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Plantilla modelo para clases virtuales

Dirección de Materiales Didácticos de la Universidad Virtual de Quilmes

Procesamiento Didáctico: Marina Gergich, Adriana Imperatore, Débora Schneider

Diseño: Marcelo Aceituno

Programación: Mariano Bertholet

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Roque Saenz Peña 352 - Bernal - B1876BXD - Buenos Aires - Tel: 4365-7100

Nombre carrera: Maestría en Comercio y Negocios Internacionales.

Nombre de la materia: Cambios económicos y políticos en el entorno internacional.

Docente: Dr. Ramiro L. Bertoni

1. Clase Nº 8: Análisis comparado de los principales

procesos de integración CEE – UE y Mercosur

Índice

Introducción ................................................................................................................................... 1

Objetivos de la clase ..................................................................................................................... 4

Conclusión ................................................................................................................................... 22

Lecturas obligatorias ................................................................................................................... 22

Introducción

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En las tres primeras clases hemos realizado en primer lugar una aproximación a la globalización desde tres perspectivas (histórica, teórica desde las relaciones internacionales, y de la interdependencia económica y política ante la fragmentación global que impone la soberanía nacional), y luego nos fuimos centrando en la tensión entre multilateralismo y regionalismo, para luego empezar a profundizar en este último proceso, tanto en su economía política como alguno de sus instrumentos, y en esta clase empezamos con las experiencias históricas. En síntesis, el derrotero por cada clase se puede sintetizar del siguiente modo:

a) La primera: su evolución histórica y los principales determinantes que han impulsado este proceso y las dimensiones claves de su profundización. Así los flujos de comercio, movimientos de capital (real y financiero) y el aumento de la interdependencia de las políticas económicas constituían las directrices de este proceso.

b) La segunda: las perspectivas teóricas de las relaciones internacionales que nos brindaban diversos marcos teóricos a fin de poder comprender la interacción de los Estado Nación en la sociedad internacional, y como la amenaza latente de la anarquía era atenuada mediante diversos mecanismos institucionales o de coerción según la estructuración de poder.

c) La tercera: se centró en el problema central de la mayor interdependencia económica y la permanencia de una estructura de gobiernos y representación fragmentada: el estado nación, aunque cada vez más se presentan derrames e interacciones que dificultan que los mecanismos de mercado resuelvan estos problemas: de allí se derivaron posibles escenarios en los cuales podemos situar las diversas formas en que se ha desplegado el actual proceso de globalización, encontrando soluciones parciales a la tensión entre el proceso político y económico.

d) La cuarta semana se centró en temas relacionados a la geografía y el comercio, y si bien la bibliografía abordaba los puntos relacionados a su impacto en los modelos de comercio internacional y en la reconfiguración de los espacios a partir del intercambio, la clase se centró en conceptos necesarios para comprender mejor los materiales de lectura. Así analizamos los temas relativos a aglomeración espacial de las actividades y los distritos industriales.

e) Los tópicos de la quinta clase giraron en torno a la relación entre el regionalismo y el multilateralismo, las condiciones de surgimiento de cada una de estas fuerzas y los nexos de complementariedad y conflicto. Se profundizó acerca de cómo en cada etapa las respuestas de los principales actores del sistema económico internacional fueron variando, y el modo en que el regionalismo de ser una excepción pasó a constituirse en la regla de las relaciones comerciales internacionales. Se argumentó respecto a las consecuencias negativas de este corrimiento del eje multilateral al regional o bilateral, y se puntualizó el problema de las negociaciones Norte Sur en las cuales los PED (y en mayor medida los de menor tamaño) se enfrentan a negociaciones sumamente desbalanceadas.

f) En la sexta clase abordamos, la economía política de los acuerdos regionales, como una forma complementaria de entender las estrategias que llevan adelante los países, y las implicancias de éstas fronteras adentro. A estos fines, en primer lugar realizamos un repaso de los formatos y requisitos mínimos de cada tipo de acuerdo, y luego evaluamos la economía

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política desde el enfoque tradicional (ortodoxo o neoclásico), y finalmente expusimos crítica a éste y se plantearon perspectivas alternativas.

g) En la clase 7 abordamos dos partes bien diferenciadas, una que es claramente complementaria de la clase anterior puesto que al presentar las reglas de origen estamos profundizando sobre un instrumento estrictamente necesario de la tipología de Acuerdo regional más dinámica en la actualidad (los TLC), y por otro lado, se pidió una Actividad a fin de analizar los antecedentes de la integración en América Latina en relación a los problemas actuales de este proceso.

Esta clase se centra en comparar algunos de los procesos de integración más relevantes para la Argentina. Obviamente el Mercosur es el proceso regional en el cual estamos insertos y somos uno de los principales protagonistas y ha constituido una apuesta no solo en temas de comercio sino en términos de estrategia de relaciones internacionales. Por su parte, el proceso de integración de la Comunidad Económica Europea (CEE), transformada en Unión Europea (UE) resulta insoslayable para nuestro análisis al menos por dos motivos:

a) Es el proyecto más ambicioso y que tiene el mayor tiempo de construcción política, económica e institucional, se ha constituido en el principal bloque comercial, y ha combinado en forma casi simultánea iniciativas de profundización y ampliación en su proceso de integración.

b) El diseño del MERCOSUR al proponer un Mercado Común tuvo como ejemplo a seguir el proceso de la CEE / UE, puesto que era la única experiencia exitosa de haber alcanzado el grado de integración que se proponían nuestros países, y aun reconociendo las particularidades de cada proceso, en forma implícita o explícita el viejo continente ha tendido a aparecer como un “tipo ideal” a compararse.

Tal como fuera explicado en la clase de regionalismo y multilateralismo, la tendencia principal que se observa desde la década del ’90 es a la constitución de Tratados de Libre Comercio, quedando las iniciativas de Uniones Aduaneras y Mercados Comunes claramente relegadas a algunas experiencias iniciadas en el pasado, y algunas de ellas incluso desmembradas o muy desdibujadas (por ejemplo la Comunidad Andina de Naciones) ante la preferencias de sus miembros por las negociaciones bilaterales. En este contexto, se realizará una breve reseña de la estructura de los Acuerdos Norte-Sur que han proliferado en la región, que en términos generales han replicado y profundizado el formato del NAFTA (operando en cierta manera como la respuesta al fracaso del ALCA) y que ha llevado a una configuración que presenta importantes dilemas, en especial para el MERCOSUR.

En función que mucho de ustedes provienen de la Licenciatura en Comercio Internacional de la Universidad de Quilmes (bien sea de la modalidad virtual o presencial), han cursado la asignatura Integración Económica donde han estudiado en profundidad tanto el proceso europeo como el del Mercosur, y por lo tanto intentaré no reiterar los conceptos vertidos en dicha materia, sino repasando los puntos centrales de dichas experiencias, avanzar la perspectiva actual. En este sentido, aquellos que en sus estudios de grado no hayan visto estos temas, les recomiendo leer los capítulos pertinentes del material de la clase anterior Porta, Gutti y Bertoni (2010), puesto que tienen acceso al texto completo (u otra bibliografía alternativa que trate estos temas y ustedes tengan acceso).

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Objetivos de la clase

Comprender

1. 1. El Proceso Europeo y el Mercosur ¿Experiencias, posibles aprendizajes y diferencias de estructura y objetivos?

1.1.1. La lenta y compleja construcción de la Unión Europea.

El proceso de integración europea lleva más de medio siglo, y sin duda ha sido el proyecto más ambicioso y profundo que haya existido, a excepción de la constitución de ciertos estados nacionales surgidos a partir de confederaciones que fueron delegando soberanía. La particularidad principal es que se ha transformado en una experiencia política sin precedentes, en cuanto a combinar en un entramado institucional complejo elementos de inter-gubernamentalidad y supranacionalidad, lo cual le ha permitido mantener niveles de soberanía nacional y lograr en otros planos construir un actor comunitario.

A continuación presentaremos en forma sucinta las principales etapas de este proceso, y como les señale en la introducción de la clase, aquellos que en sus estudios de grado no hayan cursado la asignatura Integración Económica, pueden leer el capítulo de la experiencia europea en el texto de Porta, Gutti y Bertoni.

1945 - 1957. Reconstrucción e integración. Motivaciones y antecedentes de la CEE.

Los objetivos centrales y trascendentes de esta iniciativa fueron:

a) evitar un nuevo conflicto bélico en Europa (los antecedentes del siglo XIX

y la primera y segunda guerra mundial daban una idea de la persistencia

al conflicto del Estado Nación con plena soberanía política y económica)

b) contener al bloque soviético, que aparecía triunfante tras la victoria

sobre Alemania y tenía fuerte presencia no solo en los países que se

sumaron o fueron anexados de facto a dicho bloque (Polonia, Rumania,

Yugoeslavia, etc.) sino que también en el corazón de Europa (la partición

de Berlín).

Dos importantes mentores y que realizaron persistentes esfuerzos por esta

iniciativa fueron Jean Monnet y Robert Schuman, que en general se los considera

dentro del ámbito de las miradas “funcionalistas” de la integración desde la

perspectiva de la ciencia política. Este enfoque sostiene que al crear una mayor

interdependencia económica entre los países, se facilitará la integración

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(cooperación y coordinación) en el ámbito político, atenuando las posibilidades de

conflicto. Podríamos decir, esquematizando un poco los conceptos, que esta mirada

está emparentada con el enfoque marxista, en el cual la estructura económica

determina –en última instancia y en un proceso dialéctico- la superestructura

política. Por su parte, el enfoque funcionalista se enfrentaba con los “Federalistas”,

quienes abogaban por la necesidad de una construcción política que reemplace la

soberanía del Estado Nación como única vía de una paz duradera. Es claro que

prevaleció el “funcionalismo”, que en términos político resulta más pragmático,

gradual y realista.

Dos hitos relevantes fueron:

1951: Comunidad del Carbón y del Acero: una autoridad supranacional en ese

sector, que es clave en insumos bélicos, e instituciones adicionales que anticipan

modelo de la CEE.

1954: Rechazo por parte de Francia del proyecto de Comunidad Europea de

Defensa, lo cual mostraba claramente el límite a la delegación de soberanía, y en

cierto modo la inviabilidad o falta de sustento del enfoque de “los federalistas”.

1958 - 1969. Inicio de la Comunidad Económica Europea.

Se sientan las bases del diseño institucional balanceado (mediante el tratado de

roma que veremos más adelante) y se instaura la Política Agrícola Común (PAC),

que es la mayor apuesta de delegación de soberanía e intervención Supra Estatal

consensuada. ¿Cómo quitar barreras al comercio cuando persisten políticas

nacionales diferentes? La respuesta fue hacer una política comunitaria hacia dicho

sector.

Esto claramente no ha sido sencillo, y los conflictos intra y extra comunitarios de la

PAC se han extendido por más de50 años. Entre los temas intra-comunitarios

podemos señalar: distribución interna de la ayuda entre diversos cultivos o

actividades, su impacto en sectores sociales (pequeños agricultores, terratenientes,

empleo rural) y países beneficiarios neto (según cuánto reciben y cuánto aportan).

Un tema ampliamente discutido es en qué medida la idea de seguridad alimentaria

que motivaba las políticas nacionales hacia el sector en la posguerra (y fue el

fundamento de la PAC) se puede sostener en la actualidad.

En el plano externo, el proteccionismo y la exportación de excedentes agrícolas han

impactado en los Términos de Intercambio y deprimido de actividad agrícola en los

Países en Desarrollo, y ha sido un obstáculo tanto en negociaciones bilaterales de

este bloque (por ejemplo Mercosur -UE), como en el ámbito multilateral

(limitaciones al Acuerdo de Agricultura en la ronda Uruguay y punto conflictivo en la

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Ronda Doha). En este sentido, la UE ha presentado a las sucesivas reformas de la

PAC como una contribución a atenuar los conflictos externos, pero es claro que

fueron sus conflictos intra comunitarios (la ampliación desde los 2000 hacia el Este

y la reticencia de Inglaterra y Alemania a financiar estas políticas) quienes

motorizaron estos cambios.

1969 - 1979. Una Comunidad que se afianza y en cambio constante.

En este período finalizó la desgravación arancelaria intrazona y la aplicación de la

Tarifa Externa Común, quedando formalmente constituida una Unión Aduanera.

También se dieron ampliaciones hasta llegar a 12 miembros (la más relevante fue

el ingreso de Inglaterra, que priorizaba su alianza atlántica y miraba con recelo el

proceso de Europa Continental). También en este período asistimos al fin de los “25

años dorados del capitalismo”, y le CEE debe enfrentar a las primeras turbulencias

internacionales: shock petrolero de 1973 y 79, y fin paridades fijas del FMI en

1971.

1979 - 1984 Euro-escepticismo o euro-esclerosis.

Los límites de la Integración Superficial (recordar el concepto de clases anteriores),

que en cierto modo anticipa el dilema que enfrenta el GATT a mediados de los 80’.

El adiós a “los años dorados del capitalismo” también lleva a ahondar las tensiones

políticas e ideológicas, que se cristalizan en las disputas entre Tatcher, M.

(conservadora en Inglaterra) y Miterrand, F. (socialista en Francia). Todo esto

genera un contexto de estancamiento en el proceso de integración, conocido como

la Euro –esclerosis. En este contexto los único avance relevante que puede exhibir

el proyecto europeo es la ampliación al Sur: Grecia, España y Portugal, que al

tratarse de países más pobres genera importantes discusiones en relación a las

formas y los motos de ayuda para lograr un proceso de convergencia.

1985 - 1988 La transformación de la Comunidad Europea

En este período se logró un importante impulso en la profundización de la

integración y la “construcción del mercado único”, principalmente a través de la

facilitación de mecanismos de coordinación y armonización. Se estableció el

Programa: EC92/´1992, que entre otros elementos tenía:

a) Acceso directo e igualitario a los mercados de todos los EM (se

privilegió la instancia del reconocimiento mutuo de normas por sobre

la armonización, que había predominado hasta entonces).

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b) Se consolidan las “cuatro libertades”: personas, bienes, servicios y

capital. Esto requirió de homologaciones/ equivalencias de calificaciones laborales,

compatibilización y compensación de los sistemas de previsión social, armonización

en amplias bandas de legislación impositiva y financiera.

1989 - 1993 La unificación Alemana y la “ampliación de hecho”.

El acontecimiento político de la caída del muro sobredeterminó los procesos e

ampliación de la Comunidad Europea, y luego de ello en cierto modo la respuesta

fue: más Europa a más Alemania. Pasaje de la Comunidad Europea a la Unión

Europea: avance político en supranacionalidad política, económica y social.

1993 - 1999. El establecimiento de la Unión Europea.

Por primera vez se institucionaliza la necesidad de coordinar posiciones en Política

Exterior. Se fusionan varios tratados y se da personería a la Unión Europea, en un

equilibrio en el cual los estaos Nacionales continúan recelosos de delegar soberanía.

Se gesta el Proyecto de la Euro Zona, que no incluye a todos los miembros de la

UE, bien sea por preferencias de políticas o inconsistencias económicas.

2000 -2007 Las ampliaciones hacia el Este y freno a la unidad política.

Una década después de la caída del muro de Berlín y la disolución del bloque

soviético, la Unión Europea apunta a la ampliación hacia varios países del Este

como un modo de lograr una mayor seguridad fronteriza, atenuar las presiones de

la inmigración y contar con posibilidad de relocalización de ciertas actividades de su

empresas a fin de beneficiarse con mano de obra barata, calificada y disciplinada de

los ex países socialistas.

Hacia 2006 y 2007 también se produce la crisis del Proyecto Constitucional

maximalista (el Tratado requería de ratificación parlamentaria o plebiscitaria en los

países), fue clave el resultado adverso del referéndum en Francia. Esto obligó a

repensar el equilibrio entre la soberanía nacional y la delegación a instancias

comunitarias: Tratado de Lisboa

2008 al presente. El proyecto europeo como incógnita.

La crisis financiera internacional dejó al desnudo la fragilidad de la arquitectura del

Euro (la falta de transferencias entre países, los problemas de un tipo de cambio

adaptado sólo a la productividad de Alemania, la inconsistencia de combinar

balances de pagos nacionales con unificación de la política cambiaria, comercial y

monetaria). También aparecen tensiones que cruzan los nacionales con intereses

financieros (la deuda de Gracia y Portugal es en gran medida con banco

alemanes). De alguna manera asistimos al fin de la convergencia que se observó

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desde mediados de los 80’ hasta finales de los 90’ entre la Europa de los 15, a lo

cual se suma la mayor heterogeneidad estructural por el ingreso de los países del

Este.

A continuación presentamos en forma muy esquemática (tipo PPT) los principales

Tratados del proceso Europeo, que complementa la presentación anterior de las

etapas e hitos más relevantes. Para quienes no hayan cursado Integración

Económica (o quieran repasar el tema), un mayor detalle se encuentra en Porta;

Gutti, Bertoni, en el Capítulo 5: La experiencia de la integración en la Unión

Europea (pg. 115), en la sección 5.2 La dinámica institucional (pg. 116).

Primeros Tratados:

1. Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA,

1951 firma; 1952 entre en vigor): crear la interdependencia en el sector de

insumos bélicos

Instancia supranacional excede la simple cooperación. Primer paso a la

institucionalidad futura.

2. Tratados de Roma (1957;): instaura la Comunidad Económica Europea (CEE)

3. Comunidad Europea de la Energía Atómica (1958) la (EURATOM). Mayor

confianza recíproca.

• Tratado de Roma (1957)

– Complejo sistema institucional

– Equilibrio nacional, comunitario y democrático

• Consejo de la Unión Europea (CUE): interés nacional

• Comisión Europea (CE): interés comunitario

• Parlamento (PE): el «pueblo europeo», representación de

ideas y acceso de minorías al proceso decisorio

• Tribunal de Justicia Europeo (TJE): interpretación derecho

europeo y vigilancia. Articulación de derecho nacional

– Futuras reformas institucionales ante:

• Proceso simultáneo de Ampliación y Profundización

• Equilibrios entre países y tensiones «ideológicas»

• Cambios en ideas predominantes en el mundo

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• Entre los 70’ y 80 se formaliza el Consejo de Europa

• Banco Central Europeo: alcance a la Zona Euro.

Una presentación esquemática de las principales instituciones emanadas

del Tratado de Roma.

• Consejo de la Unión Europea (CUE): Consejo de Ministros.

• Representantes por temas de los Poderes Ejecutivos Nacionales y

representan dichos intereses.

• El Consejo ejerce junto con el Parlamento Europeo el poder legislativo de la

Unión.

• Sus funciones legislativas han ido debilitándose en favor de la igualdad con

el Parlamento Europeo

• Simultáneamente, cierto declive de la Comisión mostraría indicios de un

retorno al Consejo del centro de gravedad del poder decisorio y ejecutivo.

• La Comisión Europea (CE)

• Una “especie” de Poder Ejecutivo dentro de la UE.

• La “Burocracia de Bruselas” con su propia lógica.

• Participa también de la legislación y representa el “Interés comunitario”,

sus funcionarios son enviados por los Estados Miembros, pero con mayor

estabilidad.

• La Comisión tiene el derecho de iniciativa exclusiva en el proceso legislativo.

La Comisión propone y el CUE y el PE disponen. La normativa NO es uniforme

respecto a los mecanismos decisorios para todos los temas.

• Casos especiales: ampliación y negociaciones con terceros.

• El Parlamento Europeo (PE)

• Representa directamente a los ciudadanos. Es elegido cada cinco años

mediante sufragio universal, directo y secreto en las elecciones europeas. J

• Junto con el Consejo, ejerce la función “parcialmente” legislativa, asesora y

la aprobación presupuestaria.

• Además ejerce funciones generales de control político y consultivo.

• Es el único organismo de naturaleza supranacional que es directamente

elegido. La ampliación de sus funciones tendería a revertir el déficit democrático de

la UE.

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• El Consejo Europeo: surge de Conferencias Cumbre de los años 70 y 80

• Integrado por los Jefes de Estado y el Presidente de la Comisión Europea.

• Se reúne trimestralmente y por convocatoria extraordinaria de su

Presidente.

• Funciones: orientación política y de impulso y definición de las grandes

líneas estratégicas.

• Balancea y desplaza el peso de la autonomía de la Comisión Europea.

Otros Tratados Relevantes

4. Acta Única Europea (1986; 1987):

4 libertades a diciembre de 1992; agilizar la toma de decisiones para el mercado

único.

Ampliación de la votación por mayoría cualificada en el Consejo y más peso al

Parlamento.

5. Tratado sobre la Unión Europea (TUE) / de Maastricht

(1992; 1993): requisitos para transformar el SME en Unión Monetaria Europea e

introducir elementos de unión política: impulso idea federal.

Establecimiento de la UE y procedimiento de co-decisión (Consejo y Parlamento)

Centralización de políticas extranjeras y seguridad común (PESC)

Redefinición de ciudadanía europea: Idea de pertenencia y garantías sociales junto

a la yuxtaposición con derechos nacionales.

6. Tratado de Ámsterdam (1997; 1999):

Reforma las instituciones de la UE para preparar la llegada de futuros países

miembro.

7. Tratado de Niza (2001; 2003):

Reformar las instituciones para que la UE pudiese funcionar eficientemente tras

alcanzar 25 miembros (ahora ya son 28).

Métodos para cambiar la composición de la Comisión y redefinir el sistema de voto

en el Consejo. Votación ponderada con peso económico y población

8. Tratado de Lisboa (2007; 2009):

Intento por salvar la el Tratado Constitucional (2004, firmada en el ámbito

comunitario pero no llegó a ratificarse en los países).

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• Aumento de competencias del Parlamento Europeo

• Cambio de los procedimientos de voto en el Consejo

• Iniciativa ciudadana (complementa a la CE)

• Alto Representante para Asuntos Exteriores

Hasta aquí tenemos una visión de conjunto del proceso de la Unión Europea, una vez presentado el contexto de las etapas históricas y las principales instituciones, les recomiendo una lectura atenta al texto de Robert Boyer, de esta clase, en la cual se plantea como el predominio de lo financiero a nivel global (la caída de los TC fijos junto a la desregulación al movimiento de capitales) pusieron en jaque la raíces más profundas del sistema productivo y social en el que se sustentaba la integración europea, y eso la dejó expuesta a una fragilidad que la crisis económica se encargó de desnudar. Por lo tanto, un proceso complejo político, económico e institucional ha sido puesto en jaque por le predomino de las relaciones financieras que acotaron los espacios para la intervención coordinada de los estados miembro, que tendían a garantizar esquemas sociales y productivos más equiibrados.

1.1.2. El Mercosur.

Nuevamente les sugiero a quienes no cursaron la materia integración Económica en sus estudios de grado, leer de Porta, Gutti y Bertoni: el Mercosur: trayectoria institucional, tendencias económicas y alternativas de política (pg. 211).

Los antecedentes de la integración bilateral de Argentina y Brasil en los 80’.

Los primeros pasos hacia la integración entre Argentina y Brasil se dan hacia mediados de los 80’, con las negociaciones lideradas por Alfonsín y Sarney en el marco un nuevo enfoque de las relaciones bilaterales que cobra lugar en ambos países tras el retorno a la democracia. Con el fin de los gobiernos militares también se deja de lado la idea de la hipótesis de conflicto bilateral, como eje de las relaciones y se pasa a una mirada de cooperación. Por otra parte, si bien en los 50 y 60 Argentina y Brasil rivalizaban fuertemente por la hegemonía en América del Sur, ya hacia mediados de los 80’ claramente la potencia la constituía el país carioca, que a su vez había logrado una presencia internacional significativa en la exportación de manufacturas y una mayor envergadura de su aparato industrial, lo cual colocaba a la Argentina en un claro rol de asociarse al más fuerte.

El proceso comenzó con una serie de Protocolos, tanto vinculados al comercio (bienes de capital, automotriz y alimentos) como con otros relacionados con cuestiones de distensión y generación de confianza mutua (como el protocolo de energía nuclear). Estos protocolos apuntaban a una integración productiva mediante una desgravación del comercio en forma gradual, flexible y buscando el equilibrio intra-sectorial, a través de preferencia pautadas sobre listas positivas.

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El objetivo era, tras el agotamiento del proceso de sustitución de importaciones a escala nacional, se pretendía relanzar este con cierto agiornamiento a escala regional, con un claro objetivo de aumentar la productividad por economías de escala estáticas y dinámicas, logrando así una mayor competitividad en el sector manufacturero y mejorando el perfil cualitativo de la inserción comercial a nivel internacional en dichos sectores.

En concordancia con estos objetivos se tendía a lograr un patrón de comercio intra –industrial, con lo cual como ya han visto en Economía Internacional tiene varios efectos positivos:

• Atenúa los efectos de la distribución de los beneficios de la integración vía los términos de intercambio, facilitando la faz política de la negociación

• Facilita los ajustes en las economías, ya que no se desmantelan sectores y/o empresas sino que se reasignan recursos al interior de la rama o la firma.

• Permite el aprovechamiento de procesos de aprendizaje, mayor división del trabajo e investigación y desarrollo, vía economías de escala dinámicas y estáticas

• Posibilita una distribución más equitativa de las inversiones entre los países, en muchos casos redundará en un comercio intra-firma al interior de las ET.

Si bien todo esto es muy deseable, y siempre se destaca la magnitud de los flujos intra-rama en el comercio entre los Países Desarrollados, esto no es algo que se logre por un decreto o por voluntarismo político, sino que es el resultado de una convergencia en los niveles de desarrollo y de productividad entre los diversos sectores / países.

Por lo tanto, para lograr que esto se dé entre la Argentina y Brasil, en primer lugar se debía identificar aquellos sectores en donde las ventajas comparativas estén distribuidas entre los socios al interior de un sector, de modo que al liberalizar el comercio se produzca el patrón de comercio deseado, en caso que la competitividad de cada país difiera, esto se podría subsanar mediante el otorgamiento de preferencias no recíprocas en favor del país con peor desempeño.

En segundo lugar, habrá que evaluar si los sectores que cumplen con esta condición son aquellos en donde interesa que se despliegue el proceso de integración, esto puede relacionarse con los encadenamientos de la rama, sus posibilidades efectivas de competir internacionalmente, el origen de su capital y la incidencia sobre la acumulación, etc.

Una vez logrado este desempeño de patrón comercial, se requerirá que las paridades cambiarias no fluctúen demasiado de modo de no alterar las ventajas comparativas, por lo tanto surge el tema de si la identificación de los sectores que podrían derivar en comercio contra industrial se realizó con un tipo de cambio adecuado, sustentable en el mediano plazo.

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En el caso de Argentina y Brasil, por un tiempo pareciera que sí, ya que ambos países habían logrado estabilizar sus monedas hacia mediados de los 80’ (Plan Austral y Cruzado), y así su paridad bilateral, aunque hacia finales de la década, como se mencionara previamente, ambos países no pudieron sostener la estabilidad de sus economías.

Este diseño inicial de claro cuño industrialista o neo-estructuralista encontró limitaciones propias al finalizar la etapa de las concesiones fáciles o complementarias, y a su vez también quedó atrapado en el fracaso de la estabilización heterodoxa que finalizó con procesos inflacionarios en ambos países con sus efectos perjudiciales para el comercio, básicamente por la continua y errática fluctuación de las paridades cambiarias. Tras un estancamiento del proceso y tras el primer recambio democrático, en ambos países la integración bilateral y más tarde regional tomará nuevos impulsos pero con otros rumbos.

El lanzamiento del MERCOSUR: de Asunción a Ouro Preto.

El nuevo contexto parte de la pesada carga de una década perdida (los 80’) y en cierta manera el desprestigio de la heterodoxia con los procesos inflacionarios y el estancamiento facilitó que los lineamientos del Consenso de Washington fueran adoptados en forma acrítica.

En consonancia con lo antedicho, los nuevos presidentes Menem y Color De Melo adoptaron políticas de tono más aperturistas y pro mercado, motivo por el cual decidieron relanzar el proceso de integración, pero abandonaron el viejo esquema sectorial y gradualista por uno que sea de carácter general y acelerado. De esta forma y tras sumar a Paraguay y Uruguay, con el Tratado de Asunción se estableció formalmente el MERCOSUR. Los detalles de este Tratado fundacional se encuentran en Porta, Gutti y Bertoni, y como punto central apunta a constituir una Unión Aduanera en menos de 4 años, y para esto crea una serie de grupos de trabajo que atienden vastas áreas de coordinación de políticas (desmantelamiento de barreras arancelarias, normas sobre inversiones y comercio de servicios) aunque lo único con obligaciones y plazos fueron la desgravación intrazona y la adopción de un arancel externo común).

En un proceso de transición 1991-1994 que no estuvo exento de problemas y excepciones, los objetivos básicos desde la óptica estrictamente comercial se lograron, aunque su sustentabilidad era claramente precaria dado que fueron mínimos o nulos los avances en muchas otras áreas.

Estructura Institucional del MERCOSUR.

La estructura institucional del MERCOSUR fue desde el inicio del proceso de carácter intergubernamental, con decisiones que se tomaban por consenso y con la presencia de todos los Estados (quórum del 100%), lo cual muestra que los Estados no estaban dispuestos a ceder importantes grados de soberanía, ya que cada uno mantenía su poder formal de veto.

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Las instituciones establecidas (ratificadas) por el Protocolo de Ouro Preto define la

mayor parte de la estructura orgánica del Mercosur:

1. Consejo del Mercado Común (CMC): está compuesto por los Ministros de

Relaciones Exteriores y de Economía de los cuatro países. Es el órgano superior,

responsable de la conducción política del proceso y de la toma de decisiones, así

como el encargado de asegurar que se cumplan los objetivos estratégicos

planteados por el Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto. El Consejo

se reúne dos veces al año. Estas reuniones se desarrollan en dos etapas: la

primera sesión es sólo a nivel de los Ministros que componen el CMC, y la

segunda es con la presencia de los Presidentes.

A pesar de su condición de órgano superior, el Consejo ha delegado -en muchas

ocasiones- competencias al Grupo Mercado Común, quedando así relativizadas las

suyas, aunque de todas formas en la práctica, las reuniones del Consejo han

resultado importantes sobre todo como señal política hacia adentro y hacia afuera

del MERCOSUR. Este problema de la delegación de funciones puede estar

relacionado con algo que ha señalado en diversas conferencias el catedrático

europeo Ramón Torrent, y es que la prioridad en los problemas nacionales de estos

funcionarios ha dejado en segundo lugar al MERCOSUR.

2. Grupo Mercado Común (GMC), integrado por cuatro miembros titulares y cuatro

alternos de cada país, pertenecientes a los Ministerios de Relaciones Exteriores,

de Economía y del Banco Central. Es un órgano de carácter ejecutivo, cuya

función es la de “reglamentar” las Decisiones que adopta el Consejo y la de

“administrar” el correcto funcionamiento del proceso de integración. Es

asimismo, el responsable de las negociaciones con terceros países y/o regiones,

bajo el mandato explícito del Consejo del Mercado Común.

Para avanzar en sus múltiples tareas, el GMC cuenta con numerosos equipos

técnicos de discusión y negociación en las más diversas disciplinas, integrados por

funcionarios nacionales de los cuatro países. Formalmente, estos equipos se

denominan Subgrupos de Trabajo y en la actualidad existen catorce

(comunicaciones, aspectos institucionales, reglamentos técnicos, asuntos

financieros, transportes, medio ambiente, industria, agricultura, energía y minería,

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asuntos laborales, salud, inversiones, comercio electrónico y seguimiento de la

coyuntura económica y comercial).

Del mismo modo, hay otros foros negociadores dependientes del GMC, bajo las

figuras de Reuniones Especializadas, Grupos, Grupos Ad Hoc y Comités.

3. Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM), compuesta también por cuatro

miembros titulares y cuatro alternos de cada Estado Parte, es la responsable de

velar por la aplicación efectiva de los instrumentos de política comercial común

acordados a nivel regional y administrar las cuestiones relacionadas con el

intercambio intrazona. En el marco de este órgano se desarrollan los

procedimientos de consultas y reclamaciones para la resolución de conflictos y/o

disputas.

La Comisión de Comercio fue creada a fines de 1994 con el fin de contribuir con

el Grupo Mercado Común en la administración y/o aplicación de las diferentes

disciplinas comerciales del bloque. Con la creación de la Unión Aduanera era

necesario crear un nuevo órgano MERCOSUR fundamentalmente destinado a

“operar” los aspectos comerciales concretos del esquema integrador.

En todos los casos, la CCM debe informar al GMC sobre el estado de evolución y

aplicación de las diferentes políticas acordadas, así como proponerle eventuales

modificaciones de normas ya existentes o la conveniencia de crear nuevas

reglas.

4. Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM), con sede en Montevideo y de

carácter permanente, es la responsable de registrar y archivar las decisiones

tomadas por los diferentes órganos, editar el Boletín Oficial del MERCOSUR y dar

apoyo operativo y logístico para las reuniones de las diferentes instancias

negociadoras. Es el único órgano del MERCOSUR que cuenta con presupuesto

comunitario -aportado por los cuatro Estados Parte- y un reducido grupo de

funcionarios dedicados de lleno a las tareas de la Secretaría. Su Director es

electo por el GMC y designado por el Consejo.

Si bien, en ocasiones, se le asigna a la Secretaría la tarea de sintetizar y/o

agrupar informes sobre diferentes aspectos presentados por los países, se ha

prestado especial atención en que ésta no incursione en injerencias técnicas o

técnico/políticas. A partir de 2005 se produjo una ampliación de las funciones de

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este órgano, al haberse transformado de Secretaría Administrativa en una

Secretaría Técnica

5. Foro Consultivo Económico-Social (FCES), constituido por representantes de los

diferentes sectores económicos y sociales de los cuatro países socios, tiene

funciones sólo consultivas: los temas por él considerados son transmitidos como

“recomendaciones” al GMC.

Conformado por igual número de representantes de cada Estado Parte, el Foro

constituye -en teoría- un canal de participación de las sociedades civiles en el

proceso integrador. Sin embargo, en la práctica esta participación se ha reducido

a un intercambio de opiniones e información sobre el desarrollo y los avances de

los principales aspectos de la agenda en negociación. El único país que ha

desarrollado con continuidad este tema ha sido Uruguay.

6. Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), está conformada por un número

máximo de sesenta y cuatro parlamentarios (dieciséis parlamentarios por cada

Estado Parte), elegidos por sus respectivos parlamentos en concordancia con sus

reglamentos internos. Es también un órgano consultivo que tiene la función

tanto de responder a interrogantes o consultas de los órganos ejecutivos del

MERCOSUR, como de dar opinión y/o proponer nuevas normas a ser

consideradas por los mismos. La importancia de esta Comisión está dada

fundamentalmente por el rol que la misma cumple (o podría cumplir) para

asegurar la incorporación de los actos que emanan de las diferentes instancias

negociadoras a los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales.

Cabe señalar que en 2005 se aprobó la creación del Parlamento del MERCOSUR,

que si bien todavía no tiene votación directa (que será a partir del 2014) se espera

que pueda contribuir a democratizar las negociaciones y el proceso de integración,

ya que hasta ahora era monopolizado por los poderes Ejecutivos de los cuatro

países. Esto también podría dar lugar en el mediano plazo a alianzas políticas

transfronterizas que propongan a un determinado enfoque a las políticas a aplicar

para el afianzamiento del bloque. En la actualidad se está discutiendo cual debería

ser la proporcionalidad en un parlamento regional, dada la asimetría en el tamaño

de los países y de sus poblaciones.

7. Solución de Controversias. El esquema de solución de controversias original

(Protocolo de Brasilia) se encuadraba dentro de la lógica minimalista

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intergubernamental, caracterizándose por la búsqueda de respuestas diplomáticas o

negociadas más que por soluciones basadas en reglas y principios jurídicos.

Contiene etapas previas -obligatorias- de consultas y negociaciones antes de ir

hacia el arbitraje (árbitros ad-hoc para cada caso). El resultado del Laudo era

inapelable, y si la materia en discusión lo permitía se podía litigar en más de un

foro. El protocolo de Olivos (2002) refuerza y modifica el sistema, introduce un

Tribunal Permanente de Revisión (órgano de Apelación), y a su vez establece

opción de foro (no puede ser tratado en el MERCOSUR y en otra instancia). En

todos los casos quienes negocian y litigan son los Estados, mientras que los

particulares sólo tienen alguna participación a partir del último protocolo.

Con la presentación de las principales instituciones del Mercosur vemos claramente

una primera diferencia respecto a la Unión Europea, aunque respecto a la

relevancia que esta implica lo trataremos en el último punto de la clase.

Respecto a la dinámica del proceso del Mercosur, posterior al 2000, recomiendo

leer los puntos pertinentes de Porta, Gutti y Bertoni (2010/12), del Capítulo 8, el

punto 5: Los años 2000: crisis y recuperación del proceso de integración en el

Mercosur (pg. 240 a 268)

En forma muy sintética, podemos señalar que al cambiar el contexto ideológico y la

preeminencia del Consenso de Washington en el que se inscribió la matriz original

del Mercosur, este proceso atravesó por una tensión en el sentido de redefinir su

modo de funcionamiento, pero sin encontrar el consenso o la arquitectura para una

nueva formulación institucional que viabilice la flexibilidad necesaria en función de

los objetivos, las asimetrías de los socios y las nuevas coyunturas de la economía

internacional.

Entre los primeros síntomas de agotamiento del modelo original del Mercosur, que

incrementó el intercambio hasta 1998, podemos señalar la recesión de la Argentina

como síntoma de los problemas de la convertibilidad, y luego en enero de 1999 la

devaluación de Brasil, que ciertos autores –y en especial del lado argentino-

señalaron que por culpa del país vecino el Mercosur entró en crisis.

Esta visión es discutida por especialistas en integración, como Bouzas, R. que

señalan que ya a partir de 1998 comienza a debilitarse institucionalmente el

Mercosur, proliferando medidas ad hoc de protección comercial entre sus socios a

medida que las inconsistencias macroeconómicas internas y las perturbaciones de

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los mercados financieros internacionales llevaban a las economías del Mercosur a la

recesión. En este contexto de debilidad institucional y contexto macroeconómico

adverso, la devaluación del real brasileño (Gráfico N° 1) tuvo un fuerte impacto

sobre la articulación del Mercosur.

Fuente: Elaboración propia en base a BCRA, IPC-INDEC, IPC-7 Provincias-CENDA desde ene-07, INPC-IBGE y CPI-U.S. Bureau of Labor Statistics.

Como señalamos previamente, la crisis institucional y macroeconómica del

Mercosur se vio reflejada en la brusca caída del índice de regionalización de las exportaciones, como muestra el Gráfico N° 2.

Gráfico N° 1: Evolución del Tipo de Cambio Real bilateral de Argentina con Brasil y EEUU (en pesos por moneda extranjera). Índice base ene-98=1.

TCR bilateral con Brasil

TCR bilateral con EEUU

Devaluación de Brasil

Devaluación de Argentina

Over-shooting del TCN en Argentina

Estabilización del TCR bilateral en un 80% más favorable a la Argentina.

Apreciación real de la moneda brasileña mayor a la Argentina.

Fuente: Elaboración propia en base a CEI.

Así, además de disminuir el comercio creció la conflictividad bilateral por los

intercambios, y en algunos casos se acudió a la instancia institucional de los

Laudos Arbitrales, pero en gran medida y cada vez con más frecuencia a medidas

unilaterales que luego tenían como consecuencia medidas de represalias por parte

del otro socio. Esta dinámica signó el comercio bilateral entre la Argentina y Brasil,

el cual se incrementó en la presente década y superó claramente el pico de los años

90’, pero desde 2005 con un fuerte déficit para la Argentina, y claramente centrado

en las manufacturas industriales. En este contexto, la administración del comercio

que comenzó a implementar la argentina en 2007 / 2008 intentó atenuar el déficit

con el socio regional, y a la vez presionar para que este abra el mercado en

sectores relevantes para la Argentina como los agroquímicos, el aceite de oliva, los

camarones, maquinaria agrícola, entre otros.

En esta etapa también existió un fuerte proceso de inversiones de Brasil en la

Argentina, en gran parte explicado por la compra de empresas locales, tanto en el

rubro textil (alpargatas), en bebidas (cerveza), cemento y energía, entre otros.

La cada vez más marcada administración del comercio (o negociación permanente

de las barreras no arancelarias), junto a la búsqueda de integración productiva en

ciertos sectores, las renegociaciones del 2001, del 2006 y actualmente en el 2014

Gráfico N° 2: Índice de regionalización de las exportaciones en el Mercosur. Ciclo de auge, crisis y recuperación. Período 1990-

2009.

Export. hacia Resto del Mundo

Etapa de Auge

Crisis Recuperaci

ón parcial

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del régimen automotriz, denotaron la cada vez mayor decisión de acuerdos políticos

en los flujos de comercio. Por lo tanto, del esquema original centrado en las fuerzas

del mercado, el MERCOSUR ha asistido a una politización de las relaciones

comerciales, que si bien no han logrado el balance comercial entre los socios, ha

permitido atenuar tendencias que se presentaban disruptivas para el proceso de

integración. En este marco, también se avanzó en identificar asimetrías, y analizar

el modo de morigerarlas. En este contexto se inscribe el FOCEM (Fondo para la

Convergencia Estructural del Mercosur), en el cual los países que en mayor media

lo financian, Brasil y Argentina respectivamente, son los que menos reciben, siendo

los principales destinatarios, Paraguay y Uruguay.

En cuanto a la agenda externa, si bien se avanzó en negociaciones en el ámbito sub

regional, el Mercosur ha evidenciado dificultad de cerrar acuerdos más profundos

con otras regiones, en especial ha sido muy complejo avanzar en un TLC entre la

UE y el Mercosur. Por otra parte, la incorporación de Venezuela como miembro

pleno, si bien le permite al Mercosur tener mayor peso económico y soberanía

energética, no es claro que pueda facilitar la búsqueda de consensos.

1.1.3. Posibles y “limitadas” lecciones de la experiencia europea para el

Mercosur.

En primer lugar el contexto político y económico inicial, la heterogeneidad en el tamaño y desarrollo de los países y, los objetivos de la CEE–UE y del MERCOSUR son claramente diferentes, y por lo tanto, el intento de replicar los pasos del proceso del viejo continente como un desideratum a seguir por los socios latinoamericanos constituye simplemente un ejercicio ilusorio e inoperante, con escasa posibilidad de ser conducente para reforzar el proceso de integración subregional.

Por otra parte, a diferencia de Europa, en donde los países de mayor tamaño eran los más ricos (Francia, Inglaterra, Italia y Alemania), en el Mercosur se da la situación opuesta, Brasil el más grande es el que más cantidad de pobres tiene, y por lo tanto es limitada su capacidad para generar bienes públicos regionales (o transferencias) hacia el resto de los países. (de algún modo el FOCEM es una muestra del esfuerzo político para afianzar este proceso)

Otro punto relevante es la baja interdependencia del comercio del MERCOSUR respecto del de la UE, ya que nuestro continente en general y el MERCOSUR en particular tienden a exportar sus productos hacia afuera de la región y de realizar gran parte de las importaciones de extrazona. Por el contrario, la densa estructura industrial e la UE, lleva a que el mayor dinamismo del comercio sea de

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manufacturas producidas por ellos mismos, generando un denso entramando de intercambios que tiene a consolidar y dinamizar su tejido industrial.

En este sentido, otra diferencia con el proceso europeo fue que el proceso decisorio

del Mercosur queda a cargo de los propios responsables de los poderes ejecutivos

en cada área de cada país. El hecho que las decisiones del MERCOSUR sean

tomadas por los mismos funcionarios que debían implementar las decisiones

brindaría un mayor pragmatismo, y supuestamente una más rápida adopción de lo

acordado. Sin embargo, por temas jurídicos y del Art. 42 de Ouro Preto – la

normativas solo serán vigentes cuando estén incorporadas en los cuatro Miembros-

casi todas las decisiones debían ser incorporadas con trámites legislativos o de otra

índole. Esto no sólo generó crecientes desfasajes entre la decisión y la adopción,

sino que también generó que la aprobación de normas sea como una “pre-

negociación” ya que estas podían ser vetadas a nivel nacional en una segunda

instancia.

El hecho que todas las instituciones del MERCOSUR tienen un claro carácter

intergubernamental, puede hacer suponer que esto es lo que determina la

diferencia en el alcance de los objetivos propuestos entre el MERCOSUR y la Unión

Europea, bloque que como se indicara la inicio de la clase, cuenta con complejo

entramado que combina la soberanía y la comunitaria. Sin embargo como señala

Ramón Torrent (2000) la eliminación de las barreras directas al comercio en el seno

de la Comunidad Europea se ha dado a través de un proceso absolutamente

intergubernamental: no en base a una normativa de Bruselas sino como resultado

de que cada Estado Parte, en cumplimiento de las obligaciones asumidas por un

Tratado internacional debidamente ratificado, eliminara por su cuenta todas las

barreras existentes”. En este sentido se puede tener una fuerte institucionalidad de

un proceso de integración sin que esta sea necesariamente supranacional. Por otra

parte, está el caso de la CAN (ex Grupo Andina) donde hubo instituciones

supranacionales y sin embargo el proceso no prosperó, y se ha visto sometido a las

mismas dificultades y puntos de estancamiento que el MERCOSUR.

Dado que lo supranacional está ligado tanto a la toma de decisión como a la forma

de crear Derecho, es importante ver las diferencias entre diversos Tratados. En

este sentido Bouzas y Soltz realizan una comparación entre la estructura

institucional del MERCOSUR y la del Tratado de Libre Comercio de América del

Norte –TLCAN- o la del Tratado de Roma. El TLCAN es un acuerdo “contractual” que

establece compromisos y reglas precisas que deben cumplir los signatarios; su

aparato institucional es mínimo y no diseñó ningún mecanismo para la creación de

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nuevas reglas, por lo que suele calificárselo como un acuerdo “estático”. El Tratado

de Roma, en cambio, es un acuerdo “constitucional” que se caracteriza por la

naturaleza de los órganos de gobierno que crea, por la existencia de un orden legal

“autónomo” y por los procedimientos establecidos para tomar decisiones y producir

nuevas reglas; en ese sentido, se trata de un acuerdo “dinámico” que prevé

mecanismos para su ulterior desarrollo. Evidentemente, las instituciones del

MERCOSUR no se corresponden con ninguno de estos dos “modelos”, aunque se

aproximan más a este último.

Conclusión.

Si bien las dimensiones para una análisis comparativo del Mercosur y la Unión Europea son muchas, y como fuera señalado ciertas diferencias estructurales y de objetivos llevan a que este análisis pueda no ser conducente.

En contraposición, considero más relevante el trabajo de Porta (2013) publicado en la revista del CEI (bibliografía obligatoria). Es relativamente breve y muy desafiante, puesto que plantea, a contramano de la literatura de corte más formal sobre los procesos de integración, que no ha sido el incumplimiento o el desapego a las normas lo que ha llevado al estancamiento al Mercosur, sino por el contrario el querer cumplir normas rígidas, que llevan a desequilibrios comerciales y productivos con consecuencias sociales y territoriales que hacen inviable el proceso de integración. Por lo tanto, aboga por un marco más flexible que permita incrementar el intercambio regional con una creciente integración productiva, de modo que los beneficios del proceso de integración sean distribuidos en forma más equitativa, y de esta manera viabilizar políticamente el Mercosur. De alguna forma, esto implica hacer una lectura más profunda del proceso europeo, y no solo quedarse en la superficie si las instituciones eran supranacionales o intergubernamentales, sino entender como el proceso logró una dinámica de convergencia y equilibrios que permitió durante varios años una distribución relativamente equitativa de los beneficios que dotó a la integración europea de una fuerte legitimidad política.

Lecturas obligatorias

Boyer, Robert (2010) Integración productiva y financiera en la Unión Europea. De la sinergia al

conflicto. En Puente@Europa - Año VIII - Nro. 1 - Abril de 2010

Porta, F. (2013) “Retos y desafíos para un nuevo MERCOSUR”. Revista Argentina de

Economía Internacional CEI Número 1 Febrero.

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Bouzas, R. y Kosacoff, B. (2009) “Cambio y Continuidad en las Relaciones Económicas de la

Argentina con Brasil. Síntesis, Breves CINDES. Brasil.

Tussie, D. (2007). “¿Réquiem o un nuevo sendero para la integración? En LATN- FLACSO,

Serie BRIEF Nº 37, junio. (este texto queda para la próxima clase)