Proceso de conformación de las Comisiones parlamentarias

en el Congreso peruano

Profesor César Delgado-Guembes

1

2

Índice

1. Reglas básicas de conformación de Comisiones2. Proceso de estructuración y conformación de las Comisiones

Ordinarias3. Flujo del proceso de conformación4. Variables que estructuran la conformación5. Factores que definen el ajuste en la proporcionalidad6. Desarrrollo de un caso hipotético7. Proceso de estructuración y conformación de la Comisión

Permanente8. Flujo del proceso de conformación de la Comisión Permanente9. Reglas proporcional y mayoritaria en la conformación de la

Comisión Permanente10.¿Cómo se articula la integración de los miembros la Mesa Directiva

en la Comisión Permanente?11.Práctica en el uso de la proporcionalidad para la conformación de la

Comisión Permanente (2001-2010)12.Alternativas matemáticas en el cálculo de la proporcionalidad. Sus

efectos

(1) Luego de la instalación quinquenal o anual del Congreso, el trabajo parlamentario debe organizarse para el cumplimiento de sus funciones orgánicamente. La dirección de esa organización la conduce la Mesa Directiva elegida durante el proceso preparatorio anterior a la instalación del Congreso.

(2) El primer y elemental acto de organización es la conformación o constitución formal de grupos parlamentarios y la elección de los voceros de cada grupo ante la Junta de Portavoces y el Consejo Directivo.

(3) Una vez establecida la conformación de los grupos parlamentarios y sus respectivos voceros, el Congreso debe proceder a conformar el sistema de Comisiones.

(4) Las Comisiones que se debe conformar al inicio de la legislatura son las Comisiones Ordinarias, la Comisión Permanente, y Comisiones extraordinarias o especiales permanentes como la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria, la Comisión de Ética, o la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales.

1. Reglas básicas de conformación de las Comisiones Ordinarias y Permanente

3

(5) El requisito principal en la conformación de las Comisiones es que éstas deben integrarse procurando la reproducción de la proporcionalidad entre los grupos parlamentarios.

(6) Las Comisiones Ordinarias son las que señala el Reglamento del Congreso, pero su número y denominación es susceptible de variación según la voluntad de los grupos parlamentarios, como también lo es el número de integrantes de Comisión por cada grupo parlamentario.

(7) La Comisión de Inteligencia, que es una Comisión Ordinaria, sin embargo, se constituye por un período de 5 años (no anualmente).

(8) La Comisión Permanente se integra con un número de congresistas que no excede, según la Constitución, de la cuarta parte del número legal de miembros del Congreso.

1. Reglas básicas de conformación de las Comisiones Ordinarias y Permanente

4

(9) De acuerdo al Reglamento del Congreso los miembros de la Mesa Directiva forman parte del número constitucional de miembros de la Comisión Permanente.

(10) Los grupos parlamentarios deben preparar el cuadro de Comisiones proponiendo a los integrantes de su agrupación que pertenecerán a cada una de las Comisiones a conformar por el período.

(11) Las propuestas deben prever que todo congresista debe pertenecer por lo menos a una Comisión, pero ninguno debe pertenecer a más de 5 comisiones.

(12) Asimismo, las propuestas incluyen la relación de quienes tendrán la condición de miembros titulares, y la de sus suplentes o accesitarios, en orden correlativo de prelación.

1. Reglas básicas de conformación de las Comisiones Ordinarias y Permanente

5

2. Proceso de estructuración y

conformación de las Comisiones Ordinarias

6

Instalación del

Congreso

27 de Julio

Comunicación a voceros de grupos sobre inicio y

desarrollo del proceso de conformación de

Comisiones y preparación de propuestas

Grupos parlamentarios se reúnen y definen

propuesta de cuadro de titulares y suplentes

según estructura aprobada por el Pleno

Coordinación en Junta de Portavoces sobre número y denominación de

Comisiones, número de integrantes en cada una según proporcionalidad, y asignación proporcional de puestos

directivos en el cuadro de Comisiones

Junta de Portavoces decide integración de Comisiones según propuestas de los

grupos para aprobación del Consejo Directivo

Consejo Directivo acuerda propuesta de

conformación proporcional del cuadro

de Comisiones

Presidente del Congreso propone al Pleno la

conformación del cuadro de Comisiones coordinada con

Directivos-Portavoces

Voceros comunican propuesta a Junta de

Portavoces

Pleno del Congreso aprueba conformación

del cuadro de Comisiones

Consejo Directivo acuerda

estructura coordinada en Junta de Portavoces

Presidente del Congreso propone

estructura de Comisiones al Pleno

Pleno aprueba estructura de Comisiones

3. Flujo del proceso de conformación de Comisiones Ordinarias

5 días hábiles

7

4. Variables que estructuran la conformación

Número de grupos parlamentarios

Número de Comisiones

Número de miembros de cada grupo

Número de miembros en cada Comisión

Número de asambleístas sin grupo

Número mínimo asambleístas para conformar un Grupo

Número mínimo de Comisiones por asambleísta

Número máximo de Comisiones

Número máximo de Comisiones por asambleísta

Número máximo posible de puestos en Comisión por grupo

Número máximo posible de puestos en Comisión por asambleísta

Número total de puestos directivos en Comisiones a distribuir

8

Relación proporcional entre grupos parlamentarios

Número de miembros de Comisión por grupo

Número de puestos directivos en el total de Comisiones

Relación proporcional entre grupos según el número de puestos directivos a distribuir en cada Comisión

Relación proporcional entre grupos según el número de puestos a distribuir en cada Comisión

5. Factores que definen el ajuste en la proporcionalidad

9

10

6. Desarrollo de un caso hipotético

Supuestos que se usan para ejemplificar casuísticamente el

proceso

• Se asumirá que el número de congresistas será de 130, y que el número de grupos parlamentarios en un período constitucional dado es ocho (8).

• Se asume que existe una alianza para integrar la Mesa Directiva entre los grupos 1, 4, 5 y 6.

• Cada uno de esos grupos tiene el número de integrantes según la relación adjunta.

GRUPOS PARLAMENTARIOS # MIEMBROS

Grupo 1 40 Grupo 2 30 Grupo 3 20 Grupo 4 10 Grupo 5 9 Grupo 6 8 Grupo 7 7 Grupo 8 6

11

Supuestos que se usan para ejemplificar casuísticamente el

proceso

• Se asumirá que el número de Comisiones es 16.

• Se asume que el acuerdo es que cada una de las 16 Comisiones tendrá el número de integrantes según la relación adjunta.

COMISIONES PARLAMENTARIAS # MIEMBROS

Comisión 1 5

Comisión 2 7 Comisión 3 9 Comisión 4 11 Comisión 5 13 Comisión 6 15 Comisión 7 17 Comisión 8 19 Comisión 9 21 Comisión 10 23 Comisión 11 25 Comisión 12 27 Comisión 13 29 Comisión 14 31 Comisión 15 32 Comisión 16 33

12

Factores integrantes de la conformación

Grupos Parlamentarios # miembros

Grupo 1 40

Grupo 2 30

Grupo 3 20

Grupo 4 10

Grupo 5 9

Grupo 6 8

Grupo 7 7

Grupo 8 6

TOTAL 130

Comisiones Parlamentarias # integrantes

Comisión 1 5

Comisión 2 7

Comisión 3 9

Comisión 4 11

Comisión 5 13

Comisión 6 15

Comisión 7 17

Comisión 8 19

Comisión 9 21

Comisión 10 23

Comisión 11 25

Comisión 12 27

Comisión 13 29

Comisión 14 31

Comisión 15 32

Comisión 16 33

TOTAL 31713

Proporcionalidad entre grupos parlamentarios

Grupos Parlamentarios

Miembros %

Grupo 1 40 30.77

Grupo 2 30 23.08

Grupo 3 20 15.38

Grupo 4 10 7.69

Grupo 5 9 6.92

Grupo 6 8 6.15

Grupo 7 7 5.38

Grupo 8 6 4.62

TOTAL 130 100.00

14

Distribución matemática de cupos en Comisiones pequeñas

     

Comisión 1 Comisión 2 Comisión 3

# Integrantes por Comisión 5 7 9

Grupo 1 40 30.77 1.5385 2.1539 2.7693

Grupo 2 30 23.08 1.154 1.6156 2.0772

Grupo 3 20 15.38 0.769 1.0766 1.3842

Grupo 4 10 7.69 0.3845 0.5383 0.6921

Grupo 5 9 6.92 0.346 0.4844 0.6228

Grupo 6 8 6.15 0.3075 0.4305 0.5535

Grupo 7 7 5.38 0.269 0.3766 0.4842

Grupo 8 6 4.62 0.231 0.3234 0.4158

TOTAL 130

15

Distribución matemática de cupos en Comisiones medianas

Comisión 4

Comisión

5Comisión

6Comisión

7 Comisión

8Comisión

9

# Integrantes por Comisión 11 13 15 17 19 21

Grupo 1 40 30.77 3.3847 4.0001 4.6155 5.2309 5.8463 6.4617

Grupo 2 30 23.08 2.5388 3.0004 3.462 3.9236 4.3852 4.8468

Grupo 3 20 15.38 1.6918 1.9994 2.307 2.6146 3.8 3.2298

Grupo 4 10 7.69 0.8459 0.9997 1.1535 1.3073 1.4611 1.6149

Grupo 5 9 6.92 0.7612 0.8996 1.038 1.1764 1.3148 1.4532

Grupo 6 8 6.15 0.6765 0.7995 0.9225 1.0455 1.1685 1.2915

Grupo 7 7 5.38 0.5918 0.6994 0.807 0.9146 1.0222 1.1298

Grupo 8 6 4.62 0.5082 0.6006 0.693 0.7854 0.8778 0.9702

TOTAL 130

16

Distribución matemática de cupos en Comisiones grandes

             

Comisión 10

Comisión 11

Comisión 12

Comisión 13

Comisión 14

Comisión 15

Comisión 16

# Integrantes por Comisión 23 25 27 29 31 32 33

Grupo 1 40 30.77 7.0771 7.6925 8.3079 8.9233 9.5387 9.8464 10.1541

Grupo 2 30 23.08 5.3084 5.77 6.2316 6.6932 7.1548 7.3856 7.6164

Grupo 3 20 15.38 3.5374 3.845 4.1526 4.4602 4.7678 4.9216 5.0754

Grupo 4 10 7.69 1.7687 1.9225 2.0763 2.2301 2.3839 2.4608 2.5377

Grupo 5 9 6.92 1.5916 1.73 1.8684 2.0068 2.1452 2.2144 2.2836

Grupo 6 8 6.15 1.4145 1.5375 1.6605 1.7835 1.9065 1.968 2.0295

Grupo 7 7 5.38 1.2374 1.345 1.4526 1.5602 1.6678 1.7216 1.7754

Grupo 8 6 4.62 1.0626 1.155 1.2474 1.3398 1.4322 1.4784 1.5246

TOTAL 130

17

Total de puestos a distribuir

Puestos a ocuparMiembros Proporción

Grupo 1 40 30.77 97.54

Grupo 2 30 23.08 73.16

Grupo 3 20 15.38 49.63

Grupo 4 10 7.69 24.38

Grupo 5 9 6.92 21.94

Grupo 6 8 6.15 19.50

Grupo 7 7 5.38 17.05

Grupo 8 6 4.62 14.65

TOTAL 130 99.99 317.85

18

7. Proceso de estructuración y

conformación de la Comisión

Permanente

19

Instalación del

Congreso

27 de Julio

Comunicación a voceros de grupos sobre inicio y

desarrollo del proceso de conformación de

Comisiones y preparación de propuestas

Grupos parlamentarios se reúnen y definen nómina de miembros titulares y

suplentes de la Comisión Permanente

Coordinación en Junta de Portavoces sobre asignación proporcional de

miembros en la Comisión Permanente

Junta de Portavoces coordina integración de Comisión

Permanente según propuestas de los grupos para aprobación

del Consejo Directivo

Consejo Directivo acuerda propuesta

proporcional de integrantes de la

Comisión Permanente

Presidente del Congreso propone al Pleno la

conformación proporcional de la Comisión Permanente

Voceros comunican propuesta a Junta de

Portavoces

Pleno del Congreso elige a los integrantes

de la Comisión Permanente

Consejo Directivo acuerda

proporcionalidad coordinada en

Junta de Portavoces

Presidente del Congreso propone proporcionalidad de

Comisión Permanente al Pleno

Pleno aprueba proporcionalidad en la Comisión Permanente

8. Flujo del proceso de conformación de la Comisión Permanente

10 días hábiles

20

La Comisión Permanente se conforma observando tres restricciones principales.

(1)Primero, que el número máximo de miembros no debe ser mayor a la cuarta parte del número legal de miembros del Congreso.

(2)Segundo, la proporcionalidad entre los grupos parlamentarios.

(3)Tercero, que el número de integrantes de la Comisión Permanente incluye a los miembros de la Mesa Directiva.

La tercera restricción supone que la proporcionalidad sólo alcanza al número de miembros de la Comisión Permanente que no son parte de la Mesa Directiva, porque ésta es elegida según la regla de la mayoría.

9. Reglas proporcional y mayoritaria en la conformación de la Comisión Permanente

21

(1) La Mesa Directiva no es un órgano integrado de acuerdo a la regla de la proporcionalidad, sino por la regla de la mayoría.

(2) Su composición no resulta de la proporcionalidad de fuerzas políticas representadas en el Congreso, sino que depende de la voluntad de la mayoría de congresistas, expresada en el acto de elección que se produce anualmente en el proceso preparatorio de la organización del trabajo parlamentario.

(3) Si se aplicara la regla de la proporcionalidad sobre el total de miembros que la Constitución señala, incluyendo a los miembros de la Mesa Directiva, el efecto que ello causaría sería desconocer la regla de la mayoría para la conformación de la Mesa y eliminar en los hechos el efecto de haber ganado la elección que se realiza en el Pleno.

(4) Por ello es parte de la práctica parlamentaria uniforme aplicar la regla de la proporcionalidad sólo sobre el número de miembros de la Comisión Permanente que no son parte de la Mesa Directiva, y que el total máximo que establece la Constitución (el 25 por ciento del número de miembros del Congreso) incluye a los miembros de la Mesa Directiva.

10. ¿Cómo se articula la integración de los miembros de la Mesa Directiva en la

Comisión Permanente?

22

Comisión Permanente

# Integrantes por elegir 28

Miembros Proporción

Grupo 1 40 30.77 9

Grupo 2 30 23.08 6

Grupo 3 20 15.38 4

Grupo 4 10 7.69 2

Grupo 5 9 6.92 2

Grupo 6 8 6.15 2

Grupo 7 7 5.38 2

Grupo 8 6 4.62 1

130 28El total de miembros de la Comisión Permanente es 32 (número no mayor a la cuarta parte del número legal de miembros del Pleno, que es 130 a partir del 2011).

De acuerdo a práctica parlamentaria uniforme, a los 28 miembros designados proporcionalmente se añade los 4 miembros de la Mesa Directiva, elegidos por el Pleno según la regla de la mayoría (la Mesa no es elegida con criterio de proporcionalidad). Así se alcanza el máximo de 32 miembros de la Comisión Permanente.

Composición proporcional y mayoritaria de la Comisión Permanente, según aplicación vigente del Reglamento del Congreso

23

24

11. Práctica en el uso de la proporcionalidad para la

conformación de la Comisión Permanente (2001-2010)

Período Constitucional 2001 - 20062001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006

Presidencia Carlos Ferrero Carlos Ferrero Henry Pease Antero Flores-Aráoz Marcial Ayaipoma

Grupos parlamentarios reconocidos 5 5 7 7 8

Miembros de la Comisión Permanente elegidos proporcionalmente

20 20 21 21 23

Miembros de la Mesa Directiva 4 6 6 6 6

Total de integrantes de la Comisión Permanente 24 26 27 27

29

25

Período constitucional 2006-20112006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011

Presidencia Mercedes Cabanillas

Luis Gonzáles Posada

Javier Velásquez Quesquén Luis Alva Castro

César Zumaeta

Grupos parlamentarios reconocidos

5 6 8 8 8

Miembros de la Comisión Permanente elegidos proporcionalmente

20 20 26 26 26

Miembros de la Mesa Directiva 4 4 4 4 4

Total de integrantes de la Comisión Permanente

24 24 30 30 30

26

27

12. Alternativas matemáticas en el

cálculo de la proporcionalidad

distintas a la práctica uniforme del Congreso.

Sus efectos

Alternativas en el cálculo de la proporcionalidad

• Caben diversas alternativas distintas a la establecida en la práctica parlamentaria peruana, respecto del cálculo de la proporcionalidad, en la conformación de la Comisión Permanente. A continuación se señala cuáles son y en las diapositivas siguientes se muestra su aplicación, así como los efectos que cada una genera en la estructuración de las relaciones entre las fuerzas políticas presentes en el Pleno (el caso es hipotético, y no guarda relación con la realidad actual):

• Alternativas:1. La descripción de la proporcionalidad efectiva que resulta en el total de 32

miembros de la Comisión Permanente con la integración de la Mesa Directiva elegida según la regla de la mayoría

2. La determinación de la proporcionalidad con exclusión de los miembros de la Mesa Directiva, los que tendrían la condición de supernumerarios respecto del límite constitucional (la Comisión Permanente contaría con 36, y no 32 miembros)

3. La exigencia prescriptiva de proporcionalidad radical, deduciendo el efecto de la membresía a la Mesa Directiva del número de miembros de los grupos a los que pertenece cada miembro de la Mesa Directiva

28

1. Distribución proporcional de puestos en la Comisión Permanente, incluyendo a los miembros de la Mesa Directiva en el cálculo proporcional del máximo constitucional

(Comisión Permanente de 32 miembros )

GRUPOS PARLAMENTARIOS

Número de congresistasProporcionalidad en el

Pleno %

Miembros por grupo, incluida la Mesa Directiva

Resultado proporcional por

inclusión de Mesa Directiva

Aumento / disminución porcentual

Grupo 1 40 30.77 10 31.25 (+) 0,48

Grupo 2 30 23.08 6 18.75 (-) 4,33

Grupo 3 20 15.38 4 12.5 (-) 2,88

Grupo 4 10 7.69 3 9.375 (+) 1685

Grupo 5 9 6.92 3 9.375 (+) 2,455

Grupo 6 8 6.15 3 9.375 (+) 3,225

Grupo 7 7 5.38 2 6.25 (+) 0,87

Grupo 8 6 4.62 1 3.125 (-) 1,495

130 32

Nota 1.- Sea el supuesto que la Mesa Directiva es elegida con alianza de los Grupos 1, 4, 5, y 6

Nota 2.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son los grupos 2 (-4,33), 3 (-2,88) y 8 (-1,5). Asimismo, ganan proporcionalmente todos los grupos que integran la Mesa Directiva, esto es, los grupos 1 (+ 0,48), 4 (+1,69), 5 (+ 2,46), y 3 (+ 3,23), además de un grupo que no integra la Mesa Directiva, que es el grupo 7 (+0,87). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa Directiva ganan 7,85 puntos porcentuales, y los que no la integran pierden 8.7 puntos porcentuales netos (luego de deducir la ganancia relativa del grupo 7). La diferencia equivale a una ganancia absoluta de los grupos que integran la Mesa Directiva de 16,6 puntos porcentuales.

29

2. Proporcionalidad constitucional de 32 miembros como máximo, considerando a los miembros de la MD como constitucionalmente supernumerarios

(Comisión Permanente de 36 miembros)

GRUPOS PARLAMENTARIOS

Número de congresistas

Proporcionalidad en el Pleno %

Miembros por grupo, con

exclusión de la Mesa Directiva

Más 4 miembros de la Mesa Directiva

Proporcionalidad efectiva, respecto del

total de la Comisión

Permanente

Aumento / disminución porcentual

Grupo 1 40 30.77 10 11 30.56 (-) 0,21

Grupo 2 30 23.08 6 6 16.67 (-) 6,41

Grupo 3 20 15.38 4 4 11.11 (-) 4,25

Grupo 4 10 7.69 3 4 11.11 (+) 3,42

Grupo 5 9 6.92 3 4 11.11 (+) 4,19

Grupo 6 8 6.15 3 4 11.11 (+) 4,96

Grupo 7 7 5.38 2 2 5.56 (+) 0,18

Grupo 8 6 4.62 1 1 2.78 (-) 1,84

130 32 36

Nota 1.- Sea el supuesto que la Mesa Directiva es elegida con alianza de los Grupos 1, 4, 5, y 6

Nota 2.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son los grupos 1 (-0,21), 2 (-6,41), 3 (4,25) y 8 (-1,84). Asimismo, ganan proporcionalmente todos los grupos 4 (+ 3,42), 5 (+ 4,19), 6 (4,96) y 8 (+ 1,84). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa Directiva ganan 12,36 puntos porcentuales (luego de deducir la pérdida relativa del grupo 1), y los que no la integran pierden 12,32 puntos porcentuales netos (luego de deducir la ganancia relativa del grupo 7). La diferencia equivale a una ganancia absoluta los grupos que integran la Mesa Directiva de 24,68 puntos porcentuales. 30

3. Proporcionalidad radical y prescriptiva, que incluye en la proporcionalidad y en el límite constitucional máximo de 32 miembros a los 4 integrantes de la Mesa Directiva (total 32

miembros)

Efecto comparativo respecto de la aplicación vigente del Reglamento del Congreso

GRUPOS PARLAMENTARIOS

Número de congresistas

Proporcionalidad en el Pleno %

Número establecido

según práctica vigente

Número efectivo por grupo, con

exclusión de Mesa

Directiva

Proporcionalidad efectiva que resulta del método de

proporcionalidad total

Diferencia entre ambos métodos

Grupo 1 40 30.77 10 9 28.125 (-) 2,645

Grupo 2 30 23.08 6 6 18.75 (-) 4,33

Grupo 3 20 15.38 4 4 12.5 (-) 2,88

Grupo 4 10 7.69 3 2 6.25 (-) 1,44

Grupo 5 9 6.92 3 2 6.25 (-) 0,67

Grupo 6 8 6.15 3 2 6.25 (+) 0,1

Grupo 7 7 5.38 2 2 6.25 (+) 0,87

Grupo 8 6 4.62 1 1 3.125 (+) 1,495

130 32 28

Nota.- El efecto de este método es que los grupos parlamentarios que ganan proporcionalidad son los 3 grupos con menor cantidad de representantes ante el Pleno. Los grupos parlamentarios que pierden proporcionalidad son los grupos 1 (- 2,645), 2 (- 4,33), 3 (-2,88), 4 (- 1,44), y 5 (- 0,67). Ganan proporcionalmente los grupos 6 (+ 0,10), 7 (+ 0,87) y 8 (+ 1,495). En consecuencia, los grupos que integran la Mesa Directiva pierden 4,85 puntos porcentuales, y los que no la integran pierden 6,24 puntos porcentuales. La diferencia equivale a una ganancia total para los grupos que no integran la Mesa Directiva de 1,39 puntos porcentuales. El efecto general obvio es que con esta metodología se favorece principalmente a los tres grupos parlamentarios con el menor número de representantes en el Pleno, en perjuicio manifiesto de los demás grupos minoritarios, pero con el mayor perjuicio manifiesto a los grupos que integran la mayoría en la Mesa Directiva. En síntesis, se favorece mayor presencia de las minorías, en perjuicio de las posibilidades proporcionales que le correspondería a la mayoría integradas en la Mesa.

31