carreras políticas y oportunidades "generizadas" en la provincia de buenos aires, argentina...

8/3/2019 Carreras polticas y oportunidades "generizadas" en la Provincia de Buenos Aires, Argentina (1983-2007) - Mariana Caminotti, Santiago Rotman, Carlos Varetto

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CARRERAS POLTICAS Y OPORTUNIDADESGENERIZADAS EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES,ARGENTINA (1983-2007)*

por Mariana Caminotti**, Santiago Rotman*** y Carlos Varetto****

Introduccin

La desigualdad de gnero es un fenmeno persistente en la vida socialy la poltica. Junto con la clase y la raza, el gnero es un campo primario dearticulacin del poder y una de las referencias recurrentes por medio de lascuales el poder poltico ha sido histricamente concebido, legitimado y cri-ticado (Scott 1993)1. Las mujeres conquistaron el derecho al sufragio de

* Los autores agradecen las contribuciones de los miembros del proyecto PICT N 18-

21354 radicado en la Escuela de Poltica y Gobierno de la Universidad Nacional de SanMartn, especialmente de rica Lanzini en la confeccin de la base de datos y de MarioNavarro en las primeras aproximaciones al problema de investigacin. Una versin prelimi-nar de este trabajo fue presentada en el V Congreso Latinoamericano de Ciencia Poltica de

ALACIP, Buenos Aires, 28 al 30 de julio de 2010. Agradecemos a Mara Ins Tula, NlidaArchenti y al pblico presente por los comentarios efectuados, como as tambin a los refersannimos por sus valiosas sugerencias. Por supuesto, todo error u omisin en el artculo esnicamente responsabilidad de los autores.

** Universidad Nacional de San Martn / CONICET. E-mail: [email protected].*** Universidad de Buenos Aires/ Universidad Nacional de San Martn. E-mail:

[email protected].**** Universidad Nacional de San Martn. E-mail: [email protected] El concepto de gnero enfatiza la creacin totalmente socialde los papeles considerados

apropiados para mujeres y varones, a partir de los cuales se construyen jerarquas ancladasen la diferencia sexual (Scott 1993). Al igual que otros sistemas de diferenciacin y dedesigualdad, el sistema de gnero involucra creencias culturales y distribucin sesgada derecursos en un nivel macro social, patrones de comportamiento y prcticas organizacionalesque tienden a favorecer a los varones, as como personas e identidades con dismiles gradosde reconocimiento (Ridgeway y Correll 2004). En este artculo empleamos el trminosexo para referirnos a la representacin de hombres y mujeres en cargos. En cambio,cuando un tipo de cargo pasa a ser distintivo de la trayectoria de mujeres u hombres se lo

considera generizado (gendered); es decir, imbuido de valor sobre lo femenino y lo mascu-lino en el campo sociopoltico.

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manera tarda y, en la gran mayora de los pases con instituciones democr-ticas, estn subrepresentadas en los puestos polticos. En Amrica Latina lasmujeres ocupan, en promedio, un 22 por ciento de las bancas de los Con-

gresos o Asambleas nacionales, un 24 por ciento de los mximos puestosministeriales y apenas constituyen un 10 por ciento de los alcaldes eintendentes (Gonzlez y Sample 2010).

En perspectiva comparada, Argentina se encuentra entre los pases conniveles ms altos de participacin femenina en el Poder Legislativo nacional.En 2011, la proporcin de diputadas y senadoras nacionales (38 por ciento y35 por ciento respectivamente) supera considerablemente el promedio mun-dial (19 por ciento) y se asemeja al alcanzado en los pases nrdicos (IPU,

2011), considerados casos lderes en el impulso de medidas de equidad degnero en la poltica de partidos (Caul 2001). Esta elevada proporcin demujeres en el Congreso de la Nacin no es un fenmeno de larga data ni elresultado de un proceso gradual; en cambio, es producto de la incorporacindeliberada, e inicialmente conflictiva (Caminotti 2009), de cuotas por gneroen la legislacin electoral2. En 1991, la ley 24.012 (de cupo femenino) refor-m el Cdigo Electoral Nacional para exigir la nominacin de, al menos, un30 por ciento de mujeres en las listas de todos los partidos, en posiciones con

posibilidad de resultar electas3

. Las cuotas empleadas por primera vez en laselecciones nacionales de 1993 crearon oportunidades institucionalizadaspara el ejercicio del derecho de las mujeres a ser representantes polticas (Archentiy Tula 2009), favoreciendo su inclusin en la Cmara de Diputados, el Senadoy varias legislaturas provinciales. De hecho, prcticamente en todas las provin-cias se han promulgado leyes de cuotas para la nominacin de candidatos/assubnacionales (Caminotti 2009).

2 Las cuotas por gnero (electoral gender quotas) son medidas de accin afirmativa que apuntana compensar desigualdades histricas y prcticas discriminatorias que dificultan el logro dela igualdad real (de resultados) en el acceso a cargos de eleccin popular. Normativamente,estas medidas presuponen que la igualdad formal (los derechos plasmados en las leyes y lasConstituciones) debe ser apuntalada por reglas que estimulen la equidad de gnero en losprocesos de nominacin de candidatos. Las cuotas pueden ser voluntarias e incluidas en lanormativa partidaria interna, o legales, como en Argentina, donde son obligatorias para elconjunto de las organizaciones partidarias. Las cuotas legales se difundieron extraordinaria-mente tras la Conferencia Mundial de la Mujer realizada en Beijing (1995), y en la actua-lidad aproximadamente cien pases cuentan con alguna modalidad de cuotas (Krook 2008).

3 Esta ley nacional prev la no oficializacin de las listas que no cumplan los requisitosmencionados.

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El acceso de mujeres a cargos histricamente ocupados por hombreses estudiado desde distintos ngulos. En la poltica comparada, algunos es-tudios se enfocan en el impacto de los sistemas electorales sobre la eleccin

de mujeres (representacin descriptiva)4, mientras que otros se interrogan siel acceso femenino a las legislaturas favorece el tratamiento de temas relacio-nados con los derechos de las mujeres y la igualdad de gnero (representa-cin sustantiva)5. Otra lnea de investigacin se nutre de la sociologa de lasorganizaciones para examinar las relaciones de gnero en el interior de lasinstituciones legislativas, considerando los patrones de divisin sexual deltrabajo y la edificacin de roles generizados, entre otras cuestiones6. Esta ricaliteratura, en cambio, prcticamente no dedica atencin a la participacin

de mujeres y hombres en el conjunto de cargos polticos (ejecutivos y legis-lativos) a los cuales pueden aspirar los actores en un sistema poltico multinivelcomo el argentino. Con esa inquietud en mente, este artculo ana las pre-ocupaciones de los estudios sobre gnero e instituciones y la literatura sobrecarreras, para examinar las oportunidades polticas desde el prisma de laigualdad de gnero en el acceso a cargos de gobierno en Argentina.Especficamente, se reconstruyen y analizan perfiles de carrera poltica demujeres y hombres de la Provincia de Buenos Aires, la unidad subnacional

de mayor peso relativo del pas, desde el retorno de la democracia en 1983 alao 2007. Los datos empricos de este estudio han sido construidos median-te una base propia que contiene a todas las personas que ejercieron cargoslegislativos nacionales y provinciales, la gobernacin y vicegobernacin, latitularidad de ministerios provinciales e intendencias municipales a lo largodel perodo considerado. Asimismo, la base de datos incorpora a las personasde origen bonaerense que ejercieron cargos ministeriales en los gabinetesnacionales. En todos los casos se trata de informacin exhaustiva para el

perodo, que incluye, para cada sujeto, la pertenencia partidaria y su proce-dencia geogrfica por seccin electoral7.

4 Por anlisis de Argentina y otros pases latinoamericanos, vase Htun y Jones (2002),Schmidt y Arajo (2004), entre otros.

5 Por estudios empricos sobre Argentina y otros pases latinoamericanos, vase Franceschety Piscopo (2008), Marx, Borner y Caminotti (2007), Schwindt-Bayer (2006), Taylor-Robinson y Heath (2003) y Jones (1997).

6 Por un estudio del Congreso de la Nacin de Argentina desde esta perspectiva, vase Borneret al. (2009).

7 Las fuentes consultadas para la obtencin de informacin fueron las actas de escrutiniodefinitivo de la Junta Electoral provincial, el sitio Web de la Direccin de Informacin

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por mujeres y hombres bonaerenses entre 1983 y 2007, estableciendo per-files diferenciados por sexo. Finalmente, las conclusiones discuten los hallaz-gos y sugieren lneas de investigacin futura.

I. El estudio de las carreras polticas

La investigacin sobre carreras ha conceptualizado a los polticos comoagentes ambiciosos que desean edificar una trayectoria larga y exitosa. Hacedcadas, Schlesinger (1966) cre una influyente clasificacin de las carreraspolticas segn su direccin y tipo de ambicin: discreta, cuando se busca

un cargo para ocuparlo un tiempo limitado sin pretender nuevos cargos nibuscar la reeleccin; esttica, si se ansa permanecer en el mismo cargo; yprogresiva, cuando se busca ascender jerrquicamente. Estos principiosaportaron elementos para una modelizacin de la ambition theory(Black 1972,Rhode 1979) y la produccin de trabajos empricos orientados a compren-der la conexin electoral (Mayhew 1974).

En general, se asume que las carreras progresivas van desde lo localhacia lo nacional. Sin embargo, en ocasiones las ambiciones de los actores

desmienten este orden de preferencias. En este sentido son ilustrativos losestudios de Samuels (2003) sobre Brasil y de Stolz (2003, 2008) sobrediferentes democracias federales de Occidente11. Samuels encuentra que enBrasil las carreras polticas no se centran en la Cmara federal sino que sta esslo un paso en una trayectoria que comienza en, y est orientada hacia, lapoltica subnacional. Stolz (2003) demuestra que los casos de ascenso desdela arena regional hacia la nacional son menores a lo esperado y que, mientrasen algunos pases se observan carreras frreamente estructuradas a nivel na-

cional, en otros se encuentran patrones de comportamiento donde el foco escolocado en los cargos de nivel regional. En un trabajo ms reciente (Stolz2008), el mismo autor compara los casos cataln y escocs, ambos caracteri-zados por un fuerte regionalismo, observando no slo que los patrones decarrera se diferencian del modelo estndar sino tambin entre s. Esto ltimole permite concluir que, incluso en un marco de identidades territorialesbastante similares, las diferentes estructuras institucionales de oportunidadpueden derivar en modelos de carrera muy distintos.

1 1 Stolz (2003) aborda los casos de Espaa, Blgica, Italia, Alemania del Este y Occidental,Suiza, Estados Unidos, Austria, Australia y Canad.



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La importancia decisiva de las reglas formales e informales en la con-figuracin de las carreras polticas es parte del saber convencional de la cien-cia poltica. Sin embargo, los enfoques tericos de la disciplina raramente

reconocen que las reglas no son neutras al gnero12. La nocin de institucio-nes generizadas (Kenney 1996, Bird 2005) permite enfatizar que los acto-res de la poltica tienen gnero; que sus experiencias varan de acuerdo con sugnero; y que las instituciones producen, reproducen y transforman patro-nes de desigualdad de gnero. La incorporacin del gnero como variableclave del anlisis devela dimensiones inexploradas de la estructura de opor-tunidades que modela las carreras polticas.

I.1. Carreras polticas y ambiciones en Argentina

En Argentina, aunque an no se ha consolidado una tradicin deinvestigaciones sobre lites polticas, existen varios trabajos que exploran lastrayectorias de las dirigencias partidarias, generalmente con nfasis en losmiembros del Congreso nacional13. Una contribucin insoslayable la realizaBotana (1977) al analizar la dinmica de la poltica de notables de fines del

siglo XIX. Este autor explica cmo los gobernadores se erigieron en el vrticedel sistema poltico federal al controlar el estratgico Senado de la Nacin, ycondicionar la eleccin presidencial que se realizaba de forma indirecta atravs de electores elegidos en las provincias.

1 2 Por ejemplo, la estructura del sistema electoral afecta las oportunidades de eleccin de mujeres,que suelen verse favorecidas por los sistemas de representacin proporcional y los distritosgrandes (Bardaj Blasco 2010, Larserud y Taphorn 2007, Kenworthy y Malami 1999).

1 3 La literatura sobre los miembros del Congreso de la Nacin es un poco ms extensa que la

referente al resto de las instituciones polticas. Por ejemplo, Cantn (1966) detalla de qumodo el Congreso fue incorporando diferentes sectores sociales en 1890, 1916 y 1945, ydescribe la existencia de carreras polticas con criterios de escalonamiento entre los mbitoslocal, provincial y nacional antes de la ley de sufragio universal masculino. A partir de 1916,el pasaje por la estructura partidaria se transforma en un factor determinante para la llegada alCongreso. Tambin en clave histrica, los estudios de De Imaz (1964) y Panosyan y Goretti(1985) describen las caractersticas de los legisladores en distintas etapas. Ferrari (2008), porsu parte, presenta el pasaje de la poltica de notables del rgimen conservador hacia nuevasformas de reclutamiento poltico a travs de las burocracias partidarias. Para el perododemocrtico, Molinelli (1991a y 1991b) y Molinelli, Palanza y Sin (1999) examinan losatributos personales y polticos de los integrantes de los tres poderes estatales. Otra dimensin

de anlisis referida a las condiciones que modelan las trayectorias polticas es el estudio de losmtodos de seleccin de candidatos (De Luca, Jones y Tula 2003, Freidenberg y Lpez 2002).



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Esa forma de entender la poltica argentina cuestiona la idea de lapreeminencia per se de los cargos nacionales por sobre los subnacionales. Deacuerdo con Molinelli, Palanza y Sin (1999), el control de la eleccin de

senadores nacionales por parte de los lderes provinciales continu en el sigloXX, consolidando la centralidad de los gobernadores de provincia en el en-tramado poltico nacional. En esta sintona, aparece la idea de la mayorrelevancia de los cargos ejecutivos sobre los legislativos (Benton 2003, DeLuca 2004, Almaraz 2010), explicada por el impacto de las reglas electora-les, las particularidades del federalismo argentino y el mayor acceso a recur-sos econmicos y de gestin. Algo similar encuentra Lodola (2009: 277),quien observa la superioridad jerrquica de los intendencias en la estructura

subnacional de ambiciones polticas en Argentina al analizar las trayectoriasde los legisladores subnacionales. Una de las consecuencias ms destacadasdel menor inters que despiertan los cargos legislativos vis--vislos ejecutivoses la escasa permanencia de sus miembros.

Considerando que las tasa de reeleccin en el Congreso argentino seubican entre las ms bajas del mundo, Jones et al.(2000) caracterizan a losdiputados y senadores nacionales como legisladores transitoriosoama-teur. Segn estos autores, las listas cerradas y bloqueadas y el monopolio

partidario de las candidaturas favorecen que los gobernadores (o los jefespartidarios locales) controlen la nominacin y permanencia de los legislado-res nacionales. Al colocar las decisiones sobre la reeleccin en manos de loslderes provinciales, las reglas electorales argentinas obstaculizaran el desa-rrollo de carreras legislativas profesionales, reduciendo los incentivos paraespecializarse en ese tipo de funcin. En el caso de los cargos provinciales, ycon evidencia emprica del conjunto de las unidades subnacionales argenti-nas, Lodola (2009) encuentra que slo el 16,6 por ciento de los diputados

ocup su banca ms de un perodo, mientras la tasa de reeleccin de losgobernadores es del 66 por ciento y la de los intendentes se aproxima al 62por ciento.

El fenmeno de la baja especializacin legislativa es aceptado por ob-servadores y analistas de la poltica argentina. Ahora bien, existen diferen-cias en los perfiles de carrera de legisladoras y legisladores? En respuesta aesta pregunta, una investigacin sobre el Congreso de la Nacin (Borner etal. 2009) muestra que las trayectorias de las diputadas y senadoras argenti-

nas se caracterizan por el ejercicio de cargos legislativos previos en distintosniveles de gobierno (municipal, provincial, nacional), mientras las trayecto-



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rias de los legisladores se distinguen por el desempeo de alguna funcinejecutiva.

A modo de indicador de la relevancia poltica de los cargos ejecutivos

electivos puede mencionarse que, en la Provincia de Buenos Aires, quienes sedesempearon como intendentes municipales han demostrado tener ambi-ciones ms estticas que los legisladores provinciales y/o nacionales, quienespasan por la funcin legislativa y buscan rpidamente otro destino. Entre1983 y 2007 slo el 21 por ciento de los diputados nacionales bonaerensesy un 19 por ciento de los legisladores provinciales del distrito fueron reelectos,mientras que el 51 por ciento de los intendentes municipales lo hizo almenos una vez (Rotman y Varetto 2009).

II. Instituciones y competencia partidaria: las estructurasde oportunidades de las carreras polticas en Buenos Aires

La Provincia de Buenos Aires es el escenario de tres arenas de compe-tencia poltica con diferentes interrelaciones entre s: la nacional, la provin-cial y la municipal. Como lo mencionamos previamente, en el plano nacio-

nal la provincia elige 70 diputados (que representan alrededor de un terciode la Cmara baja) y 3 senadores (al igual que los dems distritos). El PoderLegislativo provincial se compone de dos cmaras, una con 92 diputados yotra con 46 senadores, con la misma base territorial (bicameralismo con-gruente). Los mandatos legislativos tienen una duracin de 4 aos, con po-sibilidad de reeleccin indefinida.

Para la asignacin de las bancas provinciales se utiliza una versinalterada de la frmula Hare, que distorsiona el principio de representacin

proporcional beneficiando a las fuerzas mayoritarias. La delimitacin de loscuerpos electorales se basa en el agrupamiento de municipios en 8 seccionesque difieren en la cantidad de localidades y de poblacin que cada una con-grega. En este esquema, las regiones menos populosas del interior provincialestn sobrerrepresentadas en la Legislatura, mientras las zonas urbanas msdensamente pobladas del Conurbano bonaerense se encuentransubrepresentadas (Escolar, Minvielle y Castro 2004)14. La desproporcionalidad

1 4 La Provincia de Buenos Aires, con 307.571 km (un 174 por ciento la superficie de Uru-

guay), es la provincia de mayor extensin geogrfica del pas. Al aglomerado poblacional querodea la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (el distrito federal) se lo denomina Conurbano



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geogrfica del voto beneficia a las fuerzas polticas con marcada presencia enlas zonas de menor poblacin, generando un dficit de representacin de lasorganizaciones partidarias con bastiones en el populoso Gran Buenos Aires.

En el perodo estudiado, el malapportionmenty la alteracin de la frmulaHare han producido un sesgo mayoritario y la sobrerrepresentacin de laUnin Cvica Radical (UCR) en detrimento de las terceras y cuartas fuerzascon base en el Conurbano.

Cualquier aspirante a un puesto legislativo debe ser incluido/a en unalista partidaria, las cuales son cerradas y bloqueadas tanto en la arena nacio-nal como en la provincial. La llegada a los puestos ejecutivos puede ocurrirmediante elecciones (para los cargos de presidente, gobernador e intenden-

te) o de nombramientos en los correspondientes gabinetes. En las tres arenasantes mencionadas (nacional, provincial y municipal) se emplean cuotas porgnero para la nominacin de candidatos legislativos. En cambio, no haymedidas de equidad de gnero para categoras ejecutivas.

Junto a las reglas institucionales empleadas para la nominacin decandidatos/as, las expectativas de acceso y permanencia en los cargos estninfluenciadas por la filiacin partidaria. Un partido con perspectivas de triunfoen varias arenas electorales en forma sostenida generar estructuras de incen-

tivos diferentes a otras fuerzas polticas con perspectivas de triunfo u obten-cin de cargos en una sola arena (ver Cuadro 1)15.Desde el retorno de la democracia, en la Provincia de Buenos Aires se

celebraron siete elecciones a gobernador e intendentes municipales. Con laexcepcin de 1983, el Partido Justicialista (PJ) triunf en todas los comiciosa gobernador y obtuvo una creciente cantidad de cargos de intendente16. Elpredominio justicialista se torna relativo en el plano local, por la heterognea

bonaerense o Gran Buenos Aires. Es la aglomeracin ms densamente poblada de Argentinay en ella viven 9.910.282 personas segn el censo nacional de 2010. El resto de la provincia,mucho ms extenso en trminos geogrficos, es conocido como interior provincial. All ladensidad poblacional es ms baja y conjuga grandes extensiones rurales con poblacinurbana. El total de poblacin asciende a 5.684.146 personas.

1 5 Asimismo, en el interior de los partidos hay reglas que condicionan las trayectorias persona-les. En la UCR, por ejemplo, la normativa interna obliga a quienes desean conseguir lareeleccin inmediata en cargos de eleccin popular a obtener una mayora absoluta en lasconvenciones partidarias o elecciones internas.

1 6 Una vez llegado a la casa de gobierno provincial, el peronismo ha logrado imponerse pormrgenes crecientes, exceptuando el ao 1999 cuando la tendencia a favor de la Alianza que

conformaron la UCR y el Frente Pas Solidario (FREPASO) en el pas hizo que el margense estrechara.



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distribucin territorial de las preferencias electorales (Escolar 2001). Mien-tras en el interior provincial los resultados electorales han sido parejos entreel PJ y la UCR, con leve ventaja para sta ltima, en el Conurbano el

peronismo casi cuadruplic al radicalismo. El porcentaje de poblacin go-bernada por intendentes peronistas es siempre superior a la proporcin deintendencias obtenidas por esta fuerza poltica. Salvo en el perodo 1983-1985, ms de la mitad de los habitantes bonaerenses ha sido gobernada porintendentes del PJ (Lanzini y Rotman 2008).

II.1. Medidas de equidad en el terreno electoral:

las cuotas legislativas

A diferencia de otras federaciones, como la brasilea, donde los legis-ladores nacionales y estaduales son electos por mtodos idnticos, y de Esta-dos Unidos, donde se utilizan mtodos muy similares (Jones 1998), Argen-tina posee un sistema electoral complejo que elige presidente, gobernadores,diputados y senadores nacionales, diputados y senadores provinciales y unelevado nmero de cargos municipales en distintas arenas y con diferentes

reglas (Calvo et al. 2001). En este marco, el pas cuenta con una ley decuotas para las listas a legisladores/as nacionales y 22 leyes de cuotas provin-ciales para la nominacin de candidatos/as subnacionales17.

La Ley 24.012 de cupo femenino, sancionada en 1991, exige lainclusin de un porcentaje mnimo de 30 por ciento de mujeres en pro-porciones con posibilidad de resultar electas como requisito para laoficializacin de las listas nacionales18. Desde entonces en todas las provin-cias los partidos se vieron obligados a nominar candidatas en sus listas a

diputados nacionales, y tras la reforma constitucional de 1994, tambin1 7 La provincia de Chubut no cuenta con una ley de cuotas provincial pero aplica el cupo

femenino nacional en las elecciones provinciales, al igual que la Ciudad Autnoma deBuenos Aires.

1 8 La Ley nacional 24.012 fue reglamentada mediante los decretos 379/93 y 1246/00 delPoder Ejecutivo Nacional. El primer decreto estableci que el 30 por ciento deba enten-derse como una cantidad mnima y que su clculo deba realizarse segn la cantidad decargos a renovarpor cada partido en cada distrito electoral (magnitud de partido). Elsegundo decreto torn ms exigente el clculo del mandato de posicin de la ley, favorecien-do la eleccin de mujeres en distritos pequeos. Para dar un ejemplo, si en la eleccin x

partido i obtiene 2 bancas, en la eleccin siguiente deber nominar a una mujer comomnimo en el segundo lugar de su lista.



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de senadores19. La Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley de cuotasmuy similar a la nacional. En efecto, la Ley 11.733/95 (modificatoria de laLey electoral 5.109) establece que las listas de candidatos deben tener un

mnimo de treinta (30) por ciento del sexo femenino y de igual porcentaje delsexo masculino en todas las categoras y en proporciones con posibilidad deresultar electos. Dicho porcentaje debe aplicarse a la totalidad de la lista y suincumplimiento es penalizado con la no oficializacin (Decreto 439/97).

La ley nacional de cupo femenino transform la composicin por sexodel Congreso de la Nacin ya que, desde su entrada en vigor, los porcentajesde legisladoras aumentaron sistemticamente. En la Provincia de Buenos

Aires se observa un proceso similar: entre 1991 y 2005 la participacin de

mujeres asciende del 7 al 30 por ciento de la Cmara Baja (Archenti y Tula2008b: 48).

III. La especializacin legislativa femenina como corolariode la generizacin de las oportunidades polticas

Al examinar la participacin de las mujeres en cargos polticos en la

Provincia de Buenos Aires, es evidente su condicin de minora. En el pero-do comprendido entre 1983 y 2007 la participacin femenina no supera el25 por ciento en ninguno de los cargos analizados en este trabajo. Se destacala mayor inclusin de mujeres en las categoras legislativas que en las ejecu-tivas, lo cual se asocia a la vigencia de la ley de cuotas nacional desde 1993 yprovincial desde 1997 (ver Cuadro 2).

La vigencia de la ley de cuotas nacional (desde 1993) y de la provincial(desde 1997) es clave para explicar la variabilidad en las oportunidades de las

mujeres en las cmaras legislativas. Como se observa en el Cuadro 3, con lareglamentacin y aplicacin de las cuotas la participacin femenina crece des-de niveles menores al 9 por ciento a valores superiores al 25 por ciento.

Una mirada rpida sobre la progresin de la participacin de las mu-jeres en los mbitos legislativos podra favorecer una conclusin alentadoraacerca la igualdad de gnero en la vida pblica y poltica. Con todo, y sin

1 9 Hasta la reforma constitucional de 1994, el cupo femenino nacional rega nicamente paralas candidaturas a diputados nacionales, convencionales constituyentes e integrantes del

Concejo Deliberante de la ciudad de Buenos Aires. Posteriormente pas a aplicarse en laslistas de candidatos al Senado.



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desconocer los avances experimentados, podemos observar que en todos loscasos la participacin femenina se ubica en torno al umbral mnimo fijadopor las cuotas; es decir, no va ms all del efecto mecnico de la legislacin.

En la Cmara de Diputados de la Nacin dicha participacin se dispara de6 a casi 30 por ciento en 1993. A nivel provincial tambin es notable esteefecto del cupo, ya que en 1997 (cuando esta medida de accin afirmativa seaplica por primera vez) la participacin femenina aumenta de 13 a 26 porciento en el Senado y de 15 a 28 por ciento en la Cmara de Diputados. Noobstante, ese nivel de participacin no ha sido superado ostensiblemente enninguna de las elecciones posteriores ni se observa un efecto de retroalimen-tacin positiva sobre los mbitos ejecutivos, donde no rigen cuotas.

Para completar y profundizar este cuadro, es pertinente comparar elnivel de participacin de las mujeres bonaerenses en mbitos legislativos yejecutivos, tomando en cuenta dos variables: la pertenencia partidaria y laprocedencia regional. La regin de origen es una dimensin fundamental enel anlisis del acceso a los cargos legislativos pues, como se seala en la litera-tura especializada (Prez y Escolar 2004, Malamud 2004, Tula 2004), lasdiferencias intra-provinciales entre el interior bonaerense y la regin metro-politana impactan en las estructuras de oportunidades polticas20.

Al considerar la regin de procedencia, constatamos que las mujeresdel rea metropolitana han tenido ms posibilidades de ingresar a la Cmarade Diputados de la Nacin que las del interior de la provincia. En cambio,entre los hombres observamos la situacin inversa21. En el caso de la Legisla-tura provincial donde la competencia no es en un distrito nico sino en 8secciones electorales no coincidentes con los mbitos municipales las pro-porciones de hombres y mujeres electos legisladores se ubican en nivelessimilares a la cantidad de bancas de cada una de las regiones analizadas22.

2 0 Los diputados nacionales, en cambio, se eligen tomando a toda la provincia como distritonico y, por tanto, la competencia para ser incluidos en las listas partidarias tiene lugar entrepersonas de toda la provincia y no slo entre miembros de la seccin electoral como en laselecciones legislativas provinciales.

2 1 En efecto, la proporcin de diputadas nacionales procedentes del Conurbano (80%) esmayor que la proporcin de poblacin provincial que reside en la zona (74%). Dentro delcontingente de legisladores nacionales bonaerenses, un 69 por ciento proviene del Conurbano,de lo cual se desprende que los metropolitanos obtienen un porcentaje menor de repre-sentacin que el de su poblacin.

2 2 Las legisladoras provinciales oriundas de la regin metropolitana son el 43 por ciento,

mientras las del interior provincial ascienden a un 58 por ciento. De esta forma se reproducela proporcin de bancas asignadas a cada regin.



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Como ya sugerimos, las reglas y prcticas partidarias pueden afectarel grado de generizacinde la estructura de oportunidades. En este sentido,se observa que en los cargos legislativos en juego el PJ supera la media provin-

cial de participacin femenina, mientras que la UCR se encuentra en todoslos casos por debajo de la misma, de lo cual inferimos que es menos proclivea incorporar mujeres. En el resto de los partidos polticos sumados se en-cuentra mayor presencia femenina en la diputacin nacional, superandoincluso al PJ, pero entre los cargos legislativos provinciales la presencia feme-nina es escasa, por debajo incluso de lo observado en la UCR (ver Cuadro 4).

Hasta aqu hemos caracterizado el acceso de las mujeres a los mbitoslegislativos y algunas de las variables que pueden incidir sobre el mismo. En

adelante concentraremos el anlisis en dos cuestiones centrales en los estu-dios de las carreras: la trayectoria poltica de las legisladoras y su tasa depermanencia en el cargo, considerada un indicador del grado de especializa-cin parlamentaria.

III.1. Trayectoria y permanencia en el legislativo

Las mujeres bonaerenses que acceden a la Cmara de Diputados de laNacin desempearon cargos electivos provinciales o municipales anterioresen mayor porcentaje que los hombres (40% versus 32%). Sin embargo, adiferencia de lo que ocurre entre los diputados, ninguna diputada procedede un puesto ejecutivo antes de su primer mandato legislativo y, en muchoscasos, arriban directamente desde el mbito local (Concejo Deliberante oConsejo Escolar). En cambio, entre los diputados nacionales es ms elevadoel porcentaje de quienes provienen de la Legislatura provincial. Por lo tanto,

si bien las mujeres tienen mayor experiencia previa en trminos relativos,sta parecera sustentarse en puestos polticos de menor jerarqua, lo cualsugiere una estructura de oportunidades desigual (ver Cuadro 5). Las muje-res que acceden a la Legislatura provincial generalmente cuentan con mayorexperiencia previa que sus pares masculinos y sta proviene, fundamental-mente, de la arena legislativa local (Concejos Deliberantes). Nuevamente, elantecedente ejecutivo es patrimonio de la trayectoria de los hombres (verCuadro 6).

Considerando la procedencia partidaria, todas las agrupaciones man-tienen la tendencia a una mayor experiencia de su contingente legislativo



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femenino, aunque en un marco general de baja profesionalizacin, ya quecerca del 50 por ciento de los polticos bonaerenses no proviene de ningncargo electivo previo. En la Legislatura provincial no se detectan diferencias

partidarias relevantes respecto de los antecedentes: el patrn general es unalto porcentaje de arribos desde el nivel legislativo local, ms pronunciandoen el caso de las mujeres. En cambio, al observar el contingente bonaerenseen el Congreso de la Nacin la situacin presenta algunas diferencias. Para laUCR y el PJ, la procedencia de diputadas desde cargos legislativos locales esms numerosa que desde la escena legislativa provincial, pero en la UCR elpeso de lo local en la carrera femenina est ms acentuado. En lo que respec-ta a los hombres, si bien en ambos partidos stos arriban al mbito legislati-

vo nacional mayormente desde la Legislatura provincial, en la UCR esta rutaest ms acentuada. Tambin al observar la carrera posterior de los/as dipu-tados/as nacionales se encuentran diferencias por sexo, ya que las mujereslogran algn cargo electivo posterior en mayor proporcin que los hombres.Como se advierte en el Cuadro 7, esta permanencia femenina en cargoselectivos se manifiesta tanto en una mayor tasa de duracin en el mbitonacional (Congreso o gabinete nacional) como en la mayor proporcin deregreso al escenario provincial o local.

Es posible que la menor probabilidad que tienen las mujeres de acce-der a cargos ejecutivos (electivos y de designacin) estimule una mayor per-manencia femenina en cargos legislativos. Estas diferencias por sexo son mssignificativas en el peronismo, mientras que prcticamente desaparecen en elresto del arco partidario. Seguramente ello se vincula con las mayores posibi-lidades de insercin de los hombres justicialistas en espacios ejecutivos, dadoel mayor xito electoral del PJ tanto a nivel provincial como nacional.

Tambin es alto el porcentaje de legisladores provinciales que no ob-

tiene ningn cargo electivo posterior, tendencia levemente ms pronunciadaentre las mujeres. Asimismo, es notable la significativa diferencia entre par-tidos: quienes llegan a la Legislatura provincial por el PJ tienen muchas msprobabilidades de continuar su carrera poltica en un cargo electivo. Estopuede deberse al mayor xito electoral del peronismo en la provincia (y laNacin), lo cual es congruente con la mayor permanencia de sus cuadros enla Legislatura, en la obtencin de intendencias y bancas nacionales. Tanto enla UCR como en el PJ las mujeres tienen mayor probabilidad que los hom-

bres de pasar de la Legislatura provincial al Congreso nacional. Es decir, severifica una mayor especializacin legislativa femenina al ver dificultado el



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ingreso a los ejecutivos, donde no se emplean medidas de equidad de gnero(ver Cuadro 8).

En coincidencia con trabajos previos (Spiller y Tommasi 1999 y 2000,

Jones et al. 2000), puede afirmarse que la mayor parte de los legisladoresnacionales por la Provincia de Buenos Aires son amateur; es decir, no tienenuna estancia prolongada en el Congreso. En el perodo estudiado, slo un30 por ciento de los diputados nacionales por la Provincia de Buenos Airessuper un mandato y nicamente alrededor del 9 por ciento permanecims de dos perodos en el cargo. En general, las mujeres bonaerenses acce-den en mayor proporcin que los hombres a un segundo mandato legislati-vo nacional (35 versus 28 por ciento). Mientras las diputadas del PJ acceden

en un 38 por ciento a la reeleccin y los diputados lo hacen en un 26 porciento, en la UCR casi no se registran diferencias por sexo (ver Cuadro 9).Ahora bien, como lo sealamos ms arriba, las oportunidades de edi-

ficar una carrera legislativa son diferentes segn la adscripcin partidaria y laregin intra-provincial de origen. Entre las diputadas nacionales de la UCRlas probabilidades de reeleccin son mayores para las provenientes del inte-rior provincial, inversamente a lo que ocurre entre los hombres. En lo querespecta al PJ, las probabilidades de ser reelectas son ms altas tambin para

las diputadas del interior (aunque en menor proporcin que en la UCR) ynuevamente la magnitud se invierte entre los hombres.

III.2 El lmite de las ambiciones femeninas:los cargos ejecutivos de gobierno

En contraste con el incremento en la participacin femenina en m-

bitos legislativos, la cantidad de cargos obtenidos por mujeres en los ejecuti-vos sigue siendo muy baja. En las seis elecciones a gobernador del perodoconsiderado, slo en dos oportunidades hubo mujeres en las frmulas gana-doras y en ambas en el cargo de vicegobernadora. Tambin se observa unpequeo crecimiento del nmero de mujeres a cargo de intendencias muni-cipales, pero sin llegar al 5 por ciento del total (vase el Cuadro 10). Alexaminar los municipios en los cuales las mujeres acceden al ejecutivo localse aprecian mejor las desigualdades de gnero. La provincia cuenta con 134

municipios muy dispares en sus volmenes de poblacin: el ms populosoposee 1.772.130 habitantes mientras en el ms pequeo residen apenas



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1.819 personas (INDEC 2010). Por ello, en el Cuadro 10 se presenta laevolucin del porcentaje de poblacin gobernado por intendentas mujeres.El dato es elocuente: en veinticuatro aos de democracia el porcentaje de

personas gobernadas por jefas comunales no alcanz nunca el 1 por cientodel total provincial.

Adems de los cargos electivos, la ambicin de los actores polticos seenfoca en otros espacios gubernamentales. Los ministerios son mbitos dealta exposicin pblica y brindan a sus titulares el control de recursos mate-riales y simblicos de relevancia (De Luca 1998). En estas instancias lasmujeres tambin estn subrepresentadas, tanto en los gabinetes provincialescomo en los nacionales. El sesgo es muy marcado entre quienes acompaa-

ron las gestiones de los gobernadores bonaerenses: adems de representarmenos del 5 por ciento del total de ministros/as, tres de las cuatro mujerespresentes en el gabinete provincial ejercieron la titularidad de la cartera edu-cativa, evidenciando una inclinacin a incluir mujeres nicamente en esatemtica culturalmente asociada con lo femenino (ver Cuadro 11).

Las trayectorias de las polticas bonaerenses no estn limitadas nica-mente en los ejecutivos dentro del territorio provincial. Al ser el distrito conmayor peso electoral de Argentina, la gravitacin de los actores bonaerenses

en la arena nacional es significativa (ver Cuadro 12).A lo largo del perodo estudiado, un 30 por ciento de los cargos detitular de ministerios nacionales estuvo en manos de personas provenientesde la Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, slo el 12 por ciento de quie-nes ocuparon dichas carteras eran mujeres, consolidando un cuadro generalde baja insercin femenina en cargos ejecutivos que suelen brindar impor-tantes recursos de poder.

A modo de cierre

La subrepresentacin de las mujeres en cargos poltico-institucionaleses un fenmeno generalizado en el mundo. En las ltimas dcadas, la largalucha por la equiparacin de derechos y oportunidades en distintos mbitossociales y polticos condujo a la adopcin de mecanismos de accin afirmati-va, como las cuotas electorales, para favorecer el acceso femenino al desempe-

o de cargos de gobierno y representacin de la ciudadana. En los pasespresidencialistas, generalmente estas medidas de equidad en el terreno elec-



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ner que la mayor presencia de mujeres se observa, justamente, donde haymayores oportunidades globales. Dicho de otro modo, la probabilidad deencontrar mujeres en un cargo decrece con el nivel de competencia existente

para el mismo.Un fenmeno que abre espacio para continuar la investigacin es

que las mujeres llegan a las bancas con ms experiencia legislativa previaque los hombres, tanto en la arena nacional como en la provincial. Algosimilar se observa con las trayectorias posteriores de quienes pasan por ellegislativo: las mujeres reeligen o logran otro cargo al finalizar su mandatoen mayor proporcin que sus colegas hombres. En virtud de la evidenciadisponible, y en el marco de una estructura de oportunidades que refleja

procesos de desigualdad de gnero, las mujeres parecen ingresar con ma-yor facilidad a los mbitos menos anhelados por los polticos profesiona-lesy, al tener vedados los cargos ejecutivos que implican mayor poder dedecisin y control de recursos, terminan especializndose en la labor parla-mentaria. Esta especializacin de las mujeres en la tarea parlamentariaintroduce matices en el conocimiento disponible sobre las carreras polti-cas en Argentina, que ha remarcado el amateurismo legislativo de lospolticos profesionales argentinos.

Las disparidades por sexo evidenciadas en el presente artculo sugie-ren algunas preguntas desafiantes para la literatura sobre carreras legislativasy los estudios sobre gnero y representacin. Por ejemplo, de qu manera secombinan oportunidades polticas, ambiciones y dinmicas institucionalesen la edificacin de las carreras polticas de mujeres y hombres? Cmo ope-ran, se mantienen y cambian patrones de desigualdad de gnero en la vidapoltica y partidaria? La respuesta a este tipo de interrogantes requiere dediseos de investigacin que permitan indagar estos fenmenos de manera

profunda, develando cmo se produce y reproduce la generizacinde laestructura de oportunidades polticas en distintos entornos polticos einstitucionales.



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CUADRO 1Arenas de competencia electoral y medidas de equidad de gnero

Fuente: Elaboracin propia.

CUADRO 2Participacin de mujeres de origen bonaerense en cargos electivos y

ministeriales en la Provincia de Buenos Aires y el gabinete nacional(1983-2007)

Fuente: elaboracin propia con base en datos de Direccin de Informacin Parlamentariade la H. Cmara de Diputados de la Nacin, Junta Electoral de la Provincia de Buenos

Aires, Baron (2006 y 2008), Nogus (1989), Sanguiao (1998), Sinatra y Vlez (1994)Argento y Gerchenson (1999), rulers.org y fuentes periodsticas.



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CUADRO 3Participacin femenina en cargos legislativos, con y sin ley de cuotas

(1983-2007)

* La ley de cuotas se aplica desde 1993 en las elecciones nacionales y desde 1997 en laselecciones provinciales.Fuente: elaboracin propia con datos de Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires yDireccin de Informacin Parlamentaria del Congreso de la Nacin.

CUADRO 4

Participacin femenina en bancas legislativas segn partido poltico.Categoras de diputado nacional, diputado provincial y senador provincial(1983-2007, en porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Airesy Direccin de Informacin parlamentaria de la Cmara de Diputados de la Nacin.



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CUADRO 5Cargo previo ocupado por los/as diputados/as nacionales/as bonaerenses

segn sexo y partido poltico (1983-2007, en porcentajes)

Fuente: elaboracin propia con base en datos de Direccin de Informacin Parlamentariade la Cmara de Diputados de la Nacin y Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

CUADRO 6Cargo previo ocupado por los/as legisladores/as provinciales segn sexo y

partido poltico (1983-2007, en porcentajes)

M = mujeres; H = hombres.Fuente: elaboracin propia con base en datos de Direccin de Informacin Parlamentariade la Cmara de Diputados de la Nacin y Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.



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CUADRO 7Trayectoria posterior de los/as diputados/as nacionales con antecedentes encargos electivos segn sexo y partido poltico (1983-2007, en porcentajes)

M = mujeres; H = hombres.Fuente: elaboracin propia con base en datos de Direccin de Informacin Parlamentariade la Cmara de Diputados de la Nacin y Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires.

CUADRO 8Cargo posterior ocupado por los legisladores/as provinciales segn sexo y

partido poltico (1983-2007, en porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Direccin de Informacin Parlamentaria de

la Cmara de Diputados de la Nacin y Junta Electoral de la Provincia de Buenos



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CUADRO 9Nmero de mandatos por sexo y partido poltico, categora Diputados

Nacionales (1983-2007, en porcentajes)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Direccin de Informacin Parlamentaria de la

Cmara de Diputados de la Nacin.

CUADRO 10Evolucin de la cantidad de municipios y personas gobernadas por

intendentas mujeres

Fuente: Elaboracin propia con datos de Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires eINDEC (2001 y 2010).



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CUADRO 11Participacin femenina en cargos de titular de ministerios provinciales

(1983-2007)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Direccin de Informacin Parlamentariade la Cmara de Diputados de la Nacin, Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires,Baron (2006 y 2008), Nogus (1989), Sanguiao (1998), Sinatra y Vlez (1994) Argentoy Gerchenson (1999), rulers.org y fuentes periodsticas locales, provinciales y nacionales.

CUADRO 12Participacin femenina en cargos de ministros/as nacionales (1983-2007)

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Direccin Nacional Electoral, Argento

y Gerchenson (1999), Baron (2006 y 2008), Nogus (1989), Sanguiao (1998), Sinatray Vlez (1994) y http: rulers.org.



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Resumen

En este artculo se reconstruyen y analizanperfiles de carrera poltica de mujeres y hom-

bres de la Provincia de Buenos Aires launidad subnacional de mayor tamao de Ar-gentina desde el retorno de la democraciaen 1983. La evidencia indica que la inclu-sinde las mujeres bonaerenses en el Con-greso de la Nacin y la legislatura provincialpromovida por las leyes de cuotasincentiva su permanencia en este tipo de car-

gos y favorece el desarrollo de carreras centra-das en el Poder Legislativo. Desde el ngulode la discusin sobre el amateurismo legislati-voen Argentina y su impacto en la calidad de

las polticas pblicas, las legisladoras de ori-gen bonaerense seran ms profesionalesque

sus colegas masculinos y tendran mayoresincentivos para especializarse e invertir en lalabor parlamentaria. En contrapartida, la pre-sencia femenina es reducida en puestos eje-cutivos (gobernaciones, intendencias) muypreciados en el sistema poltico argentino. Pa-radjicamente, las oportunidades abiertas porlas cuotas electorales coexisten con techos de

cristal que dificultan el acceso de mujeres apuestos de alto valor poltico, que implicanmanejo de recursos y protagonismo en la eje-cucin de las polticas pblicas.

Palabras clave

carreras polticas - cuotas de gnero - poder legislativo - Provincia de Buenos Aires -Argentina



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Abstract

This article is focused on the identification

and analysis of political career profiles in Bue-nos Aires province the largest subnationalunit in Argentina since the return todemocracy in 1983. The evidence shows thatthe inclusion of women from Buenos Airesin Congress (national level) and in the pro-vincial legislature promoted by genderquota laws encouraged permanence in this

kind of positions and foster careerdevelopment focused on the LegislativePower. With regard to the discussion onlegislative amateurism in Argentina, and theconcerns of its impact on the quality of public

policies, women legislators would seem to be

more professionally devoted than theirmasculine colleagues and would have moreincentives for specialization and investmentin parliamentary work. By contrast, femalepresence is low in executive positions(governors and mayors) which are highlyvalued in Argentine political system.Paradoxically, the opportunities opened by

quotas coexist with glass ceilings thathinders women access to positions of highpolitical significance, which entail resourcesadministration and leadership in publicpolicies implementation.

Key Words

political careers - gender quotas - Legislative Power - Province of BuenosAires - Argentina


carreras políticas y oportunidades "generizadas" en la provincia de buenos aires, argentina...

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