CONSIDERACIONES SOBRE LA PLANEACIÓN DE LA EXPLOTACIÓN RACIONAL DE LOS MINERALES

DEL SUELJJ Y DEL SUBSUELO*

CARLOS CASTILLO T E J E R O

Nuestro país se ha significado desde la época precortesiana como un país fundamentalmente minero; del suelo y del subsuelo nacional han sido extraídos tonelajes considerables de minerales con un alto valor comercial y todavía en la actualidad la minería constituye una im­portante fuente de ingresos para el Era­rio Nacional.

Los ingresos fiscales provenientes de la minería son actualmente del orden de quinientos millones de pesos por año y constituyen un 5 % de los ingresos de la Federación. De la minería pro­viene un 18% de los ingresos en divisas extranjeras de la Nación Mexicana, de la industria minero-metalúrgica depen­den cerca de 80 mil familias. Sin em­bargo, la generación de ingresos pro­venientes de la industria minero-meta­lúrgica, ha disminuido en forma nota­ble en los últimos años y no obstante los numerosos intentos que se han he­cho para mejorar la situación, el pano­rama general que esta industria ofrece hoy en día es motivo de seria preocu­pación para las autoridades, para la iniciativa privada y para los técnicos que en una u otra forma están rela­

cionados con las industrias exactrativas. ELsta preocupación es lógica ya que si alguna industria está ligada estrecha­mente con la economía nacional es pre­cisamente la minero-metalúrgica.

La economía de una nación repre­senta un esfuerzo coordinado de los ele­mentos cuya finalidad esencial es la creación de fuentes de riqueza, promo­ver su debida utilización para el des­arrollo del país y proceder a una dis­tribución equitativa de los ingresos generados por ella. Dentro de la eco­nomía de las naciones la producción de materias primas ocupa un lugar pre­ponderante en importancia, ya que de ellas depende, en buena parte, el proceso de industrialización de las naciones.

La economía minera puede definirse como un conjunto de actividades crea­doras y constructivas cuyo objeto es el aprovechamiento integral de la riqueza mineral del suelo y del subsuelo.

El aprovechamiento de la riqueza mi­neral del suelo y del subsuelo da origen a la existencia de la industria minero-metalúrgica, actividad en la cual toman parte por igual, nacionales o extranje-

* Trabajo presentado al V Congreso In/ernarional de Planificación, México, D. F., Sept.-Oct., 1964.

* "Geólogo e Ingeniero Civil; Presidente del Colegio de Ingenieros de Minas, Metalurgistas, Petroleros y Geólogos de México y Secretario de la Facultad

de Ingeniería de la U. N. A. M. (Palacio de Mineria).

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ros, individuos o sociedades, en grande o en pequeña escala, operando sobre yacimientos minerales de muy diversa naturaleza y utilizando métodos alta­mente complejos y muy variados para su explotación y beneficio.

L a política minera es un conjunto de medidas de gobierno y de procedimien­tos de la iniciativa privada establecidos coordinadamente, en forma de realizar para beneficio de la nación los fines y las tendencias de la economía minera, dando vida y energías apropiadas a la industria minero - metalúrgica de un país.

Es conveniente hacer notar la impor­tancia de no confundir las ideas de Es­tado y Gobierno; el Gobierno es el me­canismo actuante del Estado, es un mecanismo que existe únicamente con el fin de ejecutar la voluntad popular; el poder del Estado, como unidad de acción económica, es el producto de to­das las fuerzas ideológicas y materiales del Pueblo, actuando en el sentido más amplio de la actividad política, conci­biendo a la política como una entidad cuyo objeto es la ordenación más favo­rable de todas las ramas de la produc­ción.

Todas las actividades humanas ejer­cen una influencia decisiva en la economía de las naciones y la causa primaria de toda economía es la propia naturaleza humana en todas sus nece­sidades. Por consiguiente, el aprovecha­miento de las riquezas minerales del suelo y del subsuelo deberá siempre lle­varse a cabo en forma de satisfacer dentro de los. límites prácticos las ne­cesidades de las naciones.

El desarrollo de la explotación de las riquezas minerales del suelo y del sub­suelo debe tener como finalidad la ex­plotación racional de los yacimientos

con miras a obtener el máximo beneficio inmediato para la comunidad, debien­do entenderse por explotación racional aquella que represente una armonía técnica entre la intensidad de la explo­tación y las reservas minerales conoci­das de un país. De esta manera, será posible asegurar a las generaciones fu­turas, hasta donde sea posible y se con­sidere conveniente hacerlo, el abasteci­miento de los materiales útiles con que la naturaleza ha dotado a cada nación.

Como la explotación minera significa, por necesidad, el agotamiento de una riqueza de la nación, es indispensable que el Estado tenga una intervención técnica en la planeación de los trabajos de exploración, explotación y beneficio de sus recursos minerales y que esta planeación esté sustentada en el análi­sis de los diversos factores que en una n otra forma afectan tales trabajos, so­breponiendo los intereses de la colec­tividad a los intereses particulares o de grupos.

Si aceptamos, como es costumbre, que el grado de bienestar de un país de­pende del grado alcanzado por su desarrollo industrial, tenemos que acep­tar también que el desarrollo industrial está sustentado en el suministro ade­cuado y conveniente de sus materias primas minerales. Como el potencial industrial de los países, se tasa por el consumo y el suministro de los recur­sos minerales, podemos concluir que los recursos minerales de todas las naciones constituyen el eje de todo su sistema económico.

En un principio señalábamos la tre­menda disminución que han tenido en nuestro país los ingresos fiscales prove­nientes de todos los capítulos tributarios de la industria minero-metalúrgica, los que en el lapso de 1957 a 1962 dismi­nuyeron de más de mil millones de

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pesos a menos de la mitad de esta cifra por año; además, hicimos notar que la industria minero-metalúrgica mexicana presenta un panorama alarmante, pues no obstante que la situación actual por la que atraviesan los mercados mun­diales de minerales es francamente fa­vorable para los países productores, la industria minero-metalúrgica mexicana permanece estancada.

Complementando lo anterior, podemos afirmar que la industria minero-meta­lúrgica no se ha desarrollado de acuer­do con la posibilidad potencial del pa ís ; que está siendo desaprovechada una fuente muy importante de ingresos para la nación; que existe una lamentable falta de coordinación entre el Estado y la iniciativa privada y que se encuen­tran representados dentro de la econo­mía minera nacional una gran variedad de intereses encontrados de personas o grupos que intervienen en una u otra forma dentro de la actividad de la in­dustria minero-metalúrgica.

Los hechos anteriores han dado lugar a que no obstante la buena fe demos­trada por nuestras autoridades no exis­ta todavía un criterio nacional definido sobre los problemas de la industria mi­nero-metalúrgica y que no exista una verdadera política minera, lo que de­muestra que la planeación de la explo­tación racional del suelo y del subsuelo prácticamente no existe en México.

En nuestro concepto, cualquier inten­to de planeación de la explotación ra­cional del suelo y del subsuelo, deberá tomar en consideración cuatro aspectos básicos:

1.—Definición de la política minera na­cional.

2.—Estudios sobre los recursos minera­les disponibles.

3.—Estudios sobre el mercado de los

productos minero-metalúrgicos, tan­to nacionales como extranjeros.

4.—Financiamiento de las operaciones minero-metalúrgicas.

El primero de los aspectos señalados es la base de la planeación de la ex­plotación racional del suelo y del sub­suelo. Mientras que el Estado no defina con claridad la política minera nacio­nal, prácticamente resulta imposible para un país como México, que vive un ré­gimen democrático, poder desarrollar con amplitud su industria minero-me­talúrgica. Los países con regímenes democráticos necesitan seguir una polí­tica minera conciliatoria de los intereses de la iniciativa privada y del Gobierno, que permita obtener en última instancia los máximos beneficios inmediatos para la comunidad. L a política minera debe estar apoyada en los principios cons­titucionales y debe definir claramente, cuál es el camino que debe seguir la industria minero-metalúrgica mexicana.

Como puntos básicos de la política minera se deben destacar los siguientes:

a) Desarrollar una coordinación entre el Estado y la iniciativa privada en todas las etapas de la exploración y explotación de los yacimientos mi­nerales y en la transformación y be­neficios de los productos obtenidos.

b ) Establecer una legislación que se ba­se en el conocimiento del peculiar mecanismo económico conforme al cual se desarrolla la industria mine­ro-metalúrgica o lo que es lo mismo, una perfecta comprensión de lo que es la minería.

c) Instituir un tratamiento fiscal a la industria minero - metalúrgica que evite todo poder absorbente de los productos económicos resultantes de la explotación.

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La falta de coordinación actual entre el Estado y la iniciativa privada en ma­teria minero-metalúrgica, revestida de una aparente armonía, ha dado como resultado que los trabajos de explora­ción, explotación y beneficio no sigan los lincamientos más aconsejables para la obtención de los máximos rendimien­tos para el bienestar colectivo, pudiendo agregarse para agravar la situación, el conflicto oculto que existe entre las ten­dencias extremas que tratan de gober­nar a una industria que alimenta a cerca de 80 mil familias mexicanas.

La planeación de la explotación ra­cional de los recursos minerales del suelo y del subsuelo requiere una coordina­ción efectiva entre el Estado y la ini­ciativa privada por lo que respecta a la investigación y al aprovechamiento de los recursos minerales.

La coordinación implica la coopera­ción, es decir, la concurrencia en el es­fuerzo y en la acción hacia un mismo fin, que en este caso es el desarrollo económico del país y el mejor aprove­chamiento de todos sus recursos.

Se debe hacer hincapié en que el sig­nificado económico de los yacimientos minerales es único, tanto para el Estado como para la iniciativa privada; sin embargo, en la determinación del valor de los productos minerales, aunque los factores que intervinieron son los mis­mos, cada entidad los estima en forma diferente, especialmente lo que corres­ponde al margeii de percepción o de participación que debe tener cada uno de los factores de la producción.

El segundo aspecto de los ya señala­dos comprende el conocimiento por par­te tanto de la industria privada como del Estado, de la magnitud de las re­servas minerales del país, ya que el Estado puede verse obligado a restringir la explotación de un recurso mineral

cuando desconoce si existen reservas adecuadas de dicho recurso para llenar las necesidades futuras. Lo anterior re­quiere llevar • a cabo el catálogo de la riqueza mineral del suelo y del subsuelo mediante la elaboración de una carta de recursos naturales que permitirá es­tablecer la existencia y cuantificar en su caso las reservas minerales.

El aspecto de la cuantificación de las reservas y del conocimiento de las ma­terias primas minerales que existen en el territorio nacional es un problema de tipo explotatorio, ligado directamente con el financiamiento de las operaciones mineras. Debemos recordar que el pri­mer paso en la industria minera es la exploración y que sin la exploración no sería posible en ningún caso el estable­cimiento de reservas minerales. Los tra­bajos de exploración se dividen en dos grupos:

a ) Exploraciones regionales con ob­jeto de preparar el catálogo de las ri­quezas minerales del suelo y del sub­suelo.

b) Exploraciones locales con miras a la explotación de las propias riquezas minerales.

Aunque en ambos casos los trabajos de exploración son igualmente impor­tantes, su ejecución y su financiamien­to se debe realizar bajo normas dife­rentes. Lo anterior significa que será indispensable dar los pasos necesarios para la promoción adecuada y conve­niente de los trabajos exploratorios, considerándolos en forma muy especial en cuanto a su financiamiento y en cuanto a su trato fiscal.

Las empresas mineras particulares, como cualquier otra empresa industrial, tienden a sacar provecho de los yaci­mientos minerales por medio de inver­siones en efectivo, con la utilización de

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instalaciones adecuadas y con la cola­boración del factor trabajo. No se debe olvidar que la operación de las empresas se encuentra en medio de dos límites; los costos de operación y los precios a que se pueden vender los productos en los mercados y que de la diferencia entre ambos límites dependerá la po­sibilidad de obtener beneficios y aún la existencia de las propias empresas como tales.

Los yacimientos minerales son un ejemplo típico de activo sujeto a ago­tamiento. En el caso de operación de minas, una vez considerado el costo inicial de la propiedad, es indispensable programar la asignación de inversiones tomando en cuenta: costo de las explo­raciones, desarrollo de las mismas, ma­nejo de la producción, depreciación de equipos y agotamiento de los recursos minerales.

En minería los costos de exploración y desarrollo son susceptibles de llegar a cantidades considerables que se pue­den reflejar en forma desfavorable des­pués de que una mina ha entrado en producción. Por consiguiente estos cos­tos no se deben capitalizar antes de que la producción alcance un nivel impor­tante que permita incluirlos dentro de los costos üe operación.

Es común que los costos de explora­ción se conviertan en pérdida antes de que una mina pueda ser puesta en pro­ducción. Cuando las exploraciones re­sultan inútiles, los costos de exploración deben considerarse como pérdidas tan pronto como se compruebe la inutilidad de los trabajos ejecutados.

En los casos en que la exploración dé por resultado encontrar minerales susceptibles de venderse o de tranfor­marse por medio de una planta meta­lúrgica el costo de exploración podrá ser deducible de los ingresos que se

produzcan mediante la venta de los pro­ductos.

Siempre debe tenerse en cuenta en que sin la exploración y los trabajos subsecuentes de desarrollo, no puede haber una mina y no puede haber pro­ducto y que si no puede haber produc­to o es incosteable su obtención, el costo de exploración ha sido una pérdida para ía empresa.

El tercer aspecto de los ya mencio­nados, el mercado para los productos miuero-xnetaiurgicos, está conliolado por la ley de la oferta y la demanda. Se dice que existe mercado para un pro­ducto de origen mineral cuando existen compradores potenciales para dicho pro­ducto.

El factor mercado es tan importante como lo son las mismas reservas; se necesita conocer con amplitud ya que no tendría objeto la explotación o la producción de productos minerales o metalúrgicos que no tuvieran demanda o cuyo mercado estuviera cubierto por otros productores.

Los cambios en las condiciones eco­nómicas de los mercados son bastemte difíciles de entender y su conocimiento requiere amplia experiencia y numero­sos contactos. Además, es absolutamente indispensable el conocimiento de los di­versos problemas que presentan los mercados, tanto nacionales como extran­jeros y la forma y las razones que hacen fluctuar los precios de los productos minerales.

La oferta y la demanda de los pro­ducios minerales son afectadas en forma abrupta por causas tales como: fuertes impuestos de importación, control de moneda, cambios periódicos de la eco­nomía mundial, variaciones en la uti­lización, nuevos usos para ciertos mine­rales, sustitución de unos minerales por

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otros, agotamiento de ios yacimientos, descubrimiento de nuevos yacimientos, facilidades de transportación de los pro­ductos, aumentos o reducciones en los fletes, convenios sobre cuotas de impor­tación, suspensión de producción por considerar ciertos productos como es­tratégicos, conflictos internacionales y alteración de las relaciones entre los factores de la producción.

Lo anterior hace posible afirmar que los estudios de mercados necesitan ser llevados a cabo en forma sistemática por elementos conocedores de la mate­ria, siendo indispensable la creación de un cuerpo técnico especializado en el conocimiento de los mercados de pro­ductos minero-metalúrgicos.

El cuarto aspecto de los señalados comprende el suministro de capitales para la industria minero-metalúrgica, lo cual requiere inversiones muy fuertes para su desarrollo. En términos gene­rales se puede decir que una empresa minera requiere para poder operar en forma eficiente un capital, que en pro­medio equivale de 1 a 1.25 veces el valor bruto de su producción anual. Lo anterior no significa la obtención de altas utilidades, pero sí quiere decir que el capital empleado en la industria mi­nero-metalúrgica, en cuanto a producto bruto se refiere, rinde tanto o más que el empleado en otra empresa industrial.

Del capital de operación de una era-presa minera, aproximadamente una quinta parte se emplea en trabajos ex­ploratorios y el resto en operaciones de explotación y beneficio; sin embargo, los riesgos de exploración son general­mente muy grandes y los inversionistas exigen para llevar a cabo las erogaciones que la exploración requiere tanto un ambiente de seguridad para recuperar la inversión como la probabilidad de

obtener utilidades atractivas que com­pensen los riesgos.

El financiamiento de las operaciones mineras, ya .sea en grande, mediana o pequeña escala, puede ser hecho por grupos privados o por instituciones gu­bernamentales. Los grupos privados, cuando se trata de operaciones aleato­rias, tratan de obtener fuertes utilidades para compensar los riesgos y normal­mente ponen numerosas dificultades pa­ra llevar a cabo el financiamiento. Las instituciones gubernamentales práctica­mente sólo concurren con capital para financiar operaciones en pequeña escala y por esta razón, su labor tiene poca significación.

Hasta la fecha, el financiamiento o la refacción a empresas mineras naciona­les, cualquiera que sea su escala de producción, han sido siempre defectuoso por dos razones: elementos económicos inadecuados e insuficientes y el uso de influencias para lograr refacciones in-apropiadas o improcedentes.

Considerando el financiamiento des­de el punto de vista de planeación ra­cional, sería lo más conveniente por el interés del Estado y por la seguridad de los grupos financieros, que las ex­ploraciones regionales con miras a la elaboración del catálogo de la riqueza mineral del suelo y del subsuelo co­rrieran a cargo de instituciones guber­namentales; por otra parte, el financia­miento de las exploraciones locales y de las operaciones de explotación y beneficio debe sear realizado por los grupos privados, a los que se haya liberado de los riesgos de la explora­ción inicial ,o por intermedio de insti­tuciones descentralizadas donde tengan justa representación las agrupaciones mi­neras oficialmente reconocidas. Con lo anterior se lograría un verdadero fo-

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mentó de la industria minero-metalúr­gica mexicana.

La industria minero-metalúrgica me­xicana está influenciada por numerosos factores de orden moral, técnico, legal, económico y administrativo que afectan en una u otra forma a su desarrollo. Estos factores son tan complejos que convierten a la industria m i n e r o - m e t a ­lúrgica en altamente aleatoria y por este carácter requiere un trato especial. Di­chos factores han sido ampliamente dis­cutidos en los últimos tres lustros y sin embargo, no pueden dejar de tomarse en consideración si se pretende llegar a la planeación de una explotación ra­cional y poder obtener en última i n s ­

tancia un proceso práctico que permita alcanzar los objetivos fundamentales de la economía minera de México.

La economía minera descansa en tres factores: 1. Las empresas, grandes, medianas o

pequeñas que son las creadoras de las fuentes de producción y benefi­cio de materias primas minerales metálicas y no metálicas.

2. Los elementos de acción creadora que son los técnicos de la industria

minero-metalúrgica, e s decir, los in­genieros de las minas, los geólogos, los metalurgistas, etc.

3. Los trabajadores que con su esfuer­z o contribuyen a dar vida a las operaciones minero-metalúrgicas.

De la coordinación de estos tres fac­tores dentro de una política minera, depende el porvenir de la industria minero-metalúrgica.

La absoluta libertad de empresa, que pide una parte de la iniciativa privada.

obligaría a la industria minero-metalúr­gica mexicana a depender en gran parte de las inversiones y de los mer­cados extranjeros como tradicionalmente ha ocurrido durante cuatro siglos, ya que el financiamiento, la producción y la dirección técnica y administrativa estarían orientadas prácticamente hacia la obtención de importantes ganancias, pero sin beneficios directos para nues­tro país y sus pobladores.

L a expropiación, extremo al que pre­tenden llegar algunos radicales ahu­yentaría definitivamente las inversiones privadas y obligaría a un desembolso imposible de realizar por parte del Go­bierno Federal para adquirir insta­laciones obsoletas en su mayor parte, señalando una etapa definitiva de es­tancamiento a nuestra industria minero-metalúrgica. En la actualidad el mercado de la industria minero-metalúrgica me­xicana es fundamentalmente de expor­tación, y prácticamente toda industria nacionalizada que no esté sustentada en el mercado nacional va directamente al fracaso económico.

Ambos extremos son francamente per­judiciales y se puede concluir que es necesario establecer un grado de armo­nía conciliatoria de los intereses de la iniciativa privada, del Gobierno Fede­ral y de la economía nacional, tendien­do a obtener los más altos beneficios para el mayor número de pobladores, o lo que es lo mismo, que sea todo el pueblo de México, el que reciba direc­tamente los beneficios que provengan de los recursos minerales del suelo y del subsuelo nacional sin quedar res­tringidos a un grupo determinado o a determinadas personas.

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R E C O M E N D A C I O N E S S O B R E LA P L A N E A C I Ó N D E LA E X P L O T A C I Ó N R A C I O N A L D E L S U E L O Y S U B S U E L O

N A C I O N A L

Eij páginas anteriores hemos seña­lado diferentes aspectos que afectan en una u otra forma el desarrollo de la industria minero-metalúrgica mexicana y por consiguiente, el aprovechamiento de esta importante fuente de ingresos para la nación. sicos que se han señalado en el texto de este trabajo, o aquí expresado está íntimamente relacionado con el precepto constitucional de que el dominio sobre la riqueza nacional del suelo y del sub­suelo corresponde a la Nación, que es el pueblo mismo y no al Estado, ni mucho menos a grupos privilegiados.

Como primer paso, es necesaria la existencia de un organismo que cuente con amplio apoyo moral y económico por parte del Poder Ejecutivo Federal, que sea capaz de jijar una política mi­nera para el país, perfectamente defini­da en cuanto a sus alcances, basada en los conceptos de nuestras leyes y susten­tada en los principios fundamentales de nuestra Carta Magna.

El único organismo capaz de reunir las condiciones señaladas sería una Se­cretaría de Estado y es por ello que proponemos la creación de una nueva Secretaría de Estado bajo la denomi­nación de Secretaría de Recursos Mine­rales, que tendría por finalidad y bajo su jurisdicción el control de la explo­ración y explotación de todos los re­cursos minerales existentes en el suelo y en el subsuelo nacional, sean ellos metálicos o no metálicos y su aprovecha­miento para los usos industriales que la economía nacional requiera.

Una vez creado este organismo, se fijará claramente el campo de acción

del Eistado y el de la iniciativa priva­da, especificándose las limitaciones de cada entidad y los conceptos en los

Considerando la potencialidad minera de nuestro país, es evidente que para evitar el estancamiento de la industria minero-metalúrgica deberá llevarse a cabo un proceso de planeación de ex­plotación racional en el cual se consi­deren, preferentemente, los aspectos bá-cuales cada una de ellas puede interve­nir, estableciendo una relación armó­nica entre los factores de la producción tendiente al aprovechamiento de los beneficios provenientes del suelo y del subsuelo nacional por parte del núcleo principal de la población.

Un segundo paso en la planeación de la explotación racional del suelo y del subsuelo sería la creación de una ins­titución de fomento y crédito para la industria minero-metalúrgica, al cual se denominaría Banco Nacional de Fo­mento Minero y cuyo objeto fundamen­tal sería el suministro de los capitales necesarios para llevar a cabo el finan­ciamiento de las operaciones iniciuics de exploración, y el financiamiento de operaciones de explotación en pequeña o mediana escala.

Además y en su caso, daría los avales necesarios posteriormente para obtener el financiamiento de operaciones de ex­plotación y beneficio en grande escala, cuando los resultados de las explora­ciones hubieran sido satisfactorios.

Creados estos dos organismos, desig­nándose gente idónea para manejarlos y definiendo claramente la posición de­finitiva del Estado y de la iniciativa privada en el ámbito de la industria

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minero-metalúrgica nacional, en un industria minero-metalúrgica y se sen-plazo más o menos inmediato se podrá taran bases firmes para su futuro fortalecer de nueva cuenta a nuestra desarrollo.

S O C I E D A D G E O L Ó G I C A M E X I C A N A

En 1962 se publicó el Volumen X X V de su Boletin, uno de los más

importantes órganos de difusión de los geólogos mexicanos, aunque

también incluye contribuciones de distinguidos especialistas extranjeros