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CENTRO DE ESTUDIOSINTERNACIONALES

GILBERTO BOSQUES

TERCER SEMINARIO INTERNACIONAL MARCO LEGAL DE LA PRIMERA

INFANCIA Y SEXTA REUNIÓN INTERNACIONAL DE LA RED

HEMISFÉRICA DE PARLAMENTARIOS Y EXPARLAMENTARIOS POR LA PRIMERA

INFANCIA

Brasilia, Brasil

135Serie AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Brasilia, Brasil30 de junio, 1 y 2 de julio de 2015

Tercer Seminario Internacional Marco Legal de la

Primera Infancia y Sexta Reunión Internacional de la Red Hemisférica de Parlamentarios y Exparlamentarios

por la Primera Infancia.

Brasilia, Brasil 30 de junio, 1 y 2 de julio de 2015

Serie América Latina No. 135

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ÍNDICE

1.- Programa.

3

2.- Introducción.

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3.- Perfil Sra. Dilma Vana Rousseff. Presidenta de Brasil.

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4.- Proyecto de Ley 6.998/2013.

15

5.- Licencia de Paternidad: hacia una mayor participación de los padres.

19

6.-El Cerebro en Desarrollo.

25

7.- Desarrollo y Bienestar Durante la Primera Infancia.

33

8.- Más Pequeños, Iguales Derechos: La Convención de los Derechos del Niño y la Primera Infancia.

39

9.- Análisis Comparado de los Modelos de Sistemas Nacionales de Protección Integral de la Infancia (SNPI) en las Legislaciones Nacionales de los Países de América Latina y el Caribe.

49

10.- Indicadores Sociales y Demográficos, Atención a las Necesidades Básicas, Cohesión Social, Derechos de la Infancia.

59

11.- La Nueva Ley de Niñas, Niños y Adolescentes de México.

65

12.- La Perspectiva de Vygotsky sobre el Aprendizaje, la Cultura y la Enseñanza que Marca la Diferencia.

71

3

TERCER SEMINARIO INTERNACIONAL MARCO LEGAL DE LA PRIMERA INFANCIA Y SEXTA REUNIÓN INTERNACIONAL DE LA RED

HEMISFÉRICA DE PARLAMENTARIOS Y EX PARLAMENTARIOS POR LA PRIMERA INFANCIA

30 de junio, 1 y 2 de julio de 2015

Auditorio Nereu Ramos - Cámara de Diputados

“ Marco Legal para las políticas públicas sobre la primera infancia”

El Tercer Seminario Internacional es una iniciativa del Frente Parlamentar Mixto de Primera Infancia y de la Comisión de Seguridad Social y Familia del Congreso Nacional de Brasil en el cual participan diputados de todos los partidos políticos. Esta actividad se asocia con la VI Reunión Internacional de la Red Hemisférica de Parlamentarios y Ex parlamentarios por la Primera Infancia. Se realizará en el Auditorio Nerea Ramos – de la Cámara de Diputados de Brasil. El evento tiene como finalidad revisar los avances en la construcción del Marco Legal para las políticas públicas de la primera infancia que garantice sustentabilidad, refleje consonancia con los nuevos descubrimientos de la ciencia, valorice y garantice los derechos para alcanzar la atención integral para todos los niños/as de 0-6 años de Brasil y de todo el continente.

El evento contará con participación política, técnica y académica del más alto nivel, entre ellos: ministros, directores nacionales, estatales, locales, legisladores, académicos, especialistas, empresarios y representantes de la sociedad civil a nivel mundial y nacional.

En Brasil, igual que en otros países del mundo, como lo decía James Heckman, Premio Nóbel de Economía 2000 (USA)1... “las políticas de primera infancia deben ser sabias incorporando los resultados de las ciencias para fundamentarlas y deben ser bien planificadas para transferir las capacidades.

1 ...en el primer Seminario Internacional del Frente Parlamentar por la Primera Infancia, en Brasilia, en mayo de 2013.

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La inversión en políticas públicas para la primera infancia desde las edades más tempranas, previenen y mejoran el estado de bienestar y el enfoque de las potencialidades del ser humano, tienen impacto en la reducción de las enfermedades crónicas de los niños pequeños, en sus habilidades sociales, cognitivas, emocionales y en el rendimiento y productividad de toda la vida...”

En este contexto, las políticas públicas de primera infancia se están precisando porque los gobiernos a nivel mundial, están demostrando que son consecuentes con los compromisos adquiridos con la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN, 1989), sus 17 Comentarios Generales y otros acuerdos mundiales, regionales y nacionales que buscan garantizar la protección, educación y cuidado del niño, como sujeto de derecho. Por ello, en los últimos años en las legislaciones, regulaciones, programas y estrategias federales, estatales y municipales está presente su evaluación, actualización, modernización e implementación para avanzar en su cumplimiento.

En la jornada se dará seguimiento a los avances y desafíos de las políticas públicas para la primera infancia que ha logrado Brasil y otros paises a fin decrear un marco legal -con basecientifica ysocial- que realmente proteja, ampare y estimule a todos los niños universalmente, con respuestas de servicios públicos educativos, sociales y de bienestar donde participen: el gobierno, los padres de familia, la sociedad civil y los empresarios. El Frente Parlamentar Mixto de Primera Infancia de Brasil tiene especial interés en abordar la investigación científica sobre el desarrollo humano, las modalidades de aplicación y los desafios relacionados con las propuestasal Proyecto de Ley de Primera Infancia, aprobado por el Comité especial de la Cámara de diputados (6.998 PL/2013), el mismo, que se encuentra en revisión en el Senado,con el código LP 014/2015

En el evento se revisarán también los acuerdos de la V Reunión internacional de la Red Hemisférica de Parlamentarios y Ex parlamentarios por la Primera Infancia; aprobados en Monterrey, Nuevo León, México, de octubre de 2014. Después de evaluarlos, se propondrán los compromisos en el Plan de Trabajo 2016 – 2017.

Una aspiración expresada en reuniones anteriores de la Red de legisladores es asociar esfuerzos con y entre legisladores y empresarios para posibilitar un trabajo conjunto que fortalezca e impacte en las acciones de primera infancia que llevan a cabo los gobiernos. La VI Reunión de la Red Hemisférica concretará este deseo.

En el Plan de Trabajo de la Red se priorizarán acciones y tareas relacionadas con los desafios de la desnutrición, anemia y obesidad, violencia, temas vinculados con el fomento de la paternidad responsable, la inversión y universalización en programas y servicios de primera infancia, entre otros.

1º día - 30/06/2015

8h30 Registro

9h Clip sobre la Primera Infancia (Instituto Alana – ¾ minutos)

Inauguración

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Presidente de la República – Dilma Roussef

Presidente del Senado Federal – Senador Renán Calheiros

Presidente de la Cámara de Diputados – Diputado Eduardo Cunha

Presidente de la Comisión de Seguridad Social y Familia – Dip. Antonio Brito

Presidente del Frente Parlamentar de la Primera Infancia – Dip. Osmar Terra Presidente de la Red Hemisférica de Parlamentarios y ex-Parlamentarios por la Primera Infancia – Diputado Alberto Anaya

10h Mesa Redonda:Nuevos Avances en la Legislación sobre la Primera Infancia: Proyecto de Ley de Primera Infancia de Brasil(PL 6.998/2013 – PLC 014/2015), Diputado Osmar Terra Avances y desafios en Latinoamérica; Diputado Alberto Anaya, México. Avances y perspectivas en el marco del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (/OEA); Lic. Victor Giorgi, Director del IIN, Uruguay. Nuevos avances en la legislación de primera infancia en Chile. Dra. Helia Molina, Vice Decana de Investigación y Desarrollo. Facultad de Ciencias de la Salud, Universidad de Santiago, Chile. Modera:Asambleista Gastón Gagliardo, Ecuador.

11h45 Diálogo 12h 30 Intervalo para almuerzo

14h

Conferencia:La estrategia de los 1000 primeros días de vida - Dr. Cesar Victora (Ex-Presidente de la Sociedad Internacional de Epidemiología)

Modera: SenadorWaldimir Moka,Brasil

15h30 Diálogo

16h Mesa-redonda: Bases científicas del Proyeto de Ley de la Primera Infncia

La influencia del medio ambiente en la arquitectura cerebral–Dr. Jaderson Costa,Instituto do Cerebro – Pontíficia UniversidadCatólica de Río Grande do Sul, Brasil.

Estado del Arte delas licencias de paternidad a nivel mundial y en Brasil: lecciones aprendidas–Gary Barker, PhD, Director Internacional de Promundo. Washington, DC, Estados Unidos.

Presentación de Video: “State of the World Fathers”–Sr. Marco Aurelio Martins; Coordinador de la Campaña” Voce é Meu Pai” Tú eres mi Padre”, Promundo- Río de Janeriro, Brasil.

Impacto del Aprendizaje en el Desarrollo Infantil,Investigador Dr. Daniel Domingues dos Santos, Faculdad de Economía, Administración

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y Contabilidad de Ribeirão Preto, Universidad San Paulo. Núcleo Ciencia por la Infancia.Brasil.

Modera:Sra. Ângela Cunico – Coordinadora de Ciencias Sociales y Humanas del Centro Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico –CNPq

17h30 Diálogo

18h Posters con investigaciones y buenas prácticas institucionales y empresarialesrelacionadas con la Primera Infancia.

Coordinación: Lic. Paula Ribeiro, Secretaría deInfancia y Adolescencia, GDF.

2º dia – 1º/07/2015

9h Mesa Redonda: Política Integrada para la Primera Infancia - el desafío de la intersetorialidad

Lic. Miriam Díaz Gonzáles – Centro de Referencia Latinoamericano para la Educación Preescolar - CELEP, Cuba

Representante a la Cámara por el departamento de Córdoba, Sr. Eduardo José Tous De La Ossa, Colombia (a confirmar).

Sr. Tiago Falcão - Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre/MDS

Dr. Paulo Bonilha – Ministerio de Salud, Brasil

Lic. Rita Coelho – Ministerio de Educación, Brasil

Representante del Ministerio do Planeamento, Presupuesto y Gestión, Brasil

Modera: Lic. Vital Didonet – Red Nacional de la Primera Infancia de Brasil

10h30 Diálogo

11h00 Mesa Redonda: Integración y Descentralización – cómo la Política de la Primera Infancia llega a su destino? Lic. Angélica Goulart, Secretaria Nacional de Promoción de los Derechos de los niños y adolescentes y Presidente del Consejo Nacional de Derechos de niños y adolescentes. (CONANDA),Brasil. CongresistaEduardo Nayap, Perú;

Lic. Constanza Alarcón Párraga, Coordinadora de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia, Colombia. Diputado Omer MuñozRamírez - Presidente de Comisión de Educación, Cultura, Deporte, Asuntos Sociales, Vecinales del Niño, Adolescente y la Mujer del Consejo Legislativo del Estado Zulia, ciudad Maracaibo,Venezuela.

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Diputada Rosa María Molina, Diputada del Congreso de Michoacán,

México.

Modera: Diputada Carmem Zanotto, Brasil.

12h30 Diálogo

13h00 Intervalo para almuerzo

14h30

Mesa Redonda: Participación social, Responsabilidad social empresaria y medios de comunicación social: contribuiciones cony para la Primera Infancia.

Lic. Silvia Lara, Presidenta, Asociación Empresarial para el Desarrollo (AED), Costa Rica.

Dra. Diana Sepúlveda Herrera, Analista de inversión social, Fundación Exito, Colombia.

Sra. Paula Fabiani, Instituto para el Desarrollo e Inversión Social - IDIS.

Lic. Eduardo Queiroz, Director Presidente de la Fundación María Cecília Souto Vidigal (FMCSV).

Lic. Daniel Frank, Director Asociado, ReadyNation,Washington DC, USA.

Modera: Senador Paulo Paim, Brasil

16h00 Diálogo

16h30 Mesa Redonda: Buenas Prácticas para garantizar el enfoque de derechos en las politicas públicas de infancia - implementación, evaluación por las familias, profesionalización de los agentes

Crezca con su hijo, Sra. Carolina Bezerra, Primera Dama de Fortaleza, CE, Brasil

Primera Infancia Mejor, Lic. Leila Almeida, Coordinadora, Porto Alegre-RS

Experiencia Salamanca/Reggio Emilia, Ing. Jorge Araneda, Chile (a confirmar)

Derechos de la infancia y nuevas tecnologías, Lic. Elías Halperín, Argentina

Experiencias de United Way; Lic. Silvia Zanotti Magalhaes, Brasil.

Modera: Diputada Martha Pérez, Parlacen, Guatemala

18h00 Diálogo

18h30 Lanzamiento del Sitio del Marco Legal de la Primera Infancia y presentación del proyecto de publicación de la Serie Cuadernos y Debates de la Cámara de Diputados: “Avances del Marco Legal de la

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Primera Infancia”

Modera: Sra. Ivania Ghesti-Galvão, Secretaria Parlamentar, Brasil.

3º dia – 02/07/2015

9h00 Avances de la legislación sobre Primera Infancia. Diputada María del Carmen Bianchi, Argentina. Senadoresinvitados de Colombia; Diputada Lorelly Trejos, Costa Rica;

Asambleístas Mary Verduga, Ximena Ponce, Ecuador;

Diputados Alma Cruz, Omar Cuellar, El Salvador

Diputados: Susana Hurtado, Lizeth Sánchez Lucila Estela Hernández, Luciano Cornejo, entre otros: Ley General de Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes de México, aprobada en febrero de 2015.

Congresistas Karla Schaefer, Eduardo Nayap, otos, Perú

Diputado José Querejeta, Uruguay; a confirmar otros países

Modera: Dra. Gaby Fujimoto, Secretaria Técnica y de Asuntos Externos; Dr. Enrique Kú Herrera, Secretario Ejecutivo: Red Hemisférica de Parlamentarios y Exparlamentarios por la Primera Infancia..

11h00 Diálogo

11h30 Mesa Redonda:Desafíos y estrategias de trabajo para enfrentar la desnutrición, anemia, obesidad, paternidad responsable, inequidad, maltrato y violencia contra la infancia.

Dr. Rubén Grajeda, Asesor Regional de Salud, OPS, Washington DC Dr. Regino Piñeiro, Consultor internacional de nutrición, Cuba. Dra. Cristina Albuquerque, CoordinadoraUNICEF/Brasil. Lic. Aldeny Rezende, Equidad con discapacitados sordos, ADHARA Brasil

Modera:Diputada María del Carmen Bianchi, Argentina.

13h00 Almuerzo

14h30 Plenario:

Revisión, evaluación y programación de actividades del Plan de Trabajo 2016 – 2017 de la Red Hemisférica de Legisladores e ex-Legisladores por la Primera Infancia. Participación de legisladores y empresarios por países:

Temas: los desafios de la desnutrición, anemia y obesidad, violencia, fomento de la paternidad responsable, la inversión y universalización en programas y servicios de primera infancia, entre otros.

Delegaciones de Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica,

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Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, México, Panamá, Perú, Paraguay, República Dominicana, Uruguay, Venezuela. Parlacen, Parlamento Indigena, IIN, OPS

Moderan: Dres. Gaby Fujimoto, Alberto Anaya y Enrique Ku, Red Hemisférica de Legisladores y ex-Legisladores por la Primera Infancia.

18h00 Recomendaciones para el Ejecutivo Brasileño y de otros países. Dips.Osmar Terra; Albeto Anayay Eduardo Cunha, Presidente de la Câmara. Clausura

REALIZACION:Comisión de Seguridad Social y Família; Frente Parlamentar Mixtode Primera Infancia; Red Hemisférica de Parlamentarios y Exparlamentarios por la Primera Infancia

SOCIOS: Gobierno Federal, United Way Brasil, Procuraduria Especial de la Mujer, Banco Mundial Brasil, – Senado; Red Nacional PI; GDF, FMCSV, Fundación Bernard Van Leer.

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INTRODUCCIÓN

Con la finalidad de revisar los avances en la construcción de un Marco Legal para las políticas públicas de la primera infancia que garantice la sustentabilidad, refleje la consonancia con los nuevos descubrimientos de la ciencia, valorice y asegure los derechos para alcanzar la atención integral para todos los niños del continente, se llevará a cabo el Tercer Seminario Internacional Marco Legal de la Primera Infancia y la Sexta Reunión de la Red Hemisférica de Parlamentarios y Ex Parlamentarios por la Primera Infancia. El Frente Parlamentario por la Primera Infancia se creó oficialmente en Brasil en 2011, con la intención de: i) promover la protección y defensa de los derechos de los niños, desde su gestación; ii) monitorear y acompañar las tareas del Estado y la sociedad civil; iii) trabajar por el cumplimiento de los derechos relacionados con el interés superior de la primera infancia; y, iv) promover la adecuación de las leyes y normas vigentes para beneficio de los niños de la primera infancia, en particular, los de cero a tres años. Para finales del 2011 se aprobó la creación de la Red Hemisférica de Parlamentarios y Ex Parlamentarios en favor de la Primera Infancia con la participación de 11 países. Posteriormente, en la ciudad de Campeche, México, los días 27 y 28 de febrero del 2012, en presencia de 1,150 delegados, el Comité Directivo de dicha Red Hemisférica y 45 diputados mexicanos, aprobaron la “Declaración de Principios en favor de la Primera Infancia”. En esta Declaración se identifica a la primara infancia como el periodo que comprende desde el nacimiento hasta los ocho años de edad, y destaca la formación y el desarrollo de la inteligencia y la personalidad, así como el comportamiento social por lo que es indispensable que las niñas y los niños reciban los cuidados necesarios. Los firmantes coincidieron en que actuar a favor de la primera infancia brinda la oportunidad de invertir estratégicamente para contribuir a superar los grandes retos que enfrentan los países de las Américas: pobreza, inequidad, fracaso escolar, subempleo y desempleo, delincuencia violencia, entre otros, y acordaron doce puntos de acción. La Sexta Reunión de la Red Hemisférica tiene como objetivo realizar un seguimiento a los avances de las políticas públicas para la primera infancia dentro de los países participantes, con la finalidad de crear un marco legal que

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realmente proteja, ampare y estimule a todos los niños universalmente, con respuestas globales en la que participe el gobierno y la sociedad en general. Durante este evento se revisará también los acuerdos de la V Reunión internacional de la Red Hemisférica de Parlamentarios y Ex Parlamentarios por la Primera Infancia, aprobados en Monterrey en octubre de 2014. Además los parlamentarios participarán en la elaboración del Plan de Trabajo 2016-2017. Otro punto dentro de la agenda es discutir la importancia de los Primeros 1000 días de la vida de un niño (desde su concepción hasta que cumple el segundo año) como etapas cruciales en su desarrollo y también en la salud del futuro adulto. Esos 1000 días se consideran como una “ventana de oportunidad” desde el punto de vista nutricional, pues una adecuada alimentación durante ese periodo tiene un impacto enorme en la salud, desarrollo físico e intelectual del niño, en su rendimiento en la escuela e incluso en su productividad del mañana y en la salud de sus futuros hijos, lo que contribuye a la salud, estabilidad y desarrollo de las comunidades y naciones. La educación nutricional es una de las soluciones importantes que se han propuesto para mejorar la nutrición en los primeros 1000 días de vida, con las características de ser “disponible, accesible, eficaz y rentable”. Esta se aplica en la:

Promoción de prácticas alimentarias adecuadas para la madre durante el embarazo y la lactancia para asegurar que la madre obtenga todos los nutrientes necesarios.

Promoción de lactancia materna exclusiva durante los primeros seis

meses de vida del bebé.

Promoción de una alimentación complementaria adecuada a partir de los seis meses hasta los dos años.

Además, el estado nutricional de la madre antes de la concepción juega un papel fundamental en el desarrollo del feto, por lo que la promoción de prácticas alimentarias adecuadas en adolescentes de sexo femenino y otras mujeres en edad fértil es indispensable para garantizar que en el momento del embarazo, la madre se encuentre en un estado optimo de salud.

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SRA. DILMA VANA ROUSSEFF

PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA DE BRASIL

Formación Académica.

Licenciada en Economía por la Universidad Federal de Río Grande del Sur (1977).

Experiencia Profesional.

Presidenta de la República Federativa de Brasil desde enero de 2011.

Directora del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) y el

programa de habitación popular Mi Casa, Mi Vida.

Directora de la Comisión Inter-Ministerial encargada de definir las reglas

para la exploración de las reservas de petróleo en Presal.

Miembro de la Junta Presupuestaria del Gobierno.

Jefa de Gabinete de la Presidencia de la República del Presidente Luiz

Ignacio Lula da Silva (2005).

Directora Ejecutiva del Consejo de Administración de Petrobrás (2003-

2005).

Ministra de Minas y Energía (2002).

Secretaria Estatal de Energía, Minas y Comunicación (1999).

Secretaria Municipal de Hacienda en Porto Alegre (1993).

Presidenta de la Fundación de Economía y Estadística (1990).

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PROYECTO DE LEY 6.998/2013 SOBRE

PRIMERA INFANCIA DE BRASIL

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PROYECTO DE LEY DE PRIMERA INFANCIA 6.998/2013

(PLC 14/2015 EN EL SENADO DE BRASIL)*

Este Proyecto de Ley consta de tres partes:

1.- Principios y directrices de las políticas públicas para la Primera Infancia;

2.- Adiciones al Estatuto del Niño y el Adolescente (ECA) en relación con las

garantías de los derechos de los niños de hasta seis años de edad,

acciones importantes para la vida y el desarrollo del niño, de acuerdo con

otros que ya están presentes en el Estatuto y

3.- La creación de otras medidas y acciones en otras leyes, lo que

contribuye a una atención más integral de los derechos del niño en la

primera infancia en el Código de Trabajo, el Código de Procedimiento Penal

y la Ley 11.770 / 2008 y 12.662 / 2012.

El texto incluye el Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA Ley 8.069 / 90).

Los derechos específicos de los niños de hasta seis años y directrices para

las políticas públicas de niños de esta edad.

¿Qué cambios otorga la ley?

1.- Establecimiento de políticas, planes, programas y servicios para la

primera infancia.

2.- Enfoque y preparación de planes integrales múltiples e intersectoriales.

3.- Indicación de las áreas prioritarias para las políticas públicas.

4.- Creación de la Política Nacional de Integración de la Primera Infancia.

5.- Creación de Instituciones y Comités intersectoriales de Política Pública.

6.- La atención al interés superior del niño y la participación de los niños.

7.- Prioridad atención a la infancia olvidada.

8.- Articulación de políticas para la Primera Infancia con las instituciones de

formación profesional y el apoyo del Estado a las redes de seguridad y

cuidado.

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9.- Mayores recursos financieros: informar a la sociedad de las cantidades

aplicadas a este rubro por año.

10.- Supervisión, concentración sistemática de datos y la evaluación de la

oferta de los servicios. Se instituye un instrumento individual para crear

registro de datos unificados de crecimiento y desarrollo.

11.- Se establecen directrices para los programas de apoyo a las familias

12.- Se proyecta la creación de áreas de juego en lugares públicos y

privados.

Adiciones al Estatuto del Niño y el Adolescente (ECA)

1 – Se contemplan diversos temas de atención a las mujeres embarazadas.

2 – Se prevén condiciones favorables para los padres o tutores para crear

un vínculo con el bebé al asistir al parto y post-parto.

3 – Se promueve un ambiente sano para recibir al hijo de la Primera

Infancia cuando las mujeres estén privadas de la libertad o estén bajo

custodia.

4 – Se propone crear mecanismos que promueva la máxima prioridad en la

atención de los servicios de salud para los niños de Primera Infancia con

sospecha o confirmación de la violencia.

5 – Creación de nuevos elementos en el registro civil y certificados en

materia de registro de reconocimiento de la paternidad.

8 – Se propone dar mayor difusión a los derechos de los niños y

adolescentes en los medios de comunicación, incluyendo a los niños de

primera infancia.

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LICENCIA DE PATERNIDAD: HACIA UNA MAYOR PARTICIPACIÓN DE LOS PADRES.

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LICENCIA DE PATERNIDAD: HACIA UNA MAYOR PARTICIPACIÓN DE LOS PADRES.2

La licencia de paternidad en general consiste en un periodo breve de tiempo que se concede al padre inmediatamente después del nacimiento, para atender al/a la recién nacido/a y a la madre. Las investigaciones indican una relación entre la licencia del padre, la participación de los hombres en las responsabilidades familiares, y el desarrollo infantil. Los padres que hacen uso de la licencia, en especial los que toman dos semanas o más inmediatamente después del parto, tienen más probabilidades de interactuar con sus hijos/as pequeños/as. Ello puede tener efectos positivos sobre la igualdad de género en el hogar y en el trabajo, y ser indicio de cambios en las relaciones y en la percepción de los roles de los progenitores, así como en los estereotipos predominantes. La OIT no tiene normas sobre la licencia de paternidad. Sin embargo, la Resolución relativa a la igualdad de género como eje del trabajo decente, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) en 2009 reconoce que las medidas de conciliación de la vida laboral y familiar interesan a los hombres y a las mujeres. La Resolución insta a los gobiernos a formular políticas adecuadas que permitan equilibrar mejor las responsabilidades laborales y familiares, incluir la licencia de paternidad y/o parental, y prever incentivos para que los hombres las aprovechen. La concesión de una licencia para los padres es más habitual en las Economías Desarrolladas, África y Europa Oriental, y Asia Central. La duración de la licencia de paternidad varía, pero solo cinco países (Eslovenia, Finlandia, Islandia, Lituania y Portugal) ofrecen periodos de licencia que superan las dos semanas. En casi todos los países que la conceden, el padre tienen la posibilidad de decidir si gozar o no de su derecho. Esta licencia solo es obligatoria en Chile, Italia y Portugal. En 1994, en 40 de los 141 países sobre los que la OIT disponía de información había disposiciones en relación con la licencia de paternidad. En 2013, del total de países sobre los que se disponía de información (167), 78 contaban con leyes relativas a esta licencia. Las regiones donde se registró el mayor aumento en la concesión de la licencia desde 1994 son Europa Oriental y Asia Central, las Economías Desarrolladas y América Latina y el Caribe. La licencia de paternidad es remunerada en 70 (el 89 por ciento) de los 78 países en donde hay derecho a ella. De dicho porcentaje:

2 La maternidad y la paternidad en el trabajo. La legislación y la práctica en el mundo. Guy Ryder, Director General de la OIT, 2014

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• 45 países (el 57 por ciento), 24 de los cuales son de África, se caracterizan por el predominio del sistema de responsabilidad del empleador; • solo 22 países (el 28 por ciento), sobre todo Economías Desarrolladas (15 de 24 países), cuentan con un sistema de seguridad social; • tres países cuentan con un sistema mixto. Al igual que en el caso de la licencia de maternidad, la puesta en común de riesgos mediante el seguro social o los fondos públicos puede ayudar a mitigar la posible discriminación o la situación de desventaja laboral de los hombres con responsabilidades familiares, y puede propiciar un aumento del índice de utilización de la licencia por parte de los padres. El hecho de consagrar en la legislación nacional un derecho legal a la licencia de paternidad sería un indicador del valor que la sociedad atribuye al trabajo de cuidado de las mujeres y de los hombres, y propiciaría la igualdad de género. Licencia parental: un equilibrismo difícil La licencia parental es un periodo de licencia a más largo plazo, al que puede optar uno de los dos progenitores para cuidar de un recién nacido o de un(a) hijo/a pequeño/a, por lo general, una vez agotada la licencia de maternidad o de paternidad. La Recomendación núm. 191 (que acompaña al Convenio núm. 183) y la Recomendación núm. 165 (que acompaña al Convenio núm. 156) contienen disposiciones sobre la licencia parental. Ambos instrumentos dejan a criterio de los países la determinación de la duración, la remuneración y demás aspectos pertinentes. Los sistemas de licencia parental varían considerablemente en cuanto a elegibilidad, pago, duración, flexibilidad en el uso, edad del/de la hijo/a que atender, y transferibilidad entre los progenitores. En términos generales, la licencia parental es más prolongada que la de maternidad, aunque la remuneración suele ser inferior o nula. En varios países, los convenios de negociación colectiva sustituyen o amplían lo dispuesto por ley en relación con las políticas de licencia para los padres. La legislación de 66 de los 169 países sobre los que se disponía de información incluye disposiciones relativas a la licencia parental, sobre todo en las Economías Desarrolladas, Europa Oriental y Asia Central. Del desglose por regiones se desprende que: • casi todas las Economías Desarrolladas (35 de 36) ofrecen un periodo de licencia parental15; • todos los 16 países de Europa Oriental y Asia Central ofrecen un periodo de licencia parental; • en África, solo Burkina Faso, Chad, Egipto, Guinea y Marruecos ofrecen un tipo de licencia parental de larga duración; en todos los casos, sin remunerar;

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• en Oriente Medio: Bahréin, Iraq, Jordania, Kuwait y la República Árabe Siria ofrecen una licencia parental no remunerada, solo a la madre; • solo tres de los 25 países de Asia estudiados (Filipinas, Mongolia y República de Corea) prevén la licencia parental; • de los 31 países de América Latina y el Caribe estudiados, solo Chile y Cuba prevén la licencia parental. La licencia parental es remunerada en más de la mitad de los países en los que se concede (36 de 66), todos los cuales son Economías Desarrolladas, o pertenecen a Europa Oriental y Asia Central, excepto Chile y Cuba. Solo 18 de ellos ofrece prestaciones pecuniarias equivalentes a dos tercios o más de las ganancias anteriores de la persona trabajadora, mientras que los países restantes ofrecen un nivel de ayuda inferior, como prestaciones de cuantía fija. Allí donde la licencia es remunerada, la financiación procede de los sistemas de seguridad social, o de la tributación general, en especial cuando el monto no guarda relación con los ingresos. En general, las mujeres tienen más probabilidades de tomar, a continuación de la licencia de maternidad, la licencia parental, en particular cuando el derecho se comparte entre ambos progenitores. Esta tendencia puede mermar la situación de las mujeres en el mercado laboral y agravar las desigualdades de género en el lugar de trabajo y respecto de la distribución de las tareas del hogar. Se han adoptado diversas medidas para incentivar a los hombres a tomar la licencia parental, como la atribución del carácter individual, intransferible u obligatorio a la licencia, o la concesión de incentivos y una compensación adecuada durante la misma. Los índices elevados de utilización de la licencia guardan mucha relación con el nivel de compensación por la pérdida de ingresos mientras se está de licencia y con la disponibilidad de protección del empleo. En general, los datos indican que, más que licencias prolongadas con compensaciones reducidas, quienes trabajan, personas de uno y otro sexo, prefieren una licencia mejor remunerada, y además modalidades de trabajo favorables a la familia, y servicios de cuidado infantil de calidad y asequibles, que contemplen sus necesidades y las de sus hijos/as.

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EL CEREBRO EN DESARROLLO

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EL CEREBRO EN DESARROLLO3

The Open University Fundación Bernard van Leer

La estructura del cerebro humano Cuando nace un niño, su cerebro ya contiene los 100 billones de células cerebrales especializadas, las “neuronas” o “materia gris”, que componen el cerebro adulto. Las mayores concentraciones de ellas se encuentran en el cerebelo y la “corteza”, que forma las capas superficiales del cerebro. Lo principal de la organización del cerebro ya está en marcha, con las respectivas subdivisiones funcionales en romboencéfalo (cerebro posterior), mesencéfalo (cerebro medio) y prosencéfalo (cerebro anterior), reconocibles inclusive a partir de los 40 días de embarazo. Gracias a estudios llevados a cabo con animales y seres humanos, se están acumulando pruebas que demuestran que el estrés experimentado por las madres embarazadas, junto con las deficiencias registradas en su dieta, puede ejercer efectos tanto a corto como a largo plazo sobre el desarrollo del cerebro (Mulder y otros, 2002), lo que tiene consecuencias para las características conductuales del niño y para su desarrollo. Crecimiento neural y poda sináptica La arquitectura básica del cerebro humano se desarrolla antes de que el niño nazca; la mayoría de las neuronas que el niño llegará a tener en su vida se produce a mediados de la gestación y en el momento de nacer ya se han organizado, formando la corteza y otras estructuras importantes del cerebro. Ya están presentes también los principales caminos de la materia blanca que constituyen las redes cerebrales para el procesamiento de informaciones. Sin embargo, el desarrollo cerebral dista mucho de estar completo en el recién nacido ya que, después del nacimiento, las experiencias del niño desempeñan un papel cada vez más significativo en el modelado y la afinación de los principales caminos cerebrales y redes corticales. El cerebro social Los seres humanos recién nacidos tienen una fuerte tendencia innata a interactuar con las otras personas de quienes dependen en cuanto se refiere al cuidado (abrigo, alimentación, afecto) y al aprendizaje (idioma, normas culturales, habilidades). Puesto que la interacción humana es guiada por objetivos y convicciones, y no sólo por las leyes físicas, prestar atención a otras 3 Extractos del documento original. Ed. John Oates, Annette Karmiloff-Smith y Mark H. Johnson.

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personas e interactuar con ellas requiere la puesta en práctica de distintas capacidades y sistemas del cerebro, que a veces se definen como “cerebro social”. El desarrollo reciente de métodos adecuados para los bebés de representar por imágenes el funcionamiento de su cerebro ha permitido a los investigadores observar el “cerebro social” en actividad desde las fases más tempranas de la vida. Objetos de atención Las dificultades relacionadas con la atención también explican por qué algunos niños luchan por aprender, y pueden constituir un importante foco de atracción para las intervenciones. Por ejemplo, los estudios recientes han mostrado de qué manera los niños con trastorno por déficit de atención con hiperactividad (TDAH o ADHD: attention deficit hyperactivity disorder), que corren el peligro de obtener peores resultados tanto dentro como fuera del aula, tienen dificultades con la modulación de las redes neurales que participan activamente en el control de la acción; estos niños también tienen problemas para reprimir otras redes activas mientras piensan (Fair y otros, 2010). Los incentivos motivacionales, como la recompensa por una atención continua, pueden ser eficaces para mejorar el equilibrio entre tales redes excitadoras e inhibidoras y pueden interactuar sinérgicamente con psicoestimulantes para lograr que los niños con TDAH puedan desempeñarse al mismo nivel que los niños que no tienen problemas de atención (Liddle y otros, 2011). La atención modula lo que los niños aprenden de su ambiente, con ciertos procesos que (como el control de la atención respecto a las propias acciones) siguen mejorando en la adolescencia y a principios de la edad adulta. La alimentación y la nutrición en el desarrollo cerebral Todos los nutrientes necesarios para el desarrollo y el funcionamiento del cerebro del feto durante el embarazo provienen de la ingesta de alimentos por parte de la madre, a través de su torrente sanguíneo y la placenta, al torrente sanguíneo del feto. Después del nacimiento los nutrientes provienen de la leche materna, si ésta amamanta, o de una fórmula para bebés, además de los suplementos alimenticios que se introducen en la dieta del neonato. Los estudios de resultados cognitivos (Benton, 2008) indican claramente que la alimentación temprana modifica las estructuras físicas del cerebro del cual dependen estas funciones, pero las pruebas concluyentes a favor de este argumento escasean. Esto se debe en parte a que los datos provenientes de los estudios llevados a cabo con animales son difíciles de extrapolar para que abarquen a los seres humanos. No existían métodos adecuados para examinar la estructura cerebral humana en seres humanos vivos hasta que los progresos de la representación óptica en la neurociencia hicieron posible ver sutiles cambios estructurales relacionados con la dieta temprana. La mejor demostración de que la alimentación efectivamente causa muchos de esos cambios proviene de estudios por imágenes neurales en experimentos aleatorios controlados, pero hasta el momento son relativamente pocos los que se han efectuado.

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Las investigaciones con animales y los estudios cognitivos han revelado que ciertos micronutrientes (metales y vitaminas) desempeñan roles específicos y decisivos en el desarrollo cerebral (Delange, 2000; Lozoff y Georgieff, 2006). El nivel de hierro, por ejemplo, puede afectar la síntesis de los neurotransmisores, mientras que los ácidos grasos afectan su emisión. Las diferencias en el consumo de macronutrientes (proteínas y calorías) pueden afectar el volumen del núcleo caudado, que es una estructura neural relacionada con el coeficiente intelectual verbal (Isaacs y otros, 2008). Una cuestión clave en la alimentación temprana es el rol de la leche materna en el desarrollo cognitivo: se ha demostrado que un porcentaje mayor de leche materna en la dieta de varones recién nacidos estaba relacionada con un mayor volumen de la materia blanca en el cerebro y con coeficientes intelectuales verbales superiores (Isaacs y otros, 2010). Se ha sugerido que los ácidos grasos poliinsaturados de cadena larga fomentan el desarrollo cognitivo, sobre todo a causa de sus efectos en las membranas neuronales y en la transmisión neural. Quedan muchas preguntas sin responder sobre cuáles son los factores de la dieta relacionados con un desarrollo cerebral/cognitivo óptimo. Los factores clave son probablemente la dosificación de los nutrientes, la duración de la exposición del niño y su sexo. Puede ser que el mismo nutriente ejerza efectos diferentes en las distintas estructuras en las varias etapas del desarrollo. Algunas estructuras, como el hipocampo y la materia blanca, parecen ser particularmente vulnerables a las deficiencias alimenticias. Los efectos de privaciones psicosociales tempranas Nuestra comprensión del desarrollo cerebral ha aumentado de manera exponencial en las últimas décadas. Y, aunque todavía queda mucho por descubrir, ya estamos en condiciones de establecer con gran precisión que las experiencias, y la ubicación temporal de las experiencias, desempeñan un papel decisivo en el desarrollo cerebral. Un ejemplo es cuando los niños experimentan privaciones psicosociales, como las que se originan en instituciones con normas insatisfactorias de apoyo y atención sociales. En la última década, un grupo de investigadores ha concentrado su atención en tales niños, y sus resultados se pueden resumir de la siguiente manera. En primer lugar, los niños con una historia personal en instituciones muestran un metabolismo cerebral reducido, tanto en la corteza prefrontal como en el lóbulo temporal, y manifiestan trastornos en la materia blanca en varias regiones cerebrales (Chugani y otros, 2001; Eluvanthingal y otros, 2006). En segundo lugar, varios grupos han indicado reducciones significativas del volumen de materia blanca y gris y un aumento relativo de volumen de la amígdala en niños que habían sido institucionalizados (Mehta y otros, 2009; Tottenham y otros, 2011). En tercer lugar, el Proyecto de Intervención Temprana de Bucarest (Nelson y otros, 2009) ha relevado menor actividad cerebral en la corteza de los niños institucionalizados si se los comparaba con niños que no habían sido institucionalizados jamás. Cuando el grupo de prueba del proyecto llegó a los 42 meses de edad, los niños

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previamente institucionalizados que habían sido colocados en familias adoptivas antes de cumplir 2 años registraban en sus EEG una actividad que se parecía más a la de los niños nunca institucionalizados que a la de los niños institucionalizados; a la edad de 8 años, los niños colocados en familias adoptivas antes de cumplir 2 años registraban en sus EEG una actividad muy parecida a la de los niños nunca institucionalizados, mientras que los niños colocados en familias adoptivas después de cumplir dos años parecían prácticamente idénticos a los niños institucionalizados en ese momento. Por último, los datos de los potenciales relacionados con eventos (PRE) han indicado algunas sutiles perturbaciones del proceso de reconocimiento de rostros y emociones y, como sucede con los datos provenientes de EEG, una reducción drástica de las dimensiones de los varios componentes de los PRE entre los niños institucionalizados antes de ser colocados en familias adoptivas. En las actividades de seguimiento, sin embargo, los niños colocados en familias adoptivas comenzaban a parecerse a los del grupo que jamás había sido institucionalizado (véanse Marshall y otros, 2004, 2008; Parker y otros, 2005a, 2005b; Moulson y otros, 2009a, 2009b; Nelson y otros, 2009; Vandewert y otros, 2010). En general, estos datos indican la potencia de las experiencias tempranas y, en particular, de las relaciones entre padres e hijos, como factores cruciales para el desarrollo del cerebro. Maltrato, genética y desarrollo cerebral Los niños que experimentan malos tratos (abusos de naturaleza sexual, física o emocional, o simplemente abandono) tienen mayores probabilidades de desarrollar problemas psicológicos (Curry y Widom, 2010). Las investigaciones recientes han comenzado a mostrar de qué manera las experiencias adversas en cuanto al cuidado recibido pueden afectar las estructuras y funciones cerebrales, y cómo éstas pueden, a su vez, influir en el desarrollo psicológico y emocional (McCrory y otros, 2011). Existen ya pruebas fidedignas de que las adversidades en la infancia están relacionadas con un desarrollo atípico del eje hipotalámico-hipofisario-adrenal (HHA o HPA: hypothalamic-pituitary-adrenal axis) que controla la emisión de hormonas del estrés, con pautas de capacidad de respuesta o reducida o exagerada según los informes. Estas pautas también se han puesto en relación con problemas psiquiátricos de la edad adulta, como la depresión y los desórdenes postraumáticos (Heim y otros, 2008). Se han observado disminuciones de volumen del hipocampo (una estructura clave para el procesamiento de la memoria) en estudios mediante IRM estructural de adultos que habían sufrido abusos cuando eran niños (Woon y Hedges, 2008; Treadway y otros, 2009). En los niños, la experiencia del maltrato se ha puesto en relación con un menor volumen del cuerpo calloso, que es una estructura de materia blanca que conecta los dos hemisferios cerebrales, y un menor volumen de materia gris en la corteza orbitofrontal, que es un área implicada en varios aspectos del procesamiento social (McCrory y

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otros, 2011). Existen ciertos casos demostrados de incremento de volumen de la amígdala, pero solamente en niños que han sido sometidos a una institucionalización temprana, una forma más bien extrema de adversidad temprana (Sonuga-Barke, 2009). Los estudios mediante IRM funcional han hallado un aumento de respuestas funcionales en la amígdala, que es una región generalmente conocida como elemento de importancia decisiva en la detección y procesamiento de amenazas. Los niños expuestos a la violencia familiar (ya sea que hayan sufrido abusos físicos ellos mismos o que hayan sido testigos de la violencia doméstica) muestran una mayor activación de la amígdala frente a rostros enfurecidos, pero no frente a rostros tristes. Esto constituye una respuesta hipervigilante a la amenaza social, y encaja perfectamente con los datos psicológicos que indican que los niños víctimas de abusos físicos suelen aprender a prestar automáticamente mayor atención a los indicios de amenazas sociales (McCrory y otros, 2011). Sin embargo, los efectos de las adversidades ambientales pueden ser moderados por el genotipo. Actualmente se están acumulando pruebas de que algunos polimorfismos genéticos comunes pueden hacer que ciertos niños maltratados sean más propensos a dar resultados de inadaptación. Es posible que las diferencias estructurales y funcionales a nivel neural hagan que estos niños sean más sensibles a los ambientes emocionales adversos. Otros polimorfismos genéticos pueden resultar protectores en las situaciones adversas, lo que explica por qué inclusive dentro de la misma familia los niños muestran diferencias individuales en sus estrategias para enfrentar las adversidades. Un nuevo terreno para la investigación está ahora empezando a crearse, al indagarse los posibles efectos epigenéticos del cuidado y el maltrato recibidos. En lo específico, los investigadores están estudiando si el maltratamiento temprano puede llegar a alterar la expresión genética en una etapa sucesiva de la vida del niño (McCrory y otros, 2010).

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DESARROLLO Y BIENESTAR DURANTE LA PRIMERA INFANCIA

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DESARROLLO Y BIENESTAR DURANTE LA PRIMERA INFANCIA4

Laura Vargas* La evidencia señala que las niñas y los niños que pasen su primera infancia en un entorno menos estimulante, emocional y físicamente, verán afectado su desarrollo cerebral y sufrirán retrasos cognitivos, sociales y de comportamiento. Por lo tanto, se vuelve imprescindible la inversión en políticas públicas para la primera infancia, a fin de asegurar la protección y los elementos necesarios desde el nacimiento para lograr un buen desarrollo. La inversión durante los primeros años de vida tiene un mayor retorno económico que intervenir en etapas de mayor adultez. El retorno de la inversión representa para la niñez mejores oportunidades profesionales, sociales y emocionales que podrán verse reflejadas en la sociedad y en su productividad. El interés superior del niño que promueve la Convención sobre los Derechos del Niño es un principio de relevancia universal, que se aplica a todas las medidas que afecten a los niños e impera medidas activas, tanto para proteger sus derechos y promover su supervivencia, crecimiento y bienestar, al momento que exige que las niñas y los niños sean considerados miembros activos de las familias, comunidades y sociedades, con sus propias inquietudes, intereses y puntos de vista. Estableciendo la importancia de la familia en la atención del niño pequeño, surge otro tema esencial: los fundamentos y la compatibilidad entre la atención de la familia y la labor que desempeñan diferentes agentes extrafamiliares y la participación de las instituciones. De ahí que es importante destacar que el cuidado y la educación de calidad que realice la familia en esta etapa es insustituible. La misma Convención establece la necesidad de apoyar y asistir a los padres y a otras personas que tengan la responsabilidad cotidiana del ejercicio de los derechos del niño. Cualquier programa de atención integral para la primera infancia debe estar sustentado por fundamentos teóricos y empíricos con una clara orientación al desarrollo integral, social, psico-biológico y educativo dirigidos al fortalecimiento de habilidades y preparación para su educación básica. En México, para dar respuesta a una población de 12,693,101 niñas y niños menores de 5 años de edad (INEGI 2010) se han diseñado esquemas y modelos para la atención a la primera infancia, en las instituciones que trabajamos a favor del desarrollo y la educación de los niños en nuestro país. Cabe subrayar que, tanto el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF Nacional) como todas las demás instituciones debemos cumplir,

4 Artículo obtenido de la página web: http://www.mexicosocial.org/index.php/secciones/especial/item/647-desarrollo-y-bienestar-durante-la-primera-infancia. (2014) *Titular del Sistema Nacional DIF.

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en primer lugar, con lo que señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Plan Nacional de Desarrollo (2013-2018). El quehacer del DIF Nacional tiene como una prioridad la protección de la infancia, sobre todo la de niñas y niños que integran familias en situación de vulnerabilidad ya que son quienes enfrentan mayores desafíos y no sólo tiene un impacto económico, sino que también promueven adversidades en su desarrollo. Es por ello que, en el marco de sus atribuciones, promueve acciones y presta diversos servicios de atención a la primera infancia, entre los que cabe destacar: La implementación de estrategias que permiten a la niñez y a sus familias mejorar las condiciones en las que se desarrollan, ofreciendo servicios bajo un programa integral que proporciona cuidado, atención en salud, nutrición, educación y prevención de riesgos psicosociales. Es importante señalar la labor que realizan los Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADI) y Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAIC) del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF Nacional). Su programa educativo asistencial tiene como finalidad proporcionar una atención integral e integrada a las niñas y los niños menores de seis años en situación de vulnerabilidad mediante acciones educativas que desarrollen las competencias básicas para la convivencia, familiar y personal, así como brindar asistencia social para facilitar la construcción de un Estado de bienestar de los infantes, sus familias y la comunidad donde viven. También se busca propiciar una transformación de las relaciones entre padre, madre e hijos en el entorno familiar con la finalidad de fortalecer las competencias para la convivencia. En el mismo sentido, aplicamos una metodología y herramientas para el fomento de la Cultura del Buen Trato en las Familias, a fin de prevenir las conductas de riesgo asociadas a la violencia familiar, social y los malos tratos a la infancia y adolescencia. El Buen Trato se refiere a prácticas, relaciones de amor y respeto que se tienen consigo mismo y con los demás integrantes de la familia, para ser niñas y niños más felices y creativos, lo que contribuye a su bienestar y mejor desarrollo, trayendo consigo una mejor relación con los demás. Asimismo, se implementan programas con esquemas de calidad nutricional y acciones de orientación para promover una correcta alimentación, en los que se prevé específicamente la atención a menores de cinco años en riesgo no escolarizados. Con el Subprograma de apoyo a familias con menores de seis años, para contribuir a su acceso a la alimentación se mejoran las condiciones de vida de la población en situación de marginación mediante la formación de grupos de desarrollo que implementan proyectos comunitarios, la mejora de espacios

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alimentarios y el apoyo en especie que actualmente beneficia a cerca de 60,000 familias en el país. En un marco de coordinación interinstitucional, el 16 de mayo de 2013 fue instalado el Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, que tiene como objetivo primordial velar por el cumplimiento de la “Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil” (LGPSACDII), publicada el 24 de octubre de 2011. Es una instancia normativa, de consulta y coordinación, que tiene por objeto promover mecanismos interinstitucionales que permitan establecer políticas públicas y estrategias de atención en los lugares destinados al cuidado infantil, comúnmente conocidas como guarderías. De acuerdo con el artículo 29 de la Ley en cita, el Consejo cuenta con una Secretaría Técnica y atendiendo al artículo 24 del Reglamento de la propia Ley, está a cargo del servidor público del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia designado por su Titular. Dichos ordenamientos también disponen que el DIF Nacional es la instancia encargada de operar, mantener y actualizar el Registro Nacional (RENCAI), que es el catálogo público de los Centros de Atención Infantil, bajo cualquier modalidad y tipo que operan en el territorio nacional, entre sus objetivos se encuentran: Identificar a los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil en cualquiera de sus Modalidades y Tipos, así como mantener actualizada la información que lo conforma. Contar con un control estadístico que contribuya a la definición de políticas públicas. Facilitar la supervisión de los Centros de Atención Infantil. Los estados y el Distrito Federal son los responsables de alimentar dicha base de datos. Para finalizar, y con el objeto de fortalecer el marco jurídico que garantice y proteja el ejercicio de los derechos de la infancia de nuestro país, de acuerdo con lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos del Niño y la normativa jurídica internacional aplicable, hemos participado en la elaboración de una Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, que significa la contribución del Estado Mexicano para propiciar un mejor entorno para la infancia desde su primera etapa.

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MÁS PEQUEÑOS, IGUALES DERECHOS: LA CONVENCIÓN DE LOS DERECHOS DEL

NIÑO Y LA PRIMERA INFANCIA

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MÁS PEQUEÑOS, IGUALES DERECHOS: LA CONVENCIÓN DE LOS DERECHOS DEL NIÑO Y LA PRIMERA

INFANCIA5

Victor Giorgi Introducción La importancia del reconocimiento de los derechos del niño está plasmada desde los orígenes del IIN. Ya desde en 1927 cuando aún se llamaba Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia, durante la inauguración de sus oficinas, Enrique Rodríguez Fabregat, Ministro de Instrucción Pública uruguayo, en su discurso expuso una Declaración de los Derechos del Niño que posteriormente sería un pilar para el actuar del Instituto. Para el IIN la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) adoptada en 1989 es de gran trascendencia debido a que es una forma de reconocer de manera especial los derechos y las necesidades de los niños, pues como esta menciona el niño “necesita protección y cuidado especiales, incluso la debida protección legal, tanto antes como después del nacimiento”. Y por otra parte, el IIN celebra el hecho de que al ser una convención los Estados firmantes adquieren obligaciones especiales en favor de la niñez. Para sumarse a esta conmemoración, en el presente boletín presentamos artículos que retoman la Convención vista desde la óptica de las líneas de acción que han sido definidas como prioritarias por nuestro Consejo Directivo dentro del Plan de Acción 2011-2015: 1) Políticas integrales de Primera Infancia, 2) Prevención y erradicación de la Violencia contra niños, niñas y adolescentes y 3) Atención a niños, niñas y adolescentes frente a desastres y emergencias. Y a su vez, incluimos el tema de la participación como un elemento importante en la elaboración de políticas públicas hacia la infancia. Teniendo este marco de referencia, hemos querido mostrar avances que se han tenido en la región, mostrando el trabajo que el Instituto viene realizando en los últimos años y analizar los desafíos pendientes para nuestra región Más Pequeños, Derechos Iguales. Durante la mayor parte de la historia de la humanidad, los niños y niñas fueron negados en su condición de personas. Se les consideró primero como pequeños adultos, luego como objetos de protección y tutela, pero no como miembros activos de la comunidad. 5 Instituto Interamericano del Niño, la Niña y el Adolescente, OEA, 2013, consultado el 21 de junio de 2015 en la URL: http://www.iin.oea.org/IIN2011/documentos/2013/boletin-14.pdf

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Hace 24 años, con la aprobación de la Convención de los Derechos del Niño (UN 1989) comenzó un trabajoso proceso de transformaciones legales y culturales tendiente a consolidar la concepción de los niños y niñas como sujetos plenos de derechos. Una de las herencias más claras de las antiguas concepciones es la resistencia a considerar a los niños pequeños como personas aptas para ejercer todos los derechos. En el año 2004, el Comité de los Derechos del Niño (UN) al examinar los informes de los Esta ma más detenida las repercusiones de la Convención sobre los Derechos del Niño en los niños pequeños y dedicó su día de debate general al tema, lo que luego dio lugar a la Observación General número 7 “Realización de los derechos del niño en la primera infancia” (2008). La idea central contenida en esta observación es el reconocimiento de que los niños pequeños son portadores de todos los derechos consagrados en la Convención y que la primera infancia es un período esencial para la realización de estos derechos. Los niños pequeños deben considerarse miembros activos de las familias, comunidades y sociedades, con sus propias inquietudes, intereses y puntos de vista. Debe reconocerse el derecho a expresar sus sentimientos y opiniones. La relevancia que tiene esta fase del desarrollo para las adquisiciones y desempeños posteriores lleva a Insistir en la vulnerabilidad de los niños pequeños a la pobreza, la discriminación, el desmembramiento familiar y otros factores adversos que violan sus derechos y socavan su bienestar. Puede decirse que la primera infancia encierra una dualidad. Por una parte es un periodo de vulnerabilidad en que el niño necesita protección y seguridad, y, por otra es una fase con un enorme potencial de desarrollo en la medida en que encuentre un medio favorecedor. Esto llevo al Comité a plantear la responsabilidad de los Estados en “contribuir a la realización de los derechos de todos los niños pequeños mediante la formulación y promoción de políticas, leyes, programas, prácticas, capacitación profesional e investigación globales centrados específicamente en los derechos en la primera infancia”. Avances en la región La atención para esta franja etaria y su incorporación entre las prestaciones universales básicas se vio dificultada por la inexistencia de servicios especializados y extendidos en territorio para hacer frente a una creciente demanda. La falta de “capacidad instalada” da cuenta de la ausencia histórica de los Estados en la protección de la niñez en las fases previas al ingreso escolar.

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En las últimas décadas, como resultado de la convergencia de diversos procesos (evidencia científica, transformaciones políticas, revalorización del rol de los Estados en las políticas sociales), ha crecido la conciencia respecto a la importancia de la primera infancia y la necesidad de contar con marcos legales, políticas públicas, instituciones, recursos, estrategias de comunicación y evaluación centrados en la garantía de sus derechos. Los Estados de la región han hecho significativos esfuerzos en atender niños y niñas durante la primera infancia y a sus familias. El análisis de las experiencias muestra una fuerte tendencia a abordar las políticas dirigidas a los niños más pequeños desde un enfoque integral en el cual educación, salud, protección, se articulen en programas unificados en torno a ofrecer los mejores contextos para el mas pleno desarrollo. Esto ha permitido importantes logros reflejados en indicadores como descenso de la mortalidad infantil, incremento de cobertura en educación inicial, iniciativas en la formación de recursos humanos, mayor inversión de recursos en la primera infancia y creación de nuevos “arreglos institucionales” para el liderazgo de las políticas dirigidas a las fases iníciales de la vida. Sin embargo, aún existen serias dificultades en la implementación sostenida de políticas integrales dirigidas hacia la Primera Infancia que alcancen con calidad y eficiencia al conjunto de la población. Desafíos pendientes Uno de los grandes retos de los Estados para gestionar políticas públicas integrales se relaciona con la fragmentación que estos tienen en relación a los diferentes sectores (educación, salud, protección, entre otros), así como las brechas existentes entre los diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial, federal, distrital y municipal). Implementar políticas integrales requiere enfrentar los desafíos de la coordinación intersectorial, la descentralización y la articulación entre niveles de gobierno. En algunos casos se observa la clara intención de alcanzar un accionar conjunto impulsado desde altos niveles de gobierno, pero estas articulaciones se desdibujan en la cadena de mandos y no alcanzan a expresarse en el territorio, allí donde los niños/ as y sus familias deben acceder a los resultados de estas coordinaciones. Esta dificultad también se expresa en la inadecuada articulación entre prestaciones dirigidas a diferentes ciclos de vida. Suele no existir una adecuada coordinación entre las instituciones que atienden el embarazo y parto, con las que deben hacerse cargo de la protección de la primera infancia y con las que debe recibir a los niños y niñas cuando éstos acceden a la educación escolar. Tampoco existe una debida atención a los y las adolescentes desde su preparación para el ejercicio de la sexualidad como en la preparación para los auto-cuidados y la crianza cuando el embarazo acontece. Esta secuencia que debería acompañar el desarrollo del niño y la niña hasta su mayoría de edad, es lo que llamamos “rutas de protección”. Y No

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necesariamente deben ser idénticas para todos pero sí asegurar que en la transición por las distintas fases del ciclo de vida, las personas cuenten con los apoyos necesarios para garantizar sus derechos. Otro desafío de los sistemas de protección es la articulación entre las políticas universales y las dirigidas a niños y niñas con sus derechos especialmente vulnerados. En este sentido, las potencialidades adaptativas del niño o niña hacen de este periodo el más propicio para poner en marcha mecanismos de protección basados en la restitución del derecho a la familia evitando la institucionalización. En muchos estados, la constatación de que un niño está siendo vulnerado en sus derechos o presenta grados especiales de vulnerabilidad pone en marcha mecanismos de exclusión de las políticas universales e incorporación a espacios de difícil acceso que se presentan como sumamente estigmatizados, afectando las posibilidades de una futura inte-gración. Esto nos lleva a plantear la necesidad de mecanismos operativos que aseguren la intervención especializada y oportuna para aquellos casos en que se necesite, sin la necesaria exclusión de los servicios universales. La relevancia que tiene el ambiente familiar en los primeros años de vida hace necesario desarrollar estrategias de proximidad con las familias orientadas al fortalecimiento de capacidades de cuidado y crianza que eliminen la brecha entre el servicio destinado a la atención de niñas y niños y sus familias. Estas acciones deben estar fuertemente articuladas con las redes de servicios, ajustadas a lineamientos y estándares de calidad debidamente definidos y evaluados. Un desafío impostergable es el desarrollo de una cultura de evaluación en que las políticas desarrolladas sean debidamente monitoreadas a través de una producción sistemática de información que sea sistematizada y sirva de base para la mejora continua de las intervenciones. El aporte del IIN El interés expresado por los Estados de la región en relación a la Primera Infancia llevó a que el IIN a partir del 2010 comenzara a priorizar esta línea de trabajo. Con el antecedente de procesos de asistencia técnica en los Estados de Guatemala y Colombia, durante su 86 Reunión del Consejo Directivo (Montevideo 2011), se aprobó el Plan de Acción 2011-2015 que incluye entre sus líneas prioritarias a la Primera Infancia. Se conformó un Grupo de Trabajo con enlaces técnicos de los Estados de: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Surinam y Uruguay. Dicho grupo se abocó inicialmente a la elabora-ción de un documento que, basado en las experiencias de la región, aporte lineamientos para la implementación y gestión de Políticas Públicas de Protección Integral dirigidas a la Primera Infancia. Esta elaboración fue complementada con la elaboración de un sistema de indicadores para el monitoreo de derechos de la infancia y la gestión de información. Más recientemente se elaboró en consulta con el grupo de trabajo el documento:

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Lineamiento sobre promoción de capacidades de cuidado y crianza en la familia, el que fuera enriquecido y validado durante la 88 Reunión del Consejo Directivo desarrollada durante el 2013 en Medellín- Colombia. Actualmente, con el propósito de fortalecer las capacidades de los Estados para la implementación y gestión de políticas dirigidas a este ciclo de la vida, el IIN viene desarrollando un curso virtual sobre Políticas Públicas para la Primera Infancia desde la perspectiva de derechos con la participación de técnicos de los Estados de El Salvador, Argentina, Paraguay y Uruguay. A los 24 años de la Convención sobre los Derechos del Niño y la Gestión

de Riesgo6 El hecho de que vivimos en una región expuestos a situaciones de riesgo de desastres en la que la naturaleza y la propia mano del hombre pueden provocar trastornos bruscos y violentos que nos afecten a todos, ha ido ganando una preocupación en la región en especial, cuando los más vul-nerables ante estos hechos son los niños y niñas. De aquí la importancia de promover la cultura de la prevención a través de la gestión de riesgo de desastres promueve esa cultura de prevención orientada hacia la seguridad de las personas sobre la base de sus derechos. Al celebrase los 24 años de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) sigue siendo una tarea pendiente el asegurar la protección plena de sus derechos. La ratificación casi universal de la Convención refleja el compromiso del mundo con los principios que sustentan los derechos de los niños. Al ser ratificada la Convención los gobiernos indican su intención de convertir en rea-lidad este compromiso. Los Estados parte están obligados a enmendar y promulgar leyes y políticas que pongan plenamente en práctica la Convención, y deben asegurar que todas las medidas se tomen en consonancia con el interés superior del niño. La tarea es de los gobiernos, y de todos los miembros de la sociedad. Las normas y los principios que se articulan en la Convención solamente pueden convertirse en realidad cuando sean respetados por todos, en la familia, en las escuelas y en otras instituciones que proporcionan servicios a la niñez, en las comunidades y en todos los niveles de la administración pública. “En medio de las adversidades causadas por los desastres, los niños y los adolescentes tienen el mayor riesgo de que se le violen sus derechos, ya que las condiciones usuales de protección cambian como resultado de una exposición indebida a los medios de comunicación, la perdida de la seguridad y de la privacidad, la tensión generalizada, la llegada de muchos voluntarios externos, un control menor de la violencia sexual, el trabajo de los menores, la delincuencia y el uso de las drogas. Además en la mayoría de las situaciones,

6 Magda Pinilla. Instituto Interamericano del Niño, la Niña y el Adolescente, OEA, 2013.

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sus familias y particularmente las mujeres se tornan más vulnerables, por lo que se afecta el cuidado que pueden proporcionarles a sus hijos.” Avances En la octogésima quinta Reunión Ordinaria del Consejo Directivo, celebrada en el año 2010 en Panamá, se conformó un Grupo de Trabajo para apoyar a la Dirección General del Instituto en la construcción del Plan de Acción Institucional 2011-2015. A partir de las tres reuniones que sostuvo el Grupo de Trabajo se priorizaron tres temáticas para el período: Primera Infancia y Justicia Penal Adolescente y por primera vez abordar el tema de Derechos de la niñez y adolescencia en la gestión de riesgos y desastres. Los Estados acordaron las acciones prioritarias a impulsar en el marco del Plan de Acción del IIN y compartieron sus fortalezas y debilidades para el tratamiento de esta temática, enfatizando la importancia de impulsar canales de coordinación y articulación interinstitucional e intersectorial para fortalecer la protección integral de niños, niñas y adolescentes en las estrategias de gestión del riesgo de desastres. Los contenidos expresados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Carta Democrática Interamericana, la Convención sobre los Derechos del Niño y el enfoque de derechos son el soporte conceptual, filosófico y político donde se basa y afirma la actividad general del IIN. De forma particular se convierten también en un referente permanente para el abordaje de las cuestiones planteadas en la promoción y atención prioritaria de los derechos de los niños, las niñas y adolescentes de la región en situaciones de riesgo de desastres y emergencias. El desafío en aquel entonces, implicaba iniciar un camino nuevo pero no desconocido, ya que sería el enfoque de derechos aplicado a la niñez y la adolescencia la perspectiva política y metodológica desde donde se construiría el trabajo. Para el IIN y los representantes de los Entes Rectores de Niñez y Adolescencia constituye un doble desafío; el de incidir en la políticas sobre gestión de riesgo de desastre, con particular atención a manejo de desastres y emergencias complejas, por un lado y, por el otro, incorporar en su propia institucionalidad la gestión del riesgo de desastres como una perspectiva transversal a los programas y acciones existentes de pro-moción y protección de los derechos de la niñez y la adolescencia. Políticas Públicas “Desde un enfoque de Derechos, el ciclo de riesgo de desastres expresa el lado negativo del desarrollo de una sociedad que no ha consolidado una institucionalidad democrática, incluyente y respetuosa de los Derechos Humanos de todos los miembros de la sociedad, especialmente de la niñez y

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adolescencia. Las políticas públicas focalizadas en la promoción y protección de los niños, las niñas y adolescentes en la gestión de riesgo de desastres debe destinar recursos humanos, técnicos y financieros. La estrategia que se plantea, propone alcanzar una mayor eficiencia y equidad en los servicios que realiza el Estado a través del Ente Rector, así mismo, como mejorar y promover el ejercicio de los derechos de la niñez y adolescencia con especial énfasis en la reducción de los factores de vulnerabilidad y los comportamientos de riesgo, con estimulo de los factores protectores y la atención a grupos con necesidades específicas. Desafíos Parte de los grandes desafíos que esta problemática introduce para los Entes Rectores transcurren en la capacidad de incidir en el posicionamiento de la atención de la niñez y adolescencia de forma prioritaria e integral en la estrategia nacional para el abordaje de la gestión del riesgo de desastre o en las plataformas de cada Estado. En la región, a no ser por algunos casos excepcionales, no se cuenta con planes específicos para atender la singularidad de esta población frente al riesgo de desastre y emergencias. La mayoría de los Estados sí cuenta con los llamados “sistemas nacionales” de atención a la emergencia y desastres, que varía su denominación o formato según el país: comités operativos, centros de operaciones, comisiones nacionales, etc. En ellos se procura articular las acciones y coordinar los actores que tienen injerencia en estos contextos, pero en pocos se visibiliza y/o explicita a la niñez y adolescencia de manera focalizada. Otro desafío vigente y fundamental es el fortalecimiento de la articulación y coordinación interinstitucional e intersectorial al interior de los Estados que dé garantías y fluidez a los instrumentos que se establezcan y/o fortalezcan. A estos efectos es posible desarrollar estrategias que desplieguen acciones enfocadas a la disminución de las vulneraciones de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Esta perspectiva debe orientarse en las políticas nacionales y las dirigidas al escenario regional y mundial. La cooperación bilateral y regional a través de acciones de intercambio de información, recursos y aprendizajes fortalece las capacidades y alcances de la intervención. Más aún cuando el riesgo y desastre afecta áreas territoriales más allá de fronteras. El rol de los Entes rectores debe posicionarse en el escenario de la gestión del riesgo de manera más protagónica, con directrices y recomendaciones claras acordes a su responsabilidad. Para darle visibilidad deben estar reflejadas en protocolos e instrumentos de carácter político que orienten las acciones en todos sus términos. El diseño de estas herramientas puede y debe contemplar la participación de niños, niñas y adolescentes, en función de sus capacidades, para expresar opiniones, recomendaciones y sugerencias sobre cómo operar en estas circunstancias que les refieren directamente.

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Trabajo del IIN y Grupos de Trabajos Tanto el IIN como el Grupo de Trabajo que da seguimiento a la línea temática de gestión de riesgo de desastres, en la que participan los Estados de Brasil, Canadá, Colombia, Haití y Panamá, estamos centrando nuestros esfuerzos en visualizar los derechos y la protección de los niños, las niñas y adolescentes en situaciones de emergencias y desastres. Para esto se cuenta con un documento de Capitalización de Experiencias-Estudios de Casos de 5 Estados en la que participaron los Canadá, Chile, Ecuador, El Salvador y República Dominicana. El documento recopila los saberes, aprendizajes, brechas y los temas por mejorar en los responsables de la protección de los Niños, Niñas y Adolescentes en situaciones de riesgo a desastres con sus aportes y recomendaciones. Asimismo, el Grupo Técnico está en la fase final de valoración del documento Marco de Política: Lineamientos en la Promoción y Protección de los derechos de Niños, Niñas y Adolescentes en la gestión de riesgo de desastres, directrices que da un marco a los Estados para elaborar estrategias nacionales (programas, políticas, protocolos, normativas, instrumentos, etc.) que garanticen el fortalecimiento de la gestión y atención hacia la niñez y adolescencia en la gestión de riesgo de desastre. Entre los retos planteados se encuentran el continuar visibilizando y fortaleciendo la importancia de ser protagonistas en la protección integral de NNA en situaciones de riesgo, emergencias y desastres y el potenciar la capacidad de los entes rectores, los niños, las niñas y adolescentes, las comunidades y la sociedad en general para enfrentar las futuras situaciones donde se vulneren los derechos de los niños. El Instituto Interamericano del Niño continuará con compromiso de seguir transfiriendo capacidades y conocimientos acerca de los estándares humanitarios en la protección de los derechos de los niños y seguirá brindando las herramientas oportunas para alcanzar la visibilidad de NNA en situaciones de riesgo. Un número de iniciativas ya están en marcha pero es necesario seguir trabajando en ellas.

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ANÁLISIS COMPARADO DE LOS MODELOS DE SISTEMAS NACIONALES DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA INFANCIA (SNPI) EN LAS

LEGISLACIONES NACIONALES DE LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y CARIBE

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ANÁLISIS COMPARADO DE LOS MODELOS DE SISTEMAS NACIONALES DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA INFANCIA (SNPI) EN LAS

LEGISLACIONES NACIONALES DE LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y CARIBE7

CEPAL

Sistemas de protección integral e institucionalidad La mayoría de los países de América Latina con leyes de protección integral y/o códigos de infancia crean nuevas instituciones o reforman las existentes. Sin embargo las soluciones que aportan son muy variadas respecto de las instituciones que ejercen la rectoría, las que formulan y diseñan las políticas de infancia, y las que ejecutan y/o articulan la ejecución de las políticas y programas de infancia y adolescencia. En algunos países, la solución que han buscado aportar las leyes de protección y/o códigos ha sido darle sustento legal a la creación de consejos nacionales, en el cual participan los ministros y viceministros, así como autoridades de instituciones autónomas claves y organismos de la Sociedad Civil. Otros países han optado por instituciones adscriptas dependientes de un ministerio. La rectoría, la formulación de políticas y programas sobre infancia y adolescencia y su ejecución es ejercida en los diferentes países por una diversidad de instituciones, desde consejos nacionales, direcciones generales, ministerios e institutos especializados todos con diferentes niveles jerárquicos y variados niveles de autonomía política, técnica y financiera. En el caso de Chile, la institucionalidad existente no está basada en una ley de protección integral y consiste básicamente en el Servicio Nacional de Menores que es un organismo gubernamental que depende del Ministerio de Justicia y que mayoritariamente desarrolla sus actividades de acuerdo a las instrucciones que le indican los diversos tribunales de justicia. Al mismo tiempo Chile cuenta con una serie de sistemas y subsistemas como el caso del llamado Sistema Intersectorial de Protección Social del cual dependería el subsistema de protección integral (Chile Crece Contigo) y el sistema de responsabilidad penal. Es decir no existe un sistema rector y articulador de las instituciones y los subsistemas en relación al universo infancia y adolescencia. Rectoría del sistema En varias de las leyes y códigos de protección relevados se define explícitamente quien ejerce la rectoría del sistema, más allá de su correcta implementación y eficacia en la práctica. Así, en el caso de Argentina es la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia; en Costa Rica es el Patronato Nacional de la Infancia; en El Salvador es el Consejo Nacional de la 7 Capítulo del documento Sistemas nacionales de protección integral de la infancia: fundamentos jurídicos y estado de aplicación en América Latina y el Caribe. Ed. Alejandro Morlachetti (2013).

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Niñez y de la Adolescencia; en Paraguay es la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia; en la República Dominicana es el Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia; y en Venezuela (República Bolivariana de) es el Instituto Autónomo adscrito al Ministerio del Poder Popular. En cambio en algunos de los países no es claro cuál es la institución que ejerce la rectoría o si las competencias que le otorga la ley son suficientes para ejercer esa rectoría y poder articular la protección integral de los niños, niñas y adolescentes en sistemas regionales y locales que permitan consolidar un Sistema Nacional de Protección. A modo de ejemplo, en el caso de la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (PINA) de Guatemala no es fácil determinar cuál sería el órgano rector y cuáles serían sus competencias. Similar situación se da con respecto al Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia que reemplaza a la Junta de Bienestar Social que establecía el Código de 1996. De igual manera sucede en los países del Caribe anglosajón, por ejemplo, en Jamaica la Agencia de Desarrollo Infantil no sería un órgano rector con competencias de coordinación y articulación de todas las políticas y programas de infancia y adolescencia que se desarrollan en otros ministerios. En varios países las leyes y códigos de protección asignan la rectoría del sistema de protección a secretarias, direcciones e instituciones de Infancia que dependen de Ministerios. Así es el caso del Ministerio de Desarrollo Social (Argentina), Ministerio de Justicia (Bolivia (Estado Plurinacional de)), Ministerio de Inclusión Económica y Social (Ecuador), Ministerio de la Mujer y de Desarrollo Social (Perú) y el Ministerio del Poder Popular (Venezuela (República Bolivariana de)). En estos casos es necesario tener en cuenta la naturaleza jurídica de estas instituciones y su relación de dependencia y situación jerárquica dentro del organigrama administrativo del Ministerio que pueden potenciar o debilitar la capacidad de rectoría sobre todo cuando se trate de direcciones o departamentos cuya jerarquía y falta de autonomía pueda comprometer la capacidad para ejercer sus funciones rectoras, de articulación y coordinación de las políticas y programas de infancia y adolescencia. Por último en los casos del Brasil, El Salvador y la República Dominicana el Sistema de Protección Integral reconoce como órgano rector a los consejos nacionales de la niñez y la adolescencia que son órganos esencialmente plurales y de carácter deliberativo. Por ejemplo la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA) que le da fundamento jurídico al Sistema de Protección Integral de El Salvador reconoce expresamente que el Consejo Directivo del Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia (CONNA) es la máxima autoridad del Sistema de Protección Integral cuyas funciones son el diseño, aprobación y vigilancia de la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia y la coordinación del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia y la defensa efectiva de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (NNA). El aspecto a resaltar de las legislaciones que posicionan como autoridad rectora y de articulación a Consejos Nacionales es que son espacios de

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articulación y participación de diferentes organismos y ministerios del sector público y también del sector privado y entidades no gubernamentales nacionales del ámbito de la atención de los derechos de la niñez. En el caso de Brasil la conformación del Consejo es paritaria con 14 representantes de órganos de gobierno y 14 representantes de la sociedad civil organizada dándole al concepto de participación de la sociedad civil la expresión máxima al participar en un pie de igualdad con las instituciones de gobierno en la elaboración las normas generales de la política nacional de atendimiento y en la fiscalización de su ejecución. Descentralización y rol de los gobiernos locales Un aspecto característico de un sistema de protección integral es la descentralización institucional que traslada parte de la responsabilidad política y técnica para la elaboración de la política pública de infancia y adolescencia, su ejecución y fiscalización a los ámbitos regionales, departamentales y municipales. En los códigos de Infancia y leyes de protección integral de Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela (República Bolivariana de) se establecen diversos niveles de descentralización y con diferentes niveles de responsabilidad para la institucionalidad regional, departamental o municipal. En general las legislaciones de infancia prevén dos tipos de institucionalidad a nivel regional, departamental y local: a) Aquellas de carácter deliberativo y de formulación, control y evaluación de políticas que suelen ser el reflejo local de los Consejos Nacionales b) Las de ejecución y protección de derechos. Es para destacar aquellos Consejos, Comités y Comisiones cuya composición garantiza la presencia de organizaciones de la sociedad civil y en muchos casos en forma paritaria como se desarrollará en detalle más adelante en el apartado sobre participación. Respecto a las instituciones locales para la protección de derechos, ejecución y adopción de medidas de protección a nivel local y que integran los sistemas de protección sustentados por los códigos y leyes integrales de niñez son diversas en su composición, naturaleza, dependencia jerárquica y competencias. Algunos son órganos de mayor autonomía administrativa y funcional como son definidos en las normativas que crean los Consejos Tutelares de Brasil, las Juntas Cantonales de Protección de Derechos de Ecuador y los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente de Venezuela (República Bolivariana de). En el caso de República Dominicana, las Juntas Locales de protección y

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restitución de derechos se definen como instancias descentralizadas en el nivel municipal y con independencia en la toma de decisiones. En otros casos dependen o están adscriptas al órgano rector como es el caso en Costa Rica de las Juntas de Protección que están adscriptas al Patronato Nacional de la Infancia y en El Salvador donde las Juntas de Protección de la Niñez y de la Adolescencia son dependencias administrativas departamentales del CONNA. En todos estos países la legislación mandata la creación y mantención de las instancias locales en cada uno de los municipios, con excepción de la LEPINA en El Salvador que establece solamente la obligación de crear, y financiar, al menos una Junta de Protección por Departamento mas allá que deja abierta la posibilidad que según las necesidades, el CONNA podrá crear nuevas Juntas de Protección o aumentar el número de integrantes de las ya existentes. La situación particular de los estados federales Se debe tener en cuenta que en los casos de México, Argentina y Brasil al tratarse de países de características federales, los estados (locales) o provincias tienen autonomía en la adopción de normativas, que si bien deben respetar las constituciones federales, en los temas reservados o también llamados no delegados al gobierno central o nacional tienen autonomía legislativa, reglamentaria y política, incluyendo la instalación de la institucionalidad para la ejecución de la legislación y de la política. Por ello, si bien los países de características federales tienen como virtud la autonomía de los estados locales, presentan al mismo tiempo un desafío adicional en términos de la armonización de las normas federales, estatales y municipales. De esa manera, puede ocurrir que existan avances a nivel de la legislación federal que no se ven reflejados en avances en todos los estados/provincias de un país o que algunos de ellos dentro de un mismo país tienen legislación que cumple los tratados internacionales de derechos así como otros no han adoptado las reformas legislativas necesarias para garantizar su cumplimiento. (Morlachetti, A., 2010). Participación El Comité de los Derechos del Niño ha señalado que la aplicación efectiva de la Convención exige una coordinación intersectorial visible para reconocer y realizar los derechos de la niñez en toda la administración pública, y entre la administración y la sociedad civil, incluidos especialmente los propios NNA y que es necesaria una vigilancia rigurosa de la aplicación, que debería incorporarse al proceso de gobierno a todos los niveles. .Para ello es necesaria la participación activa y genuina de la sociedad civil, y el fomento de mecanismos de formulación, monitoreo y fiscalización de las políticas y prácticas que impactan en los derechos de la niñez. (Comité 2003, Observación General No 5, Par. 27).

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En los modelos de sistemas de protección integral evaluados, se puede observar que existen varias legislaciones que prevén instancias institucionales de carácter deliberativo que integran formalmente a las organizaciones de la sociedad civil incluso en algunos casos en forma paritaria e igualdad de condiciones con las instituciones gubernamentales. Es importante resaltar que esto implica un cambio paradigmático en tanto históricamente los ámbitos estatales no han percibido a las organizaciones de la sociedad civil como un actor externo con capacidad de interactuar formalmente en el diseño y control de las políticas públicas. Al ser actualmente incluidas como parte del engranaje y funcionamiento del Sistema, permite y exige que, desde la institucionalidad estatal, se generen las condiciones para la inclusión de las visiones de la sociedad civil de infancia. En este sentido, es destacable el rol pionero del Estatuto de la Niñez y Adolescencia de Brasil que le da base normativa a un sistema de protección fundado en el principio rector de la participación popular paritaria por medio de organizaciones (Art. 88). Congruentemente, los espacios deliberativos para la elaboración de la política nacional de atendimiento y fiscalizar su ejecución cuentan con la presencia en pie de igualdad con los organismos de gobierno. Así se establece que el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente estará integrado en forma equitativa por representantes del Poder Ejecutivo y de las entidades no gubernamentales nacionales del ámbito de la atención de los derechos de la niñez. En igual sentido en el ámbito de los estados locales y municipios, Los Consejos de Derechos son también órganos deliberativos de carácter paritario e igual representación de miembros del gobierno y organizaciones no gubernamentales. Ese mismo modelo de integración paritaria de los organismos rectores y de formulación y fiscalización de las políticas lo han adoptado la ley PINA de Guatemala para la composición de la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia, la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente (LOPNA) de Venezuela (República Bolivariana de) para los Consejos de Derechos y el Código de la Niñez y Adolescencia en el Ecuador para el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia. El modelo adoptado por el Código de la Niñez y la Adolescencia de Paraguay y la LEPINA de El Salvador coinciden en que los consejos a nivel nacional no tienen una representación equitativa, contando con mayoría de representantes de ministerios e instituciones de gobierno, pero en cambio en los ámbitos locales a nivel de los Comités Locales de Derechos de la Niñez y de la Adolescencia en El Salvador y en los Consejos Municipal de la Niñez y Adolescencia la presencia de las organizaciones no gubernamentales y organizaciones de niños, niñas y adolescentes tienen una presencia muy relevante. Similar es la situación en República Dominicana donde los Directorios Municipales que tienen como principal función la de aprobar la adaptación en el municipio de las política nacional estarán integrados de manera paritaria por representantes de instituciones gubernamentales y no gubernamentales.

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En los casos de las normativas que crean el Consejo de Atención y Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia de Nicaragua, el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia de Costa Rica y el Consejo Nacional Consultivo Honorario de los Derechos del Niño y Adolescente de Uruguay si bien incorporan a las organismos no gubernamentales sobre infancia, todas coinciden con un modelo que propende a la constitución de una mayoría de miembros de ministerios e instituciones de gobierno asegurándose la prevalencia de sus visiones por sobre los de la sociedad civil. Mecanismos independientes de derechos humanos El Comité de los Derechos del Niño en su Observación General 2 (2002) sobre el papel de las instituciones nacionales independientes de derechos humanos en la promoción y protección de los derechos del niño, pone especial énfasis en las instituciones nacionales independientes de derechos humanos como un importante mecanismo para promover y asegurar la aplicación de la Convención. Es importante observar si estas instituciones tienen un mandato específico para la protección de los derechos de la niñez y si el mismo está establecido en la legislación. Son varios los países de América Latina cuyo modelo de sistema de protección incorpora la figura de un mecanismo independiente de protección de derechos con variedad de funciones, de competencias y en mayor y menor medida en cumplimiento de los Principios de Paris8. Las principales prácticas al respecto son la creación de un mecanismo específico para la promoción y la protección de los derechos humanos de la niñez y la adolescencia o la incorporación de la temática de niñez y adolescencia en las instituciones nacionales de derechos humanos generales ya existentes -como el Defensor del Pueblo- e incluso la designación de un defensor adjunto específico en el marco de estas instituciones de derechos humanos de mandato amplio. En América Latina la legislación de infancia ha optado mayoritariamente por la figura del Defensor general que realiza la defensa de la totalidad de derechos humanos consagrados en los ordenamientos jurídicos, el cual cuenta con oficinas, áreas, adjuntías, programas o unidades especializadas (según el nombre que adapte cada institución) responsable de las temáticas relacionadas con la niñez y la adolescencia. Estos responsables, en algunos casos, son a su vez responsables de poblaciones prioritarias relacionadas como lo son las temáticas de mujer y juventud principalmente. (INN, 2011 pág. 22).

En Colombia, la Defensoría Delegada para los derechos de la niñez, la juventud y las mujeres dentro de la Defensoría del Pueblo.

En Costa Rica, la Dirección de Niñez y Adolescencia establecida formalmente como un área específica en la Defensoría de los Habitantes de la República.

8 Principios Relativos al Estatuto y Funcionamiento de las Instituciones Nacionales de Protección y Promoción De Los Derechos Humanos. Aprobados por Resolución de la Asamblea General 48/134 del 20 de diciembre de 1993.

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En Guatemala, la Defensoría de los Derechos de la Niñez y la

Adolescencia como dependiente de la institucionalidad ya existente del Procurador de los Derechos Humanos.

En Paraguay, la Defensoría de la niñez y adolescencia dependiente del

Ministerio de la Defensa Pública.

En Nicaragua, se convoca a la creación de la Defensoría de las Niñas, Niños y Adolescentes, que es ejercido por la Procuraduría Especial de la Niñez y la Adolescencia.

En el caso de Perú el Código preveía la creación de la Defensoría del

Niño y del Adolescente, habiéndose creado finalmente la Adjuntía para la Niñez y la Adolescencia dentro de la Defensoría del Pueblo.

En El Salvador, se crea constitucionalmente la Procuraduría para la

Defensa de los Derechos Humanos y en su Ley Orgánica de creación, esta crea la Procuraduría Adjunta para los Derechos Humanos de la Niñez y Juventud.

Presupuesto Para que un Estado pueda dar efectividad a los derechos de la niñez, como lo dispone el artículo 4 de la CND9, los Estados debería asignar el máximo de los recursos disponibles para la realización de los derechos reconocidos en la Convención y por lo tanto deberían prever una proporción de los presupuestos nacionales y de otros presupuestos locales que sean afectados en forma tanto directa como indirecta a garantizar la vigencia de esos derechos. En la mayoría de las legislaciones marco sobre infancia y adolescencia se prevén partidas presupuestarias que provienen de los presupuestos ordinarios e ingresos, pero no está determinado un porcentaje de asignación presupuestaria específico, lo cual claramente puede afectar la institucionalidad y el debido respaldo financiero y puesta en marcha de la institucionalidad prevista en la normativa de infancia que podría afectar la instalación del sistema de protección y también el flujo necesario de los recursos para el funcionamiento de las instituciones que componen el sistema al obligar cada año a la negociación política para comprometer las asignaciones presupuestarias anuales necesarias.

9 Convención Derechos del Niño. Artículo 4 “Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional.”

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Sin embargo existen algunas previsiones normativas a destacar y que pueden servir de modelo para otras legislaciones respecto a la importancia de darle una mayor previsibilidad a la garantía de mínimos presupuestarios para el funcionamiento de los sistemas de protección integral de la infancia:

Argentina: La ley 26.061 conforme al principio de progresividad prevé que “la previsión presupuestaria en ningún caso podrá ser inferior a la mayor previsión o ejecución de ejercicios anteriores”. En segundo lugar, el mismo artículo establece la intangibilidad de los fondos destinados a la infancia, adolescencia y familia establecidos en el presupuesto nacional.

Costa Rica: El Código de Niñez establece un Fondo para la niñez y la

adolescencia, y también prevé la forma de constitución de ese fondo para el cual se destinará como mínimo una octava parte (0,5%) del cuatro por ciento (4%) de los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares asignados al Patronato Nacional de la Infancia por la Ley No 7648, de 9 de diciembre de 1996. El Fondo para la niñez y la adolescencia se manejará mediante una cuenta especial y no podrá ser destinado a otros fines ni ser utilizado para gastos administrativos.

Ecuador: El Código explícitamente señala que es obligación del Estado

proveer de recursos financieros para la operación del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia. A nivel del Consejo Cantonal la obligación de financiamiento recae sobre el Municipio. Asimismo se crea el Fondo Nacional para la Protección de la Niñez y Adolescencia que se conformara con los aportes tanto privados como públicos provenientes de tasas, contribuciones y cooperación internacional.

República Dominicana: El Código establece en forma explícita que por

medio del Presupuesto de Ingresos y ley de Gastos Públicos se asignará un presupuesto anual específico al Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia, equivalente a un mínimo del 2% del presupuesto nacional.

Venezuela (República Bolivariana de): Se crea el Fondo de Protección

del Niño y del Adolescente que solo puede ser utilizados para financiar programas específicos cuyo objeto sea la protección y atención de NNA. Se prevé que en el presupuesto nacional, en el de los estados o de los municipios, debe preverse un rubro para el Fondo de Protección del Niño y del Adolescente de la respectiva jurisdicción, al cual se debe asignar recursos suficientes destinados a la protección y atención de la niñez.

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INDICADORES SOCIALES Y DEMOGRÁFICOS, ATENCIÓN A LAS NECESIDADES BÁSICAS,

COHESIÓN SOCIAL, DERECHOS DE LA INFANCIA

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INDICADORES SOCIALES Y DEMOGRÁFICOS, ATENCIÓN A LAS NECESIDADES BÁSICAS, COHESIÓN SOCIAL,

DERECHOS DE LA INFANCIA10

Jorge Iván Bula Derechos de la Niñez y Desarrollo Económico y Social La literatura más reciente sobre crecimiento económico introdujo un salto significativo, si bien limitado, al señalar los factores que contribuyen al crecimiento de la economía. Las teorías sobre el capital humano han desplazado la atención que por mucho tiempo se centró en mejorar el desarrollo del capital físico y financiero como condición necesaria para alcanzar mayores tasas de crecimiento. Reconocer que los cambios tecnológicos estaban ligados al desarrollo mismo del “recurso” humano, fuente de conocimiento y de las habilidades necesarias para conducir transformaciones en este campo, constituyó un salto importante en este ámbito de reflexión. Se hizo así evidente que una fuerza de trabajo saludable y bien preparada es uno de los más importantes factores para mejorar las condiciones de productividad en la economía. Por ese motivo, salud y educación han sido consideradas componentes esenciales en la formación del capital humano de una sociedad. Sin embargo, como lo señala el profesor Amartya Sen, esta perspectiva se queda corta frente a una mirada hecha desde el enfoque de las capacidades, si bien pueden ser en algún grado complementarias. Pues “si una persona llega a ser más productiva mediante una mejor educación, una mejor salud, etc., no es absurdo esperar que también pueda dirigir mejor su propia vida y tener más libertad para hacerlo” (Sen, 1998, p. 70). Bajo estas premisas, no es difícil pensar cómo el goce efectivo de los derechos de niños y adolescentes puede constituirse a la vez en una contribución importante a la formación de este capital humano, pero sobre todo al desarrollo económico y social entendido como la expansión de las libertades de las personas, atendiendo a la definición de Sen. En la reunión anual del BID de 1999, el profesor Sen señalaba la importancia de la inversión en la infancia como condición fundamental del desarrollo visto desde su propia perspectiva. Tres aspectos se analizaron en su intervención que pueden ayudarnos a entender mejor la relación entre los derechos de la niñez y el desarrollo económico y social. Como ya se ha mencionado en varias ocasiones, una de las condiciones para ejercer la libertad está en la capacidad de ser. En ese sentido, el profesor Sen aduce dos razones esenciales por las cuales la mortalidad infantil es una condición de no libertad de la persona. Por un lado, está el hecho hoy ampliamente comprobado de cómo la inversión -pública o privada- en áreas tales como nutrición, inmunización, cuidado infantil, permite reducir de forma importante la mortalidad infantil. Por otro, y quizá más importante aún, es el reconocimiento y la cada vez mayor aceptación de que este aspecto constituye un factor esencial en el desarrollo humano implícito en 10 Extracto del artículo original, en La primera infancia (0-6 años) y su futuro.

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una de sus más básicas variables de medición, como es la esperanza de vida al nacer. En la medida en que el desarrollo se concibe como la expansión de las libertades humanas, una muerte prematura significaría la negación misma de una de las libertades fundamentales de los seres humanos, como condición para poder cumplir un ciclo vital de existencia, por la simple razón de que se requiere estar vivo para llevar a cabo aquellas cosas que valoramos. Un segundo aspecto hace referencia a la salud y las condiciones de supervivencia de niños y niñas. Si, como señala el autor, la mortalidad infantil debe ser vista como una condición de empobrecimiento en sí misma, las atenciones en salud, la educación pública (las interrelaciones entre salud y educación son hoy reconocidas: una buena salud se traduce en un mejor desempeño escolar y una buena educación en un mejor cuidado del cuerpo) y las condiciones nutricionales son, entre otros, aspectos que pueden contribuir a romper el ciclo de la pobreza. Las aflicciones derivadas de la ausencia de este tipo de atenciones, dice al autor, se convierten en una violación a la libertad de un niño para gozar de la vida y valorarla. Por último, hace referencia el profesor Sen a las interconexiones entre la vida infantil y la vida adulta. La calidad de vida de la que hayamos podido gozar en nuestra infancia se traduce en el tipo de capacidades que podremos desarrollar durante nuestra vida adulta. Estas últimas se ven ampliamente condicionadas por las experiencias y las condiciones de vida que hayamos tenido durante nuestra infancia. Las oportunidades en educación, unas adecuadas condiciones nutricionales y de salud, un adecuado estímulo de habilidades a través del juego y la recreación, contribuyen a ampliar futuras capacidades en la vida adulta de las personas. Está ampliamente demostrado que un niño que no ha podido finalizar sus estudios básicos por tener que trabajar termina en la vida adulta recibiendo una remuneración muy inferior a la de quien ha terminado sus estudios básicos, y más aún si se compara con quien ha logrado alcanzar la educación superior. Estas condiciones se traducen en lo que se ha dado en llamar la “transmisión generacional de la pobreza” y que Sen denomina la “conexión económica indirecta”, que se suma a la “conexión directa” de mayor o menor creación de capacidades y que tiene lugar de manera más dramática en hogares con jefatura femenina. Como otra forma de conexión indirecta señala el autor el desarrollo de habilidades que, desde la infancia temprana, se pueden garantizar para favorecer la convivencia con los demás, para la participación en actividades sociales o para estar en capacidad de enfrentar desastres sociales. En esta línea, de cara a la participación política, estaría la formación de ciudadanos deliberativos desde la infancia misma. En razón de estos elementos, entre otros, en el abordaje de los programas de desarrollo, hoy viene ganando terreno lo que se ha dado en llamar el “enfoque de derechos”, que permite establecer un patrón de derechos (Jonsson, 2004), a partir del cual, sobre la base del principio del interés superior del niño reconocido en la Convención de los Derechos del Niño, se puede determinar cómo la garantía de los derechos de ciertos miembros de la sociedad es a la vez una forma de garantizar los derechos de la infancia (así, el derecho al

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empleo de los padres garantiza el derecho a una buena nutrición de los hijos). Esto supone un mutuo reforzamiento y una ampliación de las libertades de niños y adultos a la vez. Los Derechos de la Niñez como condición de la Cohesión Social: algunas conclusiones Por consiguiente, un enfoque de derechos supone analizar las condiciones que permiten alcanzar el goce efectivo de los derechos de la niñez, garantizando a su vez los derechos de quienes son responsables de velar por ellos. Esto es lo que en esta literatura se conoce como cerrar la brecha entre la insatisfacción de un derecho y la capacidad potencial de quien es responsable de hacerlo cumplir. Siguiendo este razonamiento, y como lo señala el informe de la CEPAL (2008a), el empleo es un derecho humano, habida cuenta de su contribución a la integración social, de imprimirle sentido a la vida y de facilitar una participación más activa en la sociedad. Por esa misma razón, recuerda el informe, la búsqueda del pleno empleo, un empleo productivo y digno, se incluyó en 2008 como una nueva meta a alcanzar dentro del primer objetivo de erradicación de la pobreza. Garantizar el acceso a los medios de subsistencia pasa por garantizar al hogar el acceso a un trabajo e ingresos dignos para su subsistencia. El desarrollo de ciertas habilidades desde la infancia predispone al individuo a conducir de una u otra forma sus relaciones sociales y su participación en los distintos espacios sociales. El nivel y la calidad de la educación juegan en este campo un papel esencial. Hoy, gracias a las neurociencias, sabemos con mayor precisión el impacto que tienen en el desarrollo de estas habilidades los estímulos que el cerebro del niño o la niña haya podido experimentar en sus primeros años de vida. Pero no menos importante es el aprendizaje de códigos sociales a través de los cuales se realizan los procesos de socialización de la persona. Las posibilidades de desarrollar una autonomía crítica, como lo señalan Doyal y Gough (1999), pasan además hoy por el acceso a una educación más transcultural o, si se quiere, cosmopolita. En los países de América Latina, los problemas de la desigualdad social generan desde las condiciones mismas de la infancia situaciones de exclusión social que afectan a las bases de la cohesión social de estas sociedades. En efecto, en los cálculos desarrollados por la CEPAL (2008a), las familias con menores activos económicos y educativos tienen una percepción y un sentimiento de exclusión sustancialmente mayor (27,1%) que las que disponen de mayor nivel de activos (12,7%), lo que equivale a una relación de más del doble. De acuerdo con los resultados del Latinobarómetro (2007), las mayores tensiones que explicarían esa percepción de exclusión y, en consecuencia, afectarían a las posibilidades de una mayor cohesión social, son: el conflicto entre ricos y pobres (75%), el conflicto entre empresarios y trabajadores (72%) y el conflicto entre empleados y desempleados (67%). Y eso sin mencionar el problema de las minorías étnicas.

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Sin duda, estos sentimientos y percepciones de exclusión van pari passu con la transmisión intergeneracional de la pobreza. Dicho en otros términos, los problemas de autoestima ligados a las condiciones de precariedad de la calidad de vida en general de los hogares pobres, generan en los niños y adolescentes condiciones menos propicias para su desarrollo y para una mejor integración a los espacios sociales y políticos. Parte de esto se refleja en un fenómeno creciente en los países de la región como es el de la violencia juvenil. En su informe, en hombres de entre 15 y 29 años, la CEPAL (2008) estima cerca de 150 muertes por causas externas por cada cien mil habitantes (de las cuales aproximadamente 60 serían por homicidio), con un 25% menos en el caso de las mujeres. Además, el fenómeno de la violencia intrafamiliar, particularmente contra mujeres y niños, constituye también un factor importante de espiral de violencia inter e intrageneracional. Brindar, pues, un entorno garantista de los derechos a niños y adolescentes no solo se traduce en una contribución efectiva al desarrollo humano como condición de la expansión de las libertades humanas, sino que además coadyuva a un proceso más sólido de cohesión social, particularmente en sociedades fragmentadas como son las de América Latina. Así lo consigna la CEPAL (2007b) en relación con la cohesión social en América Latina y el Caribe: “En la medida en que los derechos económicos, sociales y culturales (es decir, los derechos sociales) prescriben como deber de los Estados la promoción de una mayor integración al trabajo, a la educación, a la información y el conocimiento y a las redes de protección e interacción sociales, permiten también mejorar las capacidades de los ciudadanos para participar en instituciones políticas, en el diálogo público, en asociaciones civiles y en el intercambio cultural”.

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LA NUEVA LEY DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES DE MÉXICO.

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LA NUEVA LEY DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES DE MÉXICO.

La Ley General para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes prevé la elaboración de un Programa Nacional de Protección a Niñas, Niños y Adolescentes que establezca líneas de acción para garantizar el bienestar de nuestra infancia. Además, se crea el Sistema Nacional de Protección Integral con el objetivo de dar seguimiento a las políticas en la materia y fomentar la colaboración entre distintos órdenes de gobierno.

En segundo lugar, establece mecanismos para asegurar que los derechos de todos los niños sean respetados en todo momento. El proyecto de ley propone la creación, a nivel federal y local, de procuradurías para la protección, con facultad para asesorar y representar a niños y adolescentes involucrados en procedimientos penales y administrativos. De aprobarse, será un gran avance en la protección de los derechos humanos de nuestros niños. Asimismo, la iniciativa incorpora requerimientos básicos para que los albergues públicos y privados cuenten con la infraestructura adecuada para el alojamiento de niñas, niños, adolescentes, así como para brindarles servicios de calidad durante su estancia.

Igualmente reconoce nuevos derechos para los niños migrantes no acompañados, como servicios de asistencia médica, psicológica y jurídica; que existan instalaciones adecuadas para su atención y se les garantice la asistencia consular correspondiente.

Por último, prevé medidas para que nuestros niños y adolescentes crezcan en entornos libres de violencia. Esta ley será un instrumento eficaz para combatir el bullying, que tanto lastima a quienes lo padecen, y ofende a toda nuestra sociedad.

En este sentido, la ley contempla medidas contra el acoso y la violencia escolar, estableciendo mecanismos de denuncia y protocolos para la atención de niños afectados. Además, impone multas hasta de 3,000 meses el salario mínimo a los adultos que, teniendo conocimiento, no impidan cualquier tipo de abuso, acoso o agresión escolar; lo anterior, independientemente de otras responsabilidades civiles o penales en las que se pueda incurrir.

Esta reforma complementa y refuerza otras disposiciones en materia de protección infantil, incluyendo la reforma laboral, que tipificó como delito la contratación de infantes en trabajos fuera del círculo familiar. Además, esa reforma constitucional está en sintonía con el convenio número 138 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la edad mínima de admisión al empleo.

Con el fin de prevenir y eliminar la violencia contra las mujeres y las niñas, México tiene la obligación de armonizar las leyes y los códigos civiles y penales con los estándares de derechos humanos. También es necesario hacer frente a las causas estructurales de desigualdad y mejorar los servicios y las

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respuestas coordinadas y multisectoriales. Es importante invertir en prevención y acceso a la justicia, y poner fin a la impunidad y a la permisividad social que rodea a la discriminación y a la violencia.

La situación de niños y niñas en México

Para México sigue siendo un importante desafío hacer efectivo el liderazgo de las mujeres y cumplir, al mismo tiempo, con el principio de paridad, recientemente incorporado en la Constitución. Se necesita intensificar los esfuerzos para asegurar la participación igualitaria de las mujeres en todas las esferas, incluyendo los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los gobiernos locales, en las empresas, en la academia, en los medios de comunicación y en el interior de los partidos políticos.

El Plan Nacional de Desarrollo por primera vez contiene una estrategia transversal para incorporar la igualdad sustantiva en los programas sectoriales. Todo lo anterior ha ocurrido porque el país cuenta con un movimiento organizado de mujeres en la política y en la sociedad que ha luchado incansablemente por los derechos de las mujeres y porque se han consolidado instituciones y mecanismos en los tres poderes del Estado. Sin embargo, el camino a la igualdad sustantiva todavía es largo.

El Comité de los Derechos del Niño, establecido por la propia Convención de los Derechos del Niño (CDN), ha señalado que el interés superior del niño es uno de los principios generales de la convención, llegando a considerarlo como principio “rector-guía” de ella. En otras palabras, el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia no podrá ser garantizado a plenitud si no se respeta en todo momento el interés superior del niño en todas las situaciones y en todos los casos.1

Asimismo, el Comité de Derechos del Niño ha establecido que la protección de los derechos de la infancia debe verse de forma holística, teniendo en cuenta los principios de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos. Es decir, para que los derechos de la niñez y la adolescencia sean garantizados de forma efectiva se debe considerar que éstos se encuentran interconectados entre sí y que el incumplimiento de un derecho implicará a su vez el incumplimiento de otros.

Por lo anterior, para garantizar el cumplimiento pleno de la integralidad de los derechos de la niñez, se debe considerar como una prioridad que en cada acción, en cada decisión y en cada medida adoptada en relación con un niño, niña o adolescente sobre una cuestión debatida, tendrán que ponderarse con detenimiento todas las posibles afectaciones, consecuencias o eventuales repercusiones que estas medidas determinadas tengan en la vida de los niños, niñas y adolescentes y cómo impactarán en su futuro inmediato y en su desarrollo.

Adicionalmente, el Comité de los Derechos del Niño ha establecido que el interés superior es un concepto que debe ser determinado para cada caso en concreto y de manera individual, de acuerdo con las circunstancias particulares

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de cada niño, niña o adolescente; su situación familiar y personal, y en función de su edad, desarrollo físico, psicológico y emocional; considerando que los niños y las niñas necesitan una protección especial por encontrarse precisamente en una etapa de desarrollo.

Además, el interés superior del niño no es solamente un derecho y un principio, como bien lo establece el Comité de los Derechos del Niño, sino también una norma de procedimiento. Con el fin de garantizar la puesta en práctica del principio del interés superior del niño, los estados que han ratificado la CDN deben garantizar el pleno respeto de las garantías procesales, a través de las cuales se asegura el debido proceso y la igualdad y la equidad ante la ley.

En este sentido, al tomar una decisión que afecte a un niño, niña o adolescente en concreto, o a un grupo de niños y niñas en particular, o a la generalidad de ellos, se requieren garantías procesales determinadas, y la justificación de las decisiones deben dejar patente que se ha tenido en cuenta explícitamente ese derecho. Es decir, dentro de los procedimientos debe quedar manifiesto el interés superior de la infancia y las posibles afectaciones a la misma dentro de la fundamentación y motivación, además de explicar detalladamente la ponderación realizada.2

Si bien nadie pone en duda el carácter central de este principio, muchas veces han existido dificultades para determinarlo en lo concreto para hacerlo efectivo. Teniendo esto en cuenta, en diversos momentos el Comité sobre los Derechos del Niño ha señalado, y ahora, en su reciente Observación General 14, ha reiterado, que el objetivo del interés superior del niño es precisamente el de “garantizar el disfrute pleno y efectivo de todos los derechos reconocidos por la convención y el desarrollo integral del niño”.3 Es decir, velar por el interés superior del niño es velar por que en un Estado todos los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes se cumplan efectivamente.

En octubre de 2011 México dio un paso fundamental al elevar a rango constitucional el principio del interés superior de la niñez y señalar que “en todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos”.

Ahora bien, para que esta aspiración constitucional pueda ser una realidad, es necesario todavía avanzar y concretar un sistema de promoción y protección de derechos que permita contar con leyes, políticas, mecanismos, procedimientos y presupuestos adecuados, entre otras cuestiones, que permitan que el interés superior de la niñez previsto en la Constitución trascienda el plano dogmático y adquiera una plena vigencia en la vida y la realidad de todos los niños, las niñas y adolescentes en México.

Los retos que enfrenta el país aún son importantes y las brechas para alcanzar el acceso universal a los derechos aún son significativas.

El estudio sobre pobreza y derechos sociales de niños, niñas y adolescentes en México, realizado con el CONEVAL, da cuenta de la situación de pobreza

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que afecta a la infancia y la adolescencia en el país, incluso en una proporción mayor que a la población adulta, teniendo que en 2012 el 53.8 por ciento de la población de 0 a 17 años se encontraba en situación de pobreza, presentaban carencias en el ejercicio de al menos uno de sus derechos sociales y vivían en hogares sin acceso a los recursos monetarios suficientes para acceder a los bienes y servicios esenciales. A su vez, 12.1 por ciento de las niñas, niños y adolescentes del país se encontraban en situación de pobreza extrema, lo que implica que 4.7 millones de ellos presentaban carencias en el ejercicio de tres o más derechos sociales y formaban parte de hogares con un ingreso insuficiente para satisfacer sus necesidades alimentarias.4

Otra situación de particular preocupación es la elevada mortalidad materna entre las adolescentes (66.6 por cada 100,000 nacidos vivos en el caso del grupo de 10 a 14 años, y 34.4 en el de 15 a 19), no sólo porque evidencia importantes barreras de acceso a los servicios de salud. En lo que respecta a la mortalidad infantil, a pesar de que la tasa nacional para menores de cinco años ha tenido decrementos considerables, existen estados donde dicha tasa continúa siendo elevada: Oaxaca (20.5), Puebla (19.7), Chiapas (19.5) y Guerrero (19.4), estados que se caracterizan por contar con mayores niveles de pobreza y marginación, así como por tener una presencia considerable de población indígena.

Frente a todos estos desafíos que enfrenta la plena vigencia del interés superior de la niñez en el país, México también se encuentra en un momento de oportunidad para revisar y consolidar una Ley General para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes que establezca a su vez un Sistema Integral de Garantías de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, que es necesario articular para avanzar en el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia y la adolescencia y la inclusión de la niñez más vulnerable.

Cabe destacar que con el nuevo ordenamiento los medios de comunicación tendrán que modificar su contenido con el fin de no difundir imágenes, voz o información que vulnere al menor y viole su intimidad; también estará prohibido hacer apología del delito y entrevistar a un infante sin autorización. Los medios que no acaten las órdenes tendrán sanciones hasta por dos millones de pesos y el doble en caso de reincidencia en un año.5

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LA PERSPECTIVA DE VYGOTSKY SOBRE EL APRENDIZAJE, LA CULTURA Y LA ENSEÑANZA

QUE MARCA LA DIFERENCIA

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LA PERSPECTIVA DE VYGOTSKY SOBRE EL APRENDIZAJE, LA CULTURA Y LA ENSEÑANZA QUE MARCA LA DIFERENCIA11

David W. Kritt

University of New York, College of Staten Island, EE.UU.

Una suposición básica que por lo general no suele reconocerse y que además es errónea, afirma que el desarrollo del niño es el mismo en todas las culturas y en todas las épocas. Sin embargo, el desarrollo cognitivo no es simplemente un despliegue de capacidades que vienen dadas por la biología, por el hecho de añadir más información y de aumentar la capacidad de memoria, o por el de adquirir nuevo lenguaje. Tampoco consiste en la absorción pasiva de información externa. El psicólogo Lev Vygotsky (1896– 1934) lo caracterizaría como una construcción en la que participan de manera conjunta el individuo y la sociedad, y que tiene diversas manifestaciones. Además de emplear el lenguaje para comunicarnos, pensamos a través de él. A medida que los niños se desarrollan, superan la “inteligencia práctica” que precede a la expresión verbal, y pasan a emplear el habla para organizar el pensamiento. El juego es un elemento que contribuye de forma decisiva al desarrollo cognitivo y social, pero pocas veces recibe la atención adecuada por parte de los directores de escuela y de los responsables de la formulación de las políticas. En el juego, los niños se apartan del aquí y del ahora; y ello no es solo un logro simbólico, sino que también ayuda a los niños a abordar sus deseos no realizados. Vygotsky (1978) concibió que el juego imaginario reconfigura la joven “relación con la realidad” del niño. En lugar de que un estímulo provoque una respuesta, los significados llegan a mediar entre la percepción de una situación y la acción; en otras palabras, la acción surge de las ideas. Los niños no siempre pueden vivir en un mundo imaginario, pero tal inmersión proporciona oportunidades para el aprendizaje que no proporciona la instrucción. El juego prepara al niño para entablar una relación con los significados que posteriormente son introducidos en la escuela. Además, el juego imaginativo prepara al niño para ver más allá de las realidades actuales de la sociedad; de esa manera, tiene el potencial de constituir el comienzo de la socialización hacia la participación plena en una sociedad democrática. El proceso básico de instrucción guiada confiere al profesor y al alumno una naturaleza interdependiente, donde la función principal del profesor no se limita a presentar nueva información. En los años de la primera infancia, la responsabilidad principal del adulto es dirigir adecuadamente la atención del niño.

11 Extracto del artículo original, en El aprendizaje se inicia temprano. Fundación Bernard van Leer (2013). Disponible en: www.bernardvanleer.org/Spanish/El-aprendizaje-se-inicia-temprano?

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Un buen profesor debe observar cuidadosamente el modo en que un niño enfoca una tarea, e interviene de forma que no solo valida y estimula aspectos correctos de su realización, sino que también redirige todo aquello que no conduzca a un resultado satisfactorio, sugiriendo un enfoque alternativo. Con ese fin se proporcionan apoyos sistemáticos para que un niño consiga un objetivo, comenzando con pistas generales pero proporcionando detalles más específicos a medida que el niño los solicita. Instrucción formal y trayectoria del desarrollo cognitivo Una comprensión más completa del funcionamiento actual del niño requiere entender tanto los orígenes de su desempeño actual como la trayectoria de su desarrollo y a dónde se encamina este. La comprensión espontánea se adquiere de forma muy temprana a través de la experiencia personal y de interacciones sociales sencillas (Vygotsky, 1934/1987). Este pensamiento es funcional, y basta para hacer cosas específicas en la vida diaria. En consecuencia, los niños pequeños piensan de un modo situacional que es inflexible. Las cosas que ocurren simultáneamente en la experiencia del niño son recordadas, y esas agrupaciones vienen definidas por similitudes visuales, no por categorías lingüísticas o por otras distinciones. Cuando comienzan a agrupar objetos, no lo hacen de modo sistemático: primero se centran en un atributo, y después en otro. En el final del periodo preescolar y en los primeros años de la educación elemental, los niños tienden a realizar agrupaciones de un modo aleatorio. Aunque los niños pequeños no hacen las mismas distinciones que los adultos, suele ser difícil conseguir que un estudiante reemplace lo que funciona perfectamente bien en la vida diaria por conceptualizaciones abstractas. Durante los primeros años de escolarización, los niños entran por primera vez en contacto con lo que Vygotsky (1934/1987) denomina los conceptos “científicos”, que forman parte de un sistema formalizado. Esto se considera disociado de la experiencia práctica, flexible y generalizable a muchas situaciones. La participación de las emociones queda fuera de la deliberación. En la adolescencia, el estudiante aísla atributos y puede utilizarlos de manera coherente para formar categorías; esas categorías se organizan por relaciones abstractas entre las cosas, no por propiedades concretas o funcionales. Una categoría tiene bastante coherencia y su relación con otras categorías puede estar bien definida y, a menudo, es implícita. Podemos agrupar las cosas de un modo, después de otro, y por último de otro. La actividad práctica y el análisis teórico podrían ser compatibles en algunas situaciones, pero el énfasis en las tareas escolares y similares se aplica en dejar a un lado la experiencia personal, lo que no es fácil de conseguir. Es posible que incluso los estudiantes que son lo bastante inteligentes sencillamente rehúyan de una situación similar, lo cual podría explicar por qué tan pocos estudiantes continúan estudiando matemáticas más allá del nivel básico requerido. Cuando la resolución de problemas que realiza una persona

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ya no depende del contenido específico, puede perder su relación con la realidad cotidiana. En su estudio histórico llevado a cabo entre adultos no escolarizados de zonas rurales apartadas, Luria (1976) observó que en ocasiones los individuos responden que pueden utilizar un sistema de categorías sugerido cuando se les indica que lo hagan así, pero no porque sea significativo para ellos. Nuevas herramientas conceptuales, como un conjunto de teoría y de ecuaciones algebraicas, facilitan un pensamiento matemático más complejo. De manera similar, las clasificaciones biológicas nos permiten superar las similitudes superficiales para realizar nuevos tipos de distinciones entre los animales. Pero estos nuevos modos de pensar no son inmediatamente atractivos; por ello, el profesor debe encontrar un modo de hacer que el nuevo método de comprensión sea significativo para los estudiantes. De manera óptima, el niño afrontará los problemas reales allí donde las viejas formas de pensamiento sean insuficientes y donde se haga evidente que las nuevas formas son útiles. Otras consideraciones Las ideas de Vygotsky sobre el aprendizaje y la cultura son atractivas. Sugieren nuevos modos de trabajar con los niños, pero no pueden utilizarse de un modo formulado. Los adultos deben ser receptivos a las necesidades de los niños, a lo que estos son capaces de hacer y de entender, y a lo que podrían conseguir con la orientación precisa. No podemos esperar que la mayoría de los padres y de los profesores modifiquen sus prácticas de enseñanza por el mero hecho de leer algo acerca de la construcción conjunta y de la Zona de Desarrollo Próximo: ellos también necesitan orientación en el uso de nuevos modos de interactuar con los niños que tienen a su cargo.

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