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LA NUEVA REGULACIN DE LOS COLEGIOSPROFESIONALES. LA REESTRUCTURACINPOR LA VIA DE LA LIBRE COMPETENCIA

MARIANO BAENA DEL ALCZARMagistrado del Tribunal Supremo

SUMARIO: I. INTRODUCCIN. OBJETO DEL ESTUDIO. II. LAEVOLUCIN LEGISLATIVA Y SU SIGNIFICADO. 1. La ley de 1974 ysu contexto. 2. La incidencia de la Constitucin y la etapa posconstitu-cional. 3. Las alternativas abiertas despus de la Constitucin. III. LANUEVA REGULACIN EFECTUADA. 1. Los textos legales. 2. Un girobrusco en la regulacin del tema. A) El contexto de la nueva norma-tiva. B) El significado general. IV. LOS PROBLEMAS FORMALES YLA APLICACIN DE LA NUEVA LEGISLACIN. 1. Regulacin delas profesiones y regulacin de los Colegios. 2. Vigencia y aplicacinde la nueva normativa. V. LAS MEDIDAS ADOPTADAS. 1. La adapta-cin de las prcticas a la legislacin sobre la competencia. 2. Los bare-mos o tarifas de honorarios y su percepcin. 3. La colegiacin nica.VI. REFLEXIN FINAL.

I. INTRODUCCIN, OBJETO DEL ESTUDIOSe pretende en este trabajo hacer una reflexin sobre la nueva nor-

mativa en materia de Colegios Profesionales, es decir, sobre el RealDecreto-ley 5/1996, de 7 de junio, y principalmente sobre la Ley7/1997, de 14 de abril/normativa esta que supone un impacto en elrgimen legal de las entidades colegiales y quiz deja la configuracingeneral de stas en una cierta ambigedad.

11Derecho Privado y ConstitucinNm. 11. Enero-Diciembre 1997

MARIANO BAENA DEL ALCZAR

Como es sabido y en ello se insistir en estas pginas las normascitadas no suponen una reforma total del rgimen de los Colegios sinoque versan sobre determinados aspectos, en concreto la actuacinsegn las reglas de la libre competencia, la liberalizacin de tarifas dehonorarios y la colegiacin nica para cada profesin. Pero, sin duda,el criterio unitario inspirador de las medidas es el que expresa la Expo-sicin de motivos de la ley antes citada, a saber, modificar algunosaspectos de la regulacin de la actividad de los profesionales que limi-tan la competencia, introduciendo rigideces difcilmente justificablesen una economa desarrollada.

Es claro, por tanto, que la reforma se hace desde el prisma o laperspectiva del comportamiento de los Colegios Profesionales en elmercado, tratando de imponer las reglas de libre competencia a unasentidades que tienen el carcter de personas jurdicas pblicas, si bienciertamente se rige por el derecho pblico slo una parte de su activi-dad. Aunque como se dir venan existiendo informes y opiniones eneste sentido (1), ello no deja de ser en cierto modo extrao, no tantoporque los entes del sector pblico (incluso del sector pblico noempresarial) deban respetar en algunas actividades las reglas de librecompetencia, cuanto porque los Colegios Profesionales, cuya inclusinen ese sector pblico es ms que dudosa, sin duda estn necesitadosdespus de la Constitucin de una reforma de carcter general. Nosencontramos ahora en cambio con una reforma parcial desde un enfo-que relativamente inesperado.

Esta reforma es parcial porque lo que podramos llamar grandeszonas del rgimen jurdico de los Colegios quedan intactas, peroadems no puede olvidarse que la reforma se aplica a todos losColegios. Se proyecta por tanto sobre realidades muy distintas puesa poco que se reflexione fcilmente se percibe la gran diversidad delos Colegios, que no agrupan slo ni mucho menos a los profesiona-les ms conocidos de titulaciones clsicas, sino tambin a los deotras muy diferentes (2).

(1) Me refiero principalmente al Informe del Tribunal de Defensa de la Competen-cia de junio de 1992. Vase la exposicin que hace sobre el mismo DEL SAZ, Silvia, LosColegios profesionales, Marcial Pons Ediciones, Madrid 1996, pp. 103 y ss.

(2) Pues es claro que junto a los Colegios que agrupan a profesionales con ttulosde Licenciado y Doctor hay otros en que los colegiados tienen titulacin media. Exis-ten Colegios en que se integran profesionales con diferentes titulaciones. Hay otros enque no siempre se ha exigido ttulo. Continan existiendo Colegios de funcionarios ytodava puede hablarse de otros de funcionarios profesionalizados a los que se aludirms adelante.

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El impacto que supone la nueva normativa bien merece por tantouna reflexin, pero para hacerla con elementos de juicio es imprescin-dible situar el tema en su contexto. Comencemos intentando estapuesta en situacin a partir de la evolucin legislativa.

II. LA EVOLUCIN LEGISLATIVA Y SU SIGNIFICADO1. La Ley de 1974 y su contexto

Difcilmente se comprender el tema de la situacin actual y laregulacin vigente en materia de Colegios Profesionales si no separte de la situacin preconstitucional de stos. Un buen argumentopara ello es ya de por s la vigencia de la ley preconstitucional de 23de febrero de 1974, ahora parcialmente reformada, pero no se aludea ese extremo en este momento. Lo que parece indispensable desta-car es que las entidades de este tipo tienen o deben tener un encua-dramiento en el Estado o en otros entes pblicos muy diferentesegn sea el rgimen poltico, lo que no siempre se considera debi-damente por la doctrina jurdico-administrativa. Y el caso es que enEspaa los Colegios Profesionales han mantenido prcticamenteinclume su situacin anterior tras la vigencia de la Constitucin de1978. Este es el dato fundamental a partir del que debe valorarse lareciente reforma.

Por eso, hay que partir de una obligada referencia a cul era lasituacin cuando se promulga la ley de 1974 y cul fue la situacinsobrevenida tras su promulgacin. Referencia esta que no debehacerse como forzado antecedente y menos an en trminos demera exegesis, sino para que se comprenda la necesidad de reformade dicha ley en un rgimen democrtico y en una economa de mer-cado. Se trata de una necesidad planteada por razones profundas decoherencia con nuestra estructura jurdica y poltica actual, y no slopor motivos incidentales o por el deseo de mejorar las tcnicas legis-lativas.

Pues bien, el legislador de 1974 aborda por primera vez la aproba-cin de un texto de aplicacin general a todos los Colegios, regidoshasta entonces por normas dispersas (3), y lo hace cuando los Colegiostienen un rgimen jurdico y un carcter poltico determinado, pero

(3) Se trataba de normas de muy variado rango, dependiendo de la poca en quese hubieran dictado, aunque lo ms comn es que fuesen Decretos del Gobierno.

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tambin en un contexto concreto, el de 1974, cuando se desmorona yael consenso sobre el rgimen poltico anterior al actual.

No puede olvidarse que en la realidad anterior al rgimen deFranco los Colegios (o unos determinados Colegios) tienen ya el carc-ter de entes pblicos. Algunos han sobrevivido al vendaval del sigloXIX con la supresin de los cuerpos intermedios y han existido comofrmula de agrupacin de los profesionales, tantas veces de clasemedia, cuando se encontraban prohibidos los sindicatos. Otros se hanido creando y articulando a partir de asociaciones profesionales deexistencia previa (4). Pero prcticamente todos los entonces existenteshan obtenido ya en las fechas anteriores a la guerra civil el carcter deentes pblicos.

A partir de esta situacin, durante el rgimen de Franco se produ-cen una transformacin y un robustecimiento decisivos de los entescolegiales. Pues, muy naturalmente, un rgimen autoritario que sedice corporativo integra en su seno a entes que se vienen calificandode Corporaciones pblicas. Los Colegios son, por tanto, durante elrgimen de Franco autnticos poderes pblicos y ello fundamenta susituacin poltica y sus potestades administrativas. No se olvide queenvan representantes a las Cortes orgnicas y a los rganos degobierno de los entes locales. Pero, adems, tienen muy importantespoderes administrativos respecto a sus colegiados, poderes que ejercencomo Administraciones pblicas.

No por ello dejan de estar en una situacin de ambigedad. Se lesadmiti inicialmente de modo casi marginal polticamente junto a losllamados cauces de representacin natural de la familia, el municipio yel sindicato (5). En cuanto al fundamento de sus poderes pblicos,

(4) Era normal que creada una nueva profesin, habitualmente por consolidarseuna especialidad de una antigua, se formase una Asociacin profesional que instaba delos poderes pblicos su transformacin en Colegio. Ello result frecuente en el caso delas profesiones tcnicas. En la doctrina contempornea de ste proceso vase PARADA,Sindicatos y Asociaciones de Funcionarios, Tecnos, Madrid, 1968.

(5) Recurdese que el Fuero del Trabajo, de 9 de marzo de 1938, no haca mencinninguna de los Colegios, y aunque la Ley de Cortes, de 17 de julio de 1942, les otorgrepresentacin tampoco haca declaracin ninguna sobre ellos. Es en virtud de la Leyde Principios del Movimiento Nacional, de 17 de mayo de 1958, cuando se reconocen,adems de la familia, el municipio y el sindicato, otras entidades con representacinorgnica establecidas por las leyes, con lo que sin duda se alude a los Colegios y otrasCorporaciones pblicas.

De una lectura del Fuero del Trabajo poda deducirse que todas las ramas de laproduccin, incluso los servicios, se incluan en los sindicatos verticales si bien en laprctica nunca lo estuvieron las profesiones tradicionales organizadas en Colegios.

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basado oficialmente en la defensa del inters pblico en el correctoejercicio de la profesin, siempre cupo la duda de si defendan eseinters pblico o los intereses particulares de los colegiados de formapredominante. Sus potestades pblicas eran importantes, pero nosuponan que todo el rgimen de sus actividades fuese de carcterpblico.

Desde luego, durante las largas dcadas del rgimen de Franco seprodujo una evolucin y hubo modificaciones en el rgimen de losColegios, en lo que no podemos detenernos ahora (6). Pero es claroque cuando se promulga la ley de 1974 no sucede slo que desde crite-rios doctrinales se ha calificado tcnicamente a los Colegios como Cor-poraciones pblicas, sino que se trata de entes que defienden interesescorporativos y son tambin por as decirlo piezas o elementos de unrgimen que se autocalifica como corporativo.

Sin embargo, el caso es que en 1974 este rgimen deja de sentirsefirme. Ya no se est en la situacin de la posguerra y la sociedadcivil ha cambiado, habiendo cobrado una vigencia cada vez mayorlas convicciones democrticas. Si no todos, algunos Colegios a losque se han incorporado muchos profesionales jvenes son centrosde oposicin poltica al rgimen, oposicin oficialmente prohibida ydifcilmente tolerada.

Esta es la situacin en la que se promulga la ley de 23 de febrero de1974 y su contexto poltico expresa fcilmente el significado de lamisma. Pues en trminos generales la ley presenta dos vertientes. Deuna parte, se incluyen en su contexto diversos preceptos que persi-guen asegurar la lealtad poltica al rgimen de los Colegios y sobretodo de sus dirigentes. De otra parte, se otorgan a los Colegios potesta-des pblicas de mucha mayor importancia y entidad que las reconoci-das hasta el momento. Como contrapartida de la lealtad poltica, lasituacin privilegiada de entes que gestionan intereses corporativos esms clara que nunca (7).

(6) El dato ms importante de la evolucin a que se alude en el texto fue que gra-dualmente se fue pasando en la mayor parte de los Colegios, del sistema de designa-cin poltica de los cargos directivos en los aos iniciales del rgimen, a otros en quedichos cargos se elegan por los colegiados.

Este proceso, aunque ya muy avanzado, se encontraba todava en curso al promul-garse la ley de 1974.

(7) Esta fue la tesis que mantuve en mi trabajo. Una primera aproximacin a lanueva Ley de Colegios Profesionales, Revista de Administracin Pblica, ntm. 74, mayo-agosto de 1974, pp. 55 y ss.

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2. La incidencia de la Constitucin y la etapa posconstitucional

Sobre esta situacin va a incidir el cambio de rgimen poltico y lavigencia de la Constitucin de 1978, pero no hay que dejarse deslumhrarni desorientar por la importancia del texto constitucional. En nuestrotema va a tener una incidencia poltica de la mayor relevancia un textoprcticamente simultneo a la Constitucin. Se est hablando de la Ley74/1978, de 26 de diciembre, que reforma la de Colegios Profesionales de1974, una de las leyes aprobadas despus de la Constitucin pero antesde que sta entrase en vigor. Difcilmente puede exagerarse la importan-cia de esta ley para nuestro tema, ya que tiene un significado de granrepercusin. Pues el texto legal no opera una autntica reforma del rgi-men de los Colegios, sino que se limita a suprimir de la ley de 1974 todoslos preceptos relativos al control poltico y a la lealtad al rgimen ante-rior. Se mantienen, en cambio, todas la potestades pblicas reconocidaspor el texto de 1974. La contrapartida y el equilibrio que exista en esteltimo se han roto en beneficio de los intereses corporativos.

En los aos inmediatamente posteriores ello no es percibido ape-nas por la doctrina, que quiz podra decirse saluda el tema con indife-rencia. Las vigencias sociales del momento suponen un continuo elo-gio de la participacin y el pluralismo y el caso de los Colegios puedeverse como un ejemplo de ello en cuanto se tratara de unos gruposorganizados que, entre otros, aseguran el funcionamiento de unEstado y una sociedad civil basados en el pluralismo poltico.

Pero si tal percepcin fue la que existi, y ello me parece ms que pro-bable, no se adverta el profundo significado de la ley de 1978. Pues resul-taba que en un Estado que ya no era corporativo se mantena dentro de lasestructuras pblicas a unos entes que defendan intereses corporativos, y alos que se reconoca un mximo de poderes pblicos (aunque administrati-vos y no polticos) que jams haban tenido hasta cuatro aos atrs.

Como consecuencia de ello el rgimen de los Colegios supona unevidente desajuste en el contexto poltico y constitucional, y de ah elmalestar de la doctrina jurdico-formal al enfrentarse con el estudio dela materia (8), estudiar puntos concretos del rgimen de estas entida-

(8) As creo percibirlo en las dos ms importantes obras sobre Colegios Profesio-nales publicadas antes de la ley que ahora se estudia, DEL SAZ, Silvia, Los Colegios pro-fesionales, Marcial Pons Ediciones, Madrid, 1996, y la obra colectiva dirigida por MAR-TIN RETORTILLO, Lorenzo, Los Colegios profesionales a la luz de la Constitucin, Civitas,Madrid, 1996. Remito a los valiosos trabajos publicados en esta obra para un estudioreciente de los Colegios desde perspectivas estrictamente jurdico-formales.

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des, y comparar el mismo con el que tienen en otras democracias delOccidente europeo.

Ciertamente, ello se hubiera remediado mediante un desarrolloadecuado de la Constitucin y en concreto de su art. 36, indudable-mente clave de la cuestin en el contexto constitucional. Pero ello no seha hecho as al no prosperar los Anteproyectos y Proyectos de nuevasleyes de Colegios Profesionales.

Por otra parte, la regulacin constitucional, aunque de induda-bles consecuencias, no deja de ser ambigua dentro de su parquedadreflejando en alguna medida rasgos anteriores de nuestro derechopositivo (9).

As est claro que la situacin del art. 36 en el CaptuloSegundo, seccin segunda del Ttulo I, lleva la consecuencia de quela materia est afectada por la reserva de ley, aunque no tiene porqu tratarse necesariamente de ley estatal. Se entiende que difcil-mente puede desvirtuarse por muchos que sean los vericuetos de laexgesis el mandato de que la estructura interna y el funciona-miento de los Colegios debern ser democrticos. Pero hay dos bre-chas de ambigedad en la regulacin constitucional. De una parte,se tratan conjuntamente, como lo hace la ley de 1974, dos cuestio-nes prximas pero no idnticas. Pues la calificacin, estructura yrgimen de los Colegios Profesionales son temas diferentes de laregulacin del ejercicio profesional. Por otra parte, la alusin a lasprofesiones tituladas hace que se abra un interrogante respecto aaquellos casos de profesiones que no se corresponden con un ttuloespecfico.

Pero, en cualquier caso, la ausencia de desarrollo del art. 36 de laConstitucin ha dejado inclume la ley de 1974 con la sesgada reformade la misma de 1978, pues la incidencia en el rgimen legal general delos grandes textos posteriores ha sido mnima. As la Ley del ProcesoAutonmico de 14 de octubre de 1983, si bien en los nmeros 2 y 3 desu art. 15 detalla las competencias que mantiene el Estado, delimi-tando el posible ejercicio por las Comunidades Autnomas de las quehayan asumido segn sus Estatutos, en modo alguno ha supuesto unamodificacin del rgimen general de los Colegios. Otro cuerpo norma-tivo como es el derecho comunitario europeo ha introducido en nues-tro ordenamiento los preceptos y principios relativos al derecho de

(9) Sobre el art. 36 de la Constitucin vase GARRIDO FALLA, autor del trabajoespecfico sobre el precepto, en la obra colectiva dirigida por l mismo, Comentarios a laConstitucin, 2.a edv Civitas, Madrid 1985, pp. 725 y ss.

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establecimiento y la libre prestacin de servicios (10). Pero sin perjui-cio de ellos el derecho de la actual Unin Europea no modifica el rgi-men legal que atribuya a los Colegios el derecho interno de los Estadosmiembros.

3. Las alternativas abiertas despus de la Constitucin

Sin embargo, despus de promulgada la Constitucin y en elnuevo contexto democrtico, es decir, desaparecido el rgimen polticocorporativo, pareca necesario abordar una reforma del carcter y rgi-men de los Colegios Profesionales. Ello no se plantea desde luego por-que se mantengan prejuicios anticorporativos, ni tampoco desde otrasperspectivas como podra ser una tendencia favorable a la sindicacin(y no colegiacin) de ciertos grupos de profesionales, sino porque conlos poderes pblicos que ahora tienen podran verse como una suertede cuerpo extrao en el actual contexto poltico.

Esta posible reforma del carcter y rgimen de los Colegios podraoptar por alguna de las soluciones siguientes (11). Una de ellas seramantener el carcter de entes jurdico-pblicos integrados en lasestructuras del Estado o de las Comunidades Autnomas, es decir,mantener la peculiaridad del sistema espaol, pero revisando cuida-dosamente las potestades pblicas de los Colegios, traspasando buenaparte de ellas a la Administracin del Estado o a las autonmicas, yestableciendo un sistema de controles. Otra alternativa sera que, sinque estuvieran integrados en las estructuras administrativas, mantu-viesen el carcter de entes pblicos en atencin a las potestades pbli-cas que ejercen, que deberan ser cuidadosamente revisadas. Seentiende que en un sistema pluralista como el nuestro nada obsta paraque existan entes pblicos no estatales ni autonmicos. Una tercera

(10) Me refiero a las Directivas comunitarias sobre las diversas profesiones queestudi por primera vez en mi obra, La libre circulacin de los profesionales en Europa y suincidencia en Espaa, Consejo de Universidades, Madrid, 1987. En la literatura sobre eltema vase sobre todo ABELLAN, Victoria, La contribucin de la jurisprudencia delTribunal de Justicia de la Comunidad Europea en la realizacin del derecho de estable-cimiento y la libre prestacin de servicios, en, El derecho comunitario europeo y su aplica-cin judicial, Civitas, Madrid, 1993, pp. 771 y ss. Vase el importante Real Decreto1665/1991, de 25 de octubre, sobre reconocimiento en Espaa de ttulos de nacionalesde Estados miembros de la Comunidad Europea.

(11) As, lo mantuve en mi obra, Organizacin administrativa, Serie constitucional,Editorial Tecnos, 1.a ed., Madrid, 1984. Vase en 2.a ed., 1988, pp. 132 y ss.

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solucin sera que los Colegios perdieran su carcter pblico y lotuvieran privado con las correspondientes repercusiones en su rgi-men jurdico, si bien mantenindoles potestades pblicas respecto acuestiones muy concretas del ejercicio de los profesionales. Se trataraas de entes privados que ejerceran potestades pblicas por atribucinexpresa del ordenamiento, solucin que parece perfectamente posible.

Cualquiera de estas soluciones debera inspirarse en la defensa delinters pblico en el correcto ejercicio de la profesin y ser ajena a ladefensa de intereses particulares de los profesionales. Pero es claro queentre estas soluciones unas se adaptan mejor que otras al contextodemocrtico, y quiz la que mejor se adaptara es la tercera de lassealadas en virtud de la cual los Colegios pasaran a ser entes priva-dos con algunas limitadas potestades pblicas.

III. LA NUEVA REGULACIN EFECTUADAPues bien, el legislador nos sorprende ahora relativamente con unas

normas que no suponen ninguna de esas soluciones, sino que dejan nte-gro el rgimen anterior y mantienen las potestades administrativas, perosometen a los Colegios al principio de libre competencia. Al parecer nose trata de que dejen de ser entes pblicos ni de ejercer potestades pbli-cas, sino de que se evite que el carcter de poder pblico y el ejercicio depotestades pblicas tengan una incidencia en los mercados y los precios.

Veamos de cerca los textos legales para reflexionar despus sobresu contexto y su significado general.

1. Los textos legales

Un examen directo de los textos legales podra llevarnos a prescindirdel Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, y centrarnos en la posterior Ley7/1997, de 14 de abril. Sin embargo, del examen del conjunto de ambostextos legales se entiende puede desprenderse alguna orientacin.

Ante todo, es claro que la promulgacin de la ley fue oportuna, noobstante la convalidacin del Decreto-ley por el Congreso de los Diputa-dos (12), pues as se resolvieron las posibles dudas de inconstitucionali-

(12) Vase la Resolucin de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 26 dejunio de 1996, publicada en el Boletn Oficial de Estado del mismo da, por el que se con-valida el Decreto-ley.

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dad. Pero la publicacin de este texto de carcter posterior ofreci la opor-tunidad de hacer, ms que correcciones, adiciones que resultan de inters.

En cualquier caso, como sabe el lector atento al tema, estamos anteuna ley de medidas, pues tanto el Decreto-ley como la ley hacen refor-mas puntuales sin duda consideradas urgentes por el Gobierno enmaterias tan heterogneas como la regulacin del suelo y los ColegiosProfesionales. En ambos casos, a estos ltimos se dedican los respecti-vos artculos quintos, si bien afectan asimismo a los Colegios las dis-posiciones adicionales, derogatorias y finales. Pero se ha dicho queconviene hacer una comparacin entre el texto del Decreto-ley y el dela ley.

Pues bien la ley de 1997 introduce un importante inciso en la regu-lacin final de la nueva redaccin del art. 2.1 de la Ley de 1974. Estaadicin consiste en que, tras declarar que los Colegios estn sometidosa las reglas de libre competencia, se establece que los dems aspectosdel ejercicio profesional continuarn rigindose por la legislacingeneral y por la especifica de cada Colegio. Debe entenderse que staes la modificacin sustancial que introduce la ley respecto al Decre-to-ley.

Otras dos cuestiones que deben mencionarse son la excepcin a lasreglas de libre competencia de los convenios que puedan celebrar losColegios mdicos con los representantes de entidades de seguro librede asistencia sanitaria, y la derogacin expresa del Real Decreto2512/1977, de 17 de junio, en particular por lo que se refiere a las tari-fas de honorarios (13).

Hasta aqu los preceptos introducidos relativos al rgimen general.Adems, por lo que se refiere a la colegiacin nica dentro de lamisma profesin, se precisa ahora en virtud de la ley que slo podr

(13) No se derogan en cambio las normas de mayor importancia sobre arancelesde funcionarios profesionales. La anterior redaccin del art. 5, apartado ) de la ley de1974 enumeraba entre las funciones de los Colegios Profesionales la de regular loshonorarios mnimos de las profesiones, cuando aqullos no se devenguen en forma dearanceles, tarifas o tasas. Una vez modificado por la nueva ley la redaccin es "estable-cer baremos de honorarios, que tendrn carcter meramente orientativo". Pero elprrafo 2. de la Disposicin Derogatoria nica establece: "Quedan, no obstante, vigen-tes las normas que, con amparo en una ley, regulan los aranceles de los Notarios,Corredores de Comercio y Registradores de la Propiedad y Mercantiles". Se trata deuna de las diferencias respecto al Decreto-ley.

En cuanto al Real Decreto citado en el texto y relativo a los Arquitectos el prrafo3. de la Disposicin Derogatoria nica detalla una serie de puntos que se deroganexpresamente, que se refieren todos ellos a distintos aspectos de los honorarios profe-sionales.

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ejercerse en el mbito territorial que corresponda cuando los Colegiosestn organizados territorialmente atendiendo a la exigencia necesariadel deber de residencia.

Por ltimo, la Disposicin Derogatoria nica, en su prrafosegundo, deroga expresamente los preceptos reguladores de los Cole-gios (normas generales o particulares, Estatutos y normas de rgimeninterior) que se opongan a lo dispuesto en la nueva normativa, pre-cepto este que precisa y reitera lo establecido en la Disposicin Adicio-nal nica.

Una meditacin sobre estas adiciones de la ley respecto alDecreto-ley hace que se tome conciencia de que el legislador hademostrado una voluntad terminante de derogacin de los preceptosque se opongan a la libertad de honorarios, a ms de haber advertidoque los Colegios no se organizan siempre segn el modelo de Cole-gios de distinto mbito territorial agrupados, en su caso, en un Con-sejo General.

Pero las cuestiones ms importantes no son estas, que pueden con-siderarse modificaciones de detalle. Lo decisivo es que, por si cupieraduda acerca de ello, la ley deja ntegramente vigente el rgimen gene-ral de los Colegios tan necesitado de reforma y dotado de tanta ambi-gedad despus de la Constitucin como se ha visto en el apartadoanterior. Definitivamente, la reforma no afecta, salvo en el extremo deque no existan dobles o triples colegiaciones en personas jurdicas dela misma organizacin compleja, ms que a la libre competencia y a larepercusin que puedan tener en el mercado los precios u honorarioscobrados por los profesionales como remuneracin por sus servicios.El inters del legislador se centra en dicho extremo, por lo que debe-mos continuar esperando una reforma del rgimen general aunque lanueva normativa suponga en ocasiones una erosin del poder de losColegios como entes que apoyan los intereses corporativos en materiade remuneracin. Justamente por ello es de importancia que se tengaen cuenta el contexto de las nuevas normas, como se ha hecho antes aldescribir la evolucin legislativa.

Sorprende sin embargo que, siendo cierto lo anterior, se tomenmedidas aparentemente contradictorias respecto a dos profesionescuyos Colegios se encuentran entre los ms importantes y prestigiososen nuestra sociedad. Por un lado resulta de gran relevancia la excep-cin de los convenios celebrados por los Colegios mdicos con las enti-dades de seguro libre de asistencia sanitaria, pues no cabe duda deque estos convenios reguladores tienen una notable repercusin tantoen la sanidad privada como en la asistencia sanitaria prestada a travs

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de Mutualidades. Por contraste con esta excepcin que el legislador nose ha molestado en justificar, la adicin de la ley respecto al Decreto-ley supone en cambio una merma de una de las fuentes de poder yprestigio de los Colegios de Arquitectos. No slo especifica la ley queel visado profesional no comprender los honorarios (14), extremo queno afecta slo a los Arquitectos, sino que se deroga expresamente elReglamento regulador de los honorarios de stos.

Pero obsrvese que, tanto en un caso como en otro, se trata degrandes profesiones y no de aquellas otras que no se corresponden conuna titulacin y que eventualmente tienen una importancia y un podereconmicos mucho menores. Todo produce la impresin de que estasotras profesiones, sin duda mayormente afectadas, no estn dentro delcampo ptico del legislador.

2. Un giro brusco en la regulacin del tema

El gran contraste que presenta nuestra reforma de la Ley de Cole-gios Profesionales se deduce del tenor contradictorio entre el manteni-miento ntegro de un rgimen jurdico no justificado en un Estado plu-ralista y democrtico que ya no es corporativo, y el sometimiento deunas entidades que por ello mismo continan siendo poderes pblicosa las reglas del mercado. Pero para el mejor entendimiento de lo queesto significa conviene referirse al contexto de la nueva legislacin.

A) El contexto de la nueva normativaLa ley se promulga tras unos aos en los cuales el clima poltico y

social, al menos por lo que se refiere a partidos o formaciones deizquierda, ha sido en ocasiones claramente hostil a la actuacin de losprofesionales, que se consideraba como una manifestacin de corpo-rativismo amparada por las organizaciones colegiales. Recurdesesobre todo, la serie de tensiones existentes en la primera mitad de ladcada de los ochenta entre el Gobierno y ciertas profesiones, sobretodo las sanitarias como los mdicos y los farmacuticos, tensionesque en varios casos terminaron resolvindose ante los Tribunales deJusticia.

(14) As se dispone en la nueva redaccin que da la ley al apartado q) de la ley de1974.

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Este clima de anticorporativismo era manifestacin de una convic-cin o conciencia social respecto a determinados grupos y profesiones,y en principio no tena relacin ninguna ni con el carcter de los Cole-gios de elementos del anterior rgimen de Franco autoritario y corpo-rativo, ni menos an con la calificacin tcnico-jurdica de los Colegioscomo Corporaciones pblicas. No por ello dej de ser real, y sin dudaera el trasfondo de los dos Proyectos o Anteproyectos de Ley de Cole-gios del Gobierno socialista que no llegaron a ser aprobados (15).

Pero los Colegios debieron enfrentarse en esa poca con otro temadistinto que se refera a la correspondencia entre titulacin, colegia-cin y ejercicio profesional. No cabe duda de que la correspondenciaentre un ttulo facultativo y la obligada pertenencia a un Colegiodotaba a ste de una considerable fuerza. Pero la nueva legislacinuniversitaria abri la posibilidad de que se expidiesen multitud denuevos ttulos que no se correspondan con los Colegios Profesiona-les, al menos con los de carcter tradicional. Por otra parte, la necesa-ria proximidad a la situacin europea derivada de la vigencia enEspaa del Derecho comunitario hizo que se tomara conciencia deque la correspondencia rgida no era indispensable, pues no exista enotros pases. Un observador atento al tema habr advertido sin dudael inters y el celo del Estado en controlar la expedicin de ttulos delas grandes profesiones generalmente reconocidas. La contrapartidade esto es desde luego la existencia de ttulos propios que expiden lasUniversidades y que pueden tener una aceptacin mayor o menor enel mercado de trabajo (16).

Es fcil deducir de todo ello que una parte importante de lasprofesiones colegiadas se encontraba en una situacin de notabledebilidad. Recurdese que el art. 36 de la Constitucin alude a losColegios y al ejercicio de la profesiones tituladas, lo que interpretadoa sensu contrario significa que las que no se corresponden con untitulo concreto no gozan del reconocimiento y la proteccin quesupone el texto constitucional. De ah la aspiracin o la lucha deestas profesiones para obtener ttulos propios. Desde luego, en casode haberse aprobado, los Proyectos y Anteproyectos de Ley delGobierno socialista hubieran podido afectar gravemente a estas pro-fesiones.

(15) Vase DEL SAZ, Silvia, Los Colegios profesionales, Marcial Pons Ediciones,Madrid, 1996, pp. 101 y ss.

(16) Vase el art. 149.1.30 de la Constitucin que se refiere a los ttulos de carcternacional, lo que no impide la expedicin de ttulos propios por las Universidades.

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Por otra parte, eran asimismo los Colegios que agrupaban a profe-sionales de este tipo los que se enfrentaban o podan enfrentarse a laposible concurrencia de la frmula de la sindicacin. El tema, apenasconcebible respecto a las grandes profesiones tituladas, era bien realen otros sectores del conjunto de las organizaciones profesiona-les (17). Buena parte de los miembros de stas deseaba afiliarse o seafiliaba a un sindicato y entenda que con la frmula sindical sus inte-reses concretos se encontraban mejor gestionados y representados.Emerga as una vez ms y ahora directamente en la prctica el pro-blema que dcadas atrs haba sido detectado por la doctrina, puessin duda era muy diferente la gestin de intereses concretos de gru-pos de profesionales que la gestin del inters pblico general en elejercicio de una determinada profesin. Desde luego este intersexiste y debe ser protegido, pero en muchas ocasiones colectivos deprofesionales jvenes no se sentan representados por los colegios,generalmente dominados por quines ya se encontraban bien estable-cidos en el ejercicio profesional.

Sobre todo este panorama incidi adems el autntico ataque a losColegios que ha supuesto la actuacin del Tribunal de Defensa de laCompetencia (18). La nivelacin del ejercicio de ciertas profesionesdesde el punto de vista del Tribunal con puros y simples negocios jur-dico-privados produjo cierto impacto en la sociedad, olvidndose aveces que los respectivos profesionales prestaban servicios de interspblico, por lo que al menos una vertiente de su actividad deba sercontemplada desde perspectivas ajenas a la competencia econmi-ca (19). Una cuestin decisiva respecto al punto que ahora se comentaes que el mantenimiento de una libre competencia tiene una repercu-sin distinta si se trata de casos en que se corresponden la colegiaciny la titulacin o se trata de casos diferentes. Pues no es lo mismo aspi-rar a que determinados profesionales forzosamente agrupados enColegios fijen libremente sus honorarios, aspecto de la competenciaque se refiere slo a los precios, que establecer el principio de que cier-tas actividades que no se corresponden con una titulacin determi-

(17) Un caso relevante es, por ejemplo, el de los Colegios de Ayudantes TcnicosSanitarios y Diplomados en Enfermera.

(18) Se trata del citado en nota 1.(19) Tal es el caso de las oficinas de farmacia, cuya titularidad implica a efectos

jurdicos civiles ser a su vez titular de un patrimonio y que a muchos efectos actancomo negocios jurdico-privados, lo que no impide que la farmacia sea un estableci-miento sanitario abierto al pblico y regulado en buena parte por el derecho pblicocomo ha declarado reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo.

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nada puedan ser ejercidas por personas ajenas a los Colegios. En elprimer caso, la libre competencia se refiere a la cuanta de la remune-racin por los servicios, mientras que en el segundo no se trata tantode los precios cuanto de poner en duda la necesidad de la colegiacin.

B) El significado generalLa reforma que se comenta no responde en realidad sino a uno de

los aspectos en que haban sido cuestionados los Colegios Profesiona-les, el ltimamente citado de la libre competencia. A la inversa ello sig-nifica que se mantiene ntegramente el rgimen jurdico de los Cole-gios, su carcter y su estructura orgnicos, incluyendo los puntoslgidos o los aspectos ms relevantes de la vida corporativa. As, enmodo alguno resulta derogado el art. 1.1 de la ley de 23 de febrero de1974, que califica a los Colegios Profesionales como corporaciones dederecho pblico con personalidad jurdica propia. Contina vigente elprrafo inicial del art. 2.1 de dicha ley (aunque se reforma el prrafosiguiente) que garantiza el ejercicio de las profesiones colegiadas. Porltimo tampoco, se reforma el art. 3.2 del texto legal que exige para elejercicio profesional la incorporacin al Colegio correspondiente.

Se mantiene as inclume como se ha dicho el carcter de entespblicos de los Colegios, la correspondencia entre titulacin y colegia-cin, y la necesaria exigencia de sta para el ejercicio profesional. Todoparece indicar que las instancias gubernamentales y legislativas noparecen estar preocupadas por asimilar los Colegios Profesionales a lasentidades anlogas de las democracias europeas, sino simplemente porla eliminacin de situaciones restrictivas en cuanto a la fijacin de pre-cios de determinados servicios. Pues no es posible engaarse. La supre-sin de colegiaciones dobles o triples en ms de un Colegio regional oprovincial de la misma organizacin es sin duda una medida favorablea determinados grupos de colegiados, pero no parece constituir elpunto central de la reforma. Esta se centra, sobre todo, en que la activi-dad se ejerza en competencia y en que no se fijen honorarios, o almenos que no se fijen topes mnimos ya que stos impiden que los pro-fesionales puedan cobrar honorarios muy diferentes.

En estas condiciones, teniendo en cuenta que si bien los baremos otarifas de honorarios eran mnimos y ahora son orientativos los profe-sionales son libres de fijarlos ahora como antes por encima de un topedeterminado, la repercusin principal del texto legal puede ser a causadel mandato de que la profesin se ejerza en libre competencia el des-

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moronamiento del esquema colegiacin-ejercicio profesional en el casode aquellas actividades que no se corresponden exactamente con unttulo universitario superior o medio. Son estos Colegios Profesionaleslos que pueden verse principalmente afectados, no tanto en cuanto a susubsistencia como por lo que se refiere a la posibilidad de que personasno colegiadas irrumpan en el mbito profesional. Pero aqu, est la granambigedad de la ley, pues por una parte la actuacin se somete a lasreglas de la libre competencia pero, por otra parte, se mantiene, segnse ha visto, la exigencia de incorporacin al Colegio Profesional.

Sin duda, estamos ante el coste de una proliferacin quizs exce-siva de los Colegios que se produjo al final del rgimen anterior comoalternativa a la sindicacin (20). Pero lo cierto es que nuestro ordena-miento presenta ahora esa ambigedad que acaba de indicarse todavez que los Colegios poderosos y tambin los menos poderosos siguensiendo entes pblicos, encontrndose los ltimos amenazados por laerosin de su existencia y funcionamiento que podran provenir deque ejercieran la actividad en cuestin personas no colegiadas.

IV. LOS PROBLEMAS FORMALESY LA APLICACIN DE LA NUEVA LEGISLACIN

1. Regulacin de las profesiones y regulacin de los Colegios

No es sta, sin embargo, la nica ambigedad del texto legal, tantoen la redaccin del Decreto-ley de 1996 como en la nueva de la ley de1997. Justamente porque se mantienen casi todos los rasgos generalesde la situacin anterior se est abundando en uno de los defectos msnotables de la ley de 23 de febrero de 1974.

Se alude a la confusin entre lo que es la organizacin y el rgimende los Colegios como tales y lo que es el ejercicio profesional, temas sinduda muy conectados pero de ninguna manera idnticos. A esta con-fusin ha contribuido notablemente el mandato del art. 13 de la Ley de1974, no reformado por las normas que se estudian, que considera unade las finalidades esenciales de los Colegios la ordenacin del ejercicio

(20) Pues diversas profesiones, por regla general ms modestas que las grandesprofesiones tituladas, procuraron organizarse en Colegios, lo que les permita noencuadrarse en los Sindicatos verticales. El tema se complic con la creacin de Cole-gios Profesionales sindicales que, tras el fin del rgimen anterior, se transformaron enColegios profesionales, por as decirlo, normales.

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de las profesiones. Es claro que ya en el texto de esa ley que se vienecitando y que ahora se reforma se estaba dando motivo a la confusinantes aludida, pues la declaracin anterior no se coordinaba del mododebido con el mandato del art. 2.2 del texto legal, segn el cual losConsejos Generales y los Colegios de mbito nacional informaransimplemente, aunque de forma preceptiva, los proyectos de ley o dedisposiciones de cualquier rango sobre las condiciones generales deejercicio de las funciones profesionales.

Parece evidente que la interpretacin que deba darse al texto legalera que la regulacin de las profesiones corresponda al Estado (yahora tambin a las Comunidades Autnomas, al menos en parte) yque la regulacin hecha por los Colegios deba considerarse nada msque como complementaria. Pero lo cierto es que la todava vigente Leyde Colegios Profesionales no lo era slo de dichos Colegios, puestoque tambin incida, y de forma notable, en la regulacin del ejercicioprofesional (21).

Lo mismo sucede en los textos que ahora se estudian, persistiendola ambigedad anterior, y si posible fuera agravndola. Pues uno delos aspectos novedosos de la regulacin incide directamente en el rgi-men de los Colegios como es el caso de la no exigencia de colegiacinmltiple. Pero est fuera de duda que el aspecto y el objetivo centralde la nueva legislacin es el mandato del art. 2.1, prr. 2., en su nuevaredaccin, mandato que no tiene como destinatarios a los Colegioscomo organizaciones. Recurdese que el precepto comienza diciendoque el ejercicio de las profesiones colegiadas se realizar en rgimen delibre competencia (22).

En consecuencia, estamos, ms que ante una reforma de losColegios, ante una reforma de la regulacin del ejercicio profesional,aunque desde luego, como las competencias de los Colegios serefieren tantas veces a este ejercicio, dichas competencias resultantambin afectadas. Ello debe considerarse normal, pues aunque seade forma indirecta modificar las potestades y los mbitos de actua-cin de una organizacin implica normalmente modificar la organi-zacin misma.

(21) Ello se acept como normal en la fecha de promulgacin de la ley, ya que confrecuencia las normas concretas de cada profesin haban regulado simultneamente laorganizacin colegial y el ejercicio profesional.

(22) Se entiende que en efecto sta es la cuestin central, aunque se encuentra endirecta conexin con ella el mandato a los Colegios del nuevo art. 2.4 sobre el que luegose volver.

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2. Vigencia y aplicacin de la nueva normativa

Esta modificacin de las normas sobre el ejercicio profesional haentrado en vigor de inmediato, lo que, parece haber sido una de las preocu-paciones del Gobierno y del legislador. No se trata slo de que la Disposi-cin Final tercera de la ley imponga su entrada en vigor el mismo da de supublicacin, reproduciendo el mandato del Decreto-ley, sino que adems sehan tomado precauciones para que no se interprete que estn vigentes lasnormas reguladoras de los Colegios opuestas a la libre competencia y lalibre fijacin de baremos, amn de las relativas a la colegiacin mltiple.

Ello se persigue por una doble va. De una parte, mediante la habi-tual de introduccin en el texto de clusulas derogatorias, lo que sehace de forma reiterada. As, hay que tener en cuenta:

La derogacin genrica de las normas que se opongan a la ley. La derogacin de las normas colegiales concretas incompatibles

con el texto legal. La ya mencionada derogacin del Real Decreto 2512/1977, de

17 de junio, en sus aspectos econmicos y en cuanto deroga las tarifasde honorarios de los Arquitectos.

Todo ello se establece en la Disposicin Derogatoria nica, pero seinsiste en ello en otro contexto en la Disposicin Adicional. La redac-cin de la misma en el texto del Decreto-ley se limitaba a ordenar laadaptacin de los Estatutos, pero en la ley se ha introducido un incisoen la mencionada Disposicin Adicional que reitera el de la clusuladerogatoria con una tcnica legislativa no muy digna de elogio.

Por cierto que el tema de la adaptacin de los Estatutos en el plazode un ao no es un tema sin inters. Una visin lineal del mandatopuede llevar a juzgarlo como en cierto modo contradictorio e intil,puesto que ya se derogan los preceptos contrarios a la ley. Pero, sinduda, la interpretacin adecuada es otra. Se trata de que el contexto dela regulacin estatutaria sea conforme al principio de libre competenciay, en cuanto al punto o aspecto concreto de la colegiacin mltiple, deadoptar medidas que palien los aspectos eventualmente negativos delejercicio en territorio distinto del ente colegial al que se est adscrito.

Dos cuestiones ms hay que mencionar a propsito de estareforma futura de los Estatutos colegiales. Una es que no resulta claroque dicha reforma sea indispensable siempre (23). Otra se refiere a que

(23) Determinados Colegios no aprueban tarifas de honorarios como es el caso delos Colegios de funcionarios. Puede suceder, adems, que el modelo organizativo sea elde un Colegio Nacional nico.

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sin duda se ha mantenido en la ley una redaccin precipitada debida ala urgencia del Decreto-ley, pues el texto legal ordena a los Colegios laadaptacin de los Estatutos cuando stos, al menos los generales decada profesin, son aprobados por el Gobierno y no por los Colegiosmismos. Una interpretacin benigna podra ser la de que en el plazode un ao los Colegios deben elevar al Gobierno (y, en su caso, a lasautoridades autonmicas) la propuesta de reforma.

Por otra parte, si parece firme la voluntad poltica de la vigenciatemporal inmediata, no lo es menos respecto a esa vigencia en elmbito de aplicacin territorial. La Disposicin Final segunda, alamparo de lo dispuesto en los arts. 149.1.1. y 149.1.18 de la Constitu-cin, declara el carcter de bsicas de prcticamente todas las normasque regulan los Colegios Profesionales y el ejercicio profesional (24).Es claro que la Ley obliga a las Comunidades Autnomas, lo que abreun nuevo frente de adaptaciones necesarias. Ser preciso adaptarahora a la nueva regulacin, no slo los Estatutos aprobados por lasComunidades Autnomas sino las propias leyes dictadas por estasComunidades (25). La ley que se comenta tiene por tanto una repercu-sin en cadena en los ordenamientos autonmicos, adems de la quese produzca en las normas colegiales.

V. LAS MEDIDAS ADOPTADAS

Se entiende que las pginas anteriores proporcionan al lector unencuadramiento general de la nueva normativa y de los problemasque plantea. Pero cumple ya referirse en concreto a las medidas que seadoptan por la ley.

1. La adaptacin de las prcticas a la legislacin sobre la competencia

En su examen hay que comenzar desde luego por el punto centralde adaptacin a las normas sobre la libre competencia, que se pres-cribe en un doble mandato. De una parte en el segundo prrafo aa-

(24) Con la sola excepcin del apartado 3, j) del art. 6 de la ley, al que se ha dadonueva redaccin y que se refiere a las condiciones de cobro de honorarios a travs deColegios.

(25) Vase, por todas, la Ley autonmica catalana 13/1982, de 17 de diciembre, deColegios Profesionales.

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dido al art. 2.1 de la Ley de Colegios Profesionales, a tenor del cual elejercicio de las profesiones colegiadas, que se realizar en rgimen delibre competencia, estar sujeto en cuanto a la oferta de servicios y fija-cin de su remuneracin a las Leyes sobre Defensa de la Competenciay Competencia Desleal. De otra parte, en el nuevo apartado 4 delmismo art. 2 de la ley que establece que los acuerdos, decisiones yrecomendaciones de los Colegios con trascendencia econmica obser-varn los lmites del art. 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, deDefensa de la Competencia, sin perjuicio de que puedan solicitar laautorizacin prevista en el art. 3 de dicha ley.

El legislador ha distinguido por tanto claramente entre el man-dato dirigido a los profesionales que son los que llevarn a cabo elejercicio, y el dirigido a los Colegios que afecta ms bien a la norma-tiva interna de stos y a sus acuerdos e instrucciones de carctergeneral.

La referencia expresa a la legislacin sobre la competencia y enespecial a la Ley de Defensa de la Competencia (26) impone un anli-sis de los mandatos de la misma, a efectos de tomar conciencia de lasconductas prohibidas en general y de las que lo estn bajo reserva deautorizacin. Pues bien, puestos a esta labor lo primero que seconstata es lo ya dicho al comienzo de este trabajo, esto es, que seestn aplicando a los Colegios mandatos legales dirigidos a lasempresas y en los trminos propios de una referencia a la conductade las empresas.

El primer punto se desprende de todo el contexto de la Ley deDefensa de la Competencia, pero adems se alude a ello directa-mente en preceptos a los que se remite la ley de reforma de la legis-lacin de Colegios de 1997. As, el art. 3.1 de la Ley de Defensa dela Competencia al referirse a las cuestiones mencionadas en el art. 1de la misma ley que pueden ser objeto de autorizaciones se aludedirectamente a las empresas en los apartados b) y c). Es claro, pues,que se est tratando a las actividades profesionales, o al menos a lasque supongan el ejercicio libre de la profesin, como si fueranempresas.

Ello es consecuente con las conductas que se prohiben a los Cole-gios como ya lo estaban a las empresas y que son, segn el art. 1.1 dela Ley de Defensa de la Competencia.

(26) Pues, sin duda, debe entenderse la alusin a la competencia desleal como unamencin que completa el contexto del mandato relativo al sometimiento a las reglassobre la competencia.

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"Todo acuerdo, decisin o recomendacin colectiva, o prctica concer-tada o conscientemente paralela, que tenga por objeto, produzca opueda producir el efecto de impedir, restringir, o falsear la competenciaen todo o en parte del mercado nacional".

Es claro que el legislador autor del mandato que se acaba de trans-cribir tena en la mente a las empresas mercantiles. Sin embargo, laaplicacin del mandato en nuestro caso exige algunas precisiones,pues sin duda resultan afectados por la prohibicin:

1. Los Colegios en cuanto puedan adoptar decisiones o recomen-daciones colectivas, pues parece claro que el trmino acuerdos del pre-cepto antes transcrito se refiere a convenios y no a acuerdos en el sen-tido de actos administrativos emanados de los rganos de gobierno delos Colegios. La prohibicin afecta sobre todo a los acuerdos, en el sen-tido de pactos que supongan decisiones o recomendaciones de aplica-cin colectiva. No es imposible que los Colegios como tales celebrenconvenios, pero se entiende que no es esto lo habitual.

2. Los grupos de profesionales asociados que trabajen de forma colec-tiva, lo que puede llevar a que estn en condiciones de obtener una posi-cin de dominio en el mercado, al menos en parte del territorio nacional.

3. Los profesionales individuales en su actividad habitual,debiendo entenderse se trata siempre de quienes ejercen libremente,pues en caso contrario la contravencin de las normas sobre la compe-tencia sera imputable a la empresa (27).

Estas entidades, personas, o grupos de personas, en virtud de laprohibicin general y segn el detalle que se contiene en el art. 1.1, nopodrn:

Fijar de forma directa o indirecta los precios y las condicionescomerciales.

Limitar o controlar la produccin, la distribucin, el desarrollotcnico o las inversiones.

Llevar a cabo repartos del mercado o de las fuentes de aprovi-sionamiento.

Aplicar condiciones desiguales. Subordinar la celebracin de contratos a la existencia de presta-

ciones suplementarias.

(27) Ha de entenderse por obvio que tambin resultan excluidos los profesionalesque trabajan para la Administracin, siendo en tal caso las entidades administrativasquienes deben respetar el principio de libre concurrencia, de acuerdo con la normativade la Unin Europea, especialmente en materia de contratos.

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Todas estas precisiones sobre la prohibicin general son de inters,pero es claro que destaca entre ellas la fijacin de precios en el ejerciciolibre de la profesin.

Pero tanto como estas precisiones interesan las prohibicioneshechas bajo reserva de autorizacin en el art. 3.1 antes aludido. Pue-den autorizarse las conductas que, amn de permitir a los consumido-res o usuarios participar de ciertas ventajas:

No supongan a las empresas interesadas en la concurrencia res-tricciones.

No consientan a las empresas partcipes la posibilidad de elimi-nar la competencia de otras (28).

Parece evidente que una interpretacin a sensu contrario indica queestas conductas estn prohibidas si no se obtiene autorizacin y questa no se otorgar si no se cumplen estas condiciones. La cuestin noparece decisiva para las grandes profesiones en las que se da unacorrespondencia entre titulacin y colegiacin. Pero la situacin esmuy distinta cuando se trata de profesiones ms dbiles en las queesta correspondencia no existe. Estamos aqu en un terreno vidriosoporque en tal caso juega de modo terminante el mandato del art. 3.2de la Ley en su nueva redaccin de que la colegiacin es un requisitoindispensable para el ejercicio? No se est creando una zona gris en laque pueda interpretarse que la colegiacin misma o la aceptacin delas normas de los Colegios constituyen de por s una restriccin a lacompetencia?

La cuestin es grave, sobre todo porque se complica con otra que vade suyo y que afecta a todos los Colegios pero particularmente a estosms dbiles de los que se viene hablando. Se trata de que los Colegios engeneral y stos en particular estn ahora sometidos a las potestades delTribunal de Defensa de la Competencia el cual, no slo es quien vlida-mente puede autorizar las conductas, sino que adems tiene otra serie depoderes. As, puede dirigir intimaciones, imponer multas coercitivas, yaplicar sanciones hasta una cuanta muy elevada, de hasta 150 millonesde pesetas ms hasta el 10 por 100 del volumen de ventas, en su caso,segn el art. 9 y siguientes de la Ley de Defensa de la Competencia.

Ello supone que unos poderes pblicos, los Colegios, estn someti-dos a un rgano pblico distinto del Ministerio con el que se relacio-

(28) La referencia de la ley de 1997 al aadir un nuevo apartado 4. al art. 2 de laley de 1974 se hace explcitamente al art. 3.1 de la Ley de Defensa de la Competencia.En efecto, difcilmente pueden afectar a los Colegios Profesionales las prohibicionesbajo reserva de autorizacin del art. 3.2 de la ltima ley citada.32


nan, rgano este que puede hacerles intimaciones (en definitiva, darlesrdenes) e imponerles sanciones. Sin embargo, porque la ley reforma-dora respeta el carcter pblico y porque repugna la imposicin desanciones a los entes pblicos, la interpretacin obligada es que elsometimiento citado afecta slo a la actuacin de los Colegios llevada a cabocomo poda hacerlo cualquier ciudadano.

Pero esto de por s tiene importantes consecuencias, que no sepuede hacer ms que sealar dado lo reciente de la ley reformadora dela de Colegios de 1997.

Una primera consecuencia es que el legislador ha distinguido entrela zona de la actividad de los Colegios que es de carcter pblico yaquella otra que no tiene tal carcter. La toma de conciencia de estehecho ya es oportuna de por s, pues ni mucho menos se tena de ellola conciencia correspondiente. Es la zona de actividad privada la quese somete a la libre competencia (29).

Otra cuestin a deducir sobre la que se vienen haciendo los opor-tunos apuntes es que cuando se trate de organizaciones ms dbilessin una correspondencia clara entre titulacin y colegiacin y respectoa las cuales est menos arraigada en la sociedad la existencia de pode-res pblicos, la situacin no puede ser ms ambigua. Pese a la vigenciaformal del mandato de colegiacin, el Tribunal de Defensa de la Com-petencia puede interpretar en cualquier momento que la exigencia deadscripcin a la organizacin colegial restringe la competencia.

Evidentemente, tambin pueden existir pronunciamientos de estetipo, no sobre la colegiacin misma, sino sobre cuantas rdenes e ins-trucciones que los Colegios puedan impartir a sus miembros, aun tra-tndose de las profesiones colegiadas ms prestigiosas. La indefinicinque existe a veces entre la zona de actividad pblica y de actividadprivada de los Colegios puede llevar a que existan casos lmite sobrelos que se pronuncie el Tribunal de que se viene hablando.

(29) Pocas veces se ha advertido que en las Corporaciones pblicas el carcterpblico del ente implica que su personalidad jurdica pblica da lugar a una capacidadjurdica privada y que, junto al ejercicio de sus potestades pblicas, estas Corporacio-nes pueden actuar y actan en otras relaciones jurdicas.

En el caso de las Corporaciones, y por ende de los Colegios, ello se produce demanera que puede considerarse normal, pues la publificacin de estos entes de baseasociativa no afecta a toda su actividad. Se trata de una situacin muy distinta de lapropia de los Organismos Autnomos, en cuyo caso su creacin para atender exclusi-vamente intereses pblicos con la limitacin de la especialidad del fin, hace que resulteanmala la actuacin en las relaciones jurdico-privadas siempre que no se trate de acti-vidades instrumentales para el cumplimiento de ese fin.

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Pero la consecuencia de ms inters es el sentido general de lareforma. En una situacin en la que todo pareca exigir la modificacindel rgimen de los Colegios como poderes pblicos, inusual en un sis-tema democrtico y pluralista, el legislador deja intactos estos poderesy adopta en cambio la medida de someter la actividad privada de losColegios al rgimen de las sociedades mercantiles en cuanto a la com-petencia. Se crea as una situacin distorsionada y distorsionante queno puede hacer sino perjudicar a las organizaciones colegiales msdbiles. Por .Otra parte, cuando se mantienen al mximo sus poderespblicos, se aproxima el rgimen de las corporaciones, no al de lasasociaciones civiles, sino al de las sociedades mercantiles. El legisladorha creado as un Jano bifronte en aras de la libre competencia, sinhaberse atrevido a afrontar el problema principal, desposeyendo aestas organizaciones de su carcter de entes pblicos y mantenindo-les potestades administrativas slo cuando fuera estrictamente indis-pensable.

2. Los haremos o tarifas de honorarios y su percepcin

Ante la gravedad del sometimiento a la libre competencia lareforma del rgimen de los baremos de honorarios tiene una impor-tancia menor, pues en definitiva viene a ser una aplicacin concreta deaquella cuestin general, quizs la ms notable por repercutir en losprecios que cobran los profesionales como remuneracin por sus servi-cios (30).

Las medidas adoptadas en cuanto a este punto son de carcterdoble. La primera se refiere a la fijacin de baremos y la segunda alcobro de los honorarios, siempre tratndose de profesionales libres.

Respecto a la fijacin de baremos casi se est ante una cuestin deprincipio, pues la ley de 1997 se limita a disponer que los baremos ten-drn el carcter de orientativos cuando antes tenan el carcter demnimos (31). No cabe duda de que en teora y desde el punto de vistade la normativa ello es coherente al suponer la libre competencia entreprofesionales, pero quizs en la prctica la repercusin no sea muy

(30) Sin embargo, aunque, como se dice en el texto, se trata de la aplicacin con-creta del principio general, no deja de suponer la privatizacin o despublificacin de loque vena considerndose por la doctrina una potestad pblica de los Colegios.

(31) De acuerdo con la nueva redaccin que se da al apartado ) del art. 5 de la leyde 1974.

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grande, sobre la base de que normalmente los profesionales facturabanpor encima de los mnimos, existiendo una competencia entre ellosaunque con el mnimo como-umbral inferior.

Por ello, quizs tenga mayor efectividad la reforma en el puntorelativo al cobro de honorarios. As, se establece que el Colegio solopodr encargarse del cobro de honorarios cuando el colegiado lo soli-cite libre y espontneamente, lo que se afirma en dos contextos de lamisma ley, que por lo dems mantiene la salvedad de que ello se harslo cuando la organizacin tenga los servicios adecuados (32). Parti-cularmente, incidir en la vida social este precepto en el caso de lasprofesiones tcnicas, pues en dicho caso se acumula el dato de que elColegio podr cobrar de propia iniciativa las remuneraciones con el deque se prohibe que el visado incluya los honorarios y las dems condi-ciones contractuales, que se fijarn libremente por las partes (33).Nada tendra de extrao que esta prohibicin fuera, entre todas lasmedidas de la ley, la de repercusin prctica e inmediata mayor.

Como se ha dicho el tema de la fijacin de los honorarios profesio-nales es una cuestin concreta, la que se refiere a los precios de los ser-vicios, dentro del mandato general de atenerse a las reglas de la librecompetencia. Por ello, hay que contemplar respecto a este punto con-creto un doble nivel. El primero y ms inmediato es el comentado de lafijacin del baremo de honorarios por los Colegios. Pero no debe olvi-darse que existe un segundo nivel, pues la normativa a aplicar ahora denuevo obliga tambin directamente a los profesionales, tanto si actanagrupados como si lo hacen de manera individual. En efecto, la fijacindirecta o indirecta de precios o de otras condiciones de prestacin delos servicios es la primera prctica prohibida en el art. 1.1 de la Ley deDefensa de la Competencia y los profesionales estarn sometidos desdeahora a las potestades del Tribunal antes mencionadas.

3. La colegiacin nica

La tercera gran medida de la nueva normativa es la colegiacinnica en cuanto al mbito territorial del ejercicio profesional. En este

(32) Los dos contextos legales son las nuevas redacciones que se da por la ley de1997 al apartado p) del art. 5 y al apartado j) del art. 6 de la ley de 1974, siendo elltimo precepto el nico que no tiene el carcter de bsico al no referirse a l la Disposi-cin Final segunda.

(33) Segn la nueva redaccin del apartado q) del art. 5 de la Ley de 1974.

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punto, parece que existi una desorientacin inicial ya que el legisla-dor haba partido del supuesto de las profesiones organizadas en Cole-gios territoriales (o en Colegios de distinto mbito territorial), deso-rientacin del Decreto-ley luego corregida en la ley.

De cara a la reaccin del pblico en general sin duda se ha tratadode la medida ms popular, ya que supone que los profesionales novinculados slo a una localidad no tengan que hacer dobles o triplestramitaciones para incorporarse a otros Colegios y sobre todo no ten-gan que satisfacer dobles o triples derechos de colegiacin. Cabe pre-guntarse sin embargo si esta medida va a ser relevante y sobre todo siguarda una relacin directa con el propsito de que exista una librecompetencia, e incluso con el de que no se incrementen y eventual-mente disminuyan las remuneraciones de los profesionales y por tantolos precios de los servicios.

Pues habitualmente stos se prestan en una localidad y en unmbito territorial. Slo los grandes profesionales trabajan habitual-mente en ms de un mbito aunque ciertamente con la actual facilidadde comunicaciones lo hagan con una intensidad y frecuencia cada vezmayores. La repercusin de la medida es de entender que se producirsobre todo en el caso de los profesionales radicados normalmente enun mbito, pero que de forma accidental, unas pocas veces al ao,deban actuar en un mbito distinto. Para ellos puede resultar muy gra-voso satisfacer ms de una cuota y un derecho de inscripcin, peroparece exageradamente optimista pensar que en trminos generalesesto repercuta de forma notable en el coste de los servicios que prestanlos profesionales.

La colegiacin nica resulta, sin embargo, atenuada por un pre-cepto que ya apareca en el Decreto-ley y se reitera en la ley sin altera-cin ninguna. El artculo correspondiente parece seguir la tcnica delas directivas europeas sobre las profesiones liberales al disponer quesi se ejerce en el mbito de un Colegio distinto del de la adscripcinpropia habrn de comunicarse a este otro Colegio las actuaciones (34).Amn de que este mandato sea una atenuacin de la colegiacin nica,es de particular inters la finalidad de la comunicacin que tiene elaspecto de una contrapartida del sometimiento a la libre competencia.

En efecto, se trata de que los profesionales queden sujetos, con lascondiciones econmicas que se establezcan, a las competencias de

(34) Pues las citadas Directivas precisan desde luego la obligacin de comunicar ala organizacin profesional del pas comunitario distinto del propio las actividadesprofesionales realizadas al ejercer el derecho de libre prestacin de servicios.36


ordenacin, visado, control deontolgico y potestad disciplinaria. Nodebe olvidarse que estas competencias pueden presentar matices dife-rentes de unos Colegios a otros, pero en cualquier caso estamos anteun listado de potestades pblicas que, como antes se ha dicho, conti-nan inclumes. Falta por saber si en algn caso las condiciones eco-nmicas que se impongan van a compensar en todo o en parte la obli-gacin de pago de la doble o triple inscripcin que antes exista.

VI. REFLEXIN FINALAventurando un breve juicio de conjunto y a la vista de cuanto se

ha dicho parece claro que, pese a la buena voluntad del legislador desometer un importante campo de actividad a la libre competencia porlo que quizs no sera inexacto hablar de privatizacin (35), estamosante una reforma legal inquietante y no exenta de ambigedades.

La nueva ley, que mantiene intacto el carcter de poderes pblicosde los Colegios y la existencia de una zona de su actividad regida porel derecho pblico, somete en cambio la actividad privada al principiode libre competencia y adems incluye en el mbito privado la fijacinde baremos, que antes poda juzgarse era una potestad pblica. Porotra parte otorga a esos colegios, en principio entes pblicos, el mismotratamiento que a las empresas privadas, ejerciendo sus potestadesrespecto a ellos el Tribunal de Defensa de la Competencia. Se produceas una situacin distorsionada y distorsionante a causa de unamedida de emergencia, aunque la distorsin no se debe slo a que sed a los Colegios el tratamiento de entidades privadas, sino tambinen cuanto se mantiene su carcter de entes pblicos.

Por otra parte, no parece exagerado afirmar que la ley es ambigua.Conserva la ambigedad que vena arrastrada de la redaccin primi-tiva de la ley de 1974 al regular simultneamente los Colegios y el ejer-cicio profesional. Pero sobre todo despus de la nueva ley se ha creadouna zona de sombra, en la medida en que pueda interpretarse que sepermite o protege que irrumpan en la actividad profesional personasque no cumplen las condiciones y la normativa de los Colegios. Si ellosucede desde luego lo ms probable es que afecte a los entes profesio-nales ms dbiles entre los muy variados que existen.

(35) Especialmente, en el caso de los baremos, vase nota 31.37

colegios profesiones-regulación

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