características de la policia venezolana

ESTUDIOS

CARACTERSTICAS DE LA POLICA VENEZOLANACOMISIN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL

Diseo grco: W Lab, Laboratorio de Diseo, C.A. Impresin: Ministerio del Poder Popular para la Cultura. Depsito legal: If 5822007363629 ISBN: 980-6471-11-3 Caracas, 2006.

ESTUDIOS CARACTERSTICAS DE LA POLICA VENEZOLANACOMISIN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL CARACAS, 2006

CARACTERSTICAS DE LA POLICA VENEZOLANA Autores: Andrs Antillano y Centro para la Paz y los Derechos Humanos de la Universidad Central de Venezuela COMISIN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL Jesse Chacn Escamillo, Ministro del Interior y Justicia Jess Villegas Solarte, Vice Ministro de Seguridad Ciudadana. Ricardo Jimnez Dan, Vice Minsitro de Seguridad Jurdica. Fernando Ramn Vegas, Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia. Juan Jos Molina, Diputado a la Asamblea Nacional. Giancarlo Di Martino, Alcalde de Maracaibo. Jhonny Ynez Rangel, Gobernador del Estado Cojedes. Alberto Rossi Palencia, Defensora del Pueblo Alis Boscn, Ministerio Pblico Jacqueline Garca, Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas. Lus Gerardo Gabaldn, Profesor Universidad Catlica Andrs Bello Jos Virtuoso, S.J, Director del Centro Gumilla Elsie Rosales, Profesora Universidad Central de Venezuela Andrs Antillano, Profesor Universidad Central de Venezuela Alberto Vollmer, Empresario. Soraya El Achkar, Red de Apoyo por la Justicia y la Paz. SECRETARA TCNICA Soraya El Achkar. Secretaria Tcnica Antonio Gonzlez Plessmann. Coordinador de Diagnstico institucional Luis Gerardo Gabaldn. Coordinador de Diagnstico nacional de seguridad, criminalidad y percepciones sobre el desempeo policial Amaylin Riveros. Coordinadora de Consulta Nacional Ligia Lobo. Coordinadora de asuntos administrativos.

INDICEPRESENTACIN RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIN La Conarepol y el diagnstico institucional Antecedentes: investigaciones preliminares sobre la polica en Venezuela Aspectos metodolgicos La consulta ciudadana La recoleccin de informacin sobre la polica Limitaciones y alcances del diagnstico I. CMO ES LA POLICA VENEZOLANA? ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN Cuntos policas hay en Venezuela? Tamao y extensin de la fuerza policial La polica como organizacin II. QU HACE LA POLICA VENEZOLANA? FUNCIN Y ACTIVIDAD POLICIAL Funciones de la polica Desempeo de la polica Uso de la fuerza fsica Relacin polica-comunidad Medicin del desempeo policial Dotacin, equipamiento y presupuesto III. CARRERA POLICIAL Perfil de los funcionarios y funcionarias policiales en Venezuela Ingreso y seleccin Formacin Salarios y beneficios BIBLIOGRAFA ANEXOS 7 9 11 14 15 18 19 20 30

33 34 45

63 63 66 68 75 77 78 89 90 94 99 106 109 113

PRESENTACINLa Comisin Nacional para la Reforma Policial fue creada el 10 de abril de 2006, con el objetivo general de construir un nuevo modelo de polica en el contexto de la sociedad venezolana actual, que permita concebirla como un servicio pblico general orientado por los principios de permanencia, eficiencia, extensin, democracia y participacin, control de desempeo y evaluacin de acuerdo con procesos y estndares definidos, as como planificacin y desarrollo en funcin de las necesidades nacionales, estadales y municipales, en el marco de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre proteccin de los derechos humanos. La Comisin parte del supuesto de que ninguna poltica pblica podr ser efectiva si no cuenta, para su diseo, con informacin adecuada sobre los problemas que desea solucionar, interpretada desde una perspectiva profundamente democrtica. Por tal razn, la investigacin, junto al estmulo de una participacin plural y sustantiva de la sociedad, ha sido pilar del proceso de reforma propuesto. En ese marco referencial se inserta esta serie de publicaciones que sirve de insumo a la Caracterizacin de la Polica Venezolana y a la elaboracin de un Modelo Policial para Venezuela. Soraya El Achkar Secretaria Tcnica Comisin Nacional para la Reforma Policial

C a r a c t e r s t i c a s d e l a P o l i c a Ve n e z o l a n a

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RESUMEN EJECUTIVOCaractersticas de la Polica Venezolana contiene informacin resumida de un conjunto de investigaciones y espacios de consulta y discusin realizadas por la Conarepol, en el marco del proceso de Diagnstico de la Polica Venezolana; as como la sistematizacin y el anlisis de la informacin recopilada en 123 Policas de todo el pas. En particular, sobre la estructura, organizacin, recursos, funcin, procesos, actividad y carrera policial.

COMISIN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL


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INTRODUCCINVenezuela inicia el proceso de reforma policial a mediados de 2006, contando con diversos antecedentes en Amrica Latina. Para la fecha en la que se emprende este proceso ya se haban adelantado serios esfuerzos en ese sentido en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y El Salvador. Parte importante de los mismos encontraron su impulso en el incremento de los indicadores objetivos y subjetivos de seguridad ciudadana, como en Venezuela, y en la alarma creada desde muchos medios de comunicacin que siguieron crmenes atroces, que conmocionaron de manera especial a la opinin pblica, y en los que frecuentemente estaban involucrados funcionarios policiales1. La inseguridad es un expediente que pone en el banquillo a la polica: no slo por su estruendoso fracaso en enfrentarla, sino por actuar ella misma como una de sus fuentes, sea por la participacin de agentes en crmenes que estremecen a la opinin pblica, por la corrupcin crnica o por los habituales casos de violacin de derechos humanos. La respuesta frente a esto ha sido, con frecuencia, procesos de reformas ms o menos profunda de los organismos de seguridad.1 Algunos datos sobre la inseguridad en Venezuela: La tasa de homicidios a nivel nacional tiene un comportamiento ascendente, superando significativamente el promedio nacional la ciudad de Caracas, lo que se traduce en un comportamiento diferenciado de acuerdo a la zona geogrfica y el sector social. Aun cuando se observan algunos descensos entre 2004 y 2005, en promedio la tendencia contina siendo ascendente. Entidad Venezuela 2004 9717 2005 9964 % Variacin 2,52

Caracas 1871 1926 2,41 Fuente: Divisin de Estadsticas CICPC. Clculos del Centro para la Paz y los Derechos Humanos UCV Los robos y robos de autos exhiben un comportamiento mucho ms oscilante, que rompe cierta tendencia sostenida al aumento en 2002, aun cuando para 2005 contina presentando niveles preocupantes. Algunas tasas de los delitos que ms impactan en la percepcin de la ciudadana y que constituyen claros indicadores objetivos de la situacin de (in)seguridad ciudadana se presentan a continuacin: Delitos Totales Hurtos Robos Robo autos Lesiones 1990 1255 398 132 51 152 1991 1184 391 114 41 167 1992 1210 323 117 47 174 1993 1994 1995 1276 326 154 69 163 1270 358 175 82 152 1153 357 161 85 141 1996 1173 384 166 99 138 1997 1040 316 141 70 137 1998 1030 291 133 69 138 1999 2000 2001 1041 268 144 105 132 977 212 145 124 105 983 191 135 131 114 2002 1138 213 168 174 131 201 2003 1152 236 166 178 122 277 2004 1022 208 126 125 129 233 2005 1010 198 119 112 146 206

Secues35 54 44 57 56 57 74 59 50 44 67 113 tros * Tasa x 100.000 hab. Fuente: Estadstica Delictiva/ Ministerio de Justicia, Divisin de Estadstica CICPC. Clculos Centro para la Paz.


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Aun cuando estos procesos de reforma son necesarios, no debe caerse en el error de considerar que por s solos constituyen una poltica integral de seguridad ciudadana. Las agencias de seguridad y los cuerpos policiales son tan slo una de las aristas a considerar, y los procesos de reforma deben ser comprendidos en su justa dimensin, sin sobrestimar su alcance. En trminos generales, asumimos la aseveracin de Dammert y Bayley, cuando afirman: los problemas de criminalidad policial o de la ineficacia de la polica no podrn resolverse slo con reformas policiales, sino dentro de una visin sistmica ms amplia, de todo el sistema de justicia penal, y ms all de ste que incluya la consolidacin de democracias legtimas y estables que promuevan una distribucin equitativa del bienestar2 La experiencia en la regin ensea que la reforma policial, como proceso aislado, tiene resultados dudosos y que se revierten en el tiempo, por lo que deben articularse con una poltica integral de seguridad, que suponga cambios en otras agencias vinculadas, as como medidas de mayor alcance (prevencin situacional y social, participacin ciudadana, intervencin multiagencial, reduccin de la impunidad y mejoramiento del sistema de justicia, etc.). Sin embargo, la reforma policial trasciende los lmites de la preocupacin por la seguridad, y apunta a la tarea pendiente de profundizar en el contenido democrtico del Estado. No es casual que los principales procesos de reformas policiales nazcan como resultado de procesos de democratizacin (Hait, Per) o de pacificacin (Guatemala, Salvador). La actuacin de la polica ha sido uno de los soportes fundamentales del ejercicio autoritario del poder estatal. La polica en Amrica Latina ha estado tradicionalmente al servicio del Estado y no del ciudadano, por ello los procesos de democratizacin exigen cambios tambin en la polica. Por otro lado, en la medida en que la polica encarna los valores ms conservadores de la sociedad, la reforma policial es una tarea necesaria para lograr una fuerza policial adecuada a la complejidad social de nuestros tiempos.

2 Dammert, Luca y Bailey, John (coordinadores) (2005): Seguridad y Reforma Policial en las Amricas, experiencias y desafos, Editorial Siglos XXI Editores, Mxico.



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En el contexto de una sociedad cambiante como la venezolana, con profundas transformaciones tanto en el orden institucional como en la organizacin social, la reforma de la polica, como una de las instancias estatales de mayor visibilidad, se convierte en impostergable. Diversos expertos y evaluaciones realizadas sobre otros procesos de reforma en la regin coinciden en sealar que las reformas policiales deben atender, cuando menos, dos dimensiones fundamentales: 1. Dimensin capacidad operativa: dirigida a mejorar la eficiencia y la eficacia de los cuerpos policiales en la prevencin y represin del crimen. 2. Dimensin responsabilidad democrtica; alude al fortalecimiento del espritu democrtico de la polica y su responsabilidad en la problemtica de la inseguridad. Es justamente sobre la base de estas dos dimensiones que se ha estructurado, grosso modo, el diagnstico de los cuerpos policiales estadales y municipales de Venezuela, contenido fundamental del presente documento. Aun cuando existan opiniones que descalifiquen el ejercicio de diagnstico e investigacin como requisito para intervenir la realidad, lo cierto es que las debilidades y principales obstculos para el diseo de polticas pblicas efectivas en materia de seguridad ciudadana se encuentran signados por el desconocimiento de la situacin a la que nos enfrentamos. Inexistencia de informacin confiable y actualizada, debilidades metodolgicas de la disponible, limitaciones para homologar cifras y establecer comparaciones vlidas, imposibilidad de reconstruir series de tiempo, confluyen en un desconocimiento general de la situacin de la seguridad ciudadana y ms especficamente de los cuerpos policiales en el pas. Por otro lado, el conocimiento de la polica es, por s mismo, un medio para lograr su gobernabilidad. El corporativismo y la fragilidad del control estatal sobre los cuerpos uniformados, han convertido a las agencias policiales en una caja negra, sustrada del escrutinio pblico, lo que termina favoreciendo los excesos y la ineficacia. Esta caracterizacin permite inventariar la polica, sus fuerzas, sus recursos, sus procesos, para as hacerla auditable desde la sociedad y desde el Estado.


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Diagnosticar supone analizar el estado actual de una situacin especfica, dando cuenta de diversos elementos que permiten, por una parte, reconstruir el panorama general, global e integral del objeto de estudio, y por la otra observar y comprender cmo se gesta, mantiene o transforma. Suele ser visto como el primer paso de todo proceso de investigacin y como condicin necesaria para el diseo de intervenciones y polticas pblicas. Puede tener diversos niveles de profundidad, desde el exploratorio/descriptivo que pretende dar cuenta de los rasgos caractersticos y sobresalientes del objeto de estudio, hasta anlisis e interpretaciones que suelen incorporar un mayor nmero de variables, considerar un campo ms amplio de la complejidad social, buscar explicaciones y perfilar propuestas de intervencin. Es en este sentido que ha sido propuesto y realizado el diagnstico institucional de los cuerpos policiales estadales y municipales de Venezuela, a fin de proporcionar a la Comisin Nacional de Reforma Policial (CONAREPOL), los insumos necesarios para el diseo y propuesta de un nuevo modelo policial para la sociedad venezolana.

La Conarepol y el diagnstico institucionalImpulsado por los acuciantes ndices de criminalidad y delincuencia, junto a la participacin de funcionarios policiales en algunos de los delitos violentos que mayor conmocin pblica han causado durante los ltimos tres aos en Venezuela3, el Ministerio del Interior y Justicia (MIJ) a travs de la resolucin N 124 del 10 de abril de 2006 crea la Comisin Nacional de Reforma Policial cuyo objetivo general es: La construccin, a travs de un proceso de diagnstico y consulta amplio y participativo, de un nuevo modelo de polica en el contexto de la sociedad venezolana actual, mediante un marco jurdico institucional y de gestin que permita concebirla como un servicio pblico general orientado por los principios de permanencia, eficiencia, extensin, democracia y participacin, control de desempeo y evaluacin de acuerdos con procesos estndares definidos y planificacin y desarrollo en funcin de las necesidades3 Por mencionar algunos de los casos ms conocidos: el asesinato de tres jvenes estudiantes universitarios en la ciudad de Caracas, sector Kennedy de la parroquia Macarao, el 27 de junio de 2005, resultado de la accin de 27 funcionarios policiales; el secuestro y posterior asesinato de los hermanos Fadoul y de Miguel Rivas (chofer de los tres hermanos) en mayo de 2006, detenidos por una presunta alcabala policial cuando en horas de la maana se dirigan a su unidad educativa; y el secuestro y asesinato del empresario Sindoni, tambin con varios policas implicados.



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nacionales, estadales y municipales, dentro del marco de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, y de los tratados y principios internacionales sobre proteccin de los derechos humanos4. Entre los objetivos especficos de la Comisin destacan: a. Elaborar un diagnstico general de la situacin actual de los cuerpos policiales en el mbito nacional, regional y municipal. b. Sugerir un modelo policial que pueda adecuarse a las condiciones sociales, culturales y polticas de Venezuela. c. Sugerir algunas recomendaciones inmediatas que favorezcan la efectividad en el servicio policial. En virtud de lo anterior, la Comisin realiz una serie de estudios tcnicos y procesos de consulta focalizada y ampliada, que facilitaran la obtencin de informacin para la elaboracin del diagnstico institucional de los cuerpos de polica del pas. El presente documento tiene por objeto presentar de manera analtica los resultados del conjunto de estudios bibliogrficos, mesas tcnicas, foros temticos, grupos focales, talleres de trabajo sectoriales, foros con especialistas y dems iniciativas adelantadas por la Comisin, a fin de dar cuenta de la caracterizacin general de la situacin actual de los cuerpos policiales estadales y municipales de Venezuela.

Antecedentes: investigaciones preliminares sobre la polica en VenezuelaEl proceso de diagnstico se inici con la exploracin y bsqueda de estudios previos sobre los cuerpos policiales en Venezuela; es decir, el estado del arte respecto a los cuerpos policiales en el pas. Las interrogantes bsicas estaban dirigidas, por una parte, a caracterizarlos institucionalmente por medio del reconocimiento de su estructura y recursos materiales disponibles: cuntos son, dnde estn, cul es su capacidad operativa actual, cules son sus principales fortalezas y debilidades; caracterizarlos funcionalmente: acciones y operaciones que concentran la funcin policial, competencias, principales actividades desarrolladas, su impacto en la criminalidad;4 CONAREPOL, en lnea [ www.reformapolicial.org.ve ], subrayado nuestro.


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reconocimiento de los rasgos fundamentales de la carrera policial vinculados con procesos de seleccin, formacin, ascensos, y principales rasgos de los funcionarios policiales; los elementos vinculados con el uso de la fuerza; caracterizacin organizacional y disciplinaria; as como el abordaje de temas clave como corrupcin. Los trabajos de investigacin adelantados en la materia en el pas son escasos, los datos e informaciones oficiales disponibles muy deficitarios, los existentes estn marcados por su debilidad, imposibilidad de homologar informaciones, construir series de tiempo que permitan anlisis tendenciales que colaboren a la contextualizacin de la situacin en su desarrollo histrico, y la reconstruccin de su rol social en diversas periodos histricos. En el conjunto de los pocos trabajos sobre la polica en Venezuela es posible distinguir dos periodos diferenciados5: a. El que comprende las publicaciones e investigaciones desarrolladas antes de 1990, especficamente en la dcada de los ochenta, que abordan la polica desde una perspectiva estructural y socio-poltica, siendo el centro de los anlisis la violencia ejercida por los funcionarios policiales como expresin de los intereses de sectores econmica y polticamente poderosos. b. A partir de la dcada de los 90, cuando predominan investigaciones de campo, en correspondencia con un desplazamiento del inters en el reconocimiento de factores situacionales y organizacionales. El conjunto de trabajos revisados fue agrupado en las siguientes reas temticas: Referencias relacionadas con el tema de estructura y funcin de la polica. Estudios sobre el uso de la fuerza. Carrera policial. Desempeo policial. Aquellos que abordan materias relacionadas con la rendicin de cuenta. Los estudios sobre la polica en el pas tienden a concentrarse en el uso de la fuerza fsica, en los factores que intervienen en el desempeo de la polica, y en la interaccin entre polica y pblico6.5 Antillano, A (2006): Informe sobre Estudios Previos de la Polica en Venezuela, elaborado para la Comisin Nacional de Reforma Policial, Caracas, mimeo. 6 dem.



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Entre los estudios se encuentra el informe elaborado en 1991 por Jos Mara Rico, Alfredo Piris y Lus Salas7, que sobre la base de una densa descripcin, expone los elementos centrales de la estructura, funciones y organizacin policial en Venezuela. Igualmente existen diversos estudios adelantados por la Universidad de Los Andes y la Universidad Central de Venezuela, sobre cuyo cuerpo profesoral e institutos de investigacin descansa parte importante de los aportes existentes, previo a la fecha de elaboracin del diagnstico de la Comisin. En el campo legislativo, los esfuerzos ms destacados giran en torno a los intentos para modificar la estructura de la polica transformndola en un Servicio Nacional de Polica o crear una polica nacional, tema sobre el que incluso durante el desarrollo del proceso de diagnstico, la Asamblea Nacional debati8. El debate no es nuevo, ya en 1974 el Ministerio de Interior de entonces prepar el Proyecto de Ley Orgnica de Polica Nacional; en 1976 se present otro proyecto denominado Ley Orgnica de Servicios de Polica Nacional; en 1987, la COPRE presenta al Congreso una Ley Orgnica de Polica, y en 1990 se presenta un nuevo proyecto de Ley Orgnica de Polica Federal9. A la fecha, con un nuevo marco constitucional que contempla la creacin de un cuerpo de polica nacional, las discusiones permanecen sin que se haya cristalizado ningn proyecto de ley de manera definitiva. El tema de la coordinacin policial es otro de los que ha concentrado parte importante de los esfuerzos legislativos. En este sentido, el 6 de noviembre de 2001 se aprueba el Decreto con Fuerza de Ley de Coordinacin de Seguridad Ciudadana, que regula la coordinacin entre los rganos de seguridad ciudadana, sus competencias concurrentes, cooperacin recproca y parmetros de actuacin10. Otras investigaciones sobre la polica y su desempeo son los informes producidos por organizaciones de derechos humanos del pas. Entre los ms recientes se encuentra el monitoreo de la situacin del derecho a la seguridad ciudadana, realizado7 Rico, J., Piris, A y L. Salas (1991): Informe sobre la polica en Venezuela. Para el Ministerio del Interior. Centro para la Administracin de la Justicia, Florida International University. 8 Ley de Polica Nacional, aprobada en primera discusin el 29 de julio de 2004, en espera de los aportes de la CONAREPOL para continuar el proceso de debate. 9 Op. Cit. Antillano. 10 Como ente coordinador se crea el Consejo de Seguridad Ciudadana, que debe estudiar, formular y evaluar las polticas nacionales de seguridad ciudadana. Este Consejo est conformado por el Ministro de Interior y Justicia, quien lo preside, el Vice Ministro de Seguridad Ciudadana, un representante de los gobernadores, uno de los alcaldes, el director de Coordinacin Policial del MIJ, el Director del CICPC, el coordinador nacional de Bomberos y de Proteccin Civil.


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desde la organizacin no gubernamental Provea, que desde 2000 recopila, analiza e interpreta informacin sobre la criminalidad y la delincuencia en el pas, tocando lo referente el tema policial. Tambin, aquellos que de manera insistente, y durante muchos aos, registran y denuncian los casos de abuso y violacin de derechos fundamentales por parte de los cuerpos de seguridad (Ver Provea, 1989-2006; Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, 2000).

Aspectos metodolgicosLa Conarepol dise, en el marco de la investigacin diagnstica, una serie de procesos e instrumentos de recoleccin de informacin, dirigidos a diversos informantes clave, desde una perspectiva de triangulacin que combina articuladamente tcnicas cualitativas y cuantitativas. Se trata, principalmente, del abordaje de fuentes primarias en el que se privilegi el principio de la participacin, la que alcanz mayormente un nivel consultivo. Desde la Secretara Tcnica de la Comisin y bajo la direccin de la Coordinacin de Diagnstico Institucional, se desarroll una serie de trabajos de campo que proporcionan un amplio espectro de informacin sobre los cuerpos policiales en el pas, insumos de mxima importancia para la elaboracin del presente diagnstico y la toma de decisiones respecto al diseo de la propuesta de modelo policial que le sigue. Sin embargo, en modo alguno se trata de un proceso plenamente acabado, tanto por requerirse nuevas y ms amplias indagaciones, como por entenderse ms como un sistema que como producto, apuntando a instrumentos que permitiran una actualizacin permanente de la informacin sobre la polica, como insumo para el diseo y seguimiento de polticas en la materia. Las fuentes primarias se clasifican a grandes rasgos en dos grupos fundamentales. Por un lado, un proceso de participacin y consulta, continuo y transversal a todo el proceso de reforma, que proporciona una perspectiva de la polica vista desde los ciudadanos. En segundo lugar, una recoleccin sistemtica de informacin sobre aspectos claves de la polica.



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La consulta ciudadanaSe dispuso una consulta amplia adelantada entre agosto y septiembre de 2006, donde en buzones distribuidos en lugares clave a lo largo de la geografa nacional y por medio de instrumentos de consulta anexados en los principales peridicos de circulacin nacional, se dio oportunidad a la colectividad en general de participar en la identificacin de los principales problemas y debilidades asociados con la polica, al tiempo que se solicitaron propuestas a considerar para el diseo de un nuevo modelo policial. En total, 57.240 personas participaron por esta va, siendo procesado y presentado oportunamente al pas el conjunto de resultados obtenidos. La consulta difusa dispuso adems de otros canales de participacin destacados, como el diseo y disposicin al pblico en general de una pgina web (www. reformapolicial.org.ve), en la que el usuario se poda incorporar a debates sobre los principales temas asociados al asunto policial, adems de la posibilidad de participar en el conjunto de foros temticos, regionales, mesas tcnicas y de discusin que se desarrollaron en diversos puntos clave del pas, abarcando por regiones la totalidad del territorio nacional. Junto a este proceso de participacin abierta a todos los ciudadanos, la consulta concentrada identific una serie de actores relevantes y grupos de inters relacionados con la actividad policial (expertos, operadores penales, Defensora del Pueblo, organizaciones defensoras de los derechos humanos, centros de investigacin y universidades, campesinos, empresarios, indgenas, estudiantes, familiares de vctimas de abuso policial, gobernadores y alcaldes, directores de policas, guardias nacionales, y la amplia participacin de funcionaros policiales de los ms diversos rangos). Esta modalidad requiri esfuerzos y formas organizativas diferentes. Los principales resultados se encuentran en el conjunto de ocho informes realizados11, tres foros temticos, 12 talleres de trabajo sectoriales, 3 mesas tcnicas y distintos grupos focales. En total, un aproximado de 5.425 personas fueron consultadas y sus planteamientos incluidos en la reconstruccin panormica y contextual de los11 Entre los ocho informes se encuentra uno sobre Caracterizacin del Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC), cuyos resultados no se incluyen en este informe, puesto que el documento se restringe al anlisis de la situacin general de los cuerpos de polica de los estados y municipios del pas.


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cuerpos de seguridad en el pas. En trminos generales, lo anterior se traduce en 62.665 personas que de manera diversa han aportado informacin y opiniones para la construccin de este documento.

La recoleccin de informacin sobre la policaJunto a la consulta, como dinmica de participacin ciudadana en la construccin del diagnstico y del modelo policial, se realizaron investigaciones parciales sobre distintos aspectos claves vinculados con la organizacin policial (presupuesto, organizacin, autopercepcin, marco regulatorio, seguridad social, etc.), as como la aplicacin de un instrumento que permiti recopilar informacin bsica sobre los cuerpos policiales: Encuesta de Caracterizacin y Base de Datos.Informante: Instituciones policiales, siendo designado cuando menos un agente de cada cuerpo policial. Total consultado: 24 cuerpos de polica estadal 99 agencias de polica municipal. Uno de los esfuerzos ms destacado fue el diseo de una base de datos de los cuerpos policiales estadales y municipales en Venezuela, desplegando entre julio y septiembre de 2006 un arduo trabajo de campo que permiti la recoleccin de informacin de los 24 cuerpos de polica estadales del pas, y 99 agencias de seguridad del mbito municipal. Para ello, se adelant el diseo, aplicacin piloto, ejecucin de campo, procesamiento de la informacin, presentacin y anlisis de resultados de una encuesta de registro de instituciones policiales que abarc los aspectos estructurales, organizacionales, funcionales, formativos, dotacin material e insumos varios, aspectos disciplinarios y principales necesidades de los cuerpos de seguridad12.

12 Ver Anexo N1 Encuesta de Caracterizacin de las policas en Venezuela (Agosto, 2006).



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Una vez diseado el instrumento de recoleccin de informacin se ejecut una prueba piloto con la que se valid desde el lenguaje utilizado, hasta las categoras de anlisis consideradas, as como la organizacin y debilidades del instrumento. Analizados e introducidos los cambios necesarios, se ejecut la recoleccin en campo, para lo cual se cont con el imprescindible trabajo de apoyo de los cuerpos de seguridad. Un equipo de encuestadores especialmente formado y capacitado por la Coordinacin de Diagnstico Institucional de la CONAREPOL, se traslad a cada una de las sedes principales de cada agencia de seguridad, en las que se trabaj junto con algn funcionario de la institucin, especialmente delegado para la actividad. En algunas oportunidades la informacin tuvo que ser referida y buscada no slo con la persona designada, sino tambin con los especialistas o encargados de los temas consultados. Como resultado de este proceso, se logr levantar informacin sobre el 80% de los cuerpos policiales, mientras que el restante 20% suministr los datos por va electrnica. Para esto, se cont con 8 equipos de 2 personas para levantamiento de informacin in-situ, con perfil de estudiantes de ciencias sociales, de los ltimos semestres de la carrera y con experiencia en investigacin y metodologa. El proceso de defini, a grandes rasgos, en funcin de las siguientes etapas: a. Planificacin; b. Sensibilizacin de los organismos policiales (acceso y designacin de contrapartes); c. Definicin de indicadores y diseo de instrumento para la caracterizacin; d. Aplicacin de prueba piloto; e. Solicitud y captura de informacin; f. Trascripcin en base de datos; y g. Generacin de reportes y anlisis. Respecto al instrumento de recoleccin de informacin, su diseo y definicin consider la propuesta de Ignacio Cano sobre evaluacin policial y construccin de indicadores13, as como los aportes de distintos funcionarios policiales e investigadores y acadmicos.

13 CANO, Ignacio: La polica y su evaluacin. Propuestas para la construccin de indicadores de evaluacin en el trabajo policial. Centro de Estudios para el Desarrollo, rea Seguridad Ciudadana. Santiago de Chile. Disponible en lnea: www.policiaysociedad.org. Consulta, julio 2006.


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Los mbitos de anlisis se definieron en 7 apartados relativos a: Identificacin del organismo policial: datos generales de la institucin y funcionario a cargo, jurisdiccin, funciones e instrumentos legales de creacin. Estructura organizativa: organigrama, manuales operativos y de procedimientos; rangos en atencin a salario y beneficios laborales; plazas disponibles y ocupadas; departamentos operativos, brigadas o unidades especiales; partida presupuestaria y financiamiento (proyectos y ejecucin; nmina de funcionarios y situacin laboral actual). Actividad policial: total de funcionarios en atencin a sus labores operativas, administrativas u otras, segn rango (funcionarios subalternos y oficiales); asignacin de funcionarios, turnos y despliegue de fuerza policial, segn labores operativas regulares (p.e. patrullajes) y circunstanciales (p.e. puntos de control mvil); acciones de coordinacin y planificacin con otras fuerzas policiales y componentes de la FAN, organismos pblicos y comunidades; registro de enfrentamientos y privaciones de libertad; estadsticas de desempeo policial. Formacin: criterios de seleccin y mecanismos de ingreso; oferta y demanda formativa por organismo policial; referencia formativa de los funcionarios policiales que integran la institucin; oferta de cursos de formacin continua, segn temtica; y de profesionalizacin, segn nivel de estudios. Carrera Policial: aos de servicio; carrera y niveles de movilidad en la estructura de rangos; ascensos; procedencia segn instituciones policiales o militares previas. Rgimen disciplinario: oficina o departamento de asuntos internos o inspectora general: existencia, equipo, atribucin de aplicacin de sanciones e instrumentos legales; actuaciones policiales que ameritan presentacin de informes e investigaciones posteriores; funcionarios bajo investigaciones administrativas y penales, aos 2000 2005. Infraestructura y equipamiento: nmero, tipo y modalidad de tenencia de inmuebles; dotacin y equipamiento segn tipo de instalacin policial; parque de armas; equipo reglamentario (dotacin y tipo); disponibilidad de equipos de proteccin personal de funcionarios y equipos incapacitantes no letales; disponibilidad de unidades y equipos antimotines.



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Respecto al proceso de levantamiento de la informacin, inicialmente se estableci que el instrumento funcionara como una encuesta auto-aplicada suministrada a cada cuerpo policial. En cada organismo policial se deba contar con la participacin de dos contrapartes, encargadas de tramitar las solicitudes correspondientes en la institucin, segn los departamentos encargados de generar cada tipo de informacin. La prueba piloto se hizo entre el 7 y 11 de agosto de 2006, en 2 policas municipales y una estadal: Polica del Estado Cojedes, policas municipales de Maracaibo (Zulia) y Chacao (Miranda). La seleccin de las policas participantes se realiz en funcin de criterios de inters para la Comisin14. La evaluacin de los resultados del plan piloto implic cambios en el instrumento de recoleccin de informacin, segn las dificultades identificadas, tanto para su procesamiento por las policas como para la entrega de la informacin. Una vez completado el pilotaje del instrumento, e incorporadas las modificaciones, se procedi a levantar la informacin en las policas restantes. La polica es, dada su estructura y formacin, una de las instituciones sobre las que ms cuesta indagar y conseguir informacin. La intensa respuesta corporativa que tradicionalmente suele estar asociada a este tipo de agencias, hace que el acceso a la informacin constituya un reto no siempre posible de superar. Esta resistencia se intensifica al abordar variables sensibles, como presupuesto, parque de armas y organizacin interna. Por otra parte, en muchas ocasiones la informacin o no estaba disponible, o resultaba insuficiente y desactualizada. La informacin suministrada vara significativamente segn el tipo de datos solicitados, de manera que las informaciones consideradas como confidenciales, o aquellas que afinaban el nivel de detalle respecto a la situacin actual del cuerpo de seguridad suelen tener un menor nmero de respuesta entre el total de organismos consultados. Otro factor que aade gran variabilidad a los resultados es la calidad de la respuesta, siendo en algunas oportunidades tan deficiente o escasa que no se pudo incluir en la base de datos.14 Participaron 2 equipos de trabajo, conformado uno por 3 personas (Cojedes y Zulia) y otro por 2 personas (Chacao). La evaluacin del plan piloto implic redimensionar la estrategia de trabajo de levantamiento de informacin: se estableci una contraparte y el trabajo in situ se realiz con cada unidad y/o departamento de la institucin encargado de procesar y entregar los datos.


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Desde la Coordinacin de Diagnstico Institucional de la Comisin, se adelant un serio esfuerzo por depurar la informacin y presentar de manera transparente aquella que cumpliera con los requisitos mnimos de confiablidad y validez, tratando de evitar datos poco slidos o informaciones difusas que no contribuyeran a la caracterizacin de la situacin policial de las agencias estadales y municipales, objetivo central del presente documento. Informe de Autopercepcin Policial. Informante: Funcionarios policiales Total consultado: 2.217 funcionarios de diversos cuerpos de seguridad estadales y municipales. 8 entrevistas a profundidad realizadas a funcionarios policiales y de la Guardia Nacional. Parte importante del diagnstico se realiz sobre la base de informacin facilitada por los agentes de seguridad. Los comisionados que integran la Conarepol consideraron desde el inicio de su trabajo incorporar la opinin de los oficiales y agentes policiales. Por ello, con esta investigacin se buscaba conocer su percepcin sobre el servicio y la funcin policial, as como de la institucin, expectativas ciudadanas, y otros aspectos vinculados. Este trabajo, por otra parte, coadyuv a la consolidacin de un perfil sobre las principales fortalezas y debilidades que los propios funcionarios advierten en la agencia policial. En l se combinan tcnicas cuantitativas y cualitativas que buscan reconstruir un panorama general y explicativo de la percepcin de los funcionarios policiales respecto a su rol y situacin actual. El anlisis cuantitativo se realiz a partir de cinco dimensiones: 1. Las necesidades sociales en la agenda pblica. 2. La seguridad ciudadana como necesidad social. 3. La funcin policial y el servicio pblico. 4. La utilidad de la polica entre los diversos sectores sociales. 5. La rendicin de cuentas de la polica. El instrumento de la investigacin es un cuestionario autoadministrado en ambiente de aula, que contiene una seccin de informacin general sobre variables socioCOMISIN NACIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL


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demogrficas de los integrantes de los cuerpos policiales, cinco secciones temticas, correspondientes a las dimensiones del desempeo policial, con respuestas de seleccin simple o mltiple, en algunos casos incorporando escalas ordinales, y una seccin final de apreciacin general del instrumento de recoleccin de informacin, donde se incluyeron opciones de respuesta para validar la comprensin de las preguntas, la utilidad percibida para entender la polica y el inters o importancia atribuidos a la encuesta por parte de los mismos encuestados. La encuesta fue aplicada a una muestra intencional y cautiva de funcionarios policiales y guardias nacionales con base de d istribucin regional; para los primeros por grupos de estados y para los segundos de acuerdo a la concentracin de los Comandos Operativos Regionales, distinguiendo cuatro subgrupos: a) funcionarios policiales con potestad de comando, con rango entre sub-inspector y comisario jefe; b) funcionarios policiales sin potestad de comando, con rango entre agentes y sargentos; c) Guardias nacionales con potestad de comando, con rango entre subteniente y coronel; d) Guardias nacionales sin potestad de comando, con rango entre guardia y sargento. La separacin fsica entre comandantes y subalternos se adopt para controlar el efecto de la jerarqua en la induccin de respuestas entre los subordinados15. La participacin fue voluntaria, aunque inducida por un facilitador. El tiempo de aplicacin de la encuesta fluctu entre 20 y 40 minutos. Se trata de una encuesta confidencial, donde se preserva la identidad de quien responde, condicin enfatizada en la presentacin del instrumento. Adicionalmente, se hicieron 8 entrevistas no estructuradas a policas de Aragua y Distrito Capital, utilizndose una gua de entrevista, que profundiza en algunos de los temas arrojados por el instrumento estructurado.

15 La encuesta fue aplicada a los funcionarios que asistieron a los distintos talleres de consulta promovidos por la Conarepol.


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Informe de Anlisis Organizacional de los Cuerpos de Seguridad del Estado. Informante: Instituciones policiales. Total consultado: Estudio cualitativo que consider una muestra no representativa e intencionada de 11 policas estadales y 29 municipales. Este documento constituye un estudio general de las estructuras organizativas de los cuerpos de polica y un anlisis especfico institucional de una muestra de cuatro cuerpos de seguridad estadales y 29 municipales. La metodologa del estudio de la muestra seleccionada consisti en: i) revisar los organigramas y manuales de organizacin disponibles de los cuerpos de polica seleccionados, para identificar las principales unidades responsables de procesos; ii) entrevistar a los responsables de las Comandancias y de las Unidades de Operaciones, Inspectora y Personal de los cuerpos de polica asignados; iii) analizar la data sobre los aspectos organizativos y de personal suministrada por la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional para la Reforma Policial, obtenida mediante instrumento aplicado al universo de los cuerpos de polica, Encuesta de Caracterizacin de las Policas en Venezuela; y iv) elaborar anlisis cualitativo comparativo entre los 4 cuerpos de polica estudiados. El anlisis comparativo del universo se circunscribe a la revisin de los organigramas y manuales de organizacin del universo de los cuerpos policiales. El propsito es realizar una comparacin y establecer las tipologas existentes en cuanto a estructuras utilizadas por los cuerpos municipales y estadales de polica venezolanos. El anlisis institucional de la muestra de 4 cuerpos de polica se focaliza en las unidades y sistemas de gestin y operaciones, con nfasis en las unidades operativas de atencin a vctimas y sobre las unidades de apoyo de inspectora (asuntos internos) y de personal.



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El anlisis organizacional ha sido realizado sobre la estructura orgnica y funcional, los niveles de autoridad y responsabilidad, las funciones y servicios, as como sobre las acciones de planificacin, control y evaluacin, sin olvidar la revisin de los elementos formales como son el organigrama, las normas, los instructivos, los manuales de procedimientos y mtodos y los sistemas funcionales. Los aspectos analizados fueron: Estructura del cuerpo: cmo est organizado, las unidades de apoyo y operativas que los conforman, las funciones asignadas, lneas de jerarqua establecidas y mecanismo de rendicin de cuentas. Operaciones: tipo de operaciones que realiza el cuerpo, cmo estn estructuradas sus operaciones, cules son las demandas que reciben y sus respuestas, cmo se distribuyen los recursos humanos disponibles. Personal: caracterizacin del personal de la institucin, descripcin del proceso de seleccin; capacitacin y entrenamiento del personal; funciones de apoyo a los recursos humanos de la institucin; jerarquas y rangos del cuerpo y los mecanismos de ascenso, as como los rasgos ms caractersticos de cultura institucional observada. Inspectora: el proceso de supervisin en el cuerpo, funciones, limitaciones y conflictos que se plantean. Informe de Caracterizacin de la Formacin Policial en Venezuela. Informante: Institutos y academias de formacin policial. Total consultado: Estudio cualitativo sobre la base de una muestra no representativa e intencionada de 30 centros de formacin y academias de polica en el mbito nacional.


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Para la realizacin de este estudio se conform un equipo de trabajo que desde el 15 de julio hasta el 13 de noviembre de 2006 trabaj en la recoleccin, procesamiento y anlisis de datos sobre la formacin policial. En este sentido, el equipo de investigacin visit una muestra de 30 centros de formacin, revis la documentacin existente y realiz entrevistas en profundidad. Entre los criterios para analizar la formacin de los agentes policiales, se atendieron tanto el modelo orientador de la formacin (visin y comprensin de la formacin policial, principios y criterios que la orientan, diseos formativos), como la organizacin de los mismos (caractersticas institucionales de los centros y programas de formacin, interconexin entre ellos). Los objetivos del estudio se centraron en: 1. Sistematizar informacin sobre las caractersticas de los sistemas de formacin policial en Venezuela; 2. Caracterizar los modelos de formacin policial, conforme a la visin y comprensin de la formacin policial, a los principios y criterios que orientan la organizacin y al diseo de los procesos formativos; 3. Formular propuestas para la reforma de la formacin policial en Venezuela en consonancia con el proceso de Reforma Policial. Anlisis del Presupuesto de los Cuerpos Policiales estadales y Municipales de Venezuela. Informante: Instituciones policiales estadales y municipales. Total consultado: Muestra de 18 agencias de seguridad estadales y 48 municipales.



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Informe Inventario de las Normas Jurdicas Reguladoras de los Cuerpos Policiales en Venezuela. Informante: Investigacin documental que se nutre del estudio de los archivos de la Asamblea Nacional, jurisprudencias en materias vinculadas al tema policial. Se recurri a archivos de informacin de diferentes instituciones como el Tribunal Supremo de Justicia, la Asamblea Nacional y los departamentos legales o consultoras jurdicas de las agencias policiales. Para este estudio los esfuerzos se concentraron en la compilacin de un nmero significativo de leyes, reglamentos y ordenanzas provenientes de los diferentes mbitos del poder pblico que se encuentran vinculadas con la polica. Como sucedi en otras reas de investigacin para el diagnstico institucional, hubo dificultades en la obtencin de la informacin, aspecto particularmente complejo, dada la dispersin normativa en la materia policial. El objetivo general es mostrar el marco jurdico-normativo que se encuentra vigente en Venezuela y que sirve de referencia en los distintos mbitos del poder pblico. En virtud de lo anterior, el estudio incluye un anlisis de la regulacin constitucional y legal en los mbitos tanto nacional como estadal; y la regulacin sublegal, vinculada a la actividad reglamentaria y otros instrumentos normativos (resoluciones o directivas ministeriales) y las ordenanzas municipales que se empalman con el sector policial. Encuesta de Victimizacin Informante: Ciudadanos y ciudadanas venezolanos (as) considerados (as) en la muestra. Total consultado: Muestra representativa y aleatoria.


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Aplicada en el mbito nacional con una muestra representativa y aleatoria. Uno de los aportes sustanciales de este instrumento es que permite conocer la magnitud de la cifra negra. Para la aplicacin del instrumento se cont con el aporte y experticia del Instituto Nacional de Estadstica. Mesas Tcnicas En total, entre agosto y septiembre de 2006 se realizaron 3 mesas tcnicas, que abordaron los aspectos vinculados con el rgimen disciplinario, la seguridad social y beneficios laborales de los funcionarios policiales, y finalmente el Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC). Las mesas se caracterizan por la participacin concentrada de actores acadmicos e institucionales en el debate de un problema desde sus distintos ngulos. Se realiza una relatora que recoge los principales elementos arrojados en cada una de las sesiones, y, sobre la base de estas relatoras, se elabora un informe final. A medio camino entre la consulta y grupos focales, las mesas permiten la participacin de actores claves en la elaboracin y validacin de conocimientos sobre un tema especfico.

Limitaciones y alcances del diagnsticoDesde la conformacin de la Comisin de Reforma, el diagnstico sobre la polica fue entendido como un instrumento para la reconstruccin del mapa general de los cuerpos policiales en el pas, as como para el diseo de la propuesta del nuevo modelo policial. Sin embargo, esta tarea tuvo sus dificultades. Datos fundamentales y bsicos simplemente no existan. La precariedad de los mecanismos de control y rendicin de cuentas, los procedimientos de registro, o incluso la resistencia de la polica al escrutinio externo, conspir contra la fiabilidad y alcance de la informacin recogida. Por otra parte, la multiplicacin de organizaciones policiales dificult contar con datos, criterios y fuentes uniformes, as como limitan la formulacin de proposiciones aplicables a todo el modelo policial.16 Se incluye a la Polica Metropolitana del Distrito Capital.



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Como se ha advertido en diversas oportunidades, los datos manejados y el anlisis realizado se limitan a los cuerpos de seguridad municipales y estadales, excluyendo a las agencias nacionales (Guardia Nacional, Disip, CICPC). Por tanto, el diagnstico da cuenta de los 24 cuerpos policiales de cada estado del pas16 y del conjunto de 99 cuerpos de polica municipal registrados durante el proceso de investigacin. Parte importante de las limitaciones estuvieron signadas por los estrechos mrgenes de tiempo dados a la Comisin para el diagnstico y diseo del modelo. El trabajo se realiz entre julio y noviembre de 2006. En un periodo de solo 5 meses se efectuaron investigaciones bibliogrficas, documentales, acopio de datos, validacin de las informaciones, identificacin de necesidades y demandas de informacin, diseo de procesos participativos amplios y focalizados, identificacin de actores clave, diseo y validacin piloto de instrumentos de recoleccin de informacin, procesos de intercambio de informacin, presentaciones parciales de resultados, organizacin y procesamiento de informaciones y datos, anlisis de resultados y presentacin de estos. De todos modos, pese al poco tiempo disponible, a la calidad y cantidad de datos, a la resistencia corporativa, a la multiplicidad de fuentes y registros, el nivel de informacin alcanzado, la riqueza de los datos, la densidad del anlisis de los distintos estudios parciales, as como la pertinencia de las opiniones y debates recogidos en estos meses, permiten realizar el cuadro ms vvido y completo jams realizado sobre la polica en Venezuela, como condicin para poder emprender su reforma democrtica. Quizs pocas veces en el pas se ha hecho un esfuerzo tan exhaustivo por conocer la realidad, con el slo propsito de cambiarla.



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I. CMO ES LA POLICA VENEZOLANA? ESTRUCTURA Y ORGANIZACINEn Venezuela existen 123 policas uniformadas estadales y municipales y 5 Policas Nacionales: la Guardia Nacional, cuerpo militar que forma parte de las Fuerzas Armadas; el Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalstica (CICPC), que cumple fundamentalmente funciones de investigacin penal, depende administrativamente del Ministerio de Interior y Justicia y funcionalmente del Ministerio Pblico; el Cuerpo Tcnico de Vigilantes de Trnsito Terrestre, adscrito al Ministerio de Infraestructura; la Direccin de Servicios de Investigacin y Prevencin (DISIP), adscrita tambin al Ministerio de Interior y Justicia, que cumple funciones de inteligencia y seguridad de Estado; y la Polica Martima, encargada de la vigilancia en espacios acuticos. Recientemente se ha anunciado tambin la creacin de una polica ferroviaria y un cuerpo policial especializado en materia de drogas17. Esta diversidad de cuerpos policiales, y el hecho de que en buena medida la polica dependa de gobiernos locales (estadales o municipales), mientras las policas nacionales generalmente cumplen tareas de polica especial, permitira caracterizar la estructura de la polica en Venezuela como mltiple y descentralizada, de acuerdo con la clasificacin propuesta por Bayley (2006). Aunque en su origen muchos de estos cuerpos tenan competencias distintas y delimitadas (polica rural y urbana, polica preventiva y administrativa, etc.), progresivamente tienden a desdibujarse estas diferencias, actuando distintas agencias policiales en los mismos mbitos y con funciones semejantes. Sera, de acuerdo con Bayley, un sistema mltiple descoordinado, en que distintas policas cumplen funciones semejantes en el mismo territorio (Bayley, op. cit).

17 En opinin de Brown, habra que agregar a este inventario a las Fuerzas Armadas Nacionales, pues de acuerdo al orden constitucional cumplen funciones policiales por rgano de sus componentes cuando estuvieran ejerciendo funciones de investigacin del delito en el mbito de sus atribuciones legales (Brown, 2003, p. 539). Adems, segn el mismo autor, si atendemos al Decreto con Fuerza de Ley de Coordinacin de Seguridad Ciudadana, del 6 de noviembre de 2001, son rganos con competencias en seguridad ciudadana los Cuerpos de Bomberos, Proteccin Civil y organizaciones de administracin de desastre.


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La multiplicidad de policas ha implicado el desarrollo de normativas, criterios y procedimientos dispares y heterogneos, provocando dispersin y falta de uniformidad en las caractersticas y estndares de actuacin entre los distintos cuerpos. Existen 21 leyes estadales y 77 decretos y ordenanzas municipales que regulan a las policas, cada cuerpo se organiza de manera diferente, hay grandes variaciones en la estructura y jerarqua (16 escalas distintas, con rangos que varan en su denominacin y definicin), diversos criterios y procedimientos para ingreso, ascenso y retiros, disparidad en el tipo de armas que se utilizan, en los mecanismos y procedimientos disciplinarios, en los indicadores de desempeo, o en la duracin, caractersticas y contenidos de la formacin y adiestramiento de los agentes (funcionan como centros de formacin 1 instituto universitario, 6 escuelas regionales dependientes del MIJ, 10 academias dependientes de los estados, 18 academias municipales, 36 policas que forman a sus agentes con programas ad-hoc, 3 policas que forman en convenios con instituciones universitarias y 2 centros de formacin privados). Esta pluralidad supone, adems de evidentes dificultades para el estudio y caracterizacin de los cuerpos policiales, el desarrollo de distintas culturas y formas de actuacin, as como desigualdades en la calidad y caractersticas del servicio prestado a los ciudadanos.

Cuntos policas hay en Venezuela? Tamao y extensin de la fuerza policialUn elemento central para entender la polica, es establecer el volumen y disponibilidad de la fuerza policial (pie de fuerza) y su adecuacin a las necesidades de la poblacin y a las demandas de seguridad y servicios policiales. Esto pasa por conocer el nmero de cuerpos y efectivos policiales que existen en el pas, su talla relativa y la correspondencia entre la fuerza existente, su disponibilidad y las necesidades y demandas. De acuerdo con la informacin recogida por la Conarepol, de las 123 policas uniformadas que existen en Venezuela, 24 son estadales (incluyendo a la Polica Metropolitana, adscrita a la Alcalda del Distrito Metropolitano de Caracas, que no



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slo conserva las caractersticas de las policas estadales, sino que le ha servido de modelo a aquellas), mientras 99 actan en mbitos municipales. Tambin cumple funciones de polica preventiva u ostensiva la Guardia Nacional, el Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC) y el Cuerpo de Vigilantes de Trnsito Terrestre (CVTT). El nmero de agentes policiales, segn arrojan los datos recogidos en los distintos cuerpos, es de 69.12218. De estos, 58.178 corresponden a policas estadales, lo que representa un 84,17% de la fuerza de polica uniformada, mientras que 10.944 (15,83%) son agentes municipales. Si agregamos a los funcionarios de la Guardia Nacional (GN), del Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC, polica judicial) y del Cuerpo de Vigilantes de Trnsito Terrestre (CVTT), este nmero sera de 115.997. De acuerdo a esta ltima cifra, las policas civiles uniformadas (estadales y municipales), aportan el 59,59% de la fuerza policial del pas. Cuadro N 1 N de funcionarios segn cuerpo policialCuerpo Policial Policas estadales Policas municipales CICPC Trnsito Terrestre Guardia Nacional TOTALFuente: CONAREPOL.

Nmero de funcionarios 58.178 10.944 8.215 5.840 32.800 115.977

Porcentaje 50,16% 9,43% 7,08% 5,03% 28,28% 100,00%

Los estados con mayor nmero de cuerpos policiales son Miranda, con 22 (existen policas municipales en la totalidad de los municipios, adems de la polica estadal), Anzotegui con 13 y Zulia con 10.

18 Para el momento de cerrar este trabajo, no contbamos con informacin precisa sobre la Polica del Estado Zulia, una de las ms grandes del pas, que suministr los datos faltantes posteriormente. Por esta razn, no se incorporaron en el estudio. De acuerdo con la informacin recibida, la Polica del Estado Zulia cuenta con 4.704 agentes, lo que eleva la cifra de policas a 120.681, y el nmero de policas estadales a 62.882, mientras que la tasa de encuadramiento para Venezuela sera de 457 policas por cien mil habitantes.


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El aumento de la demanda social de mayor seguridad, y el rdito poltico y econmico que otorga a las autoridades polticas el incremento de la oferta policial, se refleja en un crecimiento inusitado tanto del nmero de cuerpos policiales como de efectivos. Entre 1990 y 2006, se crearon 102 nuevas policas, lo que supone un incremento de 363,64%. Slo en los ltimos 8 aos se han creado 41 nuevos cuerpos. Como se ilustra en la tabla siguiente, desde 1990, anualmente se crean nuevas instituciones policiales. Tabla N 1 Nmero de policas, segn ao de fundacin

Fuente: Base de datos CONAREPOL, noviembre 2006.

Aunque la aparicin de nuevos cuerpos policiales podra estar relacionada con los requerimientos de aumentar la disponibilidad de recursos policiales, as como con el aumento en el nmero de delitos reportados, otros factores estaran asociados con este vertiginoso crecimiento. Por un lado, el proceso de descentralizacin que se inicia a fines de 1989, que da lugar a un nuevo sujeto poltico de orden local. Aunque el fundamento legal para la



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creacin de las policas municipales era ms bien precario, el nuevo protagonismo de los gobiernos municipales, a partir de la creacin y eleccin de los alcaldes en 1989, favorecer iniciativas de policas municipales a pocos meses de las primeras elecciones locales. Las nuevas competencias municipales, aunque no contemplaban en forma explcita la funcin policial, crearon condiciones polticas que las estimulaban. Las crecientes demandas sociales de seguridad, pero sobre todo la necesidad de consolidar el naciente poder de los alcaldes, har de las policas municipales un medio importante para lograr rdito poltico. As, la primera polica municipal nace en un contexto pre-electoral (la eleccin del Alcalde del Municipio Sucre haba sido impugnada, y se hace necesario la repeticin parcial de los comicios). Por otra parte, muchas de estas policas son creadas por alcaldas que miran con suspicacia la actuacin de la polica estadal, generalmente bajo la tutela de gobiernos de signo opuesto. La redistribucin del poder del Estado, resultado de la descentralizacin, hizo de la polica un medio importante para capitalizar ventajas y poder poltico, proceso que se acenta a partir de la polarizacin en aos recientes, cuando las policas municipales fueron, con frecuencia, instrumentos al servicio de la confrontacin. Adems, las policas municipales, debido a su carcter de policas administrativas, seguramente significaron tambin, un medio para incrementar la recaudacin de recursos fiscales para el municipio. En suma, sin pretender desestimar el significativo aporte que han tenido las policas municipales, los cambios legales y polticos operados desde finales de los aos 80, as como el capital poltico y fiscal que suponen, podran haber favorecido el crecimiento del nmero de cuerpos policiales en los ltimos aos. Un signo de la falta de correspondencia entre la creacin de muchas de las nuevas policas y las necesidades reales es la precariedad de muchos de los cuerpos recin creados. Al menos un 10% de estas policas cuentan con una plantilla de personal igual o inferior a 10 agentes, mientras que un porcentaje an mayor carece de sedes, patrullas, armas propias y otras condiciones bsicas para la operatividad policial.


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Adicional a la creacin de nuevas policas, se verifica un aumento en el nmero de agentes policiales. Para 1990, el nmero de policas era prximo a los 40.000 (Rico, Piris y Salas, 1991), mientras que segn la informacin provista por los distintos cuerpos, en la actualidad esta cifra asciende a 68.948 (Conarepol, 2006), lo que representa un aumento del 73% en 15 aos. Este aumento puede atribuirse al creciente nmero de policas municipales, que aportan el 15,83% del total de agentes, pero tambin al incremento de la plantilla de los cuerpos estadales, que se ha acrecentado en cerca de un 50% durante el mismo lapso. Esta tendencia al aumento de la fuerza policial parece operar desde fines de la dcada de los 80: de acuerdo con Rico, Piris y Salas, el nmero de policas crece en 1988 y 1989 en un 7%, mientras que entre 1989 y 1990 el aumento fue de 23%. Sin embargo, la misma parece intensificarse en los ltimos aos. De acuerdo a la informacin suministrada por 75 cuerpos policiales, su plantilla creci un 88,69 % entre 2000 y 2006. En algunas policas, este crecimiento ha sido an mayor, como en el caso del Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua, que pas de 2.316 agentes a 5.023 en ese mismo periodo, lo que significa un crecimiento del 216,89% (Mndez y Silva, 2006). Entre las policas estadales que renen mayor cantidad de efectivos, la Polica Metropolitana cuenta con 5.212 funcionarios, el Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua con 5.023 y la Polica de Miranda con 4.903. Entre las policas municipales, el Instituto Autnomo de Seguridad y Transporte (Polica del Municipio Libertador, Distrito Capital) est constituido por 1.558 agentes, mientras que la Polica Municipal de Sucre (Miranda) cuenta con 889 agentes y la Polica Municipal de Chacao (Miranda) con 600. Por su parte, los estados con mayor nmero de policas son Miranda (8.547), Distrito Capital (6.624) y Aragua (5400).



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Tasa de encuadramiento policial Un indicador usual para medir la talla de la fuerza policial de un pas y valorar su adecuacin a la demanda de servicios policiales, es la estimacin de la relacin de policas por habitantes o tasa de encuadramiento. Este ndice no deja de plantear problemas, tanto en su comparabilidad con otros contextos nacionales, pues en cada pas se pueden estar utilizando criterios dismiles para estimar el nmero de agentes (inclusin o no de personal civil, inclusin de policas de funciones no exclusivamente preventivas, etc.), as como por su insuficiencia para valorar el nmero adecuado de policas que se requieren (no mide la actividad real que realizan los policas, ms all de su nmero, como tampoco permite establecer la demanda real de servicios policiales, como el nmero de casos atendidos o crmenes reportados, etc.). As, diversos autores recomiendan su sustitucin o complementacin con otros indicadores, aunque sigue siendo vlido como medio para comparar y describir la fuerza policial de un pas. De acuerdo con el nmero de policas reportado, la tasa de encuadramiento en Venezuela es de 255,80 por 100 mil habitantes. Si se suman la Guardia Nacional y el CICPC, que frecuentemente cumplen funciones de polica ostensiva o preventiva, y el Cuerpo de Vigilantes de Trnsito Terrestre, esta cifra asciende a 429,20 por cien mil. La variacin en las tasas policiales podra estar relacionada con la percepcin de la insuficiencia de la oferta de servicios policiales y la compensacin de este dficit acudiendo a cuerpos policiales cuya preparacin y funcin no los habilita para las tareas regulares de seguridad ciudadana. Sin embargo, al considerar los estndares internacionales, la cifra de policas en Venezuela es muy superior a las medias en pases con su mismo nivel de desarrollo, aunque hay que destacar, como se ha dicho, que estos estndares, tienen ms valor descriptivo y orientativo que prescriptivo.


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Cuadro N 2 Tasa de encuadramiento policial segn desarrolloPases Menor desarrollo En vas de desarrollo Venezuela Desarrollados Tasa de policas por cien mil habitantes 172,98 350,19 429,20 266,04

Fuentes: Encuesta de Naciones Unidas sobre las tendencias de la criminalidad y el funcionamiento de los sistemas de justicia penal (1.990) / CONAREPOL: Caracterizacin de las policas.

Como se observa en el Cuadro N 3 nuestro pas tambin cuenta con una alta tasa de polica en comparacin con otros pases de la regin. Cuadro N 3 Tasas de encuadramiento policial Comparacin pases de la reginPas Repblica Dominicana Argentina Venezuela Costa Rica El Salvador Guatemala Bolivia Colombia Chile Tasa de policas por cien mil habitantes 605,48 542,24 429,20 256,82 251, 66 233,63 219,83 215,50 193,02

Fuentes: United Nations: Seventh United Nations Survey of Crime and Operations of Criminal Justice, 1998-2000; Eigth United Nations Survey of Crime and Operations Of Criminal Justice, 2001-2002. En: http://www.unodc.org/pdf/crime/eighthsurvey/8sv.pdf. Conarepol: Encuesta de Caracterizacin.

Tambin cabe aadir que esta tasa no es la misma a lo largo del territorio nacional, sino que responde a factores arbitrarios que producen profundas asimetras en el acceso a los recursos policiales. Mientras algunos estados superan la media nacional, otros, como el caso del Estado Bolvar, evidencian claros dficit en el nmero de agentes disponibles.



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Cuadro N 4 Tasas de encuadramiento policial segn entidades federales Tasa de policas por estados19Estado Poblacin Funcionarios en la polica estadal 1.233 487 1.210 3.074 3.095 2.803 4.947 453 2.586 5.212 3.558 2.494 2.069 4.903 1.759 1.182 4.465 932 1.644 2.595 1.519 3.934 2.024 Sin informacin 58.178 Funcionarios en las policas municipales con actuacin en el Estado 280 118 0 0 43 81 452 0 302 1.412 1.055 128 267 3.644 0 76 252 145 82 203 123 871 273 1.137 10.944 Total de funcionarios con actuacin en el Estado 1.513 605 1.210 3.074 3.138 2.884 5.399 453 2.888 6.624 4.613 2.622 2.336 8.547 1.759 1.258 4.717 1.077 1.726 2.798 1.642 4.805 2.297 1.137 69.122 Tasa por 100.000 habitantes 514,19 405,69 366,03 358,9 354,43 344,41 328,94 327,20 319,93 318,52 317,42 316,77 315,49 303,92 300,34 271,76 267,10 250,50 247,18 243,66 224,65 219,26 152,58 Sin informacin. 255,8

Cojedes Delta amacuro Vargas Portuguesa Falcon Monagas Aragua Amazonas Sucre Distrito capital Anzotegui Mrida Barinas Miranda Yaracuy Apure Lara Nueva esparta Trujillo Tchira Gurico Carabobo Bolvar Zulia TOTAL

294.252 149.130 330.578 856.499 885.374 837.379 1.641.334 138.408 902.703 2.079.596 1.453.274 827.735 740.440 2.812.317 585.673 462.913 1.766.030 429.946 698.264 1.148.326 730.922 2.191.483 1.505.448 3.553.354 27.021.378

19 Fuente: CONAREPOL, noviembre de 2006.


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Estas asimetras se hacen ms evidentes si se considera la distribucin de la fuerza policial por municipios, donde puede observarse un claro contraste entre tasas muy bajas y otras excesivamente altas. Probablemente, estas desigualdades se produzcan por diferencias en las rentas locales, en que municipios con mayores rentas pueden pagar mayor cantidad de agentes policiales, mientras otros ms pobres se encuentran relativamente desprotegidos. Es el caso del municipio Chacao, con una tasa de encuadramiento de 1.171,33 policas por 100.000, que triplica el promedio nacional. Sin embargo, en el mismo Estado Miranda, 9 de los 21 municipios (incluyendo el municipio capital, Guaicaipuro, y los municipios de los Valles del Tuy), registran fuertes dficit en el volumen de policas disponibles. Paradjicamente, los municipios con mayores rentas, probablemente presentaran menor volumen de delitos y menos demandas de servicios policiales. Cuadro N 5 Municipios con mayores tasas de encuadramiento policialMunicipio Chacao (Mir) Diego Bautista Urbaneja (Anz) Rmulo Gallegos (Coj) Falcn (Coj) Fernando de Pealver (Anz) Tovar (Ara) San Carlos (Coj) Baruta (Mir) Ocumare de La Costa de Oro (Ara) El Hatillo (Mir) Piar (Mon) Federacin (Fal) Sucre (Mir) Casacoima (Ama) Valdez (Suc)Fuente: CONAREPOL.

Poblacin 71.201 25.695 14.808 88.457 29.450 17.045 96.123 305.660 9.407 66.169 46.220 29.272 634.737 26.384 36.868

Funcionarios de la polica Funcionarios en la estadal con actuacin en el polica municipal municipio (aproximado) 600 135 50 125 86 40 105 592 21 121 81 43 889 37 51 234 63 62 371 72 51 403 1.005 28 218 155 102 2.088 86 106

Total de funcionarios con actuacin en el municipio 834 198 112 496 158 91 508 1597 49 339 236 145 2977 123 157

Tasa por 100.000 habitantes 1.171,33 770,58 756,35 560,72 536,5 533,88 528,49 522,48 520,89 512,32 510,6 495,35 469,01 466,19 425,84



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Si atendemos a las tasas de delitos reportados, la relacin entre estos y la distribucin de fuerzas policiales resulta arbitraria. Estados que registran una ocurrencia relativamente baja de delitos, cuentan con altas tasas de encuadramiento policial, como en los casos de Portuguesa, Falcn, Monagas y Cojedes, mientras que los altos ndices de criminalidad en otras localidades no se corresponden con una mayor proporcin de agentes policiales, como los casos de Bolvar y Carabobo, en que se registran tasas elevadas de crmenes conocidos y una baja proporcin de funcionarios policiales. Tabla N 2 Tasa de delitos y tasa de encuadramiento policial segn entidad federal Venezuela 2006

Fuente: CONAREPOL/ Centro para la Paz y los Derechos Humanos UCV.


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Tan relevante como el tamao de la polica es su operatividad. La capacidad de ofrecer servicios policiales no necesariamente est en correspondencia directa con el nmero de agentes, sino con la disponibilidad efectiva de estos para brindar respuestas a las necesidades y demandas. Esto est ntimamente relacionado con el equipamiento, la dotacin, el entrenamiento y otros condicionantes de la capacidad operativa, pero sobre todo con la manera en que se distribuye el personal policial en diferentes tareas. La asignacin de agentes policiales a labores de oficina, el tiempo que agentes destacados a tareas operativas dedican a otras actividades, el nmero de agentes inactivos por distintos motivos, la realizacin de actividades no propiamente policiales, el uso de tcticas que suponen una ineficiente distribucin de los recursos y agentes, o la distribucin por turnos, reducen significativamente el nmero efectivo de policas disponibles para el desempeo de labores operativas. En un estudio clebre sobre esta materia, Bayley llega a la conclusin que, en el caso de la polica londinense, slo 12 de cada cien policas se encontraban en la calle en cada momento (citado por Frhling, 2000). En el caso de Venezuela, del nmero total de agentes policiales, aproximadamente un 11% est inactivo, 10% se encontraba en comisin de servicios o de vacaciones para el momento de recoleccin de la informacin. Del conjunto que resta, un 10% est destacado a funciones administrativas, mientras que del total de agentes operativos, slo un 52% realiza actividades relacionadas con la seguridad ciudadana (patrullaje e investigacin), mientras el resto tienen como funciones asignadas la custodia de edificios, proteccin a personalidades, labores de transporte y logstica, entre otras. En resumen, aunque pareciera existir un nmero suficiente de policas, no hay una utilizacin eficiente de los mismos en labores relacionadas con la seguridad ciudadana.



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La polica como organizacinDesde su creacin en la primera mitad del siglo XIX en Europa, la organizacin policial ha sufrido cambios en su organizacin, como producto de su adaptacin al surgimiento de nuevas realidades sociales. De las primeras policas descentralizadas, cercanas al territorio y a la poblacin, de tcticas y organizacin flexibles, se pas a principios del siglo XX a un tipo de estructura ms profesionalizada, burocrtica y vertical, que permita optimizar los recursos policiales y evitar los episodios de corrupcin y mala prctica policial que la anterior organizacin, menos rgida, haba fomentado, al tiempo que aislar a la polica de la influencia poltica externa. Hoy en da, este modelo, profesional y burocrtico, que asuma fuertes rasgos paramilitares, empieza a su vez a ser desplazado por la bsqueda de nuevas formas de organizacin policial, ms adecuadas a los nuevos desafos que presenta la inseguridad y a los contextos cada vez ms complejos de la sociedad democrtica, centradas en estructuras ms plsticas, descentralizadas, que incentiven la participacin e iniciativa de los agentes, por encima de las relaciones jerrquicas de subordinacin. Aunque generalmente se distingue entre el modelo poltico (informalizacin y proximidad) y el modelo legalista (profesionalizacin, burocratizacin y paramilitarismo) (Roberg y Kuykendall, 1997), en el caso de Venezuela, el modelo policial que nace en la primera mitad del siglo XX incorpora elementos de ambos: informalizacin y bajo grado de profesionalizacin, que permiten la injerencia y dependencia de agentes polticos externos, mientras que hacia lo interno opera una estructura rgida y vertical, claramente militarizada. Aunque la pluralidad de policas supone una gran diversidad en los esquemas organizativos, especialmente en el caso de las policas municipales (las policas estadales tienden a una mayor homogeneidad entre s), los rasgos que analizamos estn presentes en mayor o menor medida en buena parte de las organizaciones policiales.


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Relacin Estado-polica Un aspecto particularmente problemtico, e insistentemente sealado en la bibliografa sobre las policas en Amrica Latina (Bayley, 1983, Frhling, 2000; Waldmann, 2003), es la relacin entre corporacin policial y Estado. Mientras que convencionalmente se considera que la polica oscila entre el cumplimiento de la ley (modelo legalista) y el servicio a las demandas ciudadanas (modelo de servicio pblico), en las naciones latinoamericanas su actividad ha sido fuertemente marcada por la subordinacin y dependencia a la agenda y decisiones de los mandos polticos, a despecho del orden jurdico o de las demandas ciudadanas. Esto estara relacionado con la arbitrariedad y excesos de las policas, la ilegitimidad y desconfianza ciudadana, y un bajo nivel de profesionalizacin. El caso venezolano no es una excepcin en ese sentido (ver Riera 1985a, 1985b; Santos, 1992). Tanto en la consulta concentrada20 como en las entrevistas cualitativas a funcionarios policiales (Monsalve, 2006b), la politizacin y subordinacin de la polica a las autoridades polticas es uno de los temas que mayor preocupacin genera dentro y fuera de las organizaciones policiales, en la medida en que debilitan la profesionalizacin y estandarizacin de la organizacin policial, as como interfieren en su desempeo, que pasa a depender no de lineamientos y estrategias explcitos o de las normativas, sino de los intereses de las autoridades polticas. Definiremos como relacin de subordinacin o dependencia una forma de relacin entre el Estado y la polica, en que los mandos polticos interfieren o pueden interferir en las decisiones sobre la organizacin, carrera, asignacin de recursos, sanciones y actividad policial al margen (o incluso en contravencin) de leyes, normas y procedimientos estandarizados, privilegiando mecanismos informales y discrecionales de intervencin. Su opuesto no supone necesariamente la autonomizacin de la actividad policial, sino su supeditacin a normas, procedimientos y polticas explcitamente definidos, que permitan la profesionalizacin, imparcialidad, estandarizacin y confiabilidad del servicio policial.

20 Ver Conarepol: Consulta con funcionarios de la Guardia Nacional; Consulta con funcionarios policiales; Consulta con directores de polica; Consulta con comunidades; Consulta con estudiantes



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Este tipo de relacin subordinada puede depender de la presencia de determinados factores funcionales y organizacionales, que favorecen la discrecionalidad e informalizacin de la intervencin del Ejecutivo en las decisiones y procesos a lo interno de las policas. Entre las condiciones funcionales, la ausencia de polticas pblicas en materia de seguridad y policiamiento (Conarepol: Consulta con funcionarios de la Guardia Nacional; Provea, 2003, 2004.), estimularan una doble dinmica de autonomizacin de la polica en su desempeo regular, a la vez que se reforzara la dependencia de las decisiones discrecionales de los mandos polticos. Por otro lado, la dependencia orgnica de la corporacin policial al organismo de adscripcin, es un factor que compromete la autonoma en el desempeo de la funcin policial. Durante dcadas, las policas estuvieron adscritas funcional y administrativamente a las gobernaciones, generalmente emplazadas en el organigrama como una Direccin de las mismas. Esto significa una completa dependencia y sujecin jerrquica a la autoridad poltica (el gobernador) y a las instancias de control, administracin, gestin de recursos humanos, logsticas, etc., del ente de adscripcin. Con la entrada en vigencia de la reforma de la Ley de Rgimen Municipal de 1989 y la creacin de las primeras policas municipales (1990), stas asumen mayoritariamente la figura de Institutos Autnomos (prevista en el artculo 43 de la LORM), que les permite autonoma administrativa y funcional del ente ejecutivo. A mediados de los 90, algunas policas estadales seguirn este modelo. En la actualidad, un 33,3% de las policas estadales y 74,4% de las municipales estn constituidas de esta manera. Otras policas adoptan un esquema mixto, como en el caso del Cuerpo de Seguridad y Orden Pblico del Estado Aragua, que mantiene su adscripcin al ejecutivo regional, pero a la vez cuenta con un instituto autnomo (Instituto de la Polica del Estado Aragua) encargado de la administracin de los recursos presupuestarios del cuerpo policial.


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Pese a que la figura del Instituto Autnomo formalmente brindara mayor autonoma funcional y administrativa, en la prctica parece que no siempre ocurre as. En su estudio sobre la estructura organizativa de los cuerpos policiales en Venezuela, Mndez y Silva (2006) refieren casos en que las decisiones fundamentales de la polica son tomadas por el alcalde, sin necesidad de consultar a la Junta Directiva del Instituto Autnomo. La utilizacin de este tipo de estructura estara ms relacionada con la bsqueda de mayor flexibilidad en los procesos administrativos y en el manejo presupuestario, con la consecuente opacidad en la rendicin de cuentas, que con un intento de conseguir mayor independencia en la actuacin policial. La dependencia funcional se expresa tambin en la dependencia presupuestaria. El funcionamiento de la mayor parte de las policas depende de la asignacin presupuestaria que realizan las gobernaciones y alcaldas segn sus prioridades de gastos, lo que hace que sus actividades y desarrollo estn sujetos a la agenda coyuntural del Ejecutivo. De acuerdo con el informe sobre presupuestos de los cuerpos policiales realizado por Conarepol, durante el ao fiscal 2005, el 95,85% de los recursos asignados a las policas tuvieron por origen el aporte de sus respectivas alcaldas o gobernaciones, mientras otras fuentes (FIDES21, LAEE22 y recursos propios) slo significaron un 4,15%. Las policas municipales mostraron un mayor grado de dependencia presupuestaria del Ejecutivo (97, 65%) que las estadales (95,38%). Un 77% de los cuerpos analizados dependen exclusivamente de los aportes de su organismo de adscripcin. Los intentos de diversificar las fuentes de financiamiento y as limitar la dependencia presupuestaria del Ejecutivo, son relativamente escasos. Slo la Polica del Estado Anzotegui, la Polica Metropolitana y el Instituto Autnomo Municipal de Baruta del Estado Miranda han logrado asignaciones superiores al 10% provenientes del FIDES o del LAEE, mientras que el Instituto Autnomo de Polica de Circulacin Vial del Municipio Libertador (Mrida), el Instituto Autnomo de Polica Municipal del Municipio Iribarren (Lara) y el Instituto Autnomo de Polica Municipal de Girardot (Aragua), han logrado una participacin de recursos propios en sus presupuestos superior al 10%.21 Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin 22 Ley de Asignaciones Econmicas Especiales



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Factores organizacionales, ausencia de procedimientos formales y estandarizados a lo interno de los cuerpos policiales, o su no aplicacin en caso de existir, permitiran amplios mrgenes de discrecionalidad, en los que podran pesar motivos externos a la funcin policial en las decisiones. El hecho de que la mayora de las policas no cuenten con manuales de procedimientos (75,23%) ni de organizacin (66, 97%), y que cuando existen no sean conocidos por los funcionarios ni aplicados (como lo seala el estudio de caso de estructuras organizativas de 4 policas), as como la carencia de criterios claros para seleccin e ingreso, ascensos, asignacin de tareas y funciones, sanciones disciplinarias y retiro, son factores que comprometen la autonoma en la actuacin policial, en tanto que incrementan la posibilidad de la injerencia de variables e intereses externos que la condicionen. En algunos casos, pese a que reglamentariamente se especifican procedimientos y criterios, de manera abierta las decisiones como los ascensos, asignacin de tareas y funciones, ingresos, sanciones o desincorporaciones de funcionarios, son tomadas por el gobernador o el alcalde (Mndez y Silva, 2006). Esta relacin de subordinacin tiene mltiples expresiones. Una de ellas, quizs la ms evidente, es el trfico de influencia, o la intervencin de factores externos y motivaciones ajenas a los objetivos de la corporacin para decidir procesos internos de la polica. Como registra la relatora que recoge las opiniones suministradas por agentes policiales en los distintos talleres realizados por la Conarepol, este tipo de intervenciones irregulares afectaran los ascensos, la distribucin del personal por reas y las designaciones en general, sobre todo en las altas jerarquas, extensiva incluso a los beneficios laborales Este trfico de influencia suele responder a injerencias poltico-partidistas en los cuerpos policiales, y actuara tambin en la escogencia de los efectivos para realizar cursos u otras actividades formativas. En general, el trfico de influencia prevalece durante toda la permanencia y en todas las etapas de la carrera policial. Para el ingreso a los cuerpos se hace uso de influencias externas, a travs de cartas y recomendaciones (Conarepol: Consulta con funcionarios policiales, pg. 44). Un trmino usual en la jerga policial es el encremado, que designa al funcionario protegido y favorecido por las autoridades polticas durante su carrera en la organizacin (Ibd.).


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Otra prctica frecuente que indicara esta relacin subordinada de los cuerpos policiales al Ejecutivo, es la disposicin de importantes contingentes de agentes para funciones de seguridad del propio Ejecutivo (custodia, vigilancia de dependencias administrativas) o para tareas no policiales que responden a sus necesidades (transporte, mensajera, comisiones de servicio). Tambin sera una expresin de este tipo de relacin la intervencin de agentes externos para promover actuaciones irregulares (proteccin a privados, proselitismo, etc.) o impedir sanciones o investigaciones a sospechosos dotados con poder o capacidad de influir en los mandos polticos, generando abuso, impunidad y corrupcin (Conarepol: Consulta con funcionarios policiales; Consulta con funcionarios de la Guardia Nacional; Monsalve, 2006b). La dependencia y subordinacin de la polica al Ejecutivo y los procesos concomitantes de informalizacin, desprofesionalizacin y discrecionalidad de los mandos polticos, tienen graves consecuencias en la capacidad del Estado para proveer seguridad, para los ciudadanos y para las mismas organizaciones policiales. Por un lado, constituye un condicionante del abuso policial y de prcticas autoritarias, en la medida en que la accin policial tiende a entenderse como un medio expedito e informal para defender o ejercer el poder de las autoridades, con frecuencia en detrimento de los derechos e intereses de los ciudadanos y de las leyes. El debilitamiento de los mecanismos formales y la discrecionalidad que se relacionan con la dependencia del poder poltico, tambin impiden los controles necesarios para evitar y sancionar abusos e irregularidades. Por otro lado, el aprovechamiento informal de los recursos policiales para beneficio particular de las autoridades, constituye en s mismo una prctica de corrupcin (peculado de uso, etc.); a la vez que la discrecionalidad de las autoridades en el otorgamiento de prebendas y beneficios ajenos a los procedimientos que regulan la carrera policial, y el debilitamiento e informalizacin de estos, promueven una estructura de oportunidades que favorece la diseminacin de prcticas deshonestas en el interior de la organizacin, como la compra de favores, el trfico de influencia o la disponibilidad de las mismas condiciones para irregularidades administrativas de los oficiales y agentes.



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En tercer lugar, la dependencia poltica y las condiciones que la favorecen tienen un impacto negativo en el desempeo y efectividad policial. Sustituir las polticas de seguridad y policiamiento explcitas por las decisiones discrecionales, impide el desarrollo de estrategias coherentes y de largo plazo. La remocin y promocin de cuadros policiales de manera arbitraria o por motivaciones polticas o de lealtad personal contribuyen a la discontinuidad de las lneas de actuacin, a la vez que se consolida la percepcin que ni el buen comportamiento ni el buen desempeo, sino factores ajenos a la actividad policial, son recompensados institucionalmente. Junto a esto, los casos de impunidad de infractores asociados o con influencia en el poder poltico, supone la irregularidad y discriminacin en el servicio. Por ltimo, la discrecionalidad e informalizacin, la falta de reglas claras y procedimientos estandarizados y la orientacin hacia objetivos distintos a los de la actividad policial, contribuyen a la incertidumbre y reducen la autonoma operativa del agente en labores de campo. La misma organizacin policial es debilitada por este tipo de proceso, provocando desencanto y desmotivacin frente a decisiones que no tienen en cuenta la actuacin policial, sino la lealtad de los agentes hacia los mandos polticos, mientras que la falta de reglas claras y la discrecionalidad de la injerencia externa en procesos propios de la polica generan incertidumbre. Estos factores tambin implican una desmejora de la profesionalizacin de la actividad y la carrera policial, caracterstica de la polica moderna. Por ltimo, la subordinacin de la polica a los intereses de los mandos polticos supone una desvirtuacin de su carcter de servicio pblico, universal e imparcial. En una sociedad democrtica, un modelo de polica orientado a la defensa y proteccin del Estado, como se asuma en el concepto de orden pblico y en su aseguramiento como principal objetivo de la polica, es insostenible, por lo que debe sustituirse por una polica al servicio de la sociedad, cuya funcin sea garantizar el libre ejercicio de sus derechos por parte de todos los ciudadanos.


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La polica venezolana como organizacin paramilitar Las policas modernas emergen del proceso de diferenciacin de las fuerzas armadas, que se repliegan de las funciones de seguridad interna y orden pblico, para las que su organizacin, formacin y tcticas resultaban inadecuadas y peligrosas. Este proceso de diferenciacin, y la consecuente especializacin como cuerpo civil armado, fue incompleto tanto en Am

características de la policia venezolana

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