cejis temas de la agenda nacional

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Temas dela Agenda Nacional

Tierra, Hidrocarburos, Derechos indígenas,

Asamblea Constituyente.

Carlos Romero Bonifaz

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Temas de la Agenda Nacional:Tierra, Hidrocarburos, Derchos indígenas, Asamblea Constituyente

© Derechos reservados CEJISProhibida su reprodución total o parcial por cualquier medio.Depósito legal: 8-1-190-06

Diseño de la portada: José VelascoCorrección de Texto: Gabriela Huerta QuirozDiagramación: Alejandro Ibáñez M.

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1ra. Edición 20062000 ejemplares

Impreso en Editorial El PaísTelf. 334 3996 / 333 [email protected] Cruz de la Sierra

Impreso en Bolivia

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Agradecimiento al

Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social

por la edición de esta publicación

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Índice

Presentación ........................................................................................ 9

Capítulo I ........................................................................................... 13

Estado de situación de la investigación acerca de lastemáticas de tierra en el departamento de Santa Cruz ............. 13

La cuestión agraria y propuestas de debate parala reforma legal ................................................................................ 47

Capítulo II ...................................................................................... 109

Análisis comparativo de la legislación de hidrocarburosvigente y el proyecto de ley gubernamental ............................. 111

El gas convulsiona Bolivia ........................................................... 127

Capítulo III ..................................................................................... 141

Derechos de los pueblos indígenas y reformaconstitucional .................................................................................. 143

Capítulo IV ..................................................................................... 159

Artículos de opinión escritos por Carlos RomeroBonifaz, publicados en el periódico “El Nuevo Día”entre julio de 2004 y enero de 2005

¿Existe una política de tierras? .................................................... 161

Los pilares de una política energética nacional ....................... 164

De la ley corta a la recuperación de los Hidrocarburos ...........171

Combustibles caros exigen cambio de matrizenergética ........................................................................................ 174

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El sistema jurídico indígena ......................................................... 177

Agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas,tránsito a un nuevo sistema político ........................................... 180

Del consenso a la fragmentación ................................................. 183

El Presidente y el Congreso nacional en el díade la patria ....................................................................................... 186

Octubre: reminiscencia de la rebelión ........................................ 189

El Proceso Constituyente Boliviano ............................................ 192

Algunas ideas para la convocatoria a laAsamblea Constituyente ................................................................196

La situación del país según el CAS ............................................. 199

La Cuestión Regional .................................................................... 202

Bush el emperador ......................................................................... 205

Municipales: dificultades para la formaciónde la representación política ........................................................ 208

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Presentación

El pasado 18 de diciembre de 2005 se produjeron las elec-ciones más inéditas de la historia republicana del país. Lasparticularidades de este evento fueron la contundente victoriade Evo Morales con un 54% de los votos; la ascensión pormandato popular de un líder indígena a la máxima representa-ción política del país y, el desempate a favor de los movimien-tos sociales, entre los dos factores de poder confrontados.

Este hecho político tiene una profunda trascendencia enla historia del país en virtud a la gran complejidad política y ala permanente conflictividad social que constituyen las notasdominantes en el escenario nacional. Se presenta, además, enun contexto de profunda crisis estatal debido a la manifesta-ción de contradicciones estructurales que requieren transfor-maciones del mismo carácter.

Bolivia, desde el punto de vista del índice de desarrollohumano IDH, ocupa el puesto Nº 114 entre 175 países a nivelmundial. Los niveles de pobreza alcanzan el 63% de la pobla-ción, en el caso rural la situación es aún más dramática, el 90%de la población se encuentra en situación de pobreza y más del60% en condición de pobreza extrema. Si consideramos elcarácter tradicionalmente agrario del país, concluiremos quelas condiciones de vida y trabajo en el campo reflejan la situa-ción general del país.

Entre los principales factores causal–explicativos de lacrisis, tenemos la rígida aplicación del modelo neoliberal, queal haber abierto sin ninguna restricción las fronteras del país ala inversión externa e incorporado los sectores estratégicos dela economía nacional al capital transnacional, han promovidoun incremento significativo de los niveles de desigualdad,concentración de la riqueza, pérdida de control del excedente

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económico por parte del Estado boliviano, déficit fiscal, mayorendeudamiento, desempleo, subempleo y fragmentación social.

En el país, el 83% de la población económicamente activaestá relacionada con actividades informales, esto significa quela estructura económica se encuentra predominantementecondicionada por la terciarización de las actividades económi-cas y por la informalización de las relaciones laborales, lo quedetermina una estructuración social altamente fragmentada yun accionar colectivo de constante movilización y presión sobrelas estructuras políticas.

A su vez, la composición poblacional mayoritariamenteindígena y la fortaleza de su identidad cultural, se ha converti-do en el mayor capital acumulado por los movimientos socialesy en el factor cohesionador de sus acciones colectivas.

En estas condiciones se manifiestan, además, problemasestructurales en el Estado boliviano, conflictos étnicos, regio-nales y sociales, todas ellas condicionadas por la heterogenei-dad estructural y profunda dependencia económica y políticadel país, de donde se desprenden la actual situación de crisisgeneralizada poniendo de manifiesto la impugnación desde losmovimientos sociales, a las estructuras mismas del Estadorepublicano.

La concreción de esta situación se traduce en la presiónsocial por la recuperación del control de los sectores estratégi-cos de la economía nacional, particularmente de los campospetroleros, las disputas por el acceso a la tierra y la gestiónintegrada de los recursos naturales y la reorganización integraldel país en un escenario democrático, participativo, incluyentey soberano: la Asamblea Constituyente.

La complejidad de este escenario nos ha exigido aportaral debate de los temas más relevantes de la agenda nacional.Presentamos en esta publicación algunas ponencias destacadasreferidas a la problemática agraria, hidrocarburos y derechosde los pueblos indígenas, expuestas en ámbitos académicos.También incorporamos algunos artículos de opinión sobretemas de interés nacional que fueron publicados en órganos deprensa.

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El Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social,entre sus principales tareas desarrolla actividades dirigidas a laapertura de espacios de reflexión y proposición, por lo queesperamos contribuir con información y análisis acerca de losprincipales problemas estructurales del Estado en un momentoconstitutivo especial que vive el país, en el que tenemos unaenorme responsabilidad de participar de las transformacionesy facilitar el debate.

Estado de situación de la investigación acerca de las temáticas de tierra en Santa Cruz

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Cápitulo I

Tierra

Temas de la Agenda Nacional

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Estado de situaciónde la investigación acerca

de las temáticas de tierra en el departamento de Santa Cruz

Introducción

A invitación del PIEB se ha preparado esta breve relaciónanalítica del estado del arte de las investigaciones sobre lastemáticas de tierra y medio ambiente en el departamento deSanta Cruz, con la finalidad de aportar elementos para recurrira fuentes secundarias que contienen estudios relativos a estostemas y facilitar y orientar futuras investigaciones.

Para este efecto se ha dividido el trabajo en dos partesasignadas de acuerdo a la experiencia y especialidad de losautores. Carlos Romero, en la primera parte, expone todo lorelativo a la temática de tierra. Miguel Angel Crespo, en lasegunda parte, presenta su análisis relativo a medio ambiente.

Los criterios adoptados para la elaboración del estado delarte, han sido la identificación de temas relevantes de acuerdoa un esquema de ejes temáticos priorizados y que hacen partede los aspectos esenciales de la problemática en cuestión.Posteriormente se ha relevado la información existente enbibliotecas y centros documentales en la ciudad de Santa Cruz.Con base en la disposición de estas fuentes secundarias se hanseleccionado y obtenido los textos y documentos más relevan-tes para revisar sus contenidos. El análisis de los principalesaspectos del debate y las necesidades y perspectivas de lasinvestigaciones, forman parte del contenido fundamental del


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trabajo. Asimismo, se anexa una bibliografía mínima consulta-da y un inventario bibliográfico disponible en diferentesinstituciones.

Primera Parte

Estado de la investigación acerca de la temática detierras en el departamento de Santa Cruz.

1. Planteamiento del problema.

La tierra constituye un factor estructural determinante deun conjunto de relaciones sociales al interior de un país.

Los aspectos involucrados alrededor de la temática de latierra son los económicos, políticos y culturales. Entre losprimeros tenemos aquellos que derivan de la renta generada através de procesos productivos, transacciones en torno a suusufructo, tecnología aplicada, acceso a mercados, serviciosfinancieros e infraestructurales, y otros. Todos estos compo-nentes económicos tendrán impacto directo en la estructura-ción social pudiendo configurar relaciones de colaboración odiferenciación entre los actores involucrados.

Con relación al aspecto político, la estructura económicaderivada de la disposición de la tierra se reflejará en la configu-ración de un sistema político que responderá a relacionessociales de colaboración o de explotación. Finalmente, elaspecto cultural tiene que ver con los distintos enfoques yreferentes culturales que se traducen en determinadas políticasde administración de la tierra.

Estos aspectos, integralmente considerados, proyectanuna determinada estructura agraria, que traducida en variablesconcretas puede expresarse de la siguiente manera:

- Política de tierras.


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- Tenencia de tierras.

- Patrones de uso del espacio.

- Producción y productividad.

- Tecnología.

- Servicios financieros.

- Mercados.

- Sistemas de gestión de recursos naturales.

- Modelos de desarrollo rural.

- Relaciones campo – ciudad.

- Estructura social rural.

- Relaciones entre actores rurales.

- Relación entre derechos agrarios y derechos humanos.

Algunos de los componentes de la estructura agraria antesseñalados, constituirán los ejes temáticos en torno a los cualesestableceremos el estado de las investigaciones referidas a laproblemática de la tierra en el departamento de Santa Cruz.

2. Aproximación teórica.

Producto de distintos enfoques culturales proyectados ala problemática de la tierra, se desprende la contraposición dedos corrientes claramente diferenciadas: la economicista y laholista. La primera concibe a la tierra como un mero factor deproducción y prioriza la máxima renta que pueda obtenerse dela misma. Asimismo, implementa un sistema de gestión derecursos naturales sustentado en criterios mercantilistas y dedesagregación de su integridad.

La corriente holista responde a la cultura de los pueblosindígenas. Deriva de la visión concatenada de la tierra y losrecursos naturales. Concibe la gestión integrada del espacio, de


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ahí surge la categoría de territorio. Cabe destacar que para lospueblos indígenas, el territorio, no constituye solamente unarealidad física o material, pues el hábitat ancestral de losindígenas cobija también a sus antepasados y a las fuerzasespirituales que dinamizan la naturaleza.

3. Política de tierras.

Las reformas agrarias de México y Bolivia han sido lasque alcanzaron mayor legitimidad en el continente debido aque fueron impuestas “desde abajo”, por la acción colectiva delos indígenas. El principal sustento de ambas medidas fue ligarlos derechos agrarios al trabajo.

Empero, en las dos últimas décadas se han producidoprofundos ajustes a las reformas agrarias de los distintospaíses. Desde los organismos multilaterales se han impulsadopolíticas de regulación del acceso y uso de la tierra basadas enel mercado, es decir, transando los predios a precio comercial.Esta política ha sido denominada, en términos eufemísticos,como “reforma agraria asistida por el mercado”. Para el casode los pequeños productores se complementó su aplicación confondos de créditos blandos.

Los tres países que no han adoptado rígidamente estaspolíticas son Bolivia, Ecuador y Guatemala. Caracteriza a estosla presencia significativa de población indígena. En el casoboliviano la ley agraria (INRA) tiene carácter heterodoxo, esdecir, trata de equilibrar al Estado y al mercado en la regula-ción de la distribución y uso de la tierra. Al respecto, existeninvestigaciones sustentadas por Gemma van der Haar, Anneli-ce Zoomers, Miguel Urioste, Diego Pacheco y Carlos Romero.

El debate entre los propugnadores del Estado y los delmercado, a propósito de la regulación del recurso tierra, man-tiene actualidad en la medida en que los resultados del procesoagrario boliviano exigen medidas para reconducirlo. En octu-bre de 2006 fenece el plazo de saneamiento de las tierrasrurales del país y existe la necesidad de hacer una profunda


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evaluación del proceso y una formulación de propuestas parasu continuidad, reconducción o substitución. Uno de los temasque será objeto de mayor investigación, será el de diseñarmecanismos que efectivicen la redistribución de tierras.

Por otra parte, según Miguel Urioste, el actual procesoagrario boliviano representa una continuidad de la reformaagraria, empero, esto no significa que niega sus dificultades yproblemas estructurales. De todas maneras, contrarían estecriterio otros investigadores como Alejandro Almaraz, JohnVargas, Alfredo Rada y Carlos Romero, para quienes más biense viene implementando un conjunto de medidas de contra-reforma agraria dirigidas a preservar, en lo fundamental, laactual estructura de tenencia de tierra, violentando el espíritudel proceso agrario contenido en la Ley INRA.

Las medidas de contra-reforma agraria están contenidasen Decretos Supremos y Decretos Reglamentarios como el queregula la patente forestal, el de la creación de la figura de“propiedades forestales”, el que modifica el Reglamento de laLey INRA con normas de flexibilización para la verificación dela función económico – social de la propiedad agraria, la leyfinancial que introduce los planes de ordenamiento territorialpara consolidar derechos agrarios. Análisis referidos a estosinstrumentos se encuentran especialmente, en materialesdidácticos publicados por el CEJIS. Resulta un desafío bastanteinteresante el de compatibilizar la normativa agraria y derecursos naturales tendiendo a proyectar un marco lógico quearticule sus disposiciones.

Con relación a los resultados del proceso de saneamientode tierras en el departamento, existe abundante informaciónque puede ser consultada en informes, archivos y estadísticasdel INRA, la Superintendencia Agraria, la SuperintendenciaForestal y los trabajos e investigaciones de instituciones comoTIERRA, CIPCA (oficinas de Santa Cruz, Cordillera y Chara-gua), ALAS y CEJIS (oficinas de Santa Cruz y Concepción).También resulta importante recurrir a denuncias, investigacio-nes y acciones efectuadas por la Defensoría del Pueblo, comosu “Informe sobre derechos de propiedad y tenencia de latierra y el saneamiento”, y por la ex Unidad departamental de


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lucha contra la corrupción, principalmente las investigacionesreferidas a irregularidades producidas en el saneamiento de laprovincia Guarayos.

4. Función económico-social vs. planes deordenamiento territorial.

Alejandro Almaraz sostiene que las tierras que disputanindígenas y campesinos con los terratenientes son aquellasdeclaradas fiscales y que forman parte de latifundios ociosos enlas que no se realizan trabajos.

En todo el proceso de aplicación del procedimiento declarificación de derechos agrarios o saneamiento de tierras, eldebate principal se ha concentrado en sustentar el trabajo(función económico-social) aplicado en las propiedades agra-rias frente aquellas corrientes que sostienen la relativización deeste principio.

Los que defienden el trabajo como fundamento de los de-rechos agrarios polemizan con quienes, bajo el argumento deuso de las tierras según su vocación natural, pretenden sus-tentar tales derechos con la sola presentación de planes deordenamiento predial (compromisos de trabajos contenidos enpapeles).

Varios análisis del CEJIS, especialmente de Carlos Rome-ro, desarrollan este debate. Es más, lo asocian al proyecto cívicoautonómico cruceño según el modelo impulsado por la CámaraAgropecuaria del Oriente (CAO), dirigido a mantener elmonopolio sobre la tierra por parte de determinados grupos depoder.

5. Ordenamiento territorial.

Todo lo anterior conduce a otro debate; el referido a losalcances del ordenamiento territorial. Desde las esferas oficiales


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(Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, Ministeriode Agricultura y Desarrollo Rural, Superintendencia Agraria),se impulsa una concepción liberal del ordenamiento territorial,aquella que se refiere a la sola asignación técnica del uso delsuelo según su vocación natural. Esta corriente se contrapone ala que extiende los alcances del ordenamiento territorial nosolamente a soportes técnicos, sino también a su dimensióneconómica, política y cultural.

Existen innumerables trabajos de investigación acerca delUso de Suelo en Santa Cruz. Destacan el Plan de Uso de Suelo(PLUS) del departamento formulado por CORDECRUZ, elmapa de cobertura y uso de la tierra elaborado por la Superin-tendencia Agraria, los estudios de caso a cargo de BurkhardSchwarz acerca del Uso del Suelo por parte de comunidadeschiquitanas, el diagnóstico de Uso actual de la Tierra en SantaCruz auspiciado por el SNV, el monitoreo del Cambio de Usode la Tierra en el Área de Manejo Integrado Amboró a cargo deShirley Saucedo.

El debate nacional acerca de las autonomías, en el marcodel proceso constituyente boliviano, exige profundizar lasinvestigaciones referidas al ordenamiento territorial conside-rando su componente político, es decir, aquel que otorga a laterritorialidad la jerarquía de entidad político-administrativa.

El debate es, sin embargo, bastante más complejo. Losque sustentan criterios sólo técnicos acerca del uso del sueloconciben la territorialidad de manera fragmentada, es decir, losrecursos naturales gestionados de manera desagregada odesarticulada, lo que obedece esencialmente a criterios mer-cantilistas y privatistas.

Los defensores de la gestión integrada de la tierra y losrecursos naturales sustentan doctrinalmente la territorialidadindígena, es decir, la conjunción de aspectos económicos,sociales, políticos, administrativos y culturales, a propósito delordenamiento territorial. Elva Terceros en “De la UtopíaIndígena al Desencanto” y Nataniel Alvarez en “Derecho a laTierra Chiquitana” ofrecen valiosos elementos sobre esterespecto.


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6. Territorialidad Indígena.

La comprensión de la territorialidad indígena y su conse-cución gradual a través del escalón fundamental de las deman-das de titulación de tierras comunitarias de origen (TCO),aparecen reflejadas en varias investigaciones del CEJIS que dancuenta del estado de situación de las TCO de Santa Cruz.Asimismo, resultan fundamentales las investigaciones deentidades oficiales en las fases de caracterización preliminar eidentificación de necesidades espaciales de las TCO demanda-das por pueblos indígenas en Santa Cruz. Destacamos elestudio de la TCO Guarayos a cargo de José Martínez; de laTCO Monteverde a cargo de Bernardo Fischermann, RosaMaría Quiroga y Aldert de Vries; de la TCO Ayorea en suscuatro áreas: Tobité, Santa Teresita, Rincón del Tigre y Zapocó,a cargo del VAIPO y Marina Hoyos, Moreno Chioboloni yJavier Crespo, de las TCO de Bajo Paraguá y San Rafael, acargo del MAIPO.

La descripción de las TCO, sus características, principalesconflictos, limitaciones y potencialidades se describen en elAtlas del CPTI-CIDOB. Los sustentos antropológicos puedenconsultarse en varios documentos y videos documentales deAPCOB. La explicación histórica y los sustentos antropológicosy sociológicos se encuentran también en “Tierra, Territorio yTerritorialidad Indígena” de Roberto Balza.

La viabilidad de las TCO como unidades para un modelode desarrollo rural alternativo y como espacio de proyecciónautonómica para el ejercicio integral de los derechos colectivosde los pueblos indígenas, ha sido objeto de varias reflexiones einvestigaciones del SNV, APCOB, las organizaciones indíge-nas, especialmente chiquitanas, y algunos trabajos preliminaresdel CEJIS. Empero, en casi todos los casos la limitante es suenfoque unidimensional, sin alcanzar todavía una verdaderaperspectiva integral.

La reconstitución de la territorialidad indígena y el acce-so de los campesinos a la tierra implica inevitables procesos de


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afectación de las actuales relaciones de poder derivadas de laestructura de tenencia de tierras vigente. Sería interesantecontar con estudios referidos a las vinculaciones de los gruposde poder con el acaparamiento de tierras y los demás circuitoseconómicos y políticos.

7. Tenencia de tierras.

Carlos Romero plantea la inevitable vinculación entrerelaciones de poder y estructura concentrada de tenencia detierras en el Oriente Boliviano, particularmente en el departa-mento de Santa Cruz. Existen varias estadísticas oficiales y deinstituciones académicas que dan cuenta de los profundosniveles de desigualdad con relación a la distribución de tierrasen Santa Cruz.

Pueden consultarse los informes de la interventora del exConsejo Nacional de Reforma Agraria y ex Instituto Nacionalde Colonización, los archivos y el portal del Instituto Nacionalde Reforma Agraria, los datos procesados por el CEJIS, elCEDLA e investigaciones de Carlos Romero, Pablo Pacheco,Danilo Paz, Miguel Urioste, Diego Pacheco e Irene Hernaiz.

En la mayoría de estos estudios se afirma la existencia deenormes latifundios improductivos obtenidos en pago defavores políticos, especialmente por regímenes militares(Urioste), acompañados en su distribución por numerososfraudes, tales como las dobles dotaciones (Hernaiz y Romero) yotros referidos a tráfico de influencias (CEJIS/Romero). Estánen curso una investigación de la Carrera de Sociología de laUniversidad Autónoma Gabriel René Moreno acerca de laactual estructura de tenencia de tierras en el departamento deSanta Cruz, y un Diagnóstico en las cuatro provincias del norteintegrado del departamento que se realiza en el marco delPrograma de Investigación del CEJIS.

Desde las instancias corporativas de los grupos de poderde Santa Cruz se rechaza vehementemente la existencia de


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latifundios en el departamento, bajo el argumento de que enrealidad son tierras que no soportan técnicamente una explota-ción intensiva ni semi-intensiva. El debate sigue abierto y seráprofundizado.

8. Uso integral del suelo o vocación forestal dominante.

El artículo segundo de la Ley INRA, en consonancia conlas tendencias contemporáneas de desarrollo sostenible, definela función económico-social de la propiedad agraria como eluso integral de la misma que se traduce en actividades agrope-cuarias, de explotación forestal, de conservación, investigacióny ecoturismo. Estas actividades deben respetar la vocaciónnatural de uso de suelo y suponen la inevitable combinación deacciones correspondientes a diferentes rubros en el mismopredio.

Los pueblos indígenas tradicionalmente han desarrolladoprocesos de ocupación espacial estacional, es decir, utilizan elterritorio combinando sistemas agrícolas, pecuarios, de caza,pesca y recolección, con las acciones de conservación. Enrealidad tienen una importante acumulación de experiencia enesta materia, lo que explica también la conservación de áreasnaturales en los espacios de hábitat indígena.

La legislación agraria y forestal del país, con base en estasexigencias de la sostenibilidad del desarrollo, prevé la integri-dad jurídica del suelo y del bosque, por lo que no se puedensobreponer los derechos forestales a los agrarios. Tambiénreconoce al productor agrario la posibilidad de acceder atierras de vocación forestal, debido a la integralidad de activi-dades que debe desarrollar en su predio. Sin embargo, laposición de las autoridades de algunos sectores conservadores,es que las tierras de vocación forestal no pueden beneficiar aindígenas y campesinos. Este es uno de los aspectos centralesen el debate. Los defensores de la tesis de uso integral del suelosostienen la combinación de sistemas de explotación y deman-dan la intervención técnica del Estado, a fin de garantizar el


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uso del suelo de acuerdo a su vocación natural. Este es un temafundamental para la investigación y proposición.

Este debate se complejiza aún más teniendo en cuentaque involucra a varios actores: pueblos indígenas, campesinos,empresarios agropecuarios, madereros, entidades públicas,especialmente asociaciones municipales. Además, consideran-do que la mayor parte de las tierras del departamento tienenvocación forestal y que casi la totalidad de las tierras fiscalesidentificadas tienen la misma característica, en un contexto decreciente conflictividad en torno al acceso a la tierra, resultafundamental clarificar el debate y complementar las investiga-ciones.

Destacamos investigaciones como: “Gobiernos Munici-pales y Bosques en Tierras Bajas” de la Red Forestal para elDesarrollo Rural; “Influencia de Factores Externos en Procesosde Extracción Forestal en Bolivia” de Andreas Kreas/APCOB;“Bosques Vs. Ganado: Evolución Económica Alternativa paraPropietarios en los Llanos” de BOLFOR; el “Atlas de DerechosForestales” de CIFOR; “Ley Forestal: Situación de las TCOdesde la Perspectiva Forestal” de la UCPOI/SuperintendenciaForestal; “Tenencia, Uso y Acceso a Tierras y Bosques” deMiguel Urioste y Diego Pacheco/PIEB; “Estándares para laCertificación Forestal Voluntaria” de CFV; “Diagnóstico Parti-cipativo para el Uso Actual del Bosque” de Edgar Pal-ma/CARE; “Plan de conservación para el Bosque SecoChiquitano” de FAN; “Proyecto de Manejo Forestal Sostenible”de BOLFOR; “Alegato por los Bosques de Bolivia” de PRO-DEMA; “Estudio de Factibilidad para la Comercialización de laMadera en Lomerío” de Olvis Camacho.

En el caso de las TCO se han desarrollado varias expe-riencias de aprovechamiento forestal, sobre todo con el apoyotécnico de instituciones como APCOB y CEADES. Representaun desafío muy importante hacer una sistematización compa-rativa de estas experiencias a fin de identificar sus logros ydificultades. Empero, además nos plantea el debate relativo alos modelos de aprovechamiento forestal, pudiendo ser éstosautogestionarios y cogestionados en alianzas estratégicas. Este


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tema plantea otra discusión, la relativa a la racionalidad delmercado desde la perspectiva indígena.

9. Producción y productividad.

En los últimos años es innegable el avance de Santa Cruzen la dinámica económica nacional. Dos rubros que destacanpor su aporte al PIB son: la producción de la soya y la explota-ción de la madera. Al respecto existe abundante información deestadísticas oficiales, sobre todo del INE, además de la propor-cionada por lo gremios empresariales: CAO, CAINCO, CámaraForestal. Desde las esferas académicas existen también aportesfundamentales en: “Economía y Poder en Santa Cruz” deDunia y Vania Sandoval/PIEB; “Agricultura en Santa Cruz” deMario Arrieta; la “Reforma Agraria en Tierras Bajas” de CarlosRomero; los datos de productividad y su explotación de la RedAIPE.

Sin embargo, considerando que las políticas macroeco-nómicas impactan directamente sobre todos los aspectos de lacuestión agraria, es necesario realizar investigaciones al res-pecto. Existen varias temáticas que merecen explorarse: laestructura productiva agropecuaria y forestal de Santa Cruz,discriminando el aporte brasileño, menonita, empresarial y delos pequeños productores; la naturaleza modélica de los siste-mas aplicados y su sostenibilidad; los circuitos económicos ypolíticos articulados; las perspectivas de estos sectores conrelación a los mercados y en el marco de los tratados de librecomercio que se impulsan.

10. Servicios Financieros.

De acuerdo a la información oficial proporcionada por laSuperintendencia de Bancos y Entidades Financieras, el SectorAgropecuario Cruceño ha contraído una deuda con la Banca


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Privada que se aproxima a los 500 millones de dólares. MiguelUrioste sostiene que más de 100 mil hectáreas de superficiecorrespondientes a distintos predios se encuentran embargadaspor la banca. Carlos Romero pone en duda el destino de loscréditos vinculados con relación a la actividad agropecuaria.Estos temas plantean varios elementos del debate; por unaparte los circuitos económicos y políticos generados por elacaparamiento de tierras y los créditos vinculados, el destinode los predios hipotecados, la concentración de créditos banca-rios y su impacto en la articulación de grupos de poder local.

Otros aspectos relativos a la cuestión agraria que mereceninvestigarse son los relativos a la situación de los asentamien-tos humanos, las relaciones campo-ciudad, las relacionessociales entre actores rurales, las perspectivas de los actoresrurales en el marco de la aplicación de políticas macroeconómi-cas, los niveles de movilidad social a partir de la estructura detenencia de tierras, la aplicación de la renta diferencial para lainterpretación de la estructura de tenencia de tierras.

Segunda parte

Estado de situación de la investigación acerca de latemática de medio ambiente en el departamento deSanta Cruz.

Análisis de las publicaciones en temasrelacionados al medio ambiente.

En el análisis se encontraron las siguientes temáticas:

1. Indígenas y Recursos Naturales.

Investigaciones referidas al sector indígena y sus deman-das territoriales, política forestal y vida silvestre, con su corres-


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pondiente sistematización de Talleres sobre los Planes deManejo de Bosques, además de las relaciones indígenas ymadereras desde un enfoque político.

Esta vertiente está relacionada con documentos y publi-caciones referidas a diagnósticos socioeconómicos, tierras,territorios, demandas de territorialidad, así como la determina-ción de necesidades y requerimientos espaciales para lasTierras Comunitarias de Origen (TCO), que de alguna manerahan surgido del acompañamiento jurídico social llevado dediversas ONGs a las organizaciones indígenas. En este caso, sibien estas investigaciones y publicaciones están referidas aterritorios y recursos naturales, no necesariamente tienen unarelación directa con los aspectos ambientales, sino de derechossobre los recursos naturales de los pueblos originarios y enestrecha alusión a las concesiones madereras establecidas en loque otrora fueron y son territorios indígenas.

Sin embargo, podríamos afirmar que los documentos re-feridos a la relación indígenas y madereras han influido en laspolíticas relacionadas con el sector maderero y la posteriorpromulgación de la Ley Forestal.

Esta vertiente de investigación y sistematización, repre-senta menos del 10% de las publicaciones que nacieron al calorde procesos en los que algunas organizaciones no guberna-mentales están involucradas en el apoyo a sectores indígenas ylocales desde una perspectiva de compromiso social y am-biental.

También resaltan investigaciones referidas a la estructuraproductiva y poder en el departamento, tenencia de la tierra,experiencias y bases del saneamiento y consolidación de TCO.En este ámbito se encuentran documentos con descripciones delos pueblos indígenas, especialmente guaraníes, chiquitanos yayoreos con un sesgo antropológico de gran valor. En estavertiente, el aporte de ONGs que apoyan a pueblos indígenasson los que lideran en las publicaciones.

Seguramente será muy importante continuar con investi-gaciones referidas a los beneficios económicos locales, sociales


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y ambientales en el marco de la Ley Forestal y los procesos yexperiencias de la Certificación Voluntaria de Bosques.

2. Campesinos é Indígenas y Áreas Protegidas.

Se elaboraron investigaciones y documentos de proble-máticas surgidas en cuanto al uso, acceso y manejo de losrecursos naturales del departamento, como es el caso concretode las áreas protegidas como el Parque Nacional Amboró. Eneste marco, existen documentos que analizan y explican elproceso que ha tenido esta problemática y que de algunamanera han sido la base de una política de Estado en cuanto ala gestión de los parques nacionales y áreas protegidas en elpaís. Los estudios se refieren a los criterios para la delimitacióndel Área Protegida Amboró, Diagnóstico sobre manejo deRecursos Naturales y su relación con las comunidades colin-dantes con el PNA, Estrategia para Administración local delPNA y la propuesta campesina de administración del PNA.

Cabe resaltar en este sentido, que estos documentos per-mitieron apreciar el rol que tienen las comunidades locales enel manejo y acceso a los recursos naturales de las áreas protegi-das que fueron creadas en la década de los 90, y que supusie-ron enfrentamientos entre comunidades locales, ONGsconservacionistas, Cooperación Internacional y gobierno. Eldetonante de dicho enfrentamiento ha sido el nivel de pobrezaimperante en las comunidades y las limitaciones en cuanto aactividades extractivistas y de producción tradicional.

De alguna manera, estos documentos recogen la expe-riencia del proceso de creación y puesta en marcha de las áreasprotegidas desde la visión regional, y han permitido estableceruna visión nacional acerca de lo que significa la conservacióndel medio ambiente, concretamente en lo referido a las áreasprotegidas y la gestión de las mismas, pero desde una perspec-tiva de la participación activa de las comunidades locales en elrol fundamental de la gestión de dichas áreas a nivel nacional;asimismo en el rol que juega el Estado a través de los Munici-


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pios y la autoridad competente, que en este caso es el SERNAP.Podríamos afirmar que éste es un gran aporte que hizo eldepartamento al país en lo que a la gestión de las áreas prote-gidas se refiere, y desde una perspectiva de soberanía y reco-nocimiento de los derechos y del conocimiento que tienen lascomunidades locales.

Sin embargo, este proceso de gestión no es lineal y de al-guna manera la gestión de las áreas protegidas ha sido asumi-da en menor y mayor grado, por las diferentes concepciones éintereses acerca de este proceso, que han frenado o impulsadoun mayor involucramiento de los actores locales. En estesentido, es preciso iniciar líneas de investigación relacionadas alos niveles de intervención local en la gestión de las áreasprotegidas, los agentes impulsores o que frenan este proceso ylas perspectivas en el marco de la generación de beneficioslocales, que permitan el fortalecimiento de la gestión para laconservación de los recursos de la biodiversidad y la supera-ción de la pobreza.

3. Poblaciones locales, Indígenas, Campesinos yEmpresas Petroleras.

Existen documentos referidos a la problemática de loshidrocarburos y los impactos en las poblaciones indígenas yotras poblaciones, como es el caso de los impactos socioam-bientales del Gasoducto Bolivia-Brasil.

La sistematización de este proceso, ha permitido visuali-zar de manera abierta que la actividad hidrocarburífera es lageneradora de procesos de deterioro ambiental y social que enla mayoría de los casos son irreversibles. Asimismo, la siste-matización de este proceso ha permitido establecer que elgrado de involucramiento de los actores locales determina elmayor o menor impacto socioambiental, y que lo social yambiental no tiene un valor monetario sino intangible.

El aporte de estos documentos referidos al sector hidro-carburífero y la relación con las comunidades locales en el


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proceso de construcción de los gasoductos al Brasil, también hapermitido conocer a otros actores igualmente involucrados eneste proceso y que de alguna manera han jugado un rol contra-rio a sus principios, como es el caso de organizaciones conser-vacionistas, que no han dudado en pasar por encima de lalegislación nacional y las potestades municipales y locales. Eneste sentido, la alianza entre empresas petroleras y organiza-ciones que promueven la conservación de la biodiversidad sehace evidente y mella el principio de soberanía y de autode-terminación de las comunidades y territorios indígenas.

La sistematización de estos procesos ha permitido enri-quecer las propuestas de los sectores indígenas y campesinosen la política hidrocarburífera nacional, como es el caso de laintangibilidad de la biodiversidad y los territorios indígenas, lanecesidad de la consulta pública previa a las organizacioneslocales, los comités de fiscalización social y ambiental, así comolas regalías locales y/o Municipales por el usufructo del terri-torio por parte de las empresas petroleras. Por otra parte, lasistematización del papel que juegan las comunidades en laEvaluación de los Estudios de Impacto Ambiental elaboradospor las empresas petroleras y/u ONGs especializadas, permiteobservar el grado de conocimiento profundo que tienen lascomunidades locales de sus recursos naturales. Existen otrosdocumentos que son una sistematización de las demandaslocales e indígenas referidas al papel de las organizacionesconservacionistas y la relación de éstas con las empresaspetroleras, el impacto en el Bosque Seco chiquitano, la viola-ción de normas y leyes que tiene que ver con la soberaníanacional.

En el caso que nos ocupa, podríamos afirmar que existenestas dos vertientes en las que la relación indígenas y medioambiente está muy estrechamente ligada y que de algunamanera ha influido en las políticas nacionales, como es el casode la Gestión de las Áreas Protegidas y la nueva Ley de Hidro-carburos. Es preciso resaltar también que estos procesos haninfluído en gran medida en la construcción de salvaguardassociales y ambientales del Banco Mundial y el BID.


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En este ámbito, es imprescindible trabajar en la investiga-ción acerca de los cambios sufridos en las comunidades localesindígenas y campesinas en las áreas de influencia de la activi-dad hidrocarburífera y de organizaciones conservacionistas.

Los aportes en estas dos temáticas que han tenido tras-cendencia nacional e internacional, están reflejados en menosdel 5% del total de investigaciones y documentos generados enel departamento de Santa Cruz.

4. Manejo de Recursos Naturales y los ImpactosSociales y Ambientales de los Programas deDesarrollo Agroindustrial.

La cuarta vertiente está relacionada con propuestas yprogramas de manejo de recursos naturales, acceso a la tierra,Plan de Uso de Suelos y el uso intensivo de la tierra en el marcodel Programa Tierras Bajas. En este ámbito prevalece el sesgoreferido a los programas del desarrollo agroindustrial. Estavertiente de investigaciones y publicaciones está lideradamayormente por la ex-CORDECRUZ.

A más de 20 años de este proceso precedido de estudios einvestigaciones, existen impactos sociales y ambientales de loscultivos agroindustriales en las zonas de expansión, como es elcaso del deterioro de más de 300.000 has por manejo inadecua-do de los cultivos, falta de rotación, uso intensivo de agrotóxi-cos y herbicidas, etc. A esta situación se suman las sequías einundaciones cada vez más frecuentes, el incumplimiento decompromisos de integración comercial, la caída de los preciosde los productos, como es el caso del algodón, la soya, etc.Existe muy poca documentación referida a dichos impactossociales y ambientales que se han constituido en una amenazapara TCOs , Áreas Protegidas, Sitios RAMSAR, el Chaco y laAmazonía. En este sentido es importante realizar estudiosreferidos a este proceso, sus impactos sociales y ambientales ylas perspectivas.


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5 . Inventarios y diagnósticos de los recursosde la Biodiversidad.

En esta temática resaltan las publicaciones referidas almanejo de Bosques, con énfasis en algunas especies de granvalor y que se encuentran en peligro de extinción, como es elcaso de la Mara. También existen recomendaciones para lagestión de los municipios en materia forestal, así como dia-gnósticos referidos a la problemática forestal desde un puntode vista de los patrones de desarrollo. En algún caso existenpublicaciones referidas a impactos de los asentamientos huma-nos, los mismos que no están actualizados.

Asimismo, existen documentos y publicaciones referidasa Estrategias para la Certificación Voluntaria e Internacionaldel Manejo del Bosque y los diagnósticos e inventarios referi-dos a especies nativas, exóticas, sistemas agroforestales, empre-sas madereras é impactos ecológicos como referencia, sinmucha profundización.

Relacionadas a la temática de Bosques, existen publica-ciones referidas a la Biodiversidad de los Bosques del departa-mento, con especial énfasis en las Áreas Protegidas,concretamente el Parque Noel Kempff y el Parque Amboró. Eneste sentido cobra particular importancia las publicacionesreferidas a Planes de manejo, Gestión de las Áreas Protegidasen los Parques mencionados y en el Kaa Iya del Gran Chaco. Eneste ámbito existen también publicaciones referidas a las áreasprotegidas en el departamento y una descripción de cada unade ellas.

También cobra particular importancia documentos refe-ridos al Bosque Seco Chiquitano, los mismos que van desdepropuestas de conservación elaboradas por entidades conser-vacionistas, hasta las denuncias de delitos, ilegalidades ycontravenciones contra los recursos naturales del estado, porparte de las organizaciones indígenas contra entidades conser-vacionistas. En este ámbito cobra también particular importan-cia documentación elaborada por las empresas petroleras en el


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marco de los Estudios de Impacto Ambiental, en los cuales seresalta la diversidad biológica existente y que contrasta con lasoperaciones extractivas y de alto impacto que llevan a cabo enla región.

Asimismo, existen publicaciones referidas a los recursosnaturales del Pantanal boliviano y con especial énfasis en losimpactos ambientales que podrían causar las obras del Pro-yecto Hidrovía Paraná–Paraguay. En éste ámbito es importanterescatar publicaciones referidas al manejo de los recursoshídricos, especialmente en el Pantanal y que están asociados aplanes de manejo piscícolas.

Por otra parte, existen publicaciones referidas a inventa-rios, ecología y diagnósticos de frutas silvestres, principalesplantas, mamíferos, orquídeas, aves, guías de árboles, arbustos,mariposas, escarabajos, microorganismos, principalmenterelacionados a las áreas protegidas y reservas municipales,tanto de la Chiquitanía, como del Chaco y del Parque Amboró.En la elaboración de estas publicaciones resalta el papel de lasentidades académicas, organizaciones científicas en el ámbitode la biotecnología, organizaciones conservacionistas e investi-gadores independientes.

En general son referencias y documentos importantes,que son la base y/o están ampliados con el Diagnóstico sobreBiocomercio y la Estrategia Nacional de Conservación de laBiodiversidad y los Recursos Genéticos.

Existen publicaciones en menor grado referidas a los ser-vicios ambientales, especialmente ecoturismo comunitario enáreas protegidas y que ameritan ser tomadas en cuenta conmayor profundidad.

Aún resta trabajar en Diagnósticos de los Sistemas pro-ductivos relacionados con estos recursos, las aptitudes, merca-dos, sistemas de gestión local, beneficios locales, control yfiscalización en la realización de inventarios é investigacionescientíficas, el papel de los municipios y las comunidades eneste ámbito.


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Bibliografia Consultada

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Autor: Guillermo, Fermin; Varela, Emilia; Camacho, Eliana; Salgado, Jorge;Dupret, Francisco; Eysaguirre, Jose Luis; Udaeta, Maria Esther; Rojas, JuanCarlos; Orellana H., René: Sistematización Autor: Ministerio de AsuntosIndígenas y Pueblos Originarios; Viceministerio de Tierras Bajas; Ministeriode Participación Popular; Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales;Confederación Indígena del Oriente Boliviano; Embajada del Reino deDinamarca; Servicio Alemán de Cooperación al Desarrollo(DED); Centro deInvestigación y Promoción del Campesinado: CIPCA. Título: Experienciassobre gestión territorial indígena en tierras bajas de Bolivia. Colec.: "Quere-mos administrar nuestro territorio para ser felices" Taller realizado en Vinto,Cochabamba el 28-30 de Junio 2004. D.Ed.: Santa Cruz, Bolivia: Unidad deAcción Política-CIPCA, 28-30 de Junio, 2004. 77 p. p. maps.

BIBLIOTECA UPSA

PROBLEMÁTICA DE LA TIERRA EN LAS TIERRAS BAJAS DEBOLIVIA

Título: Tenencia y uso de la tierra en Santa Cruz Autor Ral y agrario (CEDLACentro de Estudios para el Desarrollo Laboral) Sig. Top 333.31 c39

Título: Santa Cruz Tierra Camba Encantada Sig. Top. V306.843 2 S23

Título: Las Tierras Bajas de Bolivia a fines del Siglo XX Subtítulo Tenencia,uso y acceso a la tierra y los bosques Autor(es) Diego Pacheco; MiguelUrioste Fernández de Córdova Sig. Top 306.349 U76

Título: El Rol del Gobierno Municipal de la ciudad de Santa Cruz en el temade la tierra urbana y la vivienda en el marco del actual mercado de la tierra.Subtítulo Abstract Autor Ana María Gianella Peredo Sig. Top. I352.96 G43


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BIBLIOTECA BOLFOR II SANTA CRUZ


Título: Los Gobiernos Municipales y los Bosques en las Tierras Bajas deBolivia. Autor: Red Forestal para el Desarrollo Rural Fecha: 998-99 London,UK Resumen: Contenido: Resumen. Introducción. La gestión forestal en lastierras bajas de Bolivia. La función de los gobiernos locales. Conclusiones.

BIBLIOTECA FAN (Amigos de la Naturaleza)


Reference Type: Book Record Number: 1001 Author: Alvarez N. Year: 2003Title: Provincia Velasco. El Derecho a la Tierra Chiquitana City: Santa Cruz,Bolivia Publisher: Fundación Tierra desconectar Number of Pages: 186 PagISBN: 99905-0-432-6 Label: DH-B 101

Reference Type: Journal Article Record Number: 994 Author: CEJIS Year:2003. Title: Reforma Agraria 50 Años TCO y Tierras campesinas Journal:Artículo Primero, Revista de Debate Social y Jurídico Pages: 495 Pag Date:Octubre, 2003 Accession Number: 14 Label: DH-B 92

Reference Type: Report Record Number: 1503 Author: Prudencio J. & O.Santa Cruz Year: 2002. Title: Dialogo Nacional Sobre: Agricultura Sostenibley Uso Sostenible de la Tierra en Bolivia. City: La Paz- Bolivia Institution:Secretariado RURAL Perú- Bolivia Pages: 109 Pag

BIBLIOTECA NUR


MFN 14619 Sig.Top 300.72 P613l. Título La lucha por la tierra en el GranChaco Tarijeño Autor Programa de Investigación Estratégica en Bolivia.PIEB, Bolivia Editorial Fundación PIEB, 2003, La Paz, Bolivia DescriptoresIndígenas de Bolivia; Indígenas-Población; Indios-Tenencia de la tierra;Investigación social; Reforma Agraria-Bolivia; Tierra

BIBLIOTECA DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD AUTONOMAGABRIEL RENE MORENO

PROBLEMÁTICA DE LA TIERRA EN LAS TIERRAS BAJAS DEBOLIVIA (LIBRO Y TESIS)

Autor: ORDOÑEZ COCA, Rubén. Título: Bases catastrales para el sanea-miento de tierras en Bolivia. Tesis: Universidad Autónoma Gabriel RenéMoreno. Título de Licenciado en Derecho. D.Ed.: Santa Cruz: UAGRM, 2002.p. irreg. p.


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RECURSOS NATURALES EN SANTA CRUZAutor: Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social. Título: Análisis delas últimas normas agrarias y de recursos naturales. D.Ed.: Santa Cruz: CEJIS,Agosto 2003. 52 p. p. tbls.Autor: NUÑEZ A., Eulogio Título: Síntesis marcha por la soberanía popular,el territorio y los recursos naturales. D.Ed.: Santa Cruz: s. e., Junio 2002. p.irreg. p.


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La cuestión agraria y propuestas de debate para la reforma legal

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La cuestión agraria y propuestas dedebate para la reforma legal

1. La cuestión agraria y la problemática de la tierra.

Siguiendo a Mariátegui1, los indígenas no pueden aspiraral derecho al cielo si previamente no han resuelto su problemade acceso a la tierra. La efectivización de los derechos colecti-vos de los pueblos indígenas tiene un presupuesto ineludible:El acceso y recuperación de sus territorios ancestrales. Por ellado de las comunidades campesinas o familias campesinas enpropiedades individuales, el acceso y control de la tierra estambién el supuesto a consumar.

En Bolivia, la estructura de tenencia de tierras expresa elcarácter de las relaciones sociales imperantes. La concentraciónde tierras sustenta un sistema de explotación económica,exclusión política y opresión cultural (Romero, 2003: 54). Laexplotación económica consiste en el acaparamiento y concen-tración de la tierra, el aprovechamiento monopólico e inequita-tivo de las riquezas y de la fuerza laboral de los trabajadoresagrícolas.

La exclusión política se traduce en el control de los ins-trumentos de gestión pública por élites de terratenientes,especialmente en las tierras bajas del país, y en su funcionaliza-ción corporativa al servicio de los intereses y privilegios deestos grupos dominantes, condicionando el ejercicio de losderechos políticos de indígenas y campesinos.

La opresión cultural, por su parte, se dirige a esconder yrelativizar la identidad étnica y el desarrollo de su institucio-

1 Ver “El problema del indio” en “Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana”,

México DF, 1986.


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nalidad pretendiendo moldearla a sistemas homogeneizantes,en dirección a restringir el alcance de los derechos colectivos ya eludir las responsabilidades y obligaciones estatales emer-gentes de los mismos.

Tradicionalmente, el orden y disposición de los distintosactores con relación al control de la tierra y el territorio deter-mina las características de la estructura agraria. Contemporá-neamente, la creciente interrelación entre el derecho agrario ylos derechos humanos, exige la incorporación de otros factores,en virtud del carácter integral de la cuestión agraria.

En el caso de nuestro país, se ha configurado una es-tructura agraria dual en la que el latifundio y el minifundioconstituyen los tipos de propiedad agraria predominantes, y enla que las relaciones sociales entre los actores tienen carácter dedominación. Consiguientemente, la estructura de poder eco-nómico y político se sustenta en el control hegemónico de latierra y el territorio.

A su vez, el escaso desarrollo de las fuerzas productivasy la pervivencia de un conjunto de resabios feudales, constitu-yen una estructura económica heterogénea y un sistema políti-co monopolizado por grupos corporativos carentes desuficientes niveles de pluralidad que permitan su proyecciónhacia un verdadero sistema democrático.

El desarrollo histórico-social, sin embargo, ha ido incor-porando nuevos factores a la problemática agraria. Desde elmomento en que se concibe la transición de la economía desubsistencia a la economía de mercado adquiere fuerza lanoción de la tierra como factor de producción al que se asociael derecho propietario privado, empero, cuando se limita elalcance del derecho propietario al cumplimiento de una fun-ción social, se construye la categoría de función económico-social articulando las dimensiones económica y social de lacuestión agraria.

Más adelante, en concordancia con la evolución de losprocesos sociales, cuando de los derechos humanos admitenderechos colectivos de ejercicio también colectivo, se reconocenlos derechos ambientales y los que corresponden a los pueblos


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indígenas, de tal manera que, con relación a la cuestión agraria,se plantea la necesidad de incorporar en la estructura agrarialos factores ambiental y étnico.

Esta concepción parte del criterio de que la tierra, el aguay el aire son indispensables para la vida humana y animal yque los sistemas de gestión integrada de los pueblos indígenasresultan apropiados para su conservación. De ahí emergen laCarta de Estocolmo de 1972, la Carta de la Naturaleza de 1982,ambas de Naciones Unidas y la Cumbre de Río de 1992 (Zele-dón, 1999).

Otro derecho colectivo fundamental para las colectivida-des es el derecho al desarrollo. Los alcances del mismo seencuentran expresados en la Declaración de Naciones Unidasdel año 19862. La etapa superior de la Reforma Agraria suponeel desarrollo sostenible de la estructura agraria considerandotodos sus componentes.

Con relación a los derechos de los pueblos indígenas y lanecesidad de recuperar sus sistemas integrados de gestión delos recursos naturales como un aspecto fundamental en virtuddel cual se promoverán, en mejores términos, las posibilidadesde impulsar el desarrollo sostenible, se plantea la necesidad dereconocer sus derechos sobre las tierras que ancestralmenteocupan.

Esta lógica progresista, sin embargo, será muy prontocontrarrestada en el contexto internacional, a partir de la Rondade Uruguay de 1993, donde se concertaron los acuerdos delGATT3 en virtud de los cuales se establece un sistema mundialde comercio más abierto, expresado en diversos procesos deliberalización comercial que impactan drásticamente contra lospequeños productores.

Asimismo, en la última década las crisis ambientales quese han presentado en distintos lugares del planeta, han exigido

2 Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, aprobada por la Asamblea General de

Naciones Unidas en su resolución 41/128, de 4 de diciembre de 1996.3 General Agreement on Tariffs and Trade, Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y

Comercio, 1947.


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la adopción de compromisos internacionales dirigidos a lapreservación del medio ambiente. Se han identificado zonasestratégicas para la conservación de los recursos naturales. Ennuestro país se ha puesto en vigencia la Ley del Medio Am-biente el año 1992, y distintos instrumentos jurídicos regla-mentarios.

A su vez, la identificación de ecosistemas estratégicosconstituye también objeto de apetencia del capital transnacio-nal que encuentra en esta nueva fuente importantes posibilida-des para su reproducción.

El desarrollo de la biotecnología como instrumento parael biocomercio impulsado por la OMC4 para el siglo XXI,incorpora nuevos elementos a la cuestión agraria, entre éstos sedestacan las actividades de conservación de la biodiversidad, lainvestigación, el eco y etno-turismo, especialmente en áreas deriqueza de biodiversidad y paisajes exóticos, lo que plantea ladefinición de derechos, la participación en beneficios y lagestión de estos recursos5.

2. La trayectoria histórica de la cuestión agraria.

La fundación de la República no representó el tránsito deuna estructura económico-social a otra distinta; en el ámbitoagrario, fue la prolongación del sistema feudal bajo un nuevomarco jurídico–político formalmente de corte liberal. Boliviaheredó la estructura social colonial que racializó las diferenciassociales, convirtiendo la exclusión étnica en el eje de articula-ción estatal (García Linera, 2003: 444). Los intentos permanen- 4 Organización Mundial de Comercio.5 En nuestro país, desde el año 1992, se ha intentado consensuar una ley de conservación

de la diversidad biológica la que, de acuerdo a los contenidos propuestos por el PoderEjecutivo, ha sido denunciada de mercantilista por varias organizaciones sociales y am-bientalistas, no habiéndose logrado acuerdo para su aprobación hasta la fecha. El Estadoha ensayado también otros caminos de regulación a través de distintos instrumentosjurídicos desagregados: proyecto de ley de áreas protegidas, de servicios ambientales, debiocomercio, reglamento de concesiones de uso de tierras fiscales y otros, no habiendoobtenido tampoco resultados significativos.


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tes de liquidación de la comunidad tradicional por el sistemahacendal, estuvieron presentes en distintos momentos deturbulencia social y política.

En Bolivia antes de la reforma agraria, por datos del Cen-so Nacional Agropecuario realizado en 1950, sólo el 4,5% de latotalidad de los propietarios rurales existentes retenía el 70%de la propiedad agraria privada, con extensiones de 1.000 a10.000 hectáreas, bajo formas de explotación semifeudal (Con-siderando, Decreto Ley 3464 de 1953).

La Reforma Agraria de 1953 tenía como principal propó-sito transitar de una estructura agraria donde predominaba lahacienda feudal articulada al capitalismo minero, a otra en laque predomine la empresa capitalista, proceso acompañado deuna enorme asistencia estatal. Para este efecto se combinó la víafarmer en occidente, consistente en fortalecer la articulación dela comunidad originaria tradicional al mercado capitalista, conla vía junker en el oriente, consistente en convertir la haciendatradicional en empresa capitalista.

En el cuadro Nº 1 se muestran las dotaciones que se hicie-ron en todo el territorio nacional, ya sea por dotación de tierrasfiscales o por afectación de latifundios improductivos, durantelos 39 años de aplicación de la Ley de Reforma Agraria -1953 a1992-, donde se indica la cantidad de beneficiarios por dotacióny las superficies a las que accedieron, por departamento, dis-criminando por tamaño de los predios fijados para el oriente,desde la superficie pequeña hasta la gran propiedad ganadera.

Por otra parte, pese a que la ley de reforma agrariaprohibía las dobles dotaciones para evitar precisamente elacaparamiento de tierras, se puede constatar en el Cuadro Nº 2que esta disposición fue ampliamente vulnerada.

La información del cuadro demuestra que 3.142 personasse beneficiaron con dobles dotaciones, por una superficie de 8.6millones de hectáreas; 482 personas accedieron a triples dota-ciones, por una superficie de 3.1 millones de hectáreas; 174personas recibieron cuádruples dotaciones, por una superficietotal de 1.6 millones de hectáreas y, finalmente, 72 personasobtuvieron cinco o más dotaciones, por una superficie sumada


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Cuadro Nº 1

Tierras distribuidas en Bolivia entre 1953 y 1992


53

Cuadro Nº 2

Personas que tienen más de una dotación


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de 844 mil hectáreas. Totalizan 4.172 beneficiarios por unaextensión equivalente a más de 14.3 millones de hectáreas.

A su vez, la mayor cantidad de estas múltiples dotacio-nes ilegales se concretaron a favor de beneficiarios en eldepartamento de Santa Cruz con 1.016, Beni con 694 y el nortede La Paz con 486. No podemos reflejar y cuantificar lasdotaciones que se hicieron a más de un miembro de la familiacomo prohibía la ley, siendo válida sólo una unidad de dota-ción por familia; pero revisando con más cuidado, conociendolas familias y los nombres de sus miembros, podemos encon-trar casos donde hubieron dotaciones para el esposo, laesposa, los hijos, etc.

Precisamente en el oriente y la amazonía del país se en-cuentran expresadas la mayor cantidad de concentracioneslatifundiarias de tierras. El siguiente cuadro nos da algunosdatos de casos concretos de concentración de tierras pordotación, ya fuera individualmente con más de una dotacióna nombre de un solo beneficiario, o familiarmente, donde sebeneficiaron también el esposo, la esposa y los hijos:

Cuadro Nº 3Algunos predios con grandes extensiones,

dotadas en las tierras bajas6

Propietario PropiedadN°

Dota-ciones

Hectá-reas

Provincia/

Departamento

Familia Antelo 12 116.647 Ñuflo de Chávez/Santa Cruz

Jaime VillarroelDurán 6 19.490 Cordillera/Santa

Cruz

6 Conviene destacar que, de acuerdo al Plan Regulador de la ciudad de Santa Cruz de la

Sierra, su superficie alcanza a 37.000 hectáreas, lo que significa que en el área ruralexisten familias que concentran extensiones equivalentes al triple de la superficie de lacapital del departamento (Romero, 2003: 65).


55

FamiliaGutiérrez 5 96.874 Cordillera/Santa

Cruz

Familia PazHurtado 5 76.000 Obispo Santiste-

van/Santa Cruz

FamiliaSaavedra Bruno 9 31.309

Germán Busch yVelasco/SantaCruz

Nelly Paz deBarbery 3 20.877 Obispo Santiste-

van/Santa Cruz

Familia PasserBowles 7 72.407 Santa Cruz/Beni

Familia Elsner 7 115.646 Santa Cruz/Beni

Familia Hecker 14 92.289 Pando/Beni

HumbertoDelgado Santa María 1 20.000 Beni

José CarrutyNavarro El Palmar 1 20.260 Beni

GuillermoBauer Elsner

ElsnerHermanos 1 73.690 Beni

José MoralesSivaut 4 101.598 Beni

FernandoMuñoz Vargas

RapuloLtda. 1 42.542 Beni

Ismael Gama-rra Concepción 1 17.872 Pando

MáximoGamarra La Castañita 1 19.566 Pando

Carlos Son-nesnschein

San Pedro yContravari-cia

1 21.773 Pando

FamiliaPeñaranda 4 11.812 Pando

Hugo PardoRojas El Chive 1 39.487 Pando

SinforosoLeigue

CampoEsperanza 1 22.500 Pando

Elaboración: propia, fuente, Archivos INRA


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La información oficial extractada de los archivos del IN-RA nos demuestra la existencia de casos inverosímiles deconcentración y acaparamiento de tierras por parte de algunasfamilias. Esta situación, además de impactar directamente en laampliación de los niveles de inequidad en la tenencia detierras, conspira contra cualquier posibilidad de desarrollorural en la medida en que configura enormes latifundios que,objetivamente, no pueden ser explotados por sus titulares dadasu extensión desmesurada.

En la actual estructura agraria predominan las unidadesmedianas y grandes, las que sin embargo, no han podidocristalizar un verdadero desarrollo capitalista, pues sobrevivenen su interior, expresiones latifundistas como resabios feudales,configurando un sistema heterogéneo y de desarrollo desigualincapaz de articular al resto de las unidades en torno a unproyecto de desarrollo rural.

Además de los 39 años de vigencia de la Ley de ReformaAgraria y las consolidaciones y dotaciones permitidas, lamisma también preveía la definición de áreas colonizables(artículo 114, LRA), lugares donde se darían buenas tierras,vale decir tierras de primera clase, en concesión a personasnacionales o extranjeras. Para este proceso, en un primermomento, fue la Corporación Boliviana de Fomento la encar-gada de llevar a la práctica estas disposiciones, en cumpli-miento del régimen de colonias7, y el año 1966 entró envigencia la Ley de Colonización con el objeto, entre otros, delograr una racional distribución humana, afirmar la unidadnacional y vertebrar económicamente el oriente con el occi-dente (Artículo 2).

El siguiente cuadro muestra las superficies cedidas a co-lonos nacionales, como se los denominó, en las zonas declara-das de colonización, en los años de vigencia de la Ley hasta laintervención del Instituto Nacional de Colonización en 1992.

7 Decreto Supremo Nº 4439 de 22 de junio de 1956.


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Cuadro Nº 4

Tierras adjudicadas para colonización, lugares


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En total fueron adjudicadas 4.297.590,40 hectáreas distri-buidas en 7.203 predios en todo el país, de las cuales556.540,8864 hectáreas distribuidas en 508 predios que seencuentran en el Beni; 902.427,9091 hectáreas distribuidas en1.717 predios fueron adjudicadas en Cochabamba; 977.812,3885hectáreas distribuidas en 3.695 predios fueron otorgadas en LaPaz; 1.809.723,9723 hectáreas distribuidas en 1.209 prediosfueron dotadas en Santa Cruz; y 51.085,2484 hectáreas distri-buidas en 69 predios fueron entregadas en Tarija.

Tanto por dotación, en aplicación de la Ley de ReformaAgraria, como por adjudicación, aplicando la Ley de Coloniza-ción, entre 1953 y 1992 fueron distribuidas 63.520.056 millonesde hectáreas a nacionales en todo el país, como mostramos enlos cuadros presentados, elaborados con base en datos oficiales.

Asimismo, fueron distribuidas tierras por acuerdos congobiernos extranjeros para la colonización extranjera, sobretodo en el departamento de Santa Cruz a colonos menonitas,japoneses y rusos.

Pero las irregularidades y corrupción distorsionaron laaplicación de la reforma agraria, especialmente en tierras bajas,y constituyó una estructura agraria neolatifundaria8 con bajosniveles de producción y productividad9. Fue lo que justificó laintervención del Consejo Nacional de Reforma Agraria y elInstituto Nacional de Colonización el 24 de noviembre de 1992,y la concertación de una nueva política de tierras.

8 Las unidades medianas y grandes representan el 10% del total y concentran el 90% de la

tierra, en tanto que las comunidades y pequeños productores, pese a representar el 90%de las unidades agropecuarias, sólo acceden al 10% de la tierra (Paz, 2003: 17).

9 De acuerdo a cifras oficiales, de 16.4 millones de hectáreas de tierras con vocaciónagrícola, el promedio de explotación de los últimos 4 años no supera la cifra de 2 millonesde hectáreas de tierras cultivadas (MDAGDR, 1999 y Müller y Asociados, 2003).


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3. La actual política de tierras.

La política de tierras adoptada por nuestro país es aque-lla que, en lo fundamental, se encuentra contenida en la Ley delServicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) promulgada enoctubre de 1996. Sus dos pilares fundamentales son: la clarifi-cación de los derechos agrarios (saneamiento de tierras) y latitulación de tierras comunitarias de origen a favor de pueblosindígenas.

De estos mandatos se desprende el reconocimiento detierras comunitarias de origen como propiedad colectiva,indivisible, inalienable, inembargable e imprescriptible, incor-porando, consiguientemente, un nuevo actor en la estructuraagraria boliviana: los pueblos indígenas y las nacionalidadesoriginarias.

El marco jurídico adoptado para el cumplimiento de es-tos dos mandatos puede sintetizarse así: el cumplimiento de lafunción económico-social de medianas y grandes empresas, dela función social tratándose de tierras de indígenas y campesi-nos, el uso integral del suelo con fines de promover el desarro-llo sostenible, la integridad jurídica del derecho al suelo y albosque, la primacía de la dotación colectiva de tierras sobre laadjudicación en concurso público calificado, la preferencia delos derechos agrarios sobre los forestales, la obligatoriedad deotorgar concesiones forestales en tierras fiscales y nunca ensobreposición con derechos agrarios, la reversión por nocumplimiento de obligaciones impositivas en dos gestionesconsecutivas, la expropiación por utilidad pública incluyendoentre sus causales la conservación, investigación y ecoturismo opor incumplimiento de la función económico-social, la prohibi-ción de nuevos asentamientos, la incorporación de los trabaja-dores asalariados del campo a la Ley General del Trabajo.

El contexto en el que se aprueba la Ley del SNRA es el delas reformas estructurales de “segunda generación” caracteri-zadas por su profunda orientación al mercado en Bolivia, y el


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de las Reformas Agrarias asistidas por el mercado en la región.Sin embargo, esta Ley trata de equilibrar el rol del Estado y delmercado en la regulación de la tierra.

Las actuales políticas de tierras en América Latina com-parten el paradigma neoliberal, en dirección a otorgar seguri-dad jurídica para promover los mercados de tierras,restringiendo el rol estatal en la redistribución de tierras y susustitución por el mercado (Van der Haar; Zoomers, 2003: 177).

En México y Centro América se abandona la orientacióncolectivista de las políticas agrarias, promoviendo su privatiza-ción10. A este efecto se liberaliza la propiedad colectiva.

En otros países las políticas de tierras son heterodoxas, enBrasil y Colombia la Reforma se encuentra asistida por elmercado (redistribución de tierras “nuevo estilo”) empero,manteniendo la intervención estatal para canalizar la concu-rrencia de los pequeños propietarios al mercado mediante laotorgación de créditos y subsidios. En Ecuador, Guatemala yBolivia las políticas de tierras apoyan derechos de pueblosindígenas.

Sin embargo, en el marco de los tratados de libre comer-cio impulsados especialmente por Estados Unidos, existiráncada vez mayores presiones para eliminar los alcances de laspropiedades colectivas ya que éstas se encuentran eximidas delmercado.

10 Esta política obedece a los condicionamientos establecidos en el NAFTA (North American

Free Trade Agreement, Tratado de Libre Comercio de América del Norte) y el CAFTA(Central America Free Trade Agreement, Tratado de Libre Comercio Centro América –Estados Unidos), según los cuales los inversores externos deben recibir trato nacional paralo cual se deben eliminar los regímenes especiales, aquellos que salvaguardan las tierrasindígenas, con respecto al mercado por la vía de su declaratoria de propiedad colectiva,indivisible e inalienable.


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4. Avances y dificultades del actual proceso agrario.

Transcurridos casi nueve años de ejecución del sanea-miento de tierras, con una inversión de 87 millones de dólares,los resultados son frustrantes: de 107 millones de hectáreas queconstituye la superficie total objeto de saneamiento agrario11,sólo se ha culminado el procedimiento en 18.3 millones dehectáreas equivalentes al 17%, están en proceso 31.6 millonesde hectáreas, o sea el 29,4% y restan 57.2 millones de hectáreas,es decir, el 53,3%, como lo mostramos en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 5Resultados generales de saneamiento

Situación Superficie (Has.) Porcentajes (%)

Superficie Saneada 18.319.457,3638 17,08

Superficie en Proceso deSaneamiento

31.690.012,7868 29,54

Superficie por Sanear 57.254.624,2594 53,38

Total 107.264.094,4100 100

Fuente: www.inra.gov.bo / 25-07-05

Además hay que considerar que dentro de los 107 millo-nes de hectáreas que deben ser objeto de saneamiento, hayalgunas superficies, ya definidas por el Estado para un tipoespecial de uso, como las Áreas protegidas12 que ocupan 11 El resto está ocupado por áreas urbanas, sobre todo de las ciudades capitales y

1.880.607.4027 hectáreas por cuerpos de agua y salares (INRA, INE, MSDP, COSUDE,2005).

12 El Sistema Nacional de Áreas Protegicas cuenta con 70 unidades de conservación queabarcan más de 20.000.000 has (18 % del territorio nacional), entre las que hay: Parques


62

13.486.396.0000, según el INRA y las reservas13 y concesionesforestales14, estas últimas con 5.581.062.0000 de hectáreas. Alinterior de estas superficies pueden ser reconocidos derechosagrarios, siempre que en el proceso de saneamiento se eviden-cie que tienen derechos constituidos anteriormente a la fechade creación del área protegida, la reserva o constitución de laconcesión15.

Ahora, dentro de las superficies saneadas, el INRA haidentificado como tierras fiscales 3.849.286.1217 has, certifica-das como tales, pero hay que aclarar que estas fueron saneadasen un proceso especial denominado de identificación de tierrasfiscales, ejecutado entre 1999 y 2000, y corresponde casi en su

Nacionales, Reservas Nacionales, Reservas de Biósfera, Reservas Fiscales, Refugios deVida Si lvestre, Areas Naturales de Manejo Integrado (www.areas-protegidas.org/bolivia_presentacion_y_diagnostico_del_sistema_de_aps.php) , de l ascuales siete se encuentran en el departamento de Santa Cruz con una superficie de10.334.050 hectáreas; aunque por Ley, varias de éstas son compatibles con la presenciade comunidades o pequeñas propiedades a su interior, y su derecho se consolida, siempreque hubieren ingresado antes de la creación del área (artículo 198, Decreto Supremo Nº25763).

13 Existen doce reservas forestales en el país, tres están en Santa Cruz: El Choré con868.368 hectáreas, ubicada entre las provincias Ichilo y Sara; Guarayos con 1.5 millonesde hectáreas aproximadamente; y Bajo Paraguá con 3.388.200 hectáreas, ubicada entrelas provincias Velasco y Ñuflo de Chávez (Artículo 1, Decreto Supremo Nº 22024 del 19 deseptiembre de 1988). Aunque esta es un área declarada en reserva, normalmente por sesuelo frágil, y cuyo control está encargado a la Superintendencia Forestal, áreas aptas paradesarrollar actividades forestales, la interpretación que le han dado en el INRA paraconsolidar la propiedades agropecuarias al interior de la Reserva Forestal Guarayos es quelos medianos y grandes propietarios demuestren cumplimiento de función económico-socialy presenten “planes de ordenamiento predial donde justifiquen y determinen que la activi-dad no forestal que están realizando no contraviene la capacidad de uso mayor de la tierra”(INRA, 2003).

14 De las 86 concesiones forestales convertidas al nuevo régimen forestal en 1997, 42 seencuentran en Santa Cruz con una superficie de 2.785.294 hectáreas.

15 Las resoluciones de conversión al nuevo régimen forestal emitidas en 1997, contienen uncláusula por la cual indican que “…el concesionario se somete a la cláusula de sumisiónexpresa a los procesos de saneamiento legal que emergieran de la aplicación de la Ley Nº1715 (…), quedando condicionado el plazo general (…), a la fecha en que dicho sanea-miento tuviera lugar o, en su caso, a la fecha en que hubiere fenecido el derecho origina-riamente adquirido, respecto de las áreas que resultaren afectadas…” por la aplicación dela Ley del SNRA en el saneamiento (Resolución Nº 081/97, Superintendencia Forestal).


63

totalidad a superficies ocupadas por concesiones forestales oáreas identificadas como forestales y paulatinamente han sidodeclaradas como superficies de reserva forestal municipal ydadas para aprovechamiento forestal a las Asociaciones Socia-les del Lugar16 (ASL).

De las 7.727.817.0000 hectáreas tituladas, hasta mayo de2005, el siguiente cuadro nos muestra que tipo de uso estásiendo reconocido:

Cuadro Nº 6Bolivia, superficie titulada por

calificación de la propiedad, a mayo 2005

Calificación Nº Títulos Beneficiarios Superficie

Agrícola 14.389 18.843 693.531.5232

Ganadera 1.826 3.658 823.554.0885

Mixta 195 6.227 2,984,780.2900

Ninguna 24 24 548.2932

Otros 925 1.269 3,727,817.0082

Total 17.359 30.021 7.727.817.0000

Fuente: Elaboración Cejis, con base en datos del INRA, Mayo, 2005

La mayor cantidad de tierra ha sido titulada para diver-sos usos y para actividades mixtas, agrícola-ganadera, despuéspara actividad ganadera y por último solo para actividadagrícola.

16 En total han sido declaradas como tierra fiscal certificada libre de derechos agrarios 3.785

millones de hectáreas, con un procedimiento para declarar tierras disponibles para conce-siones forestales, en 39 áreas, de las cuales 38 corresponden a Santa Cruz sobre unasuperficie de 36701603563 hectáreas, (Saneamiento especial ejecutado bajo el amparo dela Resolución Administrativa 098/99 del 21 de julio de 1999) (INRA, 2000).


64

Con esos procesos también se han definido los tipos depropiedad por cada una de las áreas saneadas, si son propieta-rios pequeños, medianos, grandes, comunidades, pueblosindígenas u originarios, y, cuál la superficie que consolidan,con base en datos obtenidos de los títulos ejecutoriales emitidospor el INRA y puestos a conocimiento público, hasta un totalde 7.365.252,3748 hectáreas, el siguiente cuadro muestra ladistribución de la tierra por tipo de propiedad:

Cuadro Nº 7Bolivia, superficie titulada

por tipo de propiedad, a mayo de 2005

Tipo de propiedad Títulos Beneficiarios Hectáreas

Empresa 122 202 489.464,4810

Mediana 242 355 184.769,6269

Pequeña 13.305 18.828 403.096,7537

Solar Campesino 494 854 303,2096

Propiedad Comunaria 581 7.565 1.078.328,9310

Tierra Comunitaria de Origen 81 84 5.209.289,3726

Totales 14.825 27.888 7.365.252,3748

Fuente: Elaboración Cejis, con base en datos del INRA

Como se ve en el cuadro, la mayor cantidad de tierra sa-neada -70,7%- corresponde a tierras comunitarias de origen,seguido por el 14,6% que pertenece a propiedades comunarias;el 6,6% corresponde a las medianas y grandes empresas,mientras que el 89,7% de los predios saneados corresponde apequeñas propiedades, habiéndose titulado el 5,4% de toda lasuperficie previa ejecución del saneamiento hasta mayo de2005.

El siguiente cuadro, igual a nivel nacional, muestra lassuperficies saneadas bajo la modalidad de SAN-SIM.


65

Cuadro Nº 8Bolivia, superficie titulada

por tipo de propiedad, con SAN-SIM a mayo de 2005

Tipo de propie-dad Títulos Beneficiarios Superficies

Solar Campesino 52 86 213,9802Mediana 56 122 43.559,3459

Pequeña 1.840 2.590 88.181,0398

Empresa 39 57 188.058,4498

PropiedadComunaria 278 7.262 857.635,5549

Totales 2.265 10.117 1.177.648,3706

Fuente: Elaboración Cejis, con base en datos del INR

Como se muestra con el cuadro, de las 1.177.648,3706hectáreas tituladas con saneamiento bajo la modalidad deSAN-SIM, el solar campesino y la pequeña propiedad, el 26,4%de los beneficiarios recibió un 7,5% de la superficie, por el otrolado, la empresa agropecuaria que representa un 0,5% de losbeneficiarios tiene un 16% de la superficie

Recordemos que el plazo legal establecido en la ley delSNRA para completar el saneamiento de todas las tierras ruralesdel país concluye el 18 de octubre de 2006 y que, a medida quese aproxima la fecha señalada, una serie de incertidumbreshacen presa de los sectores sociales. A esto se suman perma-nentes conflictos y tensiones alrededor de la tierra, dado que elactual proceso agrario no resuelve los principales problemas.

Los magros resultados se explican porque el procesoadolece de las mismas irregularidades que hicieron fracasar laReforma Agraria del 53: Control político y corporativo de lasinstancias ejecutoras del proceso agrario por sectores del agro-poder, corrupción, implementación de medidas de contra-reforma agraria, falta de transparencia y restricciones al controlsocial, violencia aplicada por sectores interesados en hacerabortar el proceso.


66

Con relación al proceso de titulación de las tierras comu-nitarias de origen, el otro pilar fundamental de la actual políti-ca de tierras contenido en la ley agraria, a modo de mandatoasumido por el Estado frente a los pueblos indígenas y elconjunto de la población, presentamos la siguiente informa-ción:

Cuadro Nº 9Tierras comunitarias de origen de tierras bajas

TCO Depto. SuperficieDemandada

Superficie deSaneamiento

SuperficieTitulada

Fecha detitulación

Consolidación

Araona La Paz 92.000 95.036 95.036

Bajo Paraguá Santa Cruz 366.952 383.827

Bella Selva Beni 83.373

Cavineño Beni 557.336 523.249

Canichana Beni 34.181 49.958

Chacobo -Pacahuara Beni 406.000 551.895 371.237 15/12/03

EsecatatoAuna Kith Santa Cruz 173.194

GuaraníYacuiba Tarija 353.225

MultiétnicoII Pando – Beni 380.725 441.471 289.471 23/02/01 Parcial

Yaminahua -Machineri Pando 193.533 41.921 25.675 27/07/01 Total

Baure Beni 713.415 505.776

Cayubaba Beni 810.673 651.840

Chimán(TICH) Beni 392.220 156.593 401.323

Itonama Beni 1.345.693 1.227.363 643.12722/03/02

14/5/04Parcial

Joaquiniano Beni 337.226 345.507 168.689 17/11/03 Parcial

Moré Beni 86.595 81.974 60.753 22/03/02 Total

Movima Beni 26.629 27.219 5.969 22/03/02 Parcial


67



SuperficieTitulada

Fecha detitulación

Consoli

dación

Movima II Beni 2.205.016 155.249

Multiétnico(TIM) Beni 343.262 343.262

Yuracaré Cochabamba 328.486 244.336 241.170 28/08/00 Total

Guarayos:polígonos 1

Y 2Santa Cruz 2.194.433 2.205.370

413.018

519.256

16/12/99

02/05/01Parcial

Lomerío Santa Cruz 296.162 290.788

Monte Verde Santa Cruz 1.159.173 1.059.964

Pantanal Santa Cruz 1.131.388

Pilón Lajas Beni - La Paz 400.000 396.264

Rincón DelTigre* Santa Cruz 99.288 97.871 97.743 17/12/99 Total

SantaTeresita* Santa Cruz 48.736 49.726 77.545 28/10/99 Total

Tobité* Santa Cruz 11.224 22.373 26.104 28/10/99 Total

Sirionó (TIS) Beni 62.903 63.661

TIPNIS Beni 1.236.296

Zapocó* Santa Cruz 26.595 26.749 43.344 17/12/99 Total

Avat i r i –Huacareta Chuquisaca 16.135 17.697 3.317 14/03/01 Parcial

Avat i r i –Ingle Chuquisaca 13.850 9.162

CharaguaNorte Santa Cruz 235.250 227.477 70.455 05/09/02 Parcial

CharaguaSur Santa Cruz 132.769 109.590 62.670 05/09/02 Parcial

Isoso Santa Cruz 1.987.287 1.951.782163.459

134.148

25/09/01

24/02/03Parcial

Itikaguasu Tarija-Chuquisaca 229.800 216.003 68.385 14/11/03 Parcial

Itikapariren-da Chuquisaca 12.300 11.679 7.116 13/03/01 Parcial

Ipaguasu Santa Cruz 81.000 54.388 28.076 11/04/01 Parcial

Kaaguasu Santa Cruz 126.500 131.218 68.964 31/12/02

Kaami Santa Cruz 100.750 95.947 30.657 05/09/02


68



SuperficieTitulada

Fecha detitulación

Consoli

dación

Lecos Apolo La Paz 654.137 654.137

Machareti-Ñancaroinza Chuquisaca 164.265 142.450 26.253 05/09/02 Parcial

Tacana* La Paz 549.465

Tacana II La Paz 454.469 454.469

Tacana-Cavineño Beni 284.000

TakovoMora Santa Cruz 356.697 272.451

Tapiete Tarija 54.743 51.366 24.840 28/02/01 Total

Timi Beni 98.389 89.949

Yembiguasu Tarija 1.369.100

Yuquí Cochabamba 115.000 122.240 127.204

Wennhayek Tarija 195.639 197.849 197.849

54 22.188.665 13.933.193 5.440.691

Fuente: de Vries, Aldert. Territorios Indígenas en las Tierras Bajas de Bolivia. CIDOB, CPTI,SNV. Santa Cruz, 1998: INRA. Informes Cejis.

Elaboración: Cejis

Las tierras comunitarias de origen demandadas en tierrasbajas constituyen 54 solicitudes, las mismas que representanuna superficie de 22.1 millones de hectáreas, de las cuales sehan titulado 5.4 millones de hectáreas, representando un 19%del total. Empero, no solamente está en cuestión el bajo por-centaje de tierras tituladas sino también la irregular sobreposi-ción de concesiones forestales a favor de empresas madereras.

El antiguo régimen forestal, contenido en la Ley GeneralForestal de 1974, establecía la celebración de contratos de corto,mediano y largo plazo entre el Estado, representado por el exCentro de Desarrollo Forestal, y las empresas madereras, parala explotación forestal. Este sistema permitió a las empresasacceder a 22 millones de hectáreas mediante la firma de 175contratos de aprovechamiento.


69

Esta superficie representaba una cuarta parte del territo-rio nacional y casi la mitad de la superficie boscosa. Los dere-chos forestales reconocidos podían sobreponerse a propiedadesagrarias, de hecho, los contratos sobrepuestos con propiedadesparticulares abarcaban el 75% de las superficies reconocidas afavor de empresas madereras.

Esta situación acarrea permanentes conflictos con las co-munidades indígenas, especialmente aquellas que se encuen-tran asentadas en las áreas de aprovechamiento forestal de lasempresas o cuya sobrevivencia depende del aprovechamientode los recursos del bosque. La marcha por “territorio y digni-dad” protagonizada por los pueblos indígenas del Beni teníacomo principal fundamento la reclamación indígena frente a laexplotación indiscriminada y selectiva del bosque operada porlas empresas madereras.

En julio de 1997 fue aprobado el nuevo régimen forestalcontenido en la ley 1700 integrando jurídicamente el derecho alsuelo y al bosque, por lo que las concesiones forestales debenrecaer en tierras fiscales, reconociéndose también autorizacio-nes de aprovechamiento a propietarios particulares. Los pue-blos indígenas, mediante esa fundamental conquista, lograronel reconocimiento del uso exclusivo de los recursos forestalesen sus tierras comunitarias de origen.

La ley del SNRA, por su parte, en concordancia con la leyForestal, establece la primacía de los derechos agrarios sobrelos derechos forestales, esto significa que en caso de producirsecontroversias entre un propietario de la tierra y un concesiona-rio del bosque, tendrá preferencia el primero.

En agosto de 1997, las empresas madereras, acogiéndoseal procedimiento transitorio de conversión previsto en la leyForestal, migraron al nuevo régimen forestal. La entidadpública del sector, la Superintendencia Forestal, aprobó 85conversiones, las que representaban algo más de 6 millones dehectáreas.


70

Cuadro Nº 10Concesiones Forestales en Bolivia

Nº Razón social Depto. Hectáreas

1 Empresa Maderera Fátima Ltda. Beni 30.143,108

2 Bosque del Norte S.R.L. Beni 37.247,1453 Proyectos Integrales `S.A. Beni 92.845,928

4 Sagusa S.R.L Beni 8.051,503

5 Industrias Madereras Monte Grande S.R.L. Beni 66.304,680

8 Compañía Industrial Maderera y Agrope-cuaria Limitada "C Beni 29.012,407

7 Industria Maderera "Hervel" Ltda. Beni 96.351,323

8 Empresa Unipersonal Aserradero Yureidini Beni 27.586,745

9 Empresa Montre Redondo* Beni 16.164,860

10 Sociedad Bolivian Mahogany S.R.L. Beni 38.278,47211 Empresa Maderera Fátima Ltda. Beni 50.643,975

12 Empresa Ñuflo de Chávez S.R.L. Beni 30.396,500

13 Aserradero Inmabol Ltda. Beni 26.595,500

14 Industria Maderera San Luís Beni 60.588,000

15 Itenez Ltda. Beni 61.430,000

16 Empresa Maderera Bosques del Norte LaPaz S.R.L. La Paz 50.168,222

17 Empresa Forestal Agrícola Bolital Ltda. La Paz 92.284,51518 Proyectos Integrales S.A. La Paz 24.798,779

19 Industria Agroforestal San Antonio S.R.L. La Paz 68.417,816

20 Proyectos Integrales S.A. La Paz 72.358,671

21 Sagusa S.R.L. La Paz 10.010,253

22 Maderera Mamoré Ltda. La Paz 19.291,502

23 Empresa Agroindustrial Y Maderera SanIgnacio La Paz 19.847,554

24 Sociedad Selva Negra S.R.L. Pando 67.491,842

25 Empresa Maderera Ypacarai Pando 30.139,64426 Compañía Comercial e Industrial Cimagro Pando 146.710,784

27 Empresa Maderera Berna Ltda. Pando 79.956,917

28 Industria Forestal Ltda. Pando 94.597,259

29 Sagusa S.R.L. (Pando) Pando 70.502,888


71


30 Industria Maderera Pando S.A. Pando 54.767,715

31 Sociedad Import Export Aguilar S.R.L. Pando 35.200,397

32 Empresa Maderera Don Víctor S.R.L. Pando 53.578,128

33 Empresa Agro-Forestal" Dajer & Asocia-dos" S.R.L. Pando 50.152,449

34 Aserradero San Martín Ltda. Pando 153.340,445

35 Comercio e Industria Maderera Ltda"Cinma" Ltda." Pando 166.456,457

36 Empresa Comercial Industrial RomanoLtda. Pando 139.683,124

37 Empresa Forestal y Agrícola Bolital Ltda. Pando 60.796,572

38 Sociedad Industrial Mineros Pando S.R.L."Simpa Pando 77.590,376

39 Empresas Maderera Rió Negro Pando 40.144,202

40 Empresa Agroindustrial Maderera SanJoaquín Pando 81.600,000

41 Empresa Maderera Mamoré Cabrera Pando 49.486,460

42 Empresa Aserradero Los Indios Pando 122.743,202

43 Industria Maderera "Suto" SantaCruz 100.349,290

44 Sociedad Sustainable Forest System SantaCruz 373.270,069

45 Empresa Comercial e Industrial RomanoLtda. Import – Export

SantaCruz 40.806,819

46 Aserradero Pontons SantaCruz 58.283,239

47 San José Ltda. SantaCruz 60.133,528

48 Aserradero "Mako" Ltda. SantaCruz 50.126,138

49 Nogal Barros Ltda. SantaCruz 49.973,729

50 Industria Maderera y Agropecuaria LosPrimos Ltda.


51 Don Chicho Srl. SantaCruz 10.072,848

52 Aserradero Mabonal S.R.L. SantaCruz 50.045,875


72


53 Sociedad Agroindustrial Maderera"Bolivian Roble" S.R.L.


54 Industria de Muebles Roda Ltda. SantaCruz 87.655,835

55 Industria Muebles Roda SantaCruz 43.969,108

56 Sociedad Boliviana Maderera Ltda. SantaCruz 20.109,445

57 Sociedad Boliviana Maderera Ltda. SantaCruz 6.000,000

58 Cuamobol S.R.L. SantaCruz 10.004,000

59 Empresa Maderera Barbery Hnos. Ltda. SantaCruz 10.301,000

60 Industria Maderera Cronembold S.R.L. SantaCruz 30.000,000

61 Aserradero Macons La Chonta Ltda. SantaCruz 11.000,000

62 Empresa Agroindustrial La Chonta Ltda. SantaCruz 99.999,770

63 Compañía Industrial Maderera Ltda."Cimal Ltda"


64 Comercio e Industria de Madera Ltda."Cinma Ltda"


65 Aserradero San Martín Ltda. SantaCruz 37.300,000

66 Barraca Cimacruz Ltda. SantaCruz 46.000,000

67 Aserradero Frerking S.R.L. SantaCruz 40.106,000

68 Empresa Maderera Berna Ltda. SantaCruz 54.500,000

69 Aserradero Marabol S.R.L. SantaCruz 83.442,500

70 Aserradero Marabol S.R.L. SantaCruz 75.400,000

71 Industria Forestal Paragua Ltda. SantaCruz 112.953,714

72 Sociedad Industria Maderera San Luis Santa 20.160,000


73

Nº Razón social Depto. HectáreasS.R.L. Cruz

73 Aserradero San Pedro SantaCruz 91.487,237

74 Empresa Aserradero Surutú SantaCruz 111.730,730

75 Aserradero Guillet Ltda. SantaCruz 42.577,750

76 Aserradero Lago Rey Ltda. SantaCruz 119.999,720

77 Aserradero Taruma Ltda. SantaCruz 83.467,005

78 Industria Maderera Jalil SantaCruz 6.064,500

79 Aserradero Oquiriquia S.R.L. SantaCruz 124.418,206

80 Industria Maderera Guapay SantaCruz 57.256,383

81 Empresa Fábrica de Palmitos Ichilo SantaCruz 88.450,225

81 Aserradero y Barraca Don Enrique SantaCruz 23.817,269

83 Compañía Industrial Maderera Ltda."Cimal Ltda."


84 Aserradero San Pedro SantaCruz 17.400,131

85 Bosque Experimental Elías Meneses SantaCruz 102.123,310

86 Bosque Experimental Poster Valle SantaCruz 50.084,620

87 Bosque Experimental San Miguel SantaCruz 110.159,843

88 Empresa Maderera Don Víctor Tarija 37.708,900

89 Sociedad Agropecuaria Maderera Del SurLtda. "S.A.M.S. Ltda." Tarija 20.679,250

90 Sociedad Maderera San Luís Tarija 28.473,459

TOTAL 5.684.674,612

Fuente: Elaboración propia con base en datos digitales de la SuperintendenciaForestal


74

La diferencia entre las 6 millones de hectáreas de las con-versiones iniciales con relación a la superficie actual de 5.6millones de hectáreas, puede ser explicada por la devoluciónde algunas áreas forestales por parte de determinadas empre-sas que perdieron interés sobre las mismas en los últimos años.

Con relación a los pueblos indígenas, 27 de estas conver-siones afectan áreas demandadas para titulación de los territo-rios de Monteverde y Guarayos en el departamento de SantaCruz; Chimán y Multiétnico I en el departamento del Beni;Yaminahua-Machineri en el departamento de Pando. Algunosaños después se encontrarían afectadas nuevas demandas detierras comunitarias de origen como las de Pantanal y BajoParaguá en el departamento de Santa Cruz. Las sobreposicio-nes representan más de 800 mil hectáreas.

Según la Superintendencia de Regulación de RecursosNaturales Renovables SIRENARE, las conversiones forestalesno afectan derechos indígenas en virtud a que les asigna eltratamiento de “derechos adquiridos” frente a las demandas detierras comunitarias de origen, por lo que no podría alcanzarlesla disposición que establece la primacía de los derechos agra-rios sobre los forestales. Sin embargo, al no aplicarse el derechode consulta previa establecido en el Convenio 169 de la OIT yal no respetarse la sujeción de estas concesiones a los resulta-dos del saneamiento agrario, se contradicen normas sustanti-vas tanto de la legislación agraria como de la forestal.

A partir del año 2000, en el área andina, las nacionalida-des originarias y sindicatos de comunidades emulan a lospueblos indígenas de tierras bajas, acogiéndose a su condiciónde pueblos originarios, demandan el reconocimiento de tierrascomunitarias de origen o, en otros casos, la conversión de sustítulos individuales y pro-indiviso a la nueva categoría dederecho propietario, concientes de las mayores ventajas que lesotorga.

Las tierras comunitarias de origen de tierras altas, para sutitulación, requieren cumplir también la ejecución del procedi-miento de saneamiento agrario. A un año del cumplimiento delplazo para la conclusión de este proceso, los avances en mate-ria de titulación, son muy restringidos:


75

Cuadro Nº 11Tierras Comunitarias de Origen

tituladas en Tierras AltasDEPARTAMENTO DE POTOSI

Nombre dela TCO Provincia

NºBene-ficia-rios

Superficie enhectáreas

Tipo deResolución

Nº Resolu-ción

Ayllu Sikuya RafaelBustillosAlonso deIbáñez

2.512 12.683,1194 Administra-tiva(Dotación yTitulación deTCO)

R-ADM-TCO-DOT-TIT0164/2001

AylluVacuyoAndamarca

TomásFrías,AntonioGuijarro


R-ADT-ST11/2002

Ayllu UmaUma

ChayantaCharcas


R-ADT-ST012/2002

Ayllu Chira CornelioSaavedra

164 538,9785 Dotación deTCO

RADT-ST-0114/2004

AylluChutahua

CornelioSaavedra

1.938 4.145,9446 Dotación deTCO

RADT-ST-0115/2004

AylluKollana

NorChichas yJosé MaríaLinares

615 18.550,6877 Dotación deTCO

RADT-ST-0116/2004

AylluKapakanaqa

José MaríaLinares


RADT-ST-0121/2004

AylluMangasaya

NorChichas yJosé MaríaLinares


RADT-ST-0118/2004

AylluUriquilla

José MaríaLinares


RADT-ST-0119/2004

Ayllu Ullaga José MaríaLinares


RADT-ST-0170/2004

Ayllu JuchuyQullana

José MaríaLinares


RADT-ST-0161/2004

Ayllu Korka José MaríaLinares


RADT-ST-0182/2004

AylluAransaya

LucasFuentesNavarro yotros


RADT-ST-0433/2004


76

Ayllu SacaSaca

CornelioSaavedra


RADT-ST-0191/2004

AylluLupaca

CornelioSaavedra


RADT-ST-0192/2004

AylluOriginarioAnkasocaPuitucu

TomásFrías


RA-ST-0193/2004

Ayllu Visijsa(Chaqui)

CornelioSaavedra


RADT-ST-0201/2004

Ayllu PacajaAlta y Baja

CornelioSaavedra


RA-ST-0224/2004

AylluPanacachi

RafaelBustillo


RADT-ST-0228/2004

AylluChayantaka

RafaelBustilloAlonso deIbáñez


RADT-ST-0337/2004

AylluChiutari Altay Baja

CornelioSaavedra


RADT-ST-0195/2004

Ayllu JatunMankasaya

José MaríaLinares


RADT-ST-0433/2004

AylluJucumanis

RafaelBustillosCharcas


RADT-ST-0435/2004

Jatun AylluUrinsaya

Charcas,Alonso deIbáñez,Bilbao


RADT-ST-0024/2005

HuaycayaMangasaya

José MaríaLinares


RADT-ST-0434/2004

AylluOriginario deTirina

CornelioSaavedra


RADT-ST-0023/2005

TOTAL 40.041 318.009,5434DEPARTAMENTO DE ORURO

Nombre dela TCO

UbicaciónProvincia

NºBene-ficia-rios


Tipo deResolución

Nº Resolu-ción

AylluYanaqueChangaraCalacala

Avaroa 60 4.152,8077 Conversión aTCO

RC-TCO0186/2004

ComunidadSacari

Avaroa 13 1.659,0938 ConversiónTOC

RD-TCO0301/2004

TOTAL 73 5.811,9015


77

DEPARTAMENTO DE LA PAZ

Nombre dela TCO

Provincia NºBene-ficia-rios


Tipo deResolución

Nº Resolu-ción

AylluYawriri

Ingavi 100 4.415,9503 ConversiónTOC

RA-ST0396/2004

AylluTiticaniChallaya SanPedro deTana


RA-ST0399/2004

ParinaArriba


RA-ST0406/2004

JucuriMilluniAnkojake


RA-ST0400/2004

ComunidadChorocona

Inquisivi 100 1.354,7718 ConversiónTOC

RA-ST0473/2004

ComunidadParina Baja


RA-ST0403/2004

Calla Arriba Ingavi 100 3.635,9641 ConversiónTOC

RA-ST0395/2004

CuipaEspaña deMachaca


RA-ST0407/2004

SullcatitiLlawaqullo


RA-ST0405/2004

Achijiri Ingavi 80 641,9766 ConversiónTOC

RA-ST0402/2004

KhonkhoLiquiliquiMilluni


RA-ST0394/2004

Ayllu PuebloJesús deMachaca

Ingavi S/d 2.324,2285 ConversiónTOC

RA-ST0401/2004

AylluQhunqhuMilluni


RA-ST0394/2004

Ayllu Qurpa,Jesús deMachaca


RA-ST0398/2004

AylluTiticaniTukari(Kupi), Jesúsde Machaca


RA-ST0397/2004


78

AylluSullkatitiTitiri, Jesúsde Machaca


RA-ST0404/2004

TOTAL 1.273 55.857,1530

DEPARTAMENTO DE COCHABAMBANombre de

la TCOProvincia Nº

Bene-ficia-rios


Tipo deResolución

Nº Resolu-ción

CentralRegionalSindicalÚnica deCampesinosIndígenas deRaqaypampa

Campero,Mizque

10.640 55.025,1599 Dotación deTCO

RADT-ST0371/2004

TOTAL 10.640 55.025,1599

Elaboración: Propia, fuente: INRA

En tierras altas, las demandas de tierras comunitarias deorigen totalizan 171 por una extensión espacial de 12 millonesde hectáreas, de las que hasta el primer semestre de 2005, sólofueron tituladas 434 mil hectáreas equivalentes al 3% de lasuperficie total demandada. Debemos hacer notar que, en elcaso de tierras altas, la aplicación del procedimiento debería sermás acelerado si tomamos en cuenta que no existen tantosterceros particulares al interior de estos espacios. En realidadlas mayores dificultades se expresan en conflictos de límitespolítico-administrativos y en intereses estratégicos confronta-dos con empresas mineras e hidroeléctricas.

La ejecución de programas de asentamientos humanos hasido hasta ahora insuficiente, pese a existir tierras fiscales dispo-nibles. Entre los escasos procesos ejecutados se destacan sola-mente el correspondiente al ayllu Khayana, del norte de Potosí yen la provincia Marbán del departamento del Beni, por unasuperficie de cinco mil hectáreas (INRA, 2004). Las crecientespresiones del MST17 ante la ausencia de planes de dotación

17 Movimiento Sin Tierra, organización que surgió el año 2000 en la provincia Gran Chaco del

departamento de Tarija y aglutina a campesinos carentes de tierra o con poca tierra.


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extraordinaria, han generado casos paradigmáticos de confron-tación violenta en las provincias Gran Chaco del departamentode Tarija, Ichilo, Guarayos, Obispo Santisteban y Velasco enSanta Cruz, y en algunas zonas del altiplano paceño18.

Las posibilidades de concertar acciones en las Comisio-nes Agrarias19 o, por lo menos, involucrar a éstas en el controldel proceso, son prácticamente nulas, pues las autoridades delsector han perdido credibilidad y los actores agrarios se hanatrincherado en sus posicionamientos, en los hechos ni siquierase reúnen.

En estos años destacan también otros dos aspectos: losintentos de relativizar los alcances de la función económico-social (FES) para fundar derechos agrarios y la aprobación demedidas de contra-reforma agraria. El primer aspecto se reflejaen permanentes intentos de flexibilización de las normas devaloración de la FES. Destaca la modificación de la guía deverificación de la FES aprobada mediante Resolución Admi-nistrativa de 31 de diciembre de 2001 la que, bajo el argumentode la utilidad pública, pretendía extender derechos sobre latierra a favor de operadores mineros, petroleros y de guarni-ciones militares. Fue dejada sin efecto por la presión de lamarcha de tierras bajas de 2002.

Después, mediante una Resolución Administrativa, elINRA da validez a papeles como los certificados de vacunaspara mostrar existencia de ganado. Por último las reformas a laLey del SNRA -por medio de la Ley de reforma Tributaria,Disposición Adicional Segunda20-, indica que para medir la FESes suficiente el Plan de Ordenamiento Predial hecho por untécnico contratado por el propietario cuyo informe luego esaprobado por la Superintendencia Agraria.

18 El MST Santa Cruz, luego de su incursión al predio Los Yuquises el 8 de agosto, ha

denunciado y entregado sicarios y armamento militar a las autoridades (MST, 2004).19 Son instancias de control social establecidas por la ley del SNRA con participación paritaria

de representantes estatales y de organizaciones sociales del sector agropecuario y elgobierno.

20 Ley Nº 2493 de 4 de agosto de 2003.


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Entre las medidas de contra-reforma resaltamos el De-creto Supremo 27024, de regulación de la patente forestal y el27562 de saneamiento del norte amazónico. El primero consisteen la anulación del pago anual obligatorio de la patente forestalsobre el “área aprovechable de la concesión” de un dólar porhectárea, sustituyéndolo por el pago sobre el “área de interven-ción anual”.

Eliminar el concepto de “área de aprovechamiento” im-plica volver al antiguo régimen que fijaba el pago por “volu-men de madera aprovechada”, lo que condujo a la explotaciónselectiva del bosque. Además debilita la reversión de concesio-nes por no pago de patentes favoreciendo la concentración delos bosques en pocas manos y a “precio módico” (Tamburini,2003: 39-43).

El decreto de saneamiento del norte amazónico pretendeconvertir las barracas gomero-castañeras en concesionesforestales por un plazo de 40 años con derecho a renovación.Establece un límite de 15.000 hectáreas por concesión, empero,no prevé los casos de división predial entre varios miembros dela misma familia.

Instituye que la distribución de tierras fiscales se concer-tará en una Comisión multisectorial, en la que los indígenas ycampesinos son minoría. Dispone la compensación para fami-lias extractivistas que no alcancen la unidad mínima de dota-ción de 500 hectáreas, empero, la subordina a la disponibilidadde tierras y a la concertación en la mencionada Comisión(Decreto Supremo Nº 27572 de 17 de junio de 2004), lo quedebilita las posibilidades de redistribuir tierras en la región.

El Decreto Supremo 28140, incorpora la “propiedad fo-restal” no reconocida en ninguna ley de tierras, para activida-des de producción forestal o protección. Con esta norma losbarraqueros del norte amazónico y los concesionarios forestalespodrían convertir sus concesiones temporales y condicionales,en propiedades definitivas.

El Decreto Supremo 28148 de 17 de mayo de 2005, intro-duce modificaciones al reglamento de la ley del SNRA que


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amenazan los objetivos de su aplicación. Entre las modificacio-nes dispone la desconcentración del INRA otorgando ampliasfacultades a los directores departamentales, quienes suelensubordinarse a los grupos de poder, especialmente en tierrasbajas; con relación a la ausencia de expedientes agrarios losexime de cumplir el procedimiento obligatorio de reposición deobrados, lo que podría dar lugar a la filtración y legalización demiles de expedientes fraguados; restringe aún más el controlsocial del saneamiento al desvincularlo de sus resultados;amplía la delegación a empresas privadas para la ejecución delsaneamiento en todas sus etapas lo que podría legalizar con-flictos de intereses.

El mismo decreto también restringe la viabilidad de lassolicitudes de áreas de saneamiento a aquellas que no seencuentren sobrepuestas a títulos o trámites agrarios y señalaque no será necesaria la reposición de obrados para los títulospresentados que no tengan expediente de respaldo, pero dondese denuestre que existió.

El Decreto Supremo 28160 de 17 de mayo de 2005, dispo-ne la creación de un fondo de créditos reembolsables para queindígenas y campesinos accedan a préstamos rotativos para lacompra de tierras en contravención al carácter gratuito quedebe tener la distribución de tierras a estos sectores, en direc-ción a la liberalización de este recurso. Entre otras normas decontra-reforma proyectadas, la más adversa para los sectoresrurales excluidos es el Decreto Supremo de reglamentación dela Ley 2493 donde la verificación del trabajo para consolidarderechos agrarios ya no se efectuaría en el campo, sino quesería acreditado con planes de ordenamiento predial (papeleselaborados en gabinete).

Todo lo anterior nos muestra el inminente riesgo del fra-caso del proceso agrario, lo que inevitablemente ampliaría losniveles de confrontación violenta por disputa de tierras en elárea rural y en consecuencia profundizaría la conflictividadsocial en el país, por lo que resulta ineludible adoptar medidaspara reconducirlo estructuralmente.


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5. Las demandas de los sectores y la posición de lasautoridades.

Varias plataformas presentadas por organizaciones deindígenas, campesinos y campesinos sin tierra se sintetizan dela siguiente manera:

- Reinstitucionalización del INRA y la judicatura agrariaen dirección a lograr su despolitización y descorporativi-zación.

- Distribución exclusiva mediante el procedimiento dedotación a favor de indígenas y campesinos de todas lastierras fiscales identificadas.

- Transparentación del saneamiento de tierras a través dela incorporación del sector campesino en el control socialdel proceso.

- Modificación de normas de contra-reforma agraria.

Otro sector campesino liderado por Felipe Quispe haoptado por rechazar la aplicación de la Ley del SNRA y hapropuesto, como objetivo estratégico, su proyecto de LeyINDIO caracterizado por plantear la propiedad integral de latierra y los recursos naturales renovables y no renovables afavor de las nacionalidades originarias.

En el caso de los cocaleros del trópico cochabambino, re-chazan también la ejecución del saneamiento de tierras y laaplicación de la ley del SNRA por considerarla articulada a laestrategia de erradicación de la hoja de coca.

El sector ganadero ha logrado en algunas regiones delpaís, como el Chaco y el departamento del Beni, hacer aplicarfiguras inexistentes jurídicamente como la acreditación delcumplimiento de la FES con certificados de vacuna de ganadoy el reconocimiento de áreas de “salvataje” para situaciones deemergencia.

Empero, no conformes con esta irregular aplicación delprocedimiento para su propio beneficio, exigen la modificación


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de la norma técnica de “carga animal” de acuerdo a ésta, seasignan cinco hectáreas de tierra por cabeza de ganado mayor,substituyéndola por una nueva fórmula que permita incre-mentar la cifra repartidora hasta alcanzar promedialmenteentre 9 y 15 hectáreas por unidad animal, profundizando así elsistema de ganadería extensiva.

La Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO) tiene comoagenda inmediata:

- Acabar con la inseguridad jurídica y el avasallamiento detierras.

- Normativa para reinsertar al sector agropecuario comosujeto de crédito.

- Transferir tecnología al agricultor y al pecuario parapermitirles mejorar sus condiciones de competitividad.

- Lucha contra el contrabando para proteger el mercadointerno (Comité Pro Santa Cruz, 2004)

El Comité Cívico Pro Santa Cruz demanda:

- La creación del Instituto Departamental de Tierras, conautonomía de gestión operativa, técnica y administrativa.

- Autorización Presidencial para que el Prefecto del De-partamento, en cumplimiento de la Ley, utilice la fuerzapública para desalojar a los avasalladores de propiedadesdestinadas a actividades agropecuarias, concesiones fo-restales y parques naturales.

- Reconocimiento de los Planes de Ordenamiento Predial(POP) como elemento probatorio de la Función Económi-ca y Social (FES) de la propiedad agropecuaria (ComitéPro Santa Cruz, 2004).

Esta misma instancia impulsa un modelo de autonomíasdepartamentales dirigido a lograr la libre disposición sobre losrecursos naturales que, para el caso de Santa Cruz, se orientapreferentemente a la reproducción de la actual estructuraconcentrada de tenencia de tierras.


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A nivel de gobierno, por su parte, las iniciativas se diri-gen a la administración de conflictos de tierras. Plantea sim-plemente agilizar algunos trámites estancados, neutralizarconflictos de tierras, intentar hacer funcionar las ComisionesAgrarias como espacio de concertación entre los actores agra-rios, consolidar la aplicación del Decreto Supremo de sanea-miento de tierras en el norte amazónico y los dictados en lagestión del Presidente Mesa.

El gobierno no toma mayores iniciativas para reconducirel actual proceso agrario, ni mucho menos, para profundizarlo.El actual Director Nacional del INRA21 propone impulsarasentamientos humanos en las 32.000 hectáreas de tierrasfiscales identificadas con vocación agrícola, de las restantes 3.68millones de hectáreas con vocación forestal prefiere no hablar(INRA, 2004).

Señala también, categóricamente, que no dialogará con elMST cuando éste incurra en tomas de tierras. En el gobierno noexiste disposición para encarar procesos redistributivos de latierra, esto se desprende del criterio vertido por un ex Ministrode Desarrollo Sostenible22 en sentido de que “técnicamente esimposible impulsar nuevos asentamientos en Santa Cruz”(Tinkazos, 2004).

Con relación a las demandas de tierras comunitarias deorigen, relativiza sus alcances y legitimidad ya que las conside-ra “exageradas”, inclusive pone en duda los dictámenes técni-cos que convalidan su pertinencia cuando señala que “…elINRA no cree en los estudios de necesidades espaciales delMinisterio de Asuntos Indígenas, no creemos en la veracidadde los censos indígenas…” (La Razón de 26 de julio de 2005).

En definitiva, la cuestión de la tierra constituye en nues-tro país uno de los problemas más álgidos y de crecienteconflictividad, confrontación y violencia, dado que en el ámbitode la legalidad e institucionalidad vigentes no encuentramayores posibilidades de resolución.

21 Alcides Vadillo, designado interinamente en diciembre de 2003.22 Gustavo Pedraza.


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Los varios planteamientos de reconducción del actualproceso agrario, por parte de las organizaciones sociales, nohan tenido eco entre las autoridades, las que siguen eludiendola atención del fondo del problema, lo que ha obligado a lospueblos indígenas y demás integrantes del Bloque Oriente23, enlas tierras bajas y las otras organizaciones rurales -a partir de lamarcha por la Constituyente- a buscar otros caminos para suresolución integral, tratando de afectar las estructuras mismasdel poder en el marco de los límites impuestos por el propiosistema democrático.

6. Propuesta de reformas legales en materia agrariaelaborada con las organizaciones sociales.

La propuesta de modificación de la Ley del SNRA pre-sentada, después de varios análisis a los conflictos que sevienen enfrentando sobre la tierra, es producto de un procesoparticipativo de elaboración y consenso entre representantes deorganizaciones sociales24 e instituciones de apoyo, tenía entresus principales finalidades:

a) Derecho integral al territorio indígena

Profundizar y ampliar las bases jurídicas que permitan elreconocimiento al derecho integral al Territorio Indígena.

El derecho exclusivo de uso y aprovechamiento de recur-sos naturales renovables y aplicación de normas propiasen su administración y la consulta y participación de losno renovables en TCO y TCO.

23 Instancia de articulación conformada por organizaciones rurales representantes de pueblos

indígenas, organizaciones campesinas y de colonizadores del oriente del país, constituidaen año 2000.

24 La Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), laConfederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB), la Federación Nacional deMujeres Campesinas “Bartolina Sisa” (FNMC-BS), el Consejo de Ayllus y Markas delKollasuyo (CONAMAK), la Coordinadora de Defensa del Agua y representaciones indíge-nas de tierras bajas tales como la Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz(CPESC) y la Central Indígena de la Región Amazónica de Bolivia (CIRABO).


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b) Distribución de tierras

La dotación como única modalidad de distribución detierras fiscales.

Unidad de dotación de 500 hectáreas por familia paracomunidades extractivistas del norte amazónico.

Supresión de los estudios de identificación de necesida-des para titulación de TCO.

Régimen de posesión de tierras y reconocimiento deAA.HH en áreas abandonadas.

Lograr mayor equidad en la estructura de la tenencia detierras a través del acceso exclusivo a las tierras fiscalesdisponibles por parte de indígenas, campesinos y coloni-zadores mediante procedimientos de dotación ordinaria.

Contemplar dentro de las áreas de titulación de las tierrasindígenas y campesinas aquellos espacios que formanparte imprescindible de su reproducción cultural y desa-rrollo social.

c) Respeto y protección al derecho de propiedad agraria

La función social y función económico-social de la pro-piedad.

Impuestos y exenciones.

d) Marco institucional

Eliminar la Superintendencia Agraria por no estar arti-culada al Servicio Nacional de Reforma Agraria y por noresponder a sus objetivos fundamentales.

Fortalecer las Comisiones Agrarias, reconociéndoles po-der de decisión sobre elementos fundamentales inheren-tes a las políticas agropecuarias.

Institucionalizar el Instituto Nacional de Reforma Agra-ria.

Judicatura Agraria elegida con exámenes de competen-cia, tribunal imparcial y con control social.


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e) Supresión del sistema de regulación sectorial y delrégimen de concesiones

Supresión del sistema de regulación a través de superin-tendencias.

Supresión del régimen de concesiones de aprovecha-miento de recursos naturales renovables por estar dirigi-do a beneficiar al capital privado de la industriabiogenética y de ecoturismo, amenazando las expectati-vas indígenas y campesinas de acceso a la tierra.

f) Crear mecanismos efectivos de redistribución de tie-rras.

Reversión.

Expropiación.

a. Por incumplimiento de la función económico-social.

b. Por utilidad pública.

b.1. Reagrupamiento y redistribución.

b.2 Conservación y protección de la biodiversidad.

b.3. Obras públicas.

Restringir la dinámica de los mercados de compra-ventade tierras en los procedimientos de distribución y redis-tribución de tierras.

g) Saneamiento de la propiedad agraria

Extensión y fortalecimiento del control social a todas lasmodalidades de saneamiento.

Gratuidad del saneamiento para tierras de indígenas,campesinos y colonizadores.

Verificación y apreciación de la función económico-social.

Identificación de vicios de nulidad.

Apersonamiento de pueblos, comunidades y colonias.


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Consolidación de la superficie de las TCO.

Dotación individual con carácter transitorio para resolverel caso de los pequeños propietarios.

Eliminación de adjudicación ordinaria, estando permitidasolo la adjudicación simple.

Desarrollando estos postulados, para mejor comprensiónpodemos decir:

a) Derecho integral al territorio indígena.

Profundizar y ampliar las bases jurídicas que permitanel reconocimiento al derecho integral al Territorio Indígena.

Se trata de comprender el hábitat tradicional, en la medi-da en que la relación de los pueblos indígenas u originarios conrespecto a la tierra no se restringe a la actividad productiva,puesto que la tierra no es concebida como un medio de pro-ducción solamente, sino más bien como un espacio social,económico, cultural y político, por tanto, los derechos recono-cidos deben contemplar esta integridad.

El derecho exclusivo de uso y aprovechamiento de re-cursos naturales renovables y aplicación de normas propiasen su administración y la consulta y participación de los norenovables en la TCO y TC.

La propuesta planteaba profundizar y ampliar el alcancede la garantía constitucional dispuesta por Ley para las tierrascomunitarias de origen, estableciendo que los dueños de estastienen derecho exclusivo de uso y aprovechamiento sosteniblede los recursos naturales renovables y que la administración ygestión territorial se regiría por las reglas de la comunidad o elpueblo de acuerdo a sus usos y costumbres, y el derecho aconsulta previa e informada y la participación en los beneficios,gestión y control de los recursos naturales no renovablesexistentes en sus tierras, con el fin de acercar más la categoríade tierra comunitaria de origen a la de territorio indígena.


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Asimismo recoge el concepto de integridad jurídica en eluso del suelo, como criterio filosófico adoptado en la LeyForestal dirigido a respetar el carácter integral de la Naturale-za, cuyos elementos actúan de manera articulada y concatena-da, realidad que debe reflejarse jurídicamente como basenecesaria para garantizar el equilibrio ecológico, el uso integralde la tierra y el desarrollo sostenible nacional.

Con relación a los recursos naturales no renovables, sepropone recoger expresamente el derecho de consulta previa einformada y la participación en beneficios contenido en elConvenio 169 de la OIT, aclarando que la participación no serestringe simplemente a tener una cuota parte en los beneficioso utilidades, sino que también implica el acceso a las instanciasde gestión o dirección de esas actividades, sin que esto signifi-que renunciar al control social sobre las mismas; incluso pre-viamente se había planteado en los debates, el reconocimientodel derecho preferente para la explotación a favor de sustitulares. Empero, tratando de garantizar la viabilidad prácticadel ejercicio de este derecho, la consulta y participación puedeser más ventajosa para los pueblos indígenas y originariosrespecto al derecho preferente, cuyas posibilidades reales deejercicio estarían supeditadas a las obvias dificultades emer-gentes de la falta de disponibilidad tecnológica y financierapara desarrollar actividades mineras e hidrocarburíferas en laTCO a cargo de los mismos titulares.

Respecto al derecho de aprovechamiento de los recursosnaturales y la administración y gestión territorial en propieda-des comunarias y tierras comunitarias de origen, de acuerdo alos usos y costumbres de los pueblos indígenas y originarios yde las comunidades campesinas, la propuesta pretende estable-cer el marco jurídico fundamental para el reconocimientointegral al territorio indígena. Se trata de que el derecho a lasTCO y a las propiedades comunarias trascienda los límitesestrictamente agraristas y avance en el reconocimiento de lasmismas como espacios de autonomía territorial y económicaque permita a los pueblos indígenas desarrollarse con identi-dad, garantizando la vigencia plena de sus sistemas económi-


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cos tradicionales y de sus prácticas propias que aseguren sureproducción cultural.

Este último elemento representa un aspecto cualitativa-mente fundamental para sentar las bases jurídicas imprescindi-bles dirigidas a garantizar la viabilidad de las TCO ypropiedades comunarias, a los efectos de permitir el manejo delas mismas por parte de sus beneficiarios, en términos queaseguren la más amplia manifestación de los patrones de uso,aprovechamiento y ordenamiento espacial en su conjunto, deconformidad a sus sistemas tradicionales propios. Lo contrario,es decir, pretender escindir el derecho sobre la tierra de lagestión de los recursos naturales existentes en la misma, con-duciría nuevamente a la implantación de sistemas económicosajenos a la cultura de los pueblos indígenas, con los mismos omayores resultados frustrantes ya conocidos por el proceso dela reforma agraria boliviana.

b) Distribución de tierras.

La dotación como única modalidad de distribución detierras fiscales.

Esta propuesta se formula considerando la actual es-tructura de concentración de tierras y la necesidad de resolverel problema relativo al acceso a la tierra por parte de indígenas,campesinos y colonizadores, por lo que propone que la únicamodalidad permanente de distribución de tierras fiscales sea ladotación colectiva a favor de pueblos y comunidades indígenasy originarios y de comunidades campesinas y de colonizado-res.

Ciertamente que lo ideal es la titulación colectiva comouna forma de preservación de las comunidades y pueblos,especialmente con relación a la viabilización de estrategias degestión territorial, las mismas que suponen la acción colectiva apartir del ejercicio de derechos con el mismo alcance.


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Unidad de dotación de 500 hectáreas por familia paracomunidades extractivistas del norte amazónico.

Las comunidades indígenas y campesinas asentadas en elnorte amazónico de Bolivia desarrollan prioritariamenteactividades de extracción o aprovechamiento forestal deproductos secundarios del bosque (castaña y palmito). Estascomunidades han sido sometidas por generaciones a regímenesinhumanos de explotación bajo la aplicación de sistemas semi-esclavistas, sobre todo en la época de auge de la goma. Enconsecuencia, no solamente han estado imposibilitadas deacceder a la tierra, sino de ejercer los derechos humanos fun-damentales que les permitan vivir como personas.

El Decreto Supremo logrado después de la marcha de2000, donde les fue reconocido el derecho a la dotación con unasuperficie mínima de 500 hectáreas por familia extractivista,con la finalidad de darle mayor seguridad jurídica propone suelevación a rango de Ley para garantizar el acceso a la tierra delas comunidades asentadas en el norte amazónico boliviano.

Supresión de los estudios de identificación de necesi-dades para titulación de TCO.

Estos estudios fueron introducidos en la Ley y el regla-mento como una pericia técnica a cargo de la entidad estatalcompetente en asuntos étnicos (Ministerio de Asuntos Indíge-nas y Originarios), para determinar las características demográ-ficas y socioculturales de los pueblos indígenas demandantesde TCO; pero sus alcances fueron distorsionados y se restrin-gieron a pretender definir la superficie “necesaria” para elpueblo demandante a través de la implementación de meto-dologías de cálculo que tomaban como base la “canasta fami-liar” y proyectaban niveles de crecimiento variables, según loscasos; por lo que se propone que este requisito sea suprimidodel proceso para la titulación de TCO, ya que ha generadomayor encarecimiento y dilación del proceso sin garantizar elreconocimiento de tierras comunitarias de origen mediante ladotación.


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Régimen de posesión de tierras y reconocimiento deAA.HH en áreas abandonadas.

La propuesta plantea elevar al ámbito de la Ley las dis-posiciones contenidas en los artículos 198, 199 y 200 del De-creto Supremo 25763 que reglamenta a la Ley del SNRA.

El artículo 198 establece el reconocimiento de la posesiónlegal de tierras de acuerdo al cumplimiento de la función socialy económico-social, incluyendo los asentamientos en áreasprotegidas siempre que éstos no excedan del límite máximo dela pequeña propiedad.

El artículo 199 establece que, con relación a posesioneslegales cuyo objeto sea menor al límite de la pequeña propie-dad, se debe otorgar al poseedor la superficie máxima quecorresponda a la pequeña propiedad según la zona geográfica,siempre que existan tierras disponibles.

El artículo 200 dispone que la apreciación de la posesiónde pueblos y comunidades indígenas y de comunidadescampesinas, debe incluir la superficie de uso y acceso tradicio-nal en sus distintas expresiones económicas, sociales y cultu-rales, del espacio y los recursos naturales, de conformidad alConvenio 169 de la OIT.

El respeto al control social que hacen las comunidadescampesinas e indígenas y la ocupación de tierras abandonadasque no están cumpliendo una función económico-social, paradarlas en calidad de dotación para asentamientos humanos,mediante un proceso público inmediato de auditoria jurídico-técnica para declarar nulos aquellos otros supuestos derechosque existieren, equiparados a la reversión por incumplimientode función económico-social.

Lograr mayor equidad en la estructura de la tenencia detierras a través del acceso exclusivo a las tierras fiscalesdisponibles por parte de indígenas, campesinos y coloniza-dores mediante procedimientos de dotación ordinaria.

La propuesta plantea que mientras dure el proceso de sa-neamiento, con el fin de alcanzar equidad en la distribución detierras, todas aquellas superficies que se identifiquen como


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fiscales que se encuentren disponibles o las que se recuperenpara el estado de la detentación y fueren declaradas fiscales,sean destinadas exclusivamente a la dotación ordinaria paraindígenas, campesinos y colonizadores que no tienen tierras ola tienen de manera insuficiente.

El fin de esta disposición es garantizar el acceso a la tierraa aquellos que quedaron rezagados de la distribución de tierrascon la reforma agraria y tengan acceso a la misma en la revi-sión del proceso con el saneamiento, sin que deban esperarprocesos de reversión o expropiación de tierras.

Contemplar dentro de las áreas de titulación de las tie-rras indígenas y campesinas aquellos espacios que formanparte imprescindible de su reproducción cultural y desarrollosocial.

En la definición de la áreas a titular a favor de indígenasy campesinos, cuidar que ingresen como dotación aquellasáreas imprescindibles para garantizarles su reproduccióncultural y desarrollo social, así sean consideradas estas no aptaso susceptibles de usos agropecuarios.

c) Respeto y protección al derecho de propiedad agraria.

La función social y función económico-social de la pro-piedad.

Existe la necesidad de complementar las definiciones defunción social y función económico-social de la propiedadagraria. Respecto de la función social, ésta debe extenderse aluso o aprovechamiento de la tierra o los recursos naturalessegún los patrones culturales y espirituales del pueblo indígenau originario dueño de esa área. Con esta propuesta se pretendeque la apreciación y valoración de cumplimiento de la funciónsocial en las propiedades comunarias y tierras comunitarias deorigen no se restrinja únicamente a las áreas de residencia yaprovechamiento económico del espacio, sino que tambiénincluya aquellas de uso tradicional y cultural.


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En lo que se refiere a la función económico-social, se en-tiende como un concepto integral que comprende áreas apro-vechadas, de descanso, de proyección de crecimiento yservidumbres ecológicas, como indica el parágrafo I del artí-culo 238 del Decreto Supremo 25763 de 2000.

Impuestos y exenciones.

La propuesta contempla la restitución del alcance de lasobligaciones tributarias a la tierra y a las inversiones realizadasy que sea la Comisión Agraria Nacional (CAN), la instanciaque regule la base imponible, para cuyo cálculo deberá consi-derar las propuestas elevadas por los gobiernos municipales,como entidades recaudadoras interesadas, con relación a lospredios ubicados dentro de su respectiva jurisdicción y no asíel propietario, como está en la actual norma y además sólosobre las mejoras como fue definido con la Ley de Reactivacióneconómica que modificó la Ley del Servicio Nacional de Re-forma Agraria.

d) Marco institucional.

Eliminar la Superintendencia Agraria.

Las atribuciones técnicas que hoy tiene la Superintenden-cia serían transferidas al Ministerio de Desarrollo Sostenible,como entidad especializada en la regulación y control del uso yaprovechamiento de los recursos naturales renovables, yejecutadas en función de las estrategias nacionales de desarro-llo sostenible y las atribuciones referidas a la regulación delmercado de compra-venta de tierras, tales como la determina-ción del monto a pagar por adjudicaciones simples y fijar elvalor de mercado de tierras o sus mejoras.

Comisiones Agrarias.

Con relación a las Comisiones Agrarias, la propuestaplantea su fortalecimiento con la incorporación de otros secto-res sociales, la asignación de otras atribuciones relevantes en


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materia agropecuaria, que tenga relación vinculante con res-pecto a las personas naturales y jurídicas y que su mecanismode toma de decisiones sea efectivamente democrático y no estécondicionado a la posibilidad de veto o dirimisión.

En la CAN propone incorporar a la representación de laFederación Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia “Bar-tolina Sisa” (FNMCB-“BS”), al Consejo Nacional de Ayllus yMarcas del Kollasuyo (CONAMAK) y al Movimiento SinTierra en la composición de las Comisiones Agrarias Departa-mentales (CAD), similar a la de la CAN. En caso de que algunaorganización sectorial no tenga representación departamental,podrá delegar la misma a una organización afín.

El justificativo de la representación mayoritaria de lospueblos indígenas y originarios en las Comisiones Agrarias,tiene que ver con la composición poblacional indígena y cam-pesina mayoritaria en el país y con la necesidad de reflejar sucarácter multiétnico y pluricultural, y rural, especialmente eninstancias como éstas.

Así también proponía el funcionamiento de las CAD enmacro-ecorregiones, aprobadas por la CAN.

Que la CAN tenga la facultad de aprobar previamente lasnormas técnicas del INRA, puesto que la experiencia inmediatademuestra que por la vía de la dictación de normas técnicas,muchas veces, se altera el contenido substancial de la Ley o dela Reglamentación, por tanto, se trata de que estas normas seanproducto del consenso y del control de la CAN y no así de laimposición unilateral y discrecional de la Dirección de INRA.

Finalmente, el procedimiento de toma de decisiones delas Comisiones Agrarias debe ser la aplicación del principio deconcertación o, alternativamente, la obtención de dos terciosafirmativos. Actualmente, en caso de no haber concertación, seelevan posiciones a la autoridad máxima del Servicio Nacionalde Reforma Agraria para que dirima, lo que implica que evitarla concertación es muy fácil; sólo requiere la disidencia de uncomisionado.


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Instituto Nacional de Reforma Agraria.

Con relación al INRA, se propone que sea reestructuradoy reinstitucionalizado a través de un procedimiento de selec-ción mediante exámenes de competencia y aprobación de susintegrantes, realizado por tribunales independientes conobservadores sociales y que sea público, transparente y concontrol social. Una instancia técnica como el INRA, con unaresponsabilidad tan importante como es la determinación dederechos agrarios, debe estar integrada por funcionariostécnicos calificados que no sean objeto de presiones políticas yeconómicas.

También propone que la facultad de esta instancia deadoptar la medida precautoria de paralización de actividadesen alguna zona sea elevada expresamente a rango de Ley. Estaatribución tiene la finalidad de asegurar la correcta ejecucióndel procedimiento de saneamiento y tiene como fundamento laexistencia de indicios de fraude que afecta a un título o expe-diente agrario, o el inminente riesgo de enfrentamientos vio-lentos entre personas en caso de existir conflictos de tierras queconlleven estas características.

Judicatura Agraria.

La propuesta contempla que para la elección de los juecesy vocales exista la facultad de observación de los postulantespor parte de cualquier persona; busca así garantizar la inde-pendencia y autonomía efectiva del Poder Judicial en materiaagraria y evitar la distorsión proveniente de la intromisión delPoder Ejecutivo en la designación de autoridades jurisdiccio-nales a través del “cuoteo” político y de la influencia directa delos grupos de poder.

En cuanto a su competencia, se propone que las accionesque denuncien la sobreposición de predios, las de mensura ydeslinde, así como las destinadas a garantizar el ejercicio delderecho de propiedad agraria y los interdictos de adquirir,retener y recobrar la posesión, se restrinjan únicamente a loscasos que involucren tierras previamente saneadas. De lo


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contrario, la posibilidad de acudir a esta vía se convertiría enun fácil expediente para consolidar tierras eludiendo el sanea-miento agrario, el mismo que, además, sería distorsionado ensu esencia.

e) Supresión del sistema de regulación sectorial ydel régimen de concesiones.

Supresión del sistema de regulación a través de super-intendencias.

Estas instancias, fundamentalmente la SuperintendenciaAgraria, tiene como interés fundamental dinamizar el régimende concesiones otorgándolas, fomentando la inversión privadapara garantizar la atracción de capitales, asegurándose con elcobro de patentes su funcionamientos además tiene comofacultades el identificar tierras y denunciar la expropiación porincumplimiento de la función económico-social y por conser-vación y protección de la biodiversidad y coadyuvar en latramitación respectiva, lo que representa una amenaza para laseguridad jurídica de las tierras de indígenas, campesinos ycolonizadores, quienes deberán subalternizar sus interesesfrente a los de los operadores de la industria biogenética y delecoturismo.

Supresión del régimen de concesiones de aprovecha-miento de recursos naturales renovables.

Tanto la Ley del SNRA como la Ley Forestal establecenun régimen de concesiones de uso y aprovechamiento derecursos naturales renovables. Ambos instrumentos legalesdisponen que las concesiones deben recaer necesariamente entierras fiscales y que los derechos agrarios tienen primacíasobre los forestales; sin embargo, el propio Estado a través dela Superintendencia Forestal y del INRA ha vulnerado variasveces esta primacía de derechos. Los intereses en juego en esta


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materia de aprovechamiento de los recursos naturales son aúnmayores que los del aprovechamiento forestal, estamoshablando de grandes riquezas que representan cuantiosasganancias para la industria biogenética a través del uso yaprovechamiento de los recursos de la biodiversidad, quepueden ser aprovechados mediante concesiones de uso.

Con el fin de fortalecer el uso integral de la tierra y los re-cursos naturales adheridos a la misma, a través de la acción delos propietarios agropecuarios se justifica la necesidad desuprimir el régimen de concesiones de aprovechamiento derecursos naturales renovables, reforzando así la seguridadjurídica de los propietarios agrarios sobre la tierra y los recur-sos naturales adheridos a la misma, en virtud de la integridadjurídica entre el suelo y el bosque y de la necesidad de aplicarestrategias de desarrollo sostenible de acuerdo a la capacidadde uso mayor de la tierra.

f) Crear mecanismos efectivos de redistribución de tierras.

Los procedimientos de redistribución de tierras estable-cidos en la Ley del SNRA son la reversión y la expropiación. Elprimero consiste en restituir las tierras a dominio de la Naciónsin indemnización y, el segundo, consiste en una venta forzosaa la que se ve obligado el titular de un predio por las causalesseñaladas en la Ley, procediendo, consiguientemente, el pagode una indemnización.

Reversión.

Según la Ley, la reversión procede por abandono parapropiedades medianas y empresas. Empero, la misma Leydispone que el cumplimiento de obligaciones tributariasrelacionadas con el impuesto a la propiedad inmueble agrariaes prueba de no abandono, contradiciendo el principio funda-mental de la reforma agraria de 1953, recogido en la Constitu-ción Política del Estado, que considera al trabajo como la únicafuente para adquirir y conservar la propiedad agraria.


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La propuesta de modificación plantea que las causales dereversión deben ser las siguientes:

el incumplimiento total o parcial de la función económi-co-social;

el uso no sostenible de la tierra y/o sus recursos natura-les;

el arrendamiento;

el incumplimiento de obligaciones impositivas relaciona-das con la propiedad rústica por dos o más gestionesconsecutivas.

El abandono o incumplimiento de la función económico-social debe dar lugar únicamente a la reversión y no así a laexpropiación, tal como dispone la Ley actual. Se trata derescatar el principio constitucional que otorga al trabajo elcarácter de derecho fundante.

Por otra parte, el uso de la tierra y/o sus recursos natu-rales en contra de su vocación natural o en condiciones que nogaranticen su aprovechamiento sostenible, debe dar lugartambién a la reversión, puesto que sólo así se asegurará que latierra sea aprovechada integralmente y de acuerdo a las estra-tegias de desarrollo sostenible.

Sobre el arrendamiento, éste se encuentra expresamenteprohibido en la legislación emergente de la reforma agraria de1953, en mérito a que la tierra se la transfiere para trabajarla, noasí para arrendarla y vivir de las rentas, lo que justifica incluiresta práctica como causal de reversión.

Finalmente, se propone mantener como causal el incum-plimiento de obligaciones tributarias, empero, no como pre-sunción de abandono, sino como causal de reversión.

Cabe destacar que, en la propuesta, se plantea que la re-versión proceda por cualquiera de las causales señaladas, loque no implica la concurrencia simultánea de todas ellas.

Entre otras propuestas complementarias, se plantea tam-bién que las solicitudes de reversión puedan ser efectuadas no


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sólo por los miembros de las comisiones agrarias, sino porcualquier persona, ampliando así el control social. En caso dedenuncia, las comisiones agrarias deben verificar inmediata-mente los extremos en audiencias de inspección ocular.

Se plantea, por otra parte, que la reversión debe procedertambién durante la ejecución del saneamiento en caso deverificarse alguna de las causales enunciadas líneas arriba. Seagilizaría así la aplicación de este procedimiento, puesto que enla Ley vigente sólo puede ejecutarse con posterioridad a larealización del saneamiento.

Expropiación.

De acuerdo a la Ley del SNRA la expropiación procedepor dos causales: incumplimiento de la función económico-social y utilidad pública. La primera afecta solamente a lamediana propiedad y a la empresa agropecuaria. La segundaprocede, a su vez, en tres casos: por reagrupamiento y redistri-bución, por conservación y protección de la biodiversidad, y,por obras públicas.

a. Por incumplimiento de la función económico-social.

Por la primera causal, es decir, por incumplimiento de lafunción económico-social debe proceder la reversión y no así laexpropiación, pues no se debe indemnizar al titular de unpredio que abandonó, más aún si la base cálculo de la indem-nización será efectuada por el mismo interesado a través delauto-avalúo.

b. Por utilidad pública.

b.1. Reagrupamiento y redistribución.

Por utilidad pública, en el caso de reagrupamiento y re-distribución aplicable sólo a la mediana propiedad y a laempresa agropecuaria, según la Ley, las tierras expropiadaspor esta causal podrán destinarse a la adjudicación en concursopúblico calificado y no se vincularán a la dotación a solicitudde parte. Se trata en realidad de un mecanismo dinamizadordel mercado de compra-venta de tierras impulsado desde elEstado.


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De acuerdo a la propuesta, las tierras expropiadas poresta causal deben destinarse a la dotación a favor de las comu-nidades indígenas y campesinas. Se trata de interpretar elreagrupamiento y la redistribución como procedimientos decarácter social destinados a afectar la estructura de tenencia detierras de acuerdo a las expectativas de los sectores que noposeen tierras o que las poseen en forma insuficiente. A dife-rencia de la concepción mercantilista contenida en la Leyvigente.

b.2 Conservación y protección de la biodiversidad.

La expropiación por esta causal no debe afectar a propie-dades de indígenas y campesinos, pequeñas y comunarias ocomunitarias de origen, ya que precisamente es en las áreas deasentamiento indígena y campesino donde más se ha conser-vado y protegido la biodiversidad, la misma que forma partede la cultura misma de los pueblos originarios y dan testimoniode esta afirmación los varios e importantes descubrimientos yconquistas de cultivos tradicionales, aplicaciones de la medici-na natural y otros.

Por tanto, resulta injusto mantener una disposición queamenaza las tierras indígenas y campesinas, a nombre de laconservación y protección de la biodiversidad, contra losconservacionistas tradicionales, más aún si tomamos en cuentalos millonarios intereses existentes en torno a la industriabiogenética y los innumerables casos de bio-piratería, algunoslegalizados, que han afectado a otros países.

b.3. Obras públicas.

Según la propuesta, ésta debía ser la única causal por laque se puedan expropiar las distintas clases de propiedad,incluyendo a las de indígenas y campesinos. Sin embargo, encaso de primar el interés público que justifique sacrificar losderechos individuales y de las colectividades, la Ley debeprever la concertación previa y obligatoria entre el Estado y losafectados.

Por otra parte, la Confederación Sindical de Colonizado-res de Bolivia (CSCB), ha propuesto que la causal de expropia-


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ción de tierras de pueblos indígenas, comunidades y pequeñospropietarios, por obras públicas, no debe contemplar lasactividades mineras e hidrocarburíferas considerando que éstasse encuentran privatizadas y no responden al interés público, yen caso de hacerse, debe ser previa ley que justifique la necesi-dad pública en un proceso fundamentado e informado previa-mente a los afectados.

Restringir la dinámica de los mercados de compra-ventade tierras en los procedimientos de distribución y redistribu-ción de tierras.

Los mercados de tierras no pueden ser parte de los pro-cesos de distribución y redistribución de la tierra, estos proce-sos deben ser el resultado de la aplicación del control alcumplimiento de la función social o económico-social de lapropiedad para garantizar su ejecución.

g) Saneamiento de la propiedad agraria.

La Ley del SNRA señala que el saneamiento es un proce-dimiento técnico-jurídico de regularización de derechos sobrela propiedad agraria. Fue instituido como producto de laverificación de varios fraudes en la obtención de títulos agra-rios y como una extensión de las funciones de la intervenciónde reforma agraria al INRA, con un alcance mayor y como unmandato legal.

Extensión del control social a todas las modalidades desaneamiento.

Se propone que el control social vigente para el SAN-TCO sea extendido a todas las modalidades de saneamiento dela propiedad agraria, de tal manera que los pueblos y comuni-dades indígenas y originarios y las comunidades campesinastengan acceso irrestricto a toda la documentación emergentedel proceso, que su acompañamiento en pericias de campo seaimprescindible y que puedan formular observaciones con


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relación a las diferentes actuaciones y con alcance jurisdiccionalequivalente a todas las áreas de representación de las organiza-ciones.

Gratuidad del saneamiento para tierras de indígenas,campesinos y colonizadores.

Se debe establecer expresamente la obligatoriedad estatalde financiar el saneamiento de pequeñas propiedades, propie-dades comunarias y tierras comunitarias de origen, aún en elcaso en que la ejecución de pericias de campo fuera delegada aempresas de saneamiento.

Verificación y apreciación de la función económico-social.

Para la verificación y apreciación de la función económi-co-social (FES) de un predio, es imprescindible la comproba-ción directa en el terreno, debiendo mensurarse las actividadescontempladas como FES, discriminándolas de las que norepresentan tal cumplimiento.

Para el caso de las propiedades ganaderas se debe proce-der a contar el ganado y a verificar el registro de marca.

En el caso de la mediana propiedad, se debe verificar laexistencia de trabajo asalariado, medios técnicos mecánicos ydestino de la producción al mercado. En la empresa agropecua-ria, además de los parámetros precedentes, se debe verificar laexistencia de capital suplementario y la aplicación de mediostécnicos modernos.

Con estas disposiciones que se propone sean recogidas enel ámbito de la Ley, se pretende garantizar los derechos de lasempresas agropecuarias medianas y grandes que efectivamentecumplen la FES y que requieren de la seguridad jurídica plenapara el desarrollo de sus actividades.

Se busca también que los acaparadores de tierras que nolas trabajan sean sancionados y no se encuentren gozando delos mismos derechos que, en justicia, solamente corresponden alos verdaderos empresarios agropecuarios.


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Identificación de vicios de nulidad.

Se plantea que las normas de identificación de vicios pro-cesales para la evaluación jurídica de los trámites y expedientessean lo suficientemente claras, de tal manera de evitar ladiscrecionalidad funcionaria que puede ser arbitraria o cómpli-ce de fraudes.

En este sentido, se plantea que las disposiciones regla-mentarias tengan valor de Ley, de tal manera que los vicios denulidad absoluta sean aquellos que importan el incumpli-miento o simulación de las principales actuaciones procesales ylos vicios de nulidad relativa se refieran al incumplimiento deplazos y términos procesales.

Apersonamiento de pueblos, comunidades y colonias.

Para el apersonamiento de pueblos y comunidades indí-genas y originarias, y de comunidades campesinas y coloniasen el proceso de saneamiento para hacer valer sus derechos, sedebe aceptar la sola acreditación de trámite de la personalidadjurídica o algún documento que demuestre la existencia de esapersona jurídica.

Con esto se pretende garantizar a estas personas jurídicasy evitar la caducidad de sus derechos en caso de que no hayanpodido obtener formalmente sus personalidades jurídicas. Sepretende también, neutralizar cualquier posibilidad de mani-pulación de las autoridades municipales, mismas que obstacu-lizan estos trámites a fin de que las organizaciones sociales nopuedan ejercer los derechos de sus mandantes.

Consolidación de la superficie de las TCO.

Se plantea que las superficies contempladas en las soli-citudes de TCO no deben considerarse en ningún caso comotierras disponibles. La experiencia nos ha mostrado innumera-bles casos en los cuales se ha buscado disponer de superficiessolicitadas como TCO, sobre todo, para otorgarlas como conce-siones forestales y que para efectivizar la compensación en loscasos en que no existan tierras fiscales contiguas o de negativa


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de traslado de los demandantes, se deben expropiar prediospor causal de reagrupamiento y redistribución.

Dotación individual con carácter transitorio.

La dotación individual, con carácter transitorio, se realizadurante la ejecución del procedimiento de saneamiento agrarioy en el límite máximo de la pequeña propiedad, pretendiendoasí, resolver el caso de miles de pequeños propietarios, quienesde acuerdo a la Ley vigente tendrían que consolidar sus predi-os a título oneroso, lo que resulta injusto, más aún si tomamosen cuenta que es la propia reforma agraria de 1953 la que haimpulsado la titulación individual y parcelación de predios yestá reconocido por la Constitución Política del Estado enactual vigencia.

Eliminación de adjudicación ordinaria, estando permi-tida solo la adjudicación simple.

Se plantea la eliminación de la adjudicación ordinaria porestar dirigida a particulares que tengan posibilidades decomprar la tierra en Concurso Público Calificado, lo quesupone la posibilidad de profundizar la actual estructura deconcentración de la tierra y el impulso a la dinámica de mer-cantilización de la misma.

Es por eso que la propuesta plantea reconocer solamentela adjudicación simple, es decir, aquella que se encuentrarestringida a la consolidación de predios de particulares du-rante el proceso de saneamiento, de tal manera que únicamentelos titulares de fundos rústicos que se encuentran en condiciónlegal y que cumplen la función económico-social de la propie-dad agraria, puedan consolidar derechos agrarios.

Propuesta general para la constituyente.

• La integralidad del derecho al territorio indígena u ori-ginario, donde se incluya el derecho de administración y usoexclusivo de los recursos naturales renovables y la consultaprevia e informada y la participación en beneficios para lautilización de los recursos naturales no renovables, la facultadde aplicar sus normas propias al interior de esos espacios por


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sus propias estructuras de representación y definir su desarro-llo de acuerdo a sus propios criterios culturales.

• El respeto a la propiedad privada sobre la tierra, siem-pre que esta cumpla con lo criterios de función social o econó-mico-social.

• La distribución y redistribución de tierras fiscales o re-cuperadas por el Estado mediante los procesos de reversión oexpropiación, para campesinos, indígenas y colonizadores queno tengan tierras o no en la superficie suficiente para garantizarsu desarrollo.

• La institucionalidad de los órganos encargados delcontrol y distribución de la tierra con control social.

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Análisis Comparativo de la Lgislación de Hidrocarburos

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Capítulo II

Hidrocarburos


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Análisis Comparativo de laLegislación de Hidrocarburos Vigentey el Proyecto de Ley Gubernamental1

Es un honor efectuar la presentación de un tema tan im-portante para el país, como es el de los hidrocarburos, en unescenario de tanto valor, como es el que representa la Univer-sidad Autónoma Gabriel René Moreno.

Dividiré mi presentación en tres partes. Primero, a modode planteamiento de la problemática, haré referencia –entérminos generales- a los diferentes tópicos involucrados en latemática del gas y los hidrocarburos. En segundo lugar, reali-zaré un análisis comparativo entre la legislación de hidrocarbu-ros vigente y el proyecto de ley presentado por el PresidenteCarlos Mesa al Parlamento en fecha 17 de abril del presenteaño. Para este efecto tomaremos cinco pilares fundamentales: lapropiedad y el patrimonio nacional sobre los hidrocarburos, elrol de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), laparticipación estatal por concepto de impuestos y regalías, laindustrialización de los hidrocarburos como base para laindustrialización del país, y las condiciones de exportación delgas. Finalmente, propondré algunas conclusiones generales.

1. La problemática del gas y los hidrocarburos.

El Presidente ha comprometido la palabra del gobiernopara modificar la Ley de Hidrocarburos y convocar un Refe-réndum vinculante para decidir una política energética. Estos

1 Ponencia presentada en el foro sobre la problemática de los hidrocarburos organizado por

la UAGRM en fecha 4 de junio de 2004.


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compromisos se hicieron después del levantamiento popularde octubre.

Los recursos energéticos constituyen la base del desarro-llo industrial de los países, por tanto, su posesión y controldeterminan las políticas públicas y las relaciones internaciona-les.

La política energética inscrita en el actual modelo de de-sarrollo tiene como pilares fundamentales: la ley de hidrocar-buros, la ley de capitalización y la construcción de ductos parala exportación de gas. La privatización de las empresas estata-les ha determinado que el sector de los hidrocarburos seaincorporado orgánicamente al capital transnacional.

Enrique Mariaca Bilbao explica que Yacimientos Petrolí-feros Fiscales Bolivianos ha sido desmantelado en dos etapas:en la primera, Sánchez de Lozada enajenó los campos petrole-ros y redes de ductos “a precio de remate”: 843.9 millones dedólares cuando sólo la valoración de los “reservas vivas”(reservas probadas) era de 13.000 millones de dólares. En lasegunda etapa, Banzer enajenó el complejo refinero y las redesde comercialización por sólo 122 millones de dólares, siendolos que generaban mayores excedentes económicos y, por ello,requerían mayor control del Estado2.

Antes de la capitalización de las empresas del Estado, loshidrocarburos en producción y los descubiertos eran de pro-piedad de YPFB, entidad que podía suscribir contratos deoperación o asociación percibiendo el 50% de los excedentes.La comercialización y el transporte eran monopolio estatal.Con el marco jurídico adoptado a partir de la capitalización sefraccionó la cadena productiva, se restringió la propiedadestatal sobre los hidrocarburos a los campos que no fuerondeclarados comerciales, y se reclasificaron las reservas enexistentes y nuevas, disminuyéndose la participación estataldel 50% al 18% para las nuevas.

2 Ver Petróleo y gas en Bolivia, en revista Artículo Primero de CEJIS Nº 12, “Gas para todos

los bolivianos”, Santa Cruz, marzo 2003.


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Carlos Villegas Quiroga3 hace notar que, entre 1985 y1996, YPFB transfirió al Tesoro General de la Nación (TGN), enpromedio, 339 millones de dólares anuales, convirtiéndose asíen soporte fundamental de la estabilidad monetaria y financie-ra del país. Sin embargo, respaldándose en Pablo RamosSánchez, nos muestra que gracias a la capitalización y a lasmodificaciones reseñadas, las transferencias disminuyeron demás de 363 millones de dólares en 1996 a sólo 15.2 millones dedólares el año 2000. Alberto Echazú4 demuestra que mientraslas exportaciones de hidrocarburos han tenido un ritmo soste-nido de crecimiento, los ingresos fiscales han ido disminuyen-do. Las exportaciones que alcanzaban a 64.80 millones dedólares en 1998, se incrementaron en 1999 hasta 165.80 y el año2000 a 289.30 millones de dólares. Durante el gobierno deBanzer el Ministerio de Desarrollo Económico reconoció que,entre 1996 y 2001, Bolivia dejó de percibir 3.152 millones dedólares por la capitalización de YPFB y la reclasificación de loscampos.

Las condiciones en las cuales quedó la explotación dehidrocarburos en el país hacen que, de las 10 compañías petro-leras más poderosas del mundo, 7 tengan inversiones enBolivia controlando las actividades de exploración, explotación,transporte, refinación, distribución y comercialización. Deéstas, sólo cinco empresas controlan el 72% de los recursos:Andina S.A., Total Exploration Production Bolivia, PetrobrasBolivia S.A., Maxus Bolivia INC, y BG Exploration y Produc-tion Ltda. Y sólo una, la empresa Andina, que forma parte delproceso de capitalización y que controla el 24,8% de los recur-sos hidrocarburíferos, cancela al Estado el 50% de ganancias.Las demás, que controlan el 47,2% de los recursos producto dela Ley de Hidrocarburos, sólo pagan el 18% de sus ganancias.

La magnitud de las reservas de gas de Bolivia, 54.9 TCF(toneladas de pies cúbicos por su sigla en inglés) entre proba-das y probables, le permiten ocupar el primer lugar en Suda-

3 Ibid.4 Ver “El gas… No se regala”, La Paz, 2003.


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mérica con el 42% del total de reservas, seguida de Argentinacon el 20,8% y Venezuela con el 16,6%, haciendo de éste unrecurso estratégico para el país. Este potencial constituye unaoportunidad única para redefinir las condiciones sobre elcontrol y aprovechamiento de los recursos hidrocarburíferos.Una nueva política energética, como señalan varios autores,puede servir de instrumento reordenador de las relacionesinternacionales entre Bolivia, Chile y Perú, resolver la cualidadmarítima de Bolivia y convertirse en un factor decisivo deldesarrollo nacional.

Tampoco debe dejarse de lado la posibilidad de definiruna estrategia de desarrollo nacional, aprovechando las opor-tunidades de industrialización que nos ofrece el gas natural.Dice Enrique Mariaca que “el producto de un país es aproxi-madamente proporcional a la energía que consume”. Para lossiguientes 20 años se ha previsto comprometer 18.8 TCF de lasreservas del gas boliviano, de las cuales 1.4 TCF estaríandestinadas al consumo interno. De ahí que varios analistascoinciden en que se debe vender el recurso con valor agregadoy generar inversiones útiles para el país.

Las posibilidades de industrializar el gas boliviano a finde exportarlo con valor agregado implican tres aspectos fun-damentales: capital de inversiones, diversificación de aplica-ciones y mercados. El gas está compuesto de: 90% de metano,5% etano, 2% propano, 1% butano y el restante 2% de otroselementos más pesados. El metano –vía conversión en líquidos(GTL)- puede ser transformado en diesel y gasolina, y –víapetroquímica- en olefinas, metanol, amoniaco, fibras, gomasintética, plástico. La industrialización permitiría producir gaslíquido, fertilizantes, plásticos, explosivos, además de energíaeléctrica. Para este efecto se requeriría instalar una planta deGTL, termoeléctricas, plantas de petroquímica y refinación.Con estos productos se sustituirían algunas importaciones,especialmente de diesel, que actualmente representa 124millones de dólares por año.

Sobre los mercados, todos estos productos tienen unademanda creciente, empero, como hacen notar Hugo del


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Granado y Francesco Zaratti5, los verdaderos caminos de laindustrialización del gas boliviano pasan por acercar el país almar. Por lo que, vía comodato o arrendamiento gratuito, serequiere una zona de enclave con soberanía nacional que nospermita acceder al Pacífico.

El tema del gas, entonces, no se reduce sólo a la defini-ción del puerto de salida. Es urgente revisar la propiedad delrecurso, las regalías, participaciones y tributos, las oportunida-des de industrialización en el país, los mercados, los precios, lacualidad marítima del país, las condiciones ambientales ysociales para su explotación, y el rol de las empresas transna-cionales.

El Comité de Defensa del Patrimonio Nacional (CODE-PANAL)6, la Coordinadora de Defensa del Gas y otras expre-siones organizativas de los movimientos sociales, hanelaborado propuestas legislativas en materia de hidrocarburos,dirigidas a lograr la soberanía económica y política del país apartir del aprovechamiento de los hidrocarburos como estrate-gia de desarrollo integral bajo la dirección y definición depolíticas estatales, restituyendo la intervención de YPFB entoda la cadena productiva, eliminando la Superintendencia deHidrocarburos, anulando las concesiones, sustituyendo loscontratos de riesgo compartido por contratos de sociedad deeconomía mixta, fiscalizando a los contratistas y garantizandoque el excedente sea apropiado por la Nación. Para esto debe-rán incrementarse los impuestos y regalías del 18% al 50% ydeberá instalarse la industria petroquímica como prioridadnacional en las áreas estratégicas del país.

El consorcio anglo-español Pacific LNG presionaba paraque la exportación del gas boliviano a California se efectúe porChile. Señalaba también que este proyecto preveía una inver-sión de 6.000 millones de dólares y una ganancia en 14 años de20.000 millones de dólares (vendiendo 23 millones de metros 5 “La industrialización del gas: ¿mito o realidad?, artículo de análisis publicado en la revista

Artículo Primero Nº 15 de CEJIS.6 Anteproyectos de ley de CODEPANAL y de la Coordinadora de Defensa del Gas

publicados en la revista Artículo Primero Nº 15 de CEJIS


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cúbicos de gas por día a un precio de 0,70 dólares por BTU).Del total de las inversiones, sólo el 20% correspondían alterritorio boliviano. Las utilidades para Bolivia en este mismoperiodo habrían alcanzado a 50 millones de dólares por añopor concepto de impuestos y regalías (en total 707 millones dedólares en 14 años).

Las presiones de Pacific LNG para exportar el gas porChile tenían dos fundamentos centrales: la oportunidad paraque SEMPRA se adjudique la construcción de la planta regasi-ficadora en Baja California (costa oeste de Norte América), porla que competían además MARATHON y SHELL. La licenciaestaba condicionada a garantizar al proveedor. El segundoargumento se refería a la menor inversión que se requeriríapara construir el gasoducto de exportación que tendría origenen el campo Margarita llegando al puerto de Caleta Patillos.Entre Margarita e ILO la distancia es de 1.080 kilómetros, porlo que la inversión alcanzaría a 1.152 millones de dólares. Entanto que entre el campo Margarita y Patillos, la distancia es de650 kilómetros, requiriendo una inversión de 960 millones dedólares; la diferencia es de 92 millones de dólares y no de 760como se había señalado en el gobierno de Jorge Quiroga.

Empero, existen varios elementos que no se manejaroncon suficiente transparencia. Uno de ellos tiene que ver con losvínculos entre PACIFIC y SEMPRA y entre PACIFIC yBECHTEL. SEMPRA Energy es un holding que distribuyeenergía a Estados Unidos, México y Chile, y que tiene variosnegocios comprometidos en el país vecino a través de su sociaCMS Energy, propietaria del 50% de Gas Atacama y Nopel enTocopilla. Considerando estos factores, Álvaro Jordán afirmóque la exportación boliviana en realidad se quedaría en Chile,donde la producción de gas ha disminuido en 52% entre 1996 y2001, mientras que el 82% de su demanda se cubre con impor-taciones desde Argentina, las mismas que carecen de sostenibi-lidad.

Por otra parte, SEMPRA ha sido subsidiaria de ENRON,por lo que deberá justificar sus acciones durante la crisisenergética que sufrió California a fines del año 2000. El 25 dejunio de 2003, la Comisión Federal para la Regulación de la


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Energía prohibió a ENRON vender electricidad y gas natural aEstados Unidos, porque manipuló los mercados de energía enel oeste de ese país.

Recordemos que la ENRON, el 9 de diciembre de 1994suscribió un contrato de asociación accidental con Sánchez deLozada, sometiendo a Bolivia a las leyes del Estado de NuevaYork y adjudicándose con exclusividad la construcción degasoductos en el país con rendimientos anuales garantizadospor el Estado boliviano equivalentes al 18,5%. En ese momentoENRON no existía legalmente en Bolivia, pues recién se esta-bleció el 18 de agosto de 1995. Mirko Orgaz7 hace notar queENRON se sirvió de este contrato para apropiarse del 40% dela parte boliviana del gasoducto al Brasil. Por si fuera poco,ENRON protagonizó un escándalo financiero en EstadosUnidos; había inflado sus activos y disminuido sus pasivospara seguir figurando entre las seis empresas más grandes delmundo manipulando la bolsa de valores de Wall Street, cuandoen realidad ya estaba quebrada. Además, en la construcción delgasoducto al Brasil, se instaló una tubería privada para benefi-ciar gratuitamente a la mina “Don Mario” del entonces Presi-dente Sánchez de Lozada.

Sobre la BECHTEL, esta empresa fue contratada por PA-CIFIC LNG para licitar la construcción del gasoducto entre elcampo Margarita y el puerto Patillos. BECHTEL fue socia de“Aguas del Tunari” y sostiene un proceso legal ante la OMCcontra el Estado boliviano demandando una indemnización de25 millones de dólares por haber sido expulsada del país por elpueblo boliviano, durante la “guerra del agua”. BECHTEL, enrealidad realizó inversiones insignificantes en Bolivia.

Los departamentos donde se encuentran las reservas ac-tuales (Tarija, Chuquisaca, Santa Cruz y Cochabamba) teníanlegítimas expectativas con el proyecto de venta de gas a Méxicoy Estados Unidos y su salida por Chile. Pero tan cierto es queno debemos apresurar decisiones, como que el gobierno deQuiroga negoció el precio en “boca de pozo” en 0,70 dólares el 7 Ver “La guerra del gas” La Paz, 2003.


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millar de pies cúbicos, siendo que los precios en el mercadointernacional oscilan entre 1,5 y 4 dólares. El precio que paga elBrasil es de 1,20 dólares por millar de pies cúbicos.

Las perspectivas en el mercado mundial del gas son muyalentadoras y la demanda podría triplicarse en los próximosveinte años. Solamente el mercado regional (Brasil, Argentina yChile), ofrece buenas posibilidades, además de los mercados enultramar. También hay que recordar que el Departamento dePotosí es ahora el más pobre de Bolivia, habiendo sido históri-camente uno de los más ricos del mundo por sus minerales deoro y plata.

Las jornadas de octubre han modificado substancial-mente el escenario nacional. Por un lado han ratificado ladecisión del pueblo boliviano de defender a cualquier costo losrecursos naturales. Por otro lado, han impedido que las deci-siones sobre el gas sean adoptadas -una vez más- excluyendo ala población, y han demandado que previamente se resuelvanvarios tópicos que hacen a una política energética estratégica.

2. Análisis comparativo de la legislación vigente y elproyecto de ley de hidrocarburos del gobierno.

La Ley Nº 1689 del 30 de abril de 1996, constituye uno delos pilares fundamentales de la política energética aplicada enel país en los últimos años. Sin embargo, es necesario articularsus contenidos a otros instrumentos jurídicos tales como la Leyde Capitalización, la Ley Nº 1731 y el DS. Nº 22806. A través dela Ley de Capitalización se ha transferido el patrimonio deYPFB a las empresas transnacionales. La Ley Nº 1689 por suparte, ha obligado a YPFB a operar en el proceso productivo através de contratos de riesgo compartido, fraccionando lacadena productiva. La Ley Nº 1731 a su vez, ha reclasificado loscampos petroleros en existentes y nuevos aplicando un régi-men diferenciado, manteniendo el 50% como obligacionesimpositivas para los primeros y sólo el 18% a los últimos. El DSNº 22806 ha dispuesto el reconocimiento de la propiedad de los


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hidrocarburos a favor de los operadores cuando éstos sonextraídos del subsuelo.

Para estructurar nuestro análisis consideraremos los si-guientes tópicos fundamentales: la propiedad sobre los hidro-carburos y el patrimonio nacional; el rol de YPFB en laexplotación de los hidrocarburos; la participación estatal porconcepto de impuestos y regalías que gravan a los operadoresprivados; la industrialización del gas como estrategia dedesarrollo nacional; y las condiciones de exportación del gas ylos productos derivados.

a) Propiedad de los hidrocarburos y patrimonionacional.

El artículo 139 de la Constitución Política del Estado(CPE), establece que los yacimientos de los hidrocarburos,independientemente de su estado o condición, son de dominiodirecto, inalienable e imprescriptible del Estado. Establecetambién que ninguna concesión o contrato puede conferir supropiedad. La ley Nº 1689, en su artículo primero, estableceque los hidrocarburos son de dominio directo del Estado.Llama la atención que, no se haga referencia expresa a laimposibilidad de transferir la propiedad y a que el derecho delEstado no prescribe por el transcurso del tiempo. En realidadesta no es una omisión involuntaria, la Ley 1689 estaba gene-rando las condiciones para transferir la propiedad de loshidrocarburos a favor de las empresas transnacionales, objetivoque se alcanzó más adelante con la aplicación del DS. Nº 22806.

El proyecto de Ley de Hidrocarburos del gobierno enca-bezado por el presidente Mesa, a propósito de la propiedad delos yacimientos de hidrocarburos, recoge literalmente la dispo-sición contenida en la primera parte del artículo 139 de la CPE.A la luz de este proyecto de Ley se reestablece la propiedadestatal sobre los hidrocarburos, sin embargo, solamente paraaquellos que puedan descubrirse en el futuro, a condición queno se encuentren en campos petroleros que actualmente for-man parte de contratos de riesgo compartido con empresas


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transnacionales. En otras palabras, el proyecto de Ley guber-namental no resuelve la expectativa del país de restituir alEstado el patrimonio nacional de los hidrocarburos.

Para alcanzar este propósito, sería necesario afectar los 36contratos de riesgo compartido suscritos por las empresastransnacionales, en virtud de los cuales éstas se han apoderadode las reservas de gas y petróleo existentes. El proyecto de Leydel gobierno, no solamente que no abre ninguna posibilidad derevisar los contratos, sino que en los artículos 31 y 32, expresa-mente señala: “los contratos y concesiones que hubiesen sidosuscritos y otorgados bajo la Ley 1689 se regirán por aquella ysus reglamentos vigentes a la fecha de promulgación de lapresente Ley”. A su vez, el artículo 100 del mismo proyecto deLey otorga a los titulares de contratos de riesgo compartido laposibilidad facultativa u optativa para convertir sus contratos alas modalidades contractuales previstas en la nueva Ley, lo queno supondrá modificación de las condiciones y plazo acorda-dos en los contratos originales. De acuerdo a lo anterior, elproyecto de ley gubernamental clausura toda posibilidad derestituir el patrimonio nacional sobre los hidrocarburos.

b) El rol de YPFB en la explotación de los hidrocarburos.

El artículo 139 de la CPE, establece que la exploración,explotación, comercialización y transporte de hidrocarburos yderivados, corresponden al Estado. Este derecho lo ejercerámediante entidades autárquicas o a través de concesiones ycontratos por tiempo limitado, a sociedades mixtas de opera-ción conjunta o a personas privadas, conforme a ley. La dispo-sición constitucional establece dos posibilidades de operaciónalternativa: la explotación directa por el Estado a través deYPFB, o bajo la modalidad de contratos y concesiones.

El artículo primero de la Ley Nº 1689 obliga a YPFB a ce-lebrar contratos de riesgo compartido para ejercer su derechode explorar, explotar y comercializar los hidrocarburos. Esta-blece también que el transporte de hidrocarburos y la distribu-


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ción de gas natural por redes serán objeto de concesión admi-nistrativa, y la refinación e industrialización se declaran comoactividades libres. En esta disposición es que se fracciona lacadena productiva y se amputa a YPFB para operar directa-mente en la explotación de los hidrocarburos. Se trata, sinduda, de una disposición inconstitucional, pues una ley demenor jerarquía que la Constitución, no podría restringir losalcances de la primera, a propósito de la intervención directade YPFB en la cadena de producción hidrocarburífera.

Es decir, con la Ley de Capitalización se ha despojado aYPFB de su patrimonio y con la Ley 1689 se le ha prohibidolegalmente operar de manera directa, por lo que en contraven-ción a la disposición constitucional, YPFB se ha convertidosolamente en un suscriptor de contratos de riesgo compartido.

El proyecto de Ley del Presidente Mesa, a propósito delrol de YPFB, en sus artículos 3, 91, 92, 93 y 94 mantiene lafragmentación de la cadena productiva y señala que YPFBejercerá su derecho de exploración, explotación y comercializa-ción mediante contratos de operación, desarrollo productivo oproducción compartida. Otras disposiciones del mismo pro-yecto de Ley establecen que el contrato de operación obliga alcontratista a entregar a Yacimientos la totalidad de los hidro-carburos producidos. Señala que los contratos de produccióncompartida implican la participación de YPFB en condicionesminoritarias y que los contratos de desarrollo compartido,constituyen una modalidad de riesgo compartido (puedenconsultarse los artículos 12, 33, 36, 39, 41, 45 y 47).

En otras palabras, YPFB no puede operar directamente envirtud a dos razones: carece de patrimonio para hacerlo, y pordisposición legal se le mantendría la obligatoriedad de operar através de contratos.

En los artículos 92 y 93 se distingue YPFB autárquico deYPFB SAM. El primero cumplirá actividades como agregador yvendedor en contratos entre Estados, en los cuales tendrá laprimera prelación para comprar gas en contratos propuestosentre empresas privadas. Esto significa que cumplirá un rol deintermediación comercial solamente.


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Por su parte, YPFB SAM podrá actuar en calidad de em-presa tenedora de acciones, podrá efectuar inversiones o adqui-rir acciones de sociedades anónimas que operen en el sector dehidrocarburos y de energía térmica y podrá constituir empresas.En realidad se prevé la creación de YPFB SAM para administrarlas acciones de los bolivianos, eventualmente recuperadas de lasempresas capitalizadas (CHACO, ANDINA y TRANSREDES).Con esto se pretende reponer un tímido rol de intervención deYPFB en el proceso productivo, que sin embargo está muy lejosde responder a la expectativa nacional de operar en toda la faseproductiva, en representación del Estado.

c) Participación estatal por concepto de impuestosy regalías.

En virtud de la reclasificación de los campos petrolerosdispuesta por la Ley Nº 1731, se limitó la participación estatalal 50% en los campos existentes y sólo al 18% en los camposnuevos, bajo el argumento de que en estos últimos las empre-sas deberían realizar mayores inversiones, puesto que habíaque investigar la existencia de hidrocarburos. Es ampliamenteconocido que al momento de la capitalización de YPFB sedeclaró la existencia solamente del 5,7 TCF de reservas de gas,cuando en realidad las reservas ya superaban los 25 TCF. Portanto, con la reclasificación de los campos, el nuevo régimenimpositivo y la subvaluación del patrimonio de YPFB, se haprovocado un grave daño económico y político al país, gene-rando la actual crisis y profundizando los niveles de depen-dencia económica y política.

El proyecto de Ley del presidente Mesa propone reesta-blecer la participación estatal del 50% que regía antes de laaplicación de política energética de Sánchez de Lozada. Estareposición de la participación estatal, sin embargo, aparececondicionada a incrementar significativamente los actualesniveles de exportación del gas. Se traduce en el denominadoImpuesto Complementario a los Hidrocarburos (ICH), elmismo que grava los volúmenes de comercialización y que se


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considera como un anticipo al pago del impuesto a las utilida-des. Esto significa que no representa un nuevo impuesto, sinoun anticipo del impuesto a las utilidades y que, además, en lostérminos de gradualidad y progresividad -según la fórmula delproyecto de ley gubernamental–, aparece reatado a la amplia-ción de las exportaciones de los actuales volúmenes de gas. Endefinitiva, se trata de reproducir la política energética gonistade exportación del gas natural en las actuales condiciones demáxima liberalidad y ganancias a favor de las empresas petro-leras y de mínimas ventajas y esmirriadas utilidades a favor delEstado boliviano.

d) Industrialización.

El proyecto de ley gubernamental, en su artículo 11, re-conoce como una actividad petrolera –desagregada de larefinación– al proceso de industrialización. Sin embargo, portodas las razones anotadas antes, es decir, con YPFB despojadode su patrimonio, imposibilitado formal y materialmente deoperar en la cadena productiva, se entiende que las posibilida-des de industrialización del gas quedarían en manos de lasempresas transnacionales. Siendo así, el verdadero rol asigna-do al Estado sería el de fomentar actividades de industrializa-ción a través de mecanismos tales como la liberación deobligaciones impositivas a favor de los operadores u otrasliberalidades de esa naturaleza. Todo esto implica renunciar, opor lo menos supeditar sólo a la iniciativa privada, la posibili-dad –como país– de encarar un verdadero proceso de indus-trialización integral a partir de la industrialización del gas.

e) Condiciones de exportación.

En el debate nacional acerca de la problemática del gas ylos hidrocarburos, se ha hecho énfasis, por parte de los sectoressociales y de los analistas, en la necesidad de utilizar el gascomo un recurso estratégico que permita mejorar substancial-mente las actuales condiciones de vida y de trabajo en el país.Al mismo tiempo, se ha hecho notar que en las actuales condi-


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ciones de exportación del gas boliviano, las únicas beneficiadasson las empresas transnacionales, a costa del sacrificio y pos-tergación del pueblo boliviano. Se ha considerado también queestamos reproduciendo las magras experiencias del pasado,pues la exportación de la plata, el estaño, la goma y el propiopetróleo, no han reportado verdaderas ganancias para el país.Como prueba de aquello, las regiones productoras actualmentese desenvuelven en condiciones de atraso, pobreza y margina-lidad. Por tanto, las exportaciones del gas deberían hacerseprevia generación de valor agregado a través del desarrollo deprocesos de industrialización.

En el proyecto de ley de hidrocarburos del gobierno, alno restituirse el patrimonio nacional, reestablecerse la integra-lidad de la cadena productiva y devolver a YPFB su rol deintervención efectiva en el proceso productivo; no existencondiciones para ampliar la exportación del gas en términosque permitan generar valor agregado a favor del país y deutilizar este recurso de acuerdo a su verdadero valor estratégi-co, es decir, como mecanismo a través del cual se pueda pro-mover el desarrollo integral del país.

3. Conclusiones.

El proyecto de ley de hidrocarburos del gobierno repro-duce los fundamentos de la política energética de Sánchez deLozada, no representa, por tanto, la ruptura de un modelo deadministración de los hidrocarburos para substituirlo por unodistinto. Los pilares contenidos en la Ley 1689 tales como lafragmentación de la cadena productiva, la imposibilidad deque YPFB opere directamente, la garantía de vigencia de loscontratos de riesgo compartido, la no restitución del patrimo-nio nacional, la reclasificación de campos en nuevos y existen-tes, el régimen impositivo favorable a las empresas petroleras yla preservación de las actuales proyecciones de exportación delgas, se replican en lo fundamental, en este nuevo instrumentojurídico proyectado por el gobierno.


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La restitución de las acciones de las empresas capitaliza-das para ser administradas por YPFB SAM, no permite generarcondiciones suficientes para que el ente estatal pueda incidir y,mucho menos controlar el proceso de exportación de loshidrocarburos. El verdadero patrimonio de YPFB seguirá enmanos de las empresas transnacionales en tanto no se afectenlos contratos de riesgo compartido.

Las posibilidades de utilizar el gas como un recurso es-tratégico para implementar un verdadero proyecto económicoy político nacional, que afecte el actual modelo primario ex-portador en enclave; generador de nuestra actual estructura dedependencia económica y política, de asimetrías socialesinternas, desequilibrios regionales, no será cambiado a la luzde los contenidos centrales del proyecto de ley de hidrocarbu-ros del gobierno. Se trata, en última instancia, de una continui-dad de la política energética aplicada por Sánchez de Lozadadesde el año 1996.


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El gas convulsiona Bolivia

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Bolivia vive una de las etapas más turbulentas de su his-toria republicana. Se trata de un momento típicamente consti-tutivo caracterizado por una crisis integral cuya resoluciónexige transformaciones estructurales. Los orígenes inmediatosde esta crisis tienen que ver con la rigurosa aplicación delmodelo neoliberal1 lo que determinó que el inversor externo seconstituya en el principal agente de la economía, incorporán-dose los sectores estratégicos orgánicamente al capital transna-cional.

La excesiva apertura económica y la crisis minera de ladécada de los años 80, determinaron el cierre de las empresaspúblicas, la drástica reducción de las empresas de servicios y laindustria manufacturera, ocasionando la proliferación de lasactividades terciarias, el intercambio desigual, la fragmentaciónsocial y la sobre-corporativización política, provocando mayo-res impactos en la región andina del país que es la que albergaa casi dos tercios de la población. A su vez, la economía mo-derna continuó desplazándose a la región oriental, concentrán-dose en rubros como la agroindustria soyera, el comercio, laextracción forestal y gasífera.

Los desajustes de la macroeconomía, derivan de la pérdi-da de control público del excedente económico y la sistemáticaexternalización de la riqueza nacional. El análisis de la estruc-tura fiscal demuestra que los principales ingresos del presu-puesto nacional provienen de préstamos y donaciones, quesumados representan el 40%, a los que se debe añadir losimpuestos pagados por la población que constituyen el 34%,representando la segunda fuente en importancia. Por su parte,los sectores económicos estratégicos apenas contribuyen con el

1 El modelo neoliberal en Bolivia empieza a implementarse a partir de 1985.


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12% de los ingresos, siendo que antes de ser privatizadoscubrían el 70% de los gastos fiscales. Conviene destacar que deeste porcentaje, las empresas petroleras apenas han estadotransfiriendo –en promedio- el 5,9% de los ingresos fiscales(CEDLA: 2005).

De igual manera, la crisis social no tiene precedentes, másdel 60% de la población es pobre. En el área rural el 90% de laspersonas son pobres y de este porcentaje, el 65% se encuentraen situación de extrema pobreza. El promedio de desigualdaden Bolivia es el segundo más alto de la región: 1 a 160. Estoexplica que desde el año 2000, la conflictividad social y políticasean permanentes y que en los últimos cinco años hubieramostenido cinco Presidentes. Las movilizaciones de mayor impactonacional han sido las de octubre de 2003 que forzaron la salidadel Presidente Sánchez de Lozada, y la de mayo-junio de 2005que determinó la renuncia del Presidente Mesa, la declinaciónde la sucesión constitucional de los Presidentes de las Cámaraslegislativas y el adelanto de elecciones presidenciales y congre-sales. En ambas coyunturas el factor movilizador fue la de-manda popular de nacionalización del gas.

El 48,69% (535.000 Km2) de la superficie del país tienepotencial hidrocarburífero. Bolivia es el segundo país deSudamérica, luego de Venezuela, en poseer las mayores reser-vas gasíferas2, de ahí la importancia estratégica de esta proble-mática. La política energética neoliberal tenía como pilaresfundamentales: La Ley de Hidrocarburos, la Ley de Capitaliza-ción y la construcción de ductos para la exportación de gasnatural. Según Enrique Mariaca este proceso privatizadordesmanteló Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB)en dos etapas. En la primera, Sánchez de Lozada3 enajenó loscampos petroleros y redes de ductos a “precio de remate”:843.9 millones de dólares cuando sólo las reservas probadastenían un valor de 13.000 millones de dólares. En la segunda

2 Reservas de gas en Bolivia 48.7 TCF3 Sánchez de Lozada fue presidente de Bolivia entre 1993 y 1997, y posteriormente de

agosto de 2002 hasta octubre de 2003.


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etapa, Banzer4 enajenó el complejo refinero y las redes decomercialización por sólo 122 millones de dólares, cuando eranlas que generaban mayores excedentes (en Romero, 2004: 10).

Cuadro Nº 1Propiedad de las reservas de gas (2003)

Empresas Reservas (TCF) Reservas

Repsol/YPF (España/Argentina) 19,2 35,01

British Gas (Reino Unido) 8,2 14,92

Petrobras (Brasil) 8,7 15,83

Total Fina Elf (Francia) 7,7 13,95

Exxon Mobil (EEUU) 3,5 6,43

British Petroleum (Reino Unido) 2,3 4,17

Pan American (EEUU) 3,5 6,41

Vintage (EEUU) 1,0 1,84

Pluspetrol (Argentina) 0,7 1,2

Otros (Argentina, EEUU, Corea) 0,1 0,24

Reservas totales 54,9 100,0

Fuente: Informe Nacional de Desarrollo Humano 2004. Interculturalismo yGlobalización. La Bolivia posible. Programa de Naciones Unidas para el De-sarrollo (PNUD).

El sector estratégico de la economía nacional se encuentrabajo el control de las empresas petroleras. Petrobras, Total,Maxus y Repsol, en conjunto disponen del 80% de las reservasdel gas boliviano (casi 40 TCF).

Por su parte, las empresas Chaco y Andina, que emergendel proceso de capitalización (privatización) y que se encuen-tran bajo la dirección de Amoco, British Petroleum y RepsolYPF , controlan el 15% de las reservas (algo más de 7 TCF). De

4 Hugo Banzer fue presidente de Bolivia en el período 1997-2001.


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tal manera que no solamente operan en el país en condicionesconcesionales y de gran liberalidad, sino que además externali-zan el excedente económico y disponen del control de nuestrasreservas gasíferas (CEDLA, 2005: 29).

Antes de la privatización, los hidrocarburos en produc-ción y los descubiertos eran de propiedad de la empresa estatalYacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), entidadque podía suscribir contratos de operación o asociación perci-biendo el 50% de los excedentes. La comercialización y eltransporte eran monopolio estatal. Con el marco jurídicoadoptado a partir de la capitalización, se fraccionó la cadenaproductiva, se restringió la propiedad estatal sobre los hidro-carburos a los campos que no fueron declarados comerciales, yse reclasificaron las reservas en existentes y nuevas, disminu-yendo la participación estatal del 50% al 18% para las nuevas.

Carlos Villegas hace notar que entre 1985 y 1996, YPFBtransfirió al Tesoro General de la Nación (TGN), en promedio339 millones de dólares anuales, convirtiéndose en soporte dela estabilidad monetaria y financiera del país. Con la capitali-zación y las modificaciones reseñadas, las transferenciasdisminuyeron de más de 363 millones de dólares registradas en1996 a sólo 15.2 millones de dólares el año 2000 (Ibid: 10).

Las empresas petroleras operan con muchas ventajas enBolivia. Repsol y Amoco presentan los costos de producción yde exploración más bajos entre 200 empresas en el mundo. Laproducción de un barril de petróleo tiene un costo promedio de5,6 dólares a nivel mundial, frente a sólo un dólar en el caso deRepsol y de 0,96 centavos de dólar en el caso de Amoco, enoperaciones efectuadas en Bolivia, según la publicación GlobalUpstream Performance Review citada por el ex delegado derevisión de la capitalización en sus informes oficiales (enChávez y Lora, 2005: 3).

La renta petrolera generada en el país oscila entre 1.400 a1.500 millones de dólares cada año. Cerca de 860 millones dedólares por la explotación de gas natural, 106 millones por gaslicuado de petróleo GLP, y 460 millones por la producción depetróleo condensado y gasolina (Ibid: 3). Sin embargo, el


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excedente económico se externaliza. Hasta el año 2004, de 18empresas petroleras 11 declararon cero utilidades los últimoscuatro años. La Empresa Boliviana de Refinación declaró ceroutilidades el año 2000, la Empresa Boliviana de DistribuciónS.A. declaró cero impuestos entre 2000 y 2003. Dispetrol,Copenac Ltda. y Sergas declararon cero utilidades el año 2003.

Con relación a las capitalizadas, Chaco no pagó dividen-dos entre 1998 y 2001 (Morales en Orellana, 2005: 234). Enmayo de 2004 se denunció que Shothern Cone Gas, propiedadde ENRON, exportó gas natural al Brasil en sociedad con GasTrans-Boliviano (propiedad de Shell) y Transborder BolivianServices (propiedad de la ENRON en un 72,5% de su paqueteaccionario), sin tener Registro de Operación en Bolivia niRegistro Único de Contribuyentes (Ibid: 234).

La magnitud de la crisis social y política que afecta al paísse explica por la frustración de la población acerca de la parti-cipación estatal en la renta generada por las operacioneshidrocarburíferas. En junio de 2004 el ex Presidente Mesaconvocó a un Referéndum vinculante para definir una nuevapolítica energética, en el que se destaca el mandato popularemergente de la recuperación de la propiedad de los hidrocar-buros, controlar toda la cadena productiva a través del Estadoy refundar Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.

Desde entonces se intentó consensuar una nueva ley dehidrocarburos, la que finalmente fue puesta en vigencia enmayo de este año con el número 3078. Entre sus principalescontenidos destaca la recuperación de la propiedad estatalsobre los hidrocarburos en boca de pozo, la creación de unimpuesto directo a los hidrocarburos (IDH) en una alícuotaequivalente al 32% de las utilidades, el que sumado al 18% deregalías permitirá alcanzar una participación estatal en la rentapetrolera equivalente al 50%. Además contiene normas decla-rativas acerca de la refundación de YPFB contando como basede capital la restitución al Estado las acciones de los bolivianosen las empresas capitalizadas, lo que no implica afectar lasacciones de los socios estratégicos (empresas petroleras); laposibilidad de que YPFB intervenga en toda la cadena produc-tiva; la necesidad de impulsar proyectos de industrialización


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para generar valor agregado en las exportaciones; el reconoci-miento de tres tipos de contratos con operadores privados, deoperación, de asociación y de producción compartida; lamigración forzosa de los contratos petroleros al nuevo régimenlegal; y finalmente, la incorporación de un título de derechosindígenas a propósito de la consulta y participación con rela-ción a operaciones hidrocarburíferas que les afectan.

Algunos expertos5 advierten insuficiencias en la nuevaley. Por una parte, la recuperación de la propiedad de loshidrocarburos en boca de pozo no es total, pues el Estado debeacceder al dominio desde el subsuelo. Con relación a la rentapetrolera, debe deducirse del IDH un porcentaje de regalías yparticipaciones que disminuirán en 20% las estimaciones derecaudación calculadas por el gobierno. Por otra parte, larefundación de YPFB no tiene base de capital real, pues larecuperación de las acciones de los bolivianos en las empresascapitalizadas no constituye dinero efectivo, tendrán que servendidas o ser puestas en garantía, empero YPFB es insolvente,por lo tanto, carece de capacidad crediticia. Además, la leyobliga el pago de un bono solidario para las personas de latercera edad, lo que impide contar con dividendos para lareinversión.

Por otra parte, cuestiona la fragmentación de la empresaestatal en seis sedes descentralizadas, lo que dificulta lasposibilidades de una gestión institucional eficiente. La leytampoco resuelve el control de precios, estos continuaránestablecidos por el mercado, por lo tanto, los bolivianos segui-remos pagando precios del mercado internacional por carbu-rantes producidos en nuestro país. Entre los movimientossociales no existe certeza de que la nueva ley de hidrocarburosatienda las expectativas nacionales, esto explica que se conti-núe presionando por la nacionalización del gas, más aúntomando en cuenta que los contratos suscritos con las empresaspetroleras están viciados de nulidad por no haber sido ratifica-dos legislativamente, tal como manda la Constitución Política,

5 Este análisis con mayor detalle puede ser consultado en Carlos Villegas Quiroga: Nueva Ley

de Hidrocarburos: El debate de los temas centrales continua vigente y sin solución, 2005.


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extremo declarado por el Tribunal Constitucional mediantesentencia, atendiendo la consulta de las organizaciones popula-res defensoras del gas.

De todas maneras, las empresas petroleras resisten laaplicación de la nueva ley. Las empresas BRITISH GAS, REP-SOL YPF y TOTAL se acogen a tratados bilaterales de protec-ción de inversiones suscritos por sus respectivos países:Inglaterra, España y Francia, con el Estado boliviano. Lasestadounidenses VINTAGE, EXXON MOVIL y PAN AMERI-CAN ENERGY amenazan con seguir el mismo camino. Deacuerdo a estos tratados, los inversores externos deben tener“trato nacional”, prohiben acciones de nacionalización yexpropiación u otras medidas similares, salvo expropiación porutilidad pública, en cuyo caso procederán indemnizaciones aprecio del mercado internacional a los que se sumarán interesescomerciales. Según estos mismos tratados internacionales, lascontroversias podrán resolverse en tribunales arbitrales, si-guiendo procedimientos establecidos en el Reglamento deArbitrajes de la Convención de Naciones Unidas para el Dere-cho Comercial Internacional o el Centro Internacional deArreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), de-pendiente del Banco Mundial.

A estas presiones se suma la del grupo de los ocho paísesmás industrializados del planeta que ofrece condonar más dedos mil millones de dólares de la deuda externa boliviana(1.748,6 millones contraídos con el BM y 306 con el FMI), acondición de dar continuidad a la aplicación del modeloneoliberal y eliminar cualquier restricción a las inversionesexternas.

Asimismo, la aprobación del tratado de inmunidad paralas tropas norteamericanas por parte del Paraguay y la instala-ción de una base militar de este país en territorio paraguayo, acien kilómetros de los megacampos gasíferos bolivianos,incrementa las presiones y tensiones.

Por otra parte, a iniciativa del presidente chileno Lagos,país que mantiene un diferendo histórico con Bolivia, se impul-sa un anillo energético entre Chile, Perú, Argentina, Brasil,


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Paraguay y Uruguay, a fin de aislar a Bolivia, delegando laintegración energética a las empresas petroleras europeas ynorteamericanas. La presión de las petroleras se dirige tambiéndirectamente a la población boliviana, en el último mes, se hacecrónico el desabastecimiento del gas licuado de petróleo (GLP)y diesel, castigando especialmente a los barrios populares y alas familias.

Actividad hidrocarburífera y pueblos indígenas.

En el debate de la nueva ley de hidrocarburos se ha lo-grado posicionar la dimensión ambiental y cultural que debenser también objeto de regulación jurídica. Las actividadeshidrocarburíferas provocan serios impactos al medio ambientey a la vida de los pueblos indígenas. En la fase de exploración,la ubicación de yacimientos implica la apertura de sendas dedos metros de ancho por unos 20 kilómetros de longitud, paralo que se entierran explosivos a 10 metros de profundidad conel propósito de que sus detonaciones sean detectadas porsismógrafos.

Esta etapa implica también la construcción de helipuer-tos, campamentos móviles y zonas de descarga, provocandodeforestación y degradación de suelos (Gavalda, 2005). En laetapa de perforación escalonada de pozos exploratorios con elsistema de emulsión inversa, se inyectan productos químicosen concentraciones hasta del 95%, acumulados en piscinas quea veces provocan derrames (Ibid).

En Bolivia la mayoría de los pozos petroleros se encuen-tran sobrepuestos a las áreas protegidas, que son aquellaszonas ricas en biodiversidad y en cuyo interior viven comuni-dades indígenas. De las 21 áreas protegidas declaradas en elpaís, 11 están afectadas por operaciones petroleras, lo quesupone que gran parte del patrimonio ambiental del país seencuentra comprometido con los impactos provocados por laactividad hidrocarburífera. A su vez las empresas petrolerasoperan en bloques sobrepuestos a tierras comunitarias deorigen.


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Cuadro Nº 2Territorios indígenas

afectados por actividad petrolera en Bolivia

Territorio Indígena Compañía PetroleraTacana Repsol – Perez CompancTerritorio Indígena Chimán Repsol – YPFTerritorio Indígena Multiétnicoy TIPNIS Pan Andean y Repsol – YPF

Yuracaré y Auki Pan AndeanAvatiri Huacareta (guaraní) PluspetrolAvatiri Ingre (guaraní) Maxus y PluspetrolCharagua Norte (guaraní) Maxus, Pluspetrol, ShamrockCharagua Sur (guaraní) Maxus, Shamrock

Isoso (guaranís) Andina (Repsol), Bridas SAPIC, Chaco,Dong Won, Pluspetrol, Shamrock

Itikaguasu (guaraní) Maxus, Petrobras, PluspetrolItikaraparienda y Iupaguasu(guaraní) Maxus, Tecpetrol

Kaaguasu (guaraní) Maxus, Andina (Repsol)Kaami (guaraní) Maxus, Andina (Repsol)Machareti NancaroinzaKarandaiti (guaraní) Chaco (BP-Amoco), Maxus, Shamrock

Takovo Mora (guaraní)Andina SA (Repsol), bolipetro, BridasSAPIC, Chao SA (BP-Amoco), Maxus(Repsol), Pluspetrol

Tapiete Repsol – YPF

Weenhayek Andina SA (Repsol), Chaco SA (BP-Amoco), Repsol – YPF, Tesoro

Fuente: CPTI en Gavalda Marc, 2005

REPSOL YPF cuenta con 22 bloques petroleros que repre-sentan una superficie de 4,9 millones de hectáreas sobrepuestasa 17 TCO de la amazonía y el chaco, comprometiendo la vidade comunidades chimanes, mosetenes, tacanas, moxeñas,yuracarés y guaraníes. Las comunidades guaraníes, adicional-mente se encuentran afectadas por la construcción del gaseo-ducto Bolivia-Brasil, construido el año 2000 con una longitud


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de 3.150 kilómetros y una capacidad de 30 millones de metroscúbicos diarios. Este gaseoducto es de propiedad de TRANS-REDES (ENRON – SHELL) y PETROBRAS. Su construcción fuegarantizada por el Estado militarizando la zona.

Además tenemos el gaseoducto lateral Cuyabá de pro-piedad de ENRON - SHELL, construido el año 2001, con unalongitud de 626 kilómetros, para conectarse a su termoeléctricade Cuyabá (Brasil). Este gaseoducto afecta a 24 comunidadeschiquitanas y dos comunidades ayoreas. Las petroleras transfi-rieron 2 millones de dólares como compensación por losimpactos, monto que fue concentrado en 5 fundaciones conser-vacionistas ligadas a las mismas empresas.

El gaseoducto Yacuiba – Río Grande, construido el año2002 con una longitud de 431 kilómetros, es de propiedad deTRANSIERRA (REPSOL y PETROBRAS). Afecta a las comuni-dades guaraníes, tapietés y weenhayek.

Cuadro Nº 3Transporte de hidrocarburos y pueblos

afectados en Bolivia

Ducto Empresa Longituden Bolivia

PueblosAfectados

Oleoducto SicaSica-Arica

Transredes(Enron-Shell) 350 km

Aymaras,Quechuas, Uru-Muratos

GasoductoBolivia-Brasil

Transredes(Enron-Shell) 570 km Guaraníes,

AyoreosGasoductoLateral Cuiabá Enron, Petrobras 361 km Chiquitanos,

AyoreosGasoductoYacuiba-RíoGrande (Gasyrg)

Transierra(Repsol –Petrobras)

431 kmGuaraníes,Tapiete,Weenhayek

GasoductoYabog

Transredes(Enron-Shell) 440 km

Guaraníes,Tapiete,Weenhayek

Fuente: CPTI en Gavalda Marc, 2005


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La magnitud de los impactos actuales y potenciales quecomprometen a los pueblos indígenas y al medio ambiente,exigía la incorporación de disposiciones que salvaguardenestos aspectos en la nueva ley de hidrocarburos, para lo cual selogró introducir el Título de derechos indígenas y campesinos,caracterizado por contemplar disposiciones relativas a laobligatoriedad de una consulta oportuna, transparente ygarante de la autonomía de las organizaciones indígenas; laparticipación de los pueblos y comunidades en los beneficiosgenerados por la explotación de los hidrocarburos; la indemni-zación y compensación por daños tangibles e intangibles; elmonitoreo ambiental y social en toda la cadena productiva; laaplicación de procedimientos de expropiación y servidumbresque respeten los derechos indígenas.

Este instrumento se constituye, sin duda, en un avancesignificativo a nivel jurídico, considerando la tradición legisla-tiva boliviana que privilegió a la actividad extractiva de losrecursos del subsuelo a título de utilidad pública. Sin embargo,la resistencia de las empresas petroleras a transitar al nuevorégimen legal obedece también a su desagrado por la regula-ción de estos aspectos sociales y ambientales.

Perspectivas

Transcurrido el plazo de migración forzosa de los con-tratos de las empresas petroleras al nuevo régimen jurídico yante la imposibilidad de haber alcanzado acuerdos con elEstado, todo hace suponer que será el próximo gobierno, quienemerja de las urnas el 18 de diciembre del presente año, el quetendrá la responsabilidad de efectivizar el cumplimiento de lalegalidad. Entre las principales alternativas electorales, existencriterios contrapuestos respecto de la política energética. ElMovimiento al Socialismo liderado por Evo Morales, postulacomo fórmula de nacionalización del gas la refundación de laestatal YPFB sostenida con inversiones de otros Estados, en elmarco de un proceso de integración energética sub-regional yla conversión de los actuales contratos de riesgo compartidosuscritos con las empresas petroleras a contratos de operación.


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La agrupación Poder Democrático del liberal Jorge Qui-roga (PODEMOS), plantea una nueva modificación a la ley dehidrocarburos, restituyendo la confianza y garantías a losinversores externos. Además propone la “nacionalización delos beneficios” a través de la creación de un Fondo público–FONPATRIA– para operar las ganancias obtenidas por elEstado y su reinversión en políticas de alivio a la pobreza.

Unidad Nacional (UN), agrupación encabezada por elempresario Samuel Doria Medina, reivindica una fórmulamixta consistente en la restitución moderada de un rol estatalen la explotación de los hidrocarburos por la vía de la comprade acciones a las empresas petroleras, para intervenir encalidad de socios estratégicos.

En la agenda pública el tema prioritario seguirá siendo ladefinición e implementación de una política energética. Losintereses estratégicos confrontados y la polarización del paíscomplejizarán el debate, lo que hace prever nuevos escenariosde conflictividad y movilización social.


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Derechos de los pueblos indígenas y reforma constitucional

141

Capítulo III

Derechos indígenasy Asamblea Constiuyente


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Derechos delos pueblos indígenas

y reforma constitucional

1. Marco conceptual.

a) Sentido etimológico de la palabra indígena.

Es un término de procedencia latina, deriva de paisano,nativo o autóctono.

Tal como nos aclara Cletus Gregor Barié, la palabra indí-gena no tiene relación etimológica con “indio” ni con “indi-gente”.

b) Derechos indígenas y derechos de los pueblosindígenas.

Debemos partir de la necesaria aclaración referida a queno es lo mismo hablar de derechos indígenas que de derechosde los pueblos indígenas. Los indígenas, en tanto individuos,reclaman, en términos genéricos, el derecho a la igualdad. Entanto que los indígenas, como pueblos, reclaman el derecho a ladiferencia, que puede ser entendido también como la igualdaddesde la diferencia, en el sentido de la eliminación de lasdesventajas a que se encuentran sometidos como pueblos.

El derecho a la igualdad implica el derecho a la no dis-criminación en virtud de su condición étnica. Esto significa, elderecho a beneficiarse con medidas especiales compensatoriaspara reparar la injusticia histórica.


144

El derecho a la diferencia, por su parte, implica el recono-cimiento de la facultad de mantener y desarrollar sus caracte-rísticas como pueblo en armonía e igualdad con los demás.Implica, consiguientemente, el derecho a ser consultadosdebidamente acerca de las relaciones que van a mantener conlos Estados nacionales y las sociedades a las que están incorpo-rados. Se traduce en el reconocimiento de:

- idioma propio

- sistema jurídico propio

- instituciones propias

- control de su territorio

- cultura histórica

- autonomía de gobierno

c) Noción de pueblo indígena.

En términos genéricos un pueblo es un conjunto de per-sonas asentadas en un territorio común, que se identificanentre sí por compartir una historia y una cultura propias.

Un pueblo indígena es una agrupación humana conidentidad histórica, social, cultural y económica deferente alresto de la sociedad. La noción de pueblo indígena implica:

- Cultura: idioma, relaciones sociales, historia, institu-ciones, conocimientos propios.

- Territorio: actual y ancestral, además, dada su concep-ción holista, supone el manejo integrado de los recur-sos naturales.

- Auto-identificación: reconocerse como miembro de esepueblo.

La cosmovisión holista de los pueblos indígenas y la in-terrelación de todos los ámbitos de su realidad supone la


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integralidad de sus derechos, culturales, territoriales y deidentidad.

2. Los derechos de los pueblos indígenas.

Siguiendo a Luis Javier Caicedo y partiendo de las tresdimensiones de los derechos de los pueblos indígenas, pode-mos efectuar la siguiente síntesis:

- Derecho a ser reconocidos como pueblos y no como mi-norías

- Derecho a un territorio propio y adecuado a sus necesi-dades históricas y culturales.

- Derecho a la reconstitución económica y social, para ac-ceder, siguiendo sus propios referentes culturales, a lacontemporaneidad.

- Derecho al auto-desarrollo, de acuerdo a sus propias ne-cesidades y estrategias.

- Derecho a la autodeterminación, para poder definir supropio destino.

- Derecho a la integridad cultural, que se traduce en el de-recho a la diferencia y a la expresión y desarrollo de sudiferencia.

Los derechos de los pueblos indígenas son integrales envirtud de que la concepción indígena holista (integral) nopermite seccionar o fragmentar los distintos ámbitos de larealidad. En virtud de esta concepción, los pueblos indígenashan desarrollado un colectivismo y comunitarismo a partir dela reciprocidad y los apoyos mutuos, donde más que indivi-duos o sociedades, son comunidades. En consecuencia, territo-rio y comunidad son los fundamentos de los derechos de lospueblos indígenas.

Los derechos de los pueblos indígenas, agrupados en sustres dimensiones pueden sinterizarse de la siguiente manera:


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a) Territorio.

Constituye el hábitat de los pueblos indígenas, implica elacceso a sus áreas de ocupación actual y ancestral, es decir,aquellas a las que tradicionalmente han tenido acceso. Suponelos espacios materiales y espirituales, en este último caso,aquellos que son necesarios para la reproducción de su cultura.Implica también el acceso a los recursos naturales y el recono-cimiento de su gestión integrada a partir de sus propios siste-mas económicos.

b) Cultura.

Se refiere al reconocimiento de sus propias manifestacio-nes culturales y de sus instituciones. partir del idioma, comofuente de transmisión cultural, comprende su propio sistemajurídico y político, descubrimientos (conocimiento de la natu-raleza, gestión de la biodiversidad, medicina tradicional),relaciones sociales, es decir, todos aquellos aspectos que lespermiten construir una historia común.

c) Autodeterminación.

A partir de la auto-identificación, su reconocimiento co-mo pueblos implica, el derecho de definir su propio destino enfunción de sus propias características y de acuerdo a suspropias concepciones y referentes culturales e históricos.

3. Evolución de las políticas indigenistas.

a) La “civilización” de los “bárbaros”.

En tiempos de la colonia y durante gran parte de la vidarepublicana, las políticas referidas a los pueblos indígenasfueron las de su sometimiento al tutelaje estatal, de iglesias, ogrupos de personas. Se partía del razonamiento darwinista


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social, según el cual los indígenas eran seres inferiores (bárba-ros), en estado de salvajismo o barbarie, incapaces de portar elprogreso y el desarrollo por sí mismos. En algún momento sepuso en cuestión la existencia de su espíritu, se los consideraba“sin alma”, otras veces se relativizaba su capacidad de intelecto(un intelectual cruceño se dedicaba a pesar cerebros indígenaspara demostrar que tenían menos peso que el de los hombresblancoides). Consiguientemente, un Estado cohesionado apartir de la exclusión de los pueblos indígenas justificaba ladiscriminación a título de inferioridad de los bárbaros, y quepor esta vía, debían ser civilizados o sometidos a la culturaoccidental.

b) Primer Congreso Indigenista Interamericano.

Se celebró en Patzcuaro en 1940. De este evento y com-promisos asumidos emerge el Instituto Indigenista y, algunosaños más tarde, el convenio 107 de la OIT adoptado en 1957. Semodifica la concepción según la cual los “bárbaros” tenían queser “civilizados”, por la de sectores “atrasados” que había queasimilar a los valores económicos, políticos, sociales y cultura-les.

c) El Convenio 169 de la OIT.

Adoptado el año 1989. Parte del reconocimiento de la di-versidad y de la exigencia de participación de los pueblosindígenas en las decisiones que les afectan.

Siguiendo a Magdalena Gomez, los principios básicoscontenidos en el Convenio 169 son los siguientes:

- El respeto a las culturas, formas de vida y de organiza-ción, e instituciones tradicionales de los pueblos indíge-nas.

- La participación efectiva de estos pueblos en las decisio-nes que les afectan de una u otra manera.


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- La definición de establecimiento de mecanismos adecua-dos y procedimientos para dar cumplimiento al Conve-nio.

4. Reconocimiento constitucional de los derechos de lospueblos indígenas en algunos países.

a) Colombia.

Derechos culturales:

- Reconoce el carácter pluricultural de la nación, la dis-criminación positiva y la libertad de culto.

- Reconoce la existencia histórica de los pueblos indíge-nas a través de concepto de “resguardo”.

- Establece el respeto a la identidad cultural y reconocelas lenguas indígenas como oficiales dentro de sus te-rritorios.

- Adopta el sistema educativo intercultural bilingüe.

Derechos territoriales:

- Reconoce las tierras comunales de los grupos étnicos,las tierras de resguardo y las entidades territorialesindígenas.

- Asigna a las tierras indígenas protección especial y ca-rácter de propiedad inalienable.

- El Estado es propietario del subsuelo y de los recursosnaturales no renovables.

- Reconoce el patrimonio cultural indígena en territoriosarqueológicos.

- Reconoce doble nacionalidad a los pueblos indígenasque se encuentran en zonas fronterizas.


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Derechos de autogestión:

- Reconoce personalidad jurídica colectiva a sus organi-zaciones.

- Reconoce la jurisdicción indígena.

- Reconoce la autonomía en las entidades territoriales.

- Establece la representación legislativa a través de cir-cunscripciones indígenas.

b) Ecuador.


- Reconoce el carácter pluricultural de la nación.

- Reconoce la existencia histórica de los pueblos indíge-nas.

- Adopta como lenguas oficiales el castellano, quichua,shuar y demás idiomas ancestrales.

- Adopta el sistema educativo intercultural bilingüe


- Reconoce las tierras comunitarias indígenas, les asig-na carácter inembargable, inalienable e indivisible yestablece para las mismas un régimen de protecciónespecial.

- Establece que el subsuelo y los recursos naturales norenovables pertenecen al Estado.

- Establece derechos indígenas para promover conoci-mientos sobre la biodiversidad.

- Reconoce doble nacionalidad a pueblos indígenas quese encuentran en zonas fronterizas.


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- Reconoce personalidad jurídica colectiva a sus organi-zaciones, jurisdicción indígena y autonomía en cir-cunscripciones territoriales especiales

c) Venezuela.


- Establece el carácter multiétnico y pluricultural de laRepública Bolivariana de Venezuela.

- Reconoce la existencia histórica de los pueblos indíge-nas.

- Dispone la protección especial del patrimonio culturalde los pueblos indígenas.

- Reconoce las lenguas indígenas como oficiales.

- Adopta el sistema educativo intercultural bilingüe.


- Reconoce el hábitat de los pueblos indígenas enten-diendo a éste como las tierras que ancestral y tradicio-nalmente ocupan y que son necesarias para desarrollarsus formas de vida.

- Establece un régimen de protección especial de las tie-rras indígenas y les asigna un carácter inalienable.

- Reconoce a los pueblos indígenas el derecho de usu-fructo sobre los recursos del suelo.

- Asigna el carácter de patrimonio cultural a los lugaressagrados y de culto de los pueblos indígenas.

- Establece la protección de la propiedad intelectual co-lectiva sobre los conocimientos tradicionales sobre labiodiversidad.


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- Reconoce doble nacionalidad a pueblos indígenas quese encuentran en zonas fronterizas.


- Reconoce personalidad jurídica colectiva a sus orga-nizaciones, jurisdicción indígena y autonomía en elámbito municipal.

- Establece la representación indígena legislativa en laAsamblea Nacional y en las entidades federales.

5. Legislación boliviana y pueblos indígenas.

Las leyes que incorporan derechos específicos para lospueblos indígenas, en parte recogidos de la propuesta de leyindígena, referidos sobre todo al tema tierra y recursos natura-les, siguiendo a Elva Terceros, pueden ser sintetizadas de lasiguiente manera:

- Constitución Política del Estado: la reforma de 1994, en elartículo primero asigna al Estado el carácter de multiétni-co y pluricultural y, en el artículo 171, reconoce los dere-chos económicos, sociales y culturales de los pueblosindígenas, especialmente los referidos a sus tierras co-munitarias de origen, uso y aprovechamiento de los re-cursos naturales renovables, justicia comunitaria comomecanismo alternativo de resolución de conflictos entanto no contradiga la ley nacional y los derechos huma-nos, organizaciones y autoridades propias, personalidadjurídica de sus comunidades y organizaciones.

- Ley de Medio Ambiente N° 1333: compatibiliza las áreasprotegidas con la existencia de comunidades y pueblosindígenas, indicando que se crearán mecanismos y pro-cedimientos para que éstos participen en el uso de los re-cursos naturales renovables y el rescate, difusión yutilización de sus conocimientos.


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- Ley de Participación Popular N° 1551: reconoce a las or-ganizaciones indígenas y su relación con los órganos pú-blicos, su personalidad jurídica y sus derechos paraproponer, controlar, participar y acceder a información.

- Ley Forestal N° 1700: garantiza a los pueblos indígenas laexclusividad en el aprovechamiento forestal en sus tierrascomunitarias de origen.

- La Ley del SNRA N° 1715: reconoce las tierras comunita-rias de origen y su procedimiento para regularizarlas afavor de los pueblos indígenas que las demanden.

- El Código de Minería N° 1777: indica que los preceptosdel artículo 171 de la Constitución Política del Estado ydel Convenio 169 de la OIT son aplicables al sector mine-ro.

Además de estas leyes, el Estado ratificó, como leyes de laRepública, convenios y otros instrumentos internaciona-les que contienen disposiciones a favor de los pueblos in-dígenas:

- Ley N° 1257 del 11 de julio de 1991, que ratificó el Conve-nio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, re-conoce los derechos integrales de los pueblos indígenas,promoviendo la plena efectividad de sus derechos socia-les, económicos y culturales; respetando su identidad so-cial y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones,y el apoyo que deben recibir para eliminar las diferenciassocioeconómicas con los otros sectores dentro de su país;el derecho a consulta mediante procedimientos apropia-dos cuando se prevean medidas legislativas o adminis-trativas susceptibles de afectarles, a participar en lasdecisiones y al apoyo para el desarrollo de sus institucio-nes; que ellos deben definir sus propias prioridades; almejoramiento de sus condiciones de vida, trabajo, salud,educación; el respeto a la importancia especial que parasu cultura y valores espirituales reviste su relación con la


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tierra o territorios que ocupan o utilizan de alguna mane-ra, y a participar de los aspectos colectivos de esa rela-ción; el derecho de propiedad y posesión sobre las tierrasque tradicionalmente ocupan y en determinados casos autilizar tierras que no estén exclusivamente ocupados porellos, pero a las que habitualmente tuvieron acceso parasus actividades y la institución de procedimientos ade-cuados para solucionar las reivindicaciones de tierrasformuladas por estos pueblos y el derecho a participar enla utilización, administración y conservación de los re-cursos naturales. En el caso de los recursos del subsuelodeberán ser consultados para determinar si los interesesde estos pueblos serán perjudicados y en qué medida,antes de emprender cualquier programa; ellos deberánparticipar siempre que sea posible en los beneficios quereporten tales actividades y a percibir una indemnizaciónequitativa por cualquier daño que pueden sufrir como re-sultado de esas actividades. Estos pueblos también tienenderecho a no ser trasladados de las tierras que ocupan yen casos excepcionales con su previo consentimiento.Igualmente deberán respetarse las modalidades detransmisión de derechos sobre la tierra entre los miem-bros del pueblo.

- Ley N° 1465 del 18 de febrero de 1993 que ratificó el Con-venio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de losPueblos Indígenas en América Latina y el Caribe, con elfin de establecer un mecanismo para respaldar los proce-sos de autodesarrollo de pueblos, comunidades y organi-zaciones indígenas.

- Ley N° 1580 del 25 de julio de 1994 que ratificó el Conveniosobre Diversidad Biológica que dice que los Estados res-petarán, preservarán y mantendrán los conocimientos, lasinnovaciones y las prácticas de las comunidades indígenasen lo pertinente a la conservación y utilización sosteniblede la diversidad biológica y promoverán la participaciónde quienes tengan esos conocimientos.


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6. El actual proceso constituyente boliviano y el papel delos pueblos indígenas.

La población boliviana, especialmente los pueblos indí-genas, abriga muchas esperanzas en la realización de unaAsamblea Constituyente que permita -pacíficamente y endemocracia- reorganizar el país. La tarea, sin embargo, no essencilla, supone tres etapas: un antes, un durante y un después.Esto implica un pacto social y político para estas etapas y laconstrucción participativa de propuestas desde la sociedadcivil, el Estado y el Sistema Político, dirigidas a recuperarreferentes de cohesión nacional. Por eso se trata de un verdade-ro proceso constituyente.

a) La crisis del país. Dos lógicas contrapuestas.

Los alcances de la actual crisis del país pueden ser defi-nidos según la lógica con la que se los valore. Desde unaperspectiva conservadora, se trata de una crisis económica ypolítica coyuntural. La primera debe resolverse incrementandolos ingresos fiscales, por la vía de mejorar las recaudacionestributarias y monetizar las reservas gasíferas. La crisis políticadebe enfrentarse reestableciendo la institucionalidad estatal yel sistema político, incrementando el ejercicio de derechosciudadanos y atendiendo la demanda de mayor capacidad dedecisión de las regiones. La crisis económica debe resolversedesde la institucionalidad constituida (medidas fiscales, nuevaLey de Hidrocarburos). La resolución de la crisis políticatendrá como escenario la Asamblea Constituyente.

Desde una perspectiva estructural, la crisis del país esintegral. Está poniendo de manifiesto contradicciones acumu-ladas a lo largo de la vida republicana: conflictos étnicos,sociales, regionales y la situación de dependencia económica ypolítica. La Asamblea Constituyente debe enfrentar estosproblemas estructurales en dirección a mejorar las condicionesde la democracia.


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b) El proceso pre-constituyente.

El año 2002, en el contexto de la ruptura del sistema polí-tico, como efecto de la “guerra del agua”, se conformó el“Consejo Ciudadano para la reforma constitucional” integradopor ciudadanos “notables”. La propuesta de reforma presenta-da por esta instancia contempló modificaciones a la CartaMagna en dirección a la ampliación de algunos derechosfundamentales, el reconocimiento de institutos de democraciasemi-directa (aunque sometidos a la voluntad de los poderesconstituidos), y la eliminación de algunas facultades estatalesque responden a un modelo capitalista de Estado. Esta pro-puesta no fue adoptada por el Parlamento, empero, proyectosposteriores (consenso de los partidos políticos en mayo de2002, Ley de necesidad de reforma constitucional de agosto de2003 y Ley de reforma constitucional de febrero de 2004), en losubstancial, siguen la misma orientación.

En el campo popular, las movilizaciones de los últimostres años han puesto de manifiesto la necesidad de desarrollararticulaciones efectivas entre el Estado y la sociedad civil. Lospueblos indígenas de tierras bajas y las naciones originarias deoccidente –entre mayo y junio de 2003– marcharon desde SantaCruz a La Paz demandando la Convocatoria a una AsambleaConstituyente que no se encuentre mediada forzosamente–para su integración– por los partidos políticos. Se reavivó lademanda antes expresada por la Coordinadora Única deMovilización Nacional (abril de 2001) y la Coordinadora deDefensa del Agua (septiembre de 2001)

En febrero de este año la Constituyente fue incorporadaal texto constitucional y existe el compromiso del Presidente dela República para efectivizarla. Empero, aún están en cuestióntres aspectos inherentes: los instrumentos previos (Leyes deAgrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas como instan-cias de representación popular; de iniciativa legislativa ciuda-dana y de convocatoria a la Asamblea Constituyente); losplazos políticos y la agenda. Lo ideal sería que todo esto seaobjeto de un pacto social y político.


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7. Cinco ejes temáticos para la reforma constitucional:la agenda indígena.

a) Modelo de Estado y tipo de gobierno.

Nuestro actual modelo de Estado (República unitaria,multiétnica y pluricultural) ¿responde al momento de desarrollohistórico-social del país? El Estado unitario ha devenido enexcesivo centralismo; no necesariamente se debe federalizar,empero, las regiones deben tener mayor poder de decisión.Sobre el reconocimiento de la diversidad, éste es sólo declarati-vo, debemos asumirlo en todos los órdenes de la vida nacional.

En cuanto al tipo de gobierno, si bien la última reformaconstitucional adopta el sistema representativo y participativo,aún resta mucho para efectivizar la participación ciudadana.

b) Carta de Derechos.

La Constitución recoge parcialmente tres generaciones deDerechos Humanos. No se desarrollan plenamente los dere-chos de tercera generación (derechos ambientales y de lospueblos indígenas), ni los de cuarta generación (derechointegral al desarrollo y a la paz), ni los de quinta generación(los que emergen de procesos de integración entre países).Además los derechos colectivos deben tener la misma jerarquíaque los individuales.

c) Estructura de los Poderes Públicos.

Los poderes públicos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial),han sido atrapados por el sistema político tradicional. Esto lesimpide ser independientes entre sí y sustentar un verdaderoEstado de Derecho. Las reformas deben independizar a lospoderes públicos del sistema político. De lo contrario, losúnicos mecanismos de articulación del sistema político segui-rán siendo los clientelares.


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d) Ordenamiento Territorial.

La administración territorial –en sentido amplio– repro-duce en el ámbito regional y local, la dependencia de lospoderes públicos con respecto al sistema político. Además, noresponde a la dimensión ambiental del país (ecoregiones), ni asu heterogeneidad socio-cultural (ocupación espacial de lospueblos indígenas). Debemos reflexionar acerca de la posibili-dad de crear nuevas entidades territoriales.

e) Modelo de desarrollo económico-social.

El actual modelo constitucional es el capitalista de Estado–empero– en los últimos 17 años ha sido rebasado permanen-temente por la ortodoxia neoliberal. Tomando en cuentanuestra heterogeneidad estructural y ocio-cultural, desdenuestro punto de vista, no conviene adoptar modelos unifor-mizantes, debemos articular sistemas distintos en términos decomplementariedad y reciprocidad.


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Artículos escritos por Carlos Romero Bonifaz publicados en el periódico El Nuevo Día

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Capítulo IV

Artículos

Artículos de opinión escritos por Carlos Romero Bonifaz, publicados en el periódico “El Nuevo Día”

entre julio de 2004 y enero de 2005


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¿Existe una política de tierras?

Los conflictos de tierras se presentan más o menos perió-dicamente, particularmente en el Departamento de Santa Cruz.Algunas veces son resueltos adoptando medidas de fuerza y,las más de las veces, con intervención de las autoridades com-petentes quienes asumen varios compromisos asegurando quesituaciones similares no se reproducirán en el futuro. Señale-mos, a modo de ejemplo, algunos conflictos producidos en elDepartamento: Cooperativa La Unidad en Monte Verde, LosYuquises, Terebinto, San Cayetano, La Luna, España, y últi-mamente la concesión Marabol en Choré.

No nos interesa, por ahora, hacer una caracterización deestos conflictos, más bien nuestro propósito es plantear elproblema desde una dimensión estructural. La política detierras adoptada por nuestro país es aquella que, en lo funda-mental, se encuentra contenida en la Ley INRA promulgada enoctubre de 1996. Sus dos pilares fundamentales son: la clarifi-cación de los derechos agrarios (saneamiento de tierras) y latitulación de tierras comunitarias de origen a favor de pueblosindígenas. El marco jurídico establecido para el cumplimientode estos dos mandatos puede sintetizarse así: el cumplimientode la función económico-social de medianas y grandes empre-sas, de la función social tratándose de tierras de indígenas ycampesinos, el uso integral del suelo con fines de promover eldesarrollo sostenible, la integridad jurídica del derecho al sueloy al bosque, la primacía de la dotación colectiva de tierras sobrela adjudicación en concurso público calificado, la preferenciade los derechos agrarios sobre los forestales, la obligatoriedadde otorgar concesiones forestales en tierras fiscales y nunca ensobreposición con derechos agrarios, la reversión por no cum-plimiento de obligaciones impositivas en dos gestiones conse-cutivas, la expropiación por utilidad pública o por incumpli-miento de la función económico-social, la prohibición de nue-


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vos asentamientos, la incorporación de los trabajadores asala-riados del campo a la Ley General del Trabajo.

El contexto en el que se aprueba la Ley INRA es el de lasreformas estructurales de “segunda generación”, caracteriza-das por su profunda orientación al mercado en Bolivia y el delas Reformas Agrarias asistidas por el mercado en la región. Sinembargo, esta Ley trata de equilibrar el rol del Estado y delmercado a propósito de la regulación de la tenencia y usoeficiente de la tierra.

Las actuales políticas de tierras en América Latina com-parten el paradigma neoliberal, en dirección a otorgar seguri-dad jurídica para promover los mercados de tierras, restrin-giendo el rol estatal en la redistribución de tierras y su sustitu-ción por el mercado. En México y centro América se abandonala orientación colectivista de las políticas agrarias, promovien-do su privatización. A este efecto se liberaliza la propiedadcolectiva. En otros países las políticas de tierras son hetero-doxas, en Brasil y Colombia la Reforma se encuentra asistidapor el mercado (redistribución de tierras “nuevo estilo”) empe-ro, manteniendo la intervención estatal para canalizar la concu-rrencia de los pequeños propietarios al mercado otorgándolescréditos y subsidios. En Ecuador, Guatemala y Bolivia laspolíticas de tierras apoyan derechos de pueblos indígenas,desde ese punto de vista tienen un alto contenido social.

Sin embargo, los resultados alcanzados en el actual pro-ceso agrario boliviano son muy modestos: sólo 15 millones dehectáreas de tierras saneadas de un total de 107 millones, ape-nas el 12% de las demandas indígenas tituladas, más de 700.000hectáreas de concesiones forestales sobrepuestas a tierras co-munitarias de origen, conflictos de tierras permanentes, inse-guridad jurídica, Comisiones Agrarias prácticamente paraliza-das, innumerables compromisos de las autoridades sistemáti-camente incumplidos. En definitiva, la política de tierrasadoptada en la Ley INRA no se efectiviza en la práctica.

Faltando sólo dos años para el cumplimiento del plazodel saneamiento de las tierras rurales establecido en la LeyINRA, conviene efectuar un análisis de situación objetivo. El


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proceso agrario boliviano tiende a colapsar; el saneamiento eslento, costoso, poco transparente, el INRA es una entidad débilpor sí misma para cargar todo el peso sobre sus espaldas, tam-poco es admisible la sola titulación de tierras divorciada de losdemás aspectos que hacen a la cuestión agraria (créditos, apoyotecnológico, insumos, mercados y otros). Tal vez, lo más acon-sejable sea integrar una Comisión de alto nivel con participa-ción de las autoridades políticas y de los sectores sociales in-volucrados para analizar ajustes y adoptar acuerdos que per-mitan reconducir el actual proceso agrario boliviano.

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Los pilares de unapolítica energética nacional

1. La problemática del gas y los hidrocarburos.

Los recursos energéticos constituyen la base del desarro-llo industrial de los países. La actual política energética tienecomo pilares fundamentales: la ley de hidrocarburos, la ley decapitalización y la construcción de ductos para la exportaciónde gas. La privatización de las empresas estatales ha determi-nado que el sector de los hidrocarburos sea incorporado orgá-nicamente al capital transnacional. YPFB ha sido desmanteladoen dos etapas. En la primera, Sánchez de Lozada enajenó loscampos petroleros y redes de ductos “a precio de remate”:843.9 millones de dólares. En la segunda etapa, Banzer enajenóel complejo refinero y las redes de comercialización por sólo122 millones de dólares, siendo que generaban los mayoresexcedentes económicos.

Antes de la capitalización de las empresas del Estado, loshidrocarburos en producción y los descubiertos eran de pro-piedad de YPFB, entidad que podía suscribir contratos deoperación o asociación percibiendo el 50% de los excedentes.La comercialización y el transporte eran monopolio estatal.Con el marco jurídico adoptado a partir de la capitalización, sefraccionó la cadena productiva, se restringió la propiedadestatal sobre los hidrocarburos a los campos que no fuerondeclarados comerciales, y se reclasificaron las reservas enexistentes y nuevas, disminuyéndose la participación estataldel 50% al 18% para las nuevas.

Entre 1985 y 1996, YPFB transfirió al TGN un promediode 339 millones de dólares anuales, convirtiéndose así ensoporte de la estabilidad monetaria y financiera del país. Sinembargo, gracias a la capitalización y a las modificaciones


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reseñadas, las transferencias disminuyeron de más de 363millones de dólares en 1996, a sólo 15.2 millones de dólares elaño 2000. Mientras las exportaciones de hidrocarburos hantenido un ritmo sostenido de crecimiento, los ingresos fiscaleshan ido disminuyendo. Las exportaciones que alcanzaban a64.80 millones de dórales en 1998, se incrementaron en 1999hasta 165.80, y el año 2000 a 289.30 millones de dólares. Du-rante el gobierno de Banzer el Ministerio de Desarrollo Econó-mico reconoció que entre los años 1996 y 2001, Bolivia dejó depercibir 3.152 millones de dólares por la capitalización de YPFBy la reclasificación de los campos.

La magnitud de las reservas de gas de Bolivia, 54.9 TCF(toneladas de pies cúbicos, por su sigla en inglés) entre proba-das y probables, le permiten ocupar el primer lugar en Suda-mérica con el 42% del total de reservas, seguida de Argentinacon el 20,8% y Venezuela con el 16,6%, haciendo de éste unrecurso estratégico para el país.

Tampoco debe dejarse de lado la oportunidad de definiruna estrategia de desarrollo nacional, aprovechando las posibi-lidades de industrialización que nos ofrece el gas natural. Elgas está compuesto en un 90% de metano, 5% etano, 2% pro-pano, 1% butano y el restante 2% de otros elementos máspesados. El metano –vía conversión en líquidos (GTL)- puedeser transformado en diesel y gasolina, y –vía petroquímica- enolefinas, metanol, amoniaco, fibras, goma sintética, plástico. Laindustrialización permitiría producir gas líquido, fertilizantes,plásticos, explosivos, además de energía eléctrica. Para esteefecto se requeriría instalar una planta de GTL, termoeléctricas,plantas de petroquímica y refinación. Con estos productos sesustituirían algunas importaciones, especialmente de diesel queahora representan 124 millones de dólares por año.

2. Los pilares de una política energética.

a) Propiedad de los hidrocarburos y patrimonio nacional.El artículo 139 de la CPE, establece que los hidrocarburos

son de dominio directo, inalienable e imprescriptible del


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Estado y que ninguna concesión o contrato puede conferir supropiedad. La ley Nº 1689, en su artículo primero establece quelos hidrocarburos son de dominio directo del Estado. Llama laatención que, no se haga referencia expresa a la imposibilidadde transferir la propiedad y a que el derecho del Estado noprescribe por el transcurso del tiempo. En realidad, esta no esuna omisión involuntaria, la Ley 1689 estaba generando lascondiciones para transferir la propiedad de los hidrocarburos afavor de las empresas transnacionales, objetivo alcanzado másadelante con la aplicación del DS. Nº 22806.

El proyecto de Ley de Hidrocarburos del gobierno enca-bezado por el presidente Mesa, a propósito de la propiedad delos yacimientos de hidrocarburos, recoge literalmente la dispo-sición contenida en la primera parte del artículo 139 de la CPE.A la luz de este proyecto de Ley se reestablece la propiedadestatal sobre los hidrocarburos, sin embargo, solamente paraaquellos que puedan descubrirse en el futuro, a condición queno se encuentren en campos petroleros que actualmente for-man parte de contratos de riesgo compartido con empresastransnacionales. En otras palabras, el proyecto de Ley guber-namental, no resuelve la expectativa del país de restituir alEstado el patrimonio nacional de los hidrocarburos.

Para alcanzar este propósito, sería necesario afectar los 78contratos de riesgo compartido suscritos por las empresastransnacionales, en virtud de los cuales éstas se han apoderadode las reservas de gas y petróleo existentes. El proyecto de Leydel gobierno, no solamente que no abre ninguna posibilidad derevisar los contratos, sino que en los artículos 31 y 32 señalaexpresamente que: “los contratos y concesiones que hubiesensido suscritos y otorgados bajo la Ley 1689 se regirán poraquella y sus reglamentos vigentes a la fecha de promulgaciónde la presente Ley”. A su vez, el artículo 100 del mismo pro-yecto de Ley otorga a los titulares de contratos de riesgocompartido la posibilidad facultativa u optativa para convertirsus contratos a las modalidades contractuales previstas en lanueva Ley, lo que no supondrá modificación de las condicionesy plazo acordados en los contratos originales. De acuerdo a lo


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anterior, el proyecto de ley gubernamental clausura todaposibilidad de restituir el patrimonio nacional sobre los hidro-carburos.

b) El rol de YPFB en la explotación de los hidrocarburos.

El artículo 139 de la CPE, establece que la exploración,explotación, comercialización y transporte de hidrocarburos yderivados, corresponden al Estado. Este derecho lo ejercerámediante entidades autárquicas o mediante concesiones ycontratos por tiempo limitado a sociedades mixtas de opera-ción conjunta, o personas privadas, conforme a ley. La disposi-ción constitucional establece dos posibilidades de operaciónalternativa: La explotación directa por el Estado a través deYPFB, o a través de contratos y concesiones.

El artículo primero de la Ley Nº 1689 obliga a YPFB a ce-lebrar necesariamente contratos de riesgo compartido paraejercer su derecho de explorar, explotar y comercializar loshidrocarburos. Establece también que el transporte de hidro-carburos y la distribución de gas natural por redes serán objetode concesión administrativa y la refinación e industrializaciónse declaran como actividades libres. En esta disposición es quese fracciona la cadena productiva y se amputa a YPFB paraoperar directamente en la explotación de los hidrocarburos. Setrata, sin duda, de una disposición inconstitucional, pues unaley de menor jerarquía que la Constitución, no podría restringirlos alcances de la primera, a propósito de la intervencióndirecta de YPFB en la cadena de producción hidrocarburífera.

Es decir, con la Ley de Capitalización se ha despojado aYPFB de su patrimonio y con la Ley 1689 se le ha prohibidolegalmente operar de manera directa, por lo que en contraven-ción a la disposición constitucional, YPFB se ha convertidosolamente en un suscriptor de contratos de riesgo compartido.

El proyecto de Ley del Presidente Mesa, a propósito delrol de YPFB, en sus artículos 3, 91, 92, 93 y 94 mantiene lafragmentación de la cadena productiva y señala que YPFBejercerá su derecho de exploración, explotación y comercializa-


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ción mediante contratos de operación, desarrollo productivo oproducción compartida. Otras disposiciones del mismo pro-yecto de Ley establecen que el contrato de operación obliga alcontratista a entregar a YPFB la totalidad de los hidrocarburosproducidos; señala que los contratos de producción compartidaimplican la participación de YPFB en condiciones minoritariasy que los contratos de desarrollo compartido, constituyen unamodalidad de riesgo compartido (pueden consultarse losartículos 12, 33, 36, 39, 41, 45 y 47).

En otras palabras, YPFB no puede operar directamente envirtud a dos razones: por una parte, carece de patrimonio parahacerlo, por otra parte, por disposición legal se le mantendríala obligatoriedad de operar a través de contratos. En los artí-culos 92 y 93 se distingue YPFB autárquico de YPFB SAM. Elprimero cumplirá actividades como agregador y vendedor encontratos entre Estados, en los cuales tendrá la primera prela-ción para comprar gas en contratos propuestos entre empresasprivadas. Esto significa que cumplirá un rol de intermediacióncomercial solamente.

Por su parte, YPFB SAM podrá actuar en calidad de em-presa tenedora de acciones, podrá efectuar inversiones oadquirir acciones de sociedades anónimas que operen en elsector de hidrocarburos y de energía térmica y podrá constituirempresas. En realidad se prevé la creación de YPFB SAM paraadministrar las acciones de los bolivianos, eventualmenterecuperadas de las empresas capitalizadas (CHACO, ANDINAy TRANSREDES). Con esto se pretende reponer un tímido rolde intervención de YPFB en el proceso productivo que estámuy lejos, sin embargo, de responder a la expectativa nacionalde operar en todo el proceso productivo, en representación delEstado.

c) Participación estatal por concepto de impuestosy regalías.

En virtud de la reclasificación de los campos petrolerosdispuesta por la Ley Nº 1731, se discriminó la participaciónestatal del 50% en los campos existentes y sólo del 18% en los


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campos nuevos, bajo el argumento de que en estos últimos lasempresas deberían realizar mayores inversiones, puesto quehabía que investigar la existencia de hidrocarburos. Es am-pliamente conocido que al momento de la capitalización deYPFB se declaró la existencia solamente del 5,7 TCF de reservasde gas, cuando en realidad las reservas ya superaban los 25TCF. Por tanto, con la reclasificación de los campos, el nuevorégimen impositivo y la subvaluación del patrimonio de YPFB,se ha provocado un grave daño económico y político al país,generando la actual crisis económica y profundizando losniveles de dependencia económica y política.

El proyecto de Ley del presidente Mesa propone reesta-blecer la participación estatal del 50% que regía antes de laaplicación de la política energética de Sánchez de Lozada. Estareposición de la participación estatal, sin embargo, aparececondicionada a incrementar significativamente los actualesniveles de exportación del gas. Se traduce en el denominadoImpuesto Complementario a los Hidrocarburos –ICH-, elmismo que grava los volúmenes de comercialización y que seconsidera como un anticipo al pago del impuesto a las utilida-des. Esto significa que no representa un nuevo impuesto, sinosolamente un anticipo del impuesto a las utilidades y que,además, en los términos de gradualidad y progresividad–según la fórmula del proyecto de ley gubernamental- aparecereatado a la ampliación de las exportaciones de los actualesvolúmenes de gas. En definitiva, se trata de reproducir lapolítica energética gonista de exportación del gas natural en lasactuales condiciones de máxima liberalidad y ganancias a favorde las empresas petroleras y de mínimas ventajas y esmirriadasutilidades a favor del Estado boliviano.

d) Industrialización.

El proyecto de ley gubernamental, en su artículo 11, re-conoce como una actividad petrolera –desagregada de larefinación– al proceso de industrialización. Sin embargo, portodas las razones anotadas antes, es decir, con YPFB despojadode su patrimonio, imposibilitado formal y materialmente de


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operar en la cadena productiva, se entiende que las posibilida-des de industrialización del gas quedarían en manos de lasempresas transnacionales. Siendo así, el verdadero rol asigna-do al Estado sería el de fomentar actividades de industrializa-ción, a través de mecanismos tales como la liberación deobligaciones impositivas a favor de los operadores, u otrasliberalidades de esa naturaleza. Todo esto implica renunciar, opor lo menos supeditar sólo a la iniciativa privada, la posibili-dad –como país– de encarar un verdadero proceso de indus-trialización integral a partir de la industrialización del gas.

e) Condiciones de exportación.

En el debate nacional acerca de la problemática del gas ylos hidrocarburos, se ha hecho énfasis, por parte de los sectoressociales y de los analistas, en la necesidad de utilizar el gascomo un recurso estratégico que permita mejorar substancial-mente las actuales condiciones de vida y de trabajo en el país.Al mismo tiempo, se ha hecho notar que en las actuales condi-ciones de exportación del gas boliviano solamente se beneficianlas empresas transnacionales, a costa del sacrificio y posterga-ción del pueblo boliviano. Se ha considerado también queestamos reproduciendo las magras experiencias del pasado,pues la exportación de plata, estaño, goma y el propio petróleo,no ha reportado verdaderas ganancias para el país. Comoprueba de aquello, las regiones productoras, actualmente sedesenvuelven en condiciones de atraso, pobreza y marginali-dad. Por tanto, las exportaciones del gas deberían hacerseprevia generación de valor agregado a través del desarrollo deprocesos de industrialización.

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De la ley corta a la recuperaciónde los hidrocarburos

Hace unos días el Poder Ejecutivo presentó un nuevoproyecto de Ley de Hidrocarburos luego de que el Congresonacional advirtiera sobre la necesidad de aprobar una normati-va integral para el sector, superando los vacíos que dejaba la“ley corta”. Los cinco ejes principales que forman parte deldebate son: la propiedad de los hidrocarburos, el rol estatal enla cadena productiva, los impuestos y regalías, las condicionesde exportación y la industrialización.

De acuerdo a los resultados del Referéndum, la principalexpectativa del pueblo se traduce en la recuperación de lapropiedad de los hidrocarburos en boca de pozo como base deuna política energética. Esto supone dos cosas: por una parte, larestitución del alcance del artículo 139 de la Constitución, apropósito del dominio originario del Estado sobre los hidro-carburos, por otra parte, supone clarificar la situación de los 78contratos de riesgo compartido celebrados durante la adminis-tración de Sánchez de Lozada al amparo de la Ley 1689, queproscribió la intervención de YPFB en el proceso productivorestringiendo sus funciones a mero administrador de contratoscon empresas privadas. Esta ley fue complementada con el DS.24806 por el que se reconoció derecho propietario en boca depozo a favor de los operadores privados cuando los hidrocar-buros son extraídos del subsuelo, permitiendo a las empresaspetroleras controlar el 90% de los campos que contienen losmayores reservorios de gas y petróleo.

El nuevo proyecto de Ley de Hidrocarburos del gobiernosupera cualitativamente los contenidos proyectados en versio-nes anteriores, especialmente con relación a la recuperación dela propiedad de los hidrocarburos. En el Capítulo II se incorpo-ran las disposiciones dirigidas al cumplimiento de los resulta-


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dos del Referéndum Vinculante. El artículo 5 establece que, deacuerdo al mandato popular, la propiedad de todos los hidro-carburos en boca de pozo pertenece al Estado boliviano, queejercerá este derecho a través de Petrobolivia. Establece expre-samente que ningún contrato podrá transferir la propiedad delos hidrocarburos en boca de pozo. Sobre los contratos deriesgo compartido, les otorga un plazo perentorio de 180 díaspara adecuarse al nuevo régimen legal. Se trata de una medidaatinada que recoge las expectativas nacionales, en tanto obligaa las empresas petroleras a restituir la propiedad de los hidro-carburos y las reservas de gas en boca de pozo a favor delEstado boliviano.

El artículo 6 del proyecto de ley dispone la refundaciónde YPFB teniendo como base la estatización de las acciones delos bolivianos en las empresas capitalizadas, las mismas queforman parte del fondo de capitalización colectiva y querepresentan aproximadamente 730 millones de dólares, dandola posibilidad a YPFB de intervenir en la cadena productiva.Asimismo, en el artículo 7 se dispone la creación de Petroboli-via para el ejercicio de la titularidad de la propiedad de loshidrocarburos en boca de pozo, en dirección a recuperar elcontrol estatal de la comercialización y fijación de los precios,en la medida en que podría adquirir acciones, formar socieda-des, canalizar mercados, cumplir funciones de agregador yvendedor.

Sobre el régimen impositivo se mantiene, en lo substan-cial, la fórmula propuesta por el Poder Ejecutivo, es decir elImpuesto Complementario a los Hidrocarburos (ICH) quegrabaría los volúmenes de comercialización, constituiría unanticipo a las utilidades y tendría carácter progresivo. Entre lostemas insuficientemente desarrollados en el proyecto de leyestá el referido a la industrialización, que si bien es reconocidacomo actividad hidrocarburífera, sólo contempla disposicionesy medidas de fomento e incentivo a través de la iniciativaprivada. Tampoco están plenamente resueltos los derechos delos pueblos indígenas, si bien en el proyecto de ley se estableceuna participación del 3% del ICH para la creación de fondosindígenas, aún no se regulan la consulta y participación con los


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alcances establecidos en el Convenio 169 de la OIT, además deotros temas sociales como monitoreo ambiental, indemnizacio-nes por daños tangibles, compensaciones por daños intangiblesy otros.

De todas maneras se abren nuevas expectativas en tornoal proyecto de ley. Sería importante avanzar en la iniciativa delPresidente de priorizar negociaciones con PETROBRAS a fin deque se viabilice la conversión de contratos al nuevo régimencon proyección a la canalización de procesos de integraciónenergética como PETROAMERICA, a fin de mejorar nuestrasposibilidades de inserción a los mercados externos y de inyec-ción de capitales al país para desarrollar procesos de industria-lización.

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Combustibles caros exigen cambio de matriz energética

El comportamiento del precio internacional del petróleoplantea el riesgo de provocar un shock en la economía mun-dial. Si bien los precios no son tan altos como en la crisis de losaños 70 y no existe riesgo de que generen una recesión total, elhaber superado los 50 dólares por barril, frenará el crecimientoeconómico en varias regiones del planeta y acelerará los proce-sos inflacionarios

El incremento del precio del petróleo podría elevar losniveles inflacionarios y desacelerar el crecimiento económicoen la medida en que, disminuirá el poder adquisitivo de losconsumidores, la capacidad de los bancos centrales para fijartasas de interés por la presión inflacionaria, el nivel de inver-siones en virtud de la disminución de la rentabilidad de losingresos. Las empresas a su vez, no podrán trasladar el incre-mento de sus costos a los consumidores ni generar nuevasfuentes de empleo.

El año 2003, los países de mayor producción neta, segúndatos de la Agencia Internacional de Energía, fueron ArabiaSaudita que produjo 6.6 millones de barriles por día, la exUnión Soviética con 5.7 millones de barriles, Noruega con 3millones, Nigeria con 2.5, Irán con 2.4, México con 1.8, Canadácon 0.8 y el Reino Unido con 0.6.

Obviamente, para los países productores el alza de losprecios del petróleo tendrá efectos positivos para suseconomías. En América Latina, será el caso de Venezuela,México y Ecuador. Según algunos expertos esto incidirá paraque el PIB de estos países supere el promedio del 5% previstopara la región, empero, dudan de su sostenibilidad en virtud alos efectos indirectos que provocaría la recesión de otras


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economías. En efecto, una desaceleración global de la economíaproduciría, tarde o temprano, escaladas inflacionarias en estospaíses, lo que les obligaría adoptar políticas monetarias restric-tivas.

En última instancia, la nota dominante serán los impactosnegativos para la mayoría de países en el mundo. Veamos, deacuerdo a estudios mencionados en The Wall Street JournalAméricas, la economía norteamericana que preveía un nivel decrecimiento a una tasa del 3,8% durante el segundo semestre deeste año y de 3,6% durante el primer trimestre del próximoaño, no alcanzará estos promedios, más aún, según MorganStephan, crecen las probabilidades de una recesión para el año2005, en virtud a que los precios del crudo se encuentran enuna “zona de peligro”.

En Europa existe aún una mayor vulnerabilidad para es-tancar la demanda y desacelerar el crecimiento económico, envirtud a que la época de invierno exigirá un mayor consumo decombustible, lo que incidirá en la inflación de los precios. En elcaso de Asia, la industria manufacturera predominante, requie-re un importante suministro de combustible, por lo que sueconomía es también vulnerable al incremento de los preciosdel petróleo.

Por otra parte, César Gutiérrez, en el matutino peruano“Expreso”, el pasado 18 de octubre, advierte que será difíciltener precios bajos en el largo plazo. Citando datos de laReserva Federal Americana prevé que el año 2010 el barrilestará cotizado en 35 dólares. Esto obedece a que actualmente,la producción de la OPEP, de la zona del Mar Caspio y de lospaíses africanos llega al 43% del volumen mundial y, dentro de20 años, se incrementará al 60%, empero, la incertidumbrepolítica de las fuentes de abastecimiento mundial no parecetener señales de neutralizarse en el corto plazo. La crisis provo-cada por la intervención norteamericana en Afganistán e Irak,el conflicto checheno y la situación del golfo de Guinea, segúnel analista, fundamentan este panorama político adverso.

Podríamos añadir que otra zona de peligro es Nigeria,pues los rebeldes nigerianos han anunciado una “guerra sin


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tregua” en este país. Nigeria posee una gran riqueza petroleraen la zona del Delta del Níger, que le permite bombear 2.5millones de barriles diarios, empero, la Shell ha denunciadoproblemas técnicos en algunas estaciones de flujo y ha iniciadoevacuaciones parciales en zona de mayor conflicto.

En el caso de Bolivia, pese a nuestras reservas de gas y depetróleo, no controlamos la fijación de los precios para elmercado interno, por el contrario, estamos sujetos a las cotiza-ciones internacionales, por tanto, requerimos una estrategiadirigida a ejercer control de precios, lograr el equilibrio fiscal y,fundamentalmente, sustituir la matriz energética a favor delconsumo del gas natural.


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El sistema jurídico indígena

La Delegación Presidencial para las reformas judicialesha anunciado la presentación de un proyecto de Ley de com-patibilización de la justicia oficial con la justicia tradicional.Conviene aclarar que el artículo 171 de la Constitución Políticadel Estado, entre los derechos colectivos establecidos a favor delos pueblos indígenas, reconoce la justicia tradicional, aunquesólo le asigna el carácter de mecanismo alternativo de resolu-ción de conflictos.

Con estos mismos alcances se la pretende regular asimi-lándola a los juzgados de paz que operarían a nivel de losmunicipios, buscando descongestionar el Poder Judicial ante laexcesiva judicialización de conflictos que, en muchos casos,podrían resolverse a través de mecanismos conciliatorios o demediación, inspirados en el razonamiento de que la pérdida delegitimidad de los órganos jurisdiccionales obedece a unaexcesiva concentración de casos que deben atenderse y quegeneran retardación de justicia. No se evalúa en su verdaderadimensión que otro de los problemas estructurales del PoderJudicial es que opera con sistemas uniformizantes en una for-mación abigarrada.

De hecho, en un diagnóstico de la situación de la Justiciaen diferentes países, publicado por ILSA en Colombia, seconstata que en los países de mayor diversidad étnica los sis-temas judiciales oficiales tienen aún menor legitimidad. Portanto, la reestructuración del Poder Judicial no puede eludir elreconocimiento de la justicia tradicional en su real dimensión.

En realidad, los alcances de la justicia comunitaria sonmayores que los que caracterizan a los sistemas alternativos deresolución de conflictos. Se trata de un verdadero SistemaJurídico distinto del oficial (pluralismo jurídico), entre cuyascaracterísticas principales se destaca su gran dinámica, tenien-


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do como hecho generador del Derecho a los procesos socialesque experimentan los pueblos indígenas y a la propia culturaindígena (autonomía jurídica).

Un sistema jurídico presupone la existencia de tres ele-mentos fundamentales: Un conjunto de normas que regulan lasconductas individuales y colectivas, la existencia de autorida-des con suficiente poder social y político (legitimidad) parahacer respetar esas normas en caso de trasgresión (jurisdic-ción), y un conjunto de procedimientos que garanticen la apli-cación de esas normas al margen de la discrecionalidad dequienes eventualmente se hallen investidos con el poder paraaplicarlas.

La justicia tradicional constituye un verdadero SistemaJurídico Indígena con normas consuetudinarias que traducensus propios valores culturales acerca de la Justicia. Sus autori-dades, en algunos casos individuales (jefe de la comunidad) yen otras colectivas (asamblea comunal), en ocasiones de carác-ter esencialmente social (cabildo, consejo de ancianos) y enotras más bien de carácter religioso (chamán, adivino), tienenplena legitimidad y ejercen jurisdicción y competencia, deacuerdo a sus propios procedimientos preestablecidos (juiciosorales que no sólo indagan acerca del hecho, sino también desus motivaciones).

La justicia indígena privilegia la reinserción del infractory la reparación del daño. Una investigación del Centro deEstudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS) da cuenta que,en una comunidad chiquitana, la muerte provocada por unindígena fue sancionada con la obligatoriedad impuesta alculpable de correr con la manutención de la viuda y los hijoshuérfanos durante un lapso de diez años. Este tipo de sancio-nes nada tienen que ver con acciones de turbas enardecidascomo en el caso de Ayo Ayo, que se producen también en elámbito urbano y en distintos lugares del planeta, fenómeno depsicología colectiva que no puede ser catalogado como justiciatradicional, pues no obedece a una norma preestablecida ni aun enjuiciamiento donde las acusaciones se confronten con losrespectivos descargos.


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Desde nuestro punto de vista, no sería conveniente apro-bar una Ley de compatibilización previa a la reforma constitu-cional porque implicaría, probablemente, un intento de im-plantación de una normativa con escasa eficacia jurídica o, ensu caso, que será reelaborada por los pueblos indígenas adop-tando su nomenclatura y formato externo, empero, salvaguar-dando el contenido sustancial de su propio sistema jurídico, esdecir, adoptando una institucionalidad formalmente sincréticapero con fronteras de semi-autonomía. Esta lógica coadyuvaríamuy poco a la construcción de una verdadera interacción entreambos sistemas en dirección a efectivizar la interculturalidadjurídica, desafío ineludible en un país culturalmente heterogé-neo y con un Estado que se declara multiétnico.

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Agrupaciones ciudadanasy pueblos indígenas,

tránsito a un nuevo sistema político

De manera convencional, desde la reforma constitucio-nal de 1961 se instaura en nuestro país el sistema político departidos en virtud del cual la formación de la voluntad po-pular estuvo restringida a la mediación forzosa de los parti-dos políticos.

En el proceso de la Revolución Nacional de 1952 se confi-guró una suerte de Estado–Partido en virtud de la hegemoníadel MNR y la participación decisoria de la COB y los sindicatosen la gestión pública. En los primeros años de la revolución lossindicatos ejercían control y dominio sobre el MNR y éste sobreel Estado, generando un vínculo de dependencia paraestatal, ycondicionando a su vez, la dependencia del partido respectodel control del Estado. Cuando se produce la ruptura entre lossindicatos y el MNR, emergen varios partidos de izquierda,empero, configurados en torno a la COB, incapaces de generarproyectos políticos que trasciendan la acción sindical.

La vieja correlación entre los sindicatos y el Estado tuvola virtud de establecer lazos estrechos entre el Estado y la so-ciedad civil, sin embargo, sistemáticamente provocó un efectoboomerang en la medida en que estableció relaciones clientela-res, sustituyendo la articulación programática en torno a unproyecto político, por la cohesión sustentada en el reparto deventajas y prebendas en torno al control de los aparatos delEstado. Después de la recuperación de la democracia, cuando,el sistema político deviene en plural en virtud de la constitu-ción de varios partidos políticos, la gobernabilidad se sustentaen alianzas multipartidarias cohesionadas en torno al “cuoteo”,es decir, reproduciendo el control clientelar del Estado y condi-


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cionando su vitalidad al mismo. De ahí que el sistema políticode partidos fuera caracterizado como excluyente y corrupto.

Este sistema político, sin embargo, al margen de habersido fracturado a partir de la guerra del agua del año 2000, semantiene formalmente instituido en el actual ordenamientojurídico constitucional, en la medida en que se le garantizanamplias facultades para subordinar en torno a sus intereses alos tres poderes públicos, no permitiendo la concreción efectivadel Estado de Derecho.

La última reforma constitucional ha incorporado el reco-nocimiento de agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenascomo instancias de representación popular, condicionadas ensu funcionamiento a las regulaciones establecidas en una leyreglamentaria. Para este efecto, el Parlamento, aprobó en juliola ley reglamentaria, estableciendo rígidos requisitos, plazosexcesivamente cortos y procedimientos burocráticos a los quese deben someter, pretendiendo moldear a estas instancias a laestructura de los partidos políticos, desvirtuando de esta ma-nera su estructura organizativa natural.

En los últimos días el Parlamento, ha aprobado algunasmodificaciones a esta ley, a propósito de la complementacióndel Código Electoral, flexibilizando requisitos para la participa-ción de los pueblos indígenas en las elecciones municipales. Detodas maneras aún no garantiza una efectiva apertura delsistema político.

En todo caso, la emergencia de nuevos actores políticos:Agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas, nos planteamuchas expectativas y desafíos. Si bien no es convenienteadelantar criterios acerca de su consolidación, pues aún seránobjeto de muchas trabas que les irá imponiendo el sistemapolítico, podemos adelantar algunas conclusiones:

1. No nacen condicionados en su existencia al Estado o a los sin-dicatos. Esto les da independencia para desarrollar cons-trucciones identitarias propias frente a las estructurastradicionales.


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2. Expresan nuevas formas organizativas, en algunos casos es-pontáneas, emergentes “desde abajo”. Los últimos procesossociales han demostrado que la acción espontánea demultitudes organizadas expresa otras formas organizati-vas que requieren canalizarse de manera directa.

3. Reflejan la realidad diversa o de heterogeneidad estructural delpaís. El Estado nacional configurado con la reforma cons-titucional de 1938 y concretizado con la Resolución Na-cional de 1952, se ha erigido en torno a estructurashomogeneizantes en una formación social abigarrada,que ha derivado en un régimen político frágil e incohe-rente. El desafío actual es concretizar en el sistema políti-co las expresiones organizativas naturales.

4. Proyectan nuevas formas de participación ciudadana directa.El agotamiento de la institucionalidad democrática repre-sentativa nos plantea el desafío de efectivizar mecanis-mos de participación ciudadana directa. Las agrupacio-nes ciudadanas y pueblos indígenas pueden constituirseen importantes aglutinadores de éstas iniciativas.

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Del consensoa la fragmentación

En 1985, luego de la caída del denominado socialismoreal de la Europa del este, en Washington DC se reunieronrepresentantes de distintos organismos internacionales y dise-ñaron un modelo de desarrollo económico–social que fue apli-cado después en distintos países de América Latina y el Caribe.Este modelo fue denominado el “Consenso de Washington”aludiendo a los acuerdos logrados y a la sede del evento.

Este modelo contempla reformas estructurales que afec-tan todos los ámbitos de la vida de los países. Supone tresgeneraciones de reformas, siguiendo a Gustavo Fernández(“Bolivia en el laberinto de la globalización”, 2004); la primerase orienta a revertir el galopante proceso hiperinflacionario delos primeros años de la década de los años 80 a través delequilibrio macroeconómico sustentado en la disciplina fiscal yen el control del gasto público. La segunda generación se dirigea la privatización de las empresas públicas y de los sistemas depensiones. La tercera generación fortalece restringidamente alEstado para atender políticas sociales relativas a salud y educa-ción. La cuarta generación busca promover la participación yconcertación social en el desarrollo.

En nuestro país, el “Consenso de Washington”, en suprimera generación, fue implementado a través del D.S. 21060de 29 de agosto de 1985, que sustentó la estabilización moneta-ria y financiera a partir de los remanentes de YPFB, determinóla libre comercialización, la libre contratación, la reforma fiscaly el ajuste monetario. La segunda generación se ha traducidoen la incorporación orgánica de las principales empresas públi-cas al capital transnacional mediante el denominado procesode capitalización, consistente en la selección de socios estraté-gicos en licitaciones públicas internacionales, transfiriendo el


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Estado su patrimonio a los ciudadanos bolivianos residentes enel país que hayan adquirido la mayoría de edad desde el 31 dediciembre de 1995, en forma gratuita y expresada en acciones alas que, se agregaron los aportes laborales a la seguridad social.Entonces se creó el fondo de capitalización individual gestio-nado en el mercado de capitales por Administradoras de Fon-dos de Pensiones (AFPs)

La tercera generación se ha traducido en el reconoci-miento de derechos colectivos indígenas en la legislación na-cional, especialmente relativos a sus tierras comunitarias deorigen (TCO), la reforma educativa con carácter intercultural ybilingüe, la participación popular transfiriendo recursos, com-petencias e incorporando sujetos étnicos y vecinales en la ges-tión municipal y finalmente, la descentralización administrati-va orientada a lograr la articulación de las provincias al desa-rrollo regional por la vía de incrementar sus posibilidades deincidencia en los Consejos Departamentales donde se consen-súan políticas de desarrollo regional.

La cuarta generación se expresa en los procesos de “Diá-logo Nacional” para la definición de políticas públicas en pro-cesos de desarrollo incorporando representantes de los muni-cipios, aunque con la limitación de restringirse a discutir medi-das paliativas para enfrentar la actual crisis económica y social,expresadas en planes de emergencia o acciones de caráctermeramente coyuntural.

Si bien la aplicación de estas medidas ha servido para re-vertir el proceso hiperinflacionario, mejorar la calidad en laprestación de algunos servicios públicos y, en determinadomomento ha permitido alcanzar importantes niveles de creci-miento; la profundización de los niveles de pobreza y exclu-sión, el déficit fiscal, la pérdida de legitimidad del régimenpolítico, las enormes asimetrías y brechas sociales, en definiti-va, la crisis integral que sacude a los países de la región, hadeterminado preocupantes procesos de fragmentación social,inestabilidad política e incremento de los niveles de dependen-cia económica y política.


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La manifestación de contradicciones entre el campo y laciudad, entre las regiones, entre los indígenas con los no indí-genas, entre los sectores empobrecidos y los detentadores deriqueza, entre los movimientos sociales y las empresas transna-cionales, constituyen las expresiones de la fragmentación yruptura de tejidos sociales. La probable dispersión de la vo-luntad popular en las elecciones municipales podría ratificar yprofundizar este proceso. Por tanto, el desafío inmediato esarticular reflexiones, propuestas e iniciativas tendientes a pro-mover uniones programáticas, aprovechando todos los escena-rios posibles, a fin de reestablecer condiciones de concatena-ción y confluencia colectiva.

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El Presidente y elCongreso Nacional en el día de la Patria

En el aniversario patrio, por mandato constitucional, elPresidente eleva informe al pueblo de Bolivia y al CongresoNacional, anunciando al mismo tiempo, nuevos desafíos einiciativas. El informe del Presidente se hace cada 6 de agosto,por tanto, tiene carácter anual. Empero, entre la última sesióncongresal y aquella del 17 de octubre del pasado año, las dosoportunidades en que el actual Presidente y los congresistas semiraron de frente, han transcurrido algo más de nueve mesesen los que se han suscitado varios acontecimientos políticos ytambién se ha modificado el contexto.

Después de la renuncia de Sánchez de Lozada, en su dis-curso de posesión el Presidente Mesa anunciaba un gabinetedespartidizado e invocaba a los partidos políticos ingresar enun proceso de profunda reflexión, ya que su rol en el sistemademocrático, era necesario e importante. Las circunstancias querodeaban ese mensaje señalaban tres aspectos: erosión de lainstitucionalidad política (fractura estatal y del sistema políti-co), ausencia de referentes de cohesión nacional y ascenso ymovilización social. Los desafíos para ambos actores; Presi-dente y sistema político, eran por sí mismos, muy complejos.Para el Presidente, tomar la iniciativa en los temas de la agendanacional: hidrocarburos, Referéndum y Constituyente; en tantoque para el sistema político, adoptar las medidas legislativasconducentes, cumplir un rol de fiscalización y tomar iniciativaspara la transformación de la institucionalidad política.

El Presidente, en su mensaje de enero, anunció impor-tantes medidas económicas (compro boliviano, gravamen a lastransacciones financieras, regulación del precio de los carbu-rantes), estableciendo al mismo tiempo, los plazos políticos dela agenda nacional. En febrero, el sistema político también dio


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importantes señales; aprobó la ley de reforma constitucionalincorporando la Asamblea Constituyente y otros mecanismosde participación ciudadana (referéndum e iniciativa legislativaciudadana), además de reconocer a las organizaciones ciuda-danas y pueblos indígenas como instancias de representaciónpopular. En este periodo, se destacan también otros hechospolíticos: la realización del Referéndum que despolarizó lasituación en el país, la presentación de un proyecto de ley dehidrocarburos marco dejando varios aspectos a regularse alámbito de los decretos supremos y el inicio de negociacionescomerciales con el Perú para la exportación del gas, además delnombramiento presidencial de varios funcionarios jerárquicosdel Poder Judicial, esto como iniciativa del gobierno. El Con-greso por su parte, aprobó -en el límite del plazo- de la ley deagrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas por la que seinviabiliza la apertura efectiva del sistema político al exigirlesadecuación a la estructura partidaria y no prever ningún pro-cedimiento de legitimación de los propios partidos políticos.

El Presidente es consciente que el pasado 18 de julio harecibido un importante respaldo popular y que, por eso, estállamado a tomar las principales iniciativas. El que no ha toma-do conciencia de su nuevo rol es el sistema político; se presentalento y sin la apertura necesaria para interpretar la nueva reali-dad del país. En ámbitos locales provoca confrontaciones conuna otra institucionalidad: la indígena u originaria. Ayo Ayoen el altiplano paceño y San Miguel de Velasco en Santa Cruz,parecen constituirse en símbolos de dos lógicas contrapuestas ypotencialmente disgregantes. El sistema político no pareceestar a la altura de los desafíos que le plantea al país el actualmomento histórico de desarrollo social. Más aún tomando encuenta que pesan muchas denuncias en su contra en la admi-nistración de la mayoría de las municipalidades, es decir, pre-cisamente en el escenario en el que tendría la oportunidad deconstituirse nuevamente en referente de cohesión y articula-ción, dada la proximidad de las elecciones municipales. Enestas circunstancias, el proceso hacia la Asamblea Constitu-yente puede encontrarse notoriamente complicado, de persistirpor parte del sistema político la vieja lógica de la política tradi-


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cional en un momento en el que, desde la sociedad civil, seesperan más bien nuevas formas de hacer política. Una inmejo-rable oportunidad será concertar la convocatoria a la AsambleaConstituyente garantizando que ésta sea representativa, sobe-rana y que no se encuentre atrapada bajo el control del sistemapolítico.

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Octubre:reminiscencia de la rebelión.

Hace un año el Presidente y sus principales colaborado-res montaban presurosos en helicópteros en el Gran Cuartel deMiraflores para llegar a El Alto y abordar vuelos internaciona-les rumbo a otros países. Se había producido la mayor rebeliónsocial después de la recuperación de la democracia. La crisisintegral que afecta al país ponía de manifiesto problemas es-tructurales no resueltos por el Estado boliviano a lo largo de lavida republicana.

Las “causas cortas” de la crisis derivan de la aplicaciónortodoxa de la actual política macroeconómica. Sus manifesta-ciones son: el 20% de la población concentra el 68% de losingresos, los sectores empobrecidos sólo acceden al 5,8%(CEDLA); la media de crecimiento del PIB en los últimos añossólo representa el 2%; las inversiones privadas se desplomaronsólo al 1,2% del PIB; el déficit fiscal promedial supera el 8% delPIB; elevado aporte de recaudaciones tributarias de los consu-midores (43% del total); los créditos y donaciones superan el30% de los ingresos del Estado. A diferencia de las empresaspúblicas que generaban el 70% de los ingresos fiscales, lasempresas privadas apenas contribuyen con el 12% del total; latasa de desempleo alcanzó al 13% el año 2003 (GAMS). Elactual orden de cosas hace que el país se encuentre en un mo-mento de alta vulnerabilidad económica y política.

La sublevación indígena–popular en Bolivia, según Alva-ro García Linera, responde a un proceso de reapropiaciónterritorial y reconstrucción del poder político comunal quedemuestra la imposibilidad de mantener pacíficamente un tipode Estado republicano monocultural, colonialista y excluyentede las identidades indígenas. Sostiene Raúl Prada que la crisisno puede ser resuelta en el contexto del mismo mapa político


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que expresa la descripción cartográfica de la institucionalidaden crisis.

En el epicentro del conflicto, en la ciudad de El Alto, el60% de los habitantes son menores de 25 años, el 43% sonobreros y el 75% se asumen indígenas (Censo 2001). Esto expli-ca, siguiendo a Xavier Albó, que la movilización haya tenidocarácter urbano-rural, campesino–obrero, e indígena–mestizo,con liderazgos colectivos, rotativos y descentralizados (juntasde vecinos), de acuerdo a García Linera.

En Santa Cruz la marcha campesina que había ingresadoa la plaza principal en la tarde del 17 de octubre de 2003, fueduramente reprimida por grupos de choque organizados porsectores conservadores. Se penalizaba así la adhesión de unsector social al pedido de renuncia de Sánchez de Lozada. Estaacción simbolizaba el intento de exacerbación de sentimientosregionalistas y racistas como fundamento de un proyecto polí-tico de traslación del centro del poder tradicional.

El posicionamiento en la agenda nacional de la proble-mática regional, fue reorientado desde los Comités Cívicos delOriente liderados por Santa Cruz y Tarija, a partir de la tesis dela inserción al mundo global aprovechando las ventajas compa-rativas que representan la soya, la madera, la castaña y el gas.Empero, pronto surgieron también contradicciones internascon los Comités Cívicos provinciales, particularmente con losde Villamontes y Caraparí, que entienden las autonomías nosólo como la descentralización de La Paz a las capitales depar-tamentales sino también de éstas a las provincias, poniendo demanifiesto en el escenario nacional profundos déficit de cohe-sión.

En definitiva, entre octubre y octubre, un año después,los problemas estructurales que afectan al Estado boliviano;conflictos étnicos, sociales y regionales, a los que se suma lacreciente dependencia económica y política, se mantienenprácticamente inalterables y no pueden ser enfrentados repro-duciendo viejas recetas, bajo fórmulas excluyentes o desde lamisma institucionalidad en crisis. El único camino recomenda-ble es la concertación pacífica, propositiva, tolerante e inclu-


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yente. Estamos en la obligación de asumir este esfuerzo porquesegún las encuestas de opinión (Informe de Desarrollo Huma-no del PNUD y Encuesta de Juventudes en Bolivia 2003), seña-lan que el 97% de los encuestados está orgulloso de ser bolivia-no en el primer caso, y que el 96% está conforme con habernacido en Bolivia, en el segundo caso. Cabe destacar que estasrespuestas se han dado en un momento complejo como el queatravesamos y en un país plural y heterogéneo como es Bolivia.En estos días nuevamente parecen reproducirse acciones dehace un año, pese a las señales de sancionar a los responsablesde la masacre y de avanzar en la recuperación del control de lasreservas del gas, ¿hará falta un paso más?, tal vez la viabiliza-ción de la convocatoria para una Asamblea Constituyenteincluyente y participativa.


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El procesoconstituyente boliviano

A manera de introducción

La población boliviana abriga muchas esperanzas en larealización de una Asamblea Constituyente que permita-pacíficamente y en democracia- reorganizar el país. La tareasin embargo, no es sencilla, supone tres etapas: un antes, undurante y un después. Esto implica un pacto social y políticopara estas etapas y la construcción participativa de propuestasdesde la sociedad civil, el Estado y el Sistema Político, dirigidasa recuperar referentes de cohesión nacional. Por eso se trata deun verdadero proceso constituyente.

La crisis del país. Dos lógicas contrapuestas

Los alcances de la actual crisis del país pueden ser defi-nidos según la lógica con la que se los valore. Desde unaperspectiva conservadora, se trata de una crisis económica ypolítica coyuntural. La primera debe resolverse incrementandolos ingresos fiscales, por la vía de mejorar las recaudacionestributarias y monetizar las reservas gasíferas. La crisis políticadebe enfrentarse reestableciendo la institucionalidad estatal yel sistema político, incrementando el ejercicio de derechosciudadanos y atendiendo la demanda de mayor capacidad dedecisión de las regiones. La crisis económica debe resolversedesde la institucionalidad constituida (medidas fiscales, nuevaLey de Hidrocarburos). La resolución de la crisis políticatendrá como escenario la Asamblea Constituyente.

Desde una perspectiva estructural, la crisis del país esintegral. Está poniendo de manifiesto contradicciones acumu-ladas a lo largo de la vida republicana: conflictos étnicos,


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sociales, regionales y la situación de dependencia económica ypolítica. La Asamblea Constituyente debe enfrentar estosproblemas estructurales en dirección a mejorar las condicionesde la democracia.

El proceso pre-constituyente

El año 2002, en el contexto de la ruptura del sistema polí-tico, como efecto de la “guerra del agua”, se conformó el“Consejo Ciudadano para la reforma constitucional” integradopor ciudadanos “notables”. La propuesta de reforma presenta-da por esta instancia contempló modificaciones a la CartaMagna en dirección a la ampliación de algunos derechosfundamentales, el reconocimiento de institutos de democraciasemi-directa (aunque sometidos a la voluntad de los poderesconstituidos), y la eliminación de algunas facultades estatalesque responden a un modelo capitalista de Estado. Esta pro-puesta no fue adoptada por el Parlamento, empero, proyectosposteriores (consenso de los partidos políticos en mayo de2002, Ley de necesidad de reforma constitucional de agosto de2003 y Ley de reforma constitucional de febrero de 2004), en losubstancial, siguen la misma orientación.

En el campo popular, las movilizaciones de los últimostres años han puesto de manifiesto la necesidad de desarrollararticulaciones efectivas entre el Estado y la Sociedad Civil. Lospueblos indígenas de tierras bajas y las naciones originarias deoccidente –entre mayo y junio de 2003–, marcharon desdeSanta Cruz a La Paz demandando la Convocatoria a unaAsamblea Constituyente que no se encuentre mediada forzo-samente –para su integración– por los partidos políticos. Sereavivó esta demanda antes expresada por la CoordinadoraÚnica de Movilización Nacional (abril de 2001) y la Coordina-dora de Defensa del Agua (septiembre de 2001)

En febrero de este año la Constituyente fue incorporadaal texto constitucional y existe el compromiso del Presidente dela República para efectivizarla. Empero, aún están en cuestióntres aspectos inherentes: los instrumentos previos (Leyes de


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Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas como instan-cias de representación popular; del Referéndum y de convoca-toria a la Asamblea Constituyente); los plazos políticos y laagenda. Lo ideal sería que todo esto sea objeto de un pactosocial y político.

Cinco ejes temáticos para la reforma constitucional

a) Modelo de Estado y tipo de gobierno.

Nuestro actual modelo de Estado (República unitaria,multiétnica y pluricultural) ¿responde al momento de desarro-llo histórico-social del país? El Estado unitario ha devenido enexcesivo centralismo. No necesariamente se debe federalizar,empero, las regiones deben tener mayor poder de decisión.Sobre el reconocimiento de la diversidad, éste es sólo declarati-vo, debemos asumirlo en todos los órdenes de la vida nacional.

En cuanto al tipo de gobierno, si bien la última reformaconstitucional adopta el sistema representativo y participativo,aún resta mucho para efectivizar la participación ciudadana.

b) Carta de Derechos.

La Constitución recoge parcialmente tres generaciones deDerechos Humanos. No se desarrollan plenamente los dere-chos de tercera generación (derechos ambientales y de lospueblos indígenas), ni los de cuarta generación (derechointegral al desarrollo y a la paz), ni los de quinta generación(los que emergen de procesos de integración entre países).Además los derechos colectivos deben tener la misma jerarquíaque los individuales.

c) Estructura de los Poderes Públicos.

Los poderes públicos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial),han sido atrapados por el sistema político tradicional. Esto les


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impide ser independientes entre sí y sustentar un verdaderoEstado de Derecho. Las reformas deben independizar a lospoderes públicos del sistema político; de lo contrario, losúnicos mecanismos de articulación del sistema político segui-rán siendo los clientelares.

d) Ordenamiento Territorial.

La administración territorial –en sentido amplio– repro-duce en el ámbito regional y local, la dependencia de lospoderes públicos con respecto al sistema político. Además, noresponde a la dimensión ambiental del país (ecoregiones), ni asu heterogeneidad socio-cultural (ocupación espacial de lospueblos indígenas). Debemos reflexionar acerca de la posibili-dad de crear nuevas entidades territoriales.

e) Modelo de desarrollo económico-social.

El actual modelo constitucional es el capitalista de Estado–empero– en los últimos 17 años ha sido rebasado permanen-temente por la ortodoxia neoliberal. Tomando en cuentanuestra heterogeneidad estructural y socio-cultural, desdenuestro punto de vista, no conviene adoptar modelos unifor-mizantes, debemos articular sistemas distintos en términos decomplementariedad y reciprocidad.

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Algunas ideas para la convocatoriaa la Asamblea Constituyente

Luego de que el Congreso Nacional reanude sus sesionese inicie el tratamiento de la nueva Ley de Hidrocarburos,deberá resolver la convocatoria a la Asamblea Constituyente.Sobre este tema, debemos definir tres aspectos fundamentales:su naturaleza jurídica, su integración y el sistema de elección.

La caracterización de la Constituyente confrontará tresvisiones. La primera la concebirá como una mera AsambleaConstitucional –aunque mantenga formalmente el nombre deConstituyente–, en virtud de sus alcances restringidos a refor-mas parciales especialmente referidas a la institucionalidadpolítica. La segunda la asimilará a una Asamblea Popular,como órgano de poder popular con capacidad de subordinar alos órganos de poder constituido y diseñar transformacionesradicales a partir de un ruptura del actual proceso históri-co–social. La tercera corriente postulará una Asamblea Cons-tituyente, respetando sus alcances de espacio depositario máscercano de la soberanía popular, cuya integración sea repre-sentativa de la heterogeneidad y diversidad del país y que nosea mediada forzosamente por el sistema político de partidos.Una Asamblea Constituyente soberana y representativa per-mitiría encarar los problemas estructurales no resueltos du-rante nuestra vida republicana: la exclusión del Estado, de lospueblos indígenas, las clases sociales y las regiones; y nuestracondición de dependencia económica y política.

Con relación a la integración de la Constituyente se con-frontarán también cuatro criterios: elección de asambleístas encircunscripciones únicamente uninominales, sólo en naciona-les, por designación corporativa o mediante fórmulas mixtas.Desde nuestro punto de vista, la elección debe hacerse encircunscripciones uninominales (territoriales), departamentales


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y nacional; definiendo un número de asambleístas en cada unade estas tres clases de circunscripción electoral (podrían ser 136uninominales –dos por circunscripción–; 27 departamentales –3por departamento– y 27 elegidos en circunscripción nacional).De esta manera se equilibraría la visión y problemática localcon la regional y nacional (para construir un proyecto de país).Además podrían definirse circunscripciones especiales parapueblos indígenas de tierras bajas, ya que de otro modo lessería muy difícil acceder con representación propia.

Finalmente, con relación al sistema de elección, existenvarias razones ligadas a la naturaleza de la Constituyente quejustifican la necesidad de aplicar un sistema deferente dirigidoa garantizar la mayor representatividad nacional, social ypolítica y que no sea monopolizado por los partidos políticos.Dos criterios predominarán en el debate; el que pretendereproducir la hegemonía del sistema de partidos, moldeandomediante rígidos requisitos a las agrupaciones ciudadanas ypueblos indígenas a la estructura partidaria, consiguientemen-te, inviabilizando su participación en el proceso, y la quepostula el desmonopolio efectivo del sistema político-partidario. Para que esta segunda corriente prospere, es nece-sario modificar la Ley de agrupaciones ciudadanas y pueblosindígenas, tarea comprometida por los jefes de bancada de lospartidos con representación parlamentaria o, de lo contrario,derogarla en la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constitu-yente en dirección a flexibilizar las condiciones de participa-ción de estas instancias.

Para las agrupaciones ciudadanas sólo debería requerirseel 0,5 % de firmas acreditadas con respecto al padrón electoralde la respectiva circunscripción electoral (no el 2% comorequiere la Ley vigente), en tanto que para los pueblos indíge-nas debería ser suficiente la acreditación de su personalidadjurídica, obtenida por lo menos un año antes del respectivoproceso electoral. Además, deberían eliminarse varios proce-dimientos burocráticos previstos para su reconocimiento. Estaflexibilización de requisitos debería aplicarse, por lo menospara el caso en que estas instancias se presentan formandoalianzas, pues las mismas representan otra forma de legitima-


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ción. El tema más importante en la convocatoria es la rupturaefectiva del monopolio de los partidos en la mediación para suintegración y dado que, los que deben aprobar esta convocato-ria son los mismos partidos en el Parlamento, sería convenienteuna concertación social y política para evitar reproducir viejasfórmulas de exclusión que dan lugar a confrontaciones socialesen la vía de hecho, ante la imposibilidad de canalizar lasexpectativas ciudadanas en el marco de la institucionalidadconstituida.

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La situación del país según el CAS

Se encuentra en circulación la Estrategia de Asistencia alPaís (CAS, por sus siglas en inglés) preparada por el BancoMundial. De acuerdo a este documento la situación de crisispor la que atraviesa el país es integral, es decir, afecta a losámbitos económico, político y social. En cuanto a la situacióneconómica, las manifestaciones de la crisis son las siguientes:falta de reducción de la pobreza, alto nivel de inequidad,vulnerabilidad de la economía a los shock externos, precariasituación fiscal. En el ámbito político la crisis se manifiesta en:clientelismo político y tolerancia o apoyo a la corrupción departe de los partidos políticos tradicionales, exclusión de unaperspectiva multicultural que integre a los pobres y a lospueblos indígenas. Las expresiones de la crisis social, por suparte, se manifiestan en: inequidad, especialmente referida a ladistribución de tierras, percepción de la población acerca delescaso beneficio de la explotación de los recursos naturales(plata, estaño), elevados niveles de desigualdad (Bolivia junto aBrasil y Colombia es uno de los países con mayor desigualdad).

El diagnóstico de la crisis del país proyecta la misma paravarios años más, en realidad, su resolución estaría condiciona-da al despegue de las economías de Brasil y Argentina y a larecuperación de las exportaciones bolivianas hacia estos países.En este diagnóstico se señala también que en el periodo com-prendido entre 1990 y 1997, si bien hubo crecimiento económi-co, no impactó en la reducción de la pobreza, en tanto que en elperíodo comprendido entre 1998 y 2002 se redujo la tasa decrecimiento, lo que significó un mayor incremento de la pobre-za. Las actuales manifestaciones de la pobreza se expresan enlas siguientes polaridades: desigualdad entre sectores urbanosy rurales; entre el altiplano y los llanos; entre indígenas y noindígenas.


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Las causas de la crisis son: la crisis de Brasil y Argentinaque ha impactado en la reducción de la importación de pro-ductos bolivianos (las devaluaciones de Argentina y Brasilhacen poco competitivos a los productos bolivianos); la dismi-nución de remesas de 700.000 bolivianos residentes en Argen-tina; la disminución de los cultivos de coca en un 70% (entre1998 y 2002); el elevado costo de las reformas, especialmente lade pensiones.

Los impactos de este shock se traducen en: tensión en elsector bancario por contracción de créditos y créditos en mora;depreciación acelerada por las devaluaciones de Brasil yArgentina que han impactado en la deuda pública ya que lospréstamos se encuentran dolarizados; desaceleración delcrecimiento económico, reducción del PIB, la economía infor-mal se mantiene como dominante; desajuste fiscal que el año2002 alcanzó el 8,9% del PIB, en tanto que el 2003 alcanzó el8,5%; la reducción de las recaudaciones tributarias, entre 1998 y2002 bajaron del 20 al 18%.

El documento advierte que los impactos de la crisis hansido amortiguados por las exportaciones de gas al Brasil.Asimismo, lamenta que la brecha emergente de la transicióndel anterior régimen de pensiones al actual no hubiera sidoparcialmente cubierta con las utilidades provenientes de lasacciones de las empresas capitalizadas y que éstas se hayandestinado, por una decisión política del gobierno de Sánchezde Lozada, al pago de un bono solidario a favor de las personasde la tercera edad.

Más allá de la indiscutible validez técnica de este análisisse advierte un vacío en el mismo. No se contrasta la brechagenerada por la incorporación orgánica de los sectores estraté-gicos de la economía nacional al capital multinacional. Deacuerdo a un estudio de GAMS, cuando la gestión de losprincipales rubros económicos se encontraba a cargo delEstado, las utilidades obtenidas permitían cubrir el 70% de losgastos fiscales, en tanto que ahora que estos sectores se en-cuentran en poder de empresas multinacionales sólo cubren el12% de los mismos. Para cubrir esta enorme brecha el Estado


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ha recurrido a los siguientes mecanismos: incremento de losimpuestos gravados a la población, incremento de la deudapública interna y externa, mayor dependencia respecto a lasdonaciones provenientes de la cooperación internacional.

La permanente recurrencia a los créditos otorgados pororganismos multilaterales ha incrementado, a su vez, la de-pendencia política del país, especialmente con relación a lasinstancias jerárquicas del Estado (Ministerios y Superintenden-cias), cuyo funcionamiento y accionar depende del financia-miento y asistencia técnica de estos organismos. De ahí que laactual situación del país lo ubica en un momento de desarrollohistórico-social de alto nivel de vulnerabilidad económica ypolítica.

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La cuestión regional

El último tiempo, en nuestro país se han agudizado lascontradicciones regionales, constituyéndose en uno de losproblemas estructurales del Estado boliviano que no han sidoresueltos a lo largo de nuestra vida republicana.

Se han planteado distintas alternativas para tratar de re-vertir este problema. Las tesis que con mayor énfasis se hansostenido, son las referidas a las autonomías departamentales yregionales. Destacan también aquellas que proponen modelosde descentralización político-administrativa a partir de laprofundización del modelo de desarrollo municipal, las quesostienen el planteamiento de las autonomías indígenas y otrasreferidas a generar profundos procesos de reordenamientoterritorial. Por ahora no analizaremos el contenido de estaspropuestas, nos restringiremos solamente a desagregar losdistintos elementos que hacen a la problemática.

Entre los distintos planteamientos, destacan aquellos quepretendían reducir la comprensión de los conflictos regionalesa partir de la heterogeneidad geográfica del país. En esta líneadestaca la tesis de Carlos Badía Malagrida que consideraba aBolivia como un “absurdo geográfico”, por lo que era inviablecomo país. En ese sentido anunciaba que, en algún momento,los países vecinos terminarían repartiéndose a Bolivia y susproblemas. Aplicaba el mismo razonamiento para el caso deEcuador. En reacción a este planteamiento, Jaime Mendozapostula la tesis del carácter estratégico del país en virtud de suubicación geopolítica en el continente, lo que le permitiríadisponer de ventajas comparativas en procesos de integraciónentre países, con todos los impactos económicos y políticos quesupone este proceso.

Ambas teorías fueron criticadas de excesivamente deter-ministas, es decir, de pretender reducir la explicación del atraso


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nacional y los conflictos regionales a partir del factor geográfi-co, cuando en realidad no es determinante de los rasgos de unpaís y sus posibilidades de desarrollo integral, sino más bienentran en juego otros factores, tales como el económico, eltecnológico, el cultural, el social y el político, lo que permiteexplicar que algunos países con déficit geográfico y de insufi-cientes riquezas naturales en su interior, no han comprometidolas posibilidades de impulsar procesos de desarrollo.

Isaac Sandoval sostiene que la compartimentación regio-nal ha conspirado contra las posibilidades de articular lasregiones con el Estado y de promover procesos de desarrollonacional, identificando los conflictos regionales como uno delos principales problemas estructurales del Estado boliviano.

Miguel Bonifaz, explica este desarrollo compartimentali-zado a partir de la implantación colonial de estructuras feuda-les españolas que devinieron de luchas y reconquistas localesen el largo proceso de resistencia y expulsión del dominioárabe sobre los reinos hispanos. Esto significa que las estructu-ras compartimentalizadas tienen larga data, trascienden latemporalidad republicana.

Entre los factores económicos dominantes es aplicable latesis de Tillman Evers, a propósito de la estructuración hetero-génea característica de los países atrasados, agudizada en elcaso boliviano por la implantación de modelos de desarrolloeconómico social “en enclave”, sustentados en matrices prima-rio-exportadoras que han promovido, en palabras de SamirAmin, procesos de desarrollo desigual, agudizando diferencia-ciones regionales y pugnas entre facciones locales. Más aúntomando en cuenta que estos modelos de desarrollo se hanorientado históricamente “hacia fuera”.

A los anteriores factores deben añadirse los culturales,dada la diversidad étnica y que generan construcciones identi-tarias culturales combinadas con lógicas de ocupación espacialque obedecen a patrones diferentes de acceso al territorio y a laaplicación de modelos distintos de gestión de los recursosnaturales, lo que incide directamente en la complejización de laproblemática regional.


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El factor político, por su parte, tiene que ver con la es-tructuración de relaciones de poder compartimentalizadas,desintegradoras de la unidad nacional y desarticuladoras delos sistemas de desarrollo económico y social. Este factor no hapermitido la proyección integral del país, la construcción de unverdadero Estado nacional, debilitando más bien la construc-ción identitaria nacional y los referentes de cohesión de lasregiones con relación a la estructura del Estado y a la organiza-ción del país. En definitiva, la complejidad de la cuestiónregional exige tener en cuenta todos estos factores para suresolución.

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Bush el emperador

George Bush ha sido reelegido con más del 50% de losvotos, obteniendo una votación superior en 4 millones a la desu rival Kerry. El electorado parece haber aceptado que no esposible cambiar al comandante en jefe en tiempos de guerra,según la conclusión de Cesar Muñoz de la agencia Efe.

Estados Unidos de América está conformado por 50 Es-tados federales y un distrito, su capital es Washington DC(Distrito de Columbia), su población supera los 280 millones dehabitantes, la que se encuentra asentada en un territorio de9.629.091 km2., teniendo como límites fronterizos México yCanadá. Entre sus grupos étnicos dominantes destacan losblancos con el 77,1%, negros el 12,9%, asiáticos 4,2% e indiosnorteamericanos el 1,5%, siendo los restantes latinos. La reli-gión que profesa mayoritariamente su población es la protes-tante con el 56%, seguida de la católica con el 28%, la judía el2%, otras el 4% y ninguna el 10%. Su producto interno bruto(PIB) supera los 10 billones de dólares, teniendo como sectoreseconómicos principales los servicios que representan el 80% delPIB, la industria el 18% y la agricultura el 2%. Sus exportacio-nes superan los 700 mil millones de dólares, en tanto que susimportaciones representan más de un billón 148 mil millonesde dólares (Wold factbook, 2002, citado por Departamento deEstado de Estados Unidos).

A la conclusión de la “guerra fría” la estrategia norteame-ricana de hegemonía unipolar sobre el planeta tiene comomarco de desarrollo la globalización política y económica ycomo ejes articuladores la militarización y la liberalizacióncomercial. Estas son políticas de estado independientemente dela persona que tenga a su cargo la Casa Blanca.

En la década de los años 90, las políticas de “libre merca-do” generaron megaganancias a favor de las empresas transna-


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cionales. De acuerdo a Petras, entre los años 1990 y 2002, losbancos de Estados Unidos y las empresas transnacionalesremitieron desde América Latina un billón de dólares en ganan-cias. En ese periodo los bancos de Estados Unidos y Europacompraron más de 400 bancos y compañías de telecomunicacio-nes, transporte, petróleo y minería en la región, especialmentede Argentina, Brasil y México. En ese mismo periodo, de acuer-do a información de Oxfam Internacional, la inversión extranjeradirecta (IED) se multiplicó por diez en América Latina y elCaribe; de 10.200 millones de dólares en 1990 a 95.400 millonesde dólares el año 2000. Un importante incentivo para el creci-miento de la inversiones norteamericanas, según Petras, fue lareducción de los costos laborales entre un 70 a 80%.

Las políticas de “libre mercado” a escala mundial plan-tean dos aspectos de la globalización: el creciente control de lasempresas transnacionales sobre la producción y el comerciointernacional, y el progresivo control de las políticas económi-cas de América Latina y el Caribe por parte de los organismosmultilaterales. A su vez, las políticas de liberalización indiscri-minada conducen a una polarización inevitable: la concentra-ción y centralización de la riqueza vs. pobreza y estancamiento.Petras hace notar que, en la década de los años 90, mientras lastransnacionales obtuvieron megaganancias, América Latinatuvo su peor desempeño de crecimiento. Los niveles de pobre-za se han incrementado en la región, especialmente en el árearural; en América Latina y el Caribe más de 124 millones depersonas viven en el campo, representando el 25% del total dela población. De este total, 77 millones, es decir, el 63,7% vivenen condiciones de pobreza, en tanto que otras 47 millones depersonas, o sea el 32%, vive en situación de extrema pobreza.

Esta polarización estanca la economía. Según SamirAmin, el déficit comercial norteamericano es mucho mayor queel que muestran las cifras oficiales, las que se manejan por unPIB ficticio pues éste habría sido inflado con fraudes como el dela Enron.

En esta situación de estancamiento y crisis económica, depobreza y marginalidad, las condiciones de ejercicio del poder


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político se modifican ante el creciente descontento social.Estados Unidos asume la defensa de la globalización neolibe-ral. Toda oposición a los dictados del capital será satanizada anombre de la “seguridad nacional” y de la “guerra contra elterrorismo”.

Los electores norteamericanos han decidido la continui-dad de la política de seguridad nacional, pese a que los infor-mes oficiales señalan que Saddam Husseim desmanteló susarmas de destrucción masiva una década antes de la invasiónde 2003, y que no había lazos entre él y Al Qaeda, según IsaacBigio de Bolpress. Dos factores pueden haber determinado lavoluntad de los electores: el terror de que pueda repetirse un 11de septiembre y la insuficiente información acerca de losimpactos de las políticas mundiales.

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Municipales:dificultades para la formación

de la representación política

Las elecciones municipales del próximo 5 de diciembretendrán características especiales con relación a los procesosanteriores. Varias razones fundamentan esta afirmación. Poruna parte, se desarrollarán bajo nuevas reglas de juego; elreconocimiento de agrupaciones ciudadanas y pueblos indíge-nas apertura el sistema político frente al monopolio de lospartidos políticos tradicionales. Esto significa que las eleccionesmunicipales se realizarán en un escenario de transición a unnuevo sistema político. Por otra parte, la erosión de los refe-rentes de cohesión y la emergencia de nuevos mecanismos deconstrucción identitaria, generarán incertidumbre y dispersión,propias de un momento especial de transición.

Si hacemos un poco de memoria, recordaremos que lasprimeras elecciones municipales efectuadas después de larecuperación del sistema democrático se remontan al año 1987,cuando ADN obtiene el 28,58% de la votación, frente al 26,10%del MIR y al 12,82% del MNR. En las elecciones de 1989 elAcuerdo Patriótico (MIR-ADN) obtiene el 33,78% de los votos,el MNR el 19,31% y CONDEPA el 18,79%. En 1991 el triunfovuelve a corresponder al Acuerdo Patriótico con el 28,47% delos votos, frente al 24,75% del MNR y el 12,59% de CONDEPA.El año 1993 el MNR obtiene el 34,92% de la votación, CONDE-PA el 19,58% y el MBL el 11,75%. En 1995 el MNR obtiene el21,32%, CONDEPA el 15,47% y el MBL el 13,28%. En 1999 elMNR obtiene el 20,42%, el MIR el 15,96% y ADN el 14,63%.

Todos estos procesos electorales se caracterizaron poruna concentración del voto en los partidos tradicionales. En laselecciones de diciembre parece que la tendencia mostrará quevarios partidos tradicionales perderán drásticamente su electo-


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rado. Al mismo tiempo, se podrá consolidar el MAS, comoexpresión política no tradicional y articuladora de variosmovimientos sociales, aunque no parece tener posibilidades deacceder a gobiernos municipales en las capitales de departa-mento y en varias ciudades intermedias.

Por otra parte, de acuerdo a datos de la Corte NacionalElectoral, 233 agrupaciones ciudadanas y 77 organizaciones depueblos indígenas han manifestado su interés de participar enlas elecciones municipales. La mayor parte de las agrupacionesciudadanas registradas se concentra en el eje del país. En Cocha-bamba se han registrado 77, en Santa Cruz 50 y en La Paz 39. Asu vez, las organizaciones indígenas registradas se encuentranmás bien en el departamento de Potosí, donde 64 de un total de77, corresponden a este Departamento. Seguramente estasorganizaciones corresponden a la jurisdicción del Consejo deAyllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), en la que el MASno parece tener suficiente influencia. En contrapartida, se debehacer notar que en departamentos como La Paz, Tarija y Pando,no se ha registrado ninguna organización indígena. De lo ante-rior se desprende que, en la mayor parte de las áreas rurales,sobre todo de occidente, las organizaciones indígenas y campe-sinas participarán alineadas o en alianza con el MAS.

Si, de este panorama electoral resulta que existe un grannivel de dispersión, sobre todo de la votación urbana, noquedará muy claro en torno a qué referentes nacionales se vaconstruyendo la nueva representación política. Por otra parte,si el MAS obtiene importantes triunfos electorales–principalmente en las áras rurales– y varias agrupacionesciudadanas y otros partidos concentran una significativavotación urbana y el control de importantes áreas rurales detierras bajas, persistirán las insuficientes correlaciones urba-no-rurales y no se habrán superado significativamente lascontradicciones oriente-occidente. Esto podría ser determi-nante para delinear la configuración del nuevo escenariopolítico nacional.

A su vez, si los partidos tradicionales caen drásticamenteen su electorado, posiblemente ingresen a una etapa de agota-


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miento irreversible. Esto podría ser determinante para larecomposición de los referentes de articulación parlamentaria.Si bien no cambiarán los parlamentarios, es posible que susarticulaciones no sean prioritariamente partidarias, más bienvarios de ellos podrían desplazarse hacia los transversales oaglutinarse en torno a las bancadas regionales.

La formación de la representación política parece tenerestas dificultades que necesariamente deberán ser revertidaspara avanzar en el proceso hacia la Asamblea Constituyente,por lo cual será necesario dinamizar nuevos referentes identita-rios traducidos en cohesiones programáticas que a su vez,deberían permitir profundizar la democracia con soportesmucho más sólidos.

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cejis temas de la agenda nacional

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