cgr. minería en colombia. fundamentos para superar el modelo extractivista. 2013

7/16/2019 CGR. Minera en Colombia. Fundamentos para Superar el Modelo Extractivista. 2013.

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Minera en ColombiaFundamentos para superar el modelo extractivista

Luis Jorge Garay SalamancaDirector

InvestigadoresMauricio Cabrera Leal

Jorge Enrique Espitia ZamoraJulio Fierro Morales

Rodrigo E. Negrete MontesLuis lvaro Pardo BecerraGuillermo Rudas Lleras

Fernando Vargas Valencia


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Sandra Morelli RicoContralora General de la Repblica

Carlos Felipe Crdoba LarrarteVicecontralor

Luis Jorge Garay SalamancaDirector de Investigacin

Mauricio Cabrera LealContralor Delegado para el Medio Ambiente

Orlando SanabriaAsesor Despacho Contralora General

Jorge Enrique Cruz FelicianoContralor Delegado Intersectorial Sistema General de Regalas

Jess Antonio Mena RodrguezProfesional Especializado Contralora Delegada para el Medio Ambiente

Catalina Gonzlez ZamudioDirectora Estudios Sectoriales Contralora Delegada para el Medio Ambiente

InvestigadoresLuis Jorge Garay SalamancaInvestigador social

Mauricio Cabrera LealGelogo - Especialista en Sensores Remotos

Guillermo Rudas LlerasEconomista - Magister en Economa Ambiental y de los Recursos Naturales

Jorge Enrique Espitia ZamoraEconomista

Rodrigo E. Negrete MontesAbogadoJulio Fierro MoralesGelogo-Magister en Geotecnia

Luis lvaro Pardo Becerra

Economista - Especialista en Derecho Minero EnergticoFernando Vargas Valencia

Abogado - Magister en Sociologa Aplicada

Margarita M. Barreneche OrtzDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Jaime Viana Saldarriagascar Alarcn NuezRomn Medina BedoyaEditores

Nstor A. Patio ForeroDiseo de Portada

Luis Hernn GonzlezFoto de Portada

Andrea Artunduaga AcostaDiseo y diagramacin

Yenny Liliana Prez GuzmnDiagramacin

Magda Briceo MuozCarlos J. Gonzlez AfanadorElaboracin de grficos

Imprenta NacionalImpresin

Mayo 2013


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En calidad de director del grupo de investigacin y autor de uno de los captulos del presentelibro, valoro a ste como un trabajo de carcter estrictamente colectivo y como un primer pro-ducto divulgativo del grupo, y agradezco a todos y cada uno de los investigadores/autores por elcompromiso, la dedicacin y la participacin en el curso de las reuniones semanales de trabajodurante los ltimos cinco meses que dieron lugar al material constitutivo de los captulos inclui-dos. Adems, por la conanza depositada en la direccin para conducir el proceso de refexin

colectiva y de intercambio de conocimientos y experiencias.

Reconocimiento particular a los uncionarios de la Contralora General de la Repblica que parti-ciparon en el grupo y aportaron conocimientos, inormacin y elementos de juicio, en especial aJorge Enrique Cruz, Contralor Delegado para el Medio Ambiente durante la primera etapa del pro-ceso de investigacin, a Jess Antonio Mena, Jorge Ivn Torres y Catalina Gonzlez. Igualmente aOrlando Sanabria, asesor del despacho de la Contralora General, y a Amylkar Acosta quien en sucalidad de experto particip por voluntad propia en las primeras reuniones del grupo.

No menos importante, un agradecimiento muy especial a la seora Contralora General de la

Repblica, Sandra Morelli Rico, por haber abierto incondicionalmente este espacio de estudioen asuntos de poltica pblica minero-energtica en Colombia y por haberme brindado la opor-tunidad y el privilegio de prestar mi concurso como director de un proceso de tanta relevanciapara el pas con la decisiva participacin de uncionarios y consultores de la entidad. Tambin alseor Vice-Contralor, Carlos Felipe Crdoba Larrarte, por su permanente apoyo y colaboracin.

A todos ellos y a quienes contribuyeron de alguna manera a la materializacin del proceso conla publicacin del presente libro, les debo mi ms sincera gratitud.

Luis Jorge Garay SalamancaMadrid, abril de 2013

Agradecimientos


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Contralora General de la Repblica

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Introduccin

Globalizacin/glocalizacin, soberana y gobernanza.A propsito del cambio climtico y el extractivismo minero 9Luis Jorge Garay Salamanca

El paso del mundo lquido al mundo gaseoso con la globalizacin contempornea 9El agravamiento de injusticias con la actual globalizacin/glocalizacin desregulada:la necesidad de una justicia transnacional 11La justicia medioambiental como caso de justicia compleja 12La gobernanza del cambio climtico y la preservacin del medioambiente 14El acaparamiento y explotacin de suelos y subsuelos a nivel internacional:un rasgo distintivo de la globalizacin actual y la economa poltica glocal 15La minera y los hidrocarburos como macro-sistema sujeto de una integral y estricta regulacinglocal por parte del Estado 19

Captulo 1Derechos, minera y conflictos. Aspectos normativos 23Rodrigo E. Negrete Montes

Jerarqua de derechos y derechos undamentales 27Deber de planicacin y ordenamiento ambiental y territor ial 33Licencia ambiental. Alcance y limites 36Participacin ciudadana 40Subsuelo y la utilidad pblica e inters social de la minera 43Zonas de exclusin de la minera 44Limites a la actividad econmica y a la libre empresa. Derechos adquiridos 46Conclusiones 50

Captulo 2

Minera, conflicto armado y despojo de tierras:impactos,desafos y posibles soluciones jurdicas 57Fernando Vargas Valencia

Principales impactos socio-jurdicos de la minera 57Relaciones entre la minera y el conficto armado interno colombiano 60Minera y derechos humanos 63Minera y derechos de las vctimas del desplazamiento orzado y de despojo/abandono de tierras 69Conclusiones y recomendaciones 82

Captulo 3

Implicaciones ambientales y socialesdel modelo extractivista en colombia 89Mauricio Cabrera Leal y Julio Fierro Morales

Evolucin y dinmica de la minera en trminos de extraccin/consumo 90Minera y diversidad biolgica/cultural y cambio climtico/cultural 93 Biodiversidad 93

Cambio climtico 93Diversidad socio-cultural 95

Contenido


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6 Minera en ColombiaFundamentos para superar el modelo extractivista


Perspectivas ambientales y socio-culturales de la minera existente y de prospectos mineros en el pas 97 Perspectiva minera sobre los territorios 97

Huella material de la minera 99Huella hdrica 102La amenaza sobre la calidad de las aguas 103Contaminacin qumica por voladuras 105Implicaciones de la contaminacin 106

El concepto de Sostenibilidad en la minera 108Confictos de la minera con el ordenamiento ambiental y territor ial 109Licencia ambiental de la minera: posible conguracin de dao y pasivos 111Participacin social en las decisiones ambientales 117Conclusiones 119

Captulo 4

Participacin del Estado y la sociedad en la renta minera 125Guillermo Rudas Lleras y Jorge Enrique Espitia Zamora

Contexto general 126La renta minera 128Participacin del Estado en la renta minera 135La renta minera en Amrica Latina 137Participacin del Estado en la renta minera en Colombia 145 Las ventajas tributarias a la minera 145

Precios de transerencia: el caso del carbn 155Renta minera en Colombia: aproximacin inicial al caso del carbn 156Renta minera en Colombia: aproximacin ampliada a todos los minerales 158Modelo alternativo de regalas: una propuesta 163

Reormas urgentes en la poltica scal minera 167

Captulo 5

Propuestas para recuperar la gobernanza del sector minero colombiano 175Luis lvaro Pardo Becerra

De la poltica de industrializacin al Cdigo Minero de 1988 176 Ley 60 de 1967 176

Decreto 1275 de 1970 177Contratos de Aporte Minero 179Decreto 2655 de 1988 Cdigo de Minas 180

Antecedentes, objetivos y liberalizacin de la poltica minera 182 Consenso de Washington y Banco Mundial 182

Carta Poltica y poltica minera 183Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas 184Armonizacin con la Carta Poltica: una tarea mal hecha 186Privatizacin de los intereses del Estado 190Minera y conictividad 191El racaso del Estado como administrador de los RNNR 193

Locomotora minera y la exacerbacin de confictos 195Propuestas para recuperar la Gobernanza minera 198


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Introduccin


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Introduccin

Globalizacin/glocalizacin, soberana

y gobernanza. A propsito del cambio climticoy el extractivismo minero

Luis Jorge Garay Salamanca1

En esta introduccin al libro se presenta sintticamente un marco de reerencia bsico sobre laproblemtica de la gobernanza, la justicia transnacional, la institucionalidad glocal y la econo-

ma poltica del cambio climtico, la preservacin del medioambiente y la explotacin de recur-sos naturales no renovables en la actual etapa del proceso de globalizacin. Y, adems, sobre lasrazones de la conveniencia, si no necesidad, de implantar un esquema integral de polticas p-blicas a nivel glocal sucientemente riguroso para lograr una adecuada distribucin de la rentaminero-energtica en una perspectiva perdurable y que de pleno reconocimiento de los interesespblicos de los Estados y sociedades propietarios de los recursos explotados, entre otros, espe-cialmente mientras se logre materializar un eventual modelo de gobernanza a nivel global.

El paso del mundo lquido al mundo gaseoso

con la globalizacin contempornea

Ante el avance y proundizacin de la globalizacin capitalista contempornea se ha ido re-produciendo una inmanente tensin entre la desterritorializacin/reterritorializacin de unasronteras y unos espacios de poder cada vez ms porosos bajo Estados con soberanas ms rela-tivas y ambiguas. Es as como las bases espaciales que dieron sustento al Estado moderno se hanido diluyendo, dndose paso a zonas cada vez ms opacas de soberana.

Es por ello que Bauman (2007) introdujo el trmino mundo lquido para dar cuenta que laglobalizacin caracterizada por la fuidez ha dado lugar a un mundo de circulacin generali-

zada, en el que los ujos se han liberado de la constriccin territor ial, en palabras de Innerarity(2013). Un mundo consecuente con la reproduccin de amplios espacios desgobernados sin quehaya un verdadero Estado soberano transnacional que los pueda gobernar y resultante, entreotros actores, del modelo de desregulacin y liberalizacin de los mercados y de la privatiza-cin de amplios mbitos de la actividad que ha caracterizado la etapa actual de la globalizacin:la globalizacin neoliberal (Garay, 1999).

1 Las tres primeras secciones del captulo ueron precisadas, en buena medida, con sustento en Innerarity(2013).


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La prolieracin de los denominados centros oshore (no solo de carcter nanciero) como cen-tros desgobernados y desterritorializados pone de presente la ausencia de un marco de gestineectivo a nivel global. A manera de ilustracin y a propsito de la internacionalizacin de la jus-ticia (como se trata en la siguiente seccin), segn Innerarity (2013): Por un lado, es un avanceque los derechos valgan con independencia del territorio en el que uno se encuentra. Pero hay

ormas de desterritorializacin como Guantnamo, en las que se constata que los lmites del te-rritorio no son necesariamente coextensivos con los lmites del derecho. (). No hay otra solucinque superar el principio de territorialidad del derecho en consonancia con la naturaleza desterrito-rializada de las amenazas a las que debemos hacer rente; hacer que el derecho sea, por as decirlo,ms martimo y menos continental, hacerlo isomoro con su objeto.

Ahora bien, el carcter de la liquidez ya ni siquiera logra aprehender adecuadamente en-menos recientes de la magnitud e importancia de las burbujas, la volatilidad y la especulacinnanciera a nivel mundial, por ejemplo, por lo que autores como Sloterdijk (1998) y recien-temente Bauman (2013), proponen como metora de la actual etapa de la globalizacin al

mundo gaseoso para dar mejor cuenta de la complejidad de los novedosos intercambios inma-teriales, vaporosos y voltiles, delboom de la inormacin gaseosa, especulativa y, como con-secuencia, de la prolieracin de riesgos imprevisibles como los derivados del cambio climtico,para no citar sino un caso de especial relevancia para los propsitos del presente libro.

De ah que, como lo seala Bauman (2011): Los peligros actuales diferen de aquellos que lacategora (tradicional) de riesgo pretenda captar y esclarecer, porque son desconocidos hastaque atacan, impredecibles e incalculables. Y el marco donde surgen, el lugar del que provienen no se corresponde con la poblacin de un Estado-nacin, sino con la poblacin del planeta, lahumanidad en su conjunto.

Se trata de un estadio en el que, al decir de Beck (2006), desaparece el concepto de entorno.Cuando las ronteras se desdibujan de manera que no es cil determinar dnde estn lo propio ylo extrao, cuando los enmenos circulan y se expanden a gran velocidad, cuando no hay accinsin rplica, es lgico que el problema de las amenazas y las protecciones se plantee de orma impe-riosa, aunque a veces de modo delirante(Innerarity, 2013).

As, entonces, el desvanecimiento de la distincin radical entre lo dentro y lo uera, tandistintiva en la modernidad, lleva necesariamente a considerar con debida prelacin sus res-pectivas inter-relaciones e interaccin mutua. En este contexto ha de reconocerse que hay pro-

blemas que se suren en mltiples espacios independientemente en el o en los espacios que soncreados originalmente, como, por ejemplo, el cambio climtico y la crisis nanciera internacio-nal. Segn lo arma Held (2012), he llamado la paradoja de nuestros tiempos al hecho de quelos problemas colectivos con los que debemos lidiar son cada vez ms extensos e intensos, y, sinembargo, los medios para hacerles rente tienen sus races en el nivel nacional y son inadecuados eincompletos. Los bienes pblicos globales padecen escasez crnica, mientras que los males se acu-mulan y siguen amenazando los medios de subsistencia. Ah reside, precisamente, la actual ra-zn de ser del aprovisionamiento de bienes pblicos comunes a nivel transnacional y en mbitoscada vez ms amplios, en su carcter dierenciable e insustituible por bienes privados provistos


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a travs del mercado, bajo una lgica que trascienda los espacios y Estados estrictamente na-cionales. Ello implica, an ms, una mayor coordinacin entre Estados y otros agentes socialespara la realizacin de acciones de carcter multilateral, como condicin para el establecimientode nuevas ormas de gobernanza a nivel regional y global.

Y ello en el ineludible propsito de la construccin de una razn comn para enrentar losriesgos e imprevistos de carcter sistmico bajo una lgica refexiva, cooperativa y vinculante(Campillo, 2013).

El agravamiento de injusticias con la actual globalizacin/glocalizacindesregulada: la necesidad de una justicia transnacional

La globalizacin desregulada contribuye no solamente a reproducir riesgos e imprevistos sis-tmicos sino tambin a agudizar inequidades e injusticias entre pases y en el interior de losmismos, con los consecuentes problemas de deslegitimacin poltica de los Estados nacionales,todava ms rente a la progresiva erosin de su poder territorial tradicional.

El riesgo de agravamiento de injusticias e inequidades con este tipo de proceso glocalizador2

(globalizador a nivel nacional/regional/local) plantea de por s un problema de prdida de go-bernanza de la globalizacin a nivel transnacional, lo que exige un marco de accin colectivacada vez ms global y no nicamente glocal.

Quizs una manera ilustrativa de comprender la glocalizacin la brinda Bauman (2013) en lossiguientes trminos: Glocalizacin es una relacin amor-odio en la que se mezclan la atraccincon la repulsin. Se (produce por) dos hechos inevitables que actan a modo de tenaza: si se in-comunica un lugar quitndole las rutas globales de aprovisionamiento, a este lugar le altarn losdispositivos que le permiten mantenerse vivo y los elementos con los que hoy da se construyen lasidentidades autnomas. Pero en paralelo a esto, sucedera que las uerzas globales no tendranningn lugar en el que aterrizar, renovar su personal, repostar combustible y reabastecerse, puestodo esto les es dado por los improvisados espacios areos locales. As, ambos estn condenadosa la cohabitacin.

Sobresale, entonces, su relacin simbitica, contradictoria, paradjica e inapelable en la quetienden a crearse nuevos y ms diversos condicionantes a la (des-) territorializacin y sobera-

na tradicional de los Estados modernos. Soberana que a pesar de todo sigue conservando undeterminado valor de autoridad y de movilizacin social como institucin coadyuvante.

En dicho contexto, como lo sostiene Innerarity (2013): La soberana es desbordada por la irrup-cin de nuevos problemas que no pueden ser abordados en solitario: la ecologa, la complejidadcreciente del desarrollo, los contrastes suscitados por la globalizacin. Cada vez son menos losespacios gestionables en el espacio estricto del estado soberano y autosufciente. (.) . los

2 Idea explcitamente introducida por R. Robertson (2003).


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Estados terminan por jugar el juego de la interdependencia y obligndose rente a los bienes co-munes. De este modo, a la idea de soberana se opone la de responsabilidad. Los Estados son cadavez ms responsables del orden mundial.

En esta dinmica confictiva y contradictoria, se va abriendo paso la necesidad de avanzar hacia

una justicia cada vez ms transnacionalizada en mbitos clave del relacionamiento/interaccinentre sociedades y como etapa intermedia en la construccin de una eventual justicia global enel largo plazo. As, la responsabilidad crecientemente transnacional asumida por los Estados vasubsanando su prdida de autonoma y poder territorial localizado a travs de la implantacintransnacional de normas y regulaciones con miras a atenuar el agravamiento de inequidades yel establecimiento de principios de justicia entre pases y grupos sociales en medio del procesode globalizacin. Ello para propender no solamente por una cierta legitimizacin social y pol-tica del proceso globalizador, sino tambin por su reproduccin y proundizacin a una escalacada vez ms ampliada.

La problemtica del cambio climtico y la preservacin del medioambiente constituye un casoemblemtico de la necesidad sistmica de ir desarrollando las bases de un esquema de justiciatransnacional vinculante, especialmente, por esquematizarlo as, entre pases desarrollados Norte y pases en desarrollo Sur.

La justicia medioambiental como caso de justicia compleja

En razn de la diversidad de causas, de la multiplicidad y grados de gravedad de impactos, dela heterogeneidad de agentes sociales implicados, de la variedad de responsabilidades, de ladisparidad de aectaciones y de canales de transmisin de sus eectos a travs del tiempo -corto

vs. mediano y largo plazo-, del carcter transgeneracional de intereses involucrados, de la in-tertemporalidad de daos y, entre otros actores, de la deciencia y asimetra de conocimientoexperto e inormacin decisoria, se puede argumentar, como lo hace Innerarity (2013), que la

justicia medioambiental y del cambio climtico es un caso de justicia compleja.

Ante el hecho de que el clima ha dejado de ser una variable considerada como exgena al actuarde los seres humanos, al punto de que hoy en da ya se ha adquirido conciencia de que ste esms bien susceptible de ser modicado por la misma accin ciudadana, y una vez aceptada lacomplejidad y la gravedad del cambio climtico y el deterioro del medioambiente para las prxi-mas generaciones, no es de extraar que esta problemtica se haya convertido en uno de los

asuntos de mayor trascendencia en la agenda poltica mundial.

Es as como dierentes autores lo han reerido en trminos como los siguientes: El cambio cli-mtico es el mayor problema de accin colectiva al que el mundo se ha tenido que enrentar(Innerarity, 2013), tragedy o commons(Hardin, 1968), el mayor racaso del mercado(Stern, 2007).

Sin duda alguna, el cambio climtico se erige como una de las uentes potenciales de confictosy contradicciones sociales ms agudas en el prximo uturo. La disponibilidad y el acceso al


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agua es uno de los casos ms sobresaliente, ya que, como lo arma Lamo de Espinosa (2013):Tenemos muy poco agua: el agua dulce es solo el 0,77% de los recursos hdricos del planeta. Y laque hoy est distribuida de manera muy irregular: el 75% del agua dulce del planeta est en solocinco pases. As, el acceso al agua dulce se ha ido convirtiendo en un actor de seguridad enamplias regiones del mundo y aunque hasta ahora las guerras justifcadas por el agua como

recurso estratgico han sido la excepcin y no la regla(Pascual-Ramsay, 2013), s puede llegar aconvertirse en una causante de graves confictos internacionales en un uturo previsible.

Otra de las complejidades de la problemtica climtica reside en la disparidad de responsabi-lidades entre pases en la contaminacin y emisiones de CO2 ya causadas en el planeta, en lamedida en que, segn el inorme Stern (2007), desde 1850 Estados Unidos y Europa hangenerado cerca del 70% de las emisiones de CO2, con el agravante de que las poblaciones queviven en los cien pases que sern los ms aectados por el cambio climtico solo son responsablesde un 3% de las emisiones mundiales(Innerarity, 2013).

Y todava ms ante la circunstancia de que los pases que potencialmente seran los ms aec-tados son precisamente los que disponen de menos recursos tecnolgicos y nancieros parahacerle rente a los impactos del cambio climtico y el deterioro medioambiental: los pases delSur, por decirlo as.

Con el ingrediente adicional de que las generaciones ms impactadas por la problemtica sonlas uturas/venideras, que precisamente son las que no participan en la actual denicin/ne-gociacin de acuerdos y compromisos para la prevencin/proteccin/correccin de distintosactores determinantes del cambio climtico y el deterioro del medioambiente.

Todo ello, entre otras razones, hace que la justicia climtica y medioambiental se erija como uncaso tpico de justicia compleja, precisamente por la complejidad de los criterios de justicia quese deben invocar en las negociaciones transnacionales. Lo que es objeto de controversia son loscriterios de justicia a partir de los cuales se han de tomar las decisiones correspondientes, quin,cmo, y cundo carga con qu peso en avor de la proteccin del medioambiente, algo que no tienetanto que ver con el agua, aire y los rboles como con el empleo y el bienestar(Innerarity, 2013).

Quizs un primer criterio de justicia transnacional ha de relacionarse con la distribucin inter-temporal de causas deterioradoras y agentes responsables (por ejemplo, pases, empresas) delmedioambiente y su correlativa participacin en la asuncin de costos de correccin y compensa-

cin a los otros pases aectados. Particularmente importante es la correccin/compensacin delos impactos histricos ya causados, es decir, la cancelacin de la deuda ambiental y social de lospases causantes/responsables en avor de los pases aectados. Autores como Giddens (2010) lohan denominado como elimperativo del desarrollode los pases ms pobres que no han contri-buido hasta ahora sino marginalmente al calentamiento global y al deterioro del medioambiente.

Un segundo criterio se reere a cmo han de distribuirse las responsabilidades/compensacio-nes sobre emisiones y deterioro del medioambiente hacia el uturo. Uno de los criterios msrenombrados es el de la imparcialidad en el sentido de la minimizacin/no causacin de dao.


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Para garantizar una aplicacin de este criterio bajo principios redistributivos habran de adop-tarse medidas integrales que aciliten a los pases pobres a asumir su responsabilidad en laconservacin ambiental, consistentes en mltiples variantes de transerencias por parte de lospases desarrollados, no mutuamente excluyentes entre s, a travs de, por ejemplo, la transe-rencia tecnolgica, o la imposicin de gravmenes en los pases consumidores del Norte sobreproductos provenientes de pases del Sur como en el caso tpico de los minero-energticos, yla transerencia de sus recaudos a los pases productores en calidad de compensacin, o, entreotros, la transerencia de recursos de los pases del Norte a los del Sur para la no explotacinde recursos no renovables a partir de una cierta cuanta que sea considerada depredadora porexcelencia, por ejemplo, y/o para la mitigacin/correccin de sus impactos medioambientales.Este ltimo tipo de transerencia correspondera a una tpica lump sum transercompensa-toria y temporal a un aplazamiento del extractivismo minero-energtico, por ejemplo y porende, a la generacin de recursos por la explotacin de recursos naturales no renovables o a lamitigacin de sus impactos globales/glocales.

Por supuesto, los principios y criterios rectores de la justicia climtica transnacional han derebasar los meros principios de mercado ante su contundente incapacidad, si no proclividadperversa, para impedir la reproduccin de dinmicas causantes del deterioro medioambiental

y el cambio climtico y la consecuente inequitativa distribucin transgeneracional y transna-cional de sus impactos depredadores. Una de las razones, pero no la nica, es la incapacidad delos instrumentos de mercado para anticipar y corregir/gravar/compensar oportunamente la ge-neracin de dis-externalidades en una perspectiva perdurable como en el caso de actividadesextractivas minero-energticas.

Pero la razn de ondo reside en la misma naturaleza del clima y del medioambiente: un bien p-blico global/glocal caracterizado por la no rivalidad y la no exclusividad, por lo que no puede ser

debidamente gestionado por ms alicientes de mercado que se provean a los agentes econmicos.

Inortunadamente, el enoque neoliberal radical ha reducido la economa del medioambientecasi exclusivamente a soluciones de mercado, a la innovacin tecnolgica y a la efciencia ener-gtica(Paterson, 1996).

En marcado contraste, la gestin del clima y el medioambiente requiere de una gobernanzaglobal cada vez ms compleja e integradora y no dejarla a cargo del mero mercado como bsica-mente ha ocurrido hasta ahora.

La gobernanza del cambio climticoy la preservacin del medioambiente

De lo expuesto resulta evidente cmo el cambio climtico y el deterioro del medioambiente esun enmeno caracterstico de glocalizacin en el sentido de que las emisiones y las accionesdeterioradoras son materializadas a nivel local pero sus impactos son de naturaleza global eintergeneracional. Por ello es que se requiere la institucin de un ente transnacional que puedagestionar la problemtica desde una perspectiva global, con la suciente legitimacin social


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para avanzar en la implantacin de principios y normas de justicia transnacional bajo una pers-pectiva transgeneracional e intertemporal y en consulta de los diversos grados de desarrollo/capital acumulado/pobreza relativa de los pases, segn su responsabilidad como contaminadorneto o como aectado neto.

Ahora bien, el esquema de gobernanza ha de ser corresponsable y cooperativo para la realiza-cin de compensaciones y transerencias de pases contaminantes netos a aectados netos, porejemplo, redistributivo segn nivel de desarrollo o PIB per capita de los pases, transtempo-ral/transgeneracional. Solamente con una institucionalidad de este tipo podrn irse generandolas condiciones para la gobernanza del cambio climtico.

Sin embargo, mientras se va construyendo eectivamente una institucionalidad de esa natu-raleza surge la pregunta de cmo deben ir actualizndose los regmenes regulatorios para lagestin del clima y el medioambiente en los pases individuales, especialmente en los del Sursujetos a la dicotoma: imperativo del desarrollocon especial sustento en la rpida explota-cin de sus recursos naturales no renovables bajo una perspectiva de corto y mediano plazo,

y responsabilidad de la preservacin medioambiental a nivel glocal/global en su carcter demiembro de la comunidad global en una perspectiva transgeneracional perdurable.

Quizs uno de los enoques ms equilibrados y menos radicales en trminos transtemporales/transgeneracionales y de responsabilidad glocal restringida consistira en la adopcin de un rgi-men de minimizacin del dao glocal(Joshi, 2009, citado por Innerarity, 2013) que, bajo unrealismo poltico y social compensado, combine sopesadamente el racionamiento de la explo-tacin de recursos naturales no renovables (para seguir con el caso relevante para el presentelibro) con base en elementos de juicio sustentables en trminos cientcos y econmicos sobresu benecio econmico/social y su impacto medioambiental/social, y el aprovechamiento de

recursos potencialmente avorables al desarrollo y la reduccin de la pobreza/exclusin social.

En este contexto, de cualquier manera se hace necesario implantar de manera estricta el rgi-men regulatorio escogido bajo la responsabilidad inalienable del Estado con miras a garantizaruna adecuada captacin de la renta de la explotacin de recursos no renovables de la Nacin,por ejemplo, en cabeza del Estado y una redistribucin intertemporal entre inversiones para eldesarrollo, mitigacin/preservacin del medioambiente, redistribucin entre grupos y comuni-dades y mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin.

El acaparamiento y explotacin de suelos y subsuelosa nivel internacional: un rasgo distintivo de la globalizacinactual y la economa poltica glocal3

El proceso actual de titularizacin de bienes agrcolas y recursos naturales en los mercados mun-diales de capitales, la adquisicin masiva de tierras, el licenciamiento extensivo del subsuelopara la explotacin de recursos naturales no renovables, la implantacin de modalidades para

3 Esta seccin se undamenta especialmente en: Garay (2013).


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la mercantilizacin del uso de la tierra como el derecho real de supercie (DRS) y la apertura ala inversin extranjera, y acaparamiento del uso del suelo y del subsuelo y/o de la propiedadde tierras en pases en desarrollo, por parte de capitales extranjeros y nacionales poderosos,productivos y nancieros, es uno de los rasgos distintivos de la etapa contempornea de la glo-balizacin capitalista (Garay, 2013).

Este proceso de incorporacin de tierras de pases extranjeros al circuito capitalista mundialcon la extranjerizacin tanto de la propiedad de la tierra como del acaparamiento del uso delsuelo y explotacin del subsuelo y de proundizacin innovadora del mercado internacionalde tierras y de usos del suelo y explotacin del subsuelo, y de incursin de bienes agrcolas,minero-energticos y sus derivados en los mercados mundiales de capitales, lleva a plantearnuevamente el cuestionamiento central introducido por Ricardo y Marx: la economa poltica dela distribucin en la explotacin de la tierra (suelo y sub-suelo) a nivel mundial.

En particular, en el caso del cultivo y aprovechamiento de la tierra, cul ha de ser la adecuada

retribucin entre los dueos del suelo (terratenientes no inversionistas como los consideradospor Ricardo, pero tambin campesinos en pases como Colombia, y el Estado en el caso de bal-dos propiedad de la Nacin), capitalistas inversores (arrendatarios para Ricardo y Marx, comolos agentes que contraten bajo la modalidad DRS en nuestros das o que adquieran directamentetierras en calidad de propietarios, particularmente empresas de origen nacional o internacional),capitalistas nancieros (con vinculacin directa o asociada con los capitalistas inversores), tra-bajadores rurales (empleados por las empresas inversoras), y el Estado (como captador legtimode una porcin tanto de las rentas privadas de la tierra como de las ganancias de los capitalistas,nacionales y extranjeros, de las compensaciones por concepto y de las dis-externalidades causa-das por la utilizacin del suelo) (Garay, 2013).

As como, en el caso de la explotacin de recursos naturales no renovables, de la adecuadaretribucin entre capitalistas inversores (especialmente grandes empresas transnacionales yalgunos grupos de origen nacional que usuructan del licenciamiento para la explotacin delsubsuelo), capitalistas nancieros (asociados), trabajadores mineros, el Estado (como capta-dor legtimo de una porcin tanto de las rentas privadas de la explotacin de recursos naturalesno renovables como de las ganancias de los capitalistas, nacionales y extranjeros), y de la justacompensacin al Estado (en trminos monetarios, por ejemplo, para la reparacin de daos ma-teriales e inmateriales) por parte de los capitalistas inversores por concepto de las dis-externa-lidades ambientales y sociales derivadas de la explotacin del subsuelo. (Este es precisamente

el objeto de estudio abordado con detalle en el captulo 4 de este libro).

Aqu sobresale la necesidad de avanzar en slidas evaluaciones de carcter tcnico/cientco yeconmico/nanciero sobre los impactos y dis-externalidades de la explotacin de recursos norenovables en los mltiples mbitos de infuencia. Uno de ellos, y de innegable trascendencia,el medioambiental y ecolgico. Sin duda uno de los instrumentos metodolgicos y empricosms elemental e ilustrativo para aproximarse al tema medioambiental es el conocido como lahuella ecolgica, medioambiental, sil e hdrica, que ha sido desarrollado desde nales delos setenta del siglo pasado (y que es utilizado de manera novedosa para el anlisis elaborado


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en el captulo 3 del presente libro). Como lo argumenta Lamo de Espinosa (2013): La primeracrisis del petrleo hizo que se desarrollara la idea de la huella sil: el gasto en productos silesque deriva de abricar un producto. la situacin actual (ante la escasez de uentes de agua)har cada vez ms importante la idea de la huella hdrica: el gasto de agua que genera el producircualquier cosa.

Ahora bien, an si estas externalidades pudieran ser evaluadas apropiadamente, surge el inte-rrogante de si sus costos monetarios podran ser legtimamente recuperados y apropiados ensu totalidad por parte del Estado a cargo de las ganancias del capital, para ser redistribuidosde orma equitativa inter-generacionalmente tanto entre como al interior de cada una de lascomunidades aectadas, a travs de realizacin de obras pblicas restaurativas como medioam-bientales de renovacin y descontaminacin, servicios sociales, etc., y no slo lump-sum trans-ers. Ante la dicultad de asegurar el cumplimiento de tales requerimientos en el sistema capi-talista, es por lo que una visin Marxista ortodoxa argumentara sobre la necesidad de superarel modelo capitalista por uno de carcter colectivo/comunitario que evitara la reproduccin de

plusrentas y plusganancias sistmicas en avor especialmente del capital productivo y nancie-ro y, en menor medida, de los terratenientes, en claro detrimento de la sociedad en su conjuntoen una perspectiva perdurable.

Lo anterior se complejiza an ms en la medida que habra que tomar el valor presente de losingresos uturos de la explotacin del subsuelo netos de las externalidades internalizadas y no in-ternalizadas, y compararlos con los correspondientes a los del cultivo del suelo, tomando el mayorpara eectos de calcular el costo de oportunidad total de la tierra en su conjunto: suelo y subsuelo.

Preocupa sobremanera que se pretenda una aplicacin de polticas como la proundizacin de la

apertura a los capitales nacionales y extranjeros para la explotacin del subsuelo en pases enlos que no existe un riguroso rgimen regulatorio, ni una slida institucionalidad pblica, ni unsistema tributario para velar por una tributacin equitativa, progresiva y eciente sobre el sec-tor minero-energtico y por la captacin de una adecuada renta minero-energtica. Ni que secuente con un esquema apropiado de seguimiento de los precios de transerencia al exterior, nide imposicin a empresas extranjeras. Precisamente esto ocurre especialmente en pases comoColombia en el sector minero y agrcola, por ejemplo. (El captulo 5 de este libro aborda la pro-blemtica de la institucionalidad minero-energtica para el caso colombiano).

En este punto vale la pena enatizar la conveniencia de establecer reglas de juego claras y trans-

parentes para los dierentes agentes econmicos relacionados con la exploracin/explotacinde recursos naturales no renovables, y que la competencia por la atraccin de capitales no sed por la va de una nivelacin por lo bajo de los estndares medioambientales, laborales ytributarios, sino por la estabilidad de unas relaciones contractuales equilibradas. A manerade parangn con la denicin de las condiciones laborales para la competencia internacional,se ha mostrado cmo sustentar la competitividad en el mediano y largo plazo con base nica yexclusivamente en la reduccin de salarios y el deterioro de estndares laborales con respecto apases competidores a travs del denominado en la literatura de comercio internacional comodumping social es claramente una poltica sub-ptima, en lugar de optar por una estrategia


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integral de capacitacin laboral, innovacin tcnica, especializacin, productividad y salarios,institucionalidad, etc., bajo una perspectiva perdurable.

As, entonces, en lugar de bajar indebidamente las tasas eectivas, reales de tributacin y deregalas en avor de los capitales inversores, a travs del otorgamiento de multiplicidad de

exenciones, deducciones y descuentos por va administrativa sobre unas tasas nominales apa-rentemente elevadas, como ocurre en el caso de Colombia (lo que es demostrado en detalleen el captulo 4 del presente libro), se han de denir precisamente tasas eectivas tales quegaranticen el usuructo de una renta minero-energtica equi-distributiva entre las partes in-volucradas, especialmente en cabal reconocimiento de los intereses del Estado y la sociedadpropietarios de los recursos, como es el caso de la jacin de tasas de regalas variables enuncin de la ase del ciclo internacional de precios bajo parmetros estrictamente precisados ycontextualizados en el rgimen contractual con las empresas explotadoras del recurso no reno-vable (como se muestra en detalle en el captulo 4 de este libro).

Todava ms, resulta a todas luces contraproducente que tampoco se hubiera avanzado en eldesarrollo jurisprudencial en los mbitos constitucional, medioambiental y civil para la jerar-quizacin entre derechos undamentales, medioambientales, de propiedad del suelo y expec-tativas de derecho con las licencias mineras y las solicitudes de exploracin minera, ante laincursin de poderosos capitales, especialmente internacionales, para el acaparamiento desubsuelos con potencial minero-energtico a travs del licenciamiento y de su ulterior explo-tacin, con su inevitable condicionamiento, si no supeditacin, del ejercicio del derecho plenode propiedad del suelo en una perspectiva perdurable, en grave detrimento del tejido social yel patrimonio de propietarios campesinos, de minoras tnicas y de desplazados con derechossobre predios abandonados y despojados de manera orzada en amplios territorios del pas4,

entre otros. (Alrededor de esta problemtica jurisprudencial, precisamente, se desarrollan loscaptulos 1 y 2 del presente libro).

An ms grave si no se garantizara una estricta tributacin ni se jaran cnones con reerencia alcosto de las dis-externalidades, ante lo cual se reproduciran graves inequidades a avor injusti-cadamente de capitalistas inversores y nancieros, quizs en mayor proporcin a los extranjeros,

y en desmedro del Estado antrin y con serio detrimento patrimonial de la Nacin.

Igualmente, sin una estricta observancia de los derechos y condiciones laborales para los tra-bajadores vinculados a la produccin minero-energtica, acorde con la legislacin laboral do-

mstica y los tratados internacionales suscritos por el pas antrin, se generaran condicionespropicias para la reproduccin de sobre-ganancias a avor de los capitales, nacionales y extran-jeros, y en detrimento de los trabajadores nacionales del pas antrin.

En n, como ocurre actualmente en pases como Colombia, en ausencia de un estricto esquemainstitucional, jurisprudencial, regulatorio, ambiental, laboral, territorial y scal se auspiciaran

4 Ante el elevado grado de superposicin entre predios sujetos a eventual restitucin y solicitudes y licenciasmineras en diversas zonas del pas, incluidos territorios ancestrales.


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situaciones sociales inaceptables por su inequidad intra-nacional (capital, trabajo y Estado an-triones), inter-nacional (Estado y trabajo antriones, capitales extranjeros) e inter-generacional!

De suceder as, es de esperar que se dara lugar a una clase de economa poltica concentradorano equi-distributiva de la renta minera a avor del capital y en contra de generaciones uturas,

tpica de un modelo radical extractivista de recursos naturales no renovables.El escenario de economa poltica de la distribucin de la renta minero-energtica se puedetornar todava ms perverso de no implantarse las medidas de poltica pblica indispensables yen la medida en que en el usuructo de su poder econmico importantes empresas minero-ener-gticas transnacionales o incluso grupos econmicos domsticos puedan tener una excesivacapacidad de infuencia eectiva sobre instituciones pblicas responsables para la adopcin eimplantacin de normas y regulaciones avorables a sus intereses privados y egostas en contraincluso de los intereses colectivos perdurables, sin una debida corresponsabilidad social porparte de los agentes beneciarios. Es decir, en cuanto se est rente a procesos de captura y

reconguracin cooptada de instituciones del Estado por parte de empresas transnacionalesy/o domsticas, legales, grises (que actan entre la legalidad y la ilegalidad) y abiertamenteilegales como en el caso de minera criminal en pases como Colombia y Mxico. La prolieracinde mltiples exenciones, deducciones y tratamientos preerenciales a la medida de empresasmineras en la administracin del rgimen tributario colombiano insinuaran la presencia deprocesos de captura y reconguracin institucional, como se puede deducir en el captulo 4del presente libro. (Para proundizar en los conceptos de captura y reconguracin cooptada,vase: Garay, L. J. et al.,2008; Garay y Salcedo-Albarn, 2012).

Y con el agravante de que la bsqueda por el acaparamiento del suelo y el subsuelo se puedeconvertir en uno de los principales actores, si no en el ms importante, en la generacin y pro-undizacin de confictos y violencias, nuevos y recreados, durante las prximas dcadas en elcaso de un pas como Colombia en el que se ha reproducido una incesante lucha por el dominioterritorial con miras al ejercicio del poder poltico y econmico, a travs de mltiples modali-dades ilegales e ilegtimas, pero no excluyentes de otras de ndole aparentemente legal, y queest expresado actualmente por la existencia de cerca de un 40% de la tierra sin derecho ormalde propiedad (especcamente en el caso de poblacin campesina con carcter de poseedor,tenedor, etc.) y de ms de 7 millones de has. dejadas en abandono orzado o despojadas por laaccin de grupos armados ilegales y la participacin/apoyo/nanciacin de algunos agenteslegales y grises durante los ltimos 25 aos en el pas, y por la presencia de casi 22 millones dehas. del territor io continental de Colombia sujetas a solicitud y aprobacin de licencias mineras.

La minera y los hidrocarburos como macro-sistema sujetode una integral y estricta regulacin glocal por parte del Estado

Para avanzar hacia la gobernanza glocal del medioambiente y la minera extractiva, as comouna economa poltica equi-distributiva (no concentradora) de la renta minero-energticaen un pas como Colombia, debe considerarse a la minera como un macro-sistema y no como unmero sector individual, en razn de los mbitos y la gran variedad de impactos determinantes


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generados, que van desde el mbito de los derechos undamentales de poblaciones y comunida-des tnicas hasta el de los intereses del Estado en la participacin de la renta minera (a travsde impuestos, regalas, recuperacin de costos de dis-externalidades, etc.), pasando por los m-bitos medioambiental, geosico, econmico y social, a nivel territorial y nacional, entre otros.

An ms, la minera tampoco puede ser considerada como un sector especial de utilidad pblicaque pueda predominar sobre otros sectores como la agricultura que s tiene una clara jerarquaconstitucional (segn la Carta de 1991) en trminos de la seguridad alimentaria y de provisinde tierra para la ocupacin de poblacin campesina, adems de que por sus mltiples impactosde diversa ndole ha de ser sujeta (la minera) a la observancia de una cierta jerarqua y subsi-diaridad de derechos entre los undamentales, los comunitarios, los de propiedad del suelo, lasexpectativas de derecho sobre el uso del subsuelo y la subsecuente expropiacin del suelo, losde restitucin de tierras de vctimas sujetos a licencia minera o ambiental sobre su subsuelo, etc.

A pesar de dierentes autos y sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, deartculos de la Ley de Vctimas (Ley 1448 de 2012) y de recientes allos de jueces de restitucin,

entre otros, es clara la necesidad de desarrollar un activismo judicial para lograr que la Corte pue-da establecer una jerarquizacin taxativa de derechos en los mbitos de su competencia, apartede avanzar en la revisin de la ley y el cdigo mineros, as como de la regulacin medioambiental.

De manera complementaria se ha de avanzar en la implantacin de un estricto esquema institu-cional, jurisprudencial, regulatorio, ambiental, laboral, territorial, tributario y scalizador, bajouna perspectiva integral e intertemporal y contando con criterios tcnicos/cientcos para laevaluacin de benecios/costos sociales, econmicos y ambientales, con miras a avanzar haciael desenvolvimiento de una minera necesaria bajo la visin de desarrollo integral.

Precisamente varias de estas temticas son abordadas en el presente libro.


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Captulo 1


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Captulo 1

Derechos, minera y conflictos. Aspectos normativos

Rodrigo E. Negrete Montes1

La implementacin del modelo extractivista de los recursos naturales no renovables, impulsa-do por los ltimos gobiernos, se ha concretado en gran medida en la prolieracin de ttulosmineros y, de manera consecuente, en el incremento de actividades mineras en gran parte delterritorio nacional.

Esta situacin ha conllevado a que se privilegien estas actividades extractivas por parte de di-erentes entidades del Estado sobre otro tipo de actividades productivas, e incluso sobre losderechos undamentales y colectivos de los colombianos, lo que ha convertido a la minera enuna actividad generadora de confictos sociales, ambientales, econmicos y culturales en variasregiones del territorio nacional.

A pesar de la grave aectacin ambiental y social generada por la minera, en Colombia los t-tulos mineros se otorgan sin ningn tipo de rigor tcnico, ni jurdico, basados en el principiode que quien es primero en el tiempo, es primero en el derecho, es decir, que no existe unacualicacin del explotador minero y, por consiguiente, no existe un proceso de seleccin delmejor postor. Esto, salvo lo concerniente a las denominadas reas estratgicas mineras, donde,de acuerdo con el Cdigo de Minas, para su adjudicacin se debe surtir un proceso de seleccinobjetiva, el cual an no cuenta con suciente desarrollo.

Las actividades mineras, tanto a cielo abierto como subterrnea, legal e ilegal, se desarrollanen muchos casos en ecosistemas estratgicos para la conservacin ambiental, como pramos,bosques, humedales, ros, zonas de inundacin, selvas, zonas de nacimiento de aguas y de re-cargas de acueros, ocasionando la prdida de importantes reas para la conservacin am-biental y la vida de los habitantes del territorio, incluidos las comunidades negras, indgenas,colonos, campesinos. Adicionalmente, la actividad minera causa graves impactos en las reasurbanas, como ocurre en el sector del valle medio del Ro Tunjuelo, en el permetro urbano delDistrito Capital.

Adems del grave impacto que estas actividades (exploracin y explotacin minera) generanal agua, al suelo, al aire, a la biodiversidad y al paisaje, no son objeto de un control riguroso

1 El autor quiere expresar sus agradecimientos a Luis Jorge Garay y al grupo de expertos, por la orientacin,persistencia, compromiso y amistad. Victoria alada, sueos posibles.


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por parte de las entidades mineras, ambientales y territoriales, a lo que se suma que por serconsideradas de utilidad pblica e inters social por el artculo 13 del Cdigo de Minas -Ley 685de 2001-, estn ocasionando una serie de confictos sociales en muchas regiones del pas, porcuanto diversas entidades estatales estn privilegiando a dichas actividades sobre los derechosundamentales de las comunidades y, por lo tanto, desconociendo la jerarqua de derechos pre-

visto en el ordenamiento jurdico.A nales de diciembre de 2012, en Colombia haban sido suscritos 9.400 ttulos mineros, cu-briendo 5,6 millones de hectreas. De estos, 3.760 estn en explotacin y abarcan cerca de 2,1millones de hectreas, un rea cercana al 1,8 por ciento del territorio nacional2.

Se estima que en la actualidad existen ms de diecinueve mil (19.000) solicitudes mineras porresolver3, que sumados a las otorgadas y a las declaradas reas estratgicas minerasen el Ama-zonas4 (Departamentos de Amazonas, Guaina, Guaviare, Vaups, Vichada) y el Pacco (Depar-tamento de Choc (Riosucio, Jurad, Carmen del Darin) que, segn la Resolucin 045 del 20 de

junio de 2012 de la Agencia Nacional de Minera, suman una extensin cercana a 22,3 millonesde hectreas, se puede sealar que en el pas las reas con inters minero abarcan cerca decuarenta (40) millones de hectreas de las ciento catorce(114) millones de hectreas que con-orman el territorio continental.

Lo anterior conlleva a que ms de una tercera parte del territorio continental de Colombia cuen-ta con ttulo minero, est solicitado para titulacin o est destinado para el desarrollo minero atravs de las reas estratgicas mineras, lo que de por s es una cira alarmante, ms an cuandoColombia es el pas con mayor biodiversidad por kilmetro cuadrado del planeta, y cuando lasnormas e instrumentos que regulan estas actividades no son lo sucientemente eectivas para

proteger, resguardar y mantener de manera adecuada los recursos naturales renovables y losderechos undamentales de los habitantes del pas.

En trminos generales, se puede sealar que las actividades mineras se estn desarrollandoen el pas sin garantizar el derecho undamental a la participacin comunitaria, as como la

2 Segn Federico Rengio, Ministro de Minas y Energa. Artculo publicado por el peridico El Espectador. el04 de Diciembre de 2012.

3 Agencia Nacional Minera. Abril de 2013.

4 Sobre este aspecto, se debe sealar que a travs de la Resolucin 1518 del 31 de agosto de 2012, el Mi-

nisterio de ambiente y Desarrollo Sostenible decidi suspender temporalmente la recepcin y trmite desolicitudes de sustraccin en el rea de reserva orestal de la Amazonia, con undamento en el principio deprecaucin. La suspensin citada se levantar una vez se lleve a cabo la zonicacin y ordenamiento del reade reserva orestal citada. El diario El Espectador del 5 de septiembre de 2012 public: La ltima resolucindel exministro Frank Pearl. Freno a la minera en el Amazonas. El Ministerio de Ambiente bloquea temporal-mente el proyecto de reas de minera estratgica impulsado por el presidente Santos.() Lo cierto es que,por ahora, aunque 83% de las reas de minera estratgica (14230.558 hectreas) seguirn vigentes en esteterritorio, estaran bloqueadas debido a que se encuentran en la zona de reserva orestal que el Ministeriode Ambiente acaba de blindar. Hasta la echa existen dos solicitudes de sustraccin de reserva, 51 ttulosmineros vigentes y casi 1.200 solicitudes de concesin sobre casi cinco millones de hectreas de la Amazonia,rica en minerales como oro o coltn. ().


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de otras entidades del Estado, especialmente en el orden regional y local, desconociendo susintereses y necesidades.

Por regla general, las actividades mineras estn vulnerando derechos undamentales y colecti-vos, desconociendo procesos locales (ambientales, territoriales, sociales y econmicos).

La titulacin minera y el otorgamiento de licencias ambientales necesarias para adelantar ac-tividades de explotacin, no estn considerando las determinaciones adoptadas en los instru-mentos de planicacin y ordenamiento ambiental y territorial. Incluso, algunas reas que sedestinan a la conservacin ambiental a travs de la declaratoria de reas protegidas y otrascategoras de proteccin ambiental, son posteriormente sustradas para el desarrollo de activi-dades mineras y otras actividades sectoriales.

Adems de lo anterior, el otorgamiento indiscriminado de ttulos mineros y el desarrollo de lasactividades mineras, est llevando al pas al desconocimiento de tratados internacionales sobre

derechos humanos, como el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales y los con-venios internacionales sobre medio ambiente, como el Convenio sobre la Diversidad Biolgica,la Convencin Internacional sobre Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora SilvestresCITES, la Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmentecomo hbitat de aves acuticas (RAMSAR), la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha con-tra la Deserticacin y la Sequa (UNCCD), el Convenio de Viena para la Proteccin de la Capa deOzono, el Protocolo de Montreal, el Convenio Marco de Cambio Climtico, el Protocolo de Kioto

y el Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA), a travs de los cuales el pas de comprometi aadoptar medidas tendientes a la conservacin ambiental y al uso sostenible de los recursos na-turales renovables. No obstante, es cada vez ms evidente el dao y la prdida de biodiversidad

(especies y ecosistemas), suelo, agua, paisajes y aire.

No se conoce ningn tipo de evaluacin eectuada por el Ministerio de Ambiente y DesarrolloSostenible, las corporaciones autnomas regionales, ni los institutos de investigacin cien-tca sobre las consecuencias del desarrollo indiscriminado de las actividades mineras, ren-te a los compromisos adquiridos por Colombia en el concierto internacional, especialmenteen materia de cambio climtico, deserticacin, prdida y deterioro de la biodiversidad, delagua y suelo.

Adems, en el proceso de otorgamiento de los ttulos mineros no se tiene en cuenta la consulta

previa que es un derecho undamental de las comunidades tnicas, pues se trata de un meca-nismo bsico para preservar su integridad tnica, social, econmica y cultural, y para asegurarsu supervivencia como grupos sociales, tal como la Corte Constitucional lo ha expresado enocasiones reiteradas. Sobre este aspecto se har reerencia posteriormente.

El grave impacto que causan las actividades mineras es un asunto documentado en Colombia yen otros pases, y ha sido expuesto por las Altas Cortes. As por ejemplo, a travs de la SentenciaC-339/02, la Corte Constitucional identic los graves impactos que generan actividades mine-ras, y en ese sentido, entre otras cosas, seal:


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Es un hecho evidente que la industria extractiva produce una gran cantidad de desechos ydesperdicios. El proceso de transormacin de grandes masas de materiales para el aprove-chamiento de los minerales tiles deja orzosamente materiales residuales que deterioranel entorno sico de la regin en la cual se adelantan las labores aectando el paisaje y lossuelos agrcolas. En los Estados Unidos de Norteamrica por lo menos 48 sitios Superund

(sitios de limpieza de residuos peligrosos, fnanciados por el gobierno ederal) ueron ante-riormente operaciones mineras. Resulta especialmente ilustrativo el estudio realizado por elEnvironmental Law Institut Mecanismos para regular el Impacto Ambiental de la Minera enlos Estado Unidos: Captulo V del libro Consideraciones de un rgimen jurdico ambientalpara la minera en Argentina.. Estudio Analtico nmero 5. 1995 sobre el impacto ambientalocasionado con la extraccin de minerales:

Cada vez que un mineral es extrado de la superfcie o del subsuelo, un elemento estructurales removido. A menos de que sean controladas cuidadosamente, las tcnicas superfciales deextraccin pueden causar inestabilidad en las pendientes y erosin del suelo. En el caso de la

minera del subsuelo, la capa superfcial del sitio explotado puede moverse y/o hundirse enun movimiento geolgico conocido como hundimiento. En la superfcie, esto puede causarsumideros u hoyos. Debido al colapso del estrato y las racturas dentro de las rocas del estra-to, el agua superfcial puede fltrarse a travs de la cavidad de la mina y disminuir el nivel deagua retica. Los niveles de agua retica pueden adems ser interrumpidos o eliminados. Elbombeo necesario para mantener el rea de extraccin limpia durante las operaciones mine-ras puede disminuir los niveles de agua retica. Estos esquemas de ujo distorsionados nopueden ser mejorados necesariamente durante la recuperacin.

El drenaje de la mina ocasionado por la sobrecarga de explosivos u otros materiales removidos

para tener acceso al mineral, puede contener sedimento, metal y suluro. El drenaje cido de lamina se da cuando la pirita se descompone por medio de la exposicin al oxgeno y agua atmos-ricos. El agua cida, en cambio, puede ocasionar la colacin de metales pesados de las rocasa su alrededor. La contaminacin del agua causada por el drenaje cido o la contaminacinmetalrgica, puede ocurrir al mismo tiempo de la extraccin y continuar fltrndose desde lasminas, tneles, y .jales. por cientos de aos, despus de que la extraccin ha fnalizado.().

A lo anterior, se debe agregar el dao evidente que ocasionan las actividades mineras ilegalesque, de acuerdo con la investigacin realizada por la Revista Semana y publicada el 29 de mar-zo de 2013, con el ttulo de Oro y crimen: minera ilegal, existe gran incertidumbre sobre la

materia y se estiman en 9.044 unidades de produccin minera sin ttulos ni licencias que cuentael Ministerio de Minas, estn tomadas por grupos armados. Ni cuntos de los 15.000 mineros in-ormales estn bajo su yugo. La Polica, en una separata de julio de 2011, revel que en 151 muni-cipios de 25 departamentos convergen la minera ilegal y los grupos armados. Un reciente estudiode la Fundacin Ideas para la Paz denuncia que en ms de la mitad de los municipios productoresde oro hay presencia de bandas criminales.

Esta minera ilegal genera aun mayor dao que la minera legal indiscriminada, tanto en trmi-nos ambientales, como sociales y econmicos.


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Lo anterior pone de presente la necesidad de eectuar un anlisis y revisin detallada y crticasobre los impactos que las actividades mineras generan y las consecuencias de las mismas.

Jerarqua de derechos y derechos fundamentales

La implementacin del modelo extractivista de los recursos naturales y los confictos que estgenerando en gran parte del territorio nacional hacen inevitable eectuar anlisis sobre lasimplicaciones de la minera desde los mbitos normativos, ambientales, sociales y econmicos,incluyendo aspectos que se relacionan con la jerarqua normativa, la prelacin de derechos, losderechos undamentales, los derechos colectivos, la utilidad pblica y el inters social, el deberde planicacin de los recursos naturales a cargo del Estado, la ecacia de las polticas, normas,instituciones, instrumentos administrativos mineros y de manejo y control ambiental, todo estobajo la lupa de la Constitucin Poltica, de los tratados internacionales sobre derechos humanos

y sobre medio ambiente, y la normativa ambiental, minera y tributaria vigente en el pas.

En ese sentido, se debe recordar que Colombia a travs de la Constitucin Poltica de 1991,adopt el modelo del desarrollo sostenible, el cual conorme a lo previsto en el artculo 3 de laLey 99 de 1993, busca compatibilizar el desarrollo econmico, la elevacin de la calidad de vida

y el bienestar social, con la preservacin del medio ambiente, sin agotar la base de los recursosnaturales renovables, en condiciones que permitan a las generaciones uturas vivir en ormadigna y promover su propio desarrollo.

Conorme al citado mandato constitucional, corresponde al Estado garantizar los derechos desus habitantes, especialmente los undamentales y colectivos, como parte de sus nes esencia-les previstos en el artculo 2 de la Carta Superior y dentro de ese contexto, le corresponde jarlas reglas de juego que permitan garantizar el respeto de esos derechos y el desarrollo econ-mico y social, dentro de la prevalencia del inters general sobre el particular. Los derechos delos actuales habitantes del territorio y los de las generaciones uturas, no tienen un panoramaclaro ante la actual situacin del pas que est lejos del modelo del desarrollo sostenible previs-to en la Carta superior.

As mismo, el Estado, en un contexto de responsabilidad compartida, pero dierenciada, debeactuar conjuntamente con los particulares en la conservacin y proteccin del ambiente y delos recursos naturales, para cuyo propsito debe establecer las reglas de juego y controlar lasactividades productivas de manera racional y ambientalmente adecuadas.

Los derechos que le corresponde proteger al Estado se encuentran previstos en la Constitu-cin Poltica, y han sido clasicados por algunos juristas como de primera, segunda y tercerageneracin5.

5 La divisin de los derechos humanos en tres generaciones, ue inicialmente propuesta en 1979 por el juristacheco Karel Vasak en el Instituto Internacional de Derechos Humanos en Estrasburgo, Francia.


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Los derechos humanos de primera generacin hacen reerencia a los derechos civiles: derechoa la vida, la libertad, la integridad sica, libertad de expresin, a un juicio justo, de religin ypolticos (el suragio).

Los de segunda generacin se reeren a los derechos econmicos, sociales y culturales; y los de

tercera generacin al conjunto de derechos producto de acuerdos de la comunidad internacio-nal, como los de demanda de un medio ambiente sano y libre de problemas.

Los derechos humanos de tercera generacin, surgidos en la doctrina en los aos ochenta, sevinculan con la solidaridad. Los unica su incidencia en la vida de todos, a escala universal, porlo que precisan para su realizacin una serie de esuerzos y cooperaciones en un nivel planeta-rio y universal. Dentro de estos se encuentran el derecho a la autodeterminacin, a la identidadnacional y cultural, a la paz, a la coexistencia pacca, a la solucin de los problemas alimen-ticios, demogrcos, educativos y ecolgicos, a un medio ambiente sano y al desarrollo quepermita una vida digna.

Frente al derecho a un ambiente sano, la Corte Constitucional de Colombia en la SentenciaT-415 de 1992, entre otras cosas, expres: El derecho al medio ambiente y en general, losderechos de la llamada tercera generacin, han sido concebidos como un conjunto de condi-ciones bsicas que rodean al hombre, que circundan su vida como miembro de la comunidad

y que le permiten su supervivencia biolgica e individual, adems de su desempeo normal ydesarrollo integral en el medio social.

En ese estado de cosas, la Constitucin Poltica consagra los derechos antes reeridos y losjerarquiza atendiendo su importancia, de manera tal que prioriza los que estima que son

undamentales para el hombre individualmente considerado, as como dentro de un conglo-merado social. Los derechos undamentales tienen prevalencia rente a otros derechos, comolos de contenido econmico, dentro de los cuales se destacan la libertad de empresa y lainiciativa privada.

Para garantizar el cumplimiento de esa jerarqua normativa y de derechos, es necesario queexistan polticas, normas, instituciones, instrumentos, mecanismos, directrices y orientacio-nes claras, expresas y exigibles que deben ser acatadas por las personas (naturales y jurdicas,pblicas y privadas, nacionales y extranjeras) que se encuentren en el territorio nacional y so-bre las cuales haya un control estricto por parte del Estado, con los mecanismos de coercin

correspondientes.

En ese contexto, los nes esenciales del Estado y los principios que rigen la uncin adminis-trativa, previstos en los artculos 2 y 209 de la Constitucin Poltica, deben estar dirigidos agarantizar la eectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Super ior.

Consagra la Constitucin Poltica una serie de derechos que considera undamentales y que de-ben ser objeto de una proteccin especial, dentro de los que se destacan el derecho a la vida,igualdad, intimidad personal y amiliar y a su buen nombre, libre desarrollo de su personalidad,


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libertad de expresar y diundir su pensamiento y opiniones, a inormar y recibir inormacinveraz e imparcial, a la honra, la paz, a presentar peticiones respetuosas a las autoridades pormotivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin, a circular libremente porel territorio nacional, a entrar y salir de l, al debido proceso, a la presuncin de inocencia, ala deensa, a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, a reunirse y maniestarse pblica ypaccamente, a la libre asociacin.

Adems, dentro de los derechos colectivos a los que se reere el artculo 88 de la ConstitucinPoltica y para cuya proteccin se puede hacer uso de las acciones populares, se identican losrelacionados con el espacio pblico, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral administra-tiva, el ambiente, la libre competencia econmica.

Ahora bien, la accin judicial por excelencia consagrada en el artculo 86 de la ConstitucinPoltica para garantizar la proteccin de los derechos undamentales, es la accin de tutela;no obstante, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha sealado que bajo el cum-plimiento de ciertos requisitos, y por conexidad, dada su directa relacin, se pueden tutelarderechos colectivos que se encuentren amenazados.

En ese sentido, la Corte Constitucional a travs de la Sentencia T-517/11(Magistrado Ponente:Gabriel Eduardo Mendoza), entre otras cosas expres:

3. Reiteracin jurisprudencial. Dierenciacin entre la vulneracin de un derecho unda-mental y un derecho colectivo. Procedencia de la accin de tutela para aquellos eventosen que la aectacin de un inters colectivo conlleve tambin a la vulneracin o amena-za de un derecho undamental.De acuerdo con lo establecido en la Constitucin Poltica, existen dos mecanismos dierentespara que, a travs de ellos, se pretenda obtener, por un lado, la proteccin de los derechosundamentales y, por el otro, la de los derechos colectivos. As, en sus artculos 86 y 88 seconsagr para el primer caso la accin de tutela y, para el segundo, las acciones popularesy las de grupo.Por regla general, la accin de tutela no procede para la proteccin de los derechos colectivos,pues la misma ha sido concebida como mecanismo idneo para la proteccin de los derechosnetamente undamentales, mientras que el ordenamiento jurdico contempl a las accionespopulares como el instrumento judicial especial de proteccin para amparar derechos o inte-

reses de carcter colectivos.En eecto, la Carta Poltica prev, en su artculo 88, que los derechos colectivos son ampa-rados a travs de las acciones populares, la cuales estn reguladas en la Ley 472 de 1998.No obstante, es de indicar que la jurisprudencia constitucional ha establecido que en algu-nos casos los juzgadores podrn admitir la accin de tutela cuando se constate que existeconexidad entre la vulneracin de derechos colectivos y la aectacin de derechos unda-mentales, es decir, que de la violacin de los intereses colectivos se derive la amenaza deprerrogativas individuales.


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Frente al particular, la Corte ha sealado unas reglas de ponderacin como criterio auxiliar queel juez deber tener en cuenta para, eventualmente, conceder el amparo de derechos colecti-vos a travs de la accin de tutela. Al respecto, ha establecido que la proteccin de un derechoundamental cuya causa de aectacin es generalizada o comn para muchas personas aec-tadas, que pueda reconocerse como un derecho colectivo, slo es posible cuando se demuestra

la aectacin individual o subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la existencia de un de-recho colectivo que pueda protegerse por va de accin popular no excluye la procedencia de laaccin de tutela cuando se prueba, de manera concreta y cierta, la aectacin de un derechosubjetivo, puesto que en el proceso de tutela debe probarse la existencia de un dao o amena-za concreta de derechos undamentales, la accin y omisin de una autoridad pblica o de unparticular, que aecta tanto los derechos colectivos como los undamentales de un apersona ogrupo de personas, y un nexo causal o vnculo, cierta e indudablemente establecido, entre unoy otro elemento, pues de lo contrario no precede la accin de tutela[2][3].Por consiguiente, es de aclarar que no obstante que en el texto undamental se consagran

acciones constitucionales dierentes para la proteccin de los derechos individuales y colec-tivos, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la procedencia de la accin de tutelacuando se cumplan los siguientes requisitos[4]:

(I) Que exista conexidad entre la vulneracin de un derecho colectivo y la violacin o ame-

naza a un derecho undamental, de tal suerte que el dao o la amenaza del ltimo seaconsecuencia inmediata y directa de la perturbacin del derecho colectivo.

(II) El peticionario debe ser la persona directa o realmente aectada en su derecho unda-mental, pues la accin de tutela es de naturaleza subjetiva.

(III) La vulneracin o la amenaza del derecho undamental no pueden ser hipotticas sino

que deben aparecer expresamente probadas en el expediente.(IV) Finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho undamental

aectado, y no del derecho colectivo en s mismo considerado, pese a que con su deci-sin resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza.

Adicionalmente, la Corte ha considerado que es necesario para la procedencia de la tutela comomecanismo de proteccin de derechos colectivos en conexidad con derechos undamentales, queen el proceso aparezca demostrado que la accin popular no es idnea, en el caso concreto, paraamparar, especfcamente, el derecho undamental vulnerado o amenazado. ()

As las cosas, de conormidad con lo indicado por la jurisprudencia y con el fn de establecer la pro-cedencia de la accin de tutela, le corresponde al juez constitucional constatar si en el expedientese encuentra acreditado, de manera cierta y ehaciente, que la aectacin del derecho colectivotambin amenaza el derecho individualizado de la persona que interpone la accin de tutela, cuyaproteccin no resulta eectiva mediante la presentacin de una accin popular, sino que, por elcontrario, debe ser evidente la urgencia en la intervencin inmediata del juezde tutela[6].No obstante lo anterior, es de precisar que la orden judicial que imparta en razn de la accin detutela que resulte procedente, debe estar orientada a obtener, nicamente, el restablecimiento del


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derecho de carcter undamental y no el derecho colectivo. En eecto, se ha indicado que no debepretenderse el restablecimiento del derecho colectivo en s mismo considerado, pese a que con sudecisin resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza[7].

([2] Sentencia T-1205 de 2001. [3] Sentencia T-659 de 2007. [4] Ver entre otras, T-1451 de 200, SU-116 de2001, T-288 de 2007 y T-659 de 2007. [6] Ver entre otras Sentencia T-659 de 2007. [7] Ver Sentencia SU- 1116

del 24 de octubre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

De igual orma, la misma Corte Constitucional a travs de la Sentencia C-595/10, entre otrascosas, expres:

4. El inters superior del ambiente sano para la subsistencia de la humanidad. Los de-beres constitucionales y los principios que lo undamentan.4.1. La persona y el entorno ecolgico. Colombia es una Estado personalista undado en elrespeto de la dignidad humana (artculo 1 superior). La Constitucin reconoce la primaca

de los derechos inalienables del ser humano (artculo 5 superior). Se ha de proteger, enton-ces, el derecho a la vida, esto es, que la persona exista, adems de garantizar cierta calidadde subsistencia (dignidad humana, artculo 1 superior).La persona es el sujeto, la razn de ser y fn ltimo del poder poltico por lo que se constituyeen norte inalterable en el ejercicio del poder y su relacin con la sociedad. Es a partir delrespeto por la vida humana que adquiere sentido el desarrollo de la comunidad y el unciona-miento del Estado.La Constitucin muestra igualmente la relevancia que toma el medio ambiente como bien a

proteger por s mismo y su relacin estrecha con los seres que habitan la tierra.La conservacin y la perpetuidad de la humanidad dependen del respeto incondicional alentorno ecolgico, de la deensa a ultranza del medio ambiente sano, en tanto actor insus-tituible que le permite existir y garantizar una existencia y vida plena. Desconocer la impor-tancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es renunciar a la vida misma, ala supervivencia presente y utura de las generacionesEn el mundo contemporneo, la preocupacin ambientalista viene a tomar inuencia deci-siva solamente cuando resulta incuestionable que el desarrollo incontrolado y la explotacin

sin lmites de los recursos naturales logran suponer su esquilmacin defnitiva

4.2. La Constitucin ecolgica. El Constituyente de 1991 instituy nuevos parmetros en larelacin persona y naturaleza. Concedi una importancia cardinal al medio ambiente que hallevado a catalogarla como una Constitucin ecolgica o Constitucin verde As lo sostu-vo la Corte en la sentencia C-126 de 1998:La Constitucin de 1991 modifc proundamentela relacin normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta Corporacinha sealado [] que la proteccin del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendentalen el ordenamiento jurdico que la Carta contiene una verdadera Constitucin ecolgica,


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conormada por todas aquellas disposiciones que regulan la relacin de la sociedad con lanaturaleza y que buscan proteger el medio ambiente.Numerosas clusulas constitucionales reconocen al medio ambiente un inters superior()Este conjunto de disposiciones permiten mostrar la trascendencia que tiene el medio ambien-

te sano y el vnculo de interdependencia con los seres humanos y no humanos.4.3. El bien jurdico constitucional del medio ambiente y los deberes correlativos. La Cons-titucin ecolgica lleva implcita el reconocimiento al medio ambiente de una triple dimen-sin: de un lado, es un principio que irradia todo el orden jurdico puesto que es obligacindel Estado proteger las riquezas naturales de la Nacin. De otro lado, aparece como el derechode todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigiblepor diversas vas judiciales. Y, fnalmente, de la Constitucin ecolgica derivan un conjunto deobligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es ms, en varias oportunidadeseste Tribunal ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitucin es de

tal magnitud que implica para el Estado unos deberes califcados de proteccin.

La deensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la orma orga-nizativa de Estado social de derecho acogida en Colombia. Ha dicho la Corte que constitucio-nalmente:involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conserva-cin de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la proteccin de la diversidadbiolgica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre, entendido comoparte integrante de ese mundo natural, temas, que, entre otros, han sido reconocidos am-pliamente por nuestra Constitucin Poltica en muchas normas que establecen claros meca-nismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a disear estrategias para su

garanta y su desarrollo. En eecto, la proteccin del medio ambiente ha adquirido en nuestraConstitucin un carcter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con laprestacin efciente de los servicios pblicos, la salubridad y los recursos naturales como ga-ranta de la supervivencia de las generaciones presentes y uturas, ha sido entendido comouna prioridad dentro de los fnes del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar lacalidad de vida de los ciudadanos.Dados los actores perturbadores y el riesgo que enrenta el medio ambiente que le ocasionandaos irreparables e inciden neastamente en la existencia de la humanidad, la Corte hasostenido el carcter de derecho undamental por conexidad, al resultar ligado indeectible-

mente con los derechos individuales a la vida y a la salud de las personas.Su reconocimiento general en el ordenamiento constitucional es como derecho colectivo,cuya va judicial de proteccin son las acciones populares (art. 88 superior).El ambiente sano tambin tiene el carcter de servicio pblico erigindose junto con la salud,la educacin y el agua potable, en un objetivo social cuya realizacin material encuentrapleno undamento en el fn esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vidade la poblacin del pas (artculos 2, 49, 365 y 366 superiores).


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De acuerdo con lo anterior, es al Estado a quien le corresponde garantizar los derechos unda-mentales, los derechos colectivos y el servicio pblico que signica el derecho al ambiente sano.Por esa razn, ante el incumplimiento de los deberes del Estado de garantizar la proteccin de losderechos citados, situacin que se est presentando en varias zonas del pas, en virtud del desa-rrollo de las actividades mineras, la accin de tutela y las acciones populares se constituyen en

mecanismos a travs de los cuales se ha de buscar dicha proteccin por parte de los particulares.

Deber de planificacin y ordenamiento ambiental y territorial

Acompasado con lo anterior, el artculo 80 de la Constitucin Poltica establece el deber del Estadode planicar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarro-llo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin, y prevenir y controlar los actores dedeterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados.

Para su cumplimiento, en materia ambiental se han creado una serie de instrumentos de plani-

cacin y ordenamiento ambiental del territorio que deben implementar las autoridades am-bientales, dentro de los cuales se destacan los siguientes:

Planes estratgicos de reas Hidrogrcas o Macrocuencas Planes de Ordenacin y Manejo de Cuencas Hidrogrcas Planes de Manejo Ambiental de Microcuencas Planes de Manejo Ambiental de Acueros Planes de Manejo de las Unidades Ambientales Marino Costeras y Ocenicas Ordenacin Forestal (reas orestales protectoras y reas orestales productoras) Planes de Zonicacin y Ordenacin de Pramos

Planes de Zonicacin de Manglares Planes de Manejo de Humedales Planes de Manejo de reas Protegidas (reas del sistema de parques nacionales naturales

y parques naturales regionales, reas de reserva orestal protectoras, distritos de manejointegrado, distritos de conservacin de suelos, reas de recreacin, reservas naturales de lasociedad civil)

Ordenacin y Zonicacin de las reas de Reserva Forestal establecidas mediante la Ley 2 de1959 y dems reas de Reserva Forestal no protectoras

Regulaciones de Corrientes Acotamiento de Rondas Hidrulicas

Los planes de manejo ambiental y dems instrumentos y mecanismos citados, deben ser ormu-lados y adoptados una vez se realicen los estudios ambientales, sociales y econmicos corres-pondientes, y se eecte la declaratoria o delimitacin de las reas respectivas, garantizandola participacin ciudadana y de las dems entidades del Estado, y que deben concluir con ladeterminacin del rgimen de usos.

Estas determinaciones se constituyen en el deber ser y en la denicin de las reglas de juegoque debe establecer el

cgr. minería en colombia. fundamentos para superar el modelo extractivista. 2013

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