales, (ii) pérdidas en los derechos de decisión sobre las rentas, específicamente por las modificaciones en el régimen de trans-ferencias de la Nación a las entidades territoriales, (iii) las restricciones intro-ducidas a la potestad para reducir los salarios reales de los servidores públicos,

33 La literatura económica distingue tres tipos de reglas: (i) las procedimentales, que regulan el proceso de formación, pre-sentación y aprobación legislativa del presupuesto; (ii) las numéricas, que imponen límites específicos al tamaño del pre-supuesto; y (iii) las de transparencia, que buscan la publicidad de los procedimientos y resultados presupuestales (Alesina y Perotti 1996).

34 “Los procedimientos presupuestales desarrollados en Colombia han facultado al Ejecutivo para ejercer un mayor control sobre los resultados fiscales. Centrar la responsabilidad en el Gobierno quitándosela al Congreso, cuando es posible, no asegura un buen manejo fiscal pero incrementa la probabilidad de una administración fiscal cuidadosa y permite, por lo menos, focalizar la responsabilidad en el Ministerio de Hacienda” (Hommes 1998, 107).

El mismo autor más adelante sostiene: “Con las normas presupuestales que existen ahora, y dada la autoridad del Gobier-no central en asuntos presupuestales, acompañada por la independencia del Banco Central, no es posible que un ministro de Hacienda de nuestros días —como lo han hecho otros en el pasado— culpe al Congreso, al poder judicial, al sistema descentralizado de Gobierno y a la Constitución o a la repartición de ingresos entre regiones por la expansión del gasto público o por el resultado fiscal de un año determinado. Al contrario, la opinión pública puede señalar al Gobierno como completo responsable de los resultados fiscales porque se han puesto a su disposición las herramientas necesarias para un buen manejo fiscal” (114).

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mediante estos acuerdos. Es así como el ministro decidía cada cuatro meses qué se podía comprometer y, cada mes, qué se podía pagar (Fernández, 1998). Esta potestad implicaba que, en la prác-tica, era dicho funcionario, no el Con-greso, quien determinaba los gastos que podían ser efectuados.

La figura de los Acuerdos de Obligaciones fue eliminada por la Ley 38 de 1989, nueva ley orgánica del pre-supuesto, que se convirtió en la base de la institucionalidad presupuestal bajo la nueva carta38. Esta ley continuó vigente después de la expedición de la Consti-tución de 1991 con el aval de la Corte Constitucional39. Lo anterior condujo a la pérdida de control sobre la ejecución del gasto en el corto plazo por parte del ministro de Hacienda, lo que hizo que los mecanismos de control del presu-puesto de corto plazo se concentraran en el manejo de caja. Con este cambio normativo, la ley anual de presupuesto aprobada por el Congreso pasó de ser

de presupuesto sin la aprobación escrita del ministro de Hacienda35.

Si bien la institucionalidad pre-supuestal posterior a la expedición de la Constitución de 1991 mantuvo en general esa orientación jerárquica de sus reglas procedimentales, incor-poró recortes sustanciales al poder del Gobierno en dos aspectos importan-tes. El primero está relacionado con la potestad que el Decreto Legislativo 1675 de 196436 le había otorgado al ministro de Hacienda para determi-nar, a través de los llamados acuerdos de gastos y obligaciones, las apropiacio-nes presupuestales que efectivamente podían ser comprometidas por las entidades37. Estos eran un mecanismo mediante el cual el Ejecutivo, en cabeza del ministro de Hacienda, elaboraba el presupuesto cada cuatro meses. Si bien existía una ley de la República que era aprobaba por el Congreso, era el minis-tro quien tenía la facultad, y la ejercía, de autorizar el inicio de la contratación

35 El artículo 351 de la Constitución establece que para poder aumentar cualquier partida de gasto de las propuestas por el Gobierno o incluir una nueva, el Congreso deberá contar con autorización por escrito del ministro del ramo. De otro lado, el artículo 349 indica que el Congreso sólo puede aumentar los cómputos de rentas, recursos de crédito o los provenientes del Tesoro cuando cuente con el concepto previo y favorable del ministro del ramo.

36 Artículo 68 del Decreto 1675 de 1964: “Para mantener el equilibrio del presupuesto durante su ejecución, el ministro de Hacienda y Crédito Público, asistido por el Director General de Presupuesto, preparará durante los últimos diez días de cada mes un programa de las obligaciones que puedan tomarse a cargo del Estado y otro de las sumas que puedan girarse por las distintas dependencias, con cargo a sus respectivas apropiaciones para gastos, mediante la asignación de partidas globales, teniendo en consideración las solicitudes que los Ministerios y los Departamentos administrativos le hagan antes del 20 de cada mes, el producto de las rentas e ingresos durante los meses corridos del ejercicio de viabilidad de los recur-sos del crédito que se hubieran incluido en el presupuesto y las necesidades del equilibrio presupuestal. Tales programas de obligaciones y de gastos serán sometidos a la aprobación del Consejo de Ministros”. El artículo 69 del mismo decreto continúa: “Los ministros o jefes de departamento administrativo no podrán celebrar contratos ni contraer obligaciones a cargo de una vigencia fiscal sin que antes haya sido aprobado el gasto en el respectivo acuerdo mensual de obligaciones. Los contratos que se celebren en contravención de este artículo adolecerán de nulidad absoluta”.

37 El Decreto 294 de 1973 definía los Acuerdos de Obligaciones como el tope máximo de obligaciones contractuales que podían contraer las entidades del nivel central cada cuatro meses y los Acuerdos de Gastos como los pagos mensuales autorizados con cargo a la Ley Anual del Presupuesto. Los gastos no recogidos en los Acuerdos de Obligaciones no podían ejecutarse.

38 La sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, examinó la constitucionalidad del artículo 94 de la Ley 38 de 1989. En esta sentencia, tras un largo examen de los principios constitucionales, la Corte Constitucional determinó que los preceptos de la Ley 38 de 1989 no contradecían el nuevo régimen constitucional. Otras sentencias que se pueden consultar al respecto son la C-546 de 1992 y C-023 de 1996. La Ley 38 de 1989 tuvo que ser adaptada a las condiciones de la actual Constitución por las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995. Esta última, en su artículo 24, le confirió al Gobierno facultades para compilar las normas presupuestales. En virtud de ese artículo, las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 fueron compiladas en el Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto. Con la expedición del decreto se pretendía combatir “la dispersión legislativa” y propugnar por la certeza jurídica.

39 Establecido por medio de la sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.

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una pérdida de control sobre la ejecu-ción del gasto en el corto plazo.

b) Pérdida de derechos de decisión sobre las rentas del Gobierno

Los cambios al régimen de transferencias de la Nación a las enti-dades territoriales que trajo consigo la Constitución de 1991 le significaron al Gobierno la pérdida de derechos de decisión sobre sus rentas. El nuevo orden constitucional no solo aumentó la base sobre la cual se hacía el cálculo de las transferencias, sino que también limitó de manera significativa la capacidad del Gobierno central para afectarla.

A partir de la reforma constitu-cional de 1968, el cálculo de las trans-ferencias a las entidades territoriales, situado fiscal y cesión a los municipios de un porcentaje del impuesto sobre las ventas, se basó en los ingresos ordi-narios, que estaban definidos como la diferencia entre los ingresos corrientes de la Nación y las rentas con destina-ción específica41. Por esto la creación de este último tipo de rentas constituía para el Gobierno central un mecanismo para redistribuir, a su favor, los derechos de decisión sobre sus ingresos. Con el ánimo de frenar esta práctica y gene-rar mayor certidumbre sobre el monto de las transferencias, la Constitución de 1991, en su artículo 357, cambió la base para el cálculo del situado fiscal, de ingresos ordinarios a ingresos corrien-tes. Estos fueron definidos como la suma de ingresos tributarios y no tributarios, excluidos los recursos de capital42. Los ingresos corrientes se convirtieron de

una autorización de gasto en sentido simplemente formal a una con efectos sustanciales inmediatos.

El segundo aspecto en el que se restringieron las facultades del Gobierno está relacionado con su prerrogativa para decretar gasto. El artículo 208 de la Constitución de 1886 le otorgaba al Gobierno dicha potestad cuando el Congreso no estuviera sesionando. El nuevo gasto se discutía en el Consejo de Ministros por iniciativa del minis-tro de Hacienda (ley 110 de 1912) y las partidas decretadas eran sometidas a posterior aprobación por el Consejo de Estado. Una vez reanudaba sesiones, el Congreso se limitaba a avalar las apro-piaciones dispuestas por el Gobierno.

La Constitución de 1991 deter-minó que el Gobierno sólo puede decretar gastos extraordinarios con ocasión de la declaración de estados de excepción. En este sentido, la Cons-titución de 1991, en su artículo 345, establece que no podrá haber ingreso ni gasto que no se halle incluido en el presupuesto. Su inciso segundo dispone, además, que no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decre-tado por el Congreso40.

Estos cambios le significaron al ministro de Hacienda una pérdida sus-tancial de poder de negociación frente al Congreso y redujeron su capacidad de controlar la ejecución del presu-puesto. Lo anterior por cuanto, de un lado, elevaron los costos de transacción de la aprobación del proyecto de pre-supuesto en el Congreso, y por otro, le significaron al ministro de Hacienda

40 Artículo 345 de la Constitución Política.41 Decreto Ley 294 de 1973.42 Esta definición constitucional ha sido complementada por la Corte Constitucional, para la que la regularidad tanto en

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ha moderado desde el primer fallo, en el que declaró improcedente cualquier disminución tanto individual como colectiva soportada en razones fiscales, hasta el último fallo, en el que acepta que la reducción del déficit es un fin imperioso que puede justificar que tales disminuciones se apliquen en tanto guarden la debida proporcionalidad. A pesar de lo anterior, la discrecionalidad del Gobierno es hoy menor a la que tenía antes de la nueva Constitución.

Antes de la expedición de la Constitución de 1991, la determi-nación del nivel de incremento de los salarios de los servidores públi-cos correspondía al Congreso. Sin embargo, en la práctica esa definición la hacía el Gobierno, en la medida en que año tras año el Congreso le otor-gaba facultades extraordinarias para tal efecto. Tradicionalmente, el aumento de las escalas salariales era fijado de acuerdo con la inflación reportada en el año inmediatamente anterior. A par-tir del periodo 1984-1985 la situación cambió pues el Gobierno logró que en la ley de facultades extraordinarias se incluyera una autorización para tener en cuenta también la situación fiscal del país. Con base en esa autorización los incrementos salariales de los servidores públicos comenzaron a ser establecidos por debajo de los índices de inflación (López Garavito 2001, 427).

La nueva Carta introdujo cam-bios significativos al respecto. El numeral 19 del artículo 150 de la Constitución otorgó la facultad de definir el incre-mento anual de los salarios de los ser-

igual manera en la base para el cálculo de la participación de los municipios en las rentas nacionales. Además, con algu-nas excepciones, la Constitución prohi-bió la creación de rentas nacionales con destinación específica.

La Carta de 1991 también dis-puso el aumento anual del porcentaje de ingresos corrientes que sería trans-ferido a las entidades territoriales hasta tanto dicho porcentaje fuera suficiente para atender los servicios para los cua-les estaban destinadas las transferencias, principalmente salud y educación. Las reformas constitucionales de 1995 y 2001 han tratado de frenar el creci-miento de estos porcentajes; la primera, mediante la autorización de excluir de la base de liquidación los impuestos nuevos y los creados durante los esta-dos de excepción; la segunda, mediante la creación de un sistema único de reparto (Sistema General de Participa-ciones) cuyo porcentaje de transferen-cia se ató al promedio de crecimiento de los ingresos corrientes en los años anteriores y a la inflación.

c) Eliminación de la reducción salarial como mecanismo de ajuste fiscal

La posibilidad de acudir a reduc-ciones de los salarios reales de los servi-dores públicos como medida de ajuste fiscal, de la que el Gobierno hizo uso de manera amplia en la segunda mitad de los años ochenta con la anuencia del Congreso, fue limitada como conse-cuencia de las sentencias que la Corte Constitucional ha emitido sobre esa materia. La posición de esta última se

la percepción como en la destinación a una canasta común es una característica fundamental de los ingresos corrientes (sentencias C-423 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, y C-066 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil). Esta precisión ha servido para impedir que, por la vía de la reclasificación normativa de un ingreso, se extraigan recursos del cálculo de los ingresos corrientes.

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cipios constitucionales entre los cua-les resaltaba la necesidad de atender la necesidades macroeconómicas del país. En ese orden de ideas, concluyó que era posible establecer ajustes diferentes de acuerdo con el nivel de remunera-ción de los servidores.

d) Creación de obligaciones presupuestales del Gobierno por fuera del escenario regular

Bajo la vigencia de la Consti-tución de 1886, las normas con efecto sobre el gasto se definían, en general, únicamente en el Congreso. La Cons-titución de 1991 introdujo mecanis-mos de protección de derechos, en particular el mecanismo de la acción de tutela, que le han conferido a las decisiones judiciales un poder mayor al que detentaban bajo el anterior orde-namiento constitucional, al tiempo que redujeron la capacidad del Ejecu-tivo para decidir en esa materia. Esto se debe a varios factores.

En primer término, la creación de la acción de tutela propició dos cambios fundamentales en cuanto a la redistri-bución de tales derechos de decisión. El primero de ellos fue la ampliación de la capacidad del poder judicial para hacer cumplir las obligaciones del Gobierno, con respecto a las acciones judiciales ordinarias. Esta modificación redujo los costos de acceder a la instancia judicial, la dotó de procedimientos expeditos para emitir fallos, le dio efecto inme-diato a los mismos y aumentó los costos de no acatarlos45. El segundo cambio se refiere al carácter obligatorio y de

vidores públicos al Gobierno, pero con sujeción a la ley marco que expidiera el Congreso. En desarrollo de esta dis-posición, se expidió la Ley 4ª de 1992 en la que se indicaron los criterios que debe seguir el Gobierno para fijar el régimen salarial de los servidores públi-cos. Entre ellos se encuentran el respeto de los derechos adquiridos, la prohibi-ción de desmejorar sus salarios y presta-ciones sociales y la obligación de ajustar anualmente el sistema salarial43.

Sobre este último criterio se pro-nunció la Corte Constitucional en la sentencia C-710 de 1999, declarándolo no sólo ajustado a la Constitución, sino afirmando que era una medida nece-saria para resguardar a los servidores públicos del impacto negativo que sobre sus ingresos laborales causa la inflación. Esta postura fue reiterada en la sentencia C-1433 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), en la que declaró inexequi-ble un artículo de la Ley 547 de 1999, Ley Anual de Presupuesto de la vigen-cia 2000, por no prever los recursos necesarios para ajustar el salario de los servidores públicos conforme a la infla-ción del año anterior44.

La postura de la Corte se moderó a partir de la sentencia C-1064 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño), en la que sos-tuvo que del artículo 53 de la Consti-tución no se desprende la consagración explícita de un derecho al ajuste anual del salario conforme al IPC sino un derecho a mantener el poder adquisi-tivo real del mismo y que este derecho debía ser ponderado con otros prin-

43 Dispuesto en el artículo 2, Ley 4ª de 1992.44 La ley demandada solo preveía los recursos para el ajuste de los salarios de los servidores que devengaban menos de dos

salarios mínimos.45 En contraste, las acciones ordinarias requieren la intermediación de un abogado, exigen que el daño o perjuicio que alega

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más onerosos. La idea de que los jueces adquirieron mayores derechos de deci-sión con la Constitución ha contribuido, quizá, a que se sobrestime su capacidad de decisión y a que se le preste poca atención al rol del Gobierno en el esce-nario judicial46. Resulta entonces más preciso hablar en términos de la mayor relevancia de la jurisdicción en las deci-siones de gasto. Ello permite atender al hecho de que los fallos de los jueces tienen lugar en una institucionalidad y que el Gobierno juega un papel funda-mental dentro de la misma en términos de la defensa de sus actuaciones.

Las nuevas condiciones de la jurisdicción le impusieron de hecho exigencias importantes al Gobierno en términos de esfuerzo litigioso. Si las decisiones del Gobierno y su defensa judicial carecen de sustento legal ade-cuado, o las mismas difieren en casos similares, o no se adelantan con pronti-tud, ellas mismas propician la formación de precedentes judiciales. Por lo tanto, para proteger la estabilidad y la soste-nibilidad fiscal del sistema, se volvió indispensable que el Gobierno tuviera un esquema de control estricto sobre sus propias actuaciones en términos de: (i) calidad, lo decidido debe correspon-der a la aplicación de un conocimiento especializado en el tema y las motivacio-nes deben sustentar en forma adecuada los actos administrativos; (ii) consisten-cia, todos los casos en que se verifica la misma situación de hecho deben tener la misma solución en derecho y todos los procesos que versen sobre un

alto impacto fiscal que pueden llegar a tener los fallos emitidos por los jueces de tutela, particularmente los emitidos por la Corte Constitucional en sede de revisión, ya que las reglas que son crea-das a través de sentencias judiciales no pueden ser objetadas por el Ejecutivo, a diferencia de aquellas expedidas por el poder legislativo.

La Constitución de 1991 abrió la posibilidad de que los jueces de tutela se pronuncien sobre demandas relativas a derechos de amplio contenido pres-tacional, v.g. salud, educación, vivienda, trabajo, pensiones, y, por otra parte, la acción de tutela dotó a la jurisdicción de mayores herramientas para hacer cumplir sus decisiones, lo cual ha tenido importantes repercusiones a nivel fis-cal. En primer lugar, un aumento sus-tancial para el Gobierno del costo de incumplir sus obligaciones relativas a los derechos fundamentales de con-tenido prestacional de los ciudadanos, tales como el derecho al pago oportuno de la pensión. Con ello el Ejecutivo tuvo que prescindir de una alternativa de ajuste de gasto a la que solía acudir con frecuencia. El segundo efecto fue la reducción de la capacidad del Ejecu-tivo para asignar derechos de contenido prestacional, tales como el reconoci-miento de pensiones, y, por esta vía, la reducción de su capacidad en materia de asignación de gasto.

En la medida en que el Gobierno no adecuó sus esquemas de defensa a este nuevo escenario judicial, los costos fiscales de los fallos han tendido a ser

el demandante ya se haya causado, deben promoverse ante una jurisdicción especializada, los procesos pueden extenderse por varios años, se rigen por un conjunto de reglas procesales que regulan cada uno de los procedimientos necesarios dentro del proceso, demandan una actividad probatoria rigurosa y el cumplimiento de los fallos se difiere en una gran cantidad de casos hasta que se hayan agotado las instancias. En ocasiones, requieren el inicio de un nuevo proceso, v.g. un proceso ejecutivo.

46 Ver por ejemplo Clavijo 2001.

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este sentido han tenido las sentencias de la Corte Constitucional y otras instan-cias judiciales48.

4. financiamiento con deudaA diferencia de lo ocurrido con

otros temas relacionados con el finan-ciamiento del gasto, como emisión, tributos y transferencias, la deuda de la Nación no ha sido objeto de mayor debate en lo que respecta a sus con-secuencias fiscales. El desarrollo de las normas que la rigen ha tenido lugar de manera fragmentada y sin que medie un debate amplio sobre el tema. De otro lado, las normas que se han expe-dido han eliminado de forma paulatina los controles a los que estaban some-tidas las fuentes de endeudamiento y han conducido a una concentración progresiva de facultades en cabeza del Gobierno. A ello se suma la disminu-ción de la importancia del sector cafe-tero en las finanzas nacionales, lo que ha significado el debilitamiento de un importante mecanismo de autocontrol de los niveles de deuda. El resultado de todo esto ha sido una reducción del pre-cio de la deuda que, sumado al mayor precio relativo de las demás fuentes de financiamiento, genera incentivos para su uso sistemático49.

mismo asunto deben tener una defensa uniforme; y (iii) oportunidad, todos los litigios promovidos contra las decisio-nes administrativas deben ser atendidos dentro de los términos procesales.

La ausencia de estas condiciones en los esquemas de defensa judicial del Gobierno ha hecho más probable que las demandas promovidas contra sus actua-ciones prosperen y con ello ha incre-mentado el costo fiscal de las decisiones de los jueces. Este puede ser el caso de las sentencias relativas al reconocimiento y pago de pensiones, pues en este campo no existe (i) una organización jerárquica que promueva que las decisiones sigan líneas argumentativas sólidas y coinci-dentes y que emita conceptos vincu-lantes para las distintas entidades que reconocen pensiones47; (ii) una instancia que coordine la argumentación utilizada en respaldo de las decisiones administra-tivas adoptadas por las distintas entidades para permitir que éstas puedan realizar distintas interpretaciones de las nor-mas; ni (iii) mecanismos para verificar, de manera sistemática, si las entidades se hacen parte en los procesos judicia-les que se adelantan en su contra y si en estos se promueve una correcta defensa. Estas fallas pueden contribuir a explicar en parte el alto impacto fiscal que en

47 La actual estructura de reconocimiento pensional se encuentra conformada por varias entidades con autonomía adminis-trativa y patrimonial. El régimen de prima media es administrado por varias entidades reconocedoras de las prestaciones independientes la una de la otra. Entre estas se encuentran CAJANAL, FONPRECOM, CAPRECOM, CAXDAC y el Seguro Social. Esta autonomía administrativa impide que haya una adecuada administración del sistema en su totalidad.

48 Las sentencias judiciales, particularmente aquellas adoptadas por los jueces de tutela, han generado precedentes con efecto sustancial sobre las reglas de juego del régimen pensional. Dichas sentencias han tenido entre su principales efectos: (i) la introducción de factores salariales no contemplados por el nuevo régimen como parte del Ingreso Base de Liquidación (IBL); (ii) el reconocimiento de derechos no contemplados en el régimen al cual se encontraban afiliadas las personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, en contravía de su artículo 36, que establece que los beneficios a obtener deben corresponder al régimen al que se encontraba afiliado el trabajador al momento de entrar en vigor el nuevo ré-gimen pensional; (iii) la extensión de la pensión gracia, que constituía una prestación extra para los profesores del orden municipal, a los docentes del orden nacional; y (iv) el reconocimiento de la mesada catorce, que consiste en el pago de una prestación extra cada año a quienes se pensionaron antes de 1988 con el objeto de aliviar la pérdida de poder adquisitivo de las mesadas pensionales otorgadas antes de la expedición de la Ley 71 de ese año.

49 La composición de la deuda ha cambiado sustancialmente. Entre 1970 y 1990 en promedio el 68% de la deuda pública era deuda externa y 32% interna. (Lozano 2002, 6). En 1995 la proporción pasó a 54,8% para la deuda externa y 45,2% para la deuda interna. Para el año de 2005 la deuda interna alcanzó 65,8% del total del endeudamiento y la externa 34,2%.

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En la Asamblea Nacional Cons-tituyente convocada en 1991 este asunto tampoco fue objeto de análisis50. El único artículo de la nueva Consti-tución que se refirió a los límites del endeudamiento fue el 364, que se limitó a indicar que el endeudamiento interno y externo de la Nación y las entidades territoriales no podían exce-der su capacidad de pago, sin que dicha capacidad fuera objeto de definición.

Las normas sobre endeudamiento posteriores a la expedición de la Consti-tución tampoco fueron objeto de mayor reflexión: en ellas se mantuvo una orien-tación eminentemente contractual. Así, la Ley 80 de 1993, Estatuto de Contra-tación Estatal, que retomó la regulación del contrato de empréstito, se tramitó en la comisión cuarta del Senado y de la Cámara, encargada de los proyectos de contratación administrativa y cuya res-ponsabilidad es garantizar la transparen-cia y eficacia de la actividad contractual del Estado, y no en la comisión quinta, especializada en debates de hacienda pública, banca central, tributos y otros asuntos fiscales. Las disposiciones expe-didas posteriormente están contenidas en decretos reglamentarios (Decretos 1250 de 1992 y 2681 de 1993), que por definición son normas que expide el Gobierno de manera autónoma51.

a) Ausencia de debate sobre la política de endeudamiento

El tema de la deuda pública no fue discutido en la Asamblea Consti-tuyente; tampoco se ocuparon de fijar límites claros a su uso. Este vacío no fue subsanado en los trámites de expe-dición de las leyes y decretos que se emitieron con posterioridad a la expe-dición de la Carta.

Ha sido una práctica común que las normas que regulan el endeu-damiento de la Nación se establezcan en los estatutos de contratación, espe-cíficamente en las secciones dedicadas a los contratos de empréstito. Antes de la Constitución de 1991 esto se expli-caba con el hecho de que la principal fuente de financiación del Gobierno era la celebración de este tipo de contratos. Como resultado esas ope-raciones de eminente carácter fiscal se abordaban con un enfoque pura-mente contractual.

Los estatutos de contratación previos a la Constitución de 1991 esta-ban contenidos en decretos expedidos por el Ejecutivo en ejercicio de facul-tades extraordinarias otorgadas por el Congreso (Decretos Ley 150 de 1976 y 222 de 1983). Es decir, su elaboración no estuvo precedida de una evaluación y discusión por parte del Congreso.

Los mecanismos de endeudamiento interno también han sufrido cambios considerables en su composición. En 1990 los bonos, denominados entonces Títulos de Ahorro Nacional (TAN), representaron el 28% del total de la deuda interna. Las primeras emisiones de los títulos TES B, en 1992, representaron el 38% y en 2005 el 88,6%.

50 En las Gacetas de la Asamblea no se encuentran registros de discusiones en este sentido.51 En el mismo sentido, los dos artículos de la Ley 6 de 1992, que autorizaron la emisión de títulos de deuda por el Gobier-

no a través de decreto y sin garantía solidaria del Banco de la República, no fueron incluidos en el proyecto legislativo original sino en la Comisión de Mediación que fue convocada para conciliar los textos aprobados en las plenarias de cada una de las cámaras. Esto impidió que tales artículos fueran objeto de discusión durante los debates del proyecto de ley. La Corte Constitucional declaró inexequibles estos artículos pero por razones distintas a la ausencia de debate legislativo, mediante la sentencia C-149 de 1993. Situaciones similares que se han presentado en otros casos han conducido a la Corte Constitucional, con fundamento en la Ley 5ª de 1992, correspondiente al Reglamento del Congreso, a afirmar que las comisiones de conciliación o mediación tienen facultades restringidas para introducir nuevas disposiciones en los proyectos de ley. Para ello deben contar con autorización de las plenarias del Senado y la Cámara. Además, los cambios que introduzcan no pueden modificar sustancialmente el proyecto de ley ni variar su finalidad (sentencia C-282 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

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genérica y se limitó a establecer condi-ciones generales de circulación y nego-ciabilidad de los TES.

Más adelante, la Ley 6 de 1992, una norma de carácter eminentemente tributario, autorizó la emisión de nue-vos TES tipo B, sin garantía solidaria del Banco de la República, para aten-der gastos generales y de inversión de la Nación cuyo objetivo fuera la seguridad nacional, los programas de reinserción para la paz y el cumplimiento de ciertos propósitos que se enmarcaran dentro de la política económica del país. Esta ley permitió de nuevo que la emisión fuera ordenada por decreto, cuya expe-dición debería ajustarse a los requisitos que estableciera la Junta Directiva del Banco de la República.

Al amparo de la Ley 6 de 1992 fue emitido por el Gobierno el Decreto 1250 del mismo año, que incluyó algu-nas reglas en materia de emisión de TES tipo B. En general este decreto mantuvo las reglas formales de emisión de estos títulos previstas en la Ley 51 de 1990, tales como el concepto previo de la Junta Directiva del Banco de la República y la obligación de autorizar la emisión por decreto. Cabe resaltar que a pesar de que los artículos de la Ley 6 de 1992 que autorizaban la emi-sión de TES fueron declarados inexe-quibles por la Corte Constitucional, el Decreto 1250 sigue vigente.

Por su parte, la Ley 80 de 1993, en el artículo 41, limitó el alcance de las

b) Autonomía del Gobierno para adquirir deuda

En forma paralela, se ha presen-tado una concentración paulatina de facultades autónomas en cabeza del Gobierno para adelantar operacio-nes de crédito. Como consecuencia, el Gobierno no necesita consultar al Congreso en forma previa para la cele-bración de operaciones de endeuda-miento mediante la emisión de Títulos de Tesorería (TES B), que constituyen su mayor fuente de crédito, los cuales no están sujetos a límites numéricos ni a aprobaciones externas distintas al con-trol formal ejercido por el Banco de la República, no hacen parte del cupo de endeudamiento y su límite lo constitu-yen las necesidades de financiamiento del presupuesto.

La Ley 51 de 1990 autorizó por primera vez al Gobierno Nacional a emitir, colocar y mantener en circulación TES52 hasta por un cupo determinado en la misma norma. Este cupo, según la ley, se podría reponer en la medida en que se amortizaran o deterioraran los títulos emitidos, lo que permitió que en lo sucesivo y hasta que se agotara dicho cupo, el Gobierno emitiera nuevos TES de manera discrecional por medio de decreto. La norma solo condicionó la emisión a que el Ejecutivo se sujetara a las pautas que fueran fijadas por la Junta Monetaria para tal efecto. Mediante la Resolución 14 de 1991 la Junta Mone-taria se ocupó de este asunto de manera

52 La Ley 51 de 1990 (i) amplió las autorizaciones al Gobierno Nacional para emitir y colocar Títulos de Ahorro Nacional (TAN) y para emitir Títulos de Tesorería con el propósito de atender el servicio de la deuda de los TAN en circulación durante el año 1991; (ii) le otorgó autorización al Gobierno para emitir, colocar y mantener en circulación Títulos de Tesorería que deberían ser usados para financiar apropiaciones presupuestales, reemplazar a su vencimiento los TAN y los Títulos de Participación creados con base en las Resoluciones 28 de 1986 y 50 de 1990 de la Junta Monetaria; (iii) clasificó los Títulos de Tesorería en dos clases: los de la Clase A, que debían sustituir la deuda contraída en operaciones de mercado abierto (OMA, Títulos de Participación) y que podrían ser emitidos para sustituir la deuda interna de la Nación con el Banco de la República, y los de la Clase B, emitidos para sustituir los Títulos de Ahorro Nacional (TAN), obtener recursos para apropiaciones presupuestales y efectuar operaciones temporales de tesorería del Gobierno Nacional.

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mas, generen una situación de hecho en la cual las eventuales acciones legales —acciones de inconstitucionalidad— se convierten en la práctica en herra-mientas poco eficaces para lograr un cambio en el ordenamiento.

c) Reducción en los límites objetivos al monto de deuda pública

En forma paralela al fortaleci-miento de las facultades del Gobierno para decidir sobre las emisiones de títu-los de deuda pública se han estable-cido, vía regulación, diferentes figuras y mecanismos que reducen la eficacia de los controles que el Congreso ejerce sobre el mismo mediante la fijación del cupo de endeudamiento53.

La primera excepción al cum-plimiento de las normas sobre lími-tes al endeudamiento se incluyó en el artículo 13 del Decreto reglamentario 1250 de 199254. En el citado artículo se señaló que las emisiones de los TES, destinadas a financiar apropiaciones presupuestales, no afectaban el cupo de endeudamiento del Gobierno, de manera que su monto sólo está limi-tado por las partidas que se financiarán, lo cual equivale a que en la práctica no haya límite alguno.

Posteriormente, en el ya citado Decreto 2681, reglamentario del artículo 41 de la Ley 80 o Estatuto de Contra-tación Administrativa, se estableció que las “operaciones de manejo de la deuda pública” no constituían un nuevo finan-ciamiento y por lo tanto no afectan el

reglas relativas a las emisiones de títulos de deuda como operaciones de crédito público que habían sido establecidas en el Decreto 222 de 1983. Esto por cuanto permitió que el Gobierno, mediante decreto reglamentario que debía expe-dir a más tardar el 31 de diciembre de 1993, pudiera (i) establecer excepciones al requisito de autorización previa del Ministerio de Hacienda y (ii) otorgar autorizaciones genéricas de emisión de TES. La Ley 80 de 1993 dejó entonces en manos del Ejecutivo la facultad de regular de manera autónoma aspectos sustanciales de la materia.

En desarrollo de la Ley 80 de 1993 el Gobierno expidió en ese mismo año el Decreto 2681, el cual se constituiría en el marco regulatorio de las operaciones de crédito. Con este decreto el Gobierno adquirió la potes-tad de reglamentar lo relativo a las ope-raciones de crédito mediante el mismo tipo de norma, esto es, decretos regla-mentarios. De nuevo, la norma autorizó la emisión de títulos de deuda pública por medio de decreto, previa autori-zación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sustentada en concep-tos favorables del CONPES y, para el caso de emisiones en el extranjero con plazo superior a un año, de la Comisión de Crédito Público del Congreso.

Cabe resaltar que la multiplici-dad y dispersión de normas permite que las disposiciones de mayor impacto y trascendencia, al replicarse de manera continua en diferentes tipos de nor-

53 El cupo de endeudamiento es la autorización otorgada por el legislativo al monto global de deuda tanto interna como externa que puede adquirir el Gobierno Nacional. Dentro de las consideraciones que debe tener en cuenta el Congreso al momento de establecer este monto están tanto las solicitudes hechas por el Gobierno, como los saldos existentes por los cupos autorizados en vigencias anteriores.

54 Ver cita 11.

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presupuestales, por el monto de éstas”55. Posteriormente, en la Ley 168 de 1994 (presupuesto para el año 1995), el artí-culo 10 reiteró la autorización de emi-sión de TES B en los mismos términos. Esta norma sobre la emisión de TES B se repite en las leyes de presupuesto de todos los años56.

Los controles de la deuda por parte del Congreso a través de las leyes anuales de presupuesto también son muy limitados. Su potestad en la materia se limita a la consagrada en el artículo 63 del Decreto 111 de 1996, según el cual el Congreso puede eli-minar o reducir partidas de gastos del proyecto de presupuesto que no sean expresamente exceptuadas por dicha norma, como servicio de la deuda pública, obligaciones contractuales del Estado, atención de los servicios de la administración, el Plan Operativo de Inversiones e inversiones públicas57. Por otra parte, dado que los ingresos prove-nientes de la emisión de los títulos de deuda hacen parte de los recursos de capital según lo indicado en las leyes anuales del presupuesto, el Congreso no puede afectar dichos cómputos sin la autorización previa del ministro de Hacienda, de conformidad con el artí-

cupo de endeudamiento “entendiendo por operaciones de manejo de la deuda figuras tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación, reor-denamiento, conversión o intercambio, sustitución, compra y venta de deuda pública, los acuerdos de pago, el sanea-miento de obligaciones crediticias, las operaciones de cobertura de riesgos, la titularización de deudas de terceros, las relativas al manejo de la liquidez de la Dirección del Tesoro Nacional y todas aquellas operaciones de similar natura-leza que en el futuro se desarrollen”.

Siguiendo estos lineamientos, las leyes anuales del presupuesto introduje-ron de manera consistente artículos que autorizan al Gobierno a emitir TES clase B para financiar partidas presupuestales sin afectar el cupo de endeudamiento. Por ejemplo, en el artículo 12 de la Ley 88 de 1993 (presupuesto para el año 1994), se autorizó la emisión de estos títulos para cubrir las apropiaciones de ese año. El límite de la emisión fue el de las apropiaciones por financiar. Textual-mente la ley determinaba el límite de la emisión de la siguiente manera: “su emisión no afectará el cupo de endeu-damiento y estará limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones

55 Según el artículo 12: “El Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase B con base en la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contarán con la garantía solidaria del Banco de la República; el estimativo de los ingresos producto de su colocación se incluirá en el Presupuesto General de la Nación como recursos de capital, con excepción de los provenientes de la colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería; sus ren-dimientos se atenderán con cargo al Presupuesto General de la Nación; su redención se atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, con excepción de las operaciones temporales de tesorería cuyo monto de emisión se fijará en el decreto que las autorice; podrán ser administrados directamente por la Nación; podrán ser denominados en moneda extranjera; su emisión sólo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras; su emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto de éstas”.

56 Además de las normas ya mencionadas véanse también el artículo 5 de la Ley 331 de 1996, artículo 5 de la Ley 413 de 1997, artículo 5 de la Ley 482 de 1998, artículo 5 de la Ley 547 de 1999, artículo 6 de la Ley 628 de 2000, artículo 5 de la Ley 714 de 2001, artículo 7 de la Ley 782 de 2002, artículo 7 de la Ley 843 de 2003, artículo 6 de la Ley 921 de 2004, artículo 8 de la Ley 998 de 2005 y artículo 10 de la Ley 1110 de 2006.

57 Artículo 63 del Decreto 111 de 1996: “El Congreso podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3o. del artículo 150 de la Constitución (Ley 38/89, artículo 48, Ley 179/94 artículo http://www.secretariasenado.gov.co/leyes/L0179_94.HTM - 55 inciso 1o.)”

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damiento adicionales a los fijados en las leyes ya citadas.

Por último, vale la pena resaltar la figura establecida en la Ley 344, de acuerdo con la cual los pasivos resultantes de las condenas y conciliaciones judicia-les proferidas en contra de la Nación se pueden convertir de manera automática en deuda financiable mediante la emisión de títulos. Así, la Ley 344 de 1996 dispuso, en su artículo 29, que el Gobierno puede llegar a acuerdos con los particulares para que el pago de las acreencias producto de condenas y conciliaciones judiciales proferidas en contra de la Nación se rea-lice mediante la emisión de bonos con condiciones similares a las de los TES a favor del acreedor60. El decreto regla-mentario de dicha ley –Decreto 2126 de 1997- supeditó la emisión de dichos TES a la ratificación de la Dirección de Cré-dito Público e indicó que las condiciones financieras de los mismos corresponde-rían a aquellas que rigieron la última emisión de TES clase B61.

culo 62 del Decreto 111 de 199658, Estatuto Orgánico de Presupuesto. En consecuencia, el Congreso no puede ejercer un control efectivo sobre la ley que aprueba, lo que facilita que en el proyecto de ley de presupuesto se incluyan las autorizaciones de emisión de TES clase B como deuda que no afecta el cupo de endeudamiento.

En el mismo sentido, las leyes mediante las cuales el Congreso fija los cupos de endeudamiento –Ley 533 de 1999, Ley 781 de 2003- han repli-cado la misma disposición, y el Con-sejo de Estado ha avalado la situación antes descrita y, en la sentencia del 26 de octubre del año 2000, estableció que el Gobierno sólo requiere proferir un decreto para proceder a la emisión de TES clase B59.

Una segunda excepción al cum-plimiento de las normas sobre límites al endeudamiento la constituye la facul-tad del Congreso – utilizada de manera reiterada- de otorgar cupos de endeu-

58 Artículo 62 del Decreto 111 de 1996: “Los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital que hubiese presentado el Gobierno con arreglo a las normas del presente estatuto no podrán ser aumentados por las comisiones constitucionales del Senado y Cámara de Representantes ni por las cámaras sin el concepto previo y favorable del Go-bierno, expresado en un mensaje suscrito por el ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 38/89, artículo 46, Ley 179/94, artículo 55, inciso 20).

59 “A la luz de los preceptos con antelación transcritos, resulta a todas luces claro que correspondía al Gobierno la atribución atinente al señalamiento de las condiciones financieras de los papeles (plazo, ley de circulación, tasa asociada, sistemas de colocación, valoración de unidades y otras características financieras por esencia mutables, en tanto su determinación obedece a las condiciones del mercado para la época de la emisión). La competencia al efecto no ofrece duda pues con base en la facultad conferida por la Ley 51 de 1.990, en la Ley de Presupuesto para la vigencia fiscal de 1999, Ley 482 de 1.998, se autorizó expresamente al Gobierno Nacional para fijar las condiciones financieras de los Títulos de Tesorería (TES) Clase “B”, señalando que su emisión solo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras (artículo 5°)” (negrillas del original). Sentencia Consejo de Estado, 26 de octubre de 2000, Radicado Interno 5900, Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero.

60 Artículo 29 de la Ley 344 de 1996: “El ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto”.

61 Artículo 5 Decreto 2126 de 1997: “Reconocimiento de sentencias y conciliaciones judiciales mediante Bonos. Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público opte por reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales en contra de la Nación y de los establecimientos públicos del orden nacional las podrán pagar mediante la emisión de bonos en condiciones de mercado siempre y cuando cuente con la aceptación del beneficiario.

“Sujeta a la posterior ratificación por parte de la Dirección General de Crédito Público y antes de la expedición de la resolución que haga el reconocimiento de deuda pública y ordene la emisión de los bonos, la entidad responsable del cumplimiento de la sentencia o conciliación judicial formulará una oferta al beneficiario del pago para que manifieste si acepta o no el pago mediante bonos por el valor total o parcial de la suma a cancelar.

“El beneficiario que desee recibir el pago mediante bonos deberá aceptar la oferta por escrito dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al envío del requerimiento, expresando en forma clara y precisa el monto máximo que acepta recibir

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En los años noventa, en la medida en que el café perdió importancia como producto de exportación del país, y la apertura económica aumentó la impor-tancia de los bienes importados en el consumo doméstico, la influencia de los cafeteros en la política económica disminuyó, lo que redujo los costos del Gobierno de incurrir en déficit.

ConclusionesLa constitución de 1991 intro-

dujo cambios fundamentales en la ins-titucionalidad fiscal colombiana. Esos cambios no se limitaron a la introduc-ción de artículos que le impusieron limitaciones al gobierno en el uso de sus rentas o que crearon nuevos gas-tos, en los que la mayoría de los estu-dios han concentrado la atención. Por el contrario, esos cambios modificaron de manera radical los costos relativos de los distintos instrumentos de polí-tica hasta el punto de crear una nueva constitución fiscal.

En lo fundamental, la mayoría de reglas introducidas por la Constitución en materia fiscal, entendida en un sen-tido amplio, podrían calificarse como reglas de corte liberal clásico62, dirigidas a imponerle límites al poder del Ejecu-tivo, que estaban ausentes en el anterior

d) La pérdida de Influencia de los Exportadores en la Política Económica

Otro factor que dio lugar a una reducción importante en el costo de acceder a recursos de crédito por el Gobierno, en particular de crédito externo, fue la pérdida de influencia del gremio cafetero en la política eco-nómica. Según Hommes (1998) ese gremio ejercía una presión fundamen-tal a favor de la disciplina fiscal, moti-vado por el interés de impedir que el Gobierno incurriera en déficit fiscales altos que condujeran, a través de un mayor endeudamiento externo, a una apreciación real de la tasa de cambio.

Los cafeteros, a través de la Federa-ción Nacional de Cafeteros, podían en su calidad de productores del principal bien de exportación del país, ejercer presión sobre el Gobierno para el control del défi-cit fiscal. A eso se sumaba la inexistencia de una asociación fuerte de consumidores, de una agrupación poderosa de importado-res o un partido político que se opusiera a esta situación (Hommes, 1998, p. 110). Su poder se manifestaba en su influen-cia en el nombramiento del ministro de Hacienda, quien detentaba hasta antes de la nueva constitución un gran poder en materia monetaria y cambiaria.

mediante bonos. Vencido el término para contestar el requerimiento sin que el beneficiario haya manifestado su voluntad de recibir bonos, se entenderá que no ha aceptado.

“PARÁGRAFO 1. Para el reconocimiento de las sentencias y conciliaciones judiciales como deuda pública y su pago mediante la emisión de los bonos, se deberán tener en cuenta los efectos de la emisión en el mercado de títulos de deuda pública de la Nación. Las condiciones financieras de los bonos serán las determinadas en la última subasta de títulos de tesorería -TES- Clase B, previa al requerimiento.

“Los bonos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita en desarrollo de lo previsto en este artículo podrán ser administrados directamente por la Nación o ésta podrá celebrar con el Banco de la República o con otras entidades nacionales o extranjeras contratos de administración fiduciaria y todos aquellos necesarios para la agencia, administración y/o servicio de los respectivos títulos, en los cuales se podrá prever que la administración de los mismos y de los cupones que representan sus rendimientos se realice a través de depósitos centralizados de valores.

“PARÁGRAFO 2. Cuando en desarrollo de lo previsto en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público opte por reconocer como deuda pública de la Nación las sentencias y conciliaciones judiciales de los establecimientos públicos del orden nacional, éstos celebrarán acuerdos de pago en los cuales se establecerán los términos y condiciones para reintegrar a la Nación las sumas reconocidas a través de los bonos previstos en este decreto”.

62 Respecto de ese tipo de reglas, ver Buchanan (1994).

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Antes de la constitución de 1991 el Gobierno tenía también bastantes pre-rrogativas con respecto al manejo del gasto: (i) el ministro de Hacienda era, en la práctica, mediante los Acuerdos de Obligaciones, quien autorizaba el presu-puesto; (ii) el Gobierno tenía la potestad para decretar gasto cuando el Congreso no estaba sesionando; (iii) la metodología de cálculo de las transferencias a las enti-dades territoriales le daba al Gobierno un margen de discrecionalidad impor-tante para determinar la asignación de gasto; (iv) el Ejecutivo podía reducir los salarios de los servidores públicos como medida de ajuste fiscal; y (v) los costos de terceros para hacer exigibles los compro-misos legales y contractuales de la admi-nistración eran elevados.

Esas capacidades se redujeron de forma drástica en el nuevo arreglo ins-titucional. En materia monetaria (i) se prohibió el uso de la Cuenta Especial de Cambios; (ii) se expidió una regla-mentación para la aprobación de cré-ditos al Gobierno por parte del emisor que redujo su acceso a los mismos a una posibilidad teórica; (iii) se estable-ció que la compra de títulos de deuda pública sólo podía realizarse mediante operaciones de mercado abierto; y (iv) los recursos por señoreaje desaparecie-ron como fuente de financiamiento del Gobierno.

En lo relacionado con los tribu-tos, en el nuevo régimen (i) se dispuso que las tarifas del impuesto de aduanas solo podrían variarse por razones de política comercial; (ii) se establecieron

régimen constitucional. La nueva cons-titución introdujo reglas que le restaron al Gobierno capacidad para afectar el valor de la moneda, decretar tributos y gasto sin la aprobación del Congreso, e incumplir con sus obligaciones63.

Hasta la expedición de la consti-tución de 1991 el Gobierno dispuso de un importante arsenal de instrumentos que le otorgaban un amplio margen de maniobra sobre la política fiscal. En materia monetaria el Gobierno con-taba con capacidad para hacer uso de la emisión como fuente regular de finan-ciamiento, disponer de ingresos prove-nientes de las operaciones de cambio de divisas y obtener ingresos importan-tes por concepto de señoreaje.

En materia tributaria el Gobierno gozaba de amplias facultades para crear y modificar de manera directa tributos de carácter permanente mediante la expe-dición de decretos dictados al amparo de estados de emergencia económica o en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso. Tales facul-tades no estaban expuestas a mayor control por parte de las Altas Cortes en la medida en que éstas privile-giaban una interpretación amplia del alcance de las facultades del Gobierno y ejercían un control puramente for-mal del procedimiento de expedición de los decretos. De otra parte, desde la reforma constitucional de 1968 el Gobierno gozó de amplias facultades para modificar en forma autónoma elementos sustanciales del impuesto de aduanas.

63 Tales reglas coinciden, incluso, con reglas introducidas en algunos estados modernos desde finales del siglo diecisiete que ayudaron a darle credibilidad al Poder Ejecutivo en materia fiscal. Así, por ejemplo, en Inglaterra, como resultado de la Revolución Gloriosa, que introdujo contrapesos al poder real, el parlamento obtuvo un rol permanente de control y aprobación de los gastos y las fuentes de financiamiento y se creó un poder judicial independiente con capacidad para hacer exigible a la corona el cumplimiento de sus acreencias. (North y Weingast. 1996, 161-5).

93


expedidas desde una óptica puramente jurídica de regulación contractual, mediante la fijación de normas para el contrato de empréstito.

Esta ausencia de reglas constitu-cionales en materia de deuda pública le ha permitido al Gobierno promover, a un costo relativo menor con respecto a temas como el de las transferencias territoriales, la expedición de leyes y decretos que relajan los controles que tiene a ese respecto. El resultado ha sido una disminución progresiva de los controles a la capacidad del Gobierno para emitir y colocar títulos de deuda pública interna que constituyen hoy su principal fuente de crédito. En la práctica, las normas sobre emisión de Títulos de Tesorería (TES) han otor-gado amplias facultades al Gobierno para realizar operaciones de crédito de manera autónoma. Así, en contravía con la posición desinteresada en la que deben estar quienes definen las reglas de orden constitucional de las que hablan tanto Rawls como Buchanan, la cons-titución fiscal en Colombia está, en lo que atañe a uno de sus temas más fun-damentales, como es el financiamiento del gasto, expuesta a la manipulación de quien se supone es el principal sujeto de las restricciones.

Los efectos de la reducción en los costos de la emisión de deuda fueron reforzados por la pérdida de influencia en la política económica de los gremios de exportadores, en parti-cular del gremio cafetero, que hasta los años ochenta ejercieron una presión determinante a favor de la disciplina fiscal con el ánimo de evitar reduccio-nes en la tasa de cambio real.

Esa combinación de reglas fisca-les de corte liberal clásico, con la ausen-cia de restricciones al endeudamiento,

requisitos de fondo más estrictos para las medidas adoptadas bajo estados de emergencia económica y se dispuso que los tributos creados o modificados bajo su amparo tenían carácter temporal; y (iii) la Corte Constitucional empezó el ejercicio de controles tanto de forma como de fondo sobre dichos decretos.

Con respecto a la capacidad de decisión del Gobierno en materia de gasto (i) el ministro de Hacienda perdió la capacidad de definir las autorizacio-nes de gasto en la medida en que la Ley 38 de 1989, que fue compilada junto con otras normas en el actual Estatuto Orgánico de Presupuesto, eliminó la figura de los Acuerdos de Obligaciones; (ii) la Corte Constitucional restringió la discrecionalidad del Gobierno para reducir salarios como mecanismo de ajuste fiscal; (iii) se aumentó la base de cálculo de las transferencias y se limitó de manera significativa la capacidad del Gobierno para afectarla; y (iv) a partir de la constitución de 1991, la acción de tutela redujo los costos de iniciar accio-nes judiciales en contra del Gobierno y generó mecanismos más coercitivos de cumplimiento de las obligaciones a cargo del Ejecutivo, incluyendo obliga-ciones de alto contenido prestacional.

En contraste con el extenso desarrollo de restricciones al poder de decisión del ejecutivo descrito arriba, la nueva constitución no introdujo límites procedimentales ni numéricos al endeudamiento del Gobierno. La Asamblea Nacional Constituyente no se ocupó de manera específica del tema y se limitó a establecer un principio de carácter general en términos de la capa-cidad de pago de la Nación y los entes territoriales. Tanto antes como después de la expedición de la constitución de 1991 las reglas en la materia fueron

94


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Anexo Series Fiscales Como Porcentaje del PIB

Máximos, Mínimos y Promedios: 1905-2005

MÁXIMO 1905-1930 1931-1945 1946-1960 1961-1975 1976-1990 1991-2005

Ingresos 6,6% 5,5% 9,0% 7,9% 8,9% 16,2%

Gastos

primarios

8,8% 5,4% 8,2% 8,3% 9,2% 17,5%

Balance

primario

1,0% 1,2% 1,9% 0,5% 1,0% 1,0%

Intereses 0,5% 0,8% 0,4% 0,6% 1,1% 4,2%

96


Gasto total 9,4% 5,6% 8,4% 8,8% 9,9% 21,1%

Balance

fiscal

0,8% 1,2% 1,7% 0,1% 0,5% -0,2%

Balance

fiscal

primario

1,0% 1,2% 1,9% 0,5% 1,0% 1,0%

Deuda total 18,1% 15,1% 8,6% 13,5% 19,1% 54,4%

Deuda

interna

10,6% 7,8% 5,7% 7,1% 7,5% 33,0%

MÍNIMO 1905-1930 1931-1945 1946-1960 1961-1975 1976-1990 1991-2005

Ingresos 2,6% 3,6% 4,0% 5,2% 6,5% 10,2%

Gastos

primarios

3,4% 3,5% 3,9% 5,6% 6,3% 9,2%

Balance

primario

-2,8% -1,3% -0,1% -1,1% -2,7% -3,4%

Intereses 0,0% 0,0% 0,2% 0,2% 0,3% 1,0%

Gasto total 3,6% 3,5% 4,2% 5,9% 6,7% 10,4%

Balance

fiscal

-3,0% -1,8% -0,5% -1,5% -3,3% -6,7%

Balance

fiscal

primario

-2,8% -1,3% -0,1% -1,1% -2,7% -3,4%

Deuda total 2,0% 7,7% 3,8% 5,8% 6,3% 12,5%

Deuda

interna

0,7% 2,6% 2,4% 3,3% 1,2% 3,5%

PROMEDIO 1905-1930 1931-1945 1946-1960 1961-1975 1976-1990 1991-2005

Ingresos 4,3% 4,4% 6,0% 6,7% 7,5% 12,8%

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Gastos

primarios

4,7% 4,3% 5,0% 7,1% 8,2% 14,1%

Balance

primario

-0,4% 0,1% 1,0% -0,3% -0,7% -1,2%

Intereses 0,3% 0,3% 0,2% 0,4% 0,7% 2,6%

Gasto total 5,0% 4,6% 5,3% 7,5% 8,9% 16,7%

Balance

fiscal

-0,7% -0,2% 0,8% -0,7% -1,4% -3,8%

Balance

fiscal

primario

-0,4% 0,1% 1,0% -0,3% -0,7% -1,2%

Deuda total 8,3% 10,7% 5,5% 11,5% 12,3% 30,2%

Deuda

interna

3,1% 5,4% 3,5% 5,5% 3,9% 15,8%

Fuente: Junguito, Rincón (2004) y Banco de la República; cálculos del autor.

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Lúcio Remuzat Rennó Jr.**


rEwarding thE corruPt?

¿PrEmiar a los corruPtos?

Reelection and scandal involvement in the Brazilian 2006 legislative Elections1*

Reelección y participación en escándalos en las elecciones brasileñas legislativas

de 2006

99

Rewarding the Corrupt? • Lúcio Remuzat Rennó Jr.

abstractCorruption was a central theme of the Brazilian 2006 elections, both at the Executive and Legislative levels. According to our data, more than 100 Federal Deputies, or 1 in 5 in the 52nd Legislature (2003-2007) were mentioned by the media in relation to some scandal. The focus of this paper is how Federal Deputies involved in corruption scandals fare during elections. Do voters punish allegedly corrupt politicians? We use a dataset of Brazilian Federal Deputies legislative and electoral performance to test how involvement in corruption is related to career choice and reelection success in the 2006 elections.

Key words: reelection, legislative careers, corruption.

resumenLa corrupción fue un tema central de las elecciones brasileñas del 2006, tanto en la rama Ejecutiva como en la Legislativa. Según nuestros datos, más de cien del los Delegados Federales, o un quinto de la quincuagésima segunda Sesión Legislativa (2003-2007), fueron relacionados por los medios con algún escándalo. Este artículo se enfoca en cómo es la suerte de los Delegados Federales involucrados en escándalos de corrupción. ¿Acaso los votantes castigan a los políticos supuestamente corruptos? Utilizamos un conjunto de datos acerca del desempeño legislativo y electoral de los Delegados Federales Brasileños para estudiar cómo el estar involucrado en corrupción se relaciona con decisiones de carrera y con el éxito en ser reelegidos.

Palabras clave: reelección, carreras legislativas, corrupción.

* The author would like to thank the Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) and the Fundação de Empreendimentos Científicos e Tecnológicos (Finatec) for financial support. He would also like to thank Carlos Pereira, David Samuels and Eduardo Leoni for data, ideas and support.

** Professor adjunto, Centro de Pesquisas e Pós-Graduação sobre as Américas, Universidade de Brasília, Brazil. [email protected].

introduction

Corruption was a central theme of the Brazilian 2006 elections, both

at the Executive and Legislative lev-els. Early in their time in office, which started in 2003, both powers were plagued by extremely serious accusa-tions of bribery, use of undisclosed funds for campaign expenditures, passive and active corruption, amongst others. An initial scandal, dubbed the Mensalao or Big Monthly Stipend, involved accusa-

tions of the distribution of undisclosed funds, left over from campaign contri-butions to Deputies in exchange for support of Executive Branch’ legislative proposals. Another major scandal soon emerged, known as Sanguessugas or Bloodsuckers’ Scandal, which involved a scheme that allocated Deputy’s indi-vidual budgetary amendments for the purchase of overpriced ambulances in exchange for bribes. In exchange for the transfer of budgetary funds to pur-chase ambulances from specific firms,

100


whether voters punish allegedly corrupt politicians or not. According to Przewor-ski et al. (2000), accountability refers to the voters’ ability to penalize representa-tives for wrongdoing during their time in office. Involvement in corrupt behavior is certainly an indication of potential oppor-tunistic tendencies and if voters do hold their representatives accountable, then they should punish representatives involved in corruption. Even if the corruption allega-tions are not proven, the attention caused by the supposedly corrupt actions should have a strong negative effect in electoral success. Was this the case in the Brazilian 2006 Legislative Elections?

Brazil’s 2006 elections provide an excellent opportunity to study the impact of corruption in legislative elections given the widespread occur-rence of scandals in the 52nd Legislature. However, the relationship between corruption and elections is not exclu-sively Brazilian. Corruption scandals are also rampant in many other coun-tries (Pérez-Liñán 2004). Therefore, the empirical analysis of the Brazilian case can provide lessons that could be applied elsewhere.

In the following sections we will advance a theoretical model regarding how involvement in corruption scandals can influence electoral success and the campaign strategies of Federal Deputies. Scandal involvement is certainly a fac-tor that decisively influences the elec-toral chances of incumbent Deputies. It does so directly in elections, by reduc-ing the likelihood of victory. But, it also impacts elections indirectly, by affecting

deputies received a percentage of the total value as a kickback.

According to our data, 115 Dep-uties, one in five of the 52nd Legisla-ture, had their names mentioned in the media in connection with some scan-dal.1 The focus of this paper is, therefore, to investigate how politicians who had their names mentioned by the media in relation to corruption scandals fare in the 2006 elections.

In fact, thirty-three Federal Deputies were judged by their peers in the Ethics Committee of the Chamber of Deputies. Fifteen were found guilty, forcing the floor to vote on their expul-sion. However, the Chamber punished very few of those involved. All in all, eight Deputies were removed from office during the period of 2003 to 2007, for various reasons. Only three of those removals were directly related to the Mensalao Scandal. Another eight resigned before the investigation pro-cess ended to avoid sanctions and to protect their eligibility for the 2006 elections.

Those who resigned insisted that voters would make the real judgment. From this perspective, voters are the only legitimate judges of political action. This brings a key aspect of democratic gover-nance, and political science research, to the forefront: what are the determinant factors for reelection and how do incum-bents mold their electoral strategies to win elections? Do voters punish incom-petent and dishonest politicians?

This research note attempts to address these questions, specifically

1 Research assistants conducted an extensive survey of the online archives of the Folha de Sao Paulo newspaper and the Veja magazine, two of the most important media outlets covering Brazilian politics. I would like to thank Heloisa Bessa, Vitor Santana, Rodrigo Molina and Felipe Assis for their assistance.

101


importance, at the expense of others. Shortcuts or long-term attachments can solve problems of ambiguity.

Still, scandal involvement can cast a shadow on a Deputy’s reputa-tion, and hurt the long-term loyalties held with voters. Deputies involved in scandals, then, may tailor their cam-paign strategy and rhetoric as well as their performance in Congress accord-ingly. They try to highlight his/her achievements and minimize criticism. Federal Deputies involved in scandals may have to work harder to regain vot-ers’ confidence. In Brazil, this translates into two main strategies: involvement in pork barrel politics and increase in campaign spending.

In order to understand repre-sentative-voters relationship, especially from the representative’s viewpoint, it is fundamental to investigate the deter-mining factors for electoral success. The question then is what are the factors that influence electoral success of Fed-eral Deputies in Brazil?

This is a question that has received attention from many scholars in comparative politics (Ames 1995a, 1995b, 2001; Samuels 2000, 2001, 2002, 2003; Pereira and Renno 2003, Botero and Renno 2005). Furthermore, there is a growing consensus that campaign finance and pork barrel politics are important elements of Latin Ameri-can elections (Samuels 2002, Gay 1994, Auyero 2002). Experts also concur that competition in the home district needs to be taken into account (Samuels 2002). On the other hand, performance in the Chamber and stances on national issues, like presenting legislative proj-ects or being a rapporteur in commit-tees or voting in favor of the President’s specific proposals present mixed results

incumbents’ campaign strategies. Federal Deputies involved in scandals will spend more money in their campaigns and will promote more budgetary amend-ments. There is no guarantee that such strategies will result in electoral victory, but those who engage in them increase their likelihood of reelection, in spite of being involved in scandals.

Following the theoretical dis-cussion, in which we empirically derive verifiable hypotheses, we test these hypotheses using our unique dataset. In the last section we offer a summary of the findings and discuss their implications.

1. voters and Politicians: the electoral Calculus

Our model is based on the idea that voters use distinct criteria to evalu-ate their representatives (Stokes 2001). Such criteria, at times, may be contra-dictory, leading to ambiguity and trade-offs. For instance, voters may evaluate their representatives based on an inter-temporal approach, in which the future weights more heavily in the vote deci-sion than the past. Or, a voter can be purely retrospective and punish or reward incumbents according to their performance in office.

Additionally, voters do not come to elections with a blank slate. There are pre-existing loyalties to specific candi-dates that influence vote choice. Hence, voters may consider the distinct actions of Federal Deputies differently based on their prior loyalties to the Deputies and their expectations of future returns by continuing to support the , even if the is involved in scandals. That is to say that voters use shortcuts in their decision making process, where certain attributes of a candidate are given more

102


democracies party membership levels may be lower, long-term loyalties may be due to a plethora of other factors, such as prior distribution of pork barrel projects or personal favors, expectations of continuation of such favoritism in the future, family or friendship ties with the representative, loyalty to members of the local network that supports the representative, or even ideology.

On the other hand, involvement in corruption scandals may cause vot-ers to become ambivalent regarding long-term loyalties. Voters placed in this situation are no longer in the comfort-able position of relying exclusively in one factor to make a voting decision. There is a trade-off between long-term commitments and the new informa-tion brought to scene by the corrup-tion scandal. The question is, then, how do voters react?

Our argument is that the actions of Deputies, both in the past as well as the present, will have a clear effect in their electoral chances and in increasing their imperviousness to scandal. Hence, to understand the connection between voter and representatives involved in corruption scandals, we have to inves-tigate the actions of the representative regarding factors that may strengthen the long-term loyalties of voters.

In other words, incumbents who are successful in highlighting their constituents long-term commitments and expectations of continued future rewards, will aid voters in solving their electoral dilemma.

Furthermore, there are two con-ditioning factors that must be taken

and are weaker predictors of electoral success (Pereira and Renno 2003).2

In other words, issues benefit-ting the voters at the local level are very significant in explaining electoral success. Such findings have been used to argue that voters hold their repre-sentatives accountable, but only for issues concerning their specific locali-ties. Hence, we argue that politicians are held accountable for their actions, but only at the local level (Pereira and Renno 2003).

What happens when another element is introduced into the equa-tion, such as involvement in corruption scandals? Does a Deputy’s performance at the local level protect him against corruption accusations?

There are few studies that focus on how politicians involved in corrup-tion scandals react while attempting to survive politically. The transparency of the political system and voters’ atten-tiveness are central factors of the politi-cal impact of corruption.

2. accountability, information and ambiguity

Even when voters are aware of accusations of the representatives’ involvement in scandals, which is not always the case, prior loyalties between voter and representative may protect the Federal Deputy from being punished. In voting behavior literature, such loy-alties are referred to as long term fac-tors influencing voter’s choice. In more consolidated political systems, party membership is the most studied long-term factor. Even though in young

2 For a competing view, see Figueiredo and Limongi 1999.

103


spread belief among representatives that voters would be as lenient as their peers were in passing judgment. However, of these, 61% were reelected, a downturn from the recent pattern.

Of the 115 Federal Depu-ties involved in scandals, 71 ran for reelection and 36 retired. Therefore, 62% of those involved with scandals attempted reelection and 30 were successful, 42% of those who ran. The success rate for incumbents who had their name mentioned by the media in relation to some scandal was much lower than the average for the entire population. It was even lower when compared to Deputies who were not involved in scandals.

Of those who were not involved in scandals, 385, or 75% ran for reelec-tion. 65% of them were reelected. The comparison between these simple descriptive statistics delivers a very clear and powerful message: Corrupt politicians were punished.

What caused such variation? Why were some allegedly corrupt poli-ticians rewarded and others punished?

Below we test our initial six hypotheses about the impact of involvement in corruption on electoral success. First, we test if involvement in corruption influences the decision to for reelection or not. Second, we focus on the federal deputies’ elec-toral success. Finally, we contrast the electoral strategies of only the politi-cians involved in scandals. This last test allows us to verify if the significance, direction and magnitude of the coeffi-cients vary between the distinct groups analyzed, which is a form of testing for causal heterogeneity.

Table 1 below includes the fol-lowing variables that engage the key

into account, which could explain the electoral success of corrupt politicians. First, the levels of competition at the local level must be taken into account. Where there is more competition, there is more information available and increased campaign awareness. Hence, competition could bring to the fore-ground short-term campaign factors such as involvement in corruption.

So, the main hypotheses are:1) Pork Barrel politics should encour-

age running for reelection and positively influence the chances for reelection success, especially for politicians involved in scandals.

2) Campaign finance should encour-age running for reelection and positively influence the chances for reelection success, especially for politicians involved in scandals.

3) Politicians involved in scandals will not be deterred from running for reelection. They believe that voters are not paying attention or that they will be able to justify their actions.

4) Politicians involved in scandals will be more likely to be punished in elections than those who aren’t.

3. Data and analysisThe data was collected through

archival research focusing on the allo-cation of individual budgetary amend-ments (pork barrel politics), performance inside Congress, campaign expendi-tures, electoral competition and scandal traits. The data was obtained mostly in the Chamber of Deputies, The Supe-rior Electoral Court and media outlets such as Veja magazine and Folha de Sao Paulo newspaper.

In 2006, a record-breaking num-ber of 73% of the Federal Deputies ran for reelection. Clearly, there was a wide-

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in the governing coalition. Includes members of the PT, PMDB, PSB, PC DO B, PTB, PP AND PL. This is our final control variable and captures any impact of proximity to the central gov-ernment in electoral success.

Results confirm some hypotheses and reject others. Our first hypothesis is only partially confirmed. Distributing budgetary amendments only influences the choice to run for reelection, hence influencing career choice. It does not seem to have an electoral impact. The second hypothesis is confirmed: Cam-paign expenditures have a statistically significant impact on the electoral suc-cess of Federal Deputies.

Hypothesis three, on the other hand, is completely disproven. Incum-bents involved in scandals are deterred from running for reelection. On its turn, hypotheses four is completely accepted, scandal involvement has a strong negative impact in electoral suc-cess. These results clearly indicate that politicians associated with corruption scandals are punished in elections. Vot-ers do seem to be paying attention. But not just that, deputies are aware that their electoral chances are lower when they are involved in scandals and simply do not run.

When we contrast only deputies involved in scandals, the single variable that explains their electoral success is campaign finance. Therefore, the cost of winning reelection is higher for those who are involved in scandals.

It is interesting to mention that running for reelection amongst those involved in scandals is also increased by the fact of the deputy being a member of a party in the governing coalition. Deputies from such parties feel more inclined to run.

hypotheses of this study and provides some controls:

Scandal – Dummy variable indicating Federal Deputies involved in scandals. It tests hypotheses three and four.

Budgetary Amendments – Incum-bents’ four-year mean of the percent-age of annual budgetary amendments promoted. This variable is centered on the state’s mean. It tests hypoth-esis one.

Campaign Expenditures – Incum-bents’ deviation from the multi-nomi-nal district mean value of expenditures in reais. This variable was centered on the state’s mean.

Vote 2002 – Total votes the incumbent received in the previous election. This variable was centered on the state’s mean. It tests hypothesis two.

Number of Candidates by Seat – Variable indicating the number of candidates that competed for the seat in each electoral district. Used here as a proxy for electoral competition, an important control variable.

Legislative Performance – Count of all activities undertaken by the Federal Congressman in Congress during their tenure, including number of projects. This variable is a control for perfor-mance in Congress.

Main Officeholder – Dummy vari-able indicating whether the Federal Deputy was elected as titular in 2002 or suplente in 2002. This variable is a con-trol for the status of the Deputy inside Congress. Titulares rank higher on post-election party lists, which indicate that they are politicians with stronger politi-cal muscle.

Member of Governing Coalition – Dummy variable indicating if the incumbent is from one of the parties

105


Run for

Reelection

Reelection

Success

Run for

Reelection/

Scandal

Reelection

Success/

Scandal

Scandal involvement -0,16 -0,22

(0,05)*** (0,07)***

Number of Candidates

by Seat

-0,21 0,65 -0,03 -1,02

(0,36) (0,76) (1,36) (2,05)

Budgetary Amend-

ments

0,57 -0,09 0,28 0,30

(0,18)*** (0,21) (0,44) (0,58)

Vote in 2002 -0.00 0.00 -0.00 0.00

(0,00)* (0,00)*** (0,00)* (0,00)

Campaign Finance 0,00 0,00

(0,00)*** (0,00)***

Legislative Perfor-

mance

0,00 0,00 0,00 -0,00

(0,00) (0,00) (0,00) (0,00)

Main Officeholder 0,11 0,16 0,01 -0,14

(0,05)** (0,08)** (0,16) (0,26)

Member of a Govern-

ing Coalition Party

0,04 -0,04 0,20 -0,11

(0,04) (0,05) (0,09)** (0,14)

Observations 627 454 114 70

Table 1: Probit Regression reporting Marginal Effects for career choice and reelection success in the 2006 Brazilian Legislative Elections.

Robust standard errors in parentheses * significant at 10%; ** significant at 5%; *** significant at 1%

ConclusionEven though many allegedly

corrupt politicians ran for reelec-tion, imagining that voters were not paying attention, only a minority of them were successful in the campaign. In addition, politicians who were not

involved in scandals were much more likely to win reelection. This is a sign that voters are not completely aloof of what politicians do and punish the ones who engage in corruption.

Still, campaign expenditure is an important shield for incumbents

106


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108


Luis Bernardo Mejía Guinand**


Evaluación dEl Programa ProyEctos dEPartamEntalEs

Evaluation of thE dEPartamEntal and

distriction

y Distritales de atención integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección social*

Proyects for the integral Care for Disabled individuals of the Ministry for social

Protection Program

109

Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social • Luis Bernardo Mejía Guinand

resumenEste artículo tiene como objetivo presentar los principales resultados de la evaluación de procesos del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de la Protección Social. La evaluación consistió en la valoración sistemática de la operación, los resultados y los productos del programa. La evaluación indica que el incremento del gasto público en la materia no ha estado acompañado de un progreso en los principales indicadores sociales, ni del mejoramiento en la calidad de vida de la población objetivo. De forma adicional, preocupa el hecho de que la información sobre los recursos transferidos sea insuficiente, poco pertinente, de periodicidad irregular y con pocos incentivos para su producción y uso.

Palabras clave: evaluación de procesos, discapacidad, proyectos de inversión, gasto social.

abstractThis paper presents the conclusions of an evaluation process conducted on the Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de la Protección Social Program. The evaluation centered on the operational features, results and products resulting from the Program. The evaluation’s findings suggest that the increment in public expenditure on the disabled population has not been accompanied by an improvement of the key social and quality of life indicators of the target population. Additionally, the evaluation sees, with concern, the fact that the information on the resources transferred is insufficient, unreliable and irregular. Also, there are no incentives to produce or use said information.

Key words: process evaluation, disability, investment projects, social expenditure.

* Este documento se elaboró en el marco del contrato de consultoria número 2071133 firmado entre la Universidad de los Andes y FONADE. La evaluación contó con la valiosa colaboración de Viviana Quintero y Andrea Dávila, quienes participaron activamente en la recolección de la información y en la construcción de las bases de datos que soportan la investigación.

** Profesor asistente, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia. [email protected].

introducción

Con el objetivo de desa-rrollar mecanismos para prevenir la discapacidad

y mejorar los servicios de rehabilitación funcional para las personas en dicha situación, el Ministerio de la Protec-ción Social (MPS) puso en marcha el programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Per-sonas con Discapacidad.

Este programa cumple una doble intención. Por un lado, busca mejorar el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación integral de las personas en situación de discapacidad. En espe-cial, de los individuos en circunstancias de vulnerabilidad y extrema pobreza. Por otro lado, pretende apoyar la des-centralización de la política pública que beneficia a dicha población, a través de

110


Así, la valoración general del programa indica que el incremento del gasto público en la materia no ha estado acompañado de un progreso en los principales indicadores socia-les, ni del mejoramiento en la calidad de vida de la población objetivo. De forma adicional, preocupa el hecho de que la información sobre los recursos transferidos sea insuficiente, poco per-tinente, de periodicidad irregular y con pocos incentivos para su producción y uso. Por lo tanto, las decisiones de pro-longar, modificar y asignar recursos al programa se han tomado con descono-cimiento del impacto y la calidad del gasto transferido.

El documento esta dividido en seis secciones, incluida esta introduc-ción. La sección uno describe el pro-grama evaluado. La parte dos presenta la metodología de evaluación y los méto-dos de recolección de información utilizados. La sección tres presenta los datos del programa. La cuarta sección discute los resultados de la evaluación. La última parte concluye.

1. la naturaleza del programaEl programa Proyectos Depar-

tamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad es una iniciativa del MPS de transfe-rencias de recursos dirigida a las secre-tarías departamentales y distritales de salud. La tabla 1 resume la coherencia estratégica sectorial a la que pertenece el programa.

Estas transferencias constituyen un apoyo monetario que tiene como propósito desarrollar, en el nivel terri-torial, planes de acción de atención integral a la discapacidad. El fin de la transferencia es el mejoramiento de los servicios de promoción de entornos

la transferencia de recursos de la Nación a las entidades territoriales responsables. Ambos propósitos se enmarcan en el esquema de asistencia social dentro del sistema de protección social.

De acuerdo con Núñez y Espi-nosa (2005), “la asistencia social es un mecanismo redistributivo que asiste a los hogares cuyas dotaciones iniciales, sea de capital humano, físico o social, son en extremo bajas y no les permiten acceder exitosamente a los mercados (sean éstos el laboral, el financiero, etc.). Así, la asistencia social es una inversión pública destinada a los más pobres y vulnerables de la sociedad, que busca garantizar un nivel adecuado de con-sumo de bienes y servicios”.

En este contexto, el MPS, a tra-vés de la Dirección General de Promo-ción Social (DGPS), transfiere recursos a 32 departamentos y 4 distritos. Esto con el objeto de apoyar el desarrollo de planes de acción territoriales de aten-ción integral a la población con disca-pacidad perteneciente a los niveles 1 y 2 del Sisben.

El presente documento discute los principales hallazgos de la evalua-ción ejecutiva del programa realizada en el marco de la agenda de Evalua-ciones Estratégicas de la Dirección de Evaluación de Política Pública del Departamento Nacional de Planeación. Es importante señalar que los resulta-dos aquí presentados no son el pro-ducto de una evaluación de impacto y, por lo tanto, no se pretende establecer relaciones de causalidad entre la inter-vención del programa y los cambios en las condiciones de los beneficiarios. Sin embargo, los datos obtenidos no sólo permiten evaluar el desempeño del programa, sino hacer algunas inferen-cias sobre los efectos del mismo.

111


Coherencia estratégica sectorial de la política

Objetivo sectorial Objetivo institucional Objetivo específico

de la dependencia

Proyecto de

inversión

Plan Nacional de

Desarrollo

Ministerio de la

Protección Social

Dirección General de

Promoción Social

Macroproyecto:

implantación de

proyectos especiales

para población en

condiciones especiales

(salud mental,

discapacitados y

desplazados

Fortalecer las

entidades e

instituciones

del sector de la

Protección Social,

propendiendo una

gestión pública

moderna, democrática

y transparente y

aplicar mecanismos

de inspección,

vigilancia y control

para su adecuado

funcionamiento

Incrementar los

niveles de eficiencia

y eficacia de los

procesos de gestión

hacia la calidad a

través del seguimiento

y evaluación de las

políticas, planes,

programas y

proyectos

Establecer y

coordinar planes,

programas, proyectos,

estrategias y

lineamientos técnicos

que contribuyan

al mejoramiento

y acceso de la

población vulnerable

a los servicios de

promoción social

Desarrollar

mecanismos

y estrategias

para prevenir la

discapacidad y mejorar

los servicios de

rehabilitación funcional

para las personas con

discapacidades físicas,

mentales o sensoriales

Apoyar la

descentralización

de la política pública

para la población

con discapacidad

que genere planes,

programas y proyectos

territoriales que tengan

como objetivos la

rehabilitación integral

y la equiparación de

oportunidades

Tabla 1. Coherencia estratégica sectorial de la política

Fuente: consultoría Evaluación del programa Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad del Ministerio de Protección Social.

protectores y prevención de discapaci-dades, rehabilitación y equiparación de oportunidades para la población con discapacidad de los niveles 1 y 2 del SISBEN en el nivel local.

Para cumplir con este propósito el MPS, a través de la DGPS, selecciona los departamentos y distritos suscepti-bles de acceder a los recursos. Para esto, divide las entidades territoriales en dos

112


d. Fortalecimiento de Centros y Uni-dades de Rehabilitación.

e. Fortalecimiento de los Comités Téc-nicos Territoriales de Discapacidad.

f. Implementación de proyectos productivos.

Por lo tanto, los lineamientos técnicos establecen las responsabilida-des que les competen al MPS y a los departamentos. El primero se responsa-biliza del direccionamiento de política y la financiación del gasto. Los segun-dos asumen la responsabilidad sobre la ejecución física del gasto a través de una serie de acciones determinadas en dichos lineamientos. Estas acciones deben ser definidas en lo local en coor-dinación con todas las instancias (públi-cas, privadas y comunitarias) que tienen injerencia en la implementación de la política pública de discapacidad. En este contexto, el programa estableció como mecanismo de coordinación y articula-ción los Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad. Estos comités tie-nen la responsabilidad de servir como mecanismo formal de participación de los beneficiarios del programa.

Los departamentos focalizan la población vulnerable a través del SIS-BEN y exigen como requisito para la prestación de la asistencia: (i) solicitud formal de prestación del servicio, (ii) cer-tificados de afiliación al Régimen Subsi-

grupos que reciben dicha transferencia de manera escalonada cada dos años. El monto de recursos a asignar se define con base en un criterio que tiene en consideración: (i) necesidades bási-cas insatisfechas del departamento, (ii) número de personas con discapacidad en el departamento, teniendo como base el total de la población, según las proyecciones del DANE y el estima-tivo establecido por la Organización Mundial de la Salud, OMS, del 10% de la población total y (iii) el número de personas afiliadas al régimen subsidiado de salud en el departamento.

El MPS condiciona la transferen-cia de recursos a la presentación de un proyecto de inversión, por parte de la entidad territorial a la DGPS. Estos pro-yectos deben estar enmarcados, por exi-gencia del MPS, en el desarrollo, como mínimo, de una de las actividades defi-nidas como financiables en los Linea-mientos Técnicos para la Elaboración y Ejecución de Proyectos Departamen-tales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Dichas actividades giran alrededor de lo siguiente: a, Registro y caracterización de la

población con discapacidad.b. Metodologías y Estrategias de Reha-

bilitación Basada en Comunidad1.c. Fortalecimiento de los Bancos de

Ayudas Técnicas2.

1 De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, la rehabilitación basada en la comunidad (RBC) es una estrategia de desarrollo comunitario para la rehabilitación, la igualdad de oportunidades y la integración social de todas las personas con discapacidad. Dicha estrategia promueve la colaboración entre los dirigentes comunitarios, las personas con disca-pacidad, sus familias y otros ciudadanos involucrados, para ofrecer igualdad de oportunidades a todas las personas con discapacidad en la comunidad.

2 Según el MPS y la Consejería Presidencial de Programas Especiales, “son aquellos elementos necesarios para tratar una discapacidad con el fin de lograr su recuperación o rehabilitación, o para impedir su progresión o derivación en otra discapacidad. También se consideran ayudas técnicas las que permiten compensar una o más limitaciones funcionales motrices, sensoriales o cognitivas de la persona con discapacidad, con el propósito de permitirle salvar las barreras de comunicación, movilidad, entre otros, favoreciendo la autonomía e impulsando su plena integración social. Por ayudas técnicas se entiende, además, todos aquellos aparatos o equipos de diferente grado de complejidad utilizables por o para personas con discapacidad, de forma que le sirvan para obtener un mayor grado de independencia y que les proporcione una mejora de la calidad de vida”. Ministerio de la Protección Social. 2002. Lineamientos para la creación y fortalecimiento de bancos de ayudas técnicas. Bogotá: MPS.

113


estandarizada y relativamente rígida, a través de la cual el evaluador realiza un análisis detallado del programa alre-dedor de siete partes: diseño, manejo operativo, estructura organizacional, manejo financiero, seguimiento y eva-luación, eficacia y eficiencia del pro-grama. Para cada uno de los aspectos señalados, la herramienta provee una bateria de preguntas de evaluación que son respondidas con base en la infor-mación recolectada. La herramienta requiere que el evaluador elabore una propuesta de ajuste para solucionar eventuales fallas del programa en cada uno de los aspectos valorados.

El objetivo de la metodología consiste en articular la operatividad del programa en cuatro niveles: fin (u obje-tivo general), propósitos (u objetivos específicos), componentes y actividades. La lógica de la evaluación se centra en determinar cómo operan las relaciones de causa-efecto entre los cuatro niveles de desempeño mencionados.

La información requerida se recolectó a partir de fuentes primarias y secundarias. Para el primer caso se rea-lizaron cinco entrevistas semiestructu-radas4 a funcionarios de la DGPS-MPS. De igual forma, se realizaron dos entre-vistas adicionales en otras dependencias del MPS: la Dirección de Planeación y la Oficina de Presupuesto, respectivamente. Todas las entrevistas fueron transcritas y las respuestas codificadas5.

diado de Salud o carné del SISBEN de los beneficiarios, (iii) historia clínica y (iv) fotocopia del documento de identi-dad de los beneficiarios y fotografía.

2. metodología de la evaluaciónLa evaluación consistió en la

valoración sistemática de la operación, los resultados y los productos del pro-grama. En otras palabras, este diseño de evaluación buscó calificar el proceso de producción de los servicios por parte de la organización. La literatura especializada denomina lo anterior como evaluación de procesos. Por lo tanto, la evaluación no tuvo por finali-dad establecer relaciones de causalidad entre el desempeño de las interven-ciones y los cambios en condiciones y comportamientos generados en los beneficiarios y en las comunidades receptoras del programa.

La evaluación utilizó como ins-trumento principal de valoración la herramienta Evaluación Ejecutiva (E2) diseñada por el DNP. Dicha metodo-logía se inspira en las experiencias de la “Evaluación de Programas Guber-namentales” (EPG) de la Dirección de Presupuesto del Gobierno de Chile y del “Program Assessment Rating Tool Review” (PART) del Office of Mana-gement and Budget del gobierno de Estados Unidos3.

La Evaluación Ejecutiva (E2) se caracteriza por ser una herramienta

3 Departamento Nacional de Planeación, Terminos de Referencia Evaluación Ejecutiva (E2) de los Proyectos Departamentales, Distri-tales y Municipales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Bogotá, Dirección de Evaluación, 2007.

4 La entrevista semiestructurada es un método sistemático de recolección de información que consiste en definir una lista de tópicos que requieren ser cubiertos. La entrevista es guiada, a través de preguntas abiertas, de acuerdo con dichos temas. El entrevistador profundiza en los asuntos que desea resaltar.

5 Codificación es el proceso mediante el cual los datos en bruto son estandarizados con el fin de ser analizados. La evalua-ción utilizó las siguientes categorías de análisis: (i) Objetivos del programa; (ii) Componentes del programa; (iii) Activida-des del programa; (iv) Insumos del programa; (v) Procesos del programa; (vi) Mecanismos de priorización del programa; (vii) Estructura organizacional del programa; (viii) Mecanismos de coordinación del programa; (ix) Presupuesto del programa; (x) Beneficiarios del programa y (xi) Resultados del programa.

114


medio de $2.400 millones por año, con una variación media del 24% y un nivel de ejecución presupuestal del 97,32%.

Los recursos transferidos pro-vienen del Presupuesto General de la Nación a través del proyecto de inver-sión del MPS Implantación de Pro-yectos para Población en Condiciones Especiales (salud mental, discapacitados y desplazados), componente Disca-pacidad. La transferencia benefició 32 departamentos y 4 distritos con una regularidad alternada de cada dos años (ver la tabla 2).

De forma adicional, y de acuerdo con la información contenida en los archivos del DGPS-MPS, las entidades territoriales aportaron, a manera de cofinanciación, $2.869.689.335. Esto significa que en total se invirtieron $15.092.140.735 durante el período evaluado.

Como se mencionó, la única condición que establece el MPS para transferir los recursos a las entidades territoriales es la presentación de un proyecto de inversión. Estos proyectos deben contener el desarrollo de alguna de las actividades específicas determi-nadas anualmente en los lineamientos técnicos del programa. En los archivos de la DGPS-MPS sólo existen 54 pro-yectos de los aproximadamente 72 que deberían hallarse para el período 2002-2006. De éstos, sólo el 32,6% posee información evaluativa (informes de seguimiento y evaluación).

A partir de los proyectos exis-tentes se puede establecer que los departamentos priorizan la inversión del recurso transferido (ver la tabla 3) en: (i) ayudas técnicas (38,39%), (ii) la estrategia RBC (30,36%) y (iii) registro y caracterización (15,18%). Actividades como apoyo al empleo y productividad

Para el segundo caso se cons-truyó una base de datos con la infor-mación archivada sobre los proyectos territoriales de atención integral a las personas con discapacidad y las resolu-ciones de transferencias de recursos. Así mismo, se revisaron los récords y docu-mentos oficiales del programa. Entre otros, los Lineamientos Técnicos para la Elaboración y Ejecución de Proyec-tos Departamentales de Atención Inte-gral de Personas con Discapacidad y el proyecto de inversión Implantación de Proyectos para Población en Condicio-nes Especiales (salud mental, discapaci-tados y desplazados).

Por último, y con el objetivo de complementar la información recolec-tada en el MPS, se realizó un trabajo de campo en las siguientes capitales depar-tamentales y municipios: Pereira (Risa-ralda), Armenia (Quindío), Santa Marta (Magdalena), San José del Guaviare (Gua-viare), Fundación (Magdalena) y Filandia (Quindío). La información se recopiló mediante: (i) 25 entrevistas semiestructu-radas a los funcionarios de las secretarías de salud y miembros de asociaciones/fundaciones de personas con discapaci-dad, (ii) 6 grupos focales con personas en situación de discapacidad y sus familias y (iii) 65 encuestas a ciudadanos perte-necientes a las redes sociales de apoyo a la discapacidad de los departamentos y municipios mencionados.

3. Datos del programa La unidad ejecutora del pro-

grama es el Grupo de Discapacidad de la DGPS, dependencia subordinada al Viceministerio de Salud y Bienestar del MPS. Durante el período 2002-2006 la unidad ejecutora transfirió a los depar-tamentos y distritos, por resolución del MPS, $12.222 millones. Esto es un pro-

115


Año ResoluciónDepartamentos y distritos

especiales beneficiarios

Monto asignado

(en pesos)

Porcentaje de

variación anual

2002 1253 1.332.451.400 -

2003 2529

Antioquia, Boyacá, Bolívar,

Caquetá, Caldas, Cauca, Cesar,

Cundinamarca, Guajira, Huila,

Meta, Nariño, Norte de Santander,

Quindío, Risaralda, Sucre, Tolima

2.500.000.000 87,6%

2004 1834

Amazonas, Arauca, Atlántico,

Casanare, Chocó, Córdoba, Guai-

nía, Magdalena, Putumayo, San

Andrés, Santander, Valle, Vaupés,

Vichada. Bogotá

2.650.000.000 6,0%

2005 746

Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas,

Casanare, Cauca, Cesar, Córdoba,

Cundinamarca, Huila, Guajira,

Nariño, Sucre, Tolima, Valle.

Barranquilla, Cartagena, Cali

2.800.000.000 5,7%

2006 1452

Amazonas, Antioquia, Arauca,

Caquetá, Chocó, Guainía, Gua-

viare, Magdalena, Meta, Norte de

Santander, Putumayo, Quindío,

Risaralda, San Andrés, Santander,

Vaupés, Vichada. Bogotá

2.940.000.000 5,0%

Total transferido 12.222.451.400

Tabla 2. Transferencia de recursos a departamentos y distritos especiales


(2,68%) y estrategia de rehabilitación institucional (3,57%) no parecen ser prioritarias para los departamentos. El nivel de ejecución de los recursos trans-feridos, asociados a dichas actividades, es del 65,6%.

En el nivel territorial, durante el período evaluado se beneficiaron del programa 37.808 personas a través

de 80 proyectos locales. De éstos, el 26,3% se concentró en ayudas técnicas, el 21,3% consistió en metodologías y estrategias de rehabilitación basada en comunidad y el 12,5% financió la aten-ción de personas en Centros y Unidades de Rehabilitación. La tabla 4 discrimina los beneficiarios del programa por año y por atención recibida.

116


Lineamientos

técnicos2002 2003 2004 2005 2006

Total

general

Registro y

caracterización7,69% 0,00% 13,33% 7,89% 27,50% 15,18%

RBC 15,38% 50,00% 33,33% 34,21% 27,50% 30,36%

Ayudas técnicas 76,92% 50,00% 33,33% 39,47% 25,00% 38,39%

Estrategia de

rehabilitación

institucional

0,00% 0,00% 6,67% 2,63% 5,00% 3,57%

Fortalecimiento de

comités técnicos

territoriales

0,00% 0,00% 0,00% 13,16% 12,50% 8,93%

Apoyo al empleo y la

productividad0,00% 0,00% 6,67% 2,63% 2,50% 2,68%

No tiene 0,00% 0,00% 6,67% 0,00% 0,00% 0,89%

Total general 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Tabla 3. Priorización de la inversión de la transferencia en el nivel territorial

Tabla 4. Beneficiarios por servicios, según lineamientos técnicos


Tipo de servicio

Benficiarios por año Proyectos financiados

2003 2004 2005 2006

Total

de

beneficiarios

Número

de

proyectos

%

Proyectos

por

servicio

Atención a personas

en situación de disca-

pacidad de los estra-

tos 1 y 2 del SISBEN

en Centros y Unida-

des de Rehabilitación

95 554 141 790 10 12,50%

Ayudas técnicas

entregadas a per-

sonas en situación

de discapacidad de

los estratos 1 y 2 del

SISBEN

212 370 318 604 1.504 21 26,25%

Continúa pág 117.

117


Capacitación a ciu-

dadanos sobre las

acciones integrado-

ras para la atención

de la persona con

discapacidad

988 988 4 5,00%

Capacitación a

ciudadanos sobre

metodologías de

conformación de

redes sociales de

apoyo a la discapa-

cidad

29.758 3 3,75%

Capacitación en

metodologías y

estrategias de reha-

bilitación basada

en comunidad a las

familias de las per-

sonas en situación

de discapacidad de

los estratos 1 y 2 del

SISBEN

195 900 4.588 17 21,25%

Capacitación en

metodologías y

estrategias de reha-

bilitación basada en

comunidad a líderes

comunitarios

2 2,50%

Centros y Unidades

de Rehabilitación

dotados con ele-

mentos y equipos de

rehabilitación

40 30 70 7 8,75%

Empleo, a través de

la generación de pro-

yectos productivos,

de personas en situa-

ción de discapacidad

de los estratos 1 y 2

del SISBEN

2 2,50%

Continúa pág 118.

Continuación.

118


Registro y carac-

terización de la

población con disca-

pacidad

110 110 12 15,00%

Rehabilitación fun-

cional a personas en

situación de discapa-

cidad de los estratos

1 y 2 del SISBEN2

2 2,5%

TOTAL

DE BENEFICIARIOS

Y PROYECTOS

542 37.808 80 100,00%


4. resultados de la evaluación La evaluación del programa con-

cluyó que los marcos institucional, ope-rativo y organizacional adoptados por el programa poco contribuyen a hacer eficiente la transferencia a la población en situación de discapacidad.

a) Diseño institucionalLo que se denomina como pro-

grama6 es en realidad un componente del proyecto de inversión del MPS: Implantación de Proyectos para Pobla-ción en Condiciones Especiales. Los otros componentes del proyecto son Desplazados y Salud Mental. Este hecho hace que no exista un grupo organizado y variado de actividades dirigidas hacia el logro de objetivos específicos. De hecho, este componente del proyecto no tiene una noción sobre los objetivos

a alcanzar, ni cuenta con metas especí-ficas, consistentes, cuantitativas y verifi-cables mediante indicadores.

En este contexto, lo que el com-ponente del proyecto provee es un monto que posibilita al MPS efectuar distribuciones anuales de su presupuesto de gastos de inversión7. El proyecto se entiende como ejecutado cuando desarrolla el objeto de la apropiación para la cual fue programado en la res-pectiva vigencia fiscal. En este caso, la transferencia de recursos del MPS a los gobiernos departamentales. Este hecho produce, bajo el esquema presupuestal actual, al menos, dos incentivos contra-rios a la eficiencia del gasto.

El primero tiene que ver con la calidad de la ejecución del presupuesto. El incentivo de toda entidad es el de ejecutar las apropiaciones presupues-

6 Proyectos Departamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapacidad.7 La Ley de presupuesto y su decreto de liquidación establecen que “se podrán hacer distribuciones en el presupuesto

de ingresos y gastos para la vigencia fiscal de 2006, sin cambiar su destinación y cuantía, mediante Resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano. Las operaciones presupuestales contenidas en los mencionados actos administrativos se someterán a aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional”.

Continuación.

119


calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación. En el mismo sentido, los 54 proyectos existentes no cuentan con información suficiente que permita comparar la evolución en el tiempo de dichos indicadores contra los recursos transferidos.

Como resultado de lo anterior, la eficacia del programa es valorada en términos de los procesos que realiza (recursos transferidos, proyectos presen-tados, planes de acción formulados), en detrimento del resultado directo de la utilización del gasto y de los cambios en la población objetivo (acceso, cobertura y calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación integral de las personas con discapacidad).

b) Estructura operativaEl programa busca llegar a todos

los departamentos y distritos del país. Para esto, las entidades territoriales son repartidas en dos grupos que reci-ben los recursos de manera escalonada cada dos años. Como se mencionó, la distribución de los recursos entre los departamentos se realiza con base en un criterio que tiene en consideración: (i) índice de NBI del departamento, (ii) número de personas con discapacidad en el departamento, teniendo como base el total de la población según las proyecciones del DANE y el estimativo establecido por la OPS/OMS del 10% de la población total y (iii) el número de personas afiliadas al régimen subsidiado de salud en el nivel departamental. Este criterio de distribución de recursos tiene al menos tres inconvenientes.

Primero, no considera elemen-tos de eficiencia. La información sobre el número de personas en situación de discapacidad, beneficiadas con los recursos de la transferencia, no se tiene

tales y no perderlas. En la medida que para el MPS el proyecto de inversión se considera ejecutado una vez se realiza la transferencia de recursos a las entidades territoriales, no existe ningún estímulo para valorar la eficacia, eficiencia, eco-nomía y calidad en la provisión de los bienes y servicios públicos que dicho proyecto conlleva.

No es entonces de extrañar que a pesar de que durante el período 2002-2006 el MPS transfirió a los departa-mentos $12.222.451.400, no exista información sobre los cambios en la población objetivo como resultado de la intervención (acceso, cobertura y calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación integral de las personas con discapacidad).

El segundo incentivo negativo está relacionado con la información. El hecho de que el gobierno central asegure una transferencia de recursos a los departamentos, sin que dicha trans-ferencia esté condicionada a resultados, ni que medien evaluaciones externas que determinen la calidad del gasto, genera estímulos para que las entida-des territoriales no hagan esfuerzos en gestión, ni rindan cuentas. ¿Por qué habrían de hacerlo si la financiación está asegurada?

Si bien los lineamientos técni-cos del programa establecen la obliga-toriedad de llevar a cabo actividades sistemáticas de seguimiento, evaluación y control por parte del MPS, éstas no se realizan. De hecho, en los archivos del MPS-DGPS sólo existen 54 pro-yectos de los aproximadamente 72 que deberían hallarse para el período 2002-2006. Al no existir información física de los proyectos, no hay datos que den cuenta de la evolución de indicadores relacionados con acceso, cobertura,

120


centaje de los beneficiarios se concen-tra en el departamento de Córdoba, sin que esto le represente al departamento la transferencia de mayores recur-sos. Esto contrasta con departamentos como Nariño, que recibe recursos simi-lares atendiendo a un menor número de beneficiarios.

en cuenta para establecer el monto asignado a cada departamento. La grá-fica 1 muestra que no existe una corre-lación positiva entre la asignación de los recursos transferidos y el número de beneficiarios por departamento. De acuerdo con la información contenida en los archivos del MPS, un alto por-

Gráfica 1. Relación de recursos asignados y número de beneficiarios


Segundo, no tiene en cuenta el esfuerzo departamental de cofinancia-ción. El esfuerzo propio realizado por los departamentos no es premiado, ya que la asignación de recursos por parte de la Nación es independiente de los montos de contrapartida que los departamentos están dispuestos a realizar. La gráfica 2, para una muestra de 16 departamentos con información disponible, refleja que no existe una correlación entre estas dos variables. Casanare por ejemplo, es el departamento que presenta mayor

cofinanciación. Por cada peso transfe-rido por la Nación el departamento ha puesto 3,3 pesos. No obstante, la Nación sólo le asignó un total de $137 millones entre 2002 y 2006. Ello contrasta con datos como el de Antioquia, que ha reci-bido más de $920 millones en transfe-rencias mientras que su aporte es de 0,83 pesos por cada peso asignado. Es decir, la relación de la Nación con los territo-rios no se basa en sinergias sino más bien en condiciones inerciales, donde no hay incentivos positivos.

Atlá

ntic

o

Nar

iño

Bo

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ind

ío

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nas

Cas

anar

e

San

An

dré

s

Mile

s d

e p

eso

s

No

. de

pe

rso

na

s

500.000450.000400.000350.000300.000250.000150.000100.00050.000

-

Monto asignado (2002-2006) No. de beneficiarios

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

121


forma en la que se establece cómo ejecutar los recursos.

Por un lado, el MPS exige que los recursos transferidos se orienten a financiar gastos alrededor de las seis actividades establecidas en los Linea-mientos Técnicos del Programa. Estas actividades no han cambiado en los últimos cuatro años y no necesaria-mente reflejan las necesidades de los entes territoriales. Al analizar la prio-rización de la inversión que los depar-tamentos presentan en sus proyectos, se encontró que estos privilegian sólo tres de las seis actividades establecidas en los lineamientos técnicos: (i) ayudas técnicas (38,39%), (ii) RBC (30,36%) y (iii) registro y caracterización (15,18%). Esto contrasta con la poca impor-tancia que tienen actividades como apoyo al empleo y productividad (2,68%)

Tercero, utiliza un proxy desac-tualizado como medida de discapacidad. El estimativo general del 10% de perso-nas en situación de discapacidad de la OMS no discrimina por departamento y no necesariamente refleja la situación de la discapacidad en el nivel local. En este punto llama la atención que luego de varios años en los que el MPS trans-fiere recursos con el propósito de cons-truir un registro y caracterización de la población en situación de discapacidad, y que el DANE haya incluido una pre-gunta sobre discapacidad en el Censo de 2005, se siga utilizando el estimativo de la OMS como criterio de asignación de recursos.

Aparte de los problemas rela-cionados con los criterios para defi-nir las asignaciones a transferir, el programa enfrenta deficiencias en la

Gráfica 2. Relación entre recursos asignados por la Nación y el esfuerzo de cofinanciación de cada departamento


Casanare

Antioquia

3,50

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

-

Total 2002-2006 (miles de pesos)

Peso

de

cofin

anci

ació

n

por peso de asignación

10

0.00

0

200.

000

300.

000

400.

000

500.

000

600.

000

700.

000

800.

000

900.

000

1.00

0.00

0

122


c) Arreglo organizacional Como se mencionó, la unidad

ejecutora del programa es el Grupo de Discapacidad de la DGPS, depen-dencia subordinada al Viceministerio de Salud y Bienestar del MPS. En el momento de la evaluación, la unidad ejecutora contaba con tres funciona-rios de planta (coordinadora del pro-grama, profesional y secretaria). Estos funcionarios deben repartirse entre ellos todas las funciones y responsabi-lidades relacionadas con el programa. Este hecho no sólo limita las posibili-dades del programa, sino que trae con-secuencias negativas en tres aspectos: (i) en el desconocimiento de la ejecución de los proyectos en el nivel territorial y la consiguiente falta de información, (ii) en las deficiencias en la comuni-cación y coordinación entre el MPS y los departamentos y (iii) en las dificul-tades de cubrir de forma oportuna al país con asistencia técnica.

El hecho de que la coordinadora del programa deba involucrarse en las actividades rutinarias del mismo hace que se pierda la adecuada diferencia-ción y balance entre las responsabili-dades de coordinación y planeación y las actividades de ejecución del pro-grama. De hecho, el programa no ha sufrido modificación o redirecciona-miento alguno en los últimos cuatro años. En otras palabras, ni siquiera se han reformulado las metas estratégi-cas del programa para hacerlas acor-des con la capacidad del mismo. Basta con comparar la ficha EBI del pro-yecto Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Especiales para los años 2005 y 2006, para darse cuenta de que el programa nunca ha sido repensado en términos de su pla-neación estratégica.

y estrategia de rehabilitación institucional (3,57%). Este hecho puede ser expli-cado porque la entrega de ayudas téc-nicas y las acciones relacionadas con el RBC son políticamente más visibles y fáciles de ejecutar.

El problema de fondo se encuen-tra en que, aparte de la información sobre el monto de recursos transferidos, el MPS no tiene información oportuna de tiempo y lugar que le permita redi-reccionar la inversión hacia el tipo de servicios que tengan un mayor impacto en la situación que se busca afectar.

Por otro lado, el programa dis-pone que en el nivel territorial se constituyan, como mecanismo de coor-dinación y articulación, los Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad. Estos comités son los canales de comu-nicación establecidos entre el programa y los beneficiarios. Sin embargo, en la práctica, los beneficiarios no tienen un conocimiento claro de la existencia de dichos canales de comunicación. Frente a la pregunta ¿Usted está enterado de si en su municipio existe un Subcomité Municipal de Apoyo a la Discapacidad?, el 23,08% de las personas encuestadas respondió que nada, el 16,92% que poco y el 20% no sabe de la existencia o no responde.

Lo mismo sucede con otras ins-tancias que tienen algún interés sobre la política de atención a las personas en situación de discapacidad (Empresas Sociales del Estado, Centros de Reha-bilitación, ONG, Asociaciones de y para personas con discapacidad, etc.). Frente a la pregunta ¿Cree usted que en su depar-tamento las acciones que la gobernación realiza en el tema de discapacidad están de acuerdo con las necesidades de las personas en situación de discapacidad?, las personas entrevistadas respondieron que poco el 47,69% y nada el 23,08%.

123


NOMBRE O DESCRIPCIÓN 2005 2006 2007 2008

Descentralización de la política

pública en discapacidad a través

de las redes territoriales

10 15 20 25

Implementación, sistematización

y evaluación de programas de RBC10 15 20 25

Mejoramiento de los servicios de

rehabilitación de las instituciones

de segundo y tercer nivel de

atención mediante la dotación de

equipos de habilitación y bancos

de ayudas técnicas

10 15 20 25

Implementación de estrategias

para el mejoramiento continuo

de la calidad de los servicios de

rehabilitación

10 15 20 25

Desarrollo de instrumentos y

estudios para el diagnóstico de la

situación de discapacidad

10 15 20 25

Tabla 5. Comparación ficha EBI del proyecto implantación de proyectos para población en condiciones especiales

Fuente: Implantación de Proyectos para la Población en Condiciones Especiales, 2005.

Continúa pág 124.

NOMBRE O DESCRIPCIÓN 2005 2006 2007 2008

Implementación en los

departamentos de instrumentos

y estudios de diagnóstico de la

situación de discapacidad

15 20 25 30

Implementación en sistematización

y evaluación de programas de RBC

en los departamentos

15 20 25 30

Departamentos con apoyo al

mejoramiento de los servicios

de prevención, atención y

rehabilitación de la discapacidad

en las instituciones de primer,

segundo, tercer nivel de atención

mediante capacitación, información

y dotación de insumos y equipos

de tecnología apropiada

15 20 25 30

124


Apoyo a actividades de soporte

alimentario y nutricional para

personas con discapacidad

15 20 25 30

Descentralización de la política

pública de discapacidad a través

de las redes territoriales

15 20 25 30

Fortalecimiento de los bancos

territoriales de ayudas técnicas

para la discapacidad

15 20 25 30

Fuente: Implantación de Proyectos para la Población en Condiciones Especiales, 2006.

Del cuadro anterior se deduce que las metas existentes no guardan coherencia temporal, ni responden a la evolución de los indicadores. También se hace evidente que no existe relación entre la unidad de medida establecida y la actividad que se pretende medir.

De forma adicional, la unidad ejecutora es responsable de otros pro-gramas (Adulto Mayor). Esto hace que la calidad y la cantidad del tiempo que se dedica al programa sean muy limitadas.

ConclusionesEl programa Proyectos Depar-

tamentales y Distritales de Atención Integral de Personas con Discapaci-dad opera bajo un modelo de gestión pública híbrido que limita la eficiencia del mismo. Dicho modelo es una mez-cla entre las aproximaciones del princi-pal-agente y el escogimiento público local.

Por un lado, el modelo principal-agente establece una relación contrac-tual entre un principal, en este caso el MPS, que busca asegurar que un agente, los departamentos, cumpla con la tarea de mejorar el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de prevención, atención y rehabilitación integral de las personas en situación de discapa-

cidad. En especial, de los individuos en circunstancias de vulnerabilidad y extrema pobreza.

Dicha relación se torna pro-blemática cuando están presentes, al menos, tres condiciones: (i) la infor-mación entre las partes está asimétri-camente distribuida, (ii) los incentivos y sanciones respectivos no funcionan de forma adecuada y (iii) no existen los mecanismos apropiados para hacer exigibles las obligaciones de cada una de las partes. Como lo muestra la eva-luación del programa, las tres condicio-nes tienen lugar dentro del marco en el cual se ejecuta esta porción del gasto social en discapacidad.

Bajo el esquema presupuestal actual, el incentivo del MPS es ejecutar las apropiaciones presupuestales y no perderlas. En la medida en que el MPS trasfiera los recursos a las entidades territoriales, el proyecto se considera ejecutado. Esto se agrava con el hecho de que el MPS no dispone de mecanis-mos eficientes para hacer que las enti-dades territoriales rindan cuentas de los recursos transferidos. Esta afirmación se sustenta en tres cosas: (i) la inexistencia de metas e indicadores para cada una de las variables objeto de la intervención y

Continuación.

125


En la práctica de la ejecución del gasto evaluado esto no sucede. Si bien el programa establece que los gobier-nos locales deben organizar Comités Técnicos Territoriales de Discapacidad, espacios diseñados para la agregación de preferencias en el tema de dicapaci-dad, el 47% de las personas encuestadas considera que en su departamento las acciones que la gobernación realiza en el tema de discapacidad están poco de acuerdo con las necesidades de las per-sonas en situación de discapacidad.

De forma adicional, el MPS exige que los recursos transferidos se orienten a financiar gastos alrededor de las seis actividades establecidas en los Lineamientos Técnicos del Programa. Estas actividades no han cambiado en los últimos cuatro años y no necesa-riamente reflejan las necesidades de los entes territoriales. Esto incentiva que el gasto local se oriente hacia activida-des políticamente visibles y más fáciles de ejecutar, en detrimento de las reales necesidades en el tema de discapacidad.

Mientras que la relación entre la entidad central y la entidad territo-rial gire exclusivamente alrededor de la financiación por parte de la primera y del gasto por parte de la segunda, exis-ten las condiciones para que se afecten negativamente el modelo de gestión y la eficiencia en el gasto publico. De acuerdo con Wiesner (1996), “el princi-pal requerimiento del modelo de esco-gimiento público local es el asegurar que el financiamiento del presupuesto territorial provenga, en una alta pro-porción, de recursos fiscales propios”. Sin embargo, en el caso evaluado, la asignación de recursos por parte de la Nación es independiente de los montos de contrapartida que los departamen-tos están dispuestos a realizar. Lo ante-

para los niveles de desempeño del pro-grama, (ii) la no exigibilidad del cum-plimiento de dichas metas por parte del MPS a las entidades territoriales y (iii) la ausencia total de información sobre líneas de base y resultados obtenidos con los recursos transferidos.

En el nivel territorial el diseño operativo del programa también genera incentivos negativos. El hecho de que el gobierno central asegure una trans-ferencia de recursos a los departamen-tos, sin que dicha transferencia esté condicionada a resultados, y también el hecho de que no medien evaluaciones externas que determinen la calidad del gasto, generan estímulos para que las entidades territoriales no hagan esfuer-zos en gestión.

Al no ser claro qué se espera de cada nivel de gobierno resulta cos-toso monitorear no sólo que los gastos correspondan a los ítems aprobados, sino el logro de resultados. Como con-secuencia, se incentiva una programa-ción presupuestal basada en la inercia, y no en el logro de metas bajo criterios de eficiencia.

Por otro lado, el modelo del escogimiento público local sostiene que los gobiernos locales tienen mayores probabilidades de ser más eficientes sobre el nivel o el tipo de gasto que se produce. Esto por el hecho de que los gobiernos locales se encuentran más cerca de la población y, por lo tanto, están en mayor capacidad de identifi-car las preferencias de los ciudadanos y de elegir políticas ajustadas a las nece-sidades locales (Alesina et al. 2001) De acuerdo con Wiesner (1996), en cuanto a su perspectiva política, este modelo fortalece la participación y el proceso democrático de definición de priori-dades públicas.

126


Ministerio de Protección Social-Dirección General de Promoción Social. 2005b. Proyecto de inversión: Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Espe-ciales (Salud Mental, Discapacitados y Despla-zados). Bogotá.

Ministerio de Protección Social-Dirección General de Promoción Social. 2006. Lineamientos Técnicos para la Elabora-ción y Ejecución de Proyectos Departamentales de Atención Integral de Personas con Discapa-cidad. Bogotá.

Ministerio de Protección Social-Dirección General de Promoción Social. 2007. Lineamientos Técnicos para la Elabora-ción y Ejecución de Proyectos Departamentales de Atención Integral de Personas con Discapa-cidad. Bogotá.

Ministerio de Protección Social-Dirección General de Promoción Social. 2007b. Proyecto de Inversión: Implantación de Proyectos para Población en Condiciones Espe-ciales (Salud Mental, Discapacitados y Despla-zados).Bogotá, febrero.

Núñez, Jairo y Silvia Espinosa. 2005. Asistencia social en Colombia. Diag-nóstico y propuestas. Bogotá: Universidad de los Andes.

Weiss, Carol. Evaluation. 1998. Upper Saddle River: Prentice Hall.

Wiesner, Eduardo. 1996. La eficien-cia y la evaluación del gasto público social en Colombia. En Hacia una gestión pública orientada a resultados. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.

rior dificulta que se puedan capitalizar las ventajas teóricas del escogimiento público local.

De acuerdo con lo expuesto, se puede afirmar que el modelo híbrido de gestión adoptado por el programa Proyectos Departamentales y Distri-tales de Atención Integral de Personas con Discapacidad no ha contribuido a generar la eficiencia en el gasto que de él se esperaba. En la práctica, y luego de más de cuatro años de operación, el programa no ha logrado el objetivo planteado. Como se expuso, a juicio de esta evaluación son tres las razones que explican este hecho: (i) fallas en el diseño institucional del programa, (ii) debilidades en la estructura opera-tiva del mismo y (iii) desperfectos en el arreglo organizacional.

referenciasAlesina, Alberto, Alberto Carras-

quilla y Juan José Echavarría. 2001. Des-centralización en Colombia. En Reformas institucionales en Colombia, ed. Alberto Ale-sina. Bogotá: Fedesarrollo, Alfaomega.

Departamento Nacional de Planea-ción. 2007. Términos de referencia Evaluación Ejecutiva (E2) de los Proyectos Departamen-tales, Distritales y Municipales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Bogotá: Dirección de Evaluación.

Ministerio de Protección Social-Dirección General de Promoción Social. 2005a. Lineamientos Técnicos para la Elabo-ración y Ejecución de Proyectos Departamen-tales de Atención Integral de Personas con Discapacidad. Bogotá.

EDITORIAL

AnÁLIsIs

10-11

14-42

44-67

68-97

98-106

108-126

Felipe Botero






electorado y gasto públicoEjecutivo, legislativo,

colombia internacional no. 68

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