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¿CÓMO EVALUAR LASPOLÍTICAS PÚBLICAS
DESDE LA PERSPECTIVADE GÉNERO?
J O R N A D A S
Bizkaiko ForuAldundia
Diputación Foralde Bizkaia
¿CÓMO EVALUAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE
LA PERSPECTIVA DE GÉNERO?
TÍTULO: “¿Cómo evaluar las políticas públicas desde la perspectiva de género?”
EDITA: Diputación Foral de Bizkaia. Gabinete del Diputado General
COORDINACIÓN: Pilar Dosal. Jefa de la Unidad para la Igualdad de Oportunidades y Políticas de Género de la Diputación Foral de Bizkaia, y Murgibe, S.L.
DISEÑO GRÁFICO YMAQUETACIÓN: Ana Rincón
FECHA: Octubre, 2003
TIRADA: 1.000
DESCRIPTORES: Jornadas, igualdad de oportunidades, políticas públicas
FOTOMECÁNICA: Fotomecánica Esda.Padre Larramendi, nº. 1, 5ª Planta. 48012 Bilbao
IMPRESIÓN: Estudios Gráficos Zure, S.A. Carretera Lutxana-Asua 24A. 48950 Erandio Goikoa
ISBN: 84-95790-07-6
DEPÓSITO LEGAL: BI-2834-03
ÍNDICE
PRESENTACIÓN................................................................................... 7
Excmo. D. JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.Diputado General de Bizkaia.
PRÓLOGO.............................................................................................. 10
Ilmo. D. KOLDO MEDIAVILLA AMARIKA.Secretario General de la Presidencia. Diputación Foral de Bizkaia.
INAUGURACIÓN DE LA JORNADA ................................................ 15
Dña. PILAR DOSAL.Jefa de la Unidad para la Igualdad de Oportunidades y Políticas de Género de la Diputación Foral de Bizkaia.
“EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ASPECTOS CLAVES Y GÉNERO” .......................................................................... 21
Dña. Mª ÁNGELES SALLÉ.Socia-Directora de ENRED Consultores y Presidenta de Fundación Directa. Madrid.
“IMPACTO DEL GÉNERO EN LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA”..... 61
Dña. VÉRONIQUE DEGRAEF.Socióloga y Experta en Género y Políticas de Igualdad en la Unidad deIgualdad de Oportunidades del Ministerio de Trabajo y Empleo. Bélgica.
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“MÉTODOS DE ANÁLISIS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA” ............................................ 73
Dña. HEDWIGE PEEMANS-POULLET.Presidenta de la Universidad de Mujeres. Bruselas.
“INSTRUMENTOS PARA LA EVALUACIÓN:LOS INDICADORES” .......................................................................... 115
Dña. ISOLDA ESPINOSA GONZÁLEZ.Consultora en Género. Nicaragua.
“LA EVALUACIÓN Y LOS PLANES DE IGUALDAD EN EL ESTADO ESPAÑOL” ............................................................................ 127
Dña. MARÍA BUSTELO.Profesora de Ciencia Política y de la Administración y Directora delExperto/a en Evaluación de Programas y Políticas Públicas. Universidad Complutense de Madrid.
“EVALUACIÓN DE POLÍTICAS MUNICIPALES”......................... 153
Dña. ANNA MURILLO.Técnica de Mujer e Igualdad del Ayuntamiento de Mollet del Vallés.Barcelona.
COLOQUIO............................................................................................ 163
AGRADECIMIENTOS.......................................................................... 190
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PRESENTACIÓN
Evaluar el impacto diferencial entre hombres y mujeres de las políticas y pro-gramas públicos que se ponen en marcha desde las diferentesAdministraciones Locales y desde la propia Diputación, son objetivos quepersiguen numerosas acciones recogidas en su Plan Foral para la Igualdad deOportunidades entre mujeres y hombres y Políticas de Género.
La Evaluación es un elemento clave en cualquier organización cuyo objetivoprincipal es determinar la eficacia, la eficiencia y, sobre todo, la idoneidad delas políticas públicas facilitando con ello el proceso de toma de decisionessobre dichas políticas.
Este campo profesional y académico se ha desarrollado enormemente sobretodo en los países de ámbito anglosajón (EE.UU., Canadá, Australia, ReinoUnido) y en otros países europeos como por ejemplo, Suecia y Francia. Estedesarrollo ha producido todo un campo y una comunidad científica y profe-sional, que se manifiesta, no sólo en múltiples estudios y experiencias de eva-luación, sino también en publicaciones, foros especializados y asociacionesprofesionales.
En el Estado español este desarrollo de la evaluación ha sido más lento, peroen la actualidad ya se reconoce de forma creciente su necesidad y su utilidaden la mayoría de los sectores. Entre otras cuestiones, todos los programas ypolíticas que han contado con recursos y ayudas europeas, han debido seguirmandatos explícitos de evaluación.
Sin embargo, todavía existe una cierta ausencia de cultura de la evaluación enlas organizaciones tanto privadas como públicas, así como una falta de profe-sionales, equipos y unidades técnicas especializadas en dicho ámbito.
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En lo que respecta a nuestra Comunidad Autónoma, si bien se han realizadode forma parcial estudios de caso sobre algunos aspectos de la Política deIgualdad Vasca, la práctica de la evaluación es todavía incipiente y se hacenecesario seguir profundizando en el estudio, análisis, valoración y control dela calidad de las evaluaciones que se ponen en marcha.
En este sentido, se presenta a continuación la publicación de la Jornada orga-nizada por la Diputación Foral de Bizkaia, "¿Cómo evaluar las políticaspúblicas desde la perspectiva de género?", realizada en el Palacio deCongresos Euskalduna, los días 20 y 21 de mayo de 2003.
La Jornada estuvo dirigida principalmente a todas aquellas personas que pla-nifican, gestionan, ejecutan y evalúan las diferentes políticas públicas ennuestra Comunidad y, de forma general, a quienes se interesen por aunaresfuerzos para conseguir una sociedad más igualitaria y democrática.
Así, acudieron más de 200 personas en representación de InstitucionesVascas, Universidades, Asociaciones sin ánimo de lucro, Centros deFormación y Empleo, ámbito empresarial y agentes sociales en general.Igualmente, acudieron representantes de Administraciones de otrasComunidades Autónomas como la Comunidad de Navarra, Murcia, Canariasy Madrid.
En esta Jornada se presentaron diversos enfoques, teorías y experiencias dediferentes entidades nacionales e internacionales que trabajan en la materia.Igualmente, con el fin de aportar elementos prácticos que sirvieran como ins-trumento de trabajo a las personas participantes, se presentaron intervencio-nes que analizaban y enfatizaban algunos elementos claves necesarios paragarantizar una adecuada evaluación de las políticas públicas desde la pers-pectiva de género.
Para ello, mujeres procedentes de diferentes organismos de ámbito interna-cional, europeo y de otras Comunidades Autónomas, dieron a conocer losavances y obstáculos que rodean el ámbito de la evaluación.
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Esperamos que tanto la realización de dicho evento como su posterior publi-cación, ofrezcan la oportunidad de reflexionar y entender qué supone evaluaruna política o programa público desde la perspectiva de género, y contribu-yan a estimular y comprometer a los poderes públicos, empresas, agentessociales y la sociedad en general para iniciar acciones concretas en esta mate-ria.
Desde la Diputación Foral de Bizkaia seguiremos apoyando y animandocualquier iniciativa que surja en esta línea, con el fin de garantizar que enBizkaia se siga avanzando hacia una mejora continua de la gestión de lasPolíticas Públicas que respondan a las necesidades de sus ciudadanas y ciu-dadanos con el fin de ir consolidando una sociedad más democrática e igua-litaria.
Excmo. D. JOSÉ LUIS BILBAO EGURENDiputado General de Bizkaia
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PRÓLOGO
La evaluación de programas y políticas se ha ido definiendo, a lo largo de losúltimos treinta años, como un campo profesional y académico de primerorden y de clara utilidad práctica. Paulatinamente, se ha ido reconociendo lanecesidad de valorar las intervenciones e inversiones públicas, con el fin nosólo de conocer mejor la propia acción sino también para mejorar los progra-mas y las políticas, rendir cuentas sobre las mismas y dar luz sobre accionesfuturas.
La necesidad de evaluación de los programas y políticas públicas debe consi-derarse imprescindible si se pretende una mejora constante y real de las actua-ciones que se realizan desde las diferentes entidades y, en este sentido, estamejora sólo será posible en la medida en que las acciones planteadas y lleva-das a cabo sean retroalimentadas por sus efectos.
La evaluación no debe realizarse únicamente al finalizar el periodo de ejecu-ción del programa o política correspondiente, sino que debe ser un procesocontinuo de tal manera que se puedan introducir los cambios y sugerenciasnecesarias durante su desarrollo.
De esta forma, debe ser entendida como un proceso de aprendizaje que midano sólo los impactos, sino que se convierta en un sistema de mejora de la ges-tión de los programas y las políticas, y ocupe un lugar principal dentro delciclo de mejora continua.
La Evaluación y la Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres sondos elementos que deben ir estrechamente vinculados entre sí. La únicamanera de medir la distinta situación de la que parten hombres y mujeres, sus
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diferentes necesidades e intereses y comprobar cómo las políticas públicas yacciones que se ponen en marcha contribuyen a disminuir estas desigualda-des, es llevar a cabo una evaluación con enfoque de género.
No obstante, es preciso destacar que aún nos encontramos en una etapa muytemprana en lo referido a la integración de la perspectiva de género como unelemento esencial de toda política, programa o proyecto.
En este sentido, aun cuando en la mayoría de las propuestas se destaca lanecesidad de incorporar la perspectiva de género como elemento transversalde la evaluación, y para ello se deben seleccionar y utilizar aquellos indica-dores que mejor reflejen tal condición, los resultados obtenidos hasta elmomento no han alcanzado el suficiente nivel de visibilidad y transferibili-dad.
Reflexionar y conocer experiencias en positivo sobre cómo se puede incor-porar la perspectiva de género en la evaluación de los programas y políticaspúblicas, fue el objetivo central de esta jornada, cuya publicación se presentaa continuación y en donde se recogen las diferentes intervenciones, experien-cias y debate creado a lo largo de la misma.
Con la presencia de la Socia-Directora de ENRED Consultores y Presidentade Fundación Directa se presentó un panorama global sobre los aspectos cla-ves y el género en la evaluación de las Políticas Públicas, haciendo hincapiéen los puntos críticos que rodean el proceso de la evaluación y proponiendouna serie de medidas necesarias para avanzar hacia una transversalización dela perspectiva de género en los sistemas evaluativos.
Seguidamente, dos representantes de entidades internacionales presentaronexperiencias concretas de sus respectivos países, destacando los principalesfactores que han dificultado la realización de adecuadas evaluaciones de pro-gramas y políticas públicas, así como los métodos de análisis que se han uti-
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lizado en materia económica y social a nivel europeo y los resultados deriva-dos de su aplicación.
En la sesión del segundo día, la representante de Nicaragua, abordó el temade los indicadores como instrumentos claves para la evaluación de las políti-cas públicas desde la perspectiva de género. En este sentido, presentó unarevisión de los principales aspectos ligados al concepto de indicadores, yreflexionó en torno a los desafíos a los que hay que hacer frente para la crea-ción de indicadores y estadísticas de género que contribuyan al diseño depolíticas públicas que fomenten la igualdad entre mujeres y hombres.
La siguiente intervención dio paso a una exposición sobre la evaluación de losPlanes de Igualdad en el Estado español, en la cual se presentaron las princi-pales conclusiones a partir de un análisis sobre cómo se han evaluado estosplanes en los niveles central y autonómico.
Finalmente, la representante del Ayuntamiento de Mollet del Vallés presentólos aspectos claves de la evaluación de políticas municipales, destacandoaquellos factores que facilitan o dificultan el desarrollo de la misma.
Confiamos en que esta Jornada haya servido para seguir trabajando conjunta-mente con el fin de garantizar este proceso de mejora continua de la gestiónde las Políticas Públicas y haya ofrecido la oportunidad de reflexionar yentender qué supone evaluar una política o programa público integrando laperspectiva de género.
Quisiéramos dar las gracias a las personas que asistieron y participaron acti-vamente en el transcurso de esta Jornada a través de sus aportaciones ycomentarios, los cuales han sido recogidos en el apartado denominadoColoquio.
La integración de la perspectiva de género en la evaluación de los Programasy Políticas Públicas requiere de un compromiso político como punto de par-
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tida, pero también son necesarios adecuados conocimientos, recursos econó-micos, personal cualificado, etc.
Desde la Diputación Foral de Bizkaia seguiremos trabajando activamentepara impulsar todas aquellas acciones y estrategias necesarias a fin de conse-guir que el género sea un elemento clave en la evaluación de las PolíticasPúblicas.
Ilmo. D. KOLDO MEDIAVILLA AMARIKASecretario General de la Presidencia.
Diputación Foral de Bizkaia
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Dña. PILAR DOSAL Jefa de la Unidad para la Igualdad
de Oportunidades y Políticas de Género de la Diputación Foral de Bizkaia
INAUGURACIÓN DELA JORNADA
INAUGURACIÓN DELA JORNADA
Hoy más que nunca, se están haciendo verdaderos esfuerzos para que las dife-rentes actuaciones, estrategias y en definitiva, las diferentes Políticas Públicasno se diseñen de forma específica y actúen de forma aislada, sino que todo locontrario, tengan un carácter totalmente integrador e interdependiente entreunas y otras.
En este sentido, para conocer si realmente estas políticas responden de formaintegral tanto a las diferentes necesidades de las ciudadanas como a las de losciudadanos, es importante conocer y evaluar en todo momento, el impactoque las mismas tienen en la mejora de las condiciones de vida de todas laspersonas.
Desde los últimos Tratados y Conferencias Europeas, se invita de forma sis-temática, a todos los Gobiernos y a los Agentes Sociales a integrar la pers-pectiva de género en todas las políticas y programas.
En la última Estrategia Marco Comunitaria para la Igualdad entre Mujeres yHombres para los años 2001 – 2005, se señala como requisito básico el quetodas las actividades comunitarias deben contribuir a alcanzar el objetivo deeliminar las desigualdades y fomentar la igualdad entre mujeres y hombres.
De la misma manera en nuestra Comunidad, con la elaboración del recienteBorrador del Anteproyecto de la Ley para la Igualdad de mujeres y hombres,se da respuesta al objetivo de elaborar un texto legislativo que asiente lasbases para dar respuesta adecuada a las exigencias derivadas de la normativacomunitaria en esta materia.
En este sentido, se recoge en el Título Preliminar, objetivo 2, como uno de losprincipios generales, la integración de la perspectiva de género en todas laspolíticas y acciones, de tal manera que se considere de forma sistemática, las
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diferentes situaciones, condiciones y necesidades de mujeres y hombres entodas las políticas y acciones, a todos los niveles y en todas las fases de pla-nificación, ejecución y evaluación.
La evaluación, como instrumento básico en un sistema que mejora la gestiónen cualquier tipo de organización, debe ser entendida como un proceso deaprendizaje insertándose en un contexto sistémico, que mida no sólo losimpactos sino que ocupe un lugar principal dentro del ciclo de mejora conti-nua.
El establecimiento de indicadores y criterios para la evaluación es un factordecisivo para el éxito de las políticas públicas, con vistas a conseguir que elprogreso alcanzado sea mensurable y trasparente, así como para llevar a caboel seguimiento de las tendencias y convertir los objetivos estratégicos en obje-tivos operativos.
Resulta cada vez más evidente que decisiones políticas que parecen en un pri-mer momento no discriminatorias, pueden tener un diferente impacto en lasmujeres y en los hombres, aun cuando esta consecuencia no estuviera previs-ta ni fuera deseada.
Se puede decir que la evaluación de las políticas públicas es piedra angular siqueremos evitar consecuencias negativas no intencionales y si queremosmejorar la calidad y la eficacia de las políticas.
La manera en que se formulan, generalmente ignora los roles, las responsabi-lidades y las capacidades diferentes y socialmente determinadas que existenpara hombres y mujeres. Estas diferencias están marcadas de tal manera quedejan a las mujeres en situación de desventaja frente a los hombres, conmenos recursos, menos poder...
Es indispensable entender estos impactos diferenciados para la concepción depolíticas públicas que partan de condiciones reales y, de este modo, conflu-yan en soluciones reales.
Los papeles que desempeñan las mujeres en los diferentes ámbitos (econó-mico, político, social...) son distintos a los de los hombres en cuanto a la valo-ración que se les atribuye por parte de la sociedad. Algunos de estos papeles
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están más valorados que otros y aquellos a los que se les atribuye menorimportancia, tienden a ser invisibles para quienes diseñan y estructuran laspolíticas públicas.
Esta diferenciación, no solamente está integrada en las estructuras sociales yeconómicas, sino que se reproduce en las políticas, los programas, la asigna-ción de recursos y en el modo en que se reparte la riqueza. Esta situación declara desigualdad se tiene que tener presente a la hora de elaborar políticas yasignar los recursos para que finalmente se diseñen y ejecuten políticas públi-cas de manera equitativa y eficaz.
La evaluación del impacto en función del género se tiene que llevar a cabo encuanto se perciba que una política dada tiene implicaciones para las relacio-nes y la distribución desigual de las prerrogativas de hombres y mujeres. Laevaluación da mejores resultados si se practica en una fase precoz del proce-so de decisión para permitir, cuando proceda, introducir modificaciones endicha política, o incluso someterla a una re-orientación importante.
Para que se pueda llevar a efecto una evaluación del impacto en función delgénero, se deberá tener en cuenta, como ya he mencionado, las diferenciasexistentes entre hombres y mujeres en el ámbito de la política pública a ana-lizar para lo cual resulta indispensable disponer de todos los datos necesariosdesglosados por sexo, tarea esta aún pendiente en muchas organizaciones.
Si hablamos de la importancia que tiene la elaboración de evaluaciones perió-dicas de las políticas públicas, es de obligatoria mención la necesidad de quetodos los agentes y administraciones públicas se impliquen en este objetivo,lo cual sigue siendo una experiencia también pendiente en la mayoría de losGobiernos e Instituciones Públicas.
Como conclusión diré que no se trata ni de diseñar ni de evaluar políticasespecíficas para las mujeres, sino de adaptar y modificar, desde una perspec-tiva de género, las ya existentes y las que se vayan a presentar en un futuro.
Si entre todos y todas vamos llevando a cabo este objetivo, y vamos alcan-zando así la Igualdad de Oportunidades y una distribución más igualitaria debeneficios, tareas y responsabilidades, no serán sólo las mujeres las que sebeneficien sino también los hombres y el resto de la sociedad.
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Estamos ya en el camino para que esto suceda, pero espero que al término deestas Jornadas, quienes estamos hoy aquí, dispongamos de más elementos yvalores que nos ayuden a seguir avanzando en esta línea.
Espero también que, con espacios como este, podamos contribuir a una mejorplanificación, ejecución y evaluación de nuestras propias políticas.
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EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ASPECTOS
CLAVES Y GÉNERO
Dña. Mª ÁNGELES SALLÉSocia-Directora de ENRED Consultores y
Presidenta de Fundación Directa. Madrid
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ASPECTOS
CLAVES Y GÉNERO
PRESENTACIÓN
La presente ponencia se divide en los siguientes apartados:
— La evaluación como una herramienta de gestión: realidad y perspectiva.— Género y evaluación ¿cuáles son las tendencias?— Breve acercamiento a algunos de los modelos de evaluación existentes.— Balance de puntos críticos.— Algunas medidas necesarias.— Una aproximación integradora a la evaluación de políticas con perspecti-
va de género.— Un ejemplo: la aplicación del modelo a las políticas de empleo.— Conclusiones.
Se trata de realizar un recorrido por la situación actual en materia de evalua-ción con enfoque de género, tratar de aportar nuevas perspectivas de aborda-je de la evaluación como parte intrínseca de la acción (‘evaluación-acción’) y,finalmente, exponer algunas de las alternativas en las que estamos trabajan-do, aplicada específicamente a los ámbitos del empleo.
La ponencia está centrada en intervenciones que afectan de un modo directoa los recursos humanos (es muy difícil aplicar una misma mirada a todas laspolíticas, independientemente de cuál sea su contenido y propósitos), y sefocaliza, asimismo, más que en la dimensión de las políticas, en la de los pro-gramas y proyectos, partiendo de la base de que una mirada al bosque ha detener en cuenta, en primer lugar, la realidad de los árboles que lo habitan ycomponen.
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LA EVALUACIÓN COMO UNA HERRAMIENTA DE GESTIÓN: REALIDAD Y PERSPECTIVA
Existen diferentes niveles desde los cuales se puede observar la evaluación.En su nivel más genérico o abstracto, evaluar supone la implantación de uncierto tipo de metodología que se caracteriza por tener una terminología pro-pia, un conjunto de herramientas conceptuales y analíticas específicas, y unosprocesos, fases y procedimientos del mismo modo específicos (Alvira Martín,1991).
En su nivel más concreto, evaluar implica la aplicación de aquel modelo ometodología de intervención capaz de producir información válida y confia-ble que permita el establecimiento de juicios sobre el qué y el cómo de loslogros de una determinada actuación.
Naturalmente, esto puede significar el uso de uno o más tipos de evaluación(evaluación de necesidades, de calidad, de resultados e impactos, de eficien-cia, etc.) y su realización en varios momentos (ex –ante, on – going, ex –post). Del mismo modo, dependiendo de quién se encargue de llevar a cabola evaluación, ésta puede ser externa (encargada a personal ajeno al progra-ma), interna (realizada por personas pertenecientes al organismo promotorque no tienen responsabilidades directas en el programa) o autoevaluación(realizada por el propio equipo del programa).
Independientemente del tipo que se aplique, en síntesis podríamos decir quela evaluación persigue los siguientes objetivos:
A. Que se tengan en cuenta durante el diagnóstico, diseño, planificacióny ejecución de un programa/ proyecto, aquellos factores claves para suéxito. Es decir:
• Incorporar el proyecto dentro de un marco político adecuado;• Definir de forma clara y realista los objetivos operativos que se deseen
alcanzar, buscando siempre la definición de objetivos sostenibles para aquienes van dirigidas las intervenciones;
• Distinguir claramente entre objetivos y medios para lograrlos;
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• Emplear las tecnologías adecuadas y de manera eficaz;• Conocer y respetar los valores organizativos y culturales de todas las
actrices y los actores implicados;• Reforzar la capacidad de gestión de los organismos/ operadores encarga-
dos del buen funcionamiento de las ejecuciones;• Destacar la viabilidad económica y financiera de los proyectos, incluso
una vez finalizada su ejecución;• Prevenir los riesgos asociados al programa/ proyecto.
B. Que se cree la oportunidad para tomar las decisiones a tiempo, quecorrijan las desviaciones y reconduzcan las disfunciones de los sistemas.Es decir:
• Que durante el diagnóstico, diseño, planificación y ejecución del progra-ma/ proyecto se articulen ideas pertinentes, coherentes y oportunas;
• Que se cumplan con rigor todos los compromisos relacionados con lafinanciación;
• Que se efectúe un seguimiento técnico financiero del programa/ proyec-to para saber si se están alcanzando los objetivos previamente estableci-dos vinculados a distintos momentos del cronograma de ejecución y quese tomen decisiones en conformidad;
• Que sirva para reorientar el proyecto, si se estima conveniente, garanti-zando un alto nivel de pertinencia, coherencia y oportunidad.
De este modo, la evaluación deberá (1) estar vinculada a todas las etapas delciclo de proyecto/ programa; (2) servir para diagnosticar si éstos alimentan ymantienen el rumbo previamente definido por una estrategia política, institu-cional u otra; y aumentar la elasticidad, fuerza y resistencia de las iniciativas,teniendo en cuenta el mundo profundamente cambiante en que vivimos.
Todo esto conlleva un profundo cambio en la visión que tienen buena parte delas organizaciones e instituciones de la evaluación, como un acto burocráticoque sirve para justificar, en gran medida, las ayudas y subvenciones percibi-das. La turbulencia del entorno económico, político y social actual, demandauna cultura de evaluación que permita alcanzar elevados niveles de eficaciaen la gestión de los recursos financieros, humanos y logísticos.
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GÉNERO Y EVALUACIÓN: ¿CUÁLES SON LAS TENDENCIAS?
Los aspectos presentados sirven para enmarcar lo que, en definitiva, constitu-ye una caracterización básica de la evaluación. En mayor o menor medida,estos elementos componen las diferentes aproximaciones metodológicas omodelos existentes.
¿Cuál es, pues, el diferencial que nos interesa destacar? Sin duda, nuestrointerés específico apunta a examinar -aunque de forma somera- las estrategiasde evaluación de programas o proyectos desde la aplicación en ellas de unaperspectiva de género.
Para ello, hemos revisado algunas propuestas (o aproximaciones metodológi-cas) de carácter general o utilizadas en el marco de acciones financiadas pordistintos organismos, en el contexto de un análisis documental más amplio.
En general, la revisión documental efectuada, los programas estudiados y lasentrevistas realizadas a personas expertas en la materia en el marco de la acti-vidad de Enred en esta materia, convergen en una misma dirección: el ámbi-to evaluativo -fundamentalmente en el área social- cuenta con una extensaproducción teórica dentro de la que se evidencian esfuerzos por sistematizarprocedimientos, depurar técnicas de medición y destacar las limitaciones dealgunos modelos en boga.
Si observamos, por ejemplo, las recomendaciones formalizadas que emanande las instancias oferentes de financiación sobre la obligatoriedad de evaluarlos programas y/ o proyectos ejecutados, se aprecia un espectro variado dealternativas: a) el requisito de la evaluación puede aparecer de manera explí-cita o implícita como parte de las actividades que deben desarrollar los pro-gramas/ proyectos financiados; b) se pueden tener procedimientos ya "forma-teados" sobre el tipo de evaluación requerida, o simplemente; c) queda a dis-creción del ente ejecutor decidir qué tipo de evaluación es la que se debe -opuede- llevarse a cabo.
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A su vez, la integración del enfoque de género cuenta con numerosas dispo-siciones y mandatos a nivel de las instituciones que controlan los flujos definanciación para el desarrollo de programas y proyectos. No obstante estehecho, la producción de evaluaciones obtenidas (tanto de los programas anivel nacional como de los proyectos puntuales) no refleja una corresponden-cia adecuada a la expectativa que genera el tratamiento teórico.
Es cierto que, cada vez más, se aprecia una voluntad sostenida por consolidarla llamada sensibilidad de género en el amplio conjunto de las acciones insti-tucionales, lo que incluye -claro está- recomendaciones específicas en tornoal hecho de evaluar. En este sentido, se pueden observar referencias directassobre el tratamiento de la perspectiva de género en propuestas de evaluaciónde organismos internacionales oferentes de financiación.
La importancia de que este tipo de instituciones evidencien una política defi-nida en torno a la igualdad de oportunidades de género y la incorporen -entreotros- en ámbitos tan fundamentales como es el de la evaluación, radica enque su capacidad de generar transferibilidad supera con creces la de cualquierotra instancia de ámbito más focalizado o local.
Pero lo cierto es que, a pesar de la andadura, aún nos encontramos en unaetapa muy temprana en lo referido a la integración de la perspectiva de géne-ro como un elemento esencial de toda política, programa o proyecto a imple-mentar para el desarrollo del conjunto de la sociedad. Por ello, parte de latarea actual es continuar aportando sin descanso y desde muchos frentes a lavez, elementos que contribuyan a acortar las distancias entre el momento pre-sente y aquél en el que términos como sensibilidad de género o igualdad deoportunidades entre hombres y mujeres, hayan perdido sustancialmente suconnotación reivindicativa.
Conscientes de este "gap", la preocupación por integrar la perspectiva degénero dentro del conjunto de las acciones institucionales, está llevando, cadavez más, a muchos organismos a reflexionar, revisar y replantear su desem-peño de una forma menos genérica (el terreno de los principios) y más con-creta (el terreno de los hechos). La cuestión esencial es conocer tanto si lasinversiones realizadas están siendo efectivas (cumplen los objetivos previstos)y eficientes (se cumplen los objetivos dentro del presupuesto previsto), como
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si las ejecuciones promovidas se corresponden con el diseño pactado, dentrodel cual se aspira a reconocer la incorporación del enfoque de género.
En este sentido, se ha podido observar que en las directrices de evaluaciónformuladas en el seno de instituciones como el Banco Interamericano deDesarrollo, la Comisión Europea, la Organización Internacional del Trabajoo la CEPAL, por sólo citar unos pocos -pero representativos- ejemplos a losque haremos referencia en esta ponencia, queda explícita y crecientementeseñalada la necesidad de tener en cuenta la perspectiva de género en elmomento de evaluar.
Naturalmente, por su nivel de agregación y alcance, tales propuestas metodo-lógicas no indican aspectos más detallados sobre el conjunto de implicacio-nes que supone este enfoque de la evaluación (como procedimientos críticos,indicadores, etc.). En líneas generales, se cuenta todavía con pocas, si biencada vez más numerosas, herramientas específicas para medir la "sensibilidadde género" en actuaciones concretas financiadas por estas instituciones. Y asítodavía, en muchos de los programas que estos organismos financian, se llevaa cabo la evaluación teniendo en cuenta los marcos lógicos institucionales,sobre todo para dar cumplimiento a los requerimientos básicos de efectividady eficiencia, pero el tema género -en el mejor de los casos- se corresponde conuna aceptable recogida y análisis de datos cuidando el detalle de la desagre-gación por sexo, como apreciaremos seguidamente.
En el marco de un estudio realizado por Enred Consultores para el BancoInteramericano de Desarrollo (BID), por un lado, y para el Instituto Vasco dela Mujer/ EMAKUNDE, por otro, también se han procesado, junto a las pro-puestas de las grandes instituciones, recomendaciones de personas expertas einformación de metodologías evaluativas especialmente diseñadas dentro deprogramas de "acciones positivas", las cuales contienen procedimientos eindicadores muy elaborados sobre el tratamiento de la sensibilidad de géne-ro.
Por último, como síntesis de todo ello, se ha desarrollado una propuesta meto-dológica concreta y sistematizada para la evaluación de programas conside-rando en ella el género de un modo transversal.
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A continuación haremos un breve acercamiento a los modelos de evaluaciónutilizados por distintos organismos proveedores de fondos destinados a pro-yectos de desarrollo de recursos humanos y mercado laboral.
BREVE ACERCAMIENTO A ALGUNOS DE LOS MODELOS DE EVALUACIÓN EXISTENTES
En el cuadro comparativo que presentamos a continuación pretendemos refle-jar de una forma sintética y esquemática la información recabada sobre algu-nos modelos de evaluación utilizados por importantes instituciones que pro-mueven proyectos en aras del desarrollo socio-económico.
De la información procesada, parece evidente que, a nivel de nuestro entornomás directo, desde 1994 el programa MEANS (Métodos de Evaluación de lasAcciones de Naturaleza Estructural), utilizado por la Unión Europea, contri-buye de manera decisiva para un desarrollo metodológico uniforme y cohe-rente de la actividad evaluativa. Como se podrá constatar del análisis del cua-dro que viene a continuación, éste representa uno de los modelos más com-pletos a nivel de la tipología de indicadores que contempla, de la visión de laevaluación como un proceso continuo, de los actores implicados y sus res-pectivos niveles de participación y también a nivel de los recursos disponi-bles.
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CUADRO COMPARATIVO DE LAS RECOMENDACIONES SOBREEVALUACIÓN DE LOS PRINCIPALES ORGANISMOS INTERNA-CIONALES RELACIONADOS CON LA FORMACIÓN Y ELEMPLEO
INDICADORES MOMENTOS FASES RECOMENDACIONESEVALUACIÓN GÉNERO
UE • Indicadores de • La evaluación 1-Definir la situación • Compromiso de altorecursos (inputs) previa o de base e indicadores nivel• Indicadores de evaluación ex–ante de contexto. • Concienciaciónrealización • La evaluación 2-Realizar el • Estructuras de(outputs) intermedia seguimiento operativo cooperación• Indicadores de • La evaluación 3-Definición de los • Distribución clararesultados posterior o indicadores de de responsabilidades(outcomes), evaluación ex–post seguimiento. • Expertos/as en• Indicadores de 4-Cuantificación previa asuntos de "género"impacto o evaluación ex–ante. • Seguimiento en todas
5-Aplicación de los las fasesindicadores de seguimiento.
La recogida de datosEl análisis inicial de los datos Informes de evaluación intermedia
6-Evaluación final o ex -post.
OIT • Indicadores sobre • Evaluación inicial 1-Fase preparatoria Incluir las cuestiones validez del diseño • Evaluación 2-Fase de evaluación relativas al género• Indicadores sobre intermedia 3-Evaluación a desde las fases proceso de ejecución • Evaluación final posteriori iniciales de • Indicadores sobre • Evaluación a planificación y diseñodesempeño: posteriori
pertinencia, eficacia,eficiencia,sustentabilidad,causalidad
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Sigue...
CUADRO COMPARATIVO DE LAS RECOMENDACIONES SOBREEVALUACIÓN DE LOS PRINCIPALES ORGANISMOS INTERNA-CIONALES RELACIONADOS CON LA FORMACIÓN Y ELEMPLEO (continuación)
INDICADORES MOMENTOS FASES RECOMENDACIONESEVALUACIÓN GÉNERO
BID • Indicadores de fin • Evaluación ex–ante 1-Identificación de• Indicadores de • Evaluación ex–dure la problemáticapropósito • Evaluación ex–post 2-Monitoreo• Indicadores de 3-Evaluación componentes intermedia• Indicadores de 4-Evaluaciónactividades terminación
5-Evaluación ex-post
CEPAL Indicadores de: • Evaluación ex–ante 1-Delimitar población Considerar, desde • Efecto • Evaluación ex–post: 2-Establecer unidades el diseño de los • Impacto Evaluación de de análisis proyectos, las • Cobertura procesos 3-Definir objetivos e diferencias en las • Utilización Evaluación de hipótesis de la características,• Eficacia impacto evaluación necesidades e • Eficiencia 4-Diseñar plan de impacto según• Efectividad análisis el género
5-Recoger información6-Procesamientode datos7-Análisis de losdatos8-Informe de terminación
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BALANCE DE PUNTOS CRÍTICOS
Como ha quedado mostrado en el cuadro anterior, se verifica una cierta sin-tonía entre los distintos modelos estudiados con relación a los soportes con-ceptuales y metodológicos de los sistemas de evaluación de programas. Sinembargo, en la práctica diaria la realidad es que el enfoque analítico tradicio-nal y predominante continúa aún -quizás por inercia- privilegiando el uso deindicadores aparentemente poco desagregados y consecuentemente pocoexplicativos de las realidades objeto del análisis.
A este respecto debe mencionarse que, con carácter general, en pocos de losanálisis expuestos se ofrece un modelo con herramientas concretas de eva-luación con perspectiva de género. La tendencia está en presentar metodolo-gías generales de evaluación, orientaciones principalmente a programas yproyectos de corte social, e independientemente proponer medidas para quedentro de estas evaluaciones se tengan en cuenta las cuestiones específicas degénero. Este hecho contrastado parte, una vez más, de la circunstancia de quelos modelos se han diseñado en la medida en que existe un objeto concreto deevaluación, y no de manera abstracta, lo que conlleva que, indudablemente,estos modelos se adapten al objeto, en el que la perspectiva de género no hasido considerada en origen.
Solamente se proponen modelos de evaluación con perspectiva de génerocuando el objeto de evaluación es un programa o proyecto de igualdad deoportunidades/ género, cuya temática está centrada en este aspecto; unosmodelos que, por otra parte, son en su mayoría más o menos restrictivos decara a definir los instrumentos de evaluación, ajustándose a las circunstancias,contextos, participantes, etc., a partir de los cuales se ha desarrollado dichoprograma/ proyecto.
Por todo lo anterior, de la compilación y el análisis efectuado no cabe extraerdirectamente un modelo completo de evaluación con integración de la pers-pectiva de género. Sin embargo, sí se pueden recopilar una serie de conclu-siones básicas sobre la evaluación y el género que aparecen, repetidamente,en estos documentos.
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Es el caso de los indicadores, de forma general, con distintas denominacionespero con una funcionalidad similar, se propone que sean de tres tipos: indica-dores de entrada –que miden las características del contexto, de los y las par-ticipantes, y de los recursos con los que se cuenta para desarrollar el progra-ma/ proyecto-, los indicadores de resultados –que van midiendo en cada etapadel proyecto cómo se van cubriendo los objetivos establecidos-, y los indica-dores de impacto, que miden los resultados más allá de los objetivos y gruposdestinatarios de los que se partía, es decir, la repercusión que ha tenido en elcontexto y en las y los beneficiarios indirectos a medio plazo. Además, todoslos documentos hacen especial hincapié en que estos indicadores deberán per-mitir medir aspectos como:
• La eficacia. Si el proyecto ha logrado los objetivos desde el punto de vistade las actuaciones y de los beneficios experimentados por los grupos des-tinatarios;
• La eficiencia. Si el proyecto ha sido rentable, comparando los resultadosobtenidos con los recursos invertidos;
• La pertinencia, que relaciona las necesidades de partida con las actuacio-nes llevadas a cabo para suplirlas;
• La cobertura, es decir, cuánta población con necesidad de ser atendida enel proyecto se ha beneficiado finalmente.
Sobre los momentos de la evaluación, con carácter general se puede afirmarque las recomendaciones van enfocadas a que se realicen cuatro tipos de eva-luaciones: una evaluación ex–ante, que analice la situación de partida y la per-tinencia del proyecto frente a esa situación; una o varias evaluaciones inter-medias, que consistirán básicamente en ir analizando los resultados periódi-camente arrojados por el seguimiento, y que servirá para reconducir y tomardecisiones acerca de cómo se está ejecutando el programa/ proyecto; una eva-luación final, en la que se recojan los resultados definitivos del proyecto trassu ejecución completa; y una evaluación ex–post, cuyo objetivo será compro-bar la sustentabilidad e impacto del proyecto un tiempo después de haber sidofinalizado.
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Respecto al género, la definición que más se ha encontrado sobre qué es loque se evalúa, es la de medir la distinta situación de la que parten hombres ymujeres para el desarrollo del proyecto y sus diferentes necesidades, y cómolas actuaciones contribuyen a disminuir las desigualdades entre los sexos enfunción de las necesidades detectadas.
Por último, la recomendación que más se repite para realizar una buena eva-luación de género, una recomendación que nace y se sustenta en la experien-cia de los distintos organismos incorporados al análisis, es la de incluir lascuestiones relativas al género desde el diseño y la planificación de las actua-ciones. Las cuestiones relativas al género, tal y como apuntan estos organis-mos, deben estar presentes en todas las fases del ciclo del proyecto, y no con-siderarlas solamente a la hora de evaluar.
En definitiva, la perspectiva de género no debe restringirse a la etapa de eva-luación, sino que debe ser una variable más incluida en el ciclo completo delos programas y proyectos. Solamente partiendo de un análisis de las distin-tas situaciones de hombres y mujeres en el contexto de intervención y consi-derando la variable "sexo" como una más de las variables a controlar, se podrállevar a cabo una buena evaluación con perspectiva de género. Sin embargo,esta circunstancia aparece más como algo deseable que como una realidadtangible en la mayoría de los casos, por la imposibilidad de encontrar pro-gramas o proyectos que desde el inicio se hayan planteado dicha perspectivade análisis.
Sólo hay pertinencia de género antes de abordar el problema. Una vez abor-dado, la pertinencia del género de las actuaciones termina por ser un imposi-ble a medir. De ahí la necesidad de su transversalidad.
A efectos de profundizar en el conocimiento de los déficits señalados, juntoal análisis precedente, hemos rastreado múltiples evaluaciones concretas paraidentificar los puntos débiles de la aplicación de las referidas herramientas.En este sentido, hemos podido identificar algunos aspectos críticos que cree-mos es de interés reflejar en este foro, en gran medida porque éstos podránservirnos como elementos a tener en cuenta y a reforzar en el modelo que sepretende desarrollar:
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A) TENDENCIAS GENERALES:
• Los organismos oferentes de financiación están cada vez más "sensibili-zados" en cuestiones de género. La evaluación de sus actuaciones (en elinterior del mismo organismo y en los programas que financia) incorpo-rando la perspectiva de género es un tema manifiestamente básico. Sinembargo, no existe una metodología específica en torno a este enfoque -en el estricto sentido- que lleve sello institucional.
• La evaluación con perspectiva de género, en muchos casos, es entendidacomo la necesidad de que las mediciones vengan desagregadas por sexos,lo cual supone un sesgo cuantitativo y una incompleta forma de evaluar(aunque, en efecto, éste sea un mínimo irrenunciable).
• Las metodologías de evaluación más desarrolladas en materia de sensibi-lidad de género, corresponden a programas o acciones focalizados (accio-nes positivas para mujeres).
• Los programas mixtos (beneficiarios y beneficiarias) no cuentan apenascon evaluaciones que evidencien (más allá de algunos datos desagrega-dos) cómo ha sido tratada la perspectiva de género. Este tratamiento, entodo caso, es más riguroso en los programas realizados en Latinoaméricacon financiación o asesoramiento internacional (BID, OIT…) que en loseuropeos, donde las evaluaciones de impacto se contemplan, por lo gene-ral, de un modo sumamente débil, impidiendo el seguimiento de las tra-yectorias posteriores de las y los participantes de las acciones formativasy, por ende, la extracción de conclusiones suficientemente documentadas.
B) DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS CONTENIDOS:
• Marco teórico: En general, hay indicios de debilidad de los marcos con-ceptuales de referencia. La decisión de evaluar no está precedida por unareflexión teórica consistente y compartida. El caso europeo se destaca poruna clara y manifiesta intención de consolidar un marco teórico y gene-rar una cultura evaluativa entre todos los actores que intervienen en elproceso evaluativo.
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• Integración y pertinencia de género: Pese a las pautas y recomendacionesde los organismos internacionales, se carece de una integración real de laperspectiva de género en las prácticas evaluativas de carácter horizontal,dentro de las cuales ésta se ha convertido en una lista anexa de indicado-res separados de las hipótesis e indicadores de base y donde la "pertinen-cia de género" (¿conducen las medidas puestas en marcha a reducir lasdesigualdades?) se obvia sistemáticamente, sustituyéndola por paráme-tros numéricos tales como el "recuento de las mujeres atendidas".Podemos destacar aquí el hecho de que las evaluaciones se basen siste-máticamente en los denominados "indicadores físicos de ejecución"; unosindicadores que no son reveladores de los resultados de las políticas quese dirigen a las personas. Un ejemplo de ello es la percepción habitual quese tiene del incremento de usuarias experimentado en los últimos añosdentro de los sistemas de formación: más que considerarse un punto departida que obliga a modificar el funcionamiento del sistema, se interpre-ta por muchas evaluaciones como el resultado o "punto de llegada" finalde una actuación positiva de ese mismo sistema. Es decir, "como hay pre-sencia de mujeres se deduce que hay una aplicación suficiente de unaóptica de género" (aproximación pasiva y justificativa), sin también asu-mir que "como hay presencia de mujeres se hace por ello preciso aplicarópticas de género" (aproximación activa e inspirada en criterios de "per-tinencia de género"). Se observa así la ausencia de un "mainstreaming dela evaluación", que corre pareja con la propia debilidad del "mainstrea-ming de las intervenciones", y que se traduce frecuentemente en la buro-cratización y empobrecimiento conceptual de la dimensión de género enlos procesos evaluativos globales. En el caso concreto de las autoridadeseuropeas, éstas exigen la incorporación de la perspectiva de genero en laevaluación de toda la política, programa o proyecto con participaciónfinanciera de la UE, pero los datos rastreados indican que tal exigencia noacaba de traducirse en la facilitación de modelos completos con visión degénero.
• Conceptualización operativa: Carencia de "criterios de valor" operacio-nalizables sobre los cuales evaluar los objetivos y resultados de un pro-grama o política desde la perspectiva de género. Y si, excepción hecha delos programas focalizados, no se definen hipótesis ni objetivos trascen-dentes y claros en la materia, ¿sobre qué bases van éstos a evaluarse conprofundidad o rigor? Estas limitaciones en el establecimiento de criterios
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de valor no sólo devienen en una percepción incompleta de los resultadosdirectos de la intervención sobre las personas beneficiarias, sino que tam-bién dificultan la introducción de visiones más relevantes y sistémicassobre el papel e interacciones de los entornos en la producción de unosresultados en los que los componentes culturales y cualitativos (valores yestereotipos de género) resultan esenciales.
• Restricción del impacto: El análisis de los resultados e impactos de losprogramas apenas se considera en las evaluaciones realizadas, ya sea porfalta de medios o por la no continuidad de los gestores y gestoras res-ponsables de los programas una vez éstos finalizan su actividad o contra-to. Así, lo más importante (conocer qué pasó, qué efectos tuvo nuestraintervención y por qué) se suele obviar sistemáticamente, dejando la eva-luación exclusivamente al análisis de la ejecución (se hizo bien o mal,pronto o tarde, cara o barata…pero todo ello ¿de qué nos vale al margende su relación con los resultados e impactos?). Por otro lado, cuando éstosse consideran, se aprecia una visión limitada del impacto de losProgramas. En el caso, por ejemplo, de los relacionados con el empleo, laevaluación de impacto de los programas, en las ocasiones en las que éstase incorpora, considera como indicadores sólo factores vinculados a laobtención de un puesto de trabajo, lo que puede ofrecer resultados par-ciales o inexactos sobre los efectos generados. La incidencia sobre laempleabilidad, por ejemplo, suele quedar soslayada. Europa no utilizaestudios de impacto de las acciones financiadas, en el sentido de que nor-malmente no se hace el seguimiento de los resultados alcanzados amedio-largo plazo (estudio de sostenibilidad de las acciones).
• Articulación evaluación políticas/programas/proyectos: La evaluación depolíticas, en términos ‘macro’, no se integra ni articula en absoluto con laevaluación de los programas en términos ‘meso’ ni con los proyectos entérminos ‘micro’; es decir, no existen puentes entre estas tres dimensio-nes. Ello empobrece enormemente la calidad de los indicadores evaluati-vos de las políticas pues no se posee, o bien no se procesa, la informaciónsignificativa de base, la que produce conocimiento real de los resultadosy procesos, que siempre es la que se produce "a pie de obra".
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C) DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS PROCEDIMIENTOS:
• Información: Carencia o debilidad de los sistemas de información yseguimiento de las personas beneficiarias de los programas, sin los que laevaluación se hace sumamente difícil por constituir éstos su auténtica"materia prima". E incluso, allá donde se han instalado mecanismos for-males de seguimiento, no suele preverse la recogida de una serie de datosque serían interesantes para entender e interpretar los resultados alcanza-dos. Por otra parte la sociedad de la información no tiene todavía una pre-sencia fuerte en el diseño de sistemas de seguimiento y evaluación, por loque se encuentran a menudo arquitecturas tecnológicas muy frágiles queexigen mano de obra masiva, sea en la carga de datos, en el procesa-miento y en el diseño de los out-puts.
• Final sin principio: Medición de los efectos de un programa o política alfinal de la actuación sin tener en cuenta los contrastes con la situación departida. Las mediciones iniciales y/o análisis de contexto en torno a laimplantación de los programas, no constituyen una práctica habitual enlas evaluaciones. En el caso de la UE se contempla y se exige la elabora-ción de una evaluación ex ante y su consecuente conocimiento del con-texto donde se va operar. Sin embargo, se han detectado debilidades rela-cionadas con la ejecución en las evaluaciones, asociadas a un cierto des-conocimiento del medio. En general, la evaluación parece asumirse comofase final de una determinada actuación. Por esta razón, en muchas oca-siones la evaluación se reduce a una simple presentación de resultados degestión. En este caso, es cierto que los momentos de evaluación de lasacciones suelen cubrir sólo hasta el final de ejecución de la misma, y enel caso europeo este hecho limita la profundidad de análisis de resultadosde los proyectos más asociados a incrementar el nivel de empleo e inser-ción laboral.
• Concepción "sumativa": Los planes de seguimiento y evaluación internade los programas, en la mayoría de los casos, se llevan a cabo en modo"sumativo" y no "formativo", lo cual supone desaprovechar la capacidadde aprendizaje y de construcción de conocimiento y cambio cultural queaporta el proceso evaluativo, despreciando así la mayor fortaleza de esta
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actividad. La UE en este caso pretende generar un aprendizaje comparti-do y una misma visión de la evaluación.
• Proceso y memoria: Una concepción de los programas como comparti-mentos estancos y atemporales. Aplicar una perspectiva longitudinal delargo plazo a las evaluaciones resulta clave para valorar a fondo y en eltiempo tanto avances como retrocesos y puntos de inflexión. Europa dis-pone ya de modelos de gestión de información que permiten acumularuna memoria estadística evolutiva de los resultados alcanzados, sobretodo en lo que se refiere a visiones macro de la realidad socio-económi-ca comunitaria.
• Técnicas de medición: La evaluación de impacto de programas suele aso-ciarse "automáticamente" a técnicas de medición experimentales y cua-siexperimentales que se destacan por su legitimidad metodológica, rigory objetividad. Sin embargo, no en pocas ocasiones se ha podido verificarque es muy alto el costo que supone su instrumentalización para el nivelde confiabilidad de los resultados obtenidos. Con los recursos de que dis-pone, Europa en este momento combina técnicas de investigación secun-daria con las de investigación primaria.
D) DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS MEDIOS:
• Tiempo y recursos: En general se registra una limitación de los fondosdisponibles para las tareas de evaluación, lo cual afecta a dos cuestionesfundamentales que inciden fuertemente en su calidad, produciendo unamedición más de impacto coyuntural que estructural. Los programas deformación para el empleo, por ejemplo, llevan como objetivo implícitoproducir cambios en lo social, los cuales pueden hacerse evidentes másen el medio-largo plazo, que en el corto plazo. Europa dispone de muchosrecursos para la evaluación. Probablemente la tendencia será de ampliarel periodo de evaluación, desarrollar en mayor medida estudios de campoy fortalecer los sistemas de seguimiento a través del uso de herramientasde la Sociedad de la información más potentes y adecuadas a las proble-máticas que maneja.
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E) DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA GESTIÓN:
• Blindaje: La evaluación no es una actividad que esté bien "atada" a lafinanciación del programa en el caso de la mayoría de las institucionesestudiadas, con lo cual su puesta en marcha puede verse afectada porbarreras de tipo presupuestario/ administrativo. La UE representa en estecaso una excepción. Queda sin embargo pendiente el análisis de la ins-trumentación real del proceso evaluativo.
• Desarticulación de actores: Escasa coordinación entre los organismos quefinancian y los que coordinan /ejecutan las acciones, en términos de ladecisión de qué, cómo y para qué evaluar, lo que minimiza la posibilidadde integrar lecciones aprendidas para futuras incursiones. Teóricamente,Europa se desmarca de esta situación problemática, definiendo y articu-lando la intervención de actores verticales y horizontales que participanen el proceso.
F) DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS PRODUCTOS:
• Consecuencias: Escasa utilización de los resultados de las evaluaciones ala hora de orientar/ reorientar las estrategias y contenidos de las políticas.Buena parte de las evaluaciones "registran", como hemos indicado, losdesiguales resultados de las intervenciones en función del sexo. Sinembargo, una vez registrada tal desigualdad no se infieren consecuenciasoperativas dirigidas a indagar en los "quiénes" y "porqués", ni aún menosque conlleven los cambios necesarios en aquellos modos de intervenciónque demuestren no obtener resultados. Cambios, por ejemplo, que consi-gan comprometer el contenido y organización de los futuros programas,o cambios que se reflejen en la implantación de medidas que representenun coste significativo para los promotores -por ejemplo, en el volumen oexpectativa de obtención de nuevos recursos económicos para sus pro-gramas- si no se muestran ni objetivos ni logros de género, o de géneroasociado a la exclusión (organismos financieros). Mientras los resultadosno retroalimenten las decisiones futuras sobre los programas, ya sea porconvicción o por obligación; mientras "dé lo mismo" un buen resultado
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frente a uno malo porque, en definitiva, "no pasará nada", la integraciónreal y comprometida de la perspectiva de género, tanto en las evaluacio-nes como en las intervenciones, resultará voluntarista y sumamente limi-tada.
• Masa crítica: Falta de mecanismos para la ampliación e interconexión dequienes están llamados a ejercer como agentes del cambio. Los datos dis-ponibles parecen indicar que no existen redes sólidas y permanentes deintercambio entre evaluadores/evaluadoras, así como entre evaluadores/evaluadoras y planificadores/planificadoras que trabajen con una pers-pectiva de desarrollo de recursos humanos y mercado laboral. La UEparece padecer todavía de la misma debilidad de las demás instituciones.
• Visibilidad/transferibilidad: Aún cuando en la mayoría de las propuestasse destaca la necesidad de incorporar la perspectiva de género como ele-mento transversal de la evaluación, y para ello se deben seleccionar y uti-lizar aquellos indicadores que mejor reflejen tal condición, los resultadosobtenidos hasta el momento no han alcanzado el suficiente nivel de "visi-bilidad" y transferibilidad.
En nuestra opinión, para lograr hoy avances significativos en esta materiaestamos obligados y obligadas a dar un salto cualitativo en la concepción einstrumentos de la evaluación, tratando justamente de integrar las perspecti-vas "artesanales" y cualitativas dentro de lo que deberían constituir modelosmás duros, del mismo modo que resulta imprescindible trascender buenaparte de los modelos de intervención desarrollados, en los que el enfoquesocio-económico sigue siendo bastante burocrático y débil.
En cierta medida, los escépticos de la evaluación esgrimen argumentos decoste cuando piensan en un sistema de evaluación que sea a la vez global yespecializado, extensivo y de alta focalización, que permita conjugar miradastelescópicas, prismáticas o microscópicas dependiendo de la naturaleza delproblema que queremos evaluar. Sin embargo, la sociedad de la informacióny sus herramientas informáticas, aparte de las grandes oportunidades que senos abren con Internet, representan el gran aliado que permite racionalizar ycualificar la información necesaria sin costos desmesurados para los propiosprogramas.
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ALGUNAS MEDIDAS NECESARIAS
Después del pre-diagnóstico de algunos modelos de evaluación aplicados porimportantes organismos, plasmado en un epígrafe anterior, y teniendo encuenta nuestra experiencia en la materia, nos gustaría destacar algunas de lasmedidas que entendemos habría que adoptar para fortalecer el papel de la eva-luación en sí, así como su articulación desde una perspectiva de género:
• Definir nuevos objetivos de la evaluación: Debe trascenderse la concep-ción de la evaluación como mera herramienta justificativa y de laborburocrática hacia un nuevo modelo de evaluación dirigida a medir los"efectos" de las intervenciones, comprender sus causas, interiorizaraprendizajes, permitir comparaciones, acumular conocimiento y visibili-zar buenas prácticas. La evaluación debería servir para disponer de"conocimientos para la acción" en torno a: los efectos, sus causas, losprocesos subyacentes, la comparación, la acumulación y la visibilizaciónde las actuaciones.
• Transversalización y verticalidad: La evaluación de políticas y programasha de constituirse en una actuación integrada que incorpore horizontal-mente una perspectiva teórica y metodológica en materia de género (latransversalización de género en las intervenciones y en las evaluacionesconstituye uno de los principales mandatos de la UE), y otras verticalesrelacionadas con las tipologías de intervención.
• Enfoque sistémico: La perspectiva de sistema dentro de la evaluación, osu integración como parte del diseño del programa, aumentará la proba-bilidad de sistematización oportuna de datos para un más riguroso análi-sis. La evaluación deberá comenzar en el momento mismo en que se ini-cia el programa, permitiendo una correcta trazabilidad de beneficiarios ybeneficiarias de cada acción. El diseño del programa debe contener unaclara y definida postura sobre esta actividad. Las mediciones inicialeshabrán de ser la base para una idónea valoración de resultados y efectosposteriores.
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• Evaluación/gestión: La evaluación debe realizarse de forma continua y,así, favorecer la obtención de información útil para la toma de decisionesdurante el proceso. Una evaluación que sólo atienda los resultados, sincontrastarlos con lo que ha sido la gestión del ciclo completo del proyec-to, es una evaluación superficial que desaprovechará las sinergias que elconjunto de los datos genera a nivel del proceso. En este sentido, lasdimensiones interna (programa) y externa (efectos del programa) nodeben ser tratadas de forma aislada.
• Actores/actrices y perspectiva: Desde esta perspectiva, los actores y actri-ces de la evaluación comprenden a toda la cadena de intervinientes en unaactuación: sus promotores; los agentes operativos a nivel técnico, docen-te, administrativo-financiero… lo que implica, a su vez, manejar unaperspectiva mucho más rica del acto evaluativo: cuantitativa y cualitativa,evaluación externa y auto-evaluación.
• Indicadores: La selección de indicadores, y el diseño y aplicación opor-tuna de instrumentos capaces de recoger la información requerida para suconfección, son piezas claves para la medición de los efectos de los pro-gramas. Esta es una actividad que deberá realizarse de forma concertada-negociada, articulando adecuadamente los estratos de indicadores portipología de acción. Es sumamente importante que los mismos indicado-res sirvan para medir intervenciones que tienen las mismas característicaspara que el análisis comparativo sea posible.
• Seguimiento y unificación de las herramientas: En esa dirección, todoprograma deberá dotarse de un sistema fiable de registro y seguimientode sus beneficiarios y beneficiarias soportado, en la medida de lo posible,por bases de datos que generen out-puts gráficos, geo-referenciados, portipologías de acciones, por perfil de operadores, etc. En lo que se refierea los indicadores globales de contexto, el sistema debería alimentarse dedatos de estadísticas oficiales ya definidos. Por otra parte, hay que unifi-car la herramienta de gestión de la información, para que dependiendo delmomento de la evaluación, ésta genere la información necesaria con losdatos pertinentes y el formato deseado.
• Plazos: El impacto de algunos programas debe ser expresado en términosdel medio plazo. Ello supone que la evaluación ha de ser extendida tem-
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poralmente uno o dos años, una vez finalizada la acción (formación, cre-ación de empresas, apoyo a la inserción, etc.). Por ello, debe contar conindicadores de progreso y logro que permitan una proyección a medio-largo plazo.
• Aprendizaje, Mejores Prácticas y Transferibilidad: Deben establecersemecanismos concretos para la generación de nuevos aprendizajes y apli-cación de las recomendaciones que se deriven de las evaluaciones inter-medias realizadas. Por ejemplo: sesiones de trabajo entre evaluadores/evaluadoras y gestores/gestoras y el equipo de pilotaje; apertura de unaespacios WEB de "evaluación/acción"; visibilidad y transferibilidad delas buenas prácticas (benchmarking interno).
• Equalización: Las diferentes categorías de partners de los programasdeberán compartir los valores asociados a una buena cultura evaluativa.Ese aspecto se podrá trabajar a través de sesiones informativas/formativasdirigidas a las y los distintos responsables y operadores sobre los aspec-tos metodológicos de la evaluación.
• Retroalimentación: Por otro lado, habría que trabajar en la búsqueda demecanismos más eficaces y vivos de articulación entre los organismosfinanciadores y los ejecutores basada en una misma cultura evaluativa yen la sociedad de la información.
• Evaluar las evaluaciones: Sería conveniente realizar periódicamente"meta-evaluaciones" que posibiliten desarrollar una mirada acumulativa ycrítica en relación a las estrategias aplicadas en los programas, en estecaso desde un enfoque agregado. Sólo así se podrán revisar e innovar loscriterios y prioridades de intervención. En este caso, esta fase se deberáabrir a la participación de distintos actores y agentes socio-económicos.
• Articular las diferentes dimensiones de la evaluación de una política:Entendiendo que dicha política es el resultado directo de una suma deprogramas que dependen a su vez de una serie de intervenciones "micro"o proyectos. Trazar las pasarelas e interconectar la información relevanteen cada uno de estos niveles implicará que los sistemas o modelos de eva-luación sean diseñados en "cadena" y no independientemente.
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UNA APROXIMACIÓN INTEGRADORA A LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS CON PERSPECTIVA DE GÉNERO
Una aproximación, que a nuestro entender, afecta cuatro aspectos: las dimen-siones, los tiempos, los parámetros y las señales.
DIMENSIONES
Llegados y llegadas a este punto, proponemos realizar un alto en el caminopara retomar la reflexión conceptual. A ese respecto, señalaremos que EnredConsultores ha elaborado en el año 2001 un modelo de evaluación con pers-pectiva de género que ha sido adaptado para la evaluación de programas deformación y capacitación técnica financiados por el Banco Interamericano deDesarrollo (BID). Y nos gustaría aportar alguna información acerca de lasbases de dicho modelo por si pueden enriquecer nuestra reflexión.
El objetivo básico de dicho modelo es el de contar con las herramientas nece-sarias para la evaluación, desde una perspectiva de género, de los efectos, pro-cesos y sostenibilidad de programas y acciones formativas cuyo fin sea lainserción en el mercado laboral y el desarrollo de la empleabilidad, así comoel grado de institucionalización de los logros de las políticas y prácticas degénero en los organismos de formación.
Para ello el modelo de evaluación diseñado, parte de un marco conceptual ins-pirado en el esquema de análisis de Ken Wilber, quien considera que cual-quier dimensión de la realidad hay que visualizarla en términos de holones ototalidades partes. Cada holón, es decir cada realidad, dispone de cuatro pla-nos que configuran un eje con cuatro cuadrantes, relacionándose el cuadran-te superior izquierdo con la subjetividad del yo (la mente, el pensamiento, lasemociones), el cuadrante superior derecho con la objetividad del ello (el cere-bro, las neuronas), el cuadrante inferior izquierdo con lo subjetivo colectivo
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(los valores, las normas, los estereotipos) y el cuadrante inferior derecho conlo interobjetivo (las bases materiales de la colectividad, que él denomina losocial):
Trasladado al sistema sexo – género, el cuadrante de la subjetividad del yoestaría representado por el concepto de género, el de la objetividad del ellopor el del sexo, el subjetivo colectivo por la cultura patriarcal y el interobje-tivo por el sistema de producción/ reproducción.
Pero yendo más allá, la aplicación del análisis de realidad de Wilber a los pro-gramas encuadrados en las políticas activas de empleo quedaría definido porla función de las personas que participan en los programas (dotadas de un per-fil subjetivo y un perfil objetivo), del entorno cultural en el que se inscriben ydel entorno material:
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La aplicación del esquema de análisis de la realidad de Wilber a los progra-mas de formación/empleo, y que pudiera ser adaptado a otro tipo de políticasocial, puede quedar reflejada de la siguiente manera:
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De esta manera, el modelo de evaluación diseñado propone evaluar los efec-tos de las actuaciones a partir del análisis de cuatro dimensiones:
• Las personas participantes y sus perfiles objetivos y subjetivos: cuáles sony cómo evolucionan.
• Su entorno material y cultural: cuáles son sus condicionantes de partida,ya sean positivos o negativos.
• Las características concretas de los programas o actuaciones: qué atribu-tos y dinámicas tiene la intervención aplicada en lo que respecta a suscontenidos, actores, estrategias, conocimientos incorporados de la reali-dad sobre la que inciden y la realidad de las mujeres…
• El entorno institucional u organizacional en el que se desarrolla la actua-ción: cuáles son los condicionantes de partida del programa, cómo seretroalimentan entre sí entorno y programa a la hora de producir un resul-tado, ya sea cara a la realidad de las y los participantes o bien sea cara ala integración del mainstreaming de género dentro del sistema.
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TIEMPOS
Así, de las cuatro dimensiones citadas habremos de conocer su punto de par-tida y su evolución a lo largo de un cierto TIEMPO; lo cual, en nuestro aná-lisis, se concretará en la realización de "CUATRO FOTOS" diferentes y pro-gresivas en los siguientes momentos del camino: al principio, durante la rea-lización de la acción (si ésta tiene una duración que así lo justifique), al finaly después de transcurrido un tiempo de acabada la intervención correspon-diente.
En este sentido cabe apuntar que el análisis de la "foto ex –post", de losimpactos a medio y largo plazo -tantas veces olvidado por los motivos yaseñalados en apartados anteriores- se convierte en pieza clave que dota de sig-nificado y de sentido a la evaluación. Porque las políticas sociales sólo pue-den ser concebidas a largo plazo, y si hablamos de las realidades de género,que implican "cambio social", con más motivo. Y también porque sólosabiendo si una actuación cumplió o no su propósito podremos indagar en losfactores explicativos de su mejor o peor resultado (por ejemplo, el perfil delas personas participantes, tales o cuales ingredientes del programa, un entor-no socio-económico o institucional más o menos favorable…).
Y, desde esta perspectiva, considerando que de lo que se trata es de generar"procesos de mejora o cambio", los cuales disponen de una secuencia quesuele comenzar por transformaciones de corte SUBJETIVO (intenciones,valores, proyectos) que luego tenderán por lo general a convertirse en cam-bios de carácter OBJETIVO (hechos), en cada una de esas cuatro fotos ire-mos priorizando o ajustando nuestro foco de atención en aspectos diferencia-dos:
a) al principio (DIAGNÓSTICO) trataremos de contar con una radiografíacompleta de todos los elementos que consideramos tendrán incidencia en laproducción de efectos, radiografía que afecta tanto al PERFIL/ATRIBUTOSde las y los participantes como a los del programa en sí y a los entornos deambos;
b) en los PROCESOS atenderemos prioritariamente los elementos relaciona-dos con las dinámicas observadas, derivadas de las interacciones entre los
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actores y de éstos con sus respectivos entornos, y con la presencia de señaleso trazas de los avances registrados;
c) en los RESULTADOS nos fijaremos especialmente en esas mismas seña-les de avance pero "con la lente un poco más ajustada" y en los cambios ope-rados a nivel subjetivo (conciencia, valores, satisfacción, proyectos, compro-misos de los "actores beneficiarios" y de los "actores del sistema"…).
d) y, por último, en lo que se denomina IMPACTOS observaremos los efec-tos verificables desde un punto de vista objetivo que puedan achacarse dealguna manera a la intervención o intervenciones de referencia (cara a las per-sonas y cara a los sistemas). En este sentido, hay una cuestión clave a resal-tar: los cambios (al menos en lo que se refiere al entorno sociolaboral) suelendemorar más en materializarse en el caso de las mujeres que en el de los hom-bres, lo cual habrá de ser tenido en cuenta a la hora de definir los plazos paraaplicar el análisis de los impactos.
PARÁMETROS
No obstante, la tarea evaluativa no será posible, o al menos completa, si noexisten REFERENCIAS QUE ASIGNEN SIGNIFICADO A CADA UNODE LOS EFECTOS APRECIADOS; es decir, si no se cuenta con parámetrosque permitan atribuir un valor concreto a los resultados que se produzcan.
¿Se avanza, se retrocede? ¿en relación a qué? Lo normal es que sea respectoa:
a) un punto de partida específico -que en consecuencia hay que parametrizar-y;
b) respecto a propósitos consensuados que se derivan de la aplicación de undeterminado sistema de valores. Cada comunidad debe establecer los suyos y,en el caso del binomio género/empleo, la teoría y la larga experiencia acu-mulada deberían reconocer y legitimar como logros mínimos ciertos resulta-dos e impactos y no otros (METAS COMUNES DE GÉNERO). En estadirección, cabe señalar la urgencia de definir, de un modo concertado, qué
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debe entenderse como eficacia, eficiencia y pertinencia desde una perspecti-va de género.
En el grupo de trabajo de ‘Evaluación-Acción’ de las políticas activas deempleo de la CAE estamos trabajando en una definición que intenta comple-tar, en términos de dimensiones e indicadores, las aportadas por las diferen-tes guías metodológicas de evaluación de los programas del Fondo SocialEuropeo.
CRITERIO DEFINICIÓN GUÍA FSE ANÁLISIS DE GÉNERO
Eficacia de realización Grado en el que se alcanzan los Participación de mujeres y hombres objetivos de las intervenciones por eje y tipo de medida (en la
entrada y en la salida de los programas)
Eficacia de resultados Cambios producidos en las y los Existencia de un proyectobeneficiarios una vez finalizada sociolaboral definido por partesu participación en la intervención de las mujeres y los hombresque se trate participantes a corto plazo
Eficacia de impactos Permanencia de los efectos en las y Cambios en el estatus profesionallos beneficiarios al menos 10 meses de mujeres y hombres a mediode finalizada la acción y largo plazo:
1. Inserción2. Sostenibilidad3. Mejora de la empleabilidad4. Mejora del estatus profesional5. Cambio en los usos del tiempo
Eficiencia Relación entre los recursos Satisfacción de hombres yempleados en la ejecución de las mujeres participantes.acciones, por un lado, y los Coste/hora por mujer yproductos y efectos de éstas hombre participante.
Duración de la acción por sexos.Relación entre satisfacción/ coste actuación/ resultado obtenido con mujeres y hombres participantes.Sostenibilidad de las intervenciones
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Sigue...
CRITERIO DEFINICIÓN GUÍA FSE ANÁLISIS DE GÉNERO
Pertinencia Adecuación de los objetivos Pertinencia de objetivos de géneroimplícitos de los ejes y medidas, Relación entre objetivos de género yasí como de los tipos de actuación actuaciones puestas en marcha.implementados en relación a Adecuación de las actuacionescuatro aspectos: a los colectivos de hombres ya) Las características del contexto de mujeres con mayoressocioeconómico de las problemáticas de empleo.intervenciones. Adecuación de las actuacionesb) Las necesidades de las y los a los colectivos con mayorbeneficiarios directos de las potencialidad y efecto multiplicadoractuaciones cofinanciadas. en términos de igualdadc) Los principios comunitarios de de oportunidades.igualdad de oportunidades. Relación perfil de mujeresd) Los sistemas de aplicación y y hombres participantes conpuesta en práctica de las el tipo de actuación.intervenciones. Consideración de las necesidades
de hombres y mujeres conresponsabilidades familiaresRelación entre objetivos de género y actuaciones puestas en marcha respecto a los principios comunitarios de igualdad de oportunidades.Adecuación de los sistemas de gestión, coordinación,seguimiento y evaluación.
SEÑALES
Indicar, finalmente, que la determinación de metas comunes nos posibilitatambién aplicar a nuestro modelo de evaluación lo que podríamos calificarcomo un SISTEMA DE SEÑALES, consistente en aquellos indicadores cuyapresencia, según la teoría y la experiencia, operan como "factores hipotéticosde éxito" para el logro de dichas metas.
Por ejemplo, es obvio que un programa que conoce e interactúa activamentecon las realidades y actores del mercado de trabajo, que conoce y contempla
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diferenciadamente las necesidades de las y los participantes de las interven-ciones, que les otorga protagonismo activo en la construcción de su proyectoprofesional y que "sabe, quiere y puede" trabajar la perspectiva de género enel ciclo completo del proyecto, tendrá más oportunidades de éxito que otraque no considere ninguno de tales aspectos.
El registro de todas estas señales es, por tanto, clave para el buen fin de lasevaluaciones que pretenden comprometerse con el aprendizaje de los actoresy con la mejora de la calidad y el efecto de las intervenciones (evaluacionesformativas), pues son justamente las que contribuyen a disponer de una "brú-jula" o cartografía del camino y son las que recogen el conocimiento acumu-lado de quienes previamente lo han recorrido.
UN EJEMPLO: LA APLICACIÓN DEL MODELO A LAS POLÍTICAS DE INSERCIÓN EN EL EMPLEO
Partiendo de la aproximación metodológica descrita en el apartado anterior,en el Grupo de Trabajo de Euskadi para la evaluación de las políticas activasde empleo desde una perspectiva de género estamos generando, a partir delmodelo desarrollado por Enred Consultores, indicadores de evaluación deproyectos que incorporan:
A) DIAGNÓSTICO O PERFIL DE ENTRADA
• Del entorno económico y cultural de la persona participante: entornogeneral, características del mercado de trabajo, sistema reproductivo,entorno familiar, entorno comunitario y entorno cultural.
• Del/la participante: características generales, perfil educativo y profesio-nal, características familiares, disponibilidad/accesibilidad, motivos de suparticipación, habilidades personales, autopercepción, perfil de género.
• Del entorno organizacional del programa: características, tamaño, anti-güedad, servicios, gestión del conocimiento, participación de las mujeres,estrategia de igualdad…
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• Del programa/proyecto/actuación: perfil general (antecedentes, objetivos,contenidos, componentes de género, duración, horarios…), actores impli-cados, ciclo previsto de realización del proyecto, expectativas.
B) PROCESOS
• De las personas participantes.
• Del entorno organizacional del programa.
• Del programa como tal: actores realmente implicados (esquema de lide-razgo, aprendizajes, compromisos, interacciones, surgimiento de nuevosactores…), ciclo real de realización del proyecto (cumplimiento, desfasesy sus causas…), modificación de las expectativas (valoración de logros ydificultades, sugerencias de mejora..)
C) RESULTADOS
• Desde el punto de vista de las personas participantes: participación porsexos, satisfacción y expectativas, refuerzo personal, proyecto profesio-nal, empleo...
• Desde el punto de vista del programa: ciclo real de realización, satisfac-ción y cumplimiento de expectativas, proyección futura de los logros…
• Desde el punto de vista del entorno organizacional del programa: cultu-ras, estrategias, herramientas, competencias y recursos para la igualdad.
D) IMPACTOS
• Desde el punto de vista de las personas participantes: concreción del pro-yecto profesional/vital; cambios laborales, formativos, económicos, fami-liares, usos del tiempo…
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• Desde el punto de vista del entorno económico y cultural: índices deinserción, calidad del empleo, diversificación de las opciones profesiona-les, conciliación…
• Desde el punto de vista del programa: continuidad, proyección y transfe-rencia; mantenimiento de redes entre los actores…
• Desde el punto de vista del entorno organizacional del programa: evolu-ción de la integración de la perspectiva y política de género, crecimientodel protagonismo de las mujeres, transferibilidad de la experiencia a otroscampos…
Esta misma tarea la estamos llevando a cabo en relación a los programas decreación de empresas, formación continua, fortalecimiento de la pequeñaempresa, conciliación, intermediación laboral y programas de ayuda alempleo y al autoempleo. Asimismo, estamos elaborando, de un modo con-certado, indicadores de carácter macro para analizar el conjunto de las políti-cas, centrándonos para ello en el Programa Operativo del Fondo SocialEuropeo vigente en la CAE, por considerar que en él se encuentran engloba-das las diferentes intervenciones y actores de estas políticas.
CONCLUSIONES
En consonancia con lo anterior, el modelo que propugnamos ha elegido cen-trarse, de una parte, en los efectos e impactos de las intervenciones en sususuarios y usuarias y, de otro, en los procesos de cambio operados en los dife-rentes actores de los sistemas; es decir, en el grado de avance en sus compro-misos, en la profundidad de la cooperación interna y externa que éstos des-arrollan, en la extensión de inteligencia colectiva respecto a esta materia, enla creación de normas, redes y culturas…siempre desde la consideración deque integrar la perspectiva de género, al igual que adaptar las políticas a lasnuevas realidades, representa un proceso paso a paso, de carácter modular yacumulativo, protagonizado por colectivos de personas que, en el camino, vanrealizando en paralelo sus propios procesos individuales (gestores y gestoras,participantes, actores del entorno…).
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Estamos apostando, en esa medida, por una evaluación de tendencias y pro-cesos; aquéllos que se operan en los diferentes núcleos de actores y personasbeneficiarias que constituyen el corazón de los programas y proyectos.
En este sentido, el modelo de evaluación que proponemos está caracterizadopor:
• En primer lugar, está referido a los SUJETOS. No se puede hablar degénero como si se tratase de una abstracción despersonalizada. Lo quecuenta es qué movimientos realizan los actores de estas políticas y qué"huellas" se desprenden de ese movimiento.
• En esa medida coloca las INTERACCIONES humanas como punto demira. Porque si los sujetos pasan a ocupar un papel central en la acción yel análisis, entonces nuestro foco de atención pasa a estarlo en las inter-acciones que se producen entre los sujetos, así como en sus efectos. Y esque la identidad de género no es una esencia que los individuos guardanen su interior (subjetivismo extremo), ni tampoco un atributo externo yobjetivo separado de la experiencia (sobredeterminación social). Másbien ha de ser tomada como una relación social que tiene manifestacio-nes en la conciencia individual, para lo cual es imprescindible introducirlas nociones de interacción y proceso dinámico a partir del cual las dife-rentes categorías de sujetos crean y recrean su subjetividad mediante suconstante interacción: "Creer -e interactuar- para crear".
• Por tanto, la evaluación de estas políticas sitúa su propósito esencial enejercer de "registro de CAMBIOS"; de lo que se trata es de ir rastreandolas señales de las previsibles evoluciones (o involuciones) que se produz-can en los actores como producto de una intervención dada: su dirección,intensidad, extensión, sostenibilidad o reversibilidad… Es decir, estamoshaciendo referencia a que sujetos activos, mediante sus interacciones,reinterpretan su cultura a través de dinámicas subjetivas, recorriendo paraello un camino.
• Camino significa PROCESO; esto significa que hay diferentes puntos departida, recorridos y puntos de llegada, que es lo que nos correspondeahora intentar parametrizar. Y sabemos que, si nos ceñimos al comporta-miento de sujetos individuales y sociales (hombres, mujeres, organiza-
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ciones…), este proceso o evolución suele manifestarse PRIMERO ENLA CONCIENCIA (creer) Y DESPUÉS EN LOS ACTOS (crear).
• Por ello, como se ha señalado, un cambio que afecta a las personas siem-pre tiene DOS DIMENSIONES INTERRELACIONADAS: SUBJETIVA(creencias, actitudes) y OBJETIVA (actos, hechos).
• Los procesos de cambio producto de interacciones, y muy especialmenteen el campo del género, cuentan también con otra característica: LAINTERRELACIÓN ENTRE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO.Hay siempre una dimensión personal y otra sociocultural en estos proce-sos y ambas se inciden mutuamente.
• Y por tanto, y según hemos ido manteniendo, si nos ajustamos ahoraespecíficamente a las POLÍTICAS CON IMPACTO DE GÉNERO, cons-tataremos que en su realización se retroalimentan activamente tres tiposde elementos, que podríamos representar en un triángulo: las personasbeneficiarias (con toda su carga de realidad objetiva e identidad subjeti-va), su entorno (el material, que comprende la realidad socieconómicadinámica y cambiante y el sistema reproductivo (igualmente dinámico ycambiante), pero también el cultural: familia, comunidad) y finalmente lapolítica como tal (sus atributos a nivel de finalidades, contenidos, planifi-cación… y su propio entorno específico). Porque sabemos que una polí-tica a su vez se lleva a cabo dentro de un entorno institucional determi-nado, con unas prácticas y culturas que llegan a ser determinantes en sugestación y evolución. Y así, del mismo modo que no puede analizarse larealidad de las personas beneficiarias fuera de un contexto, tampocopuede hacerse abstracción de la incidencia mutua entre la política y supropio entorno.
• En cuanto al ‘para qué’ de la evaluación, la perspectiva que propugnamosintenta apostar por desarrollar un sistema que permita disponer de "cono-cimientos para la reflexión y para la acción" en torno a: los efectos, lascausas, los procesos subyacentes, la comparación, la acumulación y lavisibilización de las actuaciones relacionadas con género y las políticascorrespondientes. Dichos conocimientos habrán de servirnos, a la vez, de"OBSERVATORIO" (indagar qué es lo que pasa y por qué sucede) y de"BRÚJULA" (cómo hacer camino para obtener mejores resultados, máxi-
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me teniendo en cuenta las incertidumbres y turbulencias del contextosociolaboral de hoy).
• Ello implica que el sistema habrá de responder a un tipo de evaluaciónSUMATIVA Y FORMATIVA, que incluya la dimensión de LO "MICRO"(proyectos), LO "MESO" (programas) Y "LO MACRO" (políticas), y queposea indicadores diferenciados en función de los objetivos concretos decada tipo de política/programa/proyecto/actuación. Siempre, comohemos señalado, enfocando la mirada en los SUJETOS, las INTERAC-CIONES humanas (colectivas e individuales) y en los CAMBIOS regis-trados, tanto desde el punto de vista subjetivo (creencias, actitudes..)como objetivo (actos y hechos).
• Definiendo así dos grandes "focos" en los que concentrar la mirada eva-luativa, que parten de la base de que nuestra referencia básica de análisisla constituye el vector "género y políticas activas de empleo". Estos dosfocos son:
a) LAS Y LOS BENEFICIARIOS. Efectos de los programas en su reali-dad sociolaboral, contemplando tanto la nueva situación que caracterizael mercado de trabajo de hoy como los condicionantes de género queestán incidiendo en las diferentes oportunidades de empleo de las perso-nas en función de cuál sea su sexo y, por otra parte;
b) EL SISTEMA COMO TAL, incidencia de los programas en la incor-poración de una mirada de género "estructural" dentro de las políticasactivas/ mainstreaming de género. Lo cual nos obliga, si bien mantenien-do siempre el núcleo del análisis en las personas que participan y en losprogramas que pretenden influir en un cambio positivo de su realidad, aincorporar en la evaluación una mirada complementaria sobre los entor-nos donde "se cuecen" los elementos que condicionan el margen demaniobra del que ambos (participantes y programas) dispondrán a la horade producir uno u otro resultado.
• En definitiva, se trata de un sistema que habrá de tener en cuenta cuatrodimensiones interrelacionadas:
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— Las personas participantes y sus perfiles objetivos y subjetivos: cuáles sony cómo evolucionan.
— Su entorno material y cultural: cuáles son sus condicionantes de partida,ya sean positivos o negativos.
— Las características concretas de dicho programa o actuación: qué atribu-tos y dinámicas tiene la intervención aplicada en lo que respecta a suscontenidos, actores, estrategias, conocimientos incorporados de la reali-dad laboral y la realidad de las mujeres…
— El entorno institucional u organizacional en el que se desarrolla la actua-ción: cuáles son los condicionantes de partida del programa, cómo seretroalimentan entre sí entorno y programa a la hora de producir un resul-tado, ya sea cara a la realidad de las y los participantes o bien sea cara ala integración del mainstreaming de género dentro del sistema.
Consideramos que, sólo desde esta perspectiva integradora, podremos com-prometernos verdaderamente con todo lo que representa la evaluación, por-que evaluar significa comprometerse, atreverse a saber los qués, por qués ycómos para, luego, hacer lo más importante: aprender a hacer las cosas mejor,avanzar con paso firme en nuestro camino, el camino de la igualdad. Y, paraello, nos queda todavía un gran reto, que es el de ‘fortalecer las evaluaciones’,tanto a nivel metodológico como de la socialización de sus resultados.Generar instrumentos (guías por ejemplo), proponer indicadores comunes,formar a los actores en nuevos abordajes de la evaluación con perspectiva degénero, crear comunidades de evaluadores y evaluadoras que propicien laexistencia de una cierta masa crítica, visibilizar y compartir resultados…esdecir, convertir de verdad la evaluación en un proceso humano concebidopara ayudarnos activamente a construir los cambios es, en suma, el gran saltoque tenemos que animarnos a dar, desde las altas instancias que gobiernan losbosques y desde el humilde, pero clave, papel de quien actúa como jardineroy jardinera de cada árbol.
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IMPACTO DEL GÉNERO EN LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS: DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA
Dña. VÉRONIQUE DEGRAEFSocióloga y Experta en Género y Políticas de Igualdad en la Unidad de Igualdad de
Oportunidades del Ministerio de Trabajo y Empleo. Bélgica
IMPACTO DEL GÉNERO EN LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS: DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA
BREVE PRESENTACIÓN
A fin de que puedan situar mi intervención, comenzaré precisando mi posi-ción y mi experiencia en el tema, por lo que me presentaré brevemente.
Desde que terminé mis estudios de Sociología en 1983, he trabajado comocoordinadora de proyectos en una asociación feminista belga, el GRIF yluego, a comienzos de los años 90, comencé a dirigir misiones de investiga-ción y de evaluación para centros universitarios belgas y extranjeros, autori-dades públicas belgas (por ejemplo, la Vice-primer Ministro belga, elMinistro de Empleo y de la Política de Igualdad de Oportunidades entremujeres y hombres) así como para instituciones europeas (Comisión Europea,Consejo de Europa) en campos de intervención pública vinculados a proble-máticas sociales transversales como:
• Las políticas de igualdad de mujeres y hombres: acciones positivas enfavor de las mujeres en el empleo público y en particular en la enseñanzauniversitaria, «gender mainstreaming» en la investigación científica ypromoción de los «women’s studies», reparto equitativo del poder y de ladecisión (democracia paritaria), integración de un enfoque en términos degénero y de igualdad en la acción gubernamental, incluido en materiapresupuestaria;
• Las políticas de empleo, de inserción-formación y de lucha contra el paroy la exclusión social: recogida y análisis de datos cuantitativos, evalua-ción cuantitativa y cualitativa de las modalidades de puesta en práctica y
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de coordinación de los programas y medidas tomadas en los diferentesniveles de poder;
• Las políticas urbanas: rehabilitación de los barrios en crisis, lucha contrala segregación socio-espacial, organización de los tiempos sociales.
El rasgo común de mis trabajos es la elaboración y la puesta en práctica deuna metodología fundada en los últimos posicionamientos teóricos y concep-tuales de los « estudios de género ». Se puede decir que he recorrido el cami-no inverso al de la mayoría de los evaluadores y evaluadoras de políticaspúblicas ya que mi interés y mi "praxis" de la evaluación de las políticaspúblicas integran desde el principio la cuestión de su impacto en términos degénero y de igualdad. Contrariamente a la mayoría de los evaluadores y eva-luadoras, no he pasado por alto esta dimensión al practicar una evaluación.No me he visto obligada por tanto a hacer «gender mainstreaming» para satis-facer, por ejemplo, la prescripción de la Comisión Europea que obliga desdehace algunos años a los evaluadores y evaluadoras de los FondosEstructurales, a integrar la dimensión de la igualdad de oportunidades entremujeres y hombres en su trabajo de evaluación.
OBJETO DE LA INTERVENCIÓN
Como me ha sido solicitado, voy a concentrar mi intervención en ejemplosprácticos, extraídos de mi experiencia, con el fin de ilustrar los obstáculos quehe encontrado a la hora de llevar a cabo la evaluación de las políticas públi-cas en Bélgica. Se trata de dificultades y de obstáculos que sirven de formageneral, sea cual sea el objeto de la evaluación, pero que pueden acentuarse oadoptar formas específicas cuando se trata de evaluar el impacto en términosde género y de igualdad. Para comprender estas dificultades, conviene antetodo situar el contexto, el de Bélgica Federal, un país pequeño de 10 millonesde habitantes, con 3 comunidades lingüísticas, y varios niveles de poder dota-dos de competencias específicas:
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— El gobierno federal a cargo de competencias tales como Finanzas,Justicia, Interior, Defensa, Economía y Energía, Investigación Científica,Asuntos Sociales, Empleo y Política de Igualdad de Oportunidades;
— Gobiernos regionales y comunitarios responsables de competencias comoEducación, Cultura, Formación e Inserción socio-profesional y MedioAmbiente.
Dados los cruces o incluso las superposiciones que se producen en la prácti-ca entre estos diferentes campos de intervención y de competencias políticas,tanto la elaboración como la puesta en práctica de políticas públicas se reali-za cada vez más en el marco de acuerdos de cooperación entre los diferentesniveles de poder. Esto es sin lugar a dudas, una primera fuente de dificultadespara la realización de la evaluación de las políticas públicas, en la medida enque la adopción de estos acuerdos es a menudo lenta y laboriosa. Las políti-cas que resultan de estos compromisos son por lo general muy complicadasde descifrar, tanto en el plano de los objetivos, medios y resultados esperadoscomo de las modalidades de su puesta en práctica. La falta de claridad oincluso la opacidad de las políticas definidas de este modo es un obstáculoimportante para la realización correcta de una evaluación, sobre todo porqueel evaluador o evaluadora se tiene que enfrentar a un elevado número decomanditarios y comandatarias que raramente están de acuerdo entre sí, asícomo a una multitud de actores locales, regionales, federales implicados en la tarea.
Esta complicada realidad política se inscribe además en un contexto políticoy cultural desfavorable para la evaluación. En efecto, ya se ha convertido enun lugar común decir que en Bélgica no existe una cultura de evaluacióncomo la que existe en los países escandinavos, Norte América o inclusoFrancia. Resulta evidente que la práctica de la evaluación se ha desarrolladoen Bélgica desde mediados de los años 90 para hacer frente a las obligacio-nes europeas. Esto es sin duda una segunda fuente de dificultades ya que ellosignifica que hasta hace poco la evaluación de las políticas carecía de com-petencia técnica y daba la impresión de un bricolaje tedioso y poco relevan-te. Esta falta de competencia técnica que afecta tanto a evaluadores y evalua-doras, a comanditarios y comandatarias como a los actores implicados, haprovocado una incomprensión – que persiste todavía hoy – hacia las finalida-des de la evaluación, siendo a menudo percibida como un acto administrati-vo de procedimiento inscrito en una lógica de control y no como un procesode elucidación inscrito en una lógica de elaboración de un juicio político. Por
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esta razón, los medios financieros y humanos dedicados a la evaluación sonpor lo general bastante irrisorios, todo lo cual desanima a los candidatos ycandidatas a la evaluación de perseverar en esta vía a menudo ardua y sem-brada de obstáculos.
MALENTENDIDO SOBRE LA FINALIDAD DE LA EVALUACIÓN: DOS EJEMPLOS CONCRETOS
Para ilustrar mi propósito, querría mencionar aquí las constataciones que heefectuado con ocasión de la realización de dos evaluaciones. Se trata en pri-mer lugar de una evaluación retrospectiva de la política de igualdad de opor-tunidades entre mujeres y hombres realizada en Bélgica de 1985 a 1999.Tratando de apreciar la validez del dispositivo aplicado para alcanzar el obje-tivo global de igualdad asignado a la política, la cuestión central que acotabanuestro estudio era: «¿Qué ha significado «poner en práctica» una política deigualdad y cómo se ha hecho?»
El examen de los textos políticos procedentes del Gabinete de la Ministra ylos informes al Parlamento permitió poner en evidencia que una característi-ca importante de esta política en relación con otras políticas llevadas en lamisma época por el gobierno federal consistía en la voluntad patente de eva-luar de manera continua la puesta en práctica de la política y de sus resulta-dos así como de los medios financieros asignados a este fin. Sin embargo,muy pronto nos resultó evidente que aunque se hablaba mucho de evaluaciónen el texto de los dispositivos operacionales, así como en los documentosadministrativos que daban cuenta del desarrollo de las acciones, la evaluaciónera precisamente el eslabón más débil de la política de igualdad. En este caso,lo que estaba en tela de juicio no era la intención de evaluar sino la forma dehacerlo y la finalidad perseguida.
Como evaluadoras consideramos que numerosos documentos e informes lla-mados de evaluación, no eran tales ya que se trataba, por ejemplo, de actas dereuniones donde los puntos de vista eran expresados sin que se explicitaraningún análisis de problema, o bien de informes de actividades que no per-mitían comprender el cómo y el por qué se habían realizado dichas acciones
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y menos aún captar las dificultades de puesta en práctica encontradas. Nosdimos cuenta de este modo, en el marco de conversaciones con las y los agen-tes de la función pública autores y autoras de esos informes, que la lógicaadministrativa centrada en el control y la justificación de las acciones de lasadministraciones, la cual evidentemente tiene su legitimidad en el marco delbuen funcionamiento del aparato de Estado, era confundida con la de la eva-luación de las modalidades de puesta en práctica de una política o de suimpacto.
Se hizo una constatación similar en el marco de la evaluación cualitativa delas acciones en favor de las y los demandantes de empleo cofinanciadas porel Fondo Social Europeo en la Región Valona y en Bruselas. Como encarga-da de evaluar la aplicación de un dispositivo piloto denominado «recorrido deinserción», realicé entrevistas a una cincuentena de operadores/operadoras deinserción-formación de asociaciones y de organismos públicos. Estas y estosoperadores se quejaban de tener que rellenar montones de formularios admi-nistrativos esencialmente financieros (gastos efectuados) y cuantitativos(número de cursillistas inscritos, número de cursillistas insertados tras la for-mación). Consideraban que este control de las administraciones que gestio-nan el Fondo Social Europeo es legítimo puesto que hay subvenciones públi-cas pero que es demasiado reductor para evaluar la calidad y la eficacia de sutrabajo de inserción- formación. Examinando los expedientes, se constata quelas y los operadores de inserción-formación se limitan de buen grado a sumi-nistrar este tipo de informaciones mientras que todas las cuestiones de ordenmás cualitativo que figuran en el formulario no se rellenan prácticamentenunca, en particular, todo lo concerniente a la auto-evaluación del proyecto.
En el curso de las entrevistas individuales y luego colectivas, realizadas conestos operadores y operadoras, resultó que ellos y ellas son las primeras per-sonas en ignorar los resultados de la evaluación cualitativa en la medida enque la mayoría no la practican, fundamentalmente porque no saben cómohacerlo y también porque no ven la razón de hacerlo. Los pocos operado-res/operadoras que decían proceder a una auto-evaluación mostraban unaferoz resistencia a dar detalles de su metodología y todavía más a la idea deexponer los resultados al considerar que ello no era asunto de las administra-ciones que debían limitarse a realizar un control financiero.
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Como vemos, la resistencia a la evaluación y la confusión entre la evaluacióny el control no es solo asunto de las autoridades públicas. Incapaces de per-cibir la dimensión constructiva de la evaluación y su contribución a la mejo-ra o incluso a la renovación de las políticas, todos los actores afectados, seacual sea su estatuto, cultivan una cultura del secreto, se oponen a la publici-dad de los resultados y a su debate en el espacio público.
CULTURA DEL SECRETO Y FALTA DE ARCHIVADO: UN EJEMPLO CONCRETO
La cultura del secreto perjudica a la realización de evaluaciones, en particu-lar porque obliga al evaluador y a la evaluadora a dedicar un tiempo conside-rable a recoger información. El éxito del trabajo de evaluación de una políti-ca pública se basa en gran parte en la recogida de todas las fuentes de infor-maciones disponibles susceptibles de aportar elementos claves a la recons-trucción de la lógica política y a la comprensión de su puesta en práctica. EnBélgica, esta etapa preliminar resulta muy difícil por dos tipos de razones.Hay razones sistémicas ligadas a cierta forma de práctica y de cultura políti-cas que provocan la desaparición de las informaciones conservadas por losgabinetes de Ministros. La tradición quiere en efecto que la transmisión de loscargos ministeriales se acompañe de "una gran limpieza mediante el vaciado"de los despachos. Expedientes, documentos y otros materiales acumuladosdurante el mandato sufren destinos diversos e inciertos que hacen casi inútilcualquier intento de recuperación. Algunos son destruidos, otros pasan a losarchivos personales del Ministro o Ministra, y una última parte se lleva a losArchivos Generales del Reino donde permanece inaccesible durante un perio-do de cincuenta años. También hay razones logísticas ligadas a los escasosmedios financieros y humanos asignados a la organización de las bibliotecaspúblicas y de los lugares de archivo, como por ejemplo, la biblioteca delParlamento y el Tribunal de Cuentas.
Ilustraré mi propósito retomando el ejemplo de la evaluación de 15 años depolítica de igualdad en Bélgica. En esta ocasión, nos vimos confrontados conuna paradoja instructiva, la de la difusión de la historia de las mujeres como
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parte integrante de la política de igualdad y al mismo tiempo la confidencia-lidad de los archivos de esta política. Además de la preocupación por la eva-luación mencionada anteriormente, otra de las características de la política deigualdad practicada durante este periodo consistía en la preocupación por ins-cribir la visibilidad de las mujeres y del feminismo en el espacio público y enla historia de la política belga.
Esta atención se ha traducido de diferentes maneras, en particular en la difu-sión de cartas informativas que dan cuenta de la política seguida, pero tam-bién en apoyo financiero y institucional para la localización de las fuentes dedocumentación y de conservación de la historia de las mujeres y para la cre-ación de lugares de la memoria de mujeres, en particular el Centro deArchivos de Historia de las Mujeres. Que estos lugares hayan sido elegidospor la Ministra, en el momento de su partida en 1999, para conservar losarchivos de los gabinetes sucesivos asociados a la política de igualdad es laconfirmación de su voluntad de otorgar un estatuto político a los archivos y ala historia política de las mujeres. Sin embargo, no se produjo esa ruptura dela lógica habitual del secreto y de la confidencialidad de la decisión política:la consulta de los archivos estaba prohibida ya que se aplicaba la misma reglade confidencialidad, "salvo autorización personal de la Ministra".
En lo que respecta a la Biblioteca del Parlamento y el Tribunal de Cuentas,resultó que no podían efectuarse consultas individuales, ya fuera a causa dela complejidad del sistema de gestión informática o ya fuera porque el acce-so a los documentos está condicionado por una autorización. Ya fuera paraabrirnos el acceso o para ayudarnos a la identificación de los textos intere-santes, la objeción era idéntica: la falta de tiempo. En los dos casos, se reco-noce el derecho de la ciudadanía a acceder a la información relativa a las actasde la autoridad pública pero su ejercicio legítimo es obstaculizado por la lógi-ca organizativa y de gestión.
Esta desaparición sistemática de los rastros del conjunto de las actividadesasociadas a la decisión política, unida a la consigna de confidencialidad supo-ne un gran lastre para cualquier empresa de inteligibilidad de las fuentes y dela lógica interna que subyace a la decisión política. Este modo de funciona-miento que no se explica solamente por la inevitable y tal vez legítima partede secreto que tiene la política, da fe del desinterés de quienes toman las deci-siones por la organización de la memoria política inmediata y de su escaso
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sentido de la continuidad del Estado. De manera más pragmática, esta cues-tión está relacionada también con la de la situación y utilidad social de la eva-luación. La evaluación pretende esclarecer la acción pública con vistas amejorarla pero también pretende paralelamente responder a la crisis de con-fianza que atraviesan las instituciones públicas. Es en este sentido en el quela práctica evaluadora, que participa del funcionamiento democrático, debe-ría ser ampliamente fomentada y no obstaculizada, como sigue ocurriendohoy en día.
Para terminar, querría evocar brevemente otro aspecto de las dificultades deltrabajo de evaluación ligado esta vez a la calidad de los datos estadísticos.Deplorar la mala calidad de los datos estadísticos belgas también es, lamen-tablemente, un tópico. Sin duda se han realizado importantes esfuerzos enestos últimos años, siempre bajo el impulso de la Comisión Europea, y enparticular de Eurostat. Pero queda mucho por hacer para mejorar la vetustezo incluso la inadecuación del aparato estadístico existente, en particular en elcampo de las políticas sociales y de las políticas de empleo.
En estos campos el trabajo se topa muy a menudo con la ausencia de datos yde información pertinentes y coherentes y ello por dos razones: por una parte,porque las estadísticas sociales están en crisis desde hace numerosos años ylos centros especializados están desagregados; por otra parte, porque buenaparte de la recogida de datos se realiza según formatos que impiden ver lasrelaciones de fuerza, antiguas o recientes. Esto es especialmente cierto paratodo lo que afecta a la puesta en relieve de las desigualdades sociales entremujeres y hombres.
Todavía hoy, la necesaria producción de estadísticas "sexuadas" se topa conimportantes resistencias en la mayoría de las instituciones públicas que lasrealizan, y lo mismo sucede con la elaboración de indicadores de género encampos tan cruciales como la evaluación del impacto de la estrategia europeasobre empleo o de la política de lucha contra la exclusión social.
Citaría a modo de ejemplo las increíbles dificultades que tuvo Bélgica cuan-do ocupaba la presidencia de la Unión Europea para lograr la adopción de unaseria de indicadores de desigualdades salariales por el Consejo de Empleo yde Políticas Sociales. Aunque hubo un rápido acuerdo de principio entre losEstados miembros para elaborar esos indicadores en el marco del seguimien-
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to de la Plataforma de Pekín, se produjo una fuerte oposición en cuantoBélgica desarrolló una estrategia de "gender mainstreaming" y trató de inte-grarla en los indicadores de base de la evaluación de la política europea parael empleo. Disponer de estadísticas sexuadas y de indicadores de género nobasta, también es preciso poder interpretarlas y utilizarlas en el momentooportuno.
A este nivel, la falta de competencia técnica también es patente como lo reve-la el examen de los resultados de las evaluaciones de la política belga deempleo. Con demasiada frecuencia, en efecto, la evaluación del impacto entérminos de igualdad se limita a la exposición de datos ventilados según elsexo de las categorías de los "beneficiarios/beneficiarias" de las medidas ade-rezados con comentarios faltos de interés y erróneos. Si no se define a prioriel objetivo de igualdad a lograr así como los indicadores de efectos a tomaren consideración, por una parte, y si no se inscriben las medidas evaluadas ensu contexto, marcado por las desigualdades de género, por otra, las evalua-ciones no son más que puros ejercicios tautológicos ya que constatan efectosdiferenciados según el sexo y los justifican basándose en las desigualdades degénero existentes.
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MÉTODOS DE ANÁLISIS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Y SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA
Dña. HEDWIGE PEEMANS-POULLETPresidenta de la Universidad de Mujeres.
Bruselas
MÉTODOS DE ANÁLISIS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Y SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA
INTRODUCCIÓN
La política europea de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres esya una "señora de edad madura" y hay que plantearse cómo hacer el balancede su vida.
Documentos no nos faltan: programas de actuación, estrategias-marco, infor-mes anuales, ejemplos de buenas prácticas... Al contrario, todo ello da laimpresión de que existe una política enérgica. Y sin embargo... los problemasse estancan, desaparecen de los programas (acordémonos de la individualiza-ción de los derechos en materia de seguridad social); aparecen nuevos retosque se superponen a los antiguos, como por ejemplo, en 2001-2002 el temaprioritario era la igualdad salarial, posteriormente salimos del tema de la"conciliación" y entramos en el de la toma de decisiones y finalmente nosdirigimos (2004-2005) hacia el de los estereotipos masculinos y femeninos.
Todos son temas interesantes pero lo que realmente es importante es que lascosas cambien. Ahora bien, ¿cómo saber si cambian? ¿Y cómo saber si lasevoluciones son favorables a la igualdad?
No podemos constatar que en el ámbito europeo exista una voluntad real deevaluar el efecto de las políticas: los informes anuales se presentan más comodescriptores de tendencias que como informes de evaluación.
Por otra parte, nos faltan criterios de evaluación, criterios que permitan apre-ciar la adecuación de las decisiones tomadas en relación con los objetivos que
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se persiguen. Muchos son los que piensan hoy que la aplicación de un gen-dermainstreaming debería favorecer el desarrollo de criterios de evaluaciónex-ante y ex-post. Varios trabajos han demostrado ya lo que implicaría llevara cabo semejante ejercicio (1), en particular la elaboración de datos cuantita-tivos adaptados antes de la adopción de algunas medidas políticas y una con-frontación crítica de la evolución después de la aplicación de las medidas encuestión.
En nuestra exposición queremos llamar la atención sobre dos de los escollosque se encuentran en cualquier proceso de evaluación.
En un primer caso, se trata de crítica interna, ya que frecuentemente las medi-das propuestas por las instituciones no se corresponden con las observacioneshechas y en este sentido, haremos alusión a la cuestión de la igualdad de lasremuneraciones.
En un segundo caso, se trata de una crítica externa, ya que a menudo lasobservaciones hechas no se corresponden con la realidad y en este sentidoharemos alusión a la cuestión del futuro de las pensiones de jubilación de lasmujeres.
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(1) Para la política europea del empleo ver por ej. Jill RUBERY,Gendermainstreaming in
Europeans employment policy, Manchester school of management, UMIST, 1998.
Para la política interior de algunos países: Suecia, Países Bajos.
Para la política de empleo en Bélgica(Recherche du Dulbéa, éditée par le Ministère fédéral de
l'emploi et du travail, 2000).
PRIMERA PARTE: IGUALDAD DE REMUNERACIÓN Y CRÍTICA INTERNA DE LAS MEDIDAS PROPUESTAS PARA REDUCIR LAS DESIGUALDADES
INTRODUCCIÓN
Todos los Estados miembros reconocen que las mujeres tienen derecho a laigualdad de remuneración. Todos ellos están obligados a aplicar esta igualdaddesde el Tratado de Roma o, en cualquier caso, la Directiva de 1975. Todosreconocen que la desigualdad de remuneración sigue existiendo. Durantealgunos años, las Instituciones y el colectivo científico han perdido el tiempoen discusiones sobre igual trabajo / trabajo de igual valor (un mismo trabajoo trabajo con un mismo valor).
En 1996, la Comisión adoptó una Comunicación relativa al Código de con-ducta para la aplicación de la igualdad de remuneración entre las mujeres ylos hombres para un trabajo de igual valor (2). Este código incita a los agen-tes sociales a descodificar o sacar a la luz los sistemas de clasificaciones y deevaluación de los empleos.
En 2001, la Presidencia sueca lanzó un debate sobre los indicadores de des-igualdad de remuneración basándose en un informe que el gobierno suecohabía encargado (3).
En marzo 2001, en la Cumbre de Estocolmo, el Consejo de Ministros convi-no sobre la necesidad de ejercer una presión sostenida para erradicar las des-igualdades salariales entre mujeres y hombres.
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(2) [COM(96)336 final]
(3) [bajo la dirección de...]Susanne Fransson, Lena Johansson y Lena Svenaeus, Highlighting
pay differentials between women and men, Government Offices, 2000.
También en 2001, la Presidencia belga elaboró, basándose en un cuestionarioenviado a los Estados miembros, una lista de indicadores pertinentes para elanálisis de las discriminaciones salariales (4).
En 2002, en el Consejo de Ministros de Barcelona, la Comisión anunció quelanzaría una evaluación general sobre las razones que explican la existenciade desigualdades entre hombres y mujeres, incluyendo el tema de las remu-neraciones. El Consejo y la Comisión solicitaron una "iniciativa fuerte" parareducir estas desigualdades.
En este momento, existen demasiados trabajos científicos e institucionalesque creen poder distinguir las discriminaciones explicables (incluso justifica-das) de las que no son explicables y serían por lo tanto auténticas discrimina-ciones en función del sexo. Esta distinción es cuestionable dado que la partellamada explicable de las diferencias de salarios conlleva a menudo, a su vez,normas sociales discriminatorias (5).
CONSTATACIONES
Volvamos a la exposición de las constataciones establecidas por el Gobiernosueco para (re)lanzar el debate a nivel europeo.
En 1995, en la Europa de los 15, la remuneración media de las mujeres repre-sentaba:
• el 77 % de la de los hombres, sobre la base de un salario por hora de untrabajo a tiempo completo;
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(4) Ratio para todos los asalariados y asalariadas, ratio para la masa salarial, ratio para el tiem-
po parcial, ratio por edad, ratio por nivel de educación, desventaja para las profesiones en las
que las mujeres están concentradas, descomposición de la desviación salarial horaria (técnica
Oaxaca), indicador sobre las leyes, reglamentos y dispositivos, indicadores sobre la influencia
de las autoridades públicas en materia de negociación salarial, indicador relativo al tiempo par-
cial y las interrupciones de carrera.
(5) Comisión Europea, L'emploi en Europe 2002. Evolution récente et perspectives, p.38.
• el 74 % de la de los hombres, sobre la base de la remuneración mensualde un trabajo a tiempo completo;
• el 73 % de la de los hombres, sobre la base de una remuneración mensualpara el conjunto del trabajo a tiempo completo y a tiempo parcial.
Evidentemente, esta media europea se basa en resultados muy diferentessegún el país considerado. Para los tres términos de comparación, la desvia-ción más baja entre las remuneraciones de mujeres y de hombres correspon-de a Alemania del Este y la más elevada a los Países Bajos.
En todas partes, el perfil general de las remuneraciones de las mujeres es dife-rente del de los hombres. La escala de remuneraciones comienza más abajo,hay una fuerte concentración en los niveles inferiores de remuneraciones y elabanico de las remuneraciones es más estrecho que el de los hombres.
LAS DIFERENCIAS DE REMUNERACIÓN ENTRE MUJERES Y HOMBRES SE ACENTÚAN CON LA EDAD (GRÁFICO 1)
Constatamos que la edad media de las mujeres activas es menos elevada quela de los hombres. Más de un tercio de mujeres y menos de un cuarto de loshombres que trabajan a tiempo completo tienen menos de treinta años. Es eneste grupo de edad en el que la diferencia de remuneración entre mujeres yhombres es la más baja. Es inferior al 20% y alcanza el 30% en los grupos deedad más elevados. En el sector de los servicios –servicios públicos no inclui-dos –existe prácticamente igualdad de remuneración en los dos primeros gru-pos de edad.
LAS DIFERENCIAS DE REMUNERACIÓN ENTRE MUJERES Y HOMBRES SE ACENTÚAN CON EL AUMENTO DEL NIVEL DE EDUCACIÓN (GRÁFICO 2)
Constatamos que la diferencia de remuneración entre mujeres y hombres tra-bajadores a tiempo completo es más baja cuanto más bajo es también el nivelde formación académica. Por el contrario, esta diferencia aumenta cuanto más
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elevado es el nivel de formación (Gráfico 2). Dicho de otra manera, en el casode las mujeres, el "rendimiento" de su titulación académica es mucho menorque en los hombres. Actualmente, en la mitad de los Estados miembros, elnivel global de escolarización de las mujeres ha sobrepasado al de los hom-bres pero a pesar de ello, en el conjunto de la Unión Europea, la remunera-ción de las mujeres que tienen un título universitario es el 32% inferior comomedia que la de los hombres que tienen el mismo nivel de formación.
La diferencia más pronunciada se encuentra en los Países Bajos y la más bajaen Suecia. En este país, la diferencia de remuneración en función del nivel deeducación es poco importante en los grupos de edad jóvenes (Gráfico 3).
LAS DIFERENCIAS DE REMUNERACIÓN ENTRE MUJERES Y HOMBRES PARECEN ACENTUARSE CON EL AUMENTO DE LA EXPERIENCIA PROFESIONAL
Otro aspecto de la teoría del capital humano en la formación de los salarioses el peso de la experiencia profesional. Sobre este punto, no hay conclusio-nes de conjunto ni unanimidad. En primer lugar está la experiencia profesio-nal que comporta varias dimensiones: la experiencia general transferible deuna empresa a otra y que se mide por el número de años pasados de maneracontinua en el mercado de trabajo; la experiencia específica en la empresa(efecto de la antigüedad sobre el salario); la experiencia debida a la movili-dad (interna o externa a la empresa). Por último, algunos autores y autorasanalizan la valorización o desvalorización de la experiencia adquirida fueradel mercado de trabajo (efectos de los vacíos profesionales [paro, interrup-ciones] sobre el salario).
No abordaremos aquí estos diversos aspectos (6) pero resaltaremos solamen-te que, si bien la experiencia general parece más beneficiosa para los salarios
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(6) Christel Colin, «La valorisation de l'éducation et de l'expérience professionnelle à travers
le salaire : quelles différences entre hommes et femmes ?» en Les Cahiers du Mage, 1997, 2, p.
21-34.
de los hombres que para los de las mujeres (Gráfico 4), en cambio, las inte-rrupciones de la carrera no atribuibles al paro no parecen tener un efecto muydesfavorable sobre los salarios de las mujeres.
De todo lo anterior podemos deducir que, para las mujeres, cuanto más ele-vados son los niveles que alcanzan en la jerarquía profesional, más importan-tes son las diferencias entre sus remuneraciones y las de los hombres de nive-les equivalentes. En otras palabras, todas las explicaciones de la formación desalarios que se basan en los aspectos individuales de los trabajadores y traba-jadoras funcionan de manera diferenciada por no decir opuesta para mujeresy para hombres.
EL IMPACTO DE LA POLÍTICA DE INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS REMUNERACIONES SOBRE LAS DIFERENCIAS ENTRE HOMBRES Y MUJERES
Cabía pensar que al desarrollar una política de remuneraciones individualiza-da que tuviera más en cuenta los rendimientos y cualidades observadas entrelos trabajadores y trabajadoras, el empresariado se desprendería de los este-reotipos masculinos y femeninos para apreciar el valor de su trabajo. Puesesto no ha sido así en absoluto: todo lo que sabemos actualmente de la libreasignación de primas y complementos de salarios en función del sexodemuestra que contribuyen a aumentar aún más las desigualdades (Gráfico 5).Esto nos remite una vez más a la idea desarrollada desde 1955, por G.S.Becker en su tesis doctoral: “los empresarios manifiestan una preferenciairracional (económicamente hablando) por la discriminación”.
Es indispensable mantener una mirada muy crítica sobre estos aumentos delas remuneraciones. Por ejemplo en Bélgica, se calcula que el 10,89% deldiferencial de las remuneraciones es explicable y se justifica por las primasvinculadas al trabajo nocturno (8,67 %) y por los aumentos vinculados a lashoras extraordinarias (2,22%). Ahora bien, en lo que concierne al trabajo denoche, observamos por una parte que los aumentos son diferentes según lossectores (aumentos modestos para las enfermeras; aumentos muy importantespara los operarios de artes gráficas) y por otra parte, que en los sectores mas-
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culinizados, se asigna a menudo un aumento salarial global (para todas lashoras trabajadas) a los trabajadores que ocasionalmente deben trabajar denoche.
Por otra parte, en lo que respecta a las horas extraordinarias que suelen estarvinculadas a la irregularidad de la producción o de los servicios, se despren-de que los sectores feminizados han adoptado el método de contratos de tra-bajo a tiempo parcial en los que las horas que exceden el tiempo previsto enel contrato se pagan como horas complementarias, es decir, a la misma tarifaque las horas normales. Por lo tanto, todas las características analizadasdemuestran que las mujeres no cuentan prácticamente con ningún medio parapoder reducir las diferencias de remuneración entre los sexos.
EL IMPACTO DEL ESTATUS CIVIL Y FAMILIAR SOBRE LAS DIFERENCIAS DE REMUNERACIONES ENTRE HOMBRES Y MUJERES
En casi todos los países de la Unión Europea, el estatus familiar tiene unimpacto sobre las remuneraciones de los hombres y mujeres – y no hablamosaquí de las ventajes fiscales o sociales vinculadas al matrimonio o a la pre-sencia de niños y niñas. Los hombres casados con hijos/hijas tienen comomedia un salario bruto un 7% superior al de los hombres solteros y sinhijos/hijas. Pero las mujeres casadas con hijos/hijas tienen como media unsalario bruto más bajo (el 6% en Alemania y en Austria) que el de las muje-res solteras y sin hijos/hijas. Sólo hay dos países, Dinamarca y Finlandia, enlos que no se observa ninguna diferencia salarial ligada al estado civil y a lapresencia de hijos e hijas (7).
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(7) Comisión Europea, L'emploi en Europe 2002. Evolution récente et perspectives, p.39-40
LAS DIFERENCIAS IMPUTABLES A LA SITUACIÓN PROFESIONAL
Por otra parte, la situación profesional o nivel de responsabilidades ejerce unainfluencia sobre las diferencias entre las remuneraciones de mujeres y hom-bres. Las diferencias de remuneraciones son más pronunciadas en los nivelesmás altos de cualificación, de mandos intermedios o de dirección. Las dife-rencias alcanzan casi el 23% en los trabajos altamente cualificados, el 19 -20% en las funciones de mandos intermedios, altos funcionarios, directivos yespecialistas y de más del 30% en lo que respecta a los artesanos y obreros /artesanos. En cualquier empresa, sólo una parte de los trabajadores y trabaja-doras está cubierta por el sistema de clasificaciones y remuneraciones corres-pondientes. Los mandos intermedios y directivos perciben una remuneraciónque se deriva de un diálogo personal con la persona empleadora. Es evidenteque este diálogo personal provoca discriminaciones más importantes todavíaque las producidas por el sistema de clasificaciones.
EL IMPACTO DE LAS SEGMENTACIONES DEL MERCADO DE TRABAJO SOBRE LAS DIFERENCIAS ENTRE LAS REMUNERACIONES DE LAS MUJERES Y LOS HOMBRES
En este punto consideraremos tres factores importantes: las diferencias entreel sector público y el sector privado, la concentración de empleos respectiva-mente de hombres y mujeres en sectores masculinizados o sectores feminiza-dos y el tamaño de las empresas.
Se observa una primera diferencia sensible entre el sector público y el sectorprivado: en casi todos los países de la Unión Europea las diferencias salaria-les entre hombres y mujeres son menos importantes en el sector público(Gráfico 6).
La segunda diferencia depende del porcentaje de segregación horizontal:cuanto mayor es la presencia de mujeres en el empleo de un sector o de unaprofesión, más bajo es el conjunto de los salarios, pero en los sectores femi-nizados, las diferencias salariales entre los hombres y las mujeres son másimportantes y aumentan en función de la edad, mientras que en las profesio-
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nes feminizadas las distancias entre las remuneraciones de hombres y muje-res son más cortas.
Este sistema es perjudicial para las mujeres en la medida en que se les aplicapolíticas de contratación y de remuneración diferentes de las habituales en elmercado de trabajo. Ejemplo: hay escasez de enfermeras. Para resolverlo, nose aumentan sus salarios, no se mejoran sus condiciones de trabajo sino quese reduce la cualificación de una parte de sus prestaciones que se confían a suvez a auxiliares menos cualificadas y peor pagadas. Ahora bien, las remune-raciones de las enfermeras y los porcentajes de mandos intermedios estándeterminados por convenios centralizados. El nivel de sus remuneracionesdepende de la decisión de asignarles una cuota mayor de los ingresos delseguro de prestaciones sanitarias.
Ejemplos célebres como el de la sustitución en la imprenta de los puestos delinotipistas por mecanógrafas que trabajan con ordenador, muestran que laresistencia a la mixificación del personal es precisamente de orden salarial.
Por último, el sector bancario que da trabajo a un personal mixto, aunquemantiene una fuerte segregación vertical, también presenta unas de las dife-rencias salariales entre hombres y mujeres más importantes.
Para diversos autores y autoras, el tamaño de la empresa, la naturaleza delcontrato de trabajo (contrato temporal/ indefinido) y el tiempo de trabajo (tra-bajo a tiempo parcial, a tiempo completo) no ejercen una influencia determi-nante –o al menos constante por país– sobre las diferencias entre las remune-raciones de mujeres y hombres.
MEDIDAS PROPUESTAS
No nos detendremos en las habituales reivindicaciones formuladas por todoel mundo en cuanto a la mejora de las estadísticas. Aunque contar con datosmás precisos o más completos sería muy conveniente para colmar nuestraslagunas científicas, debemos afirmar rotundamente que ya sabemos lo sufi-ciente como para aplicar una política enérgica de reducción de estas diferen-cias de remuneraciones.
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La Comisión Europea considera que el Código de conducta relativo a la pues-ta en práctica de la igualdad de remuneración para un trabajo de igual valor(publicado en 1996) sigue siendo útil como herramienta de consulta para elempresariado y los sindicatos. Este Código invita a todos los actores que par-ticipan en negociaciones salariales a aplicar ciertos filtros de lectura que per-miten detectar diferencias salariales injustificadas y aplicar eventualmentealgunos métodos para subsanarlas, ya sean específicos o generales.
Este Código presupone que el empresario o empresaria y las organizacionessindicales que participan en la negociación aceptan considerar que han cons-truido, ellos mismos, un sistema de desigualdades salariales que supone unadesventaja para las mujeres. Se basa en un a priori de buena voluntad y sinembargo, todas las diferencias observadas indican por el contrario que losagentes sociales que intervienen en los convenios salariales "prefieren" lasactitudes discriminatorias antes que las actitudes económicamente racionales.El empresario o empresaria que discrimina actúa contra su propio interés yaque sitúa demasiado alto en la jerarquía y/o remunera demasiado a trabajado-res menos válidos en comparación con los que sitúa demasiado abajo y/oremunera demasiado escasamente. Por último, los trabajadores que se bene-fician del sistema ganan menos con él de lo que pierden las mujeres que sonsus víctimas de manera que el P.N.B. total de ellas es menor: todo esto se basaen la tesis neoclásica de casi medio siglo de antigüedad de G.S. Becker (8).
Por su parte, la Fundación europea para la mejora de las condiciones de viday de trabajo ha aportado una contribución a este tema en el marco de su pro-yecto "Igualdad de oportunidades y negociaciones colectivas". Un capítulo deeste informe se refiere a la supresión de la diferencia entre los salarios dehombres / mujeres.
Así pues, a pesar de estas constataciones científicas disponibles en el senomismo de las Instituciones Europeas, la Comisión y el Consejo han transmi-tido un Informe conjunto, adoptado en marzo de 2002, titulado "Aumento dela tasa de la población activa y fomento de la prolongación de la vida activa",
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(8) Gary S.Becker, The Economics of Discrimination [Chicago, 1955], 2ème éd. 1971.
en el cual formulan recomendaciones que no tiene muy presente las constata-ciones anteriormente hechas:
"Es necesario adoptar una iniciativa firme que reduzca las disparidades entrehombres y mujeres en los sectores público y privado. Esta iniciativa conlleva:
• Una evaluación global de las razones, incluidas las diferencias en pro-ductividad de la existencia de disparidades más o menos importantesentre las remuneraciones de hombres y mujeres en los distintos Estadosmiembros.
• Un examen de los obstáculos que limitan las opciones al alcance de loshombres y las mujeres en el mercado laboral, relacionados, en particular,con los sistemas educativos, las prácticas de contratación de los empresa-rios y las culturas organizativas y laborales existentes.
• Una revisión de los procesos de clasificación profesional y determinaciónde salarios para eliminar las disparidades entre los sexos y toda infrava-loración del trabajo en sectores y empleos en los que predomina la pre-sencia de mujeres, mejorar los síntomas estadísticos y de control, aumen-tar la sensibilización y mejorar la transparencia en cuanto a las disparida-des de remuneración"
Otras investigaciones institucionales aconsejan, hoy en día, orientarse haciaun proceso de evaluación de los puestos de trabajo, funciones o cualificacio-nes del que participen trabajadores y trabajadoras, responsables sindicales yempresariado. Es también la opción propuesta por los autores del estudiosueco presentado con ocasión de la presidencia de este país a la que hemoshecho referencia. En esta misma perspectiva, España (Instituto de la Mujercon universidades españolas así como la Universidad de Helsinki y laUniversidad de Leeds) participa en un proyecto europeo sobre las desigual-dades de remuneración y la evaluación de los puestos de trabajo.
En Bélgica, en 1997, la actual Ministra de Empleo y Trabajo, mandó redac-tar, en colaboración con una firma especializada, un documento didácticotitulado "Por una remuneración correcta de la función. Un manual para laigualdad de oportunidades y la evaluación de las funciones". Dado que ahoraes parlamentaria europea, ha incitado al Parlamento Europeo a adoptar enseptiembre de 2001 una Resolución en el mismo sentido.
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En diciembre de 2001, la Dirección de Igualdad de Oportunidades en cola-boración con las organizaciones sindicales y con el apoyo del Fondo SocialEuropeo, publicó un nuevo documento didáctico "Evaluación y clasificaciónde funciones: herramientas para la igualdad salarial".
Ahora bien, basándonos en las producciones institucionales belgas, constata-mos en primer lugar que se apoyan sobre presupuestos que justifican al menosla mitad de la diferencia entre las remuneraciones de hombres y mujeres(Gráfico 7) al tiempo que la mayoría de ellas están consideradas indirecta-mente discriminatorias por el colectivo científico. Además, este método nosirve en absoluto para relacionar los análisis de las remuneraciones entreempresas o entre sectores feminizados o masculinizados y por lo tanto parafavorecer la desegmentación de los análisis. Por último, según los estudiosrealizados sobre las empresas flamencas, las empresas más grandes adoptanen general sistemas propios y en los que la proporción más grande confiesautilizar un enfoque intuitivo (Gráfico 8) mientras que varios estudios mues-tran que las negociaciones salariales fuertemente centralizadas y por tantocon métodos uniformizantes (como en Suecia), son más favorables para laigualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres.
El método de evaluación y clasificación de las funciones que se propone enBélgica no responde a ninguna de las causas de discriminaciones salarialesque han sido identificadas en la fase de observación: a saber, el impacto dife-renciado sobre las remuneraciones de hombres y mujeres de factores talescomo la edad, el nivel de formación, la experiencia profesional, el estado civily familiar, la situación profesional, la individualización de la política deremuneración y como acabamos de decir, las prácticas de segmentación ver-ticales y horizontales de los mercados de trabajo.
Personalmente pensamos que los poderes públicos deben imponer reglasmarco para la igualdad de remuneración al igual que imponen normas encuanto a los aumentos salariales aceptables para evitar la inflación. Unaumento del salario mínimo garantizado sería sin duda deseable para lasmujeres ya que en la mayoría de países europeos, representan más del 70%de los trabajadores y trabajadoras con salarios bajos (9). Pero un aumento de
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(9) El salario bajo es un salario de menos del 60% del salario medio. Este dato se establece a
partir del Panel europeo de hogares, 1998.
este tipo no reduciría las diferencias a menos que esté acompañado de unacongelación de las remuneraciones más elevadas.
Es aconsejable en todo caso que entre las obligaciones de las empresas, figu-re la publicación de la evolución de las diferencias de remuneraciones entrehombres y mujeres. Se puede proponer incluso que figure también un inven-tario, diferenciado por sexos, de los niveles de formación de los trabajadoresy trabajadoras de la empresa.
Por último, con ocasión de la negociación de un Acuerdo interprofesional,parecería justificado imponer que una parte del aumento salarial autorizadosea obligatoriamente asignada a la reducción de la diferencia entre las remu-neraciones de hombres y mujeres.
Llegamos a la conclusión de esta primera parte, en la que hemos querido mos-trar que las medidas propuestas para alcanzar la igualdad de remuneración nose basan en las observaciones científicas hechas y admitidas en lo que serefiere a los principales factores que determinan las diferencias entre lasremuneraciones de mujeres y hombres. Nos encontramos ante dos discursosque no tienen coherencia entre sí.
En la segunda parte, mostraremos que las constataciones propuestas están encontradicción con los hechos reales.
SEGUNDA PARTE: PENSIONES SEGURAS Y VIABLES: CRÍTICA EXTERNA DE LAS CONSTATACIONES PROPUESTAS POR LA UNIÓN EUROPEA
INTRODUCCIÓN
Para analizar el enfoque europeo de las pensiones, nos basamos en el docu-mento llamado «Informe conjunto de la Comisión y del Consejo sobre pen-
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siones viables y adecuadas» (10) que ha sido aprobado por el ConsejoEuropeo celebrado los días 20 y 21 de marzo 2003.
Este documento tiene antecedentes complejos que no describiremos aquí(11). Se basa en los informes de estrategia nacional presentados por losEstados miembros en septiembre de 2002. Analiza cómo piensan los Estadosmiembros hacer frente a los siguientes retos: asegurar pensiones adecuadas yfinancieramente viables y modernizar los sistemas de jubilación en una pers-pectiva a largo plazo. Sobre la base de un informe conjunto del Comité deprotección social y del Comité de política económica, el Consejo de Laeken(diciembre 2001) ha preconizado un método abierto de coordinación (MOC)con vistas a "ayudar a los Estados miembros a elaborar progresivamente suspropias políticas" en esta materia. Los Estados miembros han seguido portanto el mismo esquema para sus respuestas.
Varias Instituciones de la Unión Europea se han visto implicadas en este pro-ceso pero observamos, que en lo que respecta a las mujeres, ni el Comité deconsulta para la igualdad de oportunidades que tiene su sede en la Comisión,ni la Comisión de Derechos de la Mujer y de Igualdad de Oportunidades delParlamento europeo han profundizado lo suficiente en este expediente. En elcomunicado de prensa que acompañó en diciembre de 2002 la publicación delinforme conjunto, la Comisaria Anna Diamantópoulo declaró: "El informeobserva que las mujeres representan la mayoría de personas mayores [...] Acausa de su bajo porcentaje de participación y de sus ingresos poco elevados,las mujeres tienen, como media, derechos de pensión individuales considera-blemente inferiores a los de los hombres. Esta situación debería mejorar yaque un número cada vez mayor de mujeres que ha realizado largas carreras yhan gozado de ingresos elevados durante su vida profesional, comienza abeneficiarse de sus pensiones.[...] es evidente según los informes de estrate-gia nacional, que será preciso durante mucho tiempo todavía, mejorar la
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(10) Nuestras referencias corresponden al documento COM(2002)final de diciembre 2002 tal
como fue presentado en el Consejo Europeo del 20 y 21 de marzo de 2003.
(11) Se puede leer la primera fase del proceso en: Antoine MATH, Réforme des retraites et
concurrence. Une analyse des rôles et stratégies des acteurs au niveau communautaire, docu-
ment de travail n° 01.04, IRES,Noisy-le-Grand, Octobre 2001.
situación de las mujeres mayores en materia de ingresos asignándoles dere-chos de pensión durante los periodos correspondientes a los periodos duran-te los que han criado niños y mediante prestaciones derivadas (pensionescomplementarias o de mejora)".
Recordemos también que en el marco del Método Abierto de Coordinación,se han establecido once objetivos, a saber:
1. Prevenir la exclusión social;Asegurar que las personas mayores no se vean expuestas al riesgo de pobre-za y puedan disfrutar de un nivel de vida decente; que compartan el bienestareconómico de su país y puedan participar activamente en la vida pública,social y cultural;2. Permitir el mantenimiento de los niveles de vida;3. Promover la solidaridad;4. Aumentar los niveles de empleo;5. Prolongar la vida activa;6. Asegurar la viabilidad de los sistemas de pensiones en una óptica de finan-zas públicas saneadas; 7. Adaptar las prestaciones y las cotizaciones de una manera equilibrada;8. Asegurar la adecuación y la solidez financiera de los regímenes de pensiónprivados;9. Adaptarse a esquemas de empleo y profesionales más flexibles;10. Responder a las aspiraciones de mayor igualdad entre hombres y mujeres; Revisar las disposiciones en materia de pensiones a fin de garantizar el prin-cipio de igualdad de tratamiento entre mujeres y hombres teniendo en cuentalas obligaciones del derecho europeo;11. Mostrar la capacidad que tienen los sistemas de pensiones de alcanzar losobjetivos.
A primera vista, las mujeres podrían sentirse tranquilas ya que entre los 11objetivos establecidos figura en lugar destacado el de la igualdad entre hom-bres y mujeres. Sin embargo, hay otros objetivos que tienen implicacionespara las mujeres en los que no se menciona el principio de igualdad a alcan-zar. Pero la confrontación de los textos entre sí no basta. Queremos demos-trar aquí que la pretendida incapacidad de las mujeres –achacada al parecerde buena fe– para lograr una pensión de jubilación adecuada, se basa en rea-
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lidad en políticas concertadas tanto pasadas como presentes y futuras queestán diseñadas para reducir sus derechos en materia de pensión de jubilación.
EL DESAFÍO DEMOGRÁFICO Y LA OCULTACIÓN DE LOS DERECHOS DERIVADOS
Comencemos por una primera crítica de los análisis hechos por la Comisióny por los Estados miembros a propósito del desafío demográfico.
Todos estos análisis (coeficientes de dependencia demográfica (12), dedependencia socio-demográfica (13), de dependencia socio-económica(14)...) ocultan diversos tipos de problemas, como los de los derechos deriva-dos (derechos adquiridos sin contribución específica) o incluso de cotizacio-nes perdidas, es decir las que han sido abonadas por un trabajador o trabaja-dora pero a las que no corresponde un derecho individual en materia de pen-siones.
Los análisis de dependencia socio-demográfica engloban al conjunto demujeres de más de 60/65 años como derechohabientes a una pensión de "jubi-lación". Ahora bien, a esta edad, un buen número de ellas se beneficia y segui-rá beneficiándose de derechos derivados no contributivos (pensión comple-mentaria, pensión de divorciada...) o están y estarán "a cargo" de un consorteque, por esta razón, se beneficia también en diversos países de mejoras nocontributivas. El desequilibrio entre quienes cotizan y las personas beneficia-rias es manifiesto.
Ahora bien, ningún país ha presentado la viabilidad de financiación de laspensiones en el horizonte de 2050, basándose en una supresión de los dere-
91
(12) Relación entre el número de personas de 60/65 años y más y el número de personas en
edad activa.
(13) Relación entre el número de pensionistas y el número de personas activas.
(14) Relación entre el número de pensionistas y el número de personas activas que trabajan y
que cotizan...
chos no contributivos o en una transformación de algunos de ellos en dere-chos personales contributivos.
Se sabe, sin embargo, que algunos Estados miembros ya cuentan con una pro-tección social mucho más individualizada que otros y presentan problemas definanciación por este motivo mucho menos agudos.
Y además, algunos Estados, sin plantear la cuestión, ya aplican ciertas reduc-ciones de derechos derivados. Así, la reforma alemana de 2001 que "implica-rá una bajada significativa de las pensiones de referencia (pensión estándar)»(15) implica una reducción drástica a largo plazo de la pensión de mejorasegún un método que no es en absoluto el que desean las feministas. Por suparte, los Países Bajos han iniciado una reducción del derecho a las pensio-nes de mejora que parece poner en dificultades a muchas mujeres. En estosdos países precisamente, los porcentajes de empleo de las mujeres, la impor-tancia de los empleos parciales y la falta de infraestructuras para la infanciano permitían a las mujeres obtener derechos directos suficientes. Se trata porlo tanto de una política de reducción de los ingresos de las futuras pensionis-tas.
Conviene por lo tanto reinterpretar la cuestión del peso del envejecimientodemográfico en relación con la financiación de las pensiones. Es preciso vol-ver a traer a colación el impacto de los derechos derivados sobre la financia-ción de las pensiones de jubilación. De este modo, para Bélgica, el impactopresupuestario del envejecimiento sobre las pensiones se calcula en unaumento del 2,4% del P.I.B. para el periodo 2000/2050. Ahora bien, actual-mente, las pensiones de mejora representan el 3% del P.I.B.
El Gráfico 9 permite proceder a un cálculo del impacto de la revisión de unosolo de los derechos derivados, la pensión de mejora, sobre la financiación delas pensiones.
92
(15) M. Veil, [mayo 2001], p.21
EL AUMENTO DE LOS PORCENTAJES DE EMPLEO: ÓRDENES CONTRADICTORIAS PARA LAS MUJERES
Hemos visto que el cuarto objetivo adoptado por los Estados miembros es elaumento de los porcentajes de empleo, en particular para las mujeres.Efectivamente, la mayoría de los Estados miembros quieren aumentar siste-máticamente los porcentajes de actividad y de empleo de las mujeres. Por otraparte, hemos visto que la insuficiencia de las pensiones de jubilación de lasmujeres se atribuye principalmente a la insuficiencia de su actividad profe-sional. Estos discursos acusan a las mujeres de aquello de lo que son vícti-mas. En realidad, la mayoría de los Estados miembros practican sistemática-mente una política de sub-empleo para las mujeres.
En el conjunto de Europa, más de un tercio de las mujeres disponen única-mente de un empleo parcial. Este trabajo a tiempo parcial ha sido favorecidopolíticamente. En algunos países, ha sido objeto de diversos tipos de apoyofinanciero. En Bélgica, ha sido además objeto de coacción a través de lareglamentación del paro. En otros países, los horarios escolares, la falta deinfraestructuras de guarderías impide sistemáticamente a las mujeres ocuparempleos a tiempo completo. Para las mujeres, el peor ejemplo es sin duda elde los Países Bajos que ha sido presentado a menudo por los responsablessociales y políticos como un modelo a seguir (el modelo de un empleo ymedio por hogar).
La gran mayoría de trabajadoras a tiempo parcial pertenece a la categoría deempleos con salarios bajos. Varios de los países que presentan una gran pro-porción de mujeres a tiempo parcial tienen también un gran porcentaje demujeres entre los salarios bajos: Bélgica, Alemania, Francia, Países Bajos,Austria, Reino Unido, Irlanda...
De este modo, suponiendo incluso –y este no es el caso– que estas trabajado-ras a tiempo parcial hubieran tenido una duración de carrera profesional com-pleta y un trabajo a tiempo parcial que representa media jornada, no dispon-drán, en el mejor de los casos, en la edad de la jubilación, más que de la mitadde una pensión de jubilación mínima. Además, algunos países no aplican parael cálculo de la pensión más que los periodos de trabajo que incluyan ciertonúmero mínimo de horas trabajadas. De este modo, en Francia, un trimestre
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sólo es validado a efectos de pensión si incluye un mínimo de 200 horas tra-bajadas.
En Bélgica, las trabajadoras a tiempo parcial involuntario son víctimas de uncálculo de su pensión particularmente complejo que está o bien limitado en eltiempo o bien tiene un techo. Además, las mujeres lo ignoran todo sobre estareglamentación.
En la edad de la jubilación, la inmensa mayoría de las trabajadoras a tiempoparcial no podrá por lo tanto, en modo alguno, disfrutar de un nivel de vidadecente, "compartir el bienestar económico de su país... y participar activa-mente en la vida pública social y cultural", como preconiza el primero de los11 objetivos adoptados por los Estados miembros. Al contrario, dependerándefinitivamente o bien de su pareja, o bien de los derechos derivados de unmarido difunto o bien de la asistencia social. En algunos países, (Bélgica,Reino Unido...), puede suceder que algunas trabajadoras renuncien a sus pro-pios derechos a la pensión de jubilación por preferir percibir el importe mejo-rado de la pensión de su consorte. Aunque esta solución parezca más venta-josa para los ingresos del hogar, también es verdad que las trabajadoras per-derán las cotizaciones que hayan abonado durante su vida activa: el "porcen-taje hogar" es el mismo haya trabajado y cotizado la esposa o no.
Las pensiones de jubilación llamadas universales pueden presentar efectosigual de negativos para las trabajadoras cuando se consideran pensiones debase. De este modo, en los Países Bajos, una esposa que no haya trabajadonunca fuera de casa dispone de un nivel de pensión de vejez (AOW) apenasdiferente del importe de la pensión combinada (vejez + jubilación) de unamujer que haya trabajado largo tiempo a tiempo parcial. Ahora bien, la finan-ciación de esta pensión de vejez universal se basa en cotizaciones.
Esta política de trabajo a tiempo parcial que está ampliamente extendida ten-drá consecuencias desastrosas para las jubilaciones de las mujeres. Debemosexigir que nuestros respectivos países establezcan cálculos para el horizontede 2050 sobre lo que representarán estas jubilaciones. Es preciso que adopte-mos una estrategia de visibilidad en este tema.
Las mujeres están por tanto sometidas a dos órdenes contradictorias: "ocupadmás empleos pero con salarios e ingresos de sustitución insuficientes"(Gráfico 10).
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Ahora bien, el trabajo a tiempo parcial no es más que una de las facetas de lapolítica de subempleo de las mujeres. En la mayoría de los Estados miem-bros, existen diferentes tipos de medidas que tienen como objeto apartar a lasmujeres parcial, temporal o definitivamente del mercado de trabajo. La mayo-ría de las medidas llamadas de "conciliación entre vida profesional y vidafamiliar" son medidas de separación y por esta razón destinadas prioritaria-mente a las mujeres.
Además, en varios países, los derechos derivados y las ventajas fiscales estándestinadas a convencer al marido de que los ingresos profesionales de lamujer son menos importantes que las ventajas de las que se beneficia el hogarsi la mujer no trabaja.
Por último, cuando la educación de uno o varios hijos o hijas es tenida encuenta para calcular el importe de la pensión de jubilación, no se hace dife-rencia entre la madre que ha acumulado trabajo más hijos/hijas y la que no loha hecho. Como se ve, no podemos suscribir en absoluto la idea de que lasmujeres son responsables de la insuficiencia de sus pensiones. Y esto se con-firma cuando, pasando de la política de sub-empleo de las mujeres, aborda-mos la política en materia de paro de las mujeres.
PENSIONES DE LAS MUJERES Y POLÍTICAS EN MATERIA DE PARO Y PRÁCTICAS DE EXCLUSIÓN
Como ya se ha comentado, el primero de los objetivos citados en el MétodoAbierto de Coordinación es prevenir la exclusión social. Para muchas muje-res, la exclusión social de la que serán víctimas en el momento de la jubila-ción, habrá estado ya preparada por exclusiones en el transcurso de su vidaactiva, particularmente durante los periodos de paro.
En la gran mayoría de los Estados miembros, los periodos de paro indemni-zado son periodos que cotizan para el cálculo de la pensión, pero es impor-tante analizar con atención los periodos de carencia, los periodos no cotiza-dos, las diferencias en los modos de cálculo y las exclusiones del derecho alos subsidios.
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Recordemos, para comenzar, que en casi todos los países de Europa, el por-centaje de desempleo de las mujeres es más elevado que el de los hombres.
Este fenómeno debe sorprendernos ya que el discurso ambiental sobre elparo, asocia a éste con una deficiente escolarización / cualificación. Ahorabien, en seis de los Estados miembros, el conjunto de la población femeninaen edad laboral tiene mayor nivel de estudios que el conjunto de la poblaciónmasculina en edad laboral. En todos los Estados miembros, las niñas de 15años tienen mejor comprensión del lenguaje escrito que los chicos (16). Enotros cuatro Estados miembros, "únicamente" la población femenina de 25 a34 años tiene mayor nivel de estudios que la población masculina de igualedad. Ahora bien, en todos los países, salvo en el Reino Unido, la tasa de parode las mujeres que han alcanzado un nivel de formación superior es más ele-vada que la de los hombres que han alcanzado este mismo nivel de educación.La correlación tan espontáneamente establecida entre nivel de formación yparo resulta manifiestamente falsa en el caso de las mujeres. Por tanto, tam-bién es falsa en general.
Por el contrario, todo nos induce a creer, que la sobre-representación de lasmujeres en el paro es una discriminación de hecho. Como lo están por otraparte muchos y muchas jóvenes que teniendo mayor nivel de formación quelos adultos y adultas, tienen más dificultades para conseguir un empleo ocomo los hijos e hijas de inmigrantes que, a igual nivel de formación que losautóctonos y autóctonas, tendrán más problemas para conseguir un empleo.
El paro es por tanto un dispositivo que permite una selección discriminatoriatanto a nivel de despidos como a nivel de acceso al empleo.
¿Cuáles serán las implicaciones de esto para las futuras pensiones?
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(16) OCDE, datos PISA 2000
En general, sólo el paro indemnizado otorga derechos a la pensión (principiode los días asimilados a los días de trabajo). Es preciso que examinemos portanto la proporción del tiempo de paro indemnizado en relación con el tiem-po de paro total. A continuación, el paro de larga duración puede provocar laexclusión del derecho al paro indemnizado y devolver a la persona parada aun régimen de asistencia que no supone derechos para la pensión.
En la mayoría de países, las mujeres tienen proporcionalmente más posibili-dades de ser víctimas de un paro de larga duración. Al final de este periodode larga duración, constatamos que en el conjunto de Europa, el 33% de entreellas se encuentran inactivas ya sea por medidas "desalentadoras", ya sea por"exclusiones" formales. Estas ex paradas reducidas a la inactividad y coloca-das en el mismo saco que las amas de casa, pierden sus derechos autónomosde seguridad social y en particular sus derechos para el cálculo de la pensión.
En Bélgica por ejemplo, el paro de larga duración puede implicar medidas deexclusión para las personas que viven con una pareja que tenga unos ingresosprofesionales o sociales de cierto nivel. Los parados y paradas a quienes sepuede aplicar esta medida representan el 45% del conjunto, de los cuales, unaamplia mayoría son mujeres. Así, entre 1991 y 2000 cerca de 180.000 muje-res han sido excluidas del derecho al paro. Han perdido sus derechos perso-nales en todas las ramas de la seguridad social y en particular la asimilaciónde los periodos de paro para el cálculo de la pensión. Han sido colocadas, encontra de su voluntad, en el estatuto de amas de casa.
Además, en la mayoría de países europeos, diversos aspectos de la reglamen-tación del paro actúan de manera que proporcionalmente, las paradas se bene-ficien con menos frecuencia de la indemnización del paro que los parados.Esta diferencia entre la proporción de las personas indemnizadas es todavíamás significativa si se compara a los hombres casados con las mujeres casa-das.
Ahora bien, como ya hemos dicho, un tiempo de paro no indemnizado nocotiza para el cálculo de la pensión de jubilación. (Gráfico 11 y Gráfico 12).Así, las políticas y las prácticas en materia de paro implican discriminacionesimportantes en el cálculo de la pensión.
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Nos resulta bastante insultante oír hablar de insuficiencias de tiempo de tra-bajo o de duración de la profesión cuando un gran número de disposicionesreglamentarias o prácticas discriminatorias tienden continuamente a excluir alas mujeres de sus derechos elementales.
LAS DIFERENCIAS ENTRE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN DE LAS MUJERES Y LAS DE LOS HOMBRES
Ya hemos hablado del objetivo 10 de la MOC que invita a cada Estado a "res-ponder a las aspiraciones hacia una mayor igualdad entre las mujeres y loshombres". La perífrasis "responder a las aspiraciones..." es asombrosa cuan-do, como lo resalta el comentario, se trata de garantizar la igualdad de tratoentre hombres y mujeres teniendo en cuenta obligaciones del derecho euro-peo.
El informe de síntesis resalta la importancia de las diferencias entre las pen-siones presentes y futuras de las mujeres y los hombres. Constata que la dife-rencia entre las pensiones de jubilación de las mujeres y las de los hombressuele ser más importante aún que la diferencia entre las remuneraciones.
Finlandia constata que en el 2000, la pensión media de las mujeres era de 841euros contra los 1.151 de los hombres. La diferencia es del 27 % mientras quela diferencia de las remuneraciones medias no es más que del 20 %.
España declara que en el 2001, la pensión contributiva media de las mujeresera de 404 euros contra 650 euros para los hombres, es decir una diferenciade más del 37% mientras que la diferencia de las remuneraciones sería sola-mente del 14%.
Austria reconoce que en el 2000, la pensión media de las mujeres era de 734euros contra 1.334 para los hombres, es decir una diferencia del 45%, mien-tras que la diferencia de las remuneraciones medias es del 21%.
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En Francia en 1997: la pensión media de las mujeres era de 767 euros contra1.342 para los hombres, es decir una diferencia del 43% mientras que la dife-rencia de remuneraciones media no era más que del 11%.
En el Reino Unido en el 2001, la diferencia entre las pensiones medias de lasmujeres y las de los hombres es del 16% mientras que la diferencia de lasremuneraciones es del 24%.
En cuanto a Alemania, los artículos de Mechtild Veil (17) criticando desde unpunto de vista feminista la reforma de 2001, permiten abordar la cuestión delas diferencias: en 1999, las pensiones medias de las mujeres jubiladas de laex Alemania del Oeste eran el 50% inferiores a las de los hombres; las de lasmujeres jubiladas de la ex Alemania del Este representaban el 78% de las delos hombres. Las alemanas del Este han tenido carreras profesionales muchomás largas porque han dispuesto de muchos más equipamientos de guarderí-as. Pero la autora incrimina también la importancia de los derechos derivados:en la ex Alemania del Oeste, la pensión de jubilación media para las mujereses de 438,13 euros mientras que la pensión de mejora o complementaria escomo media de 527,65 euros. Sólo las mujeres que pueden acumular una pen-sión de jubilación y una pensión de mejora obtendrán ingresos comparablesa los de la pensión de jubilación media de los hombres.
Como la mayoría de estos regímenes legales de pensión se basan en un siste-ma de distribución con una forma de redistribución social, debemos asom-brarnos ante estos resultados. En efecto, la socialización de la redistribucióndebe hacerse normalmente en provecho de los ingresos más bajos y habitual-mente constatamos que la tasa de sustitución de una pensión es tanto más ele-vada cuanto más bajos han sido los ingresos profesionales. Y ya hemos vistoque la inmensa mayoría de las trabajadoras se sitúan en la categoría de lossalarios bajos.
Las explicaciones propuestas en el informe europeo son totalmente insufi-cientes. Constata sin embargo que la debilidad de los derechos individuales
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(17) Mechtild Veil, artículos publicados en Chronique internationale de l'IRES, n° 69 y 70 de
los meses de marzo y mayo de 2001.
tendrá como consecuencia que las mujeres que viven solas, sin el recurso delos derechos derivados, estarán particularmente amenazadas por la pauperi-zación: "la debilidad de estos derechos individuales a pensión tiende aaumentar el riesgo de pauperización de las mujeres, en particular cuandoviven solas y no tienen otra fuente de ingresos como los derechos derivados(pensión de mejora)", mientras que según nuestro criterio es precisamente laimportancia de los derechos derivados la que es una de las causas de la modi-cidad de los derechos directos.
La Comisión hace también algunos comentarios ambiguos sobre el aumentonecesario de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, sobreel papel del desarrollo de los pilares segundo y tercero para completar losingresos insuficientes de las jubilaciones legales...
Tampoco nosotras podemos proponer una explicación convincente para loshechos observados en la Tabla 1 y Tabla 2. La primera se refiere a las dife-rencias entre las pensiones de jubilación de los hombres y las de las mujeres(Gráfico 13). La segunda se refiere a los porcentajes de sustitución medios delas pensiones respectivas de los hombres y mujeres en relación con la masasalarial media de unos y otras.
LA EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE SUSTITUCIÓN DE LAS PENSIONES DEL PRIMER PILAR
Gran parte de los Estados miembros muestran que el porcentaje de sustituciónde las pensiones del primer pilar va a disminuir y que por esta razón convie-ne desarrollar un segundo pilar. Ahora bien, estas dos evoluciones van a serperjudiciales para las mujeres.
La disminución de la tasa de sustitución del primer pilar (generalmente finan-ciado en un sistema de distribución) va a implicar una disminución de la soli-daridad social que debe ejercerse en beneficio de los bajos ingresos, en defi-nitiva de las mujeres. Ya en este momento, el porcentaje de sustitución mediode las pensiones de las mujeres en relación con sus remuneraciones medias esen general inferior al de los hombres. (Gráfico 14)
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No hace falta decir que el porcentaje de sustitución de las pensiones de lasmujeres en relación al conjunto de los ingresos medios (H + M) daría unresultado todavía más desfavorable para las mujeres.
No tenemos cálculos para el conjunto de los países sobre la evolución de estosporcentajes de sustitución en el horizonte 2050.
En lo que respecta a Bélgica, podemos mostrar que la reforma de 1997 que sepresenta como medida que realiza la igualdad entre hombres y mujeres encuanto a la edad legal de la jubilación y a la duración de la carrera completa,ha hecho perder importes considerables a las jubilaciones de las trabajadorasúnicamente (los derechos derivados han sido totalmente preservados) y con-tribuido de este modo al control futuro de los gastos de pensiones (Tabla 1).
Por otra parte, la Oficina Federal del Plan ha presentado cálculos de la evo-lución en el horizonte 2050 del porcentaje de sustitución medio de las jubila-ciones. (Tabla 2).
Estas reducciones programadas de los gastos de pensiones del primer pilartendrán consecuencias dramáticas para las mujeres. Nos parece evidente quenumerosas trabajadoras pensionistas se van a ver amenazadas por la pauperi-zación. Tendrán entonces sobrados motivos para volverse en contra del femi-nismo que preconiza independizarse mediante un trabajo profesional.
Ahora bien, en Bélgica, como en otros países europeos, mientras se operantales restricciones sobre las pensiones futuras de las trabajadoras, se mantie-nen los derechos derivados. De este modo, en nuestro país, la diferencia entrelas futuras pensiones de jubilación de las mujeres y las futuras pensiones demejora será todavía mayor que la de hoy.
LA INCITACIÓN A LA CONSTITUCIÓN DE PENSIONES COMPLEMENTARIAS (SEGUNDO PILAR)
Aunque la mayoría de los Estados miembros afirma –aunque hemos visto queno se trata más que de un placebo– querer consolidar el primer pilar, las pen-siones de jubilación (o de vejez) legales basadas en la distribución, casi en
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todas partes se anuncia la constitución o el refuerzo de un segundo pilar paracompensar la acumulación de gastos del primer pilar.
Europa lo fomenta en su 8º objetivo: "asegurar la adecuación y la solidezfinanciera de los regímenes de pensiones privadas". Se trata entonces de "pro-curar, mediante marcos reglamentarios apropiados y una gestión sana, que losregímenes de jubilación financiados sobre fondos privados y públicos puedanofrecer pensiones suficientemente eficaces, abordables, transferibles y segu-ras". La cuestión de las jubilaciones complementarias ya está a la orden deldía desde hace unos años tanto en el marco de la libre competencia como enel de la libre circulación de trabajadores. Pero se sabe también que es uno delos objetivos de cualquier forma de protección liberal.
Los diversos documentos publicados desde hace una decena de años sobreesta materia no hace apenas referencias directas a la problemática específicade las trabajadoras. Nos puede sorprender ya que estas pensiones del segun-do pilar son objeto de conflictos y el Tribunal de Justicia Europeo ha pro-nunciado diversos fallos sobre este tema.
Y en diciembre de 1996, el Consejo adoptó una nueva Directiva modificandola Directiva 86/378 relativa a la puesta en práctica del principio de igualdadde tratamiento entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de laseguridad social (18). Esta nueva Directiva no se opone a la introducción deelementos de cálculo actuariales diferentes según el sexo en los sistemas decotizaciones definidas. Esta disposición del derecho europeo es bastante cho-cante en la medida en que significa que las mujeres podrían verse inducidasa solidarizar entre ellas el riesgo de su esperanza de vida más larga.
Para nosotras, mantener esta diferencia entre la esperanza de vida de lasmujeres y la de los hombres sería evidentemente una discriminación en fun-ción del sexo ya que no se tendrían en cuenta por ejemplo, las diferencias deesperanza de vida que existen entre los mandos intermedios y los obreros yobreras o entre las y los miembros de diferentes etnias o incluso entre las ylos habitantes de diferentes regiones de un país.
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(18) Directiva 96/97 del 20 de diciembre de 1996 modificando la Directiva 86/378.
Algunos Estados miembros han tomado afortunadamente medidas que prohí-ben hacer uso de esta posibilidad abierta por la Directiva. Así, en diciembrede 2000, los Países Bajos votaron una ley estipulando que los hombres y lasmujeres deberían pagar cotizaciones iguales y beneficiarse de pensiones igua-les en los regímenes del segundo pilar de cotización determinada. Italia exige,para el cálculo de las pensiones, recurrir a porcentajes únicos para hombres ymujeres. En Suecia, las prestaciones del nuevo régimen de pensiones de vejezligadas a los ingresos estarán, tanto en su parte financiada por distribución(cotizaciones del 16% sobre todos los ingresos) como en su parte financiadapor capitalización (cotizaciones del 2,5% sobre todos los ingresos) afectadaspor un coeficiente vinculado a la esperanza de vida de la clase de edad a laque pertenece el jubilado o jubilada. Se ha decidido explícitamente que no seharía ninguna diferencia en función del sexo. De este modo, los hombres ymujeres que hayan tenido iguales ingresos deberán beneficiarse de una pen-sión igual, lo cual, teniendo en cuenta la diferencia de esperanza de vidadebería asegurar una redistribución a favor de las mujeres. El informe COM (2002) final muestra que las pensiones del segundo pilarestán desarrolladas muy desigualmente en los diversos países europeos:
— En Bélgica, el 12,8 % de las y los actuales pensionistas se beneficia deuna pensión complementaria y el 35% de los actuales asalariados y asa-lariadas cotiza para pensiones profesionales complementarias.
— En Dinamarca, el 68 % de las y los actuales pensionistas se beneficia dela pensión complementaria ATP y el 82% de los asalariados y asalariadasa tiempo completo cotiza para una pensión profesional complementaria.
— En España, se calcula en un 10 % la proporción de los trabajadores y tra-bajadoras actualmente cubiertos por una pensión profesional comple-mentaria.
— En Italia, se trataría del 8,7 %. — En los Países Bajos, el 83 % de los actuales jubilados y jubiladas se bene-
ficia de una pensión profesional complementaria y el 10% de los actualesasalariados y asalariadas cotiza para dicha pensión.
— En Austria, el 2 % de las y los actuales pensionistas se beneficia de unapensión profesional complementaria y el 10% de los actuales asalariadosy asalariadas cotiza para dicha pensión.
— En el Reino Unido, el 60 % de los actuales jubilados y jubiladas se bene-ficia de una pensión complementaria y el 44% de la población en edad de
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trabajar cotiza para una pensión complementaria (hombres: 5% y muje-res: ¡37%!)
La mayoría de sistemas de pensiones complementarias se benefician de inci-taciones fiscales que son casi siempre tanto más ventajosas cuanto más ele-vados son los ingresos, lo que por tanto resulta favorable a los hombres.
Un buen número de pensiones profesionales complementarias han adoptadouna fórmula que pretende completar la pensión del primer pilar mediante unimporte que asegura una tasa de reemplazo elevada en relación con las últi-mas remuneraciones. Ello incita a la cima de la jerarquía profesional a inflarsus últimas remuneraciones. Los importes atribuidos por la pensión comple-mentaria son tanto más elevados cuanto más elevadas son las últimas remu-neraciones. Estos sistemas son socialmente bastante desiguales pero tambiénson muy desfavorables para las mujeres que se encuentran raramente en loalto de la escala de las remuneraciones.
En estos regímenes complementarios, vemos también la reinstalación dederechos derivados, en particular de prestaciones de mejora, lo que debe serconsiderado absolutamente como una discriminación salarial entre hombres ymujeres. Sin embargo, algunos planes de pensiones complementarios dejan altitular la elección entre dos opciones: pensión reducida pero con pensión demejora o pensión más elevada pero sin pensión de mejora.
Vista la diversidad de los planes de pensiones complementarios, sería muydifícil observar en todas partes si se respeta la igualdad de tratamiento.
Sin embargo, es cierto que el desarrollo de pensiones complementarias va ainstaurar nuevas desigualdades sociales. Una de las más importantes será elaumento de las diferencias entre los ingresos de los hombres y de las mujeresen el momento de la jubilación.
Varios países reconocen ya que ésta será la evolución. Pero se consuelan pen-sando que los ingresos de los "hogares" presentarán probablemente menosdiferencias que los ingresos de los individuos. Esta reflexión es a la vez hipó-crita e injusta. Hipócrita porque hay menor número de mujeres que de hom-bres que viven "en familia" sobre todo en los últimos años de su vida. Injustotambién, porque esto nos lleva a constatar que a pesar de la inmensa suma de
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trabajo (profesional y familiar) realizado por las mujeres, estas no tienen nitendrán nunca los medios para vivir convenientemente de manera autónomaen la edad de la jubilación.
Lo que es manifiesto es que los Estados de la Unión Europea no dudan entomar orientaciones que saben que son desfavorables para las mujeres traba-jadoras.
CONCLUSIÓN
Mi conclusión será breve y simple. En las dos partes de esta exposición, mehe esforzado por describir por un lado la inadecuación de las propuestas avan-zadas en relación con las constataciones hechas tomando el ejemplo de lasremuneraciones y por otra parte, la inadecuación de las observaciones hechasen relación con la realidad de las políticas practicadas tomando el ejemplo delinforme sobre las pensiones.
A pesar de las buenas y tranquilizadoras palabras que se dedican a las muje-res periódicamente en diversos informes de la Unión Europea y de losEstados miembros, el futuro es sombrío para las mujeres y esta realidad les esocultada. Es preciso que saquemos a la luz esta realidad visible e indignante.
En el campo del empleo y de las remuneraciones, debemos oponernos a todasesas propuestas que hacen creer a las mujeres que un análisis "objetivo" va ahacer que surja la igualdad, mientras la construcción de la desigualdad de lasremuneraciones se apoya sobre una preferencia de los responsables por laarbitrariedad sexista.
Es preciso que obtengamos en todos los países de la Unión Europea la publi-cación de estadísticas y de cálculos según el sexo en todos los aspectos de laprotección social (por ejemplo de los cálculos sobre los importes futuros delas pensiones de las trabajadoras a tiempo parcial). Queremos poder medir elimpacto para las mujeres de las medidas adoptadas (por ejemplo el valor y ladistribución hombres / mujeres de las ventajas fiscales otorgadas para mante-ner el desarrollo de los pilares segundo y tercero). Queremos poder publicarestos datos.
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No podemos conformarnos con denunciar las injusticias de las que son vícti-mas las mujeres, debemos decir también cómo queremos resolverlas.
Para las remuneraciones, podemos inspirarnos en los países que consiguenmejor que otros la igualdad.
Pero para las pensiones, debemos tomar la delantera. En los Países Bajos yAlemania, la reducción progresiva de derechos derivados como la pensión demejora se hace en perjuicio de las mujeres que no llegan a disponer de unarenta decente más que acumulando sus derechos propios y los derechos deri-vados. Y sin embargo en Alemania, las feministas habían elaborado desdehace tiempo propuestas concretas pero no han sido escuchadas.
En Bélgica, el ‘Comité de Liaison des Femmes’ y luego el ‘Conseil del'Egalité des Chances entre hommes et femmes’ habían hecho propuestas con-cretas para que las mujeres no sean víctimas de la igualación de la edad de lajubilación y de la duración de la carrera profesional en la reforma de 1997.Las mujeres parlamentarias que han apoyado estas propuestas no han obteni-do lamentablemente más que un escalonamiento de los efectos de estas medi-das y otra distribución entre las propias mujeres del impacto de las reduccio-nes.
Queda una cuestión fundamental: ¿Qué estrategia debemos adoptar para lle-gar a presionar eficazmente tanto en el interior de nuestros propios paísescomo colectivamente a nivel de la Unión Europea? ¿Cómo movilizar a lasintelectuales feministas para que hagan suyas estas materias y constituyanredes eficaces?
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TABLA 1
TABLA 2
INSTRUMENTOS PARA LA EVALUACIÓN:
LOS INDICADORES
Dña. ISOLDA ESPINOSA GONZÁLEZConsultora en género.
Nicaragua
INSTRUMENTOS PARA LA EVALUACIÓN:
LOS INDICADORES
INTRODUCCIÓN
En los últimos años el tema de los indicadores de género se ha convertido enun asunto central en las políticas públicas. Esto ha corrido paralelo al avanceen la incorporación de la perspectiva de género en el quehacer público.
El reconocimiento de que los esfuerzos del desarrollo no habían beneficiadoa las mujeres tanto como a los hombres, llevó a las agencias internacionalesy a los gobiernos a adoptar diversos enfoques de políticas. La práctica mos-tró que no se lograban buenos resultados al aislar los intereses de las mujeresde las políticas y estrategias de desarrollo global. Ante la evidencia, el foco seha desplazado desde Mujeres en el Desarrollo (MED) a Género en elDesarrollo (GED); es decir, desde las mujeres aisladas hacia una perspectivamás comprehensiva de los hombres y las mujeres y las interrelaciones entreellos, según la cual, los cambios para asegurar un desarrollo más equitativopara ambos sexos involucran a todo el sistema social y a todas las estructurasexistentes.
Con base en el enfoque GED, se ha promovido la incorporación de la pers-pectiva de género en las distintas esferas de la política pública y la creaciónde mecanismos institucionales que promuevan el progreso de las mujeres. Sinembargo, la tarea no ha sido fácil. Investigaciones realizadas por instancias nogubernamentales han revelado lo inadecuado de muchas políticas que aún sebasan en la percepción que se tiene de los tradicionales roles de género; esdecir, los hombres como proveedores económicos del hogar y las mujerescomo un grupo vulnerable dedicado al cumplimiento de sus roles de esposas,amas de casa y madres. En muchos de nuestros países, los roles de las muje-
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res como proveedoras de sus hogares, como líderes de sus comunidades, ycomo aportantes de trabajo comunitario, son ignorados no sólo por quienesdiseñan las políticas públicas, sino también al interior de sus hogares y comu-nidades.
Desde el movimiento amplio de mujeres y de investigadoras e investigadoresinteresados en el enfoque de género, se ha destacado la necesidad de monito-rizar y evaluar los efectos de las políticas públicas sobre la condición de lasmujeres. Es importante recordar que parte del reclamo e interés por conocerel impacto de las políticas públicas, su eficacia y pertinencia, proviene delconocimiento que se sustenta en datos estadísticos. En buena medida, la gene-ración de información se ha transformado conforme se han obtenido nuevasevidencias que han permitido documentar la amplia variedad de condicionesen que trabajan y viven las mujeres, la gran diversidad de familias y hogares,y las formas en que se construyen y recrean los roles y relaciones entre hom-bres y mujeres.
El presente documento aborda el tema de los indicadores como instrumentosclaves para la evaluación de las políticas públicas desde la perspectiva degénero. Se enfatiza en la necesidad de trabajar más activamente en la modifi-cación de los marcos de referencia que han servido de base para la generaciónde las estadísticas oficiales, destacando algunos aspectos de la concepción degénero en las estadísticas.
La ponencia se ha organizado en dos partes: en la primera se presenta unarápida revisión de los principales aspectos ligados al concepto de indicadores.En la segunda parte se presentan los desafíos a enfrentar en la generación deindicadores y estadísticas de género que contribuyan al diseño de las políticaspúblicas que promuevan la equidad entre hombres y mujeres.
INDICADORES
Tras revisar la literatura sobre indicadores se puede concluir que el conceptoindicador es todo excepto claro y consistente.
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No obstante, se puede decir que los indicadores son estadísticos simples ocompuestos que reflejan aspectos importantes de los sistemas estudiados (sis-tema de educación, de salud, etc.); pero no todas las estadísticas son indica-dores. Los estadísticos califican como indicadores sólo si sirven como crite-rios. Esto es, deben aportar información significativa sobre el sistema com-pleto reportando la condición de algunas pocas características sobresalientesde éste. Por ejemplo, el número de estudiantes en la matrícula de las escuelases un hecho importante, pero dice poco de cómo está funcionando el sistemaeducativo. Sin embargo, datos sobre la proporción de estudiantes de secunda-ria que han completado con éxito sus estudios pueden dar bastante compren-sión sobre la salud del sistema, y puede ser considerado un indicador propia-mente dicho.
El propósito principal de los indicadores es caracterizar la naturaleza de unsistema a través de sus componentes: cómo están relacionados entre ellos ycómo cambian a través del tiempo. Se espera que los indicadores asistan a laspersonas tomadoras de decisiones en formular metas y trasladar esas metas enacciones concretas. La información puede también ser utilizada para juzgar elprogreso hacia alguna meta o estándar, desde un valor pasado, o por compa-ración con datos de otra institución o país.
Los indicadores son herramientas de la planificación, en la formulación,seguimiento y evaluación de políticas y programas porque:
• Indican, con mayor o menor validez, lo que está pasando en la realidad.• Expresan de forma sintética algo de la realidad. • Permiten proponer alternativas de solución en términos de metas concre-
tas, facilitando las negociaciones.• Se puede monitorizar su evolución en el tiempo, por lo que permiten eva-
luar los cambios generados por las intervenciones.
TIPOS DE INDICADORES
El seguimiento de una situación se debe realizar a dos niveles. A nivel de pro-grama y proyecto se miden los cambios en el tiempo de los insumos y pro-ductos. Mientras que a nivel de la población se miden los resultados interme-
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dios y los resultados a largo plazo. Por tanto, el seguimiento requiere de unconjunto de indicadores intermedios y finales.
Los Indicadores Finales o de Impacto son aquellos que miden los resultadoso el impacto en función de las metas más amplias relativas al bienestar de lapoblación. Generalmente estos indicadores se refieren a cambios en el com-portamiento de las personas. Por ejemplo, disminución de la violencia sexualcontra mujeres.
Por su parte los Indicadores Intermedios o de Proceso miden insumos o pro-ductos que contribuyen a que se pueda lograr un resultado. Ejemplo, númerode talleres de capacitación impartidos por las Comisarías de la Mujer.
CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE INDICADORES
Al seleccionar un indicador se debe buscar que cumpla con las siguientescaracterísticas:
• Utilidad. El propósito de un indicador debe ser la medición del avancehacia el logro de una meta; por tanto, los indicadores de impacto son losde mayor utilidad. Sin embargo, éstos varían muy lentamente en el tiem-po. De ahí que los indicadores de resultado y de proceso pueden ser deutilidad cuando se conocen los vínculos causales con el impacto deseado.En tal caso deben preferirse los indicadores que miden comportamiento,utilización de servicios o acceso a recursos.
• Validez. El indicador debe medir realmente lo que se quiere medir, paralo cual es clave definir claramente el objetivo y tomar en cuenta, en elcaso de las mediciones de riesgo, la población a que se refieren.
• Especificidad. Es la capacidad del indicador de reflejar solo cambios enel resultado o proceso que se desea medir. Los cambios en su magnitudno deben estar influenciados por el cambio en factores como la cobertu-ra y la calidad de los registros.
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• Sensibilidad. Se refiere a la capacidad del indicador para reflejar los cam-bios en el fenómeno que se quiere medir.
• Consistencia. Un indicador es consistente cuando arroja el mismo resul-tado al tomar medidas repetidas en el mismo momento y a la mismapoblación.
• Representatividad. Es la capacidad del indicador para englobar todos losaspectos relevantes de la población. Se afecta la representatividad cuan-do se excluyen grupos, por la definición del denominador o porque losexcluye la fuente de información.
• Costo/factibilidad. Se refiere a la necesidad que la medición del indicadorresulte asequible a los recursos y las capacidades disponibles.
Una vez seleccionado el indicador se debe precisar su forma de cálculo, fuen-te de datos, periodicidad y cobertura geográfica.
¿QUÉ ES UN SISTEMA DE INDICADORES?
Independientemente de si los indicadores son estadísticos simples o com-puestos, un solo indicador casi nunca podrá dar información útil sobre unfenómeno complejo. Los sistemas de indicadores son diseñados usualmentepara generar información más y más precisa sobre las condiciones.Idealmente, un sistema de indicadores mide distintos componentes del siste-ma estudiado y también da información sobre cómo trabajan en conjunto loscomponentes individuales para producir un efecto general. Por tanto, un sis-tema de indicadores dará cuenta no solo de los logros de las políticas públi-cas, de los planes y programas implementados, sino que también identificarálos ámbitos donde es necesario promover acciones específicas.
Sin embargo, un sistema de indicadores es más que un conjunto de indicado-res. Para construirlo hay que definir un modelo teórico conceptual y las áreasbásicas que lo componen. El marco teórico conceptual constituye el modelode referencia para los indicadores y define las relaciones entre ellos. Permitetener una visión global de los indicadores y da consistencia a la informaciónrecogida.
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¿DE DÓNDE SURGEN LOS INDICADORES?
Paralelamente a la definición de objetivos y metas de planes y programasdeben establecerse las mediciones o indicadores que darán cuenta de su con-secución, de forma que se tomen las previsiones para producir o recopilar losdatos necesarios. En la selección de los indicadores a incluir en un sistema esclave definir el propósito y el tipo de indicador necesario.
Parte de la tradición evaluativa de los programas de desarrollo ha enfatizadoen el cumplimiento de metas predeterminadas, en términos del número deactividades realizadas. Muchas veces los datos se basan en registros institu-cionales, y por tanto la información que se genera contiene el sesgo de cober-tura de la institución, pues sólo se refiere a las personas que tuvieron accesoa ese servicio. Por ello, cada vez cobra más fuerza la necesidad de determinarlos resultados que producen las acciones que se realizan. Los gobiernos y lasociedad civil necesitan de manera pragmática y racional vigilar el avancehacia las metas de los programas, evaluar el impacto y estimular acciones queayuden a alcanzarlas.
INDICADORES Y ESTADÍSTICAS DE GÉNERO
Indicadores de género son aquellos que miden los cambios en el logro de laequidad entre hombres y mujeres, en un determinado ámbito. En consecuen-cia, un sistema de indicadores de género actúa de observatorio permanentesobre la situación de hombres y mujeres en diversos campos; verificando silos planes o programas producen los efectos deseados.
En este caso, los indicadores cualitativos, especialmente los referidos a losestereotipos y concepciones tradicionales de la población sobre los roles degénero adquieren relevancia.
Sin embargo, para disponer de indicadores de género que permitan hacercomparaciones justas y rigurosas se requiere de estadísticas de género.
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¿QUÉ SON LAS ESTADÍSTICAS DE GÉNERO? (1)
Se consideran estadísticas de género aquellas que:
• Permiten comparaciones generales entre hombres y mujeres; es decir, seproducen, analizan y presentan desagregadas por sexo.
• Aseguran que la participación y contribución de hombres y mujeres a lasociedad son medidas y valoradas correctamente.
• Reflejan las necesidades y problemas específicos de hombres y mujeres.
Las estadísticas de género no se producen ni mejoran en forma aislada, sinointegradas en el desarrollo de todo el sistema estadístico nacional. En otraspalabras, la necesidad de mejorar las estadísticas sobre la situación de loshombres y las mujeres en todas las esferas de la sociedad y en diferentes eta-pas del ciclo de vida, implica el desarrollo del sistema estadístico nacional ensu conjunto. El mejoramiento de conceptos y métodos de recolección dedatos, clasificaciones y mediciones desde una perspectiva de género debe for-mar parte de todo el trabajo que se haga para mejorar todas las fuentes deinformación estadística: censos, encuestas y sistemas administrativos.
El sistema estadístico nacional debe producir estadísticas de género sobre labase de los problemas y metas identificadas en las políticas y planes nacio-nales o de los compromisos internacionales adquiridos.
Cada problema tiene que ser investigado para poder identificar las causas sub-yacentes, para dar seguimiento a los efectos y para entender la interrelaciónentre los diferente aspectos. Solo de esta forma se podrán llevar a cabo loscambios y dar respuesta a los problemas.
Las estadísticas pueden ayudar a identificar las causas subyacentes, los efec-tos de los problemas y a investigar las interrelaciones entre diferentes aspec-tos de género en la sociedad. De ahí que las estadísticas pueden ser útiles paraelevar la conciencia e impulsar los cambios, como fundamento para las polí-ticas, programas y proyectos y para monitorizar y evaluar tales políticas ymedidas.
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(1) Hedman et. al.,1999.
EMPLEO FORMAL
CAUSAS SUBYACENTES CONSECUENCIAS/EFECTOS
Las estadísticas necesarias para el análisis de género provienen de diversoscampos estadísticos y, a menudo, están dispersas en publicaciones diferenteso se almacenan en diversas bases de datos, siendo difíciles de encontrar. Deahí la importancia de que los datos relacionados con el género se recopilen yse ofrezcan en un producto único (publicación, disquetes y otros) adecuado alas necesidades de los usuarios y las usuarias.
Las estadísticas de género ayudan a promover el cambio, eliminar los estere-otipos y promover la comprensión de la situación real de los hombres y lasmujeres en la sociedad.
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Concepciones delas familias sobreroles de mujeres y
hombresDesigual
distribución deltrabajo
reproductivo en el hogar
Altas tasas deausencia y
rotación laboral
Limitada especialización y experiencia
laboral
Desiguales oportunidades:Acceso, salario,
promoción
Bajo nivel departicipación delas mujeres en elempleo formal
No utilización derecursos humanos
calificados disponibles
Menor nivel deingresos y
bienestar de loshogares
Menores oportunidades de realización
profesional
Limitado acceso aseguridad social
Limitada disponibilidad de
servicios deapoyo a trabajo
reproductivo
Concepcionesempleadoressobre empleo
femenino
RELACIÓN ENTRE PRODUCTORES/PRODUCTORAS Y USUARIOS/USUARIAS
La cooperación cercana y permanente entre usuarios/usuarias y producto-res/productoras es crucial para tener éxito en la producción y en el mejora-miento de las estadísticas de género. Las y los usuarios de estadísticas tienendiversas necesidades y las y los productores de estadísticas de género debensatisfacerlas con productos estadísticos específicos.
Sin embargo, a menudo las usuarias y los usuarios están desinformados sobrela disponibilidad de estadísticas y no saben cómo formular sus requerimien-tos con precisión. Por otra parte, las y los productores generalmente no estánentrenados para ser sensibles a las necesidades de las usuarias y los usuarios.Los estadísticos y estadísticas deben ser informados y capacitados para enten-der los asuntos de género y los problemas que deben resolver en la recolec-ción de datos. Las usuarias y los usuarios deben aprender cómo comunicarsus necesidades a las y los estadísticos y cómo utilizar estadísticas en su tra-bajo. Solamente a través de una cooperación cercana y permanente entreusuarios/usuarias y productores/productoras es posible producir estadísticasque respondan a las necesidades actuales y sean entendidas y usadas portodos y todas.
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BIBLIOGRAFÍA
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MOSER, Caroline O. 1989. “La Planificación de Género en el Tercer Mundo:Enfrentando las Necesidades Prácticas y Estratégicas de Género”. En: WorldDevelopment, Volumen 17, No. 11.
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UNITED NATIONS. 1984. “Improving concepts and methods for statisticsand indicators on the situation of women”. Studies in Methods, Series F No.33, New York.
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LA EVALUACIÓN Y LOS PLANES DE IGUALDAD EN
EL ESTADO ESPAÑOL
Dña. MARÍA BUSTELOProfesora de Ciencia Política y de la
Administración y Directora del Experto/a en Evaluación de Programas y Políticas Públicas.
Universidad Complutense de Madrid
LA EVALUACIÓN Y LOS PLANES DE IGUALDAD EN
EL ESTADO ESPAÑOL
RESUMEN
En esta ponencia se extraen las principales conclusiones a partir de un análi-sis o meta-evaluación sobre cómo se han evaluado los planes de igualdad enlos niveles central y autonómico en España. A partir de ese análisis y valora-ción, se identifican los factores que han facilitado y dificultado dichas eva-luaciones, y se plantean y discuten cuáles son algunos retos de la evaluaciónde las políticas de igualdad de género.
INTRODUCCIÓN
La evaluación de programas y políticas públicas es una realidad que, aunquetímidamente, ha ido creciendo de forma estable y positiva en las administra-ciones públicas y, en este momento, reclama la atención tanto de profesiona-les como de académicos. En España, se empiezan a realizar algunas evalua-ciones y esto está generando referencias empíricas en algunos sectores depolítica, aunque éstas distan mucho de estar sistematizadas. Existe, por lotanto, una necesidad de estudios sobre los incipientes procesos de evaluaciónque se están llevando a cabo en las administraciones públicas. Un enfoquenovedoso para hacer dichos estudios es la realización de meta-evaluaciones,que consisten en la recopilación, análisis y valoración sistemática de un con-junto determinado de procesos de evaluación.
Esta ponencia se basa en un análisis de los procesos de evaluación de los pla-nes de igualdad, profundizando en la respuesta que se está dando por parte del
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llamado feminismo institucional (1) para el cumplimiento de la función decontrol de las políticas públicas de igualdad.
Las evaluaciones que se llevan a cabo en torno a las políticas de igualdad degénero, y que son el objeto de la investigación en la que se basa este trabajo,son intentos de evaluación de los planes de igualdad, los cuales se generali-zan en todas las comunidades autónomas en los primeros años de la décadade los años noventa. Los planes de igualdad son un conjunto de objetivos ymedidas tomadas y aprobadas por un gobierno y que deben llevar a cabo losdiferentes departamentos gubernamentales, en un período concreto de tiempo(de dos a cinco años). Los objetivos y medidas suelen incluir todos los aspec-tos o áreas que afectan a la mujer (educación, cultura, sanidad, legislación,medio ambiente, medio rural, etc.).
El marco temporal del análisis está determinado por la propia realidad de losplanes de igualdad y sus evaluaciones. Existen unos primeros intentos de eva-luación, coincidentes con algunos primeros planes (2), pero los procesos deevaluación que se estudian en profundidad y que se seleccionan para la meta-evaluación son los que se llevan a cabo a partir del año 1995 y se completanantes de terminar el año 1999, y que denominaremos de segunda generación(3). Los criterios de selección, además del criterio temporal, fueron amplios,recogiéndose cualquier experiencia de evaluación de los planes, independien-temente del tipo de evaluación realizado, su alcance tiempo o recursos emple-ados. Se consignan la experiencia de evaluación del II Plan central y las expe-riencias de evaluación de 7 segundos y 3 primeros planes autonómicos, queson las evaluaciones siguientes:
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(1) Por feminismo institucional se entiende el conjunto de instituciones y organizaciones públi-
cas cuyo principal objetivo es la promoción de una mayor igualdad de género.
(2) Los primeros intentos de evaluación se realizan del I Plan a nivel central (1988-1990), del
I Plan Catalán (1989-1992), el I Plan Andaluz (1990-1992), y el I PAPME Vasco (1991-1994).
(3) Aunque su evaluación no está concluida en 1999, se incluye también la evaluación del II
PAPME vasco (1996-2000), ya que la evaluación de dicho plan se plantea desde un principio y
de forma continua, con resultados anuales. También se incluye el caso de la evaluación del II
Plan riojano (1996-1999), que se plantea como una evaluación interna desde el inicio, aunque
la fase final de la evaluación no se concluye hasta el año 2000 (esta fase final que consiste en
una evaluación externa no entra, por lo tanto, en nuestro análisis).
— II Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres 1993-95. IM.Realizada en 1995-1997.
— II Plan Andaluz para la Igualdad de las Mujeres 1995-97. "Las Mujeresen Andalucía: Estrategias para avanzar" Instituto Andaluz de la Mujer.Realizada en 1997-99.
— (I) Plan de Acción Positiva para las Mujeres en Aragón 1994-96. InstitutoAragonés de la Mujer. Realizada 1996-97.
— I Plan de Igualdad de Oportunidades 1995-96. Instituto Canario de laMujer. Realizada en 1996.
— II Plan de Igualdad de Oportunidades: "Las Mujeres de Castilla-LaMancha hacia el siglo XXI" 1995-1999. Dirección General de la Mujer.Realizada en 1999.
— (I) Plan Integral de Igualdad de Oportunidades para la Mujer en Castillay León 1994-96. Secretaría Regional de la Mujer. Realizada en 1996-97.
— II Plan de Actuación del Gobierno de la Generalidad de Cataluña para laIgualdad de Oportunidades de las Mujeres 1994-96. Institut Català de laDona. Realizada en 1996-97.
— II Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres de laComunidad de Madrid 1993-95. Dirección General de la Mujer.Realizada en 1995-1996.
— II Plan para la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres Gallegas 1995-97. Servicio Galego de Promoción da Igualdade do Home e da Muller.Realizada 1996-1998.
— (II) Plan Integral de la Mujer 1996-99. Dirección General de BienestarSocial del Gobierno de La Rioja. Realizada 1997-99.
— II Plan de Acción Positiva para las Mujeres en la Comunidad Autónomade Euskadi (1995-99). Emakunde.
Las comunidades autónomas que no "entran" en esta segunda generación deevaluaciones son: Asturias, Baleares, Cantabria, Extremadura, Murcia,Navarra y Comunidad Valenciana. O bien no se ha hecho ningún tipo de eva-luación o se han llevado a cabo análisis muy débiles y someros (Asturias,Baleares, Murcia), o no se cuenta en ese momento con un plan evaluable, porya lejano (Cantabria, Extremadura, Comunidad Valenciana) o porque no sehabía aprobado todavía ninguno (Navarra).
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LOS CRITERIOS DE META-EVALUACIÓN
Al igual que en cualquier evaluación, en una meta-evaluación deben estable-cerse unos criterios que definan, por un lado, las variables a estudiar de losprocesos de evaluación y, por otro, los criterios de valor con los que se van aenjuiciar dichos procesos. De esta manera, los criterios de (meta)evaluaciónque determinan, en primer lugar, las variables a estudiar de los procesos deevaluación quedaron establecidos en torno a tres grandes dimensiones:
1) ¿Cómo se han planteado las evaluaciones y cuáles han sido las estrategiasevaluativas planteadas? En el análisis del planteamiento de una evaluación, resulta crucial analizar elcontexto evaluativo en el que se generan, ya que ésta es una dimensión queayuda a entender las respuestas evaluativas. En segundo lugar, se analizan,como parte de dicho planteamiento, los propósitos de cada uno de los proce-sos de evaluación, su claridad y coherencia con respecto a cómo se planteandichos procesos. Además, se estudian el tipo de estructuras a las que se asig-na la función de evaluación. Por último, y en lo que se refiere a la estrategiageneral de los procesos de evaluación, se señalan los tipos de evaluación rea-lizados y los recursos empleados en las mismas.
2) ¿Cuál ha sido el papel de algunos elementos clave en la evaluación?En este apartado se analizaron cuatro elementos clave de los procesos eva-luativos. En primer lugar, se estudiaron los agentes y participantes en la eva-luación, distinguiendo a las y los responsables y agentes de la misma (ya fue-ran internos o externos) y a las y los diferentes participantes en las diversasfases del proceso evaluativo. En segundo lugar, se hizo un análisis de losmomentos en los que se planteó y realizó la evaluación, así como su duracióny calendario. En tercer lugar, se analizaron los criterios de evaluación utiliza-dos, así como los indicadores establecidos, sus fuentes y el proceso de esta-blecimiento. Finalmente, se describieron los procedimientos e instrumentosutilizados para la recopilación y análisis de la información.
3) ¿Cuál ha sido la utilización y el impacto de las evaluaciones?El concepto de uso y utilización de la evaluación se ha ido ampliando en losúltimos años: no siempre la utilización de los resultados es tan inmediata y
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directa -nada más entregar el informe de evaluación-. Por lo tanto, se puedeconcebir la utilización de la evaluación no sólo para una concreta toma dedecisiones, sino también para un aprendizaje organizativo más difuso.Además de la utilización de los resultados de una evaluación, pueden también"utilizarse" los propios procesos de evaluación, haciendo que las organiza-ciones desarrollen su función de evaluación, una cultura evaluativa y un knowhow en evaluación, incluyendo la capacidad de respuesta ante diferentessituaciones evaluativas, la metodología y los procedimientos de evaluación,así como la propia utilización de resultados y el aprendizaje para situacionesfuturas. El propio hecho de estar evaluando, haciendo a las organizacionesprotagonistas y conscientes de su propio quehacer, parece tener efectos posi-tivos en sí mismos.
A pesar de las limitaciones de abordar esta dimensión (el estudio de la utili-zación de los procesos evaluativos requeriría de una investigación de cortelongitudinal, y que estudiara los factores de utilización a largo plazo, es decir,desde que se entrega el informe de evaluación y al menos durante los cincoaños siguientes, algo que excedía de la investigación realizada), se introduje-ron como aspectos a estudiar, 1) la pertinencia y utilidad de la informaciónproducida por las experiencias de evaluación, 2) la comunicación de los resul-tados y las y los destinatarios de la misma y, finalmente, 3) el propio impac-to de los resultados y los procesos de evaluación.
CONCLUSIONES DE LA META-EVALUACIÓN
Las experiencias de evaluación meta-evaluadas son muy heterogéneas entre síen cuanto a tipos de evaluación realizadas, recursos invertidos, tiempo deduración, alcance y eficacia evaluativa. En realidad, para la mayoría de lascomunidades autónomas estas evaluaciones representan sus primeras expe-riencias al respecto (salvo en el caso de Andalucía, Cataluña y el País Vasco,además del IM en el nivel central, que ya tenían experiencia previa). Así pues,y a pesar de sus grandes limitaciones, todas estas experiencias tienen el valorde su propia existencia y de haber "roto el fuego" en el terreno de la evalua-ción y, en general, han cumplido un papel importante en las políticas de igual-dad de género en España.
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El análisis realizado permitió identificar una serie de factores intervinientesen los procesos de evaluación. En primer lugar, exponemos los factores quedenominamos "previos", ya que son factores que, más que con los procesosde evaluación en sí mismos tienen que ver o con algunas características espe-cíficas de las políticas de igualdad de género o con características institucio-nales. En segundo lugar, se señalan los principales problemas identificados enlos procesos de evaluación analizados y que tienen que ver con la propia con-cepción, diseño y ejecución de las respectivas evaluaciones -factores inheren-tes a la misma-.
Antes de exponer las conclusiones, debemos señalar que éstas se realizan deforma general, a pesar de la heterogeneidad encontrada en los once procesosde evaluación analizados. Es decir, la generalización necesaria para extraerconclusiones globales no obvia el hecho de que existan excepciones o mati-ces en las experiencias en cada uno de los puntos tratados, las cuales resultadifícil reflejar en su totalidad por cuestiones de espacio.
LOS FACTORES PREVIOS QUE FACILITAN LA EVALUACIÓN
a. La concepción y estructuración en planes de igualdad
La propia concepción de planes, como una realidad estructurada, es decircomo un conjunto de objetivos y medidas ordenadas por sectores, y a cuyasacciones les son asignados responsables y recursos, facilita la evaluación.Independientemente del hecho de que los planes estén mejor o peor formula-dos, lo están de una forma estructurada, ordenada y global. La propia exis-tencia de planes lleva a pensar en su seguimiento y evaluación. La existenciade planes, en determinados periodos de vigencia que, además, debe ser con-tinuada por planes sucesivos, ha hecho que las femócratas hayan comenzadoa pensar en la evaluación de los planes de igualdad como algo necesario ydeseable.
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b. La institucionalización de compromisos respecto a los planes y a su eva-luación
Además de "ordenar" la acción de los poderes públicos respecto a la igualdadde género y de aumentar la conciencia de los mismos sobre lo que hacen, losplanes se aprueban en Consejo de Ministros o de Gobierno. En algunas comu-nidades autónomas también se debe informar al parlamento autonómicocorrespondiente. Esta circunstancia no sólo implica un compromiso formalimportante respecto a la igualdad de género, sino también suele incluir uncompromiso respecto a su evaluación, especialmente si existe la obligación deinformar al legislativo (esto sólo ocurre en el País Vasco -está recogido en lapropia ley de creación de Emakunde-, y de alguna forma, en Cataluña yAndalucía, en las que existen comisiones parlamentarias especialmente acti-vas respecto a la igualdad de género).
c. Aval internacional y grado de acuerdo tanto en la necesidad de las políti-cas de igualdad de género como en la estrategia a utilizar
La influencia internacional no sólo fue un factor importante en la entrada enla agenda política del problema de la desigualdad de género, sino que se hamantenido e incluso aumentado, no sólo a través de las instituciones creadaspara ello (DAW, INSTRAW, UNIFEM, CEDAW, ETC.), sino también de lasConferencias Mundiales de la Mujer, organizadas por las Naciones Unidas yque desde 1975 se han ido realizando periódicamente (México, Copenhague,Nairobi y Pekín), y que han producido una serie de documentos que preten-dían el compromiso de las naciones miembros. El impacto que ha tenido laIV Conferencia Mundial de la Mujer en Pekín en 1995 ha sido especialmen-te importante y es conveniente destacarlo. Como se puede observar, estainfluencia internacional (en la que también incluimos para España la influen-cia de la Unión Europea, a través de sus Programas de Acción), avala y legi-tima las políticas gubernamentales de igualdad de género. Además del avalgeneral de las políticas de igualdad, existe también un acuerdo en las estrate-gias generales a llevar a cabo, que serían, por un lado, la transversalidad delas acciones para conseguir una perspectiva de género en todas las políticaspúblicas (mainstreaming) y, por otro, el "empoderamiento" de las mujeres.Por último, el compromiso de los gobiernos por estas políticas y estrategiasfomenta, en cierto modo, su evaluación, ya que, en teoría, los gobiernos debe-rían rendir cuentas sobre los avances logrados al respecto.
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d. La fortaleza y estabilidad institucional de los organismos de igualdad
En este momento, se puede hablar en España de una "red" de organismosespecíficos de igualdad en el nivel autonómico y central fuerte y establemen-te consolidada, con una asignación presupuestaria y de personal, por lo gene-ral, razonable y con una buena legitimación institucional en sus respectivosgobiernos. Esta consolidación ha ido acompañada, además, de un reconoci-miento de dichos organismos como los principales actores de las políticas deigualdad de género. Incluso aunque estos organismos se consideren máscomo impulsores que como ejecutores directos de dichas políticas, su reco-nocimiento como "motores" y como "directores de orquesta" de todas lasacciones en pro de la igualdad de género, resulta evidente.
e. El reconocimiento simbólico de la evaluación en los últimos años
En los últimos años se ha ido reconociendo la necesidad y la conveniencia dela evaluación en torno a las organizaciones y las políticas públicas. Aunqueeste reconocimiento se quede sólo en el nivel simbólico y discursivo –se hablade la importancia y la necesidad de la evaluación, pero no se hace evaluación,la evaluación está de moda y eso es un factor que facilita su existencia.
LOS FACTORES PREVIOS QUE DIFICULTAN LA EVALUACIÓN
f. La generalidad de los planes
Aunque el grado de generalidad de los planes se ha ido corrigiendo a lo largodel tiempo y las generaciones de planes, entre otras cosas debido a las eva-luaciones, todavía existe en los planes un cierto grado de generalidad. Estegrado de generalidad de los planes dificulta su evaluación, ya que lo quedenota en realidad es una falta de claridad en los objetivos, no saber exacta-mente lo que se quiere hacer o no saber cómo hacerlo ("teoría de programa").En algunos casos, un cierto grado de generalidad ha sido, inevitable, ya quelos planes tuvieron que ser aprobados por toda una serie de agentes críticosquienes, en su mayoría, no tenían muy elaborado ni asumido un discurso degénero. Así, la ambigüedad de los planes es lo que a veces preserva de encon-trar problemas en su aprobación. Un conjunto de intenciones generales es
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aceptable por parte de todo el mundo, máxime si el discurso de género haadquirido un alto valor simbólico, como es el caso. Un conjunto de medidasconcretas puede encontrar más problemas, aunque eso asegure de una mane-ra más firme su cumplimiento.
g. Su carácter de horizontalidad e integralidad
Los planes de igualdad tienen un carácter integral, es decir, cubren toda unaserie de áreas o aspectos muy diversos entre sí pero que, a su vez, están rela-cionados. El "leit-motiv" y punto común es la promoción de la igualdad degénero -o la eliminación de la discriminación basada en las relaciones degénero- en todos los aspectos tratados: educación, empleo, salud, participa-ción social y política, medioambiente, mundo rural, etc. Este carácter integralhace que los planes sean, en sí mismos, complejos, simplemente por la canti-dad de aspectos que cubren y cómo se relacionan unos con otros. Esta com-plejidad hace más difícil la evaluación, entre otras cosas, por la propia teoríasubyacente a la acción -la "teoría de programas"-, la cual debe ser amplia paracubrir todas las dimensiones de las que son objeto los planes. Por otro lado,la discriminación que está en la base de las relaciones de género es algo en símismo muy complejo y profundamente enraizado en las propias estructurassociales. Combatir dicha discriminación es también, pues, complejo, ya queimplica una mirada distinta a la realidad, una forma diferente de analizarla yabordarla. Por último, el carácter innovador de estas políticas también contri-buye a moverse en un terreno desconocido y en el que hay que elaborar "ex-novo" los parámetros a través de los cuales se va a juzgar dicha acción públi-ca.
h. Su carácter de sensibilización y persuasión
Debido a su carácter transversal y horizontal, las femócratas, desde los orga-nismos específicos de igualdad, deben persuadir a sus compañeros y compa-ñeras de gobierno para que asuman los objetivos que desde las políticas deigualdad de género se proponen. Los planes de igualdad, además, no tienenningún poder sancionador, por lo que ese poder de persuasión acaba siendouna de las estrategias más importantes con la que deben trabajar las femócra-tas. Ya que no tienen ninguna autoridad sancionadora, deben convencer a losdemás de que hagan suyos los objetivos que ellas proponen. Esencialmente,es importante que se hagan aliados y aliadas en los diferentes departamentos
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e instituciones. Esto complica aún más la acción y hace que exista una acciónpolítica específica -la de la persuasión y el convencimiento- que se convierteen crucial en las políticas de igualdad de género. Sin embargo, dicha dimen-sión o componente de sensibilización y persuasión es harto compleja de eva-luar. En primer lugar, hay que definirla y tipificarla: en qué consiste y cómose lleva a cabo. Y después evaluarla, en su proceso de funcionamiento y susresultados y, a su vez, unirla y relacionarla con la acción propia de los planesde igualdad. Esta dimensión, además, no ha sido contemplada en ninguna delas experiencias de evaluación meta-evaluadas en este trabajo, aunque es unade las preocupaciones expresadas más recurrentes y constantes de las respon-sables políticas y técnicas de los organismos de igualdad. Aquí reiteramos lanecesidad de incluir esta dimensión en la evaluación de las políticas de igual-dad de género, aunque esto la haga más compleja.
i. Falta de cultura y experiencia previa, institucionalización y recursos parala evaluación
Otra dificultad añadida a la evaluación de los planes de igualdad ha sido lafalta de experiencia previa en procesos de evaluación y, en general, la falta deuna cultura de la evaluación. La falta de experiencias previas en evaluaciónde planes de igualdad se traduce en una carencia de referencias o modelospara la evaluación de las políticas de igualdad. Además, nos encontramos conuna escasa tradición evaluadora en las administraciones públicas españolas enel momento en el que se inician las evaluaciones. Esta falta de cultura de eva-luación revierte, entre otras cosas, en la ausencia de modelos y de bagaje teó-rico, así como de un "saber hacer" en evaluación de programas.
j. Falta de equipos preparados
Al no existir una fuerte cultura de evaluación en España, tampoco existen pro-fesionales preparados y entrenados para realizarla. Esta es una de las dificul-tades que mencionan algunas de las responsables políticas entrevistadas. Estoha hecho que se haya recurrido a especialistas en metodología de investiga-ción social y no tanto en evaluación de programas. Y esta circunstancia hacondicionado enormemente la forma en la que se han realizado algunas de lasevaluaciones analizadas. Además, a la falta de especialistas externos hay queañadir la falta de formación y preparación específica en evaluación de losequipos técnicos internos en los organismos de igualdad. Esto se ha ido
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supliendo de alguna manera por parte de los organismos de igualdad, facili-tando la formación en temas relacionados con la evaluación de las técnicasresponsables. Pero el tipo de formación específica recibida ha sido, por logeneral, escasa y de corta duración.
FACTORES INHERENTES
A modo de conclusiones, se exponen factores inherentes a los propios proce-sos de evaluación y que han condicionado su adecuación y utilidad. Estosserían los siguientes:
Falta de claridad en el propósito de la evaluación o la necesidad de dife-renciar evaluación e investigación
Un primer factor que influye negativamente es la falta de claridad a la hora deplantearse la evaluación: ¿PARA QUÉ y POR QUÉ se hace la misma? Unindicador evidente de esta falta de claridad es el propio planteamiento gene-ral de algunos de los estudios de evaluación, en los que no se supo distinguirentre hacer investigación sobre el problema a abordar –en este caso la situa-ción de desigualdad de la mujer- y hacer evaluación de las actuaciones paraabordarlo -los planes y las políticas de igualdad de género-.
Existen muchas razones para diferenciar las funciones de investigación y eva-luación (Bustelo, 1999), pero aquí se resaltan especialmente dos. En primerlugar se diferencian en el objeto, siendo el objeto de la investigación la situa-ción de la mujer y su evolución a lo largo del tiempo (es decir, el problemapúblico de la desigualdad de género) y el objeto de la evaluación, los planes,es decir cómo abordan los poderes públicos el problema de la desigualdad ycómo influyen dichas actuaciones en el problema público. La evaluación debecentrarse en la respuesta que los poderes públicos dan a un determinado pro-blema, y no en ese problema en abstracto. En segundo lugar, también resalta-mos las diferencias entre las funciones que ambos tipos de indagación puedencumplir: la evaluación debe cumplir especialmente dos funciones que son lade mejora de la actuación de los poderes públicos y la del control de respon-sabilidades. La investigación pretende, sobre todo, construir conocimiento ycontribuir genéricamente al mejor conocimiento y definición de los proble-mas que los poderes públicos deben abordar.
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En el caso de las políticas de igualdad de género, como en otros, es evidenteque la investigación sobre el problema contribuye, definitivamente, a unamejor formulación de las políticas. Pero eso no obvia la necesidad de evalua-ción de dichas políticas. Una cosa es monitorizar el problema que hay queabordar y otra, valorar la actuación de los poderes públicos para abordardichos problemas. Esta valoración debe hacerse, además, por una cuestión deresponsabilidad pública -los poderes públicos deben rendir cuentas y respon-sabilidades sobre su gestión- y también, porque la evaluación es una fuente deaprendizaje para ser más conscientes y conocer mejor las actuaciones que serealizan, además de ser uno de los instrumentos clave para la mejora.
Falta de una visión global de la actuación de los poderes públicos: la eva-luación de las políticas vs. la evaluación de planes o programas concretos
Ninguna de las experiencias se planteó como una evaluación más global de lapolítica de igualdad, sino como una evaluación concreta de un determinadoplan. Incluso, considerando esa evaluación concreta de planes, uno de los pro-blemas detectados en las mismas es la tendencia a hacer evaluación de lasmedidas o actuaciones contempladas en los planes, careciendo a veces de unavisión más global que tenga en cuenta el plan en su conjunto.
Aunque los planes sean la principal forma de evaluar las políticas de igual-dad, es importante no perder de vista la idea de evaluar las políticas de formamás global. La evaluación de los planes facilita el cuestionamiento del des-arrollo y de los resultados de dichos planes, pero no suele cuestionar el papelde los planes ni los planes en sí mismos, es decir, no fomenta una visión inte-grada de las políticas públicas.
Falta de reconocimiento del carácter político de la evaluación
En tercer lugar, otra de las razones que aquí se identifican como clave de lafalta de claridad en el fin y las funciones de las evaluaciones estudiadas, es laausencia de reconocimiento del carácter político que todo proceso de evalua-ción tiene. Por lo general, la evaluación de los planes de igualdad se ha con-siderado como un asunto eminentemente técnico, y esto es algo que inevita-blemente hace que se desvirtúen los procesos de evaluación, haciéndolos enmuchos casos residuales e inútiles para los fines que supuestamente se habí-an propuesto en un principio.
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No sólo la evaluación parte de un contexto claramente político (en el que haygrupos y personas interactuando y con diferentes intereses y posiciones en elprograma que se va a evaluar) y sólo tiene sentido una respuesta de la eva-luación a dicho contexto, sino que tanto lo que se evalúa (programas o políti-cas) como la decisión de evaluar son claros productos de decisiones políticas.Además, la evaluación se hace para facilitar el proceso de toma de decisionesy el aprendizaje organizativo (ambos procesos claramente políticos), y tomauna determinada postura respecto a los programas o políticas que está eva-luando.
La percepción de la evaluación como una función secundaria en los orga-nismos públicos
Aunque los planes involucran a muchos otros actores gubernamentales, losorganismos de igualdad siguen siendo los absolutos protagonistas y principa-les actores del conjunto de actuaciones que proponen. Así, una de las princi-pales funciones de los organismos, además de la información y sensibiliza-ción y la de investigación en temas de igualdad, es el impulso, coordinación,seguimiento y evaluación de los correspondientes planes. En buena lógica, laevaluación debería ser una de las funciones más importantes en dichos orga-nismos. Sin embargo, con alguna excepción, la función de evaluación es prác-ticamente residual en la mayoría de los organismos de igualdad que realizanlas evaluaciones analizadas.
En el caso concreto de las políticas de igualdad de género, esta función deevaluación puede ser clave en la definición del papel que deben cumplir losorganismos de igualdad en las políticas tranversales de igualdad de género. Esdecir, aunque los organismos de igualdad vayan perdiendo protagonismo enla propuesta, formulación y ejecución de actuaciones por la igualdad de géne-ro (esto sería deseable ya que indicaría que se va asumiendo la perspectiva degénero en el resto de las políticas públicas), no tendrían por qué perderlonunca respecto a su coordinación y, menos aún, al seguimiento y a la evalua-ción de las mismas.
Visión parcial de la evaluación: una mala gestión y utilización de los dife-rentes tipos de evaluación
En general, las evaluaciones estudiadas, que para muchos organismos deigualdad representaban sus primeras experiencias, adolecen en cierto modo
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de una visión estrecha y parcial de la evaluación. Esto consiste en realizarevaluaciones con una tendencia a ser parciales y finalistas. A través de unaclasificación de las cuatro tipologías básicas en evaluación se fue compro-bando la utilización que de los diferentes tipos de evaluación se hizo en lasonce experiencias analizadas.
Si tenemos en cuenta la tipología de evaluaciones respecto al contenido de loque se evalúa, muy pocas experiencias realizan evaluación del diseño o con-ceptualización del programa. Sin embargo, resaltamos aquí la importancia deeste tipo de evaluación, especialmente si se quiere reforzar una perspectiva deevaluación de políticas más que de planes y actuaciones concretas.
En lo que se refiere a la evaluación de proceso, se puede concluir que ésta seha hecho mucho menos de lo que se pretendía o se ha querido creer. En rea-lidad las evaluaciones llamadas de proceso o implementación han sido, enmuchos casos, evaluaciones de producto o outputs, limitándose a describir lasactuaciones o actividades que se habían realizado -o no- como parte de losplanes. Sin embargo, prácticamente no se han evaluado los mecanismos defuncionamiento a través de los cuales los planes se ponen en marcha, espe-cialmente cómo llega el organismo de igualdad a las otras unidades adminis-trativas que deben estar implicadas.
Por último, la evaluación de resultados es la que más se ha desarrollado en suvertiente de evaluación de productos o outputs. Es decir, se han evaluado lasactuaciones que han resultado de los planes y, en algunos casos, se ha hechode forma bastante completa y exhaustiva, (analizando también los agentesimplicados, el tipo de personas destinatarias, el presupuesto invertido, eltiempo empleado y hasta el tipo de actividad del que se trataba). Sin embar-go, en su mayoría, este tipo de evaluación se reduce a valorar el "grado decumplimiento" y que consiste simplemente en comprobar si se han realizadoo no cada una de las acciones o medidas propuestas. En muchos casos, nisiquiera se realiza una valoración global del plan, sino de cada una de lasactuaciones. Finalmente, no se ha hecho prácticamente evaluación de resulta-dos en su vertiente de efectos o outcomes, sobre todo si hablamos de los efec-tos netos de los planes.
Si tenemos en cuenta la clasificación o tipología según el agente evaluador,dos evaluaciones eran consideradas internas (Aragón y La Rioja), seis exter-
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nas (Andalucía, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Galicia yMadrid) y otras tres mixtas (Instituto de la Mujer –IM-, Cataluña y PaísVasco).
Los procesos internos puros son poco frecuentes y muy probablemente, cadavez lo sean menos aún, debido principalmente a que los procesos de evalua-ción requieren un esfuerzo que, normalmente, la plantilla de los organismosde igualdad no está en condiciones de proporcionar plenamente, además de latendencia general, cada vez mayor, de las administraciones públicas a con-certar servicios externos.
Las evaluaciones mixtas son, en realidad, procesos internos de evaluación enlos que se recurre a colaboraciones externas a lo largo del proceso de evalua-ción. Así, en los casos de Cataluña y el País Vasco que, se pide colaboraciónexterna desde el inicio, en la propia definición y concepción del proceso deevaluación. Sin embargo, en el caso del central, la ayuda externa es muchomás concreta y delimitada en el tiempo.
Las externas son en las que una agencia externa realiza de forma completa elestudio de evaluación. Estableciendo una comparación entre las evaluacionesmixtas y las externas se ve que, en general, las primeras generaron procesosmás adaptados a los organismos de igualdad, su contexto, su realidad y susnecesidades y produjeron un mayor aprendizaje organizativo y una mayorimplicación de los equipos internos en los procesos de evaluación. Esta ten-dencia, sin embargo, no puede ser generalizable de forma absoluta. Creemosque lo que hace preferible unos procesos sobre otros es el trabajo conjunto deun equipo experto externo y un equipo interno que se implica en los procesosde evaluación.
La falta de claridad en el QUÉ (criterios de evaluación). La dictadura delas técnicas en los procesos de evaluación
El análisis de las experiencias de evaluación meta-evaluadas en este trabajopermite detectar, en general, una cierta confusión respecto a la definición delos criterios de evaluación. En la mayoría de los casos ni siquiera aparecenexplícitamente reflejados en los informes. En general, pensar sobre qué sequiere evaluar -criterios de evaluación- es un paso clave y que, sin embargo,se suele obviar o se suele dar por hecho, pareciendo que ya están preestable-
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cidos unos criterios para la evaluación que son generales, preexistentes y váli-dos para cualquier situación, pero que además nadie explicita de una formaclara. Por lo tanto se deduce que no ha habido una reflexión seria previa a losprocesos de evaluación sobre realmente qué se quiere evaluar. Es más, enmuchas ocasiones da la impresión de que el QUÉ evaluar (criterios de eva-luación) se ha definido a través del CÓMO evaluarlo (metodología y, sobretodo, las técnicas utilizadas), dando prioridad a esto último. Así, parece quelo más importante son las técnicas o instrumentos para recoger la informacióny esto, en muchos de los casos, opaca los pasos previos (definición de los cri-terios de evaluación) y, como se verá más adelante, algunos de los posterio-res (valoración, emisión de juicios y recomendaciones).
Haciendo un análisis más global sobre QUÉ habría que evaluar de las políti-cas públicas de igualdad de género, parece evidente que, en último extremo,se trataría de saber si dichas políticas han modificado la situación social de lamujer, o mejor dicho, las relaciones entre los géneros. Sin embargo, ya se havisto lo difícil que resulta poder discernir lo que es el efecto neto de un plano política, es decir lo que se ha modificado a consecuencia del plan y sólo delplan. Por otro lado, cuando se evalúa la actuación de los poderes públicos, nosólo se deben evaluar los resultados o efectos de dicha actuación, sino tam-bién qué es lo que hacen dichos poderes públicos (y si lo hacen bien y quépueden hacer para hacerlo mejor) para abordar el problema público de la des-igualdad de género, en este caso concreto (es decir, hacer también evaluaciónde cómo están diseñadas las políticas y los planes y cómo se implementan oponen en práctica). En definitiva, se trata de evaluar muchos aspectos inter-medios, antes de o además de intentar medir los efectos. Más allá, cuando seproponen objetivos últimos tan abstractos (modificar las relaciones de géne-ro y la situación de la mujer y, por lo tanto, también la de los hombres), esnecesario establecer objetivos intermedios que normalmente vienen definidospor las estrategias planteadas para abordar el problema público. Así, se debentambién definir efectos intermedios, fundamentados en la "teoría de progra-mas" y, en general, en la teoría subyacente a las políticas públicas de igual-dad de género.
En esta línea, ya se ha visto que una de las cuestiones teóricas que se ha des-arrollado como principal estrategia y fundamento en las políticas de igualdadde género es el mainstreaming o transversalidad normalizada de la perspec-tiva de género. Por lo tanto, si la estrategia planteada es dicha transversalidad
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de la perspectiva de género y dado que dichas políticas, a través de los pla-nes, son un conjunto de actuaciones coordinadas que implican a todos los sec-tores: ¿no sería el efecto final de estas políticas la perspectiva de género en elresto de las políticas públicas? Esto implicaría que, realmente, la forma deevaluar los efectos finales de los planes y políticas de igualdad sería la valo-ración del resto de las políticas públicas en el sentido de si están formuladas,ejecutadas y evaluadas con perspectiva de género. A este respecto, ha habidoalguna experiencia interesante sobre la valoración del impacto de género enotras políticas (Gender Impact Assessment) en Holanda, Nueva Zelanda yBélgica, aunque este tipo de instrumento se ha utilizado más como diagnós-tico o evaluación "ex-ante" de las políticas más que como evaluación de laspolíticas de igualdad (4). Evidentemente, esto también implica que la evalua-ción de las políticas de igualdad de género debería "cargar las tintas", ademásde en la perspectiva de género de las otras políticas, en su diseño global ycomo instrumento de política, en su proceso de puesta en práctica, sobre todoen lo referente a los procesos de coordinación intergubernamentales e inte-rinstitucionales y en cuestiones relacionadas con el desempeño organizativode los planes y políticas, más que en la exclusiva evaluación de la ejecuciónde las diferentes acciones que se proponen.
Problemas en la recopilación y los flujos de información: la importanciade las estructuras de coordinación
Una de las grandes dificultades que se menciona reiteradamente por las res-ponsables de los organismos de igualdad, es la dificultad de recopilar la infor-mación sistemática necesaria para realizar la evaluación. Al ser transversaleslos planes, una buena parte de la información que hay que recopilar para laevaluación no se encuentra en los propios organismos de igualdad, sino enotras unidades administrativas. Para esta ardua tarea, además de una buenadosis de autoridad y de persuasión, los organismos de igualdad necesitan, porun lado, buenos sistemas de información, y, por otro, estructuras de coordi-nación adecuadas que los sustenten, alimenten y mantengan.
Por lo tanto, en el CÓMO de la evaluación, más que preocuparse directa-mente de los instrumentos y técnicas que se van a utilizar para recoger y ana-
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(4) Véanse Verloo (1998) y Meier (1998).
lizar la información, hay que hacerlo previamente de las estructuras de coor-dinación que van a permitir que se recopile información suficiente, sistemáti-ca y fiable. En general, se ve que dichas estructuras son todavía muy débilesy se establecen una serie de tendencias, como son la importancia del tipo deorganismo público –en este caso, se ve una ventaja en los organismos autó-nomos y sus propias estructuras (Consejos Rectores), las ventajas y desven-tajas de las estructuras creadas "ad-hoc" para el seguimiento y evaluación delos planes, y la poca vinculación real -salvo alguna excepción- de losConsejos de la Mujer y de los Parlamentos y Asambleas Legislativas. Resultaclaro pues que, más que un problema técnico relacionado con los instrumen-tos y técnicas para recopilar y analizar la información, existe un problema dedecisión política y de un posterior diseño organizativo. El marco institucionalpara la evaluación es en sí un escenario político importante que normalmen-te no se considera.
La importancia de los tiempos y el calendario de los procesos: la tempo-ralidad como elemento clave de la evaluación
Hay dos cuestiones relacionadas con el tiempo y que resultan cruciales encualquier proceso de evaluación. En primer lugar, el momento en el que seplantea la evaluación, ya que ésta resulta una herramienta mucho más poten-te si se plantea desde el inicio, en la misma fase de diseño y planificación delos planes. Y esto es algo de lo que han adolecido todas las experiencias ana-lizadas, a excepción de la evaluación del País Vasco y La Rioja, se han plan-teado las evaluaciones hacia finales del período de vigencia del plan que sequería evaluar. Esta circunstancia ha acarreado múltiples dificultades.
La segunda cuestión es la del calendario de la evaluación, si éste ha sido ajus-tado, o si ha habido algún retraso sobre el calendario previsto, que es lo queha ocurrido en prácticamente todas las evaluaciones. Aunque en algunas nohan sido tan significativos como en otras, en la que dichos retrasos ponen enduda la utilidad global del estudio (como es el caso de Andalucía).
La solución a este problema de los tiempos sabemos que no es sencilla, yaque existen claros condicionamientos en el propio funcionamiento de lasorganizaciones públicas, como, por ejemplo, el necesario ajuste presupuesta-rio al año fiscal, los casi siempre lentos procedimientos para la contratación
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externa o los propios ritmos organizativos. Sin embargo, creemos que pres-tarle más atención a esta variable es esencial para el éxito de las evaluaciones.
El claro déficit de "elaboración práctica"
En el análisis realizado de las once experiencias meta-evaluadas, se concluyeque existe un claro déficit de lo que denomino "traducción o elaboración prác-tica". Además de recopilar información, analizarla e interpretarla, en evalua-ción también se debe valorar dicha información (enjuiciamiento sistemático)y, posteriormente, realizar sugerencias para la acción (establecimiento derecomendaciones). La denominación de "traducción o elaboración práctica"viene dada por el hecho de que son estos dos últimos pasos los que confierenun necesario carácter aplicado a la evaluación. Así, al ser la evaluación unaforma especialmente aplicada de indagación ya que se hace con la intenciónde mejorar y rendir cuentas sobre el programa o plan a evaluar, debe ser prác-tica y estar dirigida a la acción. En definitiva, las evaluaciones se hacen conla clara y directa intención de ser utilizadas, bien sea para tomar decisiones ymodificar aspectos concretos del programa a evaluar, bien sea para contribuiral aprendizaje de las organizaciones que tienen como una de sus misiones lafunción de evaluar sus actuaciones públicas. Por lo tanto parece evidente queuno de los "productos" de los procesos de evaluación debe ser un listado derecomendaciones que "traduzca" en términos prácticos lo que se ha conclui-do a través de dicho proceso o estudio.
Respecto al enjuiciamiento sistemático casi todas las experiencias adolecendel mismo. De hecho la elaboración de conclusiones es muy pequeña o prác-ticamente nula en la mayoría de las evaluaciones. Cataluña, Galicia y el PaísVasco son las que tienen un mayor grado de elaboración de dichas conclusio-nes.
En el caso de las recomendaciones es unánimemente deficitario: ninguno delos informes de las once experiencias analizadas contiene un apartado espe-cífico de recomendaciones o sugerencias, a pesar de la importancia que a esteelemento se le da en la teoría de la evaluación.
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Los deficientes procesos de comunicación y difusión de la evaluación. Laaccesibilidad de los informes
En general, los informes finales de evaluación no han sido muy completos yademás su difusión no ha sido por lo general amplia (de nuevo tenemos laexcepción del País Vasco). En la mayoría de los casos, los informes se hanquedado para "uso interno". De hecho, el carácter público de los informes yel acceso a los mismos no está claro en muchos casos. Lo curioso es que noparece existir un criterio común al respecto. Respecto a la accesibilidad de losinformes de evaluación, creemos que sería imprescindible discutir y poner encomún los criterios respecto a la misma. Esto creemos que no es algo especí-fico de la evaluación de las políticas de igualdad de género, sino que el acce-so y el carácter público de los informes de evaluación realizados en el senode o para las instituciones públicas españolas, no está siempre claro.
La escasez de recursos dedicados
En general, fue muy difícil obtener información exhaustiva sobre los recursosempleados en la evaluación. Aunque se han facilitado los gastos directosimputables a la evaluación en los casos de estudios externos, ha sido prácti-camente imposible obtener datos fiables sobre los gastos indirectos emplea-dos (es decir, tiempo y esfuerzos internos dedicados a la evaluación). Enmuchos casos, tampoco se disponía del dato de cuál ha sido el presupuestoglobal del plan objeto de la evaluación.
Aún así, y con los datos obtenidos, se puede concluir que la cantidad y el tipode recursos invertidos en las evaluaciones de los planes ofrece un panoramamuy heterogéneo. Esto no podía ser de otro modo ya que son también muyheterogéneas entre sí las propias dimensiones de los organismos de igualdadautonómicos, y de éstos con el organismo central.
Por esta razón es importante valorar los datos en términos relativos –relacio-nando el gasto de la evaluación con el presupuesto global del plan evaluado ydel organismo de igualdad que se encarga de la evaluación-. Respecto a losdatos obtenidos, los gastos directos, los recursos empleados, en términosgenerales, han sido muy bajos. Incluso en el caso en el que los gastos direc-tos puedan parecer altos, como es en el caso de Andalucía, éstos no lo son entérminos relativos. El monto empleado (aproximadamente 56.000.000 ptas.)
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representa sólo el 0,07% del presupuesto total del Plan y el 0,97% del presu-puesto del Instituto Andaluz de la Mujer en los tres años de vigencia del Plan.
CONCLUSIONES
A pesar de las dificultades que este tipo de estudios de meta-evaluación tiene–especialmente las relacionadas con el acceso a la información y con la hete-rogeneidad de las experiencias a analizar-, creemos que este tipo de estudiospueden ser clarificadores y útiles para la mejora y el desarrollo de la funciónde evaluación en las administraciones públicas. La práctica de la evaluaciónen España es todavía incipiente pero está claramente en alza. Ya que se estánempezando a realizar evaluaciones de muy diverso carácter, es conveniente suestudio, análisis y valoración, además de su control de calidad.
Por otro lado, hay que seguir profundizando en lo que se debe evaluar de laspolíticas de igualdad de género. En nuestra opinión, en la actualidad seríaprioritaria una evaluación que abordara los planes de igualdad como instru-mento de política y su adecuación a los objetivos y estrategias de las políticasde igualdad de género. También resulta necesario la evaluación de las estra-tegias planteadas (mainstreaming) y que incluya una visión global sobre sudiseño, su implantación y puesta en práctica y sus resultados.
Finalmente, las políticas de igualdad de género y el feminismo institucionalen España, así como su evaluación, han sido estudiadas en el nivel central,pero menos en el autonómico y, sobre todo, en el local. Es necesario realizarestudios de caso en profundidad sobre cada una de las políticas de igualdadautonómicas (sólo se ha hecho de la política andaluza y, parcialmente, dealgunos aspectos de la vasca) y también, sobre todo, de las políticas y las ins-tituciones locales cuyo objetivo sea conseguir una mayor igualdad de género.
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EVALUACIÓN DEPOLÍTICAS
MUNICIPALES
Dña. ANNA MURILLOTécnica de Mujer e Igualdad del
Ayuntamiento de Mollet del Vallés. Barcelona
EVALUACIÓN DEPOLÍTICAS
MUNICIPALES
Como siempre, hablar la última es un privilegio y también una dificultad adi-cional porque casi se ha dicho todo.
Quisiera explicar mi experiencia respecto del trabajo que realiza una gestoradentro de la administración local y, también, cuáles son los elementos que setienen presente a la hora de evaluar políticas tan diversas y heterogéneas den-tro de un marco territorial determinado.
Si algo hay en la administración local es que tenemos heterogeneidad, diver-sidad y distintas velocidades dependiendo de los pequeños, medianos y gran-des territorios. No es lo mismo una política de igualdad en un pequeño ayun-tamiento que en uno mediano o uno grande.
Intentaré explicaros aquellos elementos que son para mí más evidentes o mássignificativos.
Luego, entre todas, podremos buscar el marco más adecuado para poderestructurar modelos. En cuanto a esto diré que no creo que haya un únicomodelo de evaluación sino varios. Existen metodologías adquiridas de otrotipo de disciplinas como las ciencias sociales, de otras políticas, etc., perotenemos que inventar las nuestras, aunque nos encontremos con dificultades.Esto se ha podido ver en estos dos días de jornada en los que casi os hemosdejado la responsabilidad de generar una respuesta, trabajo que tendríamosque hacer nosotras las técnicas o las estudiosas del tema.
La cuestión de conceptuar el criterio de igualdad es elemento básico y es elque nos reúne hoy aquí, es decir, ¿qué es una política de género? La políticade género como tal y el concepto de igualdad es una cara de la moneda y laevaluación es la otra cara, es decir, que no se entiende una planificación sin
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la evaluación. No es posible una política pública local si no te planteas, a lavez, el diseño del proceso de evaluación. Sería imposible, a pesar de quehagas políticas específicas de género, plantearte éstas sin pensar, al mismotiempo, en el modo de evaluarlas.
Planificación y evaluación son las dos caras de una misma moneda.
Un tema que yo creo que no se ha tocado aún en estas jornadas es cómo lasmujeres nos hemos ido posicionando en los ámbitos locales.
He participado en un estudio en todo el territorio catalán (994 municipioscatalanes) que muestra cómo el tema de la presencia de las mujeres en estecampo va a la alza. Desgraciadamente, hemos entrado en este campo en el S XXI con poca generosidad porque en estos momentos representamos el18,4% de las mujeres en los poderes locales. Esto cuantitativamente es unproblema en contra de la incorporación, diseño y sensibilización con las polí-ticas locales. Mientras la presencia de las mujeres sea minoritaria lo será tam-bién la presencia de las políticas locales de igualdad.
En este momento el 25% de los ayuntamientos de Cataluña no tienen ningu-na presencia femenina en sus consistorios. Esto es grave porque indica undéficit democrático verdaderamente alto en el ámbito municipal.
Sugeriría que en un futuro pudiéramos encontrarnos no sólo para reflexionary dar nociones sobre lo que tenemos que hacer sino también para lograr sis-tematizar estas tipologías de evaluación que nos están exigiendo las políticasde igualdad y de género. Hay que generar productos y recetas que nos per-mitan a los gestores y gestoras de la administración poder aplicar y tenerinformación que facilite la evaluación a la hora de realizar nuestro trabajo.Esta información es fundamental y requiere de una trilogía en la cual esté laparticipación de la voluntad política, la voluntad técnica y los colectivosbeneficiarios a los cuales van dirigidas estas políticas públicas locales. Eneste momento estamos en conceptos parciales, en conceptos e instrumentosmuy fragmentados.
Como se ha comentado con anterioridad, hay una cierta crítica sobre la exis-tencia de secretismo, ignorancia, dificultad, desconocimiento, etc., productode la falta de formación que se otorga a las propias políticas y políticos, a las
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propias técnicas y técnicos. No hay forum, hay carencia de espacios de inter-locución donde poder trabajar estas temáticas.
En las investigaciones que he realizado entre 1999 y 2002, recientes, en un32% de los pequeños ayuntamientos y un 28,8% de los ayuntamientos media-nos, sus políticas y políticos, desconocían qué era una política de género eigualdad.
Por otra parte, aunque estamos en un proceso inicial de la evaluación, no quitaque tengamos que hacer un esfuerzo para lograr estructurar un marco de eva-luación y un nivel competitivo e innovador de evaluación. Creo que muchasveces nos justificamos para no hacer el esfuerzo de generar modelos o tipo-logías de planificación y evaluación.
Finalmente voy a mencionar los puntos que quiero aportar. Existe una grandiversidad de políticas públicas que se pueden realizar en un entorno territo-rial.
Si, por ejemplo, simbólicamente nos imaginásemos un árbol tendríamos en laparte de abajo a los y las interlocutoras sociales, que para mí son fundamen-tales, a las ciudadanas y ciudadanos, el principio y el fin de una política públi-ca, y también a las interlocutoras institucionalizadas socialmente que seríanlas asociaciones de mujeres, entidades o empresas que creamos pertinentespara ser incluidas como interlocutoras para luego establecer un tronco quenos permita crear una serie de políticas públicas dependiendo de los recursosendógenos y exógenos con los que cuente una población.
Existen varios elementos importantes en los temas de evaluación de las polí-ticas públicas de género. Este elemento es hacer de la vida cotidiana, del tra-bajo productivo y reproductivo de las mujeres en la ciudad el centro de laspolíticas municipales de género. Esto implica que las instituciones localeshan de reconocer en la población femenina uno de sus principales recursosendógenos con los que cuenta para formar una ciudad con una vida en comu-nidad de calidad. Por tanto, valorar y enseñar a valorar los trabajos que sederivan de la vida diaria de las mujeres y que sostienen la estructura social yeconómica de las ciudades.
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La introducción en la agenda política de lo que supone la vida cotidiana esfundamental. Hasta que no entre en la agenda como elemento político lo ten-dremos difícil a la hora de diseñar políticas de manera más global o transver-sal con perspectiva de género porque si no, seguiremos haciendo accionespuntuales de sensibilización, culturales, de participación, asociativas... Siqueremos entrar y fortalecer el paradigma de la perspectiva de género dentrode las políticas municipales el tema de la incorporación de la vida cotidianaes fundamental.
Un segundo elemento importante es terminar con la cultura de la intersubje-tividad, es decir, reconocer en los y las otras a sus iguales en la diferencia. Notodas las personas somos iguales pero aportamos con nuestra presencia ele-mentos de diversidad que hacen avanzar a una comunidad. La discriminación,en este caso de género, no es más que una forma de violencia que inundatodavía las bases de la estructura social dentro de la cual se relacionan las per-sonas, las instituciones sociales, los tejidos asociativos de una comunidad...
Las discriminaciones de género no acostumbran a ser una prioridad en laagenda política municipal, a pesar de que los efectos y las consecuencias deellas son enormes y deterioran las bases de la convivencia del sistema social.La violencia familiar, por ejemplo, cuando surge en el marco de una comuni-dad local, tiene un impacto en el contexto comunitario y mediático enorme-mente fuerte pero aún así no es un elemento que se incorpore con fuerza enla agenda municipal.
El paro de las mujeres es también otro tema importante. En la zona industrialen donde estoy yo, el índice de paro es superior al resto de municipios. Es unaproblemática bastante explosiva y evidente pero tampoco se llega a introdu-cir en la agenda. Hemos tenido sólo una jornada sobre este tema. Hemos tra-tado de trabajarlo con los sindicatos, con el empresariado... pero cuestamuchísimo introducir este tema como un elemento más institucionalizado.
Sobre el tema de la coeducación, diré que en un tiempo fue elemento clavepara nosotras, pero ya no. Creo que debería volver a serlo porque nos permi-tirá de ese modo la modificación conductual de las nuevas generaciones, crearlas nuevas pautas... Esto tampoco está recogido en lo que serían las áreas deenseñanza y educación municipal. La educación es un tema de prevención yun instrumento de modificación de conductas. Es una apuesta a largo plazo
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pero de gran rentabilidad ya que es más fácil actuar en la prevención quesobre la base de situaciones ya consolidadas.
Hay que fortalecer y hacer realidad el concepto de ciudadanas. La identidadciudadana, dentro del sistema democrático, debido a una larga historia de des-valorización de lo que son los roles específicamente femeninos o de sus fun-ciones y tareas, se ha degradado y hay que volverla a revalorizar. Creo queestas funciones, roles y tareas son y han sido fundamentales para sustentar lavida en comunidad. No podemos dejar de tener a las mujeres presentes. Hayque buscar un punto de equilibrio entre las nuevas realidades socioeconómi-cas y sociodemográficas de las mujeres y las antiguas realidades históricasque son también importantes y nos permiten tener un bagaje y un aporte den-tro de lo que sería el marco histórico.
Por otra parte, hay que romper con el mito de que las políticas de igualdad ygénero suponen una mayor inversión de recursos.
Tenemos que proporcionar también una formación teórica y un marco con-ceptual adecuado a las evaluadoras y evaluadores. El marco conceptual, des-graciadamente, no lo da quien demanda la evaluación (una política, un políti-co, una técnica, un técnico, una institución de nivel secundario o primario...)sino que se nos obliga a las propias evaluadoras a establecer cuáles son loscriterios y cuáles los elementos para evaluar, porque inicialmente no se hanplanteado. Es necesario, por eso que las evaluadoras y evaluadores tengamosesta formación en temas de género para poder llenar aquellos vacíos que enla planificación no han estado visualizados para realizar la posterior evalua-ción de los mismos.
La evaluación es imposible sin una trilogía en la cual estén presentes: por unlado, el equipo que llevó a cabo las acciones del programa (equipo interno),un equipo externo que evalúe, ya que así se evita el sesgo de la parcialidad, yel tercer elemento son las beneficiarias.
Otra cosa que yo pediría a quien efectúe una evaluación, a parte de la forma-ción, sería la experiencia en diseño, gestión y evaluación de políticas localesde igualdad. Esta experiencia, adquirida en el día a día de la gestión de polí-ticas de género, permite tener una visión conceptual fluida y unas técnicasoperativas y prácticas que facilitan la accesibilidad a una evaluación que aún
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es difícil de estandarizar debido a su historia metodológica reciente o debidoa que proviene del campo de otras disciplinas que vamos aplicando, muchasveces, por ensayo y error hasta adquirir un marco instrumental o conceptualpropio.
Finalmente señalo, la necesaria sensibilidad del evaluador o evaluadora. Es unelemento subjetivo pero que se traduce en todo el proceso de evaluación. Estacondición, además de las anteriormente mencionadas, es fundamental debidoa que las acciones de género y políticas de igualdad van destinadas a perso-nas con características diferentes al resto. Esto quiere decir que, a diferenciade otras políticas públicas locales, no existe un consenso respecto de su ins-titucionalidad formal y sus contenidos. Es un camino que se está construyen-do por los y las agentes que actúan en su ejecución y, por tanto, en su poste-rior evaluación.
Se realiza una tarea en un marco innovador y, muchas veces, sin precedentesprevios, lo que hace necesario un mayor esfuerzo de creación de instrumen-tos y un mayor esfuerzo en el proceso de creación de técnicas de evaluación.
Hay que tener presente los valores añadidos que se generan en la acción delas políticas municipales: los efectos colaterales de una política pública localde género, como por ejemplo, las redes formales e informales que se puedendar en el marco de una acción política local, el impacto que pueda tener unadeterminada acción dentro del comercio... En las políticas públicas de igual-dad que van destinadas a personas sí que se producen efectos colaterales oestandarizaciones, tanto deseados como no deseados que han de ser tambiénevaluados y asignados un significado que permita su evaluación o su medi-ción y la medición de sus consecuencias debido a que constituyen parte inte-gral de los efectos de dichas políticas y a las cuales, desde el punto de vistaevaluador, no se les asigna la importancia debida.
La parte de efectos colaterales o valores añadidos tienen que ser tenidos encuenta en la evaluación y evaluados, no sólo debemos apegarnos a las típicasestructuras formales evaluativas. Una política pública de salud, de formación,municipal cultural, de género... tiene siempre unos valores añadidos que sonimplícitos. Hay que estar siempre atentas para conseguirlos y elevarlos a lacategoría de indicadores fundamentales a evaluar. No sólo es lo cuantitativo
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y lo cualitativo desde el punto de vista de lo que ya conocemos sino que hayque hacerlo todo visible.
Señalaré a continuación los que yo considero que son los tres vértices de eva-luación municipal de género: evaluación previa, evaluación de procesos yevaluación de resultados.
Voy a describir sólo el primero: Evaluación previa, para mí siempre asociadaa la planificación. No es posible planificación sin evaluación.
Hay tres elementos claves dentro de esta evaluación previa que son: el estu-dio de necesidad, el estudio de análisis y el estudio de planificación. Cuandohablamos de estudio de necesidades o estudio de las demandas, lo hacemosrespecto del colectivo que queremos evaluar. Si no sabemos muy bien quiénnos realiza la demanda, si es un político o política, si es un técnico o técnica,si es una asociación, si es un gremio... difícilmente podremos actuar.
Si no tenemos bien clara cuál es la necesidad y la demanda definida, nopodremos dar respuesta a aquello que queremos. En el marco de análisis ten-dremos que señalar qué instrumentos son los más adecuados para dar res-puesta a esa demanda. En el caso del estudio de planificación lo que perse-guiremos será comprobar que los objetivos de planificación que nos propo-nemos son los adecuados a estas necesidades de demanda. Es muy diferenteque un político o política nos demande una evaluación a que sea una asocia-ción quien lo haga, ya sea para la toma de decisión posterior, ya sea para elplan próximo que se plantee, para realizar una actividad concreta, para reali-zar una simple memoria evaluativa o sea para futuras actuaciones.
No entraremos en el tema de evaluación de procesos y evaluación de resulta-dos ya que ha sido suficientemente bien explicado con anterioridad.
Finalmente, me gustaría proporcionar una pequeña sugerencia: "el marcogenérico para implementar una evaluación".
Creo que cuando nos planteamos los objetivos de la demanda de evaluacióntenemos que hacernos varias preguntas: ¿para qué se quiere evaluar?, ¿es parajustificar un presupuesto?, ¿es para conocer las incidencias de una actuación?,¿qué implica la evaluación?, ¿será una evaluación participativa?, ¿será una
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evaluación simplemente con las y los interlocutores?, ¿qué se pretende eva-luar, el proceso de planificación o sólo el resultado de una actuación?, ¿es via-ble la evaluación?, ¿tenemos los recursos e, incluso, los conocimientos nece-sarios para hacerla?
En el caso de seleccionar los elementos de evaluación habría que preguntar-se lo siguiente: ¿qué elementos hay disponibles?, ¿se tiene la información detodo el proceso de planificación?, ¿qué otros elementos se han de recoger?,¿qué se ha de buscar en información complementaria?, ¿a qué fuentes deinformación tenemos que recurrir?
En el tema del diseño, hay que elegir las metodologías más adecuadas paracada evaluación, tanto cuantitativa como cualitativa. A este respecto, piensoque el cuestionario cada vez es menos válido, es un elemento bastante pobre.Las entrevistas en profundidad son sin embargo, las que nos otorgan, en elámbito de género, una información y unos registros más adecuados y exactos.Junto a éstas, otra fuente de información válida y de mayor rentabilidad serí-an las dinámicas de grupo.
A la hora de analizar los datos y seleccionar los instrumentos metodológicos,debemos saber ¿cómo debemos preparar las unidades metodológicas?, ¿cuá-les son los lugares en los que realizaremos estas evaluaciones?, ¿qué mate-riales y qué instrumentos utilizaremos?, ¿de qué manera preservaremos losrequerimientos éticos? Y este es un tema muy importante. La ética dentro dela evaluación es un tema a tener en cuenta, es un elemento prioritario. Quiénevalúe y el modo que utilice de evaluar han de estar regidos por una ética pro-fesional, una ética de evaluador y evaluadora. Cuando están los datos des-agregados y los agregamos podemos manipularlos.
A la hora de analizar los datos también debemos preguntarnos: ¿cuál es eldiseño mejor y más factible?, ¿qué manera debemos utilizar para analizar losdatos?, ¿cuál es la mejor manera de presentar estos datos?
En cuanto al tema de elaborar una propuesta de evaluación final, que es sim-plemente el informe, debemos tener presente: ¿a quién va dirigido el informe?Es diferente si va dirigido a personal técnico o político, si va dirigido para unatoma de decisión, para una evaluación o va dirigido para una memoria... Esdecir, cada elemento cuenta a la hora de realizar la evaluación. Cada evalua-ción debe dar respuesta a una demanda.
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COLOQUIO
COLOQUIO
1er DÍA (20/5/03)
APORTACIÓN
“Buenos días a todas y todos. Quería hacer referencia a esta última ponencia,la de la Sra. Hedwige Peemans-Poulet. Creo que lo que voy a decir ya lo hecomentado en este foro y en otros muchos más, me refiero al tema de los con-tratos a tiempo parcial. Pienso que es un engañabobos. La diferencia de nues-tras pensiones no viene solamente de ahí, viene, sobre todo, de que ganamosmenos que los hombres, con lo cual, nuestras pensiones son más bajas.
Aquí se nos invita a luchar y llevar hacia delante lo que llega desde elParlamento Europeo y desde los demás países para vencer esa desigualdad.Cuando empezamos a hacer el primer Plan de Igualdad de Oportunidades, loprimero que hicimos fue un análisis de la plantilla de la institución y se vio,claramente, que por mucho que se diga que en las instituciones públicas noexiste discriminación salarial, sí existe. Esto de dar a un mismo trabajo unigual valor tiene mucho que ver, es más importante, por ejemplo, trabajar conladrillos, el trabajo de la cuadrilla de pintores y jardineros... que trabajar conpersonas, estar todos los días escuchando problemas sociales y llevarte, enci-ma, la frustración a casa.
Se pudo ver también las diferencias entre los titulados medios de diferentesprofesiones. Si, por ejemplo, la banda va del trece al veintitrés ellos están enel veintitrés (eran hombres y trabajaban con ladrillos), mientras que las tra-bajadoras sociales estábamos en el dieciséis. Eso se traduce en dar una valo-ración distinta al trabajo que hacemos. Luego pasamos a los puestos inferio-
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res y vemos claramente que todas las mujeres, que encima somos mayoría enla institución, estamos en los niveles más bajos. Esto se hizo con una valora-ción de puestos de trabajo hace doce años. La hizo un hombre de la empresay la comisión de seguimiento, tanto por parte política o institucional, comopor parte de los sindicatos, estaba compuesta por hombres.
Ahora estamos otra vez metidos en un mismo proceso de valoración de pues-tos de trabajo, hay tal malestar que ha habido gente que ha entregado los cues-tionarios en blanco, el tema sigue siendo el mismo, la empresa es la misma,el mismo cuestionario, nos vuelven a preguntar lo mismo, no sabemos quécriterios van a utilizar para valorar”.
APORTACIÓN
“Yo quería hacer una referencia, desde una mirada evaluativa, de la interven-ción que ha hecho nuestra colega belga porque me parece que puede aportarmuchos elementos, me voy a referir al tema de las diferencias salariales.Sabéis que en España, y esto es aplicable a cualquier otra realidad, tenemosuna fuente de información básica sobre los salarios que es la encuesta de sala-rios. Hay información pero, indudablemente, hay muy poca para saber cuan-titativamente, por una parte, qué tipo de empleos tienen qué tipo de diferen-cias salariales y, por otra parte, qué tipo de hombres y mujeres, en función desus niveles, situaciones familiares... tienen un componente de diferencia sala-rial.
Por tanto, desde la evaluación eso es lo primero que tendríamos que poseersabiendo que tenemos una información limitada para la acción. Yo quería irmucho más allá y lanzar algunas cosas que pueden ser polémicas. Creo quees vital tener presente que existe un componente individual y cultural impor-tantísimo en la composición de los salarios y que no se tiene en cuenta a lahora de analizar lo que pasa. Pongo distintos ejemplos al respecto:
Las mujeres, por lo menos hablo de Instituciones como el BancoInteramericano de Desarrollo donde se ha hecho un estudio al respecto, cuan-do en los niveles elevados negociamos un salario tenemos tendencia a acep-tar el salario que nos ofrecen. En cambio, los hombres no. Ahí hay un com-ponente de interiorización y también de desigualdad por parte de las propias
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mujeres. Es este un tema en el que tenemos que trabajar y sería muy intere-sante tener esa información de tipo más subjetivo sobre cómo nosotras cree-mos que nos merecemos menos.
Precisamente en el Banco Interamericano están alarmados y alarmadas por-que la diferencia salarial en los niveles altos viene básicamente del tema delas negociaciones salariales.
Si sigo en los temas subjetivos, a mí me parece que hay algo apasionante aanalizar: la relación que tenemos las mujeres con el dinero, sobre todo en lospaíses latinos. Yo creo que esto pasa entre las pequeñas empresarias también.Una mujer, normalmente por los parámetros interiorizados, está acostumbra-da a que el tipo de actividades que hace en el sector de los servicios esté másvinculado a las emociones, al amor... lo que es igual a gratuidad. Hay unainteriorización tremenda. Conozco a muchas pequeñas empresarias que a lahora de poner el precio a sus servicios lo suelen poner más bajo porque lescuesta. A la hora de considerar que merecemos el dinero por nuestra activi-dad, hay un problema de mercantilización de emociones que yo creo que estáoperando y que sería muy interesante estudiar cuando hablamos del tema desalarios, sobre todo, porque no sólo tenemos que saber qué pasa sino que tam-bién debemos conocer la complejidad de las causas para poder intervenir enellas.
Creo, por ejemplo, que las mujeres rechazamos en los niveles altos el mode-lo de plena disponibilidad y, a pesar de que los niveles formativos de las muje-res han aumentado, cuando te ofrecen ese modelo de carrera excluyente detodo lo demás hay cada vez más mujeres que prefieren achatar su perfil pro-fesional porque les horroriza que para poder promocionarse y poder ganarmás dinero, tengan que estar disponibles para cenas, reuniones de fin desemana... las veinticuatro horas del día. Por supuesto, el tema de plena dis-ponibilidad de carrera tiene relación directa con los esquemas salariales.
Hay un tema interesantísimo a analizar, desde el punto de vista de lo subjeti-vo, que es el perfil reivindicativo de las mujeres. Hay un escritor, un pocopolémico, que dice que el poder está en crear y transgredir las normas y lasreglas y es bien cierto que las mujeres tendemos a ser cumplidoras, tenemosuna mentalidad muy normativa y, a la hora de crear los espacios y transgre-dirlos somos, en general, mucho más cuidadosas, no porque no seamos crea-
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tivas, creo que somos sumamente creativas, sino porque dentro de los sistemaestablecidos tendemos a ser más obedientes. Este es un elemento que tieneque ver, también, con las diferencias salariales y con que nuestro perfil rei-vindicativo no nos lleva a la actividad sindical, aunque ahí también tiene quever nuestra falta de tiempo.
Las mujeres tenemos una agenda del trabajo y una agenda de la familia, notenemos tiempo, muchas veces, para estar en los espacios de reivindicación ode generación de opinión. Por lo tanto, todos esos elementos, desde el puntode vista de la evaluación, tienen un peso y tienen elementos de causalidad y,sobre todo, nos permiten un margen de maniobra para trabajar los cambios,no solamente en el nivel más macro, sino en los niveles en los que nosotraspodemos hacer algo para intervenir y cambiar las cosas.
Yo creo que hay otro componente fundamental, a parte de la cultura empre-sarial y el interés de muchos sectores de mantenerla así porque es rentable,este componente es el de los sectores productores. Los sectores tradicional-mente vinculados a los servicios y al mundo de las emociones, son sectorespeor pagados y, aunque las mujeres tengan una diferencia salarial más bajacon los hombres que están en esos mismos sectores, lo que a mí me interesaseñalar es la diferencia que sí que existe entre estos y otros sectores mixtos omasculinos y, desde luego, todos los empleos que están emergiendo desde loprivado, están llegando con ese síndrome de gratuidad.
Desde el punto de vista de la evaluación, para poder movilizarnos en la direc-ción adecuada y poder adoptar las medidas adecuadas, es muy importanteestablecer un diagnóstico de la realidad que sea más complejo y que nos démás información, desde todos los planos, desde lo político pero tambiéndesde lo actitudinal, desde lo cultural y desde lo personal porque sólo gene-rando múltiples movimientos en una dirección diferente podremos conseguirque las cosas cambien.
No pienso que el tema sea que las mujeres somos tontas o que los empresa-rios son malvados, yo creo que hay un cúmulo de causas que desde el puntode vista de la evaluación y la acción tenemos que conocer más en profundi-dad porque, probablemente, el tipo de medidas que tengamos que aportar noson las que hemos adoptado siempre”.
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APORTACIÓN
“María Ángeles, creo que lo que acabas de decir nos remite a la igualdad delas mujeres. Sí estoy de acuerdo cuando dices que las mujeres respetamos lasnormas, que tendemos a no reconocer realmente el valor de nuestro trabajo,pero, nosotras no somos las que vamos a calcular los salarios. Yo, a lo largode los estudios que he tenido la ocasión de realizar, he visto que cuando lasmujeres comprueban que existe una desigualdad salarial son ellas mismas lasque se niegan a ir a los tribunales porque temen perder su empleo. Las muje-res, cuando tienen que elegir entre ganar poco o perder su puesto de trabajoeligen su trabajo”.
PREGUNTA
“Me han entregado algunas preguntas dirigidas a Véronique. Alguna personade la sala quiere saber si conoces qué país es pionero en la evaluación desdela perspectiva de género y por qué existe tanto problema para dar a conocerlos resultados si lo que se evalúa son políticas públicas”.
RESPUESTA
“En cuanto a la primera pregunta es muy interesante porque nos permite abor-dar toda una serie de aspectos relativos a la evaluación. Está claro que existeuna relación muy estrecha entre algunos conceptos de funcionamiento demo-crático y el desarrollo de la cultura de la evaluación y que, si establecemos unvínculo entre estos dos aspectos, no nos sorprenderemos al constatar que exis-ten algunos países que tienen una cultura política de la evaluación que ha con-tribuido a implantar políticas de igualdad realmente eficaces. Esto nos remi-te al tema central del coloquio en el que se articula la cuestión de la evalua-ción de políticas públicas como principio de acción y la cuestión de evalua-ción en temas de género e igualdad, lo que está estrechamente vinculado. Estevínculo es la base de la estrategia del "gender mainstreaming" porque afir-mamos que en el corazón de esta estrategia, si queremos que sea eficaz y delugar a resultados políticos, está la práctica de la evaluación.
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En cuanto a la segunda pregunta, la publicidad que se hace de los resultados,ya he hecho mención de ello. La evaluación de las políticas públicas suponedejar a un lado la cultura del secreto y de la confidencialidad y los resultadosde la evaluación tienen que ser el objeto de un debate público, se tienen quepublicar los resultados. No sirve para nada evaluar si los resultados de las eva-luaciones se quedan en un cajón y jamás contribuyen a alimentar el debatepúblico en los Parlamentos, sociedad civil... Tenemos que ser capaces deadueñarnos de los resultados de estos estudios para poder mejorar las políti-cas, discutir estas políticas, proponer nuevas o incluso modificar las existen-tes.
Ya he hablado del caso de Bélgica, a la hora de mostrar la reticencia a publi-car los resultados. No puedo hablar de otros países. En Bélgica existe unaescasa cultura de la evaluación, quizás esto esté vinculado a la dificultad a lahora de publicar los resultados y debatirlos, a la hora de organizar debatespúblicos en torno a estos resultados. Parece que esto resulta todavía muy difí-cil en Bélgica. Yo misma, como evaluadora, me he encontrado en situacionesrealmente difíciles con las personas que habían encargado los estudios a lahora de discutir y de abordar estos resultados porque existían incluso medi-das de censura.
Creo que se trata de un largo camino y, aunque soy bastante optimista, pien-so que para llegar a conocer todos los resultados, que se publiquen y sesaquen a la luz en términos de género e igualdad, aún falta mucho tiempo. Lopoco que he podido ver en Bélgica, durante estos últimos años, muestra queson etapas esenciales y fundamentales. Quisiera también decir a todas lasorganizaciones de mujeres aquí presentes, que las organizaciones, sea cualsea su nivel, piden muchísima evaluación pero ellas mismas se muestran reti-centes a la hora de mostrarse responsables de sus acciones y participar en esetipo de evaluaciones donde tienen que analizar sus prácticas y dar explicacio-nes de lo que realmente hacen.
Concluiré retomando lo que se ha dicho esta mañana. Tenemos que com-prender que la cuestión de la evaluación es una práctica política por excelen-cia, es decir, que se trata de aceptar y asumir responsabilidades. Para mí, latarea fundamental del evaluador o evaluadora es la de hacer que las personasresponsables puedan identificar los puntos flojos y responder a la sociedad.
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También tengo que decir que el evaluador o evaluadora tiene que ser capaz deexplicar lo que hace y asumirlo.
Respecto a las organizaciones de mujeres, he podido constatar que existía unadificultad a la hora de explicar cuál era el desafío de igualdad o el tema deigualdad que se quería alcanzar. Por tanto, no es una casualidad que la eva-luación hoy en los movimientos de mujeres se ponga en el centro de las polí-ticas de igualdad. Esto nos reenvía a todos los debates de las mujeres: de quéhablamos cuando hablamos de igualdad, cuál es el objetivo de esta igualdad,cómo se materializa.
Creo que no vamos a avanzar en la evaluación de políticas públicas en térmi-nos de igualdad si no llegamos a un debate más rico, más contradictorio y qui-zás más práctico en cuanto a lo que deseamos cuando hablamos de igualdad.Los ejemplos dados por mi colega Hedwige Peemans-Poullet, en cuanto apensiones, son realidades políticas extremadamente concretas pero que nosdemuestran que no resulta tan sencillo decir cómo queremos.
Tenemos que ser capaces de medir los efectos de una política determinada,pero esto se puede hacer de diferentes maneras y todas las personas tenemosque saber lo que realmente queremos cuando decimos que queremos la igual-dad, cómo construimos los indicadores de los resultados y cuáles son las polí-ticas que nos van a conducir a ello. Existe gran parte de responsabilidad enlos movimientos de mujeres que exigen conocimientos pero no siempre losencontramos en todas las mujeres. Es decir, que las mujeres no siempre estándispuestas a asumir estos caminos”.
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2º DÍA (21/5/03)TURNO 1
PREGUNTA
“Hola, buenos días, soy socióloga de la Universidad de Deusto, y quería feli-citar efusivamente a Isolda Espinosa porque me ha gustado mucho lo que hadicho. Concretamente la felicito porque llevo yo, desde finales de los años 80principios de los noventa, con este tema y, verdaderamente, se ha avanzadodespacio y, el ir difundiendo todas estas ideas en relación con los tipos deindicadores, las características que deben tener... me parece verdaderamenteimportante. Sí quería preguntarle, para que nos cuente un poco, sobre este sis-tema de indicadores de género que están trabajando en Nicaragua, ¿cómo hanoperacionalizado las áreas para que sea un sistema y no se conviertan en unosindicadores sueltos, como ella nos ha dicho? Es decir, ¿en qué áreas están tra-bajando en los temas de género? Dando una visión un poco más amplia de loque nos ha dado hasta ahora. Gracias”.
RESPUESTA
“Bueno, debo comenzar diciendo que si bien en Nicaragua existe el InstitutoNicaragüense de la Mujer (INIM), lamentablemente, no tenemos aún unapolítica de Igualdad de Oportunidades y entonces para ser consistente connuestra propuesta metodológica, a falta de ese documento de referenciahemos recurrido a otros. Hemos partido fundamentalmente de la EstrategiaReforzada de Crecimiento y Reducción de la Pobreza.
Como ustedes saben, Nicaragua es uno de los países más pobres deLatinoamérica y está gestionando su entrada en la iniciativa de los paísespobres altamente endeudados. Como parte de los requisitos, tenía que elabo-rar una estrategia de reducción de la pobreza que es el eje fundamental de lapolítica del Gobierno. Entonces, hemos tomado los objetivos que se planteanen la Estrategia reforzada de crecimiento y reducción de la pobreza, por unlado.
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Por otro lado, tenemos un Plan Nacional de prevención de la violencia intra-familiar y sexual, entonces también tomamos como referente ese documentoy también, si bien no tenemos un plan de igualdad de oportunidades, sí elGobierno de Nicaragua ha suscrito todos los acuerdos internacionales:Beijing, Copenhague... Lamentablemente nuestro Gobierno tiene una posi-ción muy formal de firmar todos los acuerdos pero a la hora de la implemen-tación, nada. Tomamos los objetivos y compromisos de esos documentos paraque nos sirvieran de norte, esos son los objetivos y las metas a las que pre-tendemos dar seguimiento y evaluar.
No podíamos comenzar con todos los temas a la vez y entonces, ya desdeBeijing+5, el Instituto de la Mujer, con el movimiento de las mujeres, definiócuatro temas para el seguimiento de los acuerdos de Beijing. Retomamos esostemas para también priorizarles en el montaje del SERCP: salud, educación,violencia y pobreza. Fue con esos cuatro temas que empezamos a trabajar yesas son las cuatro mesas con las que estamos funcionado.
Ahora estamos en la primera etapa: discusión de esos primeros indicadores yrecopilación de la información para, en base a la información disponible, cal-cular teniendo en cuenta los ecos y limitaciones que tiene esta información.En todo este año estaremos recopilando la información y procesándola paraponerla en la red a disposición de los usuarios y usuarias y la tendremos tam-bién en CD. Espero avisarles a través de la Diputación cuando ya la tengamosen la WEB; también tenemos contemplado la difusión de la misma mediantela elaboración de impresos manuales para la mayoría de la población nicara-güense, sobre todo para los grupos de mujeres que trabajan en los diferentesdepartamentos que no tienen acceso a la tecnología porque, he de decir queexisten dos Nicaraguas: una que está en el siglo XXI, con acceso a internet,y una que está en el siglo XVIII, comienzos del XIX que no lo tiene.Queremos que también esta gente tenga la posibilidad de acceder a la infor-mación. Esa sería una primera etapa.
Paralelamente estamos trabajando en la elaboración de los marcos concep-tuales, es decir, qué significa analizar la pobreza desde la perspectiva de géne-ro, porque si no caemos en lo mismo, que solamente los indicadores de pobre-za están desagregados por sexo, entonces hay que revisar cuáles son los alcan-ces y limitaciones de las definiciones y métodos de medición que se están uti-lizando. En este momento estamos en la elaboración de los marcos concep-
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tuales para que, una vez los tengamos, presentarlos y someterlos a discusióny debate nuevamente en las mesas y que, a partir de esos marcos conceptua-les consensuados en las mesas, entremos a la revisión de lo que ya hicimos”.
PREGUNTA
“Hola, una pregunta para Isolda y una exposición también. De lo que estamostrabajando a mí me preocupa muchísimo el tema de lo que es la salud en lamujer, tanto en la que trabaja fuera como en la que trabaja en su casa.Nosotras, hace cosa de 14 ó 15 años, hicimos un estudio sobre riesgos desalud en el trabajo del ama de casa, con la idea de presentarlo a la Agencia deHigiene y Seguridad en el trabajo que se iba a implantar en Bizkaia, para quese considerase como un trabajo y para que esos temas se pudiesen medir anivel de morbilidad y mortalidad en las mujeres. Tuvimos que hacer el traba-jo con una muestra de mujeres pero sería muy sencillo que los médicos ymédicas de cabecera, que recogen todos los datos incluyeran esa variable degénero, tipo de enfermedad. En el hogar hay cantidad de accidentes domésti-cos: te puedes caer de cualquier sitio, te puedes quemar, hay cantidad deestrés, ansiedad y malestar en las mujeres... Con todo eso yo pienso que sepodría hacer una investigación muy valiosa, con unos objetivos fáciles demarcar, unos indicadores que se podrían sacar estupendamente que nos sir-viera para hacer alguna cosa en ese sentido. Sería fácil, porque la mayor partede las mujeres que acuden a un servicio social, y que son amas de casa, estántodas medicalizadas, muchísimas, con ansiolíticos, con "prozac". Este estudionos serviría, no solamente para comparar el tema de salud entre hombres ymujeres, sino entre mujeres que trabajan dentro y fuera de casa y procurar dary mejorar el bienestar de esas mujeres”.
PREGUNTA
“Hola, yo quiero felicitar también a Isolda, me ha parecido excelente su expo-sición, y quiero enfatizar un par de cosas que ella ha planteado y me pareceninteresantes. La primera es que, parece ser que, este tema de los indicadoreses una cuestión muy técnica, estadísticos y porcentajes. Estas cosas, en reali-dad, tienen una parte técnica que es la más fácil de aprender y llevar adelan-te, y por detrás tiene una parte de política, una parte de concepciones y de ide-
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ología, que me parece que es la más complicada. Entonces, quería preguntar-le a Isolda cómo han hecho en Nicaragua para resolver dos problemas políti-cos que tienen que ver, a mi modo de pensar, con el tema de los indicadores.Uno es la general concepción de género igual a mujeres. A la hora de cons-truir indicadores de género mucha gente piensa que lo que tenemos que cons-truir es una forma de medir cómo va cambiando la situación de las mujeres,cuando en realidad yo creo que género no es idéntico a mujeres, género esrelaciones entre hombres y mujeres. Me parece que un obstáculo a vencer esesta mal interpretación del concepto género. Tenemos que construir unabuena concepción del mismo y tener siempre presente, cuando hablamos deimpacto de género, de indicadores de género, que no estamos midiendo lo quenos pasa a las mujeres, estamos midiendo lo que nos pasa a las mujeres, loque les pasa a los hombres y lo que ocurre entre las mujeres y los hombres,que es lo problemático. Entonces, ¿cómo han hecho en Nicaragua para supe-rar este problema?
Y, el segundo tema, ¿cómo han hecho en Nicaragua para convencer a los y lastomadoras de decisiones de que hay que incorporar todos esos indicadores alsistema de evaluación de las políticas con todo lo que eso implica de cambiode concepciones? Estoy pensando, por ejemplo, en temas como lo de la famo-sa feminización de la pobreza. Todo el mundo dice que dos terceras partes delas personas pobres son mujeres pero todavía no he visto ningún tratado aca-démico ni político sobre la erradicación de la pobreza que empiece hablandosobre cómo erradicar el sesgo de género de los procesos de empobrecimien-to. Entonces, ¿cómo hacen para lidiar con esa parte, esas resistencias políti-cas a incorporar nuevos cambios, nuevas concepciones?”
RESPUESTA
“Sobre tu primera pregunta tengo que decir que más bien hemos tenido pro-blemas en el otro sentido. La gente, seguramente por el trabajo hecho por elmovimiento de mujeres y por la gran cantidad de ONGs que trabajan el tema,no tiene esa tendencia a identificar género con mujeres. Más bien, hay unmanejo light de los conceptos género, hombres y mujeres. No se llega a reco-nocer que dentro de esa concepción de hombres y mujeres pues obviamentelas mujeres hemos estado históricamente discriminadas, estamos en una posi-ción de subordinación y, que aunque sea hombres y mujeres pues también se
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trata de promover y luchar por los derechos de las mujeres, y promover, comodicen los documentos oficiales, su adelanto. Te cuento que alguna vez me handicho: "no, pero si este problema es de género no es de mujeres, pues sí, esde hombres y mujeres pero tenemos que reconocer que somos las mujeres lasque estamos en peor situación y entonces hay que resaltar eso, señalar eso yver qué hacemos para solucionarlo". También, la experiencia de las mesas hasido interesante porque en ellas hemos tenido gente desde muy experta enenfoque de género, hasta compañeras que nunca en su vida habían trabajadonada. Hemos tenido que ir implementando diferentes mecanismos de acuer-do a las circunstancias. En alguna mesa, sobre todo en la de violencia que esun tema que convoca más, varias participantes dijeron: "bueno, pero ustedesestán hablando de género y género y la verdad es que nosotras no estamosmuy claras de eso". Obviamente, previo al trabajo de los indicadores, había-mos hecho toda una discusión sobre qué son estadísticas de género, por quéson importantes las estadísticas... pero sin entrar en el ABC. En ese caso, diji-mos que antes de la próxima reunión de la mesa para seguir discutiendo losindicadores, teníamos que hacer formación sobre los conceptos básicos degénero. En esa mesa lo tuvimos que hacer, en otras no. Un poco esa ha sidola situación en relación a tu primera inquietud.
Sobre la segunda, tal vez debo de revisar lo que dije, porque probablementedi una impresión demasiado positiva sobre lo que estamos haciendo.Realmente se trata de una iniciativa conjunta del Instituto de la Mujer y delInstituto Nacional de Estadísticas y Censo. Desde ese punto de vista, somosconscientes de que es un logro que las dos instituciones estén coordinandoesfuerzos, sobre todo, por parte del INEC, en donde ha influido mucho la per-sona del nuevo Director, ya que es una persona sensible al tema. Pero pen-sando que las cosas pueden cambiar cuando cambie el Director, hemos trata-do de irlo institucionalizando y, en principio, hay un convenio de cooperacióninterinstitucional donde el INEC se compromete institucionalmente a lo delmontaje del sistema. Otra cosa que ha influido en la realidad de Nicaragua,que es fundamental, es la cooperación. Tenemos fuerte apoyo, fundamental-mente de Naciones Unidas y concretamente del PNUD, de hecho estamos tra-bajando en este proyecto de forma interagencial. El PNUD es quien ha toma-do la iniciativa pero, por ejemplo, en el tema de salud estamos trabajando conla OMS, en educación con UNESCO y en la parte de pobreza y economía, aparte del PNUD, con la gente de la SEPAL.
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Que los indicadores del SIEC los utilice la gente encargada del seguimientode la estrategia no es tan fácil, lamentablemente, les hemos invitado a lasmesas y han participado y saben de ellas, saben que estamos montando el sis-tema y todo pero, la apuesta nuestra es tener el sistema y con estos datosempezar a hacer el trabajo de incidencia con ellos y ellas para que vayanabriéndose. Tienen su propio sistema de seguimiento a la ejecución de laestrategia, han dicho que tienen unos cuantos indicadores y que son esos laclaves pero no se cierran a que para la evaluación integral de la estrategia seincorporen otros indicadores. Ese es el espacio que pretendemos utilizar y,sobre todo, estamos claras de que nuestro papel es de facilitadoras, hemosfacilitado el espacio de las mesas, estamos construyendo el sistema, pero des-pués el trabajo de incidencia le tocará a la gente del Instituto de la Mujer.
Son las herramientas que les queremos entregar al movimiento de mujerespara que hagan el trabajo de incidencia, con la ventaja de que son datos ofi-ciales y han sido consensuados con todas las personas involucradas, incluidoel Estado, es decir, que no lo van a poder invalidar después”.
PREGUNTA
“Soy de Barcelona. Quería hacerte tres consultas. Una con respecto al temade la incorporación en la agenda nicaragüense de los resultados del ForoSocial Mundial de Puertoalegre con relación a la feminización de la pobrezaya como elemento a incorporar dentro de lo que sería el paradigma de la sos-tenibilidad. O sea, sostenibilidad en sentido de que medio ambiente y entor-no no se entiende si existe pobreza y dentro de la pobreza el tema de la femi-nización de la pobreza es el elemento clave. En toda Latinoamérica y en unaserie de países tenemos esa temática.
Luego, asociado a esto, tenemos lo que dice el presidente de la OIT, en su últi-mo informe, en el cual plantea el nuevo concepto de trabajo que tambiénincorpora esta situación de los temas salariales y los temas de género comoun elemento básico a tener presente en la nueva sociedad de la información.Y después, hay tres elementos, que me gustaría si me pudieras de algunamanera valorar dentro de lo que serían, también, las características de la situa-ción de género con respecto a las mujeres, que es un tema que nosotras esta-mos trabajando bastante, es el tema del estrés de género asociado al tema de
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trabajo, el acoso moral, por otro lado, y la violencia psicológica, elementosque a mi modo de ver generan, lo que mi compañera de atrás ha dicho, el temade la drogodependencia institucionalizada. Para mí es bastante triste el tema,que estamos trabajando en Cataluña, de que un 62% de las mujeres son dro-godependientes institucionalizadas, o sea, aceptadas legalmente por la admi-nistración y por los médicos, lo que quiere decir que están con ansiolíticos yantidepresivos un 62% de las mujeres que van de los 30 a los 55 años. Conansiolíticos y antidepresivos para sostener su vida cotidiana y, lo que decía-mos, el estrés de género, el tema del acoso moral en el trabajo o el tema de laviolencia psicológica”.
RESPUESTA
“Como te mencionaba, nosotros y nosotras tuvimos que decidir cuáles eranlos documentos de referencia a utilizar: la Estrategia de Reducción de laPobreza y el Plan de prevención de la violencia. A nivel de documentos inter-nacionales: Beijing y el Plan Regional, sobre eso hemos venido trabajando.Ahora, de cara al diseño informático del sistema, estamos viendo hasta dóndepodemos incorporar lo de la Cumbre del Milenio.
Ya al tomar como referencia esos documentos extrajimos los objetivos y, encaso de que hubiera propuesta de indicadores, extrajimos esa propuesta deindicadores aunque, en muchos casos, la mesa además de esos indicadorespropuestos planteó algunos adicionales que consideraba necesarios. En basea eso estamos trabajando, si hay algún objetivo que no sea común a otro docu-mento sino que sea muy específico de otro documento que no fue incluido,entonces no estará, por el momento, en el sistema. En el caso de la Cumbredel Milenio lo que estamos viendo es, de cara al sistema informativo, cuálesson los objetivos comunes a los cuales, aunque no hayan sido planteadosdesde el inicio, podamos tener un seguimiento con los indicadores que ya fue-ron definidos. En ese sentido, lo de Puerto Alegre se nos quedaría un pocofuera.
Sobre el tema de la feminización de la pobreza, y por favor no se me vayan acaer de espaldas, los datos de Nicaragua no daban que las mujeres somos lasmás pobres. Tenemos que revisar si es un problema metodológico, concep-tual... no sólo los datos oficiales. Tenemos una Organización, denominada la
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FIDEC (Fundación Internacional para el Desafío Económico Global), quelleva años ofreciendo información Es prácticamente la única ONG que haestado haciendo de forma sistemática encuestas para medir el impacto de lasdiferentes políticas y a ellas también les da que las mujeres no somos las máspobres dentro de las personas pobres. Esto tiene su explicación. Si se midepor necesidades básicas insatisfechas sale que ahí somos menos pobres ytiene que ver con los esquemas de gastos, de consumo que tenemos las muje-res. Por lo menos en Nicaragua los hombres, normalmente, aportan el 50% desu ingreso para el gasto del hogar y el otro 50% se lo dejan para su gasto indi-vidual, y su gasto individual es ir a tomar tragos con los amigos, andar conotras mujeres... Mientras que la mujer, lo poco que gana, lo destina íntegra-mente al gasto común, a mejorar la casa, a la comida, a gastos médicos... queredundan en bienestar del hogar. Ahí se puede ver hasta dónde las mujeresestán sacrificando su gasto personal. Por eso decía que tenemos que revisarlas definiciones y las metodologías con las que se está midiendo, porque conellas no da que somos las más pobres. Esto es parte de lo que tenemos quever.
Con respecto a las nuevas definiciones de trabajo no pretendemos inventar elagua tibia sino ir retomando muchas de las recomendaciones internacionalesque han sido fruto de este trabajo de incidencia del movimiento de mujeresen diferentes países por ir mejorando definiciones, clasificaciones...
Otro tema a ver en el caso del empleo, y tal vez me estoy metiendo en aspec-tos que aparentemente son cuestiones meramente técnicas pero que tienen susimplicaciones, por lo menos en los países como el nuestro, toda la informa-ción de empleo es en base a encuestas porque no tenemos la dicha de tener elparo, el que no tiene trabajo no tiene trabajo y tiene que ver cómo resuelve,normalmente la familia es la que lo apoya. Entonces es vía encuesta y, nor-malmente, el periodo de referencia para investigar empleo es la semana ante-rior y, como sabemos, las mujeres tenemos un trabajo cíclico: hoy estamostrabajando pero, si se enfermó el niño o niña o surge algún problema en lacasa, dejamos de trabajar un tiempo y después nos volvemos a incorporar onos incorporamos en determinada temporada de cosecha. Recomendacionesde la OIT apuntan a utilizar como periodo de referencia la semana anteriorpara ocupación actual y utilizar seis meses, o los últimos doce meses, comoempleo habitual. Es decir, a ver si en los últimos doce meses estuviste emple-ada o desempleada y eso permite captar mejor este comportamiento cíclico
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del empleo femenino, pero en muchos países no se está aplicando.Probablemente tienen sus pros y sus contras eso de ampliar el periodo de refe-rencia pero es algo que tenemos que discutir de cara a las necesidades de for-mación de la situación de las mujeres.
Sobre el tercer punto, el estrés de género, pues decir que dadas las necesida-des de mi país todavía tenemos otras necesidades más básicas de informaciónque resolver, por ejemplo tenemos problemas con temas tan importantescomo la mortalidad materna. Este tema tiene que ver con los registros admi-nistrativos, no lo puedes resolver vía encuesta, tiene que ser vía Ministerio deSalud pero, con las políticas de ajuste estructural por las que hay una reduc-ción del gasto público y del tamaño del Estado es contraproducente, ¿Cómomejorar la cobertura del Ministerio de Salud cuando estás en un contexto dereducción del gasto y del Estado? Los temas que has mencionado son muyimportantes y son temas que igual en unos cuantos años vamos a estar com-partiendo con ustedes pero, por el momento, tenemos otros que resolver,como el que te he mencionado de la mortalidad materna”.
PREGUNTA
“Volviendo al tema de indicadores, quienes estamos acostumbradas a trabajarcon indicadores en otros ámbitos, no en temas de género, siempre lo hemosasociado a la fórmula matemática que precisemos y sale un número, siempreestamos comparando números en situaciones dinámicas. Aquí has hecho unadistinción de los indicadores realmente numéricos y los cualitativos.
Yo hasta ahora lo cualitativo siempre lo he hecho en base a intuiciones, a per-cepciones de cómo va evolucionando un determinado tema pero sin llegar amontar un indicador cualitativo. Entonces me gustaría, Isolda, que nos pusie-ras un ejemplo de indicador cualitativo, pensar un poco en el planteamientoinicial, en la sistemática de ejecución y luego en la forma de análisis de esteindicador”.
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RESPUESTA
“Decía al comienzo que, precisamente, al revisar la literatura no estaba muyclara la definición de indicador. Cuando yo estudié la primera vez el tema deindicadores, a mí me lo definían siempre como la relación entre dos variables,necesariamente tenían que ser un estadístico combinado. Sin embargo, actual-mente, se plantea que hasta un número absoluto puede ser un indicador, poreso digo que en este momento tenemos que tener una visión más amplia deltérmino indicador y, básicamente, remitirnos a cuál tendría que ser la funcióndel indicador. Debería ser algo que nos sintetice los rasgos fundamentales delsistema o del fenómeno estudiado y que nos sirva para tomar decisiones. Enese caso puede ser desde un estadístico compuesto, una proporción, relación,tasa... hasta los índices más sofisticados como, por ejemplo, los índices delprecio al consumo, la esperanza de vida, el IDH del PNUD... Pero tambiéncifras absolutas donde nos enfrentamos más a un problema ético. Que haya150 mujeres al año que sufren muerte materna por causas prevenibles haceplantearse que no importa que eso sea sobre 150 millones de habitantes osobre 5 millones de habitantes. Son 150 muertes innecesarias. El dato en símismo te dice que no están bien las cosas. Eso sería un indicador cuantitati-vo.
Uno cualitativo... ya había mencionado algo sobre las percepciones, los casosen los que la población justifica el maltrato contra la mujer. Se trabaja sobreencuestas y se entregan alternativas para que la gente las responda, lo quesacas después son frecuencias: las principales razones por las que se justificael maltrato de las mujeres, el 70% de la población justifica que haya maltra-to en el caso de desantención a los niños”.
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TURNO 2
PREGUNTA
“Yo soy de la Asociación padres y madres separados de Bizkaia "LATERRAZA". Primero dar las gracias por invitarnos a estas jornadas. Nuestraasociación lleva nueve años pidiendo la igualdad entre los derechos del padrey la madre en los procesos de separación y divorcio. En concreto lo que pedi-mos es divorcio directo, liquidación de los bienes gananciales en el momen-to del divorcio y el derecho a la custodia compartida. Aquí hemos oído cien-tos de veces la palabra igualdad, políticas de género... pero vemos como estetema nuestro, en concreto, no está reflejado en ninguna de las políticas que sehan mencionado. Mi pregunta va dirigida a María Bustelo, por ejemplo, comoobservadora del tema a nivel nacional para que nos diga cómo podemos hacernosotros para que esta ausencia se plasme también en estos programas”.
RESPUESTA
“Yo creo que el tema en estos momentos no es la guerra de los sexos, estamosen una situación bastante evolucionada y en un cambio de paradigma fuerte,de complementariedad, de conciliación y de corresponsabilidad. Dentro delmarco de la Administración local se está haciendo toda una acción dedicadaa la pedagogía en cuanto a la corresponsabilidad de la conciliación y en estecaso, simplemente para fortalecer el diálogo y la negociación. Yo creo que elarbitraje y la posibilidad de tener elementos de mediación, que sí los tenemosen la administración local, para realizar vuestras demandas como asociados ycomo ciudadanos y ciudadanas, es para mí la vía, eso sí, siempre con unacorresponsabilidad administración – sociedad civil. En esto hay pocas expe-riencias pero, como en todo. En el caso de las políticas de evaluación estamosiniciando un proceso y en el caso vuestro también estamos iniciándolo. Es unproceso este que tiene sus defectos, sobre todo mediáticos. El elementomediático ha sido muy perverso en estas temáticas y nos ha puesto en unasituación de contradicción entre hombres y mujeres, cuestión que no creo quesea lo que en un territorio de ciudadanos y ciudadanas queremos, y sobre todocon respecto a los efectos del contrato matrimonial que son los hijos y las
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hijas, que serán también los ciudadanos y ciudadanas futuras de un territorio.En el caso del ayuntamiento en el que yo trabajo sí que hay los elementos deconciliación y sí que hay los mediadores y mediadoras. El servicio de orien-tación, información y asesoramiento a mujeres también es para hombres, loque hacemos es intentar conciliar si puede, lo que no hacemos es obligar. Senos demanda, tanto por la pareja masculina como por la femenina que le cam-biamos la pareja, y claro, eso no podemos hacer: Se puede buscar posturas eintereses comunes y si no los hay, pues buscamos una separación lo menostraumática posible”.
PREGUNTA
“Primero muchas gracias a la Diputación por el espacio ofrecido y por tenerel privilegio de escuchar a todas las ponentes que han pasado durante estosdos días, por haber establecido red entre mujeres que nos dedicamos a estostemas, por haber visto a las amigas y ya cada vez más amigos, por lo cualtambién enhorabuena por la proximidad.
Entrando en la materia, yo creo que le voy a dirigir las tres puntualizacionesa María. Me gustaría, por una parte, saber qué importancia le das a medir sila presencia o no de un movimiento de mujeres o feminista activo tiene quever con la implementación y con los procesos. Ya hay otras que han medidoesto con bastante fortaleza.
Después, decir que si bien la transversalidad aparece en 1975 en Méxicocomo primer documento de las mujeres hacia los Gobiernos, si que es verdadque los Gobiernos han tardado casi veinticinco años en poder implementarlo,con lo cual también podríamos medir cuánto tardan los procesos en incorpo-rarse desde las demandas de las mujeres hasta su implementación.
Podríamos decir también, que la palabra mainstreaming está haciendo que lascosas sean en general un poco más difíciles y sería interesante saber cómoesto está afectando a la transversalidad, en el sentido de preguntarse cómo vaa evolucionar la evaluación de los planes de igualdad hacia medidas transver-sales. Estamos viendo que las acciones están pivotando, no tanto sobre losplanes, sino más bien, en actividades concretas en transversalidad de género.Entonces, habría que ver si la evaluación también va a transferirse desde los
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planes de igualdad hacia las evaluaciones en perspectiva de género. En la evo-lución europea desde 1990 la evaluación ha venido pivotando desde el espa-cio público hasta el espacio privado. La Diputación además de tener la trans-ferencia en el territorio de Bizkaia en temas de igualdad y en términos degénero, también ha establecido tres patas que creo que son importantes en losanálisis. Una es la pata de la propia institución por dentro con el impacto desus políticas hacia la ciudadanía. Otra pata importante es el movimiento demujeres y la otra pata importante, que es por ahí por donde va mi pregunta,es todas la entidades económicas, sociales, culturales, deportivas... porque yase entiende que la igualdad no se consigue únicamente desde los espaciospúblicos. Entonces las preguntas son: Una, de los planes de igualdad hacia lasevaluaciones en perspectiva de género en actividades generales de laAdministración y dos, cuéntame cómo crees que va a evolucionar en el espa-cio privado y si existe ya algún tipo de evaluación en nuestro entorno que estéya pivotando sobre la evaluación en ese tipo de entidades privadas. Muchasgracias”.
RESPUESTA
“A la primera cuestión que decías tú, lo de medir la presencia del movimien-to de mujeres, bueno, he de señalar que no ha dado tiempo de poderlo expli-car pero se están haciendo estudios comparados. Hay uno muy famoso, diri-gido por unas autoras que se llaman Stetson y Mathur, y se titula "Feminismode Estado comparado" en el que está también España incluida y precisamen-te las dos cuestiones que utilizan para analizar la fortaleza de la política deigualdad, es decir, de ese feminismo institucional, son: cuánto de feminista esesa institución, si realmente los objetivos son feministas y realmente se pre-tende esa igualdad y, la segunda, la presencia del movimiento de mujeres ylas relaciones de este con las instituciones. Como podréis imaginar, Españasalía muy bien en lo primero y muy mal en lo segundo. Con esto te estoy con-testando la importancia que tiene, incluso desde el punto de vista de análisisde políticas públicas, saber cuál es el papel del movimiento de mujeres paraentender las políticas de igualdad. Si, además, hablamos de la evaluación delos planes, yo creo que ha quedado claro, incluso con la intervención de MaríaÁngeles ayer, que una de las cosas que puede cambiar en la perspectiva degénero y en evaluar con perspectiva de género es que vamos a tener en cuen-ta a las personas y a la gente. Precisamente la perspectiva de género lo que
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hace es que nos tengamos que fijar, tanto a la hora de analizar, como a la deformular o ejecutar, en cómo afecta cualquier tipo de cosa de forma diferen-cial a hombres y mujeres. Eso quiere decir que nos tenemos que fijar en laspersonas, no sólo en las mujeres sino también en los hombres.
Lo que se está planteando es una forma diferente de hacer las políticas públi-cas y una forma diferente, también, de evaluar. Entonces, cuando me dicescuánto de importante es, te respondo que importantísimo, tanto en el nivelmacro, a la hora de analizar las grandes políticas de igualdad, como en elnivel micro. Yo creo que ha quedado claro que las evaluaciones no tienen sen-tido hacerlas si no se hacen participadamente, con la gente y consensuando.
Por otro lado, me ha gustado lo que has dicho sobre que los Gobiernos hantardado veinticinco años en darse cuenta. Creo que no sólo eso sino que hacostado mucho. Se llevan diciendo muchas cosas desde 1975 pero hasta casi1995, en Pekín, no empiezan a hacer caso. Creo que una de las cuestionesimportantes de Pekín fue que además de la Conferencia se celebró un Foro,es decir, que estuvo el movimiento de mujeres presente. Pienso que esto fuesustancialmente importante para que el tema estuviera presente y no pudieranseguir eludiéndolo por más tiempo. Es cierto que los grandes cambios de cul-tura, como es este, son lentos. La razón de esto es, entre otros motivos, queno se cambian las cosas por decreto.
Hablamos de una revolución grande, de realmente incidir en las estructurassociales y de cambiar muchas cosas, entonces bueno, habrá que tener pacien-cia y, eso sí, no dejar nunca de hacerlo.
Por último, referente a lo que decías del tema del mainstreaming, no conoz-co ninguna experiencia. Pienso que la evaluación tiene que cambiar, tiene queaceptar los retos que plantea la evaluación del mainstreaming. He intentadoser honesta al principio de mi ponencia, creo que aún queda muchísimo porhacer, pensar, repensar y elaborar. Hay que repensar la evaluación en clave deperspectiva de género y creo que precisamente en foros como este podemoshacerlo. Creo que también hay que valorar otras cosas, por eso he hecho unpequeño paréntesis y he explicado la importancia de la evaluación de los pro-cesos que, sin embargo, no está teniéndose tan en cuenta. Creo que por ahívan las cosas, no sólo hay que intentar ir a buscar los resultados finales sino,sobre todo, evaluar lo que es ese trabajo transversal y de coordinación porque
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realmente ahí creo que está el asunto. No conozco mucho en el ámbito priva-do y habría que hacerlo”.
RESPUESTA
“Yo respecto del tema de la perspectiva de la transversalidad en el tema depolíticas municipales señalo primero la escasa presencia femenina en los con-sistorios, luego, el tema de la autoridad que se nos otorga dentro de las pro-pias estructuras municipales con unos elementos tradicionales en los cualesciertas áreas tienen un peso extraordinario y nosotras tenemos un componen-te de aquello que se dice "políticamente correcto", que está allí pero sin dota-ciones de recursos humanos ni financieros adecuados. No se nos permiteentrar con fuerza o con autoridad y con legitimidad, bueno con legitimidad síporque la tenemos y nos la auto-otorgamos a nosotras mismas, pero no conautoridad a exigir a otras áreas que no están adaptadas a crear y generar polí-ticas de género e igualdad. En los espacios específicos que sí tenemos com-petencia debemos ser los motores para poder incidir en políticas medioam-bientales, urbanísticas, de participación ciudadana, de enseñanza... somosnosotras las que tenemos que orientar e integrar la vertiente de género. Si nose nos otorga la autoridad, si no hay una implicación de la voluntad políticafuerte que nos respalde a las técnicas y técnicos, lo tenemos bastante difícilpara que el resto de las áreas, con su peso específico, nos escuchen. Es untema de estructura de la Administración, en mi caso de la administraciónlocal”.
PREGUNTA
“Yo simplemente quería estar de acuerdo con Anna Murillo, estoy de acuer-do en que la mediación es indispensable, pero mi pregunta no iba por ahí, esdecir, la pregunta es, ante esta ausencia de igualdad, ¿qué tenemos que hacerpara que entre en los planes de igualdad lo que nosotros pedimos? Es decir,también en el ámbito de las separaciones y los divorcios ¿qué tiene que hacerla Asociación LA TERRAZA para que dentro de estos múltiples planes quedefiende la Administración esté también este? No sé si se entiende la pregun-ta”.
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RESPUESTA
“Sí, sí que se entiende, lo que pasa es que yo no me siento con autoridad paracontestar. Lo que yo he venido a contar es cómo se evalúan los planes deigualdad, te puedo dar mi opinión personal pero no creo que tenga muchosentido”.
PREGUNTA
“Yo quería preguntar, no se a cuál de las tres. Aquí hemos participado en algu-na experiencia de presupuestos con enfoque de género y se me ocurre quequizás el sitio donde esto tiene más sentido es dentro de la evaluación, enten-diendo la evaluación como algo amplio, desde el principio, quizás como unprevio a incluso la realización de un diseño, ya desde el momento en el queel dinero se reparte saber a qué criterio obedece, cómo se hacen las adjudica-ciones, cómo los presupuestos van haciéndose año tras año, si son una copiade los del año anterior o hay un proceso de reflexión sobre qué dinero se con-cede a qué iniciativa o sobre cómo se hace el reparto presupuestario, en unapalabra. Y también posteriormente a la ejecución de esos programas sobre siefectivamente esos fondos públicos, a los que contribuimos desde la ciudada-nía, se reparten de forma equitativa, respondiendo a algún principio de igual-dad o, al menos, si se ha hecho esa reflexión y por lo tanto eso se mide parasaber, exactamente, si la incidencia del gasto público tiene algún criterio deigualdad. Quería saber un poco si, dentro de la evaluación, esto se está reco-giendo”.
RESPUESTA
“Yo creo que, efectivamente, experiencias como ésta son una de las mejoresherramientas para hacer esa evaluación de las políticas públicas desde la pers-pectiva de género. Me alegra que cada vez se empiece a trabajar más sobreeso. Hay también análisis de presupuestos, análisis de actividades... y, aunqueaquí en España no se ha hecho, en algunos otros países se ha intentado haceruna experiencia emulando a lo que se hace en ámbitos como, por ejemplo, elmedio ambiente mediante los estudios de impacto. Se ha intentado hacer estu-dios de impacto de género, más como evaluaciones ex ante. Igual que en los
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estudios de impacto medio ambiental en los que lo que se hace es, si se va aconstruir un puente, exigir un estudio previo para ver cómo ese puente va aincidir en el medio ambiente, pues lo mismo hacer nosotras antes de poner enmarcha una política pública, habría que hacer un estudio para ver cómo esapolítica va a influir en el género. Se han hecho cosas en Holanda y NuevaZelanda pero, que yo sepa, en España no se ha hecho nada. Ese es un instru-mento y herramienta estupenda porque en el análisis de los presupuestossalen muchas cosas, si los hacemos con una perspectiva de género. Se sabeexactamente dónde van los recursos”.
RESPUESTA
“Yo te puedo explicar cómo funciona esto en el marco municipal. Tenemosvaremos a la hora de otorgar los recursos. Hay una cantidad asignada por par-tidas para el contexto interno de políticas y luego hay otra asignación en cuan-to a lo que serían subvenciones externas para diferentes colectivos, tejido aso-ciativo... de la cual pueden participar al realizar acciones de sensibilización,de igualdad. Los varemos son, por un lado, cada entidad tiene un perfil dife-rencial para el cual se mantiene un 70% de lo que existe y un 30% se otorgaa la innovación. Se intenta siempre potenciar la innovación dentro del temade género y se intenta potenciar, no sólo la cobertura de participación, que eslo habitual, sino también los costes indirectos, que es lo que se aporta enámbito de equipamiento, mantenimiento, espacios municipales, elementostecnológicos..., es decir, todo aquello que una entidad o asociación requierepara poder llevar a efecto una política determinada dentro del tejido asociati-vo de la ciudad.
Luego, en el ámbito de la transversalidad, yo solicité el año pasado no teneruna dotación tan amplia de recursos específicos para el tema de mujer e igual-dad y poder, a cambio, contar con una partida dentro de las áreas. Esta parti-da constituiría, en este caso, el 0,5% del presupuesto de cada una de las áreas.El objetivo de esto sería empezar a practicar la transversalidad de las políti-cas de igualdad. Indudablemente, es probable que en la próxima memoriaeconómica si no gastamos aquellos recursos y no estamos exigiendo que serealice, ese dinero se nos retirará. Por lo tanto, yo tengo en estos momentoscatorce áreas dentro del área municipal y tengo que intentar que ese dinerosea rentabilizado hacia esas políticas de género. Era muy fácil darnos una
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cantidad de quince millones y no proporcionarnos recursos humanos. Ahoratengo una cantidad de recursos económicos y otra cantidad de recursos huma-nos muy amplios que son el conjunto de personas que trabajan en las áreas”.
AGRADECIMIENTOS
“Quería agradecer vuestra presencia a estas jornadas. Espero que hayamosaportado ideas y reflexiones sobre el objetivo de esta jornada que era ver a laevaluación como un elemento clave en la gestión de cualquier organización y,en particular, en la administración pública. Si además hemos conseguidoexplicar y transferir en qué debe consistir esa evaluación con una dimensiónde género, por qué y para qué, habremos hecho una buena labor.
Quiero agradecer a todos y todas las participantes en la organización, tanto alequipo de traducción como al equipo de asistencia técnica para las progra-maciones.
Desear que nos volvamos a ver en un espacio corto de tiempo y decir que tra-bajaremos todos los temas que nos estáis haciendo llegar porque son de inte-rés. Eskerrik asko!”
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AGRADECIMIENTOS
La Jornada finalizó con unas palabras del Ilmo. D. José Luis Bilbao Eguren,Diputado Foral de Presidencia, agradeciendo tanto la presencia de las ponen-tes como sus respectivas exposiciones sobre la materia, las cuales proporcio-naron al público asistente información rigurosa e importantes reflexiones entorno a las acciones concretas que se están implantando para lograr que laEvaluación llegue a ser un elemento clave en la mejora continua de la gestiónde las Políticas Públicas.
Asimismo, agradeció el interés demostrado y la participación de las más de200 personas que asistieron a dicha Jornada, procedentes de las diferentesInstituciones Vascas y de otras Comunidades Autónomas como Canarias,Murcia, Navarra y Madrid. Igualmente participaron personas procedentes dela Universidad, de Asociaciones sin ánimo de lucro, de empresas y Centros deFormación y Empleo y Agentes sociales en general.
Por último, se mencionó la importancia de la labor desarrollada por el equi-po técnico de la organización, intérpretes, auxiliares de apoyo, personal téc-nico de soporte informático, etc., quienes hicieron posible también, el éxitode la Jornada.
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