Los Códigos de conducta: nuevas formas de autorregulación como

fundamentoparalaintegridadyejemplaridadinstitucional

RafaelJiménezAsensio

Consultor/CatedráticodeUniversidadacreditado

www.rafaeljimenezasensio.com

“PuesparaaquellosoaquelquedetentaelpoderdelEstado,estanimposibleviolaro

despreciar abiertamente las leyes por él dictadas y, al mismo tiempo, mantener la

majestadestatal,comoloessery,alavez,noser(…);cosasanálogastransformanel

miedoenindignacióny,portanto,elestadopolíticoenestadodehostilidad”(Spinoza,

TratadoPolítico,AlianzaEditorial,1986,p.115).

Hay algo de redundante en la caracterización de la ética como aplicada, tal como expuso

Victoria Camps. La ética, como bien afirmó Kant, “es una filosofía de las intenciones y, por

ende, una filosofía práctica, ya que las intenciones constituyen fundamento de nuestras

accionesyvínculosdelasaccionesconelmotivo”1.Peroenlaesferaqueahoranosocupa,la

ética pública (sobre todo si esta es codificada) se enmarca dentro la institución a la que se

adhiere.

Por tanto, laespecialposiciónde loscargosy funcionarios,asícomosudependenciadeuna

institución pública, conlleva por parte de la persona que accede al ejercicio de funciones

públicas laasunción (oel compromiso)deactuaren su rol institucionaldeacuerdoconuna

seriedevalores,principiosynormasdeconductadefinidaspor lapropiaorganización.Todo

ellocomportanecesariamente,talcomoyasehaincidido,unadistinciónimportanteentreel

papeldelaéticaenelámbitoprivadoyenelpúblico.Enesteúltimo,el imperativomorales

másfuertesicabe,puestoqueestáimpregnadoporunsentidoderesponsabilidadindividual

que se refuerza por el carácter público de las funciones que se desempeñan; quien ejerce

responsabilidadesofuncionespúblicaseselespejoenelquesemiralaciudadanía.Lascargas

1I.Kant,Leccionesdeética,Austral,2013,p.113.

moralesdelaresponsabilidad–parafraseandoaIsaiahBerlin-enestecasonoseaminoransino

queseacrecen2.

Elecosistemapúblico,porlasrazonesexpuestas,esunmedioquetienesuspropiosprincipios

y reglas. En ese espacio público despliegan sus funciones o actividades cargos y empleados

públicos. Unas veces interiorizando los valores y normas de conducta que deben guiar el

desempeño de tales funciones, otras actuando mediante malas prácticas o, incluso,

incurriendoenlacorrupción.Algunaspersonasvenelpodercomomediodeenriquecimiento

personalocomocaucedeobtencióndeprebendas.

Esapatologíaenlaformadeactuaresunamanifestacióndecontacto-proximidadconelpoder

oconlasfuncionespúblicasenormementeinsanadesdeelplanomoral,peroqueennopocos

casos se produce, lo que denota una desvinculación radical o un alejamiento cínico de la

persona que desempeña un cargo o empleo público con la estructura institucional y con la

ciudadaníaalaquesirve.

En el ámbito de lo público o de las entidades públicas lo que hagan las personas que allí

desempeñan cargoso funcionespúblicas tiene, sinduda,una importancianadadesdeñable;

transciendeconmuchoa suesferapersonal, conconsecuenciasquepuedensermuyserias.

Minimizar estos efectos, es simplemente no entender nada. Los valores que acredite y las

conductasquedespliegueeseresponsableoempleadopúblicoserántranscendentespara la

reputaciónmoraldelapersonaensímismaconsiderada,peromuchomáslopuedenser,con

improntapositivaonegativa,paralainstituciónenlacualdesempeñesusfunciones.

Enefecto,comosevienereiterandoenestaspáginas,lodeterminantedelaéticainstitucional

eselimpactodirectooindirectoquetienenlasconductasycomportamientosdelaspersonas

conresponsabilidadespúblicas(seancargospúblicosofuncionarios)sobre las institucionesy

sobrelaimagenquelaciudadaníapercibedeesasinstitucionesatravésdelasmismas,queno

en vano son los responsables públicos (sean políticos, directivos públicos o empleados

públicos).Esaeslapercepciónquequedaenlaciudadaníay,unavezanclada,esmuydifícilde

modificar.

Un buen perfil ético de tales responsables públicos mejora la imagen institucional; un

comportamiento moralmente inadecuado, la destruye. En una sociedad de la información

masiva y de la digitalización o “interconectividad instantánea”, por emplear la expresión de

2I.Berlin,“Lainevitabilidadhistórica”,Sobrelalibertad,AlianzaEditorial,2004,p.200.

PaulVirilio3,taleshechosnuncasonneutrosysuvaloramplificativopuededesmoronarenun

minutoreputacionespersonalesoinstitucionalesconstruidasalolargodelosañoso,incluso,

de décadas. Aunque ese mismo autor citado duda de que la confianza pueda sobrevivir al

mundodelainstantaneidad4.Algosobreloquesedeberíareflexionar.

Aestasalturasdeldiscursonadanuevoañadosireiteroque,apesardesuprecariedadactual,

laconfianzadelaciudadaníaensusinstitucionesesunvalorpúblicosobreelqueseasientala

legitimidad institucional. Como ha recordado Txetxu Ausín en un interesante estudio, “la

desconfianzayeldescréditosonletalesparaorganizaciones,empresaseinstitucionesyminan

las bases de la organización política de la sociedad”5. La ética pública, por tanto, ayuda

inestimablemente a reforzar esa confianza. Y, por tanto, cómo se comporten los cargos y

servidores públicos no es indiferente a la hora de consolidar o deteriorar la imagen que la

ciudadaníatienedesusinstituciones.

LadensidadnormativadelpodercoactivodelEstadoqueseexpresaatravésdelDerechoes,

entodas lasadministracionespúblicasdefacturacontinentaleuropea, intensa.Laregulación

jurídicahabitualmentees–talcomosehavisto-minuciosay losespaciosdeautorregulación

sonmuyescasos.Ladescompensaciónentreregulación-autorregulación,adiferenciadeloque

ocurreenlospaísesdelaórbitaanglosajona,esevidente.

La anomia autorreguladora parece conducirnos inexorablemente al campo regulador. Y nos

produce la imagen falsa de que todo lo no prohibido por la Ley es éticamente aceptable.

Percepción falsa. En efecto, en el campo de la ética institucional de carácter público, la

pertenenciadeuncargooservidorpúblicoaunadeterminada institución leobliganosoloa

cumplir con las normas jurídicas del propio ordenamiento, sino también a adecuar sus

conductaso comportamientos (públicos, pero tambiénprivados) aun conjuntode valores y

principios que son de necesario cumplimiento atendiendo a la posición que ocupa en la

organización correspondiente, las funciones que desarrolla y la imagen institucional que

3P.Virilio,LaAdministracióndelmiedo,PasosPerdidos,2012,p.36.4Ibídem,p.93.Allídicelosiguiente:“Laconfianzanosobrevivealmundodelainstantaneidad.Debe construirse, ganarseenel tiempo. La confianza instantáneao la fe instantáneano sonreales.Hacefaltatiempoparaconfiar”.EnotrostérminosseexpresaL.Concheiro(utilizandopartedelargumentariodeVirilioydealgúnotrofilósofocomoBuyng-ChulHan),cuando,enrelación con la destrucción de las carreras políticas, afirma lo siguiente: “El tiempo de lospolíticos ya no es eterno. Viven conscientes de su propia fugacidad y de la fragilidad de supoder.Aspiraralapermanenciaesunsinsentido.Unalargacarrerapolíticasedestruyeenunsantiamén”.5AusinDíez, “ÉticaPúblicaparagenerar confianza”,RevistaVascadeGestióndePersonasyOrganizacionesPúblicas,núm.9,IVAP,p.32.

trasladaesapersonaenlaestructuradecadaentidadpúblicaylaqueproyectasobrelapropia

ciudadanía.

Por tanto, el componente de autorregulación de la ética pública tiene una intensidad y un

valorespecíficoenlasinstituciones,comocomplementoalpapeldelDerecho;mayoromenor

en función de si elmodelo de Administración Pública es anglosajón o continental europeo.

Aunque en el mundo anglosajón también esa idea comienza a ofrecer algunos cambios

importantes, tal como se ha dicho. La idea de complementariedadentremoral autónoma y

Derechopositivo la formulóHabermas en términosmuy coherentes, aunque invertidos a lo

queaquísepropone6.Puesbien,siguiendoelmismoesquemaconceptual, laéticapúblicao

ética de las instituciones públicas jugaría aquí un papel complementario entre el Derecho

positivoylaintegridadformuladaatravésdemecanismosdeautorregulación.

Frente a ese fenómenoemergente (almenos en algunospaíses de tradición continental) se

observa en que hacia la ética pública autorregulada por medio de códigos se adopta una

posición de escepticismo o, incluso, de cinismo político, desdén, o ignorancia supina. En

nuestro país hablar de ética pública suena todavía hoy, sobre todo en la política, amúsica

celestial;algolejano,inaprensibleyprobablementepocoútil.Necioenfoque.

Engeneral,apesardeesaestrechamiradainterior,enelmundocontemporáneoysobretodo

enlasdemocraciasavanzadasseobservauncrecimientoimportantedelaéticapúblicaodela

éticade las institucionespúblicasy,por tanto,de laextensióndeunosvaloresynormasde

conductaaquienestienenlacondicióndecargososervidorespúblicos,queson–alfinyala

postre-quienesdeciden,gestionanoadministranbienesyserviciospúblicos.

Aimagenysemejanzadelaspolíticasempresarialesqueseimpulsarondesdemediadosdela

décadadelosnoventadelsigloXXsobrebuengobiernocorporativoymásrecientemente–tal

comosehavisto-delaspolíticasdecompliance,tambiénenelsectorpúblicolairrupciónen

escena de la ética institucional ha sido intensa desde principios de los años dosmil. En esa

irrupciónhajugadounpapelimportantelaOCDE7.

6J.Habermas,Facticidadyvalidez,Trotta,Madrid,2ªed.,Madrid,p.171.7 Esa tendencia no solo se ha marcado desde la política de integridad institucional quedesarrolla laOCDEapartirde1997,sinoquesehaextendido“sectorialmente”,porejemploen el campo de la contratación administrativa. Ver, por ejemplo: Principles for Integrity inPublic Procurement, OCDE, 2009. Una manifestación de tal tendencia es, sin duda, larepresentada por los Pactos de Integridad, impulsados entre nosotros por “TransparenciaInternacionalEspaña”.Ver,asimismo,desdeelpuntodevistanormativo,lostrabajosdeJ.M.

La opción por un sistema de Gobernanza también se tiene que apoyar en la ética pública,

comopilarsustantivodeaquella.Esverdad,ynocabenegarlo,quelaspolíticasdeintegridad

institucionalnohanterminadoentrandoenlaagendapolíticadelamayoríadelosgobiernos

denuestroentornoinmediato;peroesonopasaenotrossistemascomparados,dondelaidea

deintegridadformapartesustantivadelanocióndegobernanza.Ennuestrocontexto,soloa

travésdelempujeymultiplicacióndelosescándalosdecorrupciónsehanpropuestoreformas

legales, generalmente marcadas por la contingencia, poco sistemáticas y sin una mirada

estratégica. Ello ha implicado que tampoco se hayan sabido construir de modo efectivo

ModelosInstitucionalesydeGestióndeGobernanzaÉtica.

Así,noresultaextrañoafirmarquelaGobernanzaÉticaseencuentraenalgunospaíses(como

es el caso de España) en un estadio que podríamos denominar como inicial o embrionario,

situaciónquecontrastaconelempujequeenotrasdemocraciasavanzadasderaízcontinental

(comoesFrancia)oendeterminadospaíses latinoamericanos(comoChileyColombia)están

teniendo las políticas de integridad. Ello es debido a un cúmulo de circunstancias que no

puedensertratadasenestosmomentos,peroentrelascualessehallaesaideaequivocadadel

papelde laéticapúblicaen las instituciones,elpredominiocasiabsolutodeunaconcepción

jurídico-formalciertamenteranciaqueimponeaesteproblemaunassolucionesmarcadas(de

forma casi absoluta) por la respuesta legal o sancionadora, la falta de receptividad de la

política frente a ese fenómeno (que en no pocas ocasiones adopta una postura también

marcadamentecínica),sunulapenetraciónycomprensiónenelámbitodelafunciónpública

(dondeapenashacaladoesatendenciaacodificarvaloresonormasdeconducta,menosaun

en el oscuro mundo sindical público), así como la inevitable carga de escepticismo que se

anudaacualquierpropuestadeestecarácter,quesiempreesvistaporlaciudadaníacomoun

simple remedo para intentar lavar la cara de las instituciones tras reiterados escándalos de

corrupciónquehanconmocionadoeledificiopúblico.

Por todoello esmuy importante centrar correctamenteel focodel problemayexplicar con

claridadquéesenrealidadunMarcooSistemade IntegridadInstitucional,comoproyectoo

elemento de autorregulación, tal como fue configurado en su día (1997) por la OCDE. Han

Gimeno Feliú publicados recientemente en el número 2 de la Revista Internacional deTransparencia y de Integridad: “El necesario big-bang contra la corrupción en materia decontratación pública y su modelo de control”; y, en especial, “una primera valoración delproyectodeLeydecontratossectorpúblicodesde laperspectivade integridadyprevencióndelacorrupción”.

pasado veinte años desde ese diseño inicial que hizo esa organización internacional de tal

sistema,actualmenteenrevisión.

Por tanto, si se quiere comprender cabalmente el problema enunciado y articular vías de

solución al mismo, es necesario detener la atención en los elementos descriptivos de la

configuracióndeunMarcodeIntegridadInstitucional.Sinesepaso,sininteriorizarcuálesel

alcanceexactodetalnoción,difícilmentesepodráproduciruncambiodeculturaorganizativa

y una acogida institucional efectiva de tales propuestas. Elmarco conceptual es, por tanto,

imprescindibleparaasentarcorrectamenteunapolíticadeintegridadencualquierinstitución

pública, independientemente de cuál sea el nivel de gobierno.Haré, por tanto, un poco de

pedagogía.

Los códigos éticos o de conducta (también denominados en ocasiones de buen gobierno,

aunque convendría diferenciar conceptualmente tales acepciones) son, sin duda, parte

integrantedeesosSistemasdeIntegridadInstitucional,peroensudimensiónautorreguladora.

Y es esta la que ahora interesa. En todo caso, la solución de los códigos esmodesta en su

planteamiento, si bien –como he reiterado- tiene un enfoque u orientación claramente

sesgado a su dimensión preventiva o de identificación demarcos de riesgo que anticipen y

eviten, así, que aniden en las organizaciones conductas o comportamientos no éticos como

antesaladelacorrupción.

Los códigos éticos o de conducta de las instituciones públicas no deben, por tanto,

formalizarse como normas jurídicas o a través de expresiones jurídico-formales, ya se

concretenatravésdeleyesopormediodemanifestacionesdelapotestadreglamentaria.Este

esunodelosequívocosmáscomunesennuestrocontextojurídico-institucional.Unacosaes

que las leyes recojan valores o principios, mientras que otra muy distinta es que regulen

normasdeconductaonormasdeactuación.Larigidezdelasoluciónlegaloreglamentariaes

obviayennadaayudaaqueloscódigosseantrabajoenproceso(comodicenloscanadienses)

oinstrumentosvivos,comodefiendelaOCDE.

Tampocodebenanudarsealincumplimientodelosvalores,principiosonormasdeconducta,

consecuencias sancionadoras,puestoqueenese caso traspasamoselmundode los códigos

éticos y de conducta y nos sumergimos en la esfera del Derecho penal o administrativo

sancionador.Convienediferenciarambosplanos.

Loscódigosdeconducta incorporanunaseriedenormasdeconductaodecomportamiento

que, encuadradas en unos principios o valores, pretenden orientar en sentido positivo la

acciónylaactuacióndetalescargososervidorespúblicos,aunqueencircunstanciasextremas

puedan tener también, de formaexcepcional, algunos efectos de reprobacióno de carácter

traumático.Tienen,cabeinsistirsobreello,uncomponentedeautorregulación.Sudimensión

es–nonoscansaremosderepetirlo-principalmentepreventiva,frentealcarácterrepresivo(o,

ensucaso,disuasorio)delosmarcosjurídicos.

Ciertamente, loscódigosdeconductapueden incorporarotros instrumentosoherramientas,

tal como diré a continuación. También puede haber códigos que combinen las normas de

conducta con las normas de actuación. Las primeras se anudan a valores o principios de

naturaleza ética, las segundas tienen que ver con el funcionamiento de las estructuras

organizativas y sus resultados, su finalidad es más bien la eficacia y eficiencia de tales

organizaciones. Tales normas de actuación se vinculan con una serie de principios de buen

gobiernootambiéndenominadosenocasionesdebuenasprácticasenlagestiónpública.Esta

distinción es importante para evitar la confusión creciente y lamezcla desordenada que se

produceentrecódigoséticos,códigosdeconducta,códigosdebuengobiernoy,enfin,códigos

debuenasprácticas.Cabeinsistirenlodicho:convieneponerunpocodeordenconceptualen

lasideasquesepretendenplasmar.

Por tanto, como también se ha expuesto, la ética institucional, a diferencia del Derecho,

pretendeconstruirseensentidopositivo,adoptandounsesgodemarcadocarácterpreventivo

quepretendepermearlasconductasycomportamientos(estoes,buscasisequieremodificar

los hábitos o el carácter) en el desempeño de los cargos o funciones públicas mediante

procesosdeinternalizacióndetalesvaloresynormasdeconducta.Lotranscendentenoesen

sí laexistenciade lanorma,elelencodevaloreso laprevisióndelasconductas,tampocosu

reproducción en un papel o en un documento electrónico, ni siquiera que el código de

conductasealeídooconocido,lorealmenteimportanteesqueelsujeto(cargoofuncionario

público)lohagasuyo.

Esa idea la expresó correctamente Victoria Camps en los siguientes términos: “Una norma

socialinternalizadatiene,así,unadimensiónemotivaquehacequeelindividuosientaorgullo

al cumplirla y vergüenza si deja de hacerlo. Pero ‘internalizada’ significa ‘sentida’, no solo

sabida.Elmeroconocimientode loquehayquehacernonosmueveaactuar,comorepitió

Spinoza”8. Y la ética, también la pública, se vincula estrechamente con la acción. La

responsabilidadmoral, tal y como acertadamente describió Jankélévitch, “es antecedente o

8Elgobiernodelasemociones,Herder,Barcelona,2011,p.292.

prospectivayatañeal futuro,a losactosporhacer,señala lastareasquenos incumben”.En

estos rasgos citados se distancia de la responsabilidad jurídica, pues esta es consecuencia y

concierneúnicamentealosactosyahechos9.Laéticamiraalfuturoynoalpasado.Comobien

señaló Weber –cuando se refería a la ética en la actividad política- no se pregunta sobre

“cuáleshansidolasculpasenelpasado”10.ParaesoestáelDerecho.

En suma, los códigos éticos o de conducta no son otra cosa que la exteriorización de los

valoresyprincipios,asícomode lasnormasdeconductaydeactuación,quedebenguiarel

desarrollodelasconductasocomportamientos,asícomodelasactividadesprofesionalesde

los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, más allá de las normas jurídicas

previamenteestablecidas.

Los códigos éticos o de conducta deben venir acompañados, para ser efectivos, de una

infraestructura ética, en la cual deben incorporarse como un elemento más (lo que vengo

denominando como Sistemas de Integridad Institucional). Si se hace una mala apuesta por

aprobar un código de conducta sin insertarlo en un Sistema o Marco de Integridad

Institucionaly,portanto,nosegarantizalaefectividaddesusvaloresynormasdeconducta,

taloperaciónnoesunamanifestacióndeunapolíticadeintegridadniunaapuestaporlaética

pública, pretende solo efectos propagandísticos (que se diluyen el mismo día en que se

difunde o, en el mejor de los casos, al poco tiempo) y formaría parte, así, de un burdo

mecanismo de autoengaño institucional (o de ese “teatro de marionetas” del que hablara

Kant), muy propio de una comunicación política ignorante (por mucho que utilice

profusamentelasredessociales),quetantoabundaenestostiempos.

Tal como reconoció Hamilton, “la verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y

tendencia a producir una buena administración”11. Y, parece existir hoy en día una cierta

unanimidad, en que tanto el buen gobierno como la buena administración pública generan

confianza pública12. Para alcanzar esa meta, en el campo de la ética pública no cabe otra

medidaque impulsarunapolíticadeprevención,peroasimismo completarla conun control

exigentedelasorganizacionespúblicas.Latransparenciabienentendidayaplicada(algoque

9Cursodefilosofíamoral,cit.,p.135.10Elpolíticoyelcientífico,cit.p.159.11ElFederalista,cit.,LXVIII,p.290.12Aunqueensudíahuboalgunavozcrítica,noexentadeunacargadeprofundidadinnegableque,comoenelcasodeAlain,yahaceunsiglopusoenentredicholaideadeconfianzaenlasinstituciones, promoviendo, por el contrario, la desconfianza como base de una ciudadaníademocrática exigente. Ver, al efecto, su magnífica obra: El ciudadano contra los poderes,Tecnos,Madrid,2016.

tampocoesfrecuente,talcomoseveráenlasegundapartedeestelibro),puedecoadyuvar,

sinduda,aesecontroldemocráticoyfacilitardelmismomodolarendicióndecuentas.Pero

ensociedadestancomplejascomolanuestranocabedudadequelaspresiones,losconflictos

de interés o simplemente las apariencias de conflicto (que también destruyen o socavan la

confianza)están,comoyasehaexpuesto,alaordendeldía.

Para hacer frente a esos problemas no bastan las leyes, como decía. Pero tampoco bastan,

aunque pueda resultar chocante esta afirmación, los códigos éticos o de conducta. Tales

códigos, por sí mismos, no son herramientas suficientes, pues su mera aprobación y

publicación (odifusiónyconocimiento)nocambiaennadaelstatuquoexistente.Elcambio

real y efectivo, como promovió en su día la OCDE, solo se puede realizar a través de la

configuracióndeSistemasoMarcosdeIntegridadInstitucionaly,portanto,delainserciónde

talescódigosenesossistemasomarcosdeintegridad.EstaesunaideaqueelprofesorManuel

Villoriahatratadoconlaprofundidaddebidaenvariostrabajossuyos13.Agrandesrasgos,con

algunasaportacionesde sellomáspersonal (marcadoeneste casoporunaapuestahacia la

simplicidad,poremplearlaexpresióndeEdwarddeBono14),loqueaquísigueestributariode

lasaportacionesdoctrinalesdelcitadoprofesor.

Talcomovengo insistiendo,esesta, talvez,unade lascuestionespeorcomprendidaspor lo

queafectaa laéticapúblicaennuestropanoramapúblicoydonde la confusiónabundapor

doquier. El mundo del Derecho (o la perspectiva jurídico-formal) ignora esos presupuestos

conceptuales, la política los desprecia. No nos podemos quejar de que estemos donde

estamos, puede ser que lo merezcamos (y no es un juego de palabras). Es, por tanto,

necesariodetenerseensuexamen.

La noción deMarco de Integridad organizacional (Integrity Framework) es, en efecto, una

construcciónconceptualdelaOCDE.Suplanteamientoinicial,esqueseproyectansobreuna

organizaciónynosobreelconjuntodelsectorpúblico.Enefecto,laconstruccióndeMarcosde

Integridadentodoelsectorpúblicoesunatareadenotablecalado(sepuedecalificarincluso

dehercúlea)ycuyosresultados finalesserán,por locomún,bastante insuficientes.Esmejor

comenzarpor losencillo.Lo importanteessaberparaquésequiereconstruirunSistemade

13Cabedestacaraquídosdeellos:ElMarcode Integridad InstitucionalenEspaña.Situaciónactualyrecomendaciones,cit;yÉticaPúblicayBuenGobierno,cit.14 E. de Bono, Simplicidad. Técnicas de pensamiento para liberarse de la tiranía de lacomplejidad,Paidós,Barcelona,2009.

Integridad Institucional. La pregunta debe servir para resolver el problema, si es que se

identificacorrectamente.

La finalidadde esos SistemasoMarcosde Integridadnoes otraque la de evitar riesgosde

malasprácticasydecorrupción,porunlado;pero,porotro,pretendentambiénfortalecerel

clima ético de tales estructuras organizativas, procurando paliar, así, que incluso personas

decentespuedancontaminarseporlosdesincentivosoestímulosperversosqueselespuedan

plantear,sugerir,presentaruofrecertantointernacomoexternamente.Detalmodoqueun

MarcodeIntegridadInstitucionaldebeestablecer–talcomohanreconocidoManuelVilloriay

Agustín Izquierdo- normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública que

prevenganlasconductasinmorales15.

Talcomoexponenesosautores,“entreloselementosesencialesdeunMarcodeIntegridadse

encuentran, como instrumentos clave, los códigos éticos, las evaluaciones de riesgo de

integridad, laformaciónéticadelosservidorespúblicos,elestablecimientodeunsistemade

consultas para delimitar el alcance de problemas o dilemas éticos de los cargos públicos o

empleados(comitésdeética),sistemasdedenunciasdecasosdecorrupción,fraude,abusoso

ineficiencias (con sistemas de protección a los denunciantes), sistemas de gestión de los

conflictos de intereses e incompatibilidades, sistemas de detección e investigación de

conductas antiproductivas o administración de encuestas de clima ético entre los

empleados”16.

Sinembargo,esaconcepcióndeMarcode Integridad Institucional (entendidacomoSistema)

esbastantemásholística,puestoqueincluyetambiénunconjunto(másomenosdenso,según

los casos) de normas jurídicas que regulan aspectos tales como las incompatibilidades o los

conflictos de interés, antes analizados en estas mismas páginas. También los registros de

actividades y de bienes o, incluso, las estructuras institucionales creadas al efecto. Y nos

reconduce, tal comodecía, a la ideadeSistema.Por consiguiente,unSistemade Integridad

Institucional también puede incorporar en su seno disposiciones o normas jurídicas (y lo

habitualesquelohaga),talcomosehavistoanteriormente.Enesecaso,elMarconormativo

de integridad se incorpora dentro de la política global de la institución en materia de

integridady,portanto,dentrodelpropiosistemadeintegridaddelainstituciónenlaquese

articulaesapolítica.Sucaracterísticaprincipal,deconformidadconloexpuesto,esqueenese

casosetratadenormas jurídicasquetienendetrás(estoes,conelobjetivodegarantizarsu15ÉticaPúblicayBuenGobierno,cit.,p.202.16ÉticaPúblicayBuenGobierno,cit.,pp.203-204.

cumplimiento) todo el sistema institucional y el aparato coercitivo del Estado constitucional

democrático. El Derecho como poder coactivo del Estado. Necesario en este caso, pero

insuficiente.

Deesemarcojurídico,piezacentraldeunsistemaglobaldeintegridadinstitucional,yamehe

ocupadoenelcapítuloanterior.Yallímeremito.Enestosmomentosinteresaespecialmente

abordarlanocióndemarcoéticodeintegridaddesdeunadimensiónautorreguladorao,sise

prefiere, del proceso de construcción de infraestructuras éticas que una determinada

organización pública debe dotarse si quiere fomentar una cultura ética en sus respectivas

instituciones y prevenir la corrupción. Tal proceso se lleva a cabo a través de una serie de

mecanismoseinstrumentosquenoson(o,almenosnoloson,engranmedida)normativos.

Ladistinciónnormativaversusautorregulaciónesclave,yesnecesariocomprenderlabien.

Ysiguiendoelesquemade laOCDE,aunquesimplificandotalcomohedichosuspostulados,

cabe resumirqueunMarcode Integridad Institucional quepretendaarticularuna completa

infraestructuraéticadeberíaincorporar,almenos,lossiguienteselementos:

1. Uncódigoéticoodeconducta,enelqueserecojan,entreotrascosas,losvaloresque

debenorientar laorganizacióny laactuaciónde loscargososervidorespúblicos,así

comounasnormasdeconductaquedebenguiarasimismoelcomportamientodetales

cargos o empleados públicos. A pesar de su carácter positivo (y no represivo), pues

tratadeconstruirculturaéticade lasorganizaciones, todoellonoesóbiceparaque

loscódigostambiénpreveancomoúltimaratiosistemasdereprobacióndeconductas

y algunas medidas, en su caso, traumáticas anudadas a los mismos; aunque

formuladas como meras propuestas o recomendaciones. Como bien ha expuesto

Victoria Camps, los códigos deben partir de una base de realismo: las personas no

siempre se conducen voluntariamente por el bien, los incentivos para apartarse del

cumplimientodelosdeberesyobligacionessonconstantes,manteneractitudeséticas

irreprochablesycontinuadasexigetensióninternayvigilanciaexterna.Cabepartirde

unaconcepcióndelaéticacomoacciónconstanteyluchapermanente,entérminos–

como ya hemos visto- del profesor Aranguren. El tiempo presente y el futuro

inmediato es lo que cuenta en este campo, sobre todo desde el punto de vista de

mejoradelosestándaresdeconducta.

2. Mecanismosdedifusión,prevenciónydesarrollodelaculturaética.Loscódigosporsi

solos no incorporan otra cosa que letra y pueden convertirse fácilmente en códigos

declarativos. Donde se aprueban códigos de conducta sin insertarse en Marcos de

Integridad Institucional, tales códigos derivan fácilmente en apuestas formales o

aparentes.Es,asimismo,capitalque,juntoalaletradeloscódigos,seincorporeuna

ampliabateríademecanismosdedifusión,prevenciónydesarrollodelaculturaética

en las organizaciones a través de programas o planes anuales que comporten la

realizacióndeaccionesdirigidasaqueloscódigosseanasumidosyqueseproyecten,

enmayoromenormedida,perosiempreenunprocesogradualdeavance,enmejores

hábitos (que“labrencarácter”,enpalabrasdeAdelaCortina)ysemanifiestenasíen

conductaséticasreforzadas.Elobjetivoúltimoesunprocesodemejoracontinuaque

pretende, paso a paso, cambiar la cultura organizacional y, por tanto, impregnar el

funcionamiento ordinario de la institución de buenas prácticas y comportamientos

éticos. Por eso, los programas de desarrollo ético o de integridad deberían formar

parte sustantiva de las políticas de Gobierno (o de Gobernanza) y también de las

políticasderecursoshumanosdelasorganizacionespúblicas,unacuestiónquehasta

ahora es por lo común ajena a la política de gestión de personas de nuestras

instituciones.Nohayotromodode actuar seriamentequeeste.Además, deben ser

políticasmarcadasporlacontinuidadylatenacidad(sostenibilidad)ensudesarrollo.

3. Procedimientos, canales y circuitos para resolver dilemas éticos, quejas o denuncias.

Junto a todo lo anterior, un Marco de Integridad Institucional que promueva la

infraestructuraéticadebedisponer,asimismo,deprocedimientos,canales,circuitoso

cualesquiera otros cauces, para garantizar la efectividad del código ético o de

conducta. Este aspecto puramente formal o procedimental es muy importante. Se

trata, en efecto, de configurar canales o cauces que abran la posibilidad de que los

actoresinstitucionales(representantes,gobernantes,directivosoempleadospúblicos)

puedan formular los problemas o, en su caso, dilemas éticos que se les puedan

suscitareneldesarrollodesusfuncionespúblicasenlasrespectivasorganizacionesen

las que presten su actividad (garantizando, cuando ello sea necesario, la

confidencialidad). Asimismo, se trata de prever canales a través de los cuales se

puedanplantearquejasodenuncias,conlainstauracióninclusodesistemasdealerta

tempranaquepuedanidentificarconciertarapidezyconcarácterpreventivocuándo

existen situacionesomarcosde riesgoen talesorganizaciones. Tambiéna travésde

eseórganodegarantíasepretendenabordaraquellascuestioneséticaso,ensucaso,

quejasquepuedanprovenir,enalgunoscasos,delospropiosciudadanosenrelación

conelcumplimientodelcódigo.Peronotantobuzonesdedenuncia(losmalllamados

“buzones éticos”), que no están ligados con la ética codificada sino con el

incumplimientodelalegalidad.Sondoscosasdistintas.

4. Establecimiento de un sistema de garantías del código de conducta a través de la

constitución de un comisionado de ética o de una comisión de ética con una

composiciónobjetivaeimparcialyequilibrada.Elcódigodebegarantizar,asimismo,su

efectividad por medio de la articulación de un sistema de garantías, que

habitualmenteseplasmaenunacomisióndeética(órganocolegiado)opormediode

uncomisionadodeética(órganounipersonal),instanciaencargada,entreotrascosas,

deresolverlosdilemaséticos,orientarencasodeconsultas,dirimirconflictoséticosy

resolver las quejas o reclamaciones que se puedan suscitar, así como proponer la

adaptación permanente del código. Este órgano debe actuar como promotor de la

cultura de integridad o de acciones éticas en la institución; esto es, como instancia

que promueva la difusión del código y estimule programas formativos. La cuestión

claveesquiénoquiénescomponenesosórganos;ysobretodositalesórganosdeben

estar formados exclusivamente por personas de la propia organización o cabe

incorporarexternos(expertos)queaportenunamiradadefuerayayudenapromover

esa cultura ética desde una posición exógena y no autocomplaciente. En el ámbito

anglosajón, donde la cultura ética está arraigada, losmiembros de tales comisiones

suelen ser personas de la propia organización. Obviamente se trata de cargos o

servidores públicos que disponen de un recorrido moral intachable o tienen su

reputación personal y profesional intacta. En los países que no tienen tradición de

cultura ética en el sector público, como es nuestro caso, cabe recomendar que se

incluyanalgunosmiembrosexternosentalescomisionesconlafinalidadinstrumental

(o, en algunos casos, sustantiva) de que ayuden en el proceso de implantación y

desarrollodeesaculturaéticaylegitimenlaactuacióndetalesinstitucionesdenuevo

cuño, que deberán enfrentarse, con mayor o menor intensidad según los casos, a

supuestosderesolucióndedilemaséticosdifícilesocomplejos,derivadosdeconflictos

de interés o de evaluación de determinadas conductas de cargos o funcionarios

públicos;unacuestiónmásdelicadaauncuandosetratadecargospúblicosejecutivos

de la alta administración, pues estos temas tienen –como es obvio- una alta

sensibilidadpolítica.

5. Sistema de seguimiento y evaluación. Y, por último, el Marco de Integridad

Institucional se debe cerrar con un sistema de seguimiento y evaluación de la

aplicabilidaddelcódigoydelfuncionamientodelmodeloensuconjunto.Lohabitual

en elmundo anglosajón es que los códigos se configuren como instrumentos vivos,

que se van actualizando a través demodificaciones o adaptaciones permanentes al

nuevocontextoyalasexigenciasoestándaresdelmomento,perotambiénpormedio

deGuías Aplicativas que son las que, a partir de las resoluciones e informes de las

comisiones de ética, van definiendo a través de protocolos sistemáticos la

interpretación y alcancede los distintos valores y normasde conducta. Esas guías o

criteriosdotande seguridadética a las futuras conductasde los cargoso servidores

públicos. Además de este sistema de seguimiento en la aplicación del código, es

determinante la fasedeevaluacióndelcódigoydelpropiosistema,yaseamediante

memorias anuales o, de forma complementaria, a través de una evaluación externa

quemidapormediodeindicadorescómoevolucionalainfraestructurayelclimaético

en cada organización pública. A diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la

transparencia,talcomoseverá,laexistenciadeentidadesoinstitucionesevaluadoras

en el campo de la ética pública es un proceso que en España apenas ha tenido

concreciónalguna,talvezcomoconsecuenciadelretrasoevidenteenlaimplantación

de esos reiterados Marcos o Sistemas de Integridad que nuestras instituciones

públicasacarrean.

Muchos de los códigos prevén incluso sistemas de adhesión individualizada, aunque si los

códigos despliegan deberes institucionales o normas propias de una dimensión que se

encuadraenámbitosdeladeontología(porejemplo,enlaesferadelafunciónpúblicaodelos

cargospúblicosejecutivosdeunadeterminadaAdministraciónPública) laadhesióndebeser

obligatoriao,almenos,condiciónparasernombradocargopúblicoofuncionario,ensucaso,

dadoeltipodeactividadpúblicaquedesempeñan.

El valor de los códigos de conducta, por tanto, debe ser preferentemente orientativo y

preventivo,deayudaalamejoraconstantedelclimaético(odelainfraestructuraética)enlas

organizacionespúblicas.Y,endeterminadossupuestos,debenanudarsealosincumplimientos

graveso reiterados con consecuencias traumáticasquedeberán ser valoradasen sualcance

siempreatravésdeunórganoindependienteconcapacidaddepropuesta,activandoenunos

casos lapropuestade cesedel responsablepúblico (siempreque seaposible)por el órgano

competente, y en otros el traslado al órgano competente para la incoación del expediente

sancionadorodarcuentaalMinisterioPúblico.Peroesaesunaconsecuenciaexcepcional.Lo

habitual es que las políticas de integridad se construyan en clave positiva y siempre con

carácterpreventivo.Villoriae Izquierdoencuadranperfectamenteesosmarcosde integridad

institucionalyloselementosenlosqueestossedespliegandentrodeunadimensiónaplicativa

prácticay,asimismo,“comoparteesencialdecualquierestrategiaanticorrupción”.

Otra cuestión importante es si deben existir uno o varios códigos de conducta en cada

institución en función de los niveles de responsabilidad o de los respectivos ámbitos

sectoriales. Sobre este punto existen soluciones de diferentes tipos. En efecto, la

segmentación de códigos abre un debate interesante. Bueno sería que se formularan unos

valoresquefuerandeaplicaciónparatodalaAdministraciónPública.Dehecho,enCanadáesa

operación–comovengo insistiendo-se formalizóensudíaenunexcelentecódigoque lleva

por enunciado el siguiente:Código deValores y Ética del Sector Público Federal de Canadá.

También alcanza a los funcionarios públicos, pero asimismo a los responsables políticos y

directivos.

Y así lo vio también Max Weber, cuando diagnosticaba certeramente el problema de las

relaciones entre ética funcionarial y corrupción. Frente la extensa práctica de la

patrimonializacióndecargosporlospartidospolíticosqueseprodujoenelsigloXIX(yque,por

cierto,todavíacontinua),estaseransuspalabras:“Aestatendenciaseopone,sinembargo,la

evolucióndelfuncionariadomoderno,quesevaconvirtiendoenunconjuntodetrabajadores

intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación y con un honor

estamentalmuydesarrollado,cuyovalorsupremoes la integridad.Sineste funcionariadose

cernería sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia

generalizada”17.Laimparcialidadesunvalorexistencialdelafunciónpública.

Laluchacontralacorrupciónexige,portanto,adoptarmedidaspreventivas.Peronohayque

llamarseaengaño,tambiénrequiereponersedeacuerdoenlosvaloresyenlosestándaresde

conducta,puessinunaguíafiablesobretalesvaloresesmuydifícilorientarseenelámbitode

laéticapúblicaode la integridad.Y losasuntosmorales,comoacertadamenteexpusoensu

día MacIntyre, están encarnados en la historia social, dado que “donde no hay normas

regularesnoexisteposibilidadde fracasar en su cumplimiento”.Odichodeotromodo: “Se

requiere algún conjunto de reglas que puedan gobernar la conducta”18. Y, en este punto,

entranenjuegoloscódigosdeconducta,cuandoelDerechonoalcanza.

Laéticapúblicayluchacontralacorrupciónenelsectorpúblicohasidounadelasestrategias

deactuacióndelaOCDE.Desdehacealgunosañosaesalíneadetrabajoyadescritaselehan

17M.Weber,Elpolíticoyelcientífico,cit.,pp.101-102.18A.MacIntyre,Historiadelaética,Paidós,2006,p.29y43.

idoañadiendootras;comoporejemplolospactosdeintegridadenlacontrataciónpública.En

cualquiercaso,lapolíticadeintegridadarticuladaatravésdelaideadeMarcosdeIntegridad

empezóaserredefinidaapartirde2016porlapropiaOCDE19.

Lafinalidadquepersigueelnuevomodelodeintegridadinstitucionalseapoyaobviamenteen

los pasos dados ya por la OCDE (y que han sido oportunamente recogidos en las páginas

precedentes), teniendo por consiguiente un carácter de herramientas complementarias. El

pasodecisivodelnuevomodeloconsistenosoloenunempujedecididodelaintegridadenel

senode lapropia instituciónpública (aplicablea todas laspersonasqueprestanserviciosen

ella),sinotambiénunaaperturacompletadelaideadeintegridadatodalasociedad.

Algunos pasos ya se están dando –como decía- en el ámbito de la contratación pública,

vinculando tales procedimientos a prácticas de integridad, donde las Directivas de la Unión

Europeade2014(ylafuturaleydecontratosdelsectorpúblico)elevanaprincipionuclearde

la contratación pública la integridad, junto con la transparencia y la libre concurrencia, así

comolaprofesionalización.Unavisiónyaasentadasobreestamateriadecontrataciónpública

eslaqueimpulsóensudíaTransparenciaInternacional,mediantelosyamencionadosPactos

de Integridad20. Pero la integridad en la contratación pública debe proyectarse desde su

dimensiónendógena(organizaciónadministrativade lacontratación)hastasuplasmaciónen

laexigenciasdecontratación(pliegos)yensuproyecciónenlapropiaejecucióndelcontrato.

Peroaúnquedamucho trechopor recorrer.Debeproducirseenestamateriauna suertede

cambiodeparadigmaenlaspolíticasdeintegridadinstitucional,puesyanosolodebenponer

elfocodeatenciónenlasinstitucionespúblicasyenlosimpactosquetienenlasconductasde

loscargosyservidorespúblicossobre lasociedad,sinotambiénen loquelapropiasociedad

civilorganizaday,afindecuentas,losciudadanos,organizacionesyempresashacen.

En realidad,estaesuna ideaqueyahasidoexpuestaenpasajesanterioresdeeste trabajo.

Dicho en términos más precisos: no pueden existir instituciones públicas éticamente

intachablescuandolasociedadnohainteriorizadopreviamenteesosvaloresdeintegridaden

sus conductas cotidianas. Tal cuestión, fue correctamente expresada en otros términos por

19OECD,DraftRecommendationonthecouncilonpublic integrity,Deadlineforcomment,22marzo 2016. Ver, asimismo: Working Party of senior public integrity officials. CommentsReceivedDuringthePublicConsultationontheDraftRecommendationoftheOECDCouncilonPublicIntegrityGOV/PGC/INT(2016)2,julio2016.20IntegrityPactsinPublicProcurement.AnimplementationGuide,TransparencyInternational,2013.

Longo y Albareda: “Para mantener unos estándares de ética pública elevados no solo se

requieren unos servidores públicos ejemplares, sino también unos ciudadanos decentes y

conscientesdesusderechosydesusobligaciones”21.

En cualquier caso, quiero resaltar en estos momentos la inteligente apreciación de Mar

Cabezascuandoexponelosiguiente:“Sipudiéramoshablardecuestionesmoralesen lavida

pública y poner sobre lamesa qué valores queremos compartir y defender en nuestra vida

política, seguramente no sobrecargaríamos de obligaciones a las instituciones públicas

respectoaasuntosborrosos”22.Talvezconvengaempezarporelprincipioynoporeltejado,

queescomoalparecerlohemoshecho.

………

Pues bien, en España este camino lento está muy empedrado. Aunque en no pocas

democracias avanzadas la ética pública (los códigos de conducta y marcos de integridad

institucional)formanparteyadelaarquitecturainstitucional,porestospagoselarraigodelos

valores o de las normas de conducta codificadas en el ámbito público no deja de ser una

solución institucionalabsolutamenteexcepcionaly,por locomún, ignoradaodespreciada.Y,

en la mayor parte de los casos en que se opta por soluciones de codificación ética o de

conductas,talesexperienciassonmerosbrindisalsolo,comoreconocióensudíalaprofesora

AdelaCortina,respuestasmeramentecosméticas,queennadahacenavanzar lospostulados

morales en las instituciones públicas ni el arraigo de los valores en la conducta de los

gobernantes.

Además,comovengoinsistiendo,sehapuestoelfocoexclusivamenteenlapolíticaoenlaalta

administración,prescindiendoquelaintegridadinstitucionaldebepredicarsedelconjuntode

esas estructuras, procesos y personas que conforman el ámbito público y su sistema

relacional. Si se quiere instituciones íntegras se debe disponer de una ciudadanía que se

mueva conparámetros éticos, deunos contratistas y asociacioneso entidadesque también

actúendelmismomodo,deunosempleadospúblicosimpregnadosdevaloresydelaideade

servicio a la ciudadanía y, en fin, de unos responsables políticos y directivos que sean

ejemplares.Lejosestamosdellegaraesameta.

Pero no será por falta de Códigos. En algún caso fuimos incluso tempranos a la hora de

aprobarlos(CódigodeBuenGobiernodealtoscargosde2005oCódigodeBuenGobiernode

21F.LongoyA.Albareda,AdministraciónPúblicaconvalores,cit.p.125.22M.Cabezas,Dilemasmorales.Entrelaespadaylapared,Tecnos,2016,pp.199-200.

la FEMP de 2008), pero realmente tales apuestas codificadoras no se sustentaban en bases

firmes, pues no configuraron ningún tipo de Marcos de Integridad Institucional. Fueron

ejerciciosderetóricapolíticaparadistraerlaatenciónysernoticiaundía:“Sehaaprobadoun

Código ético”.Unapágina en los diarios. Así, visto en perspectiva, sorprende el ejercicio de

cinismo que supuso impulsar desde la Fundación Jordi Pujol un temprano Código Ético de

Políticos.Lainiciativa,encualquiercaso,reunióaespecialistasconsagradosyseplasmóenun

documentodeciertointerés.Notuvo,comoesconocido,ningúnresultadoefectivo.Peoraún.

Encualquiercaso,algopareceestarcambiandolentamenteenelpanoramapúblico.También

enladoctrinadelDerechoPúblicoespañol,quehastaahoraapenashabíaprestadoatencióna

este fenómeno23. El Gobierno Vasco aprobó en mayo de 2013 el primer código ético y de

conducta de altos cargos que se inserta en un Marco de Integridad Institucional, con una

ComisióndeÉticaPúblicaque,desdeentonces,haidoresolviendonumerososdilemaséticosy

quejas,algunosdeellosdeespecialdificultade,inclusive,conresultadostraumáticos.Pueden

hallarsetalesresolucionesensupáginaWeb,deinteresanteconsulta.Esemodelofueseguido

por algunas otras instituciones locales, forales y autonómicas. El caso más relevante, que

supone dar un pasomás, es el de la Diputación Foral de Gipuzkoa, que enmarzo de 2016

aprobóun Sistemade Integridad Institucional que debedesarrollarse en los próximos años.

Hastalafecharepresentaelmodelomásavanzadoenelpanoramaespañol,puespartedeuna

concepción holística de lo que es la integridad, no planteada en esos términos por ninguna

otra institución. Hay, no obstante, algunas otras experiencias dignas de mención,

particularmente el Código de Conducta de la Comisión Nacional de los Mercados y de la

Competencia,elCódigodeConductadelosaltoscargosdelaAdministracióndelaGeneralitat

de Cataluña, así como más recientemente los Principios de Ética Judicial aprobados por el

Consejo General del Poder Judicial y aplicables a jueces y magistrados. Pero estos últimos

adolecen de algunas carencias que debilitan la consolidación de un Marco de Integridad

InstitucionalenlostérminosestablecidosporlaOCDE24.

No son sino experiencias aisladas. Las cámaras del Parlamento español y los Parlamentos

autonómicos,porejemplo,siguensinhaber incorporado(salvoalgunaexcepciónretórica,ya

23Véase,entreotrasmuchascontribuciones(deestosyotrosautores),larecienteobradeA.CerrilloyJ.Ponce,PreventingcorruptionandPromotinggoodGovernmentandPublicIntegrity,Bruylant,2017.24 Una visión puntual de las mejores prácticas en este terreno de la ética pública, puedehallarse en R. Jiménez Asensio, “Códigos de conducta en las Administraciones Públicas.Algunasexperiencias”,CuadernosdeDerechoLocalnúm.43,febrerode2017,pp.160yss.

queno tienenmarcosde integridad)ningún tipode códigosde conducta, adiferenciade lo

existenteen lamayorpartede lasdemocraciasavanzadas.Lossucesivos informesdelGrupo

de Estados contra la Corrupción (GRECO)del Consejode Europanohacen sino sacarnos los

colores,puesdenuncianunayotravezquenohayningúntipodecódigosdeconductaenlas

asambleaslegislativasespañolas.ElGobiernocentral,apesardequelacorrupciónenmuchos

casoslecerca,nosehaenteradohastalafechadequeexistencódigosdeconductaymarcos

deintegridadenlaprácticatotalidaddelasdemocraciasavanzadas.Prefierenponertodoslos

huevosenlacestadelaLey,cuyosmagrosefectosyasonconocidos.

Porsuparte,enloqueafectaalosgobiernosautonómicossoloalgunos,comoyasehadicho,

han interiorizado con mayor o menor sinceridad la necesidad de apostar por una línea

preventiva en la lucha contra la corrupción y desarrollar infraestructuras éticas en las

instituciones. Y, en fin, en los gobiernos locales el panorama no es más halagüeño. Solo

algunos ayuntamientos vascos han desarrollado sistemas de integridad (aunque sean

parciales), como el municipio de Bilbao. También algunas instituciones locales catalanas

caminanenestadirección,porexigencialegal.Peroenpocoscasosseapuestaporunmodelo

deMarcosdeIntegridadInstitucionalensentidopleno.Laaprobacióndecódigosdeconducta

porlasinstituciones,sinovanunidosalaconstruccióndeSistemasdeIntegridadInstitucional,

seconviertenalfinyalapostreenlospeoresembajadoresdelaéticainstitucional:elcinismo

políticonuncahaconjugadobienconlamoralpública.

Epílogo.Prevenirlacorrupciónatravésdelaimplantacióndeórganosde

garantíaimparcialesydotadosdeautonomíafuncionalenelámbitode

laintegridadydelatransparencia.

“Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, no puede ser instituida por un

procedimiento simple (como la elección) o por reglas fijas (como las que rigen la

independencia).Seladebeconstruiryvalidarpermanentemente.Lalegitimidadporla

imparcialidaddebeser,pues,incesantementeconquistada”

(PierreRosanvallon,Lalegitimidaddemocrática,Paidós,2010,p.138)

Sisequiererealmenteimplantarunaculturadeprevencióndelacorrupciónhayquearticular

formas institucionalesefectivasquesirvandegarantíade la integridadyde la transparencia

tantodelosgobernantes(políticos)comodelosdirectivosyempleadospúblicos.Peronosolo:

también de todas aquellas entidades, empresas u organizaciones receptoras de fondos o

recursospúblicos.DejaresosoloenmanosdelgobiernoodelapropiaAdministraciónPública

nopareceserunasolucióninstitucionaladecuada,menosenunprimerestadio;puestoquela

cultura político-funcionarial dominante ha estado muy marcada –como se ha visto- por el

principio de legalidad y con un tibio desarrollo de las herramientas preventivas, así como

asentadoenunaculturaoscurantistareñidafrontalmenteconlaideadetransparencia.

Enmiopinión,desarrollarunaculturade integridadydetransparenciaen lasorganizaciones

debetenerunadimensiónpreventivadominante.Es,portanto,unapolítica(yasídeberíaser

formulada), que requiere un marco de gestión y que finalmente busca un impacto

organizativo, así comounamejorade la culturade laorganización. Endefinitiva,un cambio

organizativo.Yfrenteacualquiercambio,siemprehayresistencias,mayoresomenores.

Implantar ese cambio organizativo significa entroncar esa política de integridad y de

transparenciaenunSistemadeBuenaGobernanza(odeGobernanzaPública).Parasupuesta

enmarchaserequiereliderazgopolíticoyejecutivo,asícomointeriorizacióndelosdiferentes

actoresindividualesqueparticipanenlaorganizaciónoserelacionanconella.Laintegridady

latransparenciasondelainstitución,perodifícilmentearraigaránsinoextiendensucírculode

aplicaciónatodasaquellasentidadesycontratistasqueserelacionanconlasadministraciones

públicas, pero también a la propia ciudadanía.Un cambio de talesmagnitudes no lo puede

llevaracabolaAdministraciónPúblicaporsisola,menosaúnlapolítica(oloscargospúblicos).

Esunamiradamiopedelproblema.

Pero, junto a todo ello, y en especial ante la novedad que tales políticas de integridad y

transparenciacomportan,senecesitaarticularórganosdegarantíaqueesténdotadosdeuna

autonomía funcional (o independencia,siemprerelativa),peroespecialmentequedispongan

deespecialización funcional y se salvaguarde la imparcialidaden susdecisionesopautasde

funcionamiento.

AlgoyasehadichoalrespectoaltratarelapartadodelosMarcosdeIntegridadInstitucional

enrelacióncon laéticapública.Enverdad,ennuestrocontexto,hanaparecidodosmodelos

institucionales de hacer frente a este problema. Por un lado, el modelo preventivo, que

tambiénpuedesercalificadocomoelmodelo“cantábrico”o“vasco”,impulsadoinicialmente

desdeelGobiernoVasco,laDiputaciónForaldeGipuzkoaoelAyuntamientodeBilbao,luego

seguidopordiferentesinstitucionesautonómicasylocales.Estemodeloponeelacentoenla

construcción de Sistemas de Integridad Institucional asentados con la finalidad de crear

infraestructuras éticas, inicialmente configuradas solo para el segmento de cargos públicos,

pero en proceso de extenderse al empleo público, contratistas y entidades subvencionadas

(Diputación de Gipuzkoa), y cuya base institucional son las Comisiones de Ética Pública o

Institucionales, con participación de externos a la propia Administración.Mientras que, por

otro lado, se halla el modelo “mediterráneo” que apuesta por la creación de Agencias u

Oficinas de Prevención y de Lucha contra la Corrupción, construidas como entidades

supuestamente independientes,pero cuyoacento se colocaenelplanode lapersecucióno

identificacióndeconductassancionablesmásqueenlaconstruccióndesistemaspreventivos.

Hayvariosejemplosde talesagencias,queempiezanaproliferarpordoquier. Ejemploshan

idoapareciendoenestaspáginas.

En efecto, algunas fuerzas políticas han hecho incluso bandera con esa pretendida

generalizacióndelmodelodeAgenciadeLuchacontralacorrupciónotambiéndelestatutode

proteccióndeldenunciante,comounmedioestrellaparacombatiresalacrasocial.Nopondré

en duda la necesidad de tales instrumentos, al menos del segundo de ellos, que resulta

necesario para proteger a quien da ese importante paso (denuncia) y facilita así identificar

casosdecorrupciónyaproducidos(portanto,paraunacorrectarepresióndeesasconductasy

persecución al fin y a la postre de los delitos). Pero, por lo que concierne al primer caso

(Agencias),losresultadosqueofrecelaexperienciaenEspañadelprimermodeloquesepuso

enmarchaparalucharcontralacorrupción(laAgenciaAntifraudedeCataluña)haceyamásde

diez años, pueden considerarse –al menos hasta la fecha en que esto se escribe- de

sencillamentefrustrantes.LosgrandescasosdecorrupciónhanpasadodelargodelaAgencia

catalana (cuando no han llegado a traspasar sus propias puertas), que ha centrado

frecuentementesuactividadenprácticasdemenudeo,especialmenteenelámbito local;sin

desplegar tampoco una política audaz de mejora efectiva de los aspectos preventivos que,

aunque han sido abordados, apenas han tenido efectos reales. Seguir por esa senda de

multiplicar institucionescuyafinalidadesprincipalmenteperseguirydescubrir lacorrupción,

aunque pueda ser una vía defendida pormuchos (actualmente son varias las comunidades

autónomasquesehansumadoaesasolucióninstitucional),suponedescuidaronoinvertirlos

esfuerzosnecesariosenelflancomásimportantedelgraveproblemaexpuesto:laprevención.

UnareorientacióndetalesAgenciasdeLuchacontralacorrupciónhacialapolíticapreventiva

comomedio central de actuación, tal vez pudiera ser el paso paramejorar su rendimiento

institucional y su imagen. Pero esa reorientación encuentra dos escollos: el primero, la

denominaciónde talesAgencias;y,ensegundo, sus leyesdecreación.Amboselementosno

ayudan.

JuntoaesefenómenodeemergenciadeAgenciasAnticorrupción,debidoespecialmentealas

exigencias legales (estoes, lanecesariaexistentedeunaComisiónde reclamacionesparael

accesoalainformaciónpública),aunquetambiéncomoconsecuenciadelapuestaenmarcha

depolíticasdetransparenciaensudimensióndepublicidadactiva(oinclusoparalaactivación

de una confusa regulación enmateria de buen gobierno), se hanmultiplicado asimismo las

institucionesquetienenporobjetoesasmaterias(especialmentelatransparencia),tantoenel

planoestatal(ConsejodeTransparenciayBuenGobierno)comoenelnivelautonómico.

Convivenasíenalgunoscontextos,AgenciasAnticorrupción,Comisiones(uórganossimilares)

deTransparencia,juntoinclusoconAutoridadesdeProteccióndeDatos,alosqueseañadela

institución del Defensor del Pueblo (o figuras asimiladas). La densidad institucional de

mecanismos de supervisión y control es a todas luces desproporcionadas, aparte de

ineficiente. Sin embargo, a pesar de esa desordenada proliferación de instancias de

supervisión, fallanestrepitosamente los sistemasdecontrol internoyexterno,pretendiendo

subsanaresacarenciasecularconunabigarradopanoramainstitucionalquenoparadecrecer

de forma desordenada. Las ineficiencias que crea tal multiplicación de instancias de

supervisión (a las que hay que añadir los Tribunales de Cuentas, los órganos reguladores y

entidades de diferente carácter) empiezan a ser manifiestas. Las propias Administraciones

públicas ven complicada su función con una marea de papeleo burocrático adicional, poco

racional en ocasiones y, asimismo, claramente ineficiente. Muchos ojos, demasiados, para

terminarnoviendonadaomuypoco;perdiendodevista lo importanteyquedándoseen la

anécdota.

Ladispersióndemodelosdeórganosdegarantíadelatransparenciaesmanifiestaynoeseste

momentodeanalizartalcuestión.Sobreellomeheocupadoenotrolugar,yallímeremito25.

Solo cabe apuntar que la pluralidad demodelos institucionales es un síntoma evidente del

desconciertoexistenteenestamateria yde laescasa conceptualizaciónque seha llevadoa

cabo sobre cómo institucionalizar los órganos de garantía de la transparencia. Hay órganos

monocultivo (que actúan solo como comisión de reclamaciones) junto a órganos con

atribucionesmástransversales;perotambiénloshayunipersonalesconotrosquerepresentan

colegiosmasivosconrepresentacióndelasfuerzaspolíticaspresentesenelParlamentoallado

de otros actores institucionales; y, en fin, hay también modelos mixtos que combinan la

presidencia unipersonal con comisiones de transparencia con funciones asesoras, más bien

decorativas.Unosestánprofesionalizadosyenotros imperaunamateurismobasadoenque

sus componentes no perciben retribución alguna, con lo que –por razones obvias- la

dedicación a tales tareas siempre se resiente. Como puede observarse, las soluciones son

dispares.

En cualquier caso, la transparencia debe ser conceptualizada como una idea integral, que

abarca–comosehaexpuesto-unbuennúmerodedimensiones.Ellegisladorbásico,asícomo

buena parte de los legisladores autonómicos, han reducido la transparencia a dos de sus

dimensionesmásvisibles:lapublicidadactivayelderechodeaccesoalainformaciónpública.

Pero ello solo es parte del problema.No cabedudaque la transparencia comoprincipiode

gestión debe ser impulsada por cada Administración Pública, lo mismo que sucede con la

apertura de datos. Pero disponer de una autoridad de transparencia independiente

funcionalmente ayudaría a que esas dimensiones de la transparencia (junto otras como los

gruposdepresión)fueranmásefectivas.

Esa limitaciónconceptualesaúnmásseriaenelcasodeldiseñode losórganosdegarantía,

puesto que –tal vez como consecuencia del planteamiento de la ley básica en torno a las

25R. JiménezAsensio, “Institucionesdegarantíade la transparencia”,ElCronistadelEstadoSocial yDemocráticodeDerecho,núm.68,marzo-abril2017.Trabajo tambiénpublicado (enabierto) en la Newsletter de “La Administración al Día” del INAP:http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507479. También puede consultarse conreferenciaalmundolocal:C.CamposAcuña,“Órganosdecontrolenmateriadetransparencia.Tipología y experiencias en el ámbito local”, en C. Campos, Transparencia y Acceso a laInformaciónenlasCorporacionesLocales,WoltersKluwer,2017.

comisionesdereclamacionesdelderechodeaccesoalainformaciónpública-enbuenaparte

de los casos se ha entendido la garantía de la transparencia únicamente limitada a ese

concreto ámbito. Así, se han creado órganos de garantía cuya función exclusiva es la de

resolvertalesreclamaciones,loquehaconducidoalaconfiguracióndeloqueaquídenomino

comoórganosmonocultivo,quealfinyalapostreempequeñecenlatransparenciao,cuando

menos,lafragmentanoreducenaunasoladimensión,mientrasqueenelrestodeloscasosla

ausenciadetalesórganosdegarantíaintegralesconllevaquelaAdministraciónpública(alfiny

a la postre, el Ejecutivo) sigan teniendo un papel estelar en el resto de dimensiones de la

transparencia,principalmenteentodoloqueimplicafomento,seguimientoycontroldeesas

políticas.

Noesnecesarioinsistirsobrelodicho,peronopareceunasolucióninstitucionalmuyoperativa

atribuiralapropiaAdministraciónPúblicalagestiónefectivayladeterminacióndelalcancede

loscontenidosde lapublicidadactiva.Quiendebeserobjetodecontrolnopuedeserquien

asuma –con discrecionalidad amplia- qué tipo de información debe ser difundida y,

especialmente, de qué manera. Es oportuno, o más bien necesario, que una autoridad

independiente elabore pautas o criterios de difusión de esa información, genere cultura

transversal de transparencia, supervise su correcto cumplimiento, así como, en su caso,

adopte medidas frente a posibles incumplimientos reiterados de tales obligaciones. Los

órganosmonocultivosdedicadossoloaresolverreclamacionespierdenperspectivayseubican

enunasoladimensióndelproblema.

Enefecto,unatendenciaconmásomenospresenciaendiferentesComunidadesAutónomas

esladeconstituirórganosdegarantíadelatransparenciaque,juntoconlaespecíficafunción

de resolver las reclamaciones en materia de derecho de acceso a la información pública,

sumanaesascompetenciasotrasdecaráctergenérico,comosonlasdeemisióndeinformes

sobreproyectosnormativosen lamateria,elaboracióndecriteriosoresolucióndeconsultas

varias.Setratadeunmodelo“mixto”,quenoalcanzaalatotalidaddelosámbitossobrelos

queseextiendelatransparencia;peroquepermiteunmayorcometidofuncionaldelórgano,

quevamásalláde la limitadaatribuciónderesoluciónde lasreclamaciones.Estemodelose

combina, por lo común, con la retención de responsabilidades sobre la transparencia en

manos del Ejecutivo; aunque esto debe ser visto como una cuestión normal, si bien esa

retención en manos de las estructuras gubernamentales del control y seguimiento de la

transparenciapublicidadactivapretendeservirdeexcusa (enalgunoscasos)a lasustracción

deesasatribucionesalosórganosdegarantía.Esdondedebieranestardemodoefectivo.

Esverdad,asimismo,quesiguiendolaestelamarcadaporellegisladorbásicoestatalo,ensu

caso,mediantelaconfiguracióndemodelosinstitucionalespropios,enalgunasComunidades

Autónomas se ha ido hacia la constitución de instituciones u órganos de garantía con una

vocación marcadamente integral; esto es, que pretenden abarcar todos y cada uno de los

ámbitos de la transparencia, al menos los que tienen que ver con la publicidad activa y el

derechodeaccesoalainformaciónpública.

No obstante, tales modelos de órganos de garantía pueden pecar de dejar de lado las

sensibilidadespropiasdeotrasadministracionesterritorialesensuconformacióninstitucional.

Bien es cierto que ello se intenta subsanar mediante la configuración de Comisiones de

transparenciacomoórganosasesoresen lasquesedaentrada (noen todos loscasos)a los

representantes de las entidades locales; pero los datos empíricos avalan que, al menos en

materiadereclamacionesporelejerciciodelderechodeaccesoa la informaciónpública,un

buennúmerodetalesexpedientestieneraízlocal,porloquenoseríainoportunoatodasluces

quetalesentidadespudierandisponerdealgúngradodeparticipaciónenladesignacióndelas

personasquecomponenelórganoo,ensucaso,tenerinclusolaposibilidaddeproponeralgún

Adjuntoquepuedaresolver losasuntos localesenmateriadetransparenciaydeaccesoa la

informaciónpública.

De todos modos, cabe abogar porque las Comunidades Autónomas tras estas plurales y

diferenciadas (también iniciales) experiencias institucionales vayan extrayendo las

correspondientes lecciones y caminen decididamente hacia la constitución –mediante la

reforma de sus respectivos marcos normativos- de instituciones u órganos de garantía de

transparenciaconunamarcadaindependencia(quehoyendíaprácticamenteencasiningún

casoseacredita,pueslacapturapolítica,malendémicodeestepaís,eslanotadominanteen

buena parte de los casos) en relación con las diferentes administraciones públicas (lo que

deberíaimplicarnoincorporarmiembrosdelosgruposparlamentariosnisiquierapropuestos

porestosensistemasdecuotas),garantizarlaespecializaciónfuncionalacreditadadequienes

compongan tales órganos, así como diseñarlos con una vocación integral en lo que a

competenciasrelativasconlatransparenciarespecta,tantoenlastareasdeimpulso,fomento,

formación, seguimiento, control, evaluación y, en su caso, de instar la incoación de las

responsabilidades(tantopolíticascomofuncionariales)derivadasdesuincumplimiento.

Cabría, no obstante, plantear seriamente si no sería acertado caminar hacia un modelo

institucional que de alguna forma aglutinara, como sistema de cierre, las dos dimensiones

preventivasfrentealacorrupciónanalizadasenestaspáginas:laintegridadylatransparencia.

Esa solución institucional podría ser una suerte de Alto Comisionado para la Integridad y la

Transparencia,deconfiguraciónunipersonal(puesasíseevita laocupacióndeesafigurapor

las fuerzas políticas mediante un sistema de cuotas), nombrado parlamentariamente

(mediante mayorías reforzadas que agrupen en el consenso la mayor parte de las fuerzas

políticasyavaladosunombramientoporunacomisiónciudadanadesignadaporsorteo),con

funciones de prevención, difusión, unificación de criterios y supervisión de las políticas de

integridadytransparenciadelasdiferentesinstitucionespúblicas.

Talvezconvendríacomenzarareflexionarsiestasolucióninstitucionalcompuestanoseríauna

forma más razonable de salir del círculo vicioso en el que se han sumergido la práctica

totalidad de los diferentes niveles de gobierno. Esta solución institucional presenta, sin

embargo,unseriohándicap,puestoquemientrasque la transparencia (porobligación legal,

más que por devoción) sí que está internalizada como una línea de trabajo en las

administraciones públicas, la integridad dista de estarlo. Quizás si se interiorizan

conceptualmente los presupuestos recogidos en la primera parte de este libro pueda

comenzar amodificarseesaespeciede conducta cínicaque suponepensarque solo con las

leyes se previene la corrupción. La construcción de marcos de integridad institucional, así

como el desarrollo de sistemas de autorregulación, es en este terreno un campo aún por

exploraren laprácticatotalidaddeorganizacionespúblicasdenuestroentorno.Pocoapoco

irán aprendiendo, puesto que el hedor de la corrupción comienza a ser sencillamente

intolerable.