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Políticas Sociales de Atención y Prevención de la Violencia Familiar. La Experiencia del Distrito Federal 1997 - 2000

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CAPÍTULO IV SISTEMA DE ATENCIÓN Y PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA FAMILIAR EN

EL DISTRITO FEDERAL En la década de los noventa, se registraron importantes cambios en la organización política del Distrito Federal, así como en cuanto a la relación de esta entidad federativa con la federación y con las 16 Delegaciones Políticas que la componen. Esta serie de cambios y transformaciones, digamos democratizadores, han sentado las bases de nuevos compromisos políticos resultantes de importantes procesos de evaluación y oferta política, propios de las contiendas electorales, pero posibilitados por la legitimidad que otorga el voto ciudadano. La transformación política de la entidad sede de los Poderes de al Unión inició probablemente en 1988, año en el que se creó la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Sin la facultad de expedir Leyes Locales, este órgano estuvo compuesto por representantes políticos electos directamente por la ciudadanía. Posteriormente, en 1993 el tema de la reforma política del Distrito Federal pasó a ocupar un lugar central en el debate. “La reforma era ya una demanda de los partidos políticos de la oposición que solicitaban la creación del estado 32 (estado de Anáhuac o del Valle de México) y el gobierno de la ciudad, el DDF [Departamento del Distrito Federal], decidió encabezarla” (Ziccardi, 1998, p. 54). Se llevó entonces a cabo un ejercicio de Plebiscito y se instalaron mesas de discusión. El resultado fue la reforma de 1994, en la cual se estableció el carácter legislativo de la Asamblea (aún acotado), la elección indirecta de la Jefatura del Departamento del Distrito Federal1 (sería nombrado por el Presidente de entre quienes ocuparan mayoría en la Asamblea), la creación de un Consejo de Coordinación Metropolitana y la elección de Consejos Ciudadanos en las Delegaciones, cuyos representantes vecinales deberían aprobar los Presupuestos Delegacionales y los Planes de Desarrollo Urbano. Sin embargo, la elección indirecta de la/el titular del Departamento del Distrito Federal nunca se dio, en virtud de que en 1996 se realizó una modificación adicional. En ésta se estableció la creación del Gobierno del Distrito Federal, cuya titularidad recaería en una persona electa directamente por la ciudadanía, así como la elección – también directa- de las/los titulares de la demarcaciones territoriales en el año 2000.

1 Desde 1928, la administración del Distrito Federal recayó sobre una persona nombrada directamente por el Presidente de la República.


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De esta forma, la administración que arribó al Gobierno del Distrito Federal en 19972 se enfrentó a una realidad en plena transformación, cuyos alcances finales están aún por definirse. Ello, no sólo porque la administración tuvo una duración acotada de únicamente 3 años, sino porque fue necesario revisar los esquemas de funcionamiento interno del Gobierno del Distrito Federal, así como la relación de éste con las Delegaciones, con la Federación y con los municipios conurbados. La reciente aprobación de los Códigos Civil y Penal del D.F., la demanda por sustituir el Estatuto de Gobierno del D.F. por una Constitución propia y las disputas por presupuestos entre el Gobierno central y las Delegaciones ejemplifican esta dinámica de ajuste y transformación por la que atraviesan las estructuras políticas y administrativas de la ciudad. “El aparato administrativo de la ciudad posee hoy una complejidad y magnitud tales, que no podrá transformarse automáticamente con un cambio de autoridades. Sin duda, será indispensable emprender una reforma institucional que otorgue al mismo tiempo mayor eficiencia y eficacia a la gestión urbana y que cree canales de participación ciudadana que garanticen su democratización” (Ziccardi, 1998, p. 65). La política social propuesta por ese Gobierno del Distrito Federal no fue ajena a este contexto de cambio y transformación. En torno a ésta se han desincorporado funciones de la añeja Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social3, se han realizado cambios en la estructuras institucionales, se han debatido los tramos de política social que corresponden a las delegaciones y al gobierno central y recientemente se han creado nuevos canales de participación ciudadana. Estas y otras discusiones derivadas de una dinámica política en plena transformación fueron el marco en que se ejecutaron los programas sociales del primer Gobierno del Distrito Federal, electo directamente por la ciudadanía.

2 Entre 1997 y 2000, la Jefatura del Gobierno del Distrito Federal fue ocupada por 2 personas. El Ing. Cuauhtémoc Cárdenas fue electo por el 48.11% de los votos, renunciando al cargo 2 años más tarde para aspirar a la candidatura presidencial de la Alianza por México. La entonces Secretaria de Gobierno, Mtra. Rosario Robles, lo sustituyó en el cargo hasta el fin de la administración. 3 Al ser desincorporada la función de salud de la Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social del Distrito Federal, ésta adquirió el nombre de Secretaría de Desarrollo Social, al tiempo que surgió a la Secretaría de Salud del Distrito Federal.


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1. PROGRAMA GENERAL PARA LA ASISTENCIA Y PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA FAMILIAR En la consecución de las políticas, programas y proyectos desarrollados en el Distrito Federal en materia social, un importante instrumento es el Programa General para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar. En éste se resumen los principales objetivos y estrategias, así como los niveles de participación de cada una de las dependencias de la administración pública central, y de los órganos delegacionales. Este documento es resultado de los compromisos efectuados en materia de violencia familiar y de discusiones y debates llevados a cabo en el proceso de consulta de políticas sociales y en el seno del Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar. Ambos foros permitieron al Gobierno del Distrito Federal abrir espacios de interlocución con organizaciones de la sociedad civil especializadas en el estudio y atención del maltrato doméstico.

1.1 Compromisos de política social

La contienda electoral por la Jefatura de Gobierno, en 1997 abrió al debate público importantes aspectos de la Ciudad. En aquellos meses, tanto las fuerzas políticas, como los medios de comunicación y la sociedad en su conjunto centró su atención en temas de seguridad pública, ecología, finanzas públicas, etc. En este debate público, la cuestión social adquirió particular importancia, tras reconocerse las condiciones de pobreza, desigualdad y exclusión en que vive buena parte de las/los habitantes de la ciudad. Particularmente, en torno a las mujeres, todas las fuerzas políticas contendientes reconocieron la existencia de formas de discriminación y exclusión que subsisten en la capital de la República. En este contexto de ofertas políticas realizadas por las fuerzas contendientes, el partido que, a la postre resultó victorioso, ofreció lograr una “política social integral, construida, aplicada y controlada democráticamente” (Partido de la Revolución Democrática [PRD], 1997, P.50). La plataforma política de este partido diagnosticó la existencia de una “crisis social” (p. 49), por lo que propuso llevar a cabo una política social, a partir de criterios de garantía universal de derechos sociales, promoción del empleo, igualdad en el acceso de servicios sociales, participación ciudadana en la elaboración, ejecución, evaluación y control de las políticas y programas y fortalecimiento de la infraestructura social. Entre otros, los compromisos establecidos frente a al violencia familiar incluyeron la creación de una Dirección


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especializada en grupos vulnerables y la promoción de campañas de concientización sobre las consecuencias de la violencia en la familia. Pero la oferta política sólo se traduce en compromisos gubernamentales, cuando se plasma en los programas rectores de cada administración. Así, el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 1997-2000 agrupó las propuestas sociales en el objetivo de lograr una “sociedad incluyente y solidaria”, para lo cual se propuso: (Gobierno del Distrito Federal [GDF], 1998b, p. 37). • Elevación de la calidad de vida de la población • Fortalecimiento y mayor cobertura en la prestación de servicios sociales • Reducción de la inequidad social, en particular las formas de discriminación y exclusión • Construcción de condiciones básicas de protección social y asistencia a los grupos más vulnerables de la población. En cuanto a la violencia familiar, el Programa General de Desarrollo retomó la oferta de “impulsar acciones, proyectos y campañas con objetivos orientadores, preventivos y de sensibilización sobre las dimensiones del problema”, (GDF, 1998b, p. 41) a la cual se añadió el compromiso de brindar, a través de las Unidades de Atención a la Violencia Familiar “asesoría jurídica, apoyo psicológico y médico y ofrecerán espacios físicos que alberguen temporalmente a quienes se encuentran en situación de riesgo” (p. 41). 1.2 Diseño de política social En este contexto de transformación política y administrativa del Distrito Federal, la administración que arribó en 1997 se propuso crear una política social pertinente a la Ciudad. Quienes se responsabilizaron del diseño de tal política afirman que “los pocos programas sociales que había estaban más relacionados al trabajo del Gobierno Federal que al del Gobierno Local” (Jusidman, 2000c), por lo que el reto consistió en “ampliar las oportunidades de acceso a los bienes y servicios públicos que contribuyen a mejorar la calidad de vida y alcanzar la justicia social, colocando un énfasis en lograr que la oferta de bienes y servicios públicos sociales fuera pertinente a las necesidades e intereses de la población, principalmente a los que habitan en zonas marginadas” (Jusidman, 2000c).


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En administraciones anteriores buena parte de los programas, sociales o de otra índole, mantenían un estrecho grado de dependencia con la federación, derivado del carácter de Departamento con el que funcionaba la administración local. La mayor parte de la infraestructura social fue adscrita a las Delegaciones. Al crearse el primer gobierno de la ciudad, la federación dejó de ser responsable única del desempeño de los programas sociales, por lo que el Distrito Federal tuvo que darse a la tarea de emprender su propia política social, de manera independiente de los planes y proyectos que pudieran provenir del nivel federal de gobierno. En palabras de Clara Jusidman (2001), “El gobierno anterior seguía siendo un apéndice del Gobierno Federal. Entonces, lo que funcionaba en la Ciudad eran algunos de los programas de política social del Gobierno Federal.... y cosas muy precarias en torno a la problemática específica de la Ciudad, que es la parte de indigencia y niños de la calle. Inclusive esas las habían trasladado hacia las organizaciones civiles” Lo que es cierto es que, aún cuando en administraciones anteriores se habían conseguido ciertos avances4 en materia de programas sociales y de creación de infraestructura social, para el armado de la política social de 1997 – 2000 no se encontró un antecedente de política social específica de la ciudad. Se planteó entonces la necesidad de crear instrumentos de política social que suplieran el cambio de régimen jurídico de la ciudad, toda vez que se dejaría de contar con algunos de los programas instrumentados por el nivel federal de gobierno. La revisión y adecuación de los instrumentos de política social existentes, la reordenación administrativa de la entonces Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social y la revisión de la legislación vigente fueron algunas de las tareas derivadas de la transición política del Distrito Federal.

4 La creación del Centro de Atención a Víctimas de la Violencia Intrafamiliar en 1990, da cuenta de estos avances.


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De ahí que para hacer el diseño de la política social se planteó una perspectiva a largo plazo a la que se debería aspirar, así como los objetivos inmediatos de la política:

GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL POLÍTICA SOCIAL 1997-2000

PERSPECTIVA DE LARGO PLAZO OBJETIVOS DE LA POLÍTICA SOCIAL • Igualdad de oportunidades. • Participación en el diseño, operación y evaluación de políticas y

programas.

• Mejorar la calidad de vida

• Cooperación, reciprocidad y simetría social. • Integración, solidaridad y definición de nuevas reglas de convivencia.

• Reducir la iniquidad

• Cobertura universal de un piso social básico. • Equidad con reconocimiento de la diversidad

• Alcanzar la justicia social

• Centralización / descentralización de políticas y programas, de acuerdo a criterios de eficacia social.

• Reconstruir el tejido social

FUENTE: Elaboración propia, con base en Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social (1998) En un breve resumen, las estrategias de desarrollo social para alcanzar los objetivos propuestos fueron integradas en 4 vertientes básicas de trabajo, a saber (Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social, 1998): • Construcción de ciudadanía social • Desarrollo de políticas y acciones que conduzcan a una mayor equidad e integración social. • Integración y consolidación de un sistema de asistencia social • Desarrollo de programas de prevención, con énfasis en el apoyo familiar, redes sociales y salud mental comunitaria. La política social se planteó entonces en función de la distribución sectorial de los instrumentos de política pública con que cuenta el Distrito Federal. Además, y como derivación directa de las estrategias de construcción de ciudadanía social y de equidad e integración social, se definieron 5 grupos sociales de atención prioritaria y 6 de alta vulnerabilidad, para quienes se formularon las políticas y programas correspondientes. “La separación por sectores y grupos es una convención necesaria para ordenar las políticas y las acciones, así como para facilitar la interlocución del Gobierno del


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Distrito Federal con las personas y organizaciones interesadas en dichos sectores o grupos” (Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social, 1998, P. 38)

ESTRUCTURA DE LA POLÍTICA SOCIAL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL 1997 – 2000

SECTORES INCLUIDOS GRUPOS SOCIALES DE ATENCIÓN PRIORITARIA

GRUPOS DE ALTA VULNERABILIDAD

• Salud • Mujeres • Niñas/os de la calle • Alimentación • Jóvenes • Víctimas de violencia familiar • Educación • Niños y niñas • Población con adicciones • Cultura • Pueblos indígenas • Personas que viven con VIH-SIDA • Deporte • Personas adultas mayores • Trabajadores/as sexuales • Recreación • Personas con discapacidad • Indigentes • Asistencia Social FUENTE: Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social (1998) En este marco, la organización sectorial de la política social respondió a la dotación de instrumentos con que cuenta el Gobierno del Distrito Federal. Así, por ejemplo, en materia educativa los esfuerzos se enfocaron al mantenimiento de inmuebles y la construcción de escuelas, mientras que en materia de salud se creó la Secretaría de Salud, la cual asumió las funciones que, en esta materia, correspondían a la extinta Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social. Sin duda, un aspecto relevante de la política social propuesta por esa administración es la definición de políticas públicas especializadas para los grupos de atención prioritaria y de alta vulnerabilidad. Para los primeros, se buscó crear “políticas incluyentes, acciones afirmativas y programas que den respuesta a sus necesidades y a la construcción de espacios para su incorporación y participación” (Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social, 1998, p. 64), mientras que para los segundos se consideró necesaria la ubicación de modelos de intervención social de probada eficacia que permitieran atender su problemática específica. El programa de promoción para la equidad cortó de manera transversal a unos y otros grupos, en un afán de “fomentar una cultura de respeto” y protección de los derechos de los grupos. Complementariamente, la capacitación del personal que atiende de manera directa a estos grupos y la revisión de la legislación correspondiente a cada uno de los grupos fueron tareas propuestas por el G.D.F. para conformar un


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“orden jurídico para la equidad y la diversidad” (p. 64) y para romper con asimetrías e inequidades en la prestación de servicios públicos. En este proceso de diseño y definición de políticas públicas, una experiencia que habría que rescatar es el esfuerzo por generar canales de interlocución con la ciudadanía y las organizaciones. Particularmente, en el caso de las políticas sociales dirigidas a grupos sociales prioritarios o de extrema vulnerabilidad, la apertura de canales de coordinación y comunicación con organizaciones sociales permite al gobierno aprovechar el know how de las organizaciones. Ello, que resulta importante en las políticas dirigidas a mujeres, o personas con discapacidad cobra mayor importancia en lo que se refiere a las políticas dirigidas a prevenir y atender la violencia familiar, toda vez que durante décadas, fueron precisamente las organizaciones sociales las que trabajaron el tema y llevaron a cabo acciones, cuando los gobiernos aún preferían voltear la cara al problema de la violencia familiar, al considerarlo un asunto aislado y propio de la vida privada de las personas. En la administración 1997-2000, una manera en la que se buscó abrir estos canales de interlocución fue a través del proceso de consulta ciudadana. Tanto las políticas sectoriales como las dirigidas a grupos sociales específicos fueron sometidas a la consideración de expertas/os en la material, organizaciones sociales e instituciones académicas. No es posible saber, a partir de los documentos editados, hasta qué punto fueron tomadas en cuenta las contribuciones recibidas, pero sin duda el proceso mismo permitió al Gobierno del Distrito Federal identificar interlocutores/as y abrir canales de participación frente a éstos, al tiempo que los documentos eran enriquecidos por visiones y experiencias de personas y organizaciones directamente involucradas en el trabajo en materia de violencia familiar, así como en áreas afines. 1.3 Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal

Otra manera en la que se buscó esta interlocución con organizaciones sociales, probablemente la más exitosa, fue la creación de consejos asesores con participación ciudadana. “Estas instancias están constituidas como órganos honorarios de consulta, coordinación y asesoría para la elaboración, instrumentación y evaluación de las políticas y programas de desarrollo social” (Secretaría de Desarrollo Social [SDS], 2000c, p.12).


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Un aspecto importante de estos consejos es que su funcionamiento ha sido incorporado en la legislación social del Distrito Federal. En las Leyes correspondientes se especifica la integración de los Consejos, sus funciones, la periodicidad de sus sesiones y la posibilidad de que éstos sean replicados a nivel Delegacional. Así, en julio de 1998 se reinstaló el Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar, órgano honorario de apoyo y evaluación a las tareas que se llevan a cabo en la materia. El Consejo es presidido por el/la Jefe/a de Gobierno e integrado por las/los titulares de las Secretarías de Gobierno, Desarrollo Social y Seguridad Pública, así como de la Procuraduría General de Justicia del D.F. Igualmente, participan tres Diputadas/os representantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y 3 representantes de organizaciones sociales destacadas por su trabajo en la materia e invitadas por la Jefatura de Gobierno. Aún cuando la participación en el Consejo no está formalmente especificada en la Ley, al Consejo que funcionó entre 1998 y 2000 se invitó a participar a las/los titulares de la Comisión de Derechos Humanos del D.F., del Instituto de Mujer del D.F., del Servicio Público de Localización Telefónica (LOCATEL), del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el D.F. (DIF-DF) y de la Secretaría de Salud. Entre las principales funciones del Consejo se encuentra la elaboración del Programa General para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el D.F., la coordinación entre instituciones públicas y privadas con trabajo en la materia, la evaluación de los avances en la ejecución del referido Programa General y la emisión de informes anuales para ser revisados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Las dos últimas funciones mencionadas repercutieron en un constante proceso de evaluación de políticas y rendición de cuentas5, lo cual enriqueció el trabajo de las distintas dependencias involucradas. Además, la participación de diversas instancias de la administración pública en el Consejo permitió la generación de acciones conjuntas entre éstas y paulatinamente incorporar el tema de lo social, en el conjunto de la agenda gubernamental. “Nosotros lo que hicimos fue ampliar (...) hacia las otras instituciones que no importaba que no estuviera prevista su participación en la Ley, pero participaban en el proceso. Entonces, la idea fue meter el tema de equidad – no solamente equidad de género- tomando conciencia de que se habían visibilizado las demandas de muchos de los grupos

5 No todas las dependencias remitieron información sobre sus avances en el cumplimiento del Programa General para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el D.F. En particular, la información presentada por la Secretaría de Salud del D.F. fue deficiente en cuanto a la atención médica recibida por receptores/as de violencia familiar.


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que tienen ciudadanía de segunda (...) y la lógica era no tratarlos con medidas asistenciales, sino reconocer que lo que sufrían era discriminación. No eran considerados como iguales” (Jusidman, 2001). Para el diseño y evaluación de los modelos de intervención con que operarían las distintas dependencias que componen el Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar, el Consejo creó un Equipo Técnico conformado por académicas/os y expertas/os en distintas disciplinas. La experiencia resultante del funcionamiento de este Consejo es rescatable. El Consejo aprobó 2 Programas Generales, propuso modificaciones a la legislación vigente, sesionó ininterrumpidamente, emitió 2 publicaciones sobre los avances en la ejecución del Programa General y repercutió en el fortalecimiento de relaciones entre instancias públicas y organizaciones sociales. No obstante, esta experiencia que resultó fructífera en el nivel central de gobierno, no lo resultó tanto a nivel delegacional. En los 3 años de la administración, sólo se instalaron 10 Consejos Delegacionales, los cuales sesionaron únicamente en sus sesiones inaugurales. Sin soslayar el hecho de que sólo 2 de los Consejos Delegacionales emitieron Programas para operar en el ámbito de sus demarcaciones, cabe mencionar que no se logró que los Consejos central y delegacionales retroalimentaran sus actividades. 1.4 Programa General para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal

En su Primera Sesión Ordinaria, en julio de 1998, el Consejo aprobó el Programa General para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal. Este instrumento, presentado a la consideración del Consejo por la Secretaría de Desarrollo Social, consideraba 2 objetivos centrales: • Incrementar la cobertura mediante la ampliación de la infraestructura existente (en particular, la puesta en marcha de

una Red de Unidades de Atención a la Violencia Familiar) y el enlace entre instituciones públicas y privadas que atienden este problema.

• Reducir la ocurrencia de eventos de maltrato doméstico, a partir del despliegue de un conjunto de estrategias y acciones de sensibilización y capacitación, tendientes a visibilizar las consecuencias de la violencia familiar y a establecer nuevas formas de relación entre los miembros de la familia.


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Para ello, este Programa General estableció tareas y obligaciones para distintas dependencias gubernamentales, fungiendo la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social como unidad coordinadora de las distintas acciones emprendidas. La estrategia del Programa fue la creación de un Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar. Aunque esta versión del Programa General pretendía enlazar las distintas acciones realizadas en la materia, no se especificaron claramente las tareas a realizar por la Procuraduría General de Justicia del D.F y por la Secretaría de Salud6. Tampoco fueron explícitos los canales de coordinación con el nivel federal de gobierno y con las organizaciones sociales con trabajo en la materia. No obstante, el Programa General funcionó en las instituciones públicas para articular de forma ordenada sus esfuerzos en la materia y permitió dilucidar los diversos tramos de la política pública que estaban siendo cubiertos por cada una de las dependencias, así como los que aún no eran abarcados. Derivado de lo anterior, en 1999 el Consejo decidió elaborar un nuevo Programa General7, en cuya elaboración participaron las distintas dependencias gubernamentales con representación en el Consejo, así como las tres representantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y las organizaciones sociales que participan en el Consejo. El marco teórico que dio sustento al Programa General fue trabajado por el Equipo Técnico. De esta forma, el Programa General 2000 parte de un diagnóstico sobre los avances en la consolidación del Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar. Se reconoce la necesidad de continuar la ampliación de la cobertura ante índices crecientes de maltrato en la ciudad, de aglutinar los esfuerzos con organizaciones sociales para reforzar los esquemas de prevención y de fortalecer el Sistema de Registro de Información Estadística, a fin de contar con indicadores que den cuenta del fenómeno, así como de la capacidad del Sistema para hacer frente a la problemática. En el marco teórico del Programa General se especifican los componentes culturales y sociales de la violencia familiar, por lo que “la perspectiva de género constituye uno de los hilos conductores tanto del Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar como del Programa encaminado a atacar el fenómeno de manera conjunta” (Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal [CAPVFDF], 2000b, p 13). Para la

6 A la fecha de aprobación del Programa General, aún no se concretaba la creación de la Secretaría de Salud. Las funciones en esta materia eran asumidas por la Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social. 7 La aprobación del Programa General se logró hasta el año 2000


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conceptualización de la violencia en la familia, el Programa General retomó la Teoría General de Sistemas8, por lo que contextaliza la violencia familiar en 3 niveles: macrosistema (creencias que prevalecen en la cultura), exosistema (comunidad próxima que legitima el uso de la violencia) y microsistema (relaciones que tienen lugar dentro de cada familia). Una vez especificado el objetivo de “integrar y fortalecer un sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar que enlace y coordine la capacidad instalada, que promueva la cobertura y que, a partir de un cuerpo de estrategias y de modelos preventivos, educativos y de comunicación social, incida en la construcción de relaciones de equidad en las familias y en la promoción de una cultura de la no violencia”, el Programa General (CAPVF, 2000b) especifica las tareas de las distintas instancias que componen el Sistema. En este documento no se especifican los recursos presupuestales con que cuentan las instancias del GDF para llevar a cabo sus actividades en materia de violencia familiar. Se planteó entonces la conformación de un Sistema para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar “para darle coherencia al aparato (...) Tiene que hacer tareas de prevención, de detección, de atención y de sanción. Si nos limitábamos a las UAVIF era ante hechos consumados (...) y a mí me interesaba mucho hacer un trabajo de educación que evitara la situación de más violencia, que la previniera” (Jusidman, 2001).

8 Según refiere el Programa General 2000 (CAPVFDF, 2000b, p. 14), “el concepto de familia como un sistema tuvo su origen en la Teoría General de Sistemas desarrollada por Ludwig Von Bertanffy en 1950. Esta teoría mantiene que todo organismo es un sistema cuyos elementos y procesos se relacionan dinámicamente entre sí. Se concibe a la familia como un sistema, una totalidad organizada constituida por varias unidades (miembros de la familia) ligadas entre sí por reglas de comportamiento y por funciones dinámicas en constante interacción.”


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DETECCIÓN

-LOCATEL -SISTEMA PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA FAMILIA DIF-DF -INSTITUTO DE LA MUJER PARA EL DF -PGJDF -SERVICIOS COMUNITARIOS INTEGRADOS SECOI -ONGS

ATENCIÓN -DGEDS-DPVF UNIDADES DE ATENCIÓN A LA VIOLENCIA FAMILIAR (UAVIF) -SISTEMA PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA FAMILIA DIF-DF ALBERGUE CENTROS DIF -LOCATEL LÍNEA MUJER NIÑOTEL LÍNEA DORADA -PGJDF CAVI CTA LÍNEA TELEFÓNICA SAPTEL -ONGS

PREVENCIÓN

-DIRECCIÓN GENERAL DE EQUIDAD Y DESARROLLO SOCIAL -SISTEMA PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA FAMILIA DIF-DF -SERVICIOS COMUNITARIOS INTEGRADOS SECOI -LOCATEL -INSTITUTO DE LA MUJER PARA EL DISTRITO FEDERAL CENTROS INTEGRALES DE APOYO A LA MUJER (CIAM) -PROCURADURÍA SOCIAL DF -ONGS

SISTEMA PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN A LA VIOLENCIA FAMILIAR EN EL D.F.


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De esta forma, el Programa General (CAPVFDF, 2000b) fue desglosado en tres programas básicos, en cuya consecución participan diversas instituciones y organizaciones sociales.

PROGRAMA I. ATENCIÓN A LA VIOLENCIA FAMILIAR OBJETIVO PROYECTOS

Integrar y fortalecer al Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar, mediante el enlace y coordinación de la capacidad instalada de atención y la ampliación de su cobertura.

• Fortalecimiento de la Red de Unidades de Atención a la Violencia Familiar. • Asesoría y Supervisión Operativa de la Red de Unidades de Atención a la

Violencia Familiar. • Albergue para Mujeres que Viven Violencia Familiar. • Auxilio a Víctimas de Violencia Familiar. • Revisión y Sistematización de Modelos de Intervención. • Fortalecimiento de los esquemas de referencia y contrarreferencia. • Atención Telefónica a Personas que viven Violencia Familiar. • Impulso a la Igualdad de Oportunidades de las Mujeres.

PROGRAMA II. PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA FAMILIAR

OBJETIVO PROYECTOS Integrar al Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar enfoques preventivos que consideren tanto las causas como las manifestaciones de la violencia familiar, a partir de un cuerpo de estrategias, modelos educativos y de comunicación social, dirigidos a la capacitación de servidores/as públicos/as y de sensibilización a grupos específicos de población.

• Capacitación a servidores/as públicos/as que atienden casos de violencia familiar. • Sensibilización y capacitación a servidores/as públicos/as en general. • Sensibilización a población abierta. • Prevención del Maltrato Infantil en la Red Escolar.9

9 Este programa atañe directamente a la Secretaría de Educación Pública, con lo que se inició la participación conjunta entre los niveles central y federal de gobierno.


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PROGRAMA III. DESARROLLO E INTEGRACIÓN DE INSTRUMENTOS DE APOYO

OBJETIVO PROYECTOS Reforzar los instrumentos especializados en materia de prevención y atención de la violencia familiar que desarrollan instituciones de la administración pública del GDF y organismos de la sociedad civil.

• Registro de Instituciones y Organizaciones Sociales y Actualización del Directorio.

• Sistema de Registro de Información Estadística. • Dar a conocer los alcances de la Ley de Asistencia y Prevención de la

Violencia Familiar para el Distrito Federal y demás instrumentos legales en la materia.

Los tres cuadros son elaboración propia, con base en Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal (2000b) Nuevamente, en el proceso de diseño y elaboración del Programa General resulta importante la participación de las organizaciones sociales con representación en el Consejo y el Equipo Técnico, así como de la representación popular de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La publicación que se hizo de este instrumento y su remisión a las organizaciones sociales y las Delegaciones, por un lado permite la canalización adecuada de casos desde las organizaciones, mientras que por el otro, deja constancia documental de la experiencia obtenida, lo cual resulta particularmente relevante en el ámbito de las políticas públicas dirigidas a prevenir y atender la violencia familiar, cuya eficacia es aún objeto de análisis y discusión entre las instancias académicas y gubernamentales de distintas ciudades del mundo. 2. SISTEMA DE ATENCIÓN Y PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA FAMILIAR EN EL DISTRITO FEDERAL En el apartado anterior vimos cómo en el contexto de la primera contienda electoral para alcanzar la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, las fuerzas políticas pusieron en el centro de las discusión la aguda situación de pobreza, desigualdad y asimetría social prevaleciente en la ciudad. Las propuestas de política social realizadas por el partido que resultó ganador en las elecciones de 1997 fueron incorporadas al Plan de Desarrollo del Distrito Federal.


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A partir de procesos de participación ciudadana, se planteó entonces la necesidad de conformar una política pública en materia de violencia familiar, a fin de dar atención a los casos presentes y prevenir la ocurrencia de nuevos eventos mediante una estrategia de sensibilización y capacitación en la materia. En la conformación de esta política pública intervienen diversos instrumentos jurídicos, administrativos y presupuestales, los cuales son descritos resumidamente en el presente apartado. 2.1 Instrumentos jurídicos Como consecuencia de la presión política ejercida por grupos y organizaciones sociales, especialmente aquellas que trabajan en temas de la mujer y derechos humanos, desde los años setenta se han realizado modificaciones al marco jurídico, a fin de crear condiciones de igualdad entre los sexos. Con particular ímpetu en la última década, se realizaron en ese sentido modificaciones en materia de violencia familiar en todos los niveles jerárquicos de la legislación. “El tema de violencia familiar es un tema que se coloca en la agenda por la presión de las organizaciones de mujeres, tanto en la agenda federal como en la agenda local. Fueron muy exitosas las mujeres en la legislatura local y hacen la ley en el 96” (Jusidman, 2001). 2.1.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos En 1975 se llevó a cabo en la Ciudad de México la Primera Conferencia Mundial de la Mujer. En antelación a este evento, se llevaron a cabo modificaciones a las garantías individuales consagradas en la Carta Magna, a fin de hacer explícita la igualdad entre hombres y mujeres ante la Ley. El varón y la mujer son iguales ante la Ley. Ésta protegerá la organización y el desarrollo de la familia... Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 4º, Párrafo 2º


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2.1.2 Convenios y Tratados Internacionales10 Según se establece en el artículo 133 de la Constitución Política, “esta Constitución, las Leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión”. Recientemente, una Tesis Jurisprudencial11 de la Suprema Corte de Justicia ha resuelto que los Tratados se ubican jerárquicamente por encima de las Leyes Federales y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal. 2.1.2.1 Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer Esta Convención, el principal instrumento en materia de derechos humanos de las mujeres, fue redactado en el Plano de las Naciones Unidas. El gobierno mexicano lo firmó en 1980 y el Senado lo ratificó en 1981. Artículo 1º .- La expresión discriminación contra la mujer denotará toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera. Artículo 2º .- Los Estados Partes condenan la discriminación contra la mujer en todas sus formas, y convienen en seguir por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer. Artículo 16.- ... los Estados Partes adoptarán las medidas adecuadas para eliminar la discriminación contra la mujer en todos los asuntos relacionados con el matrimonio y las relaciones familiares y, en particular, asegurará en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres. 10 Otros instrumentos internacionales importantes son: Conferencia Mundial del Año Internacional de la Mujer (México, 1975); Conferencia de las Naciones Unidas para la Mujer (1980); Conferencia Mundial para el Examen y Evaluación de los Logros del Decenio de las Naciones Unidas (Nairobi, 1990); Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995). 11 Novena Época Tomo X, Noviembre de 1999, Tesis LXXVII/99. Esta tesis abandona el criterio anterior de que las Leyes Federales y los Tratados Internacionales tienen la misma jerarquía normativa.


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Entre los principales compromisos adquiridos por nuestro país al firmar esta Convención se encuentra el de modificar o derogar los instrumentos normativos que constituyen cualquier clase de discriminación contra la mujer; el de tomar medidas apropiadas para modificar patrones socioculturales que estén basados en la idea de la superioridad de un sexo sobre el otro y el de adoptar medidas para eliminar la discriminación contra la mujer en las relaciones familiares. Un instrumento de particular importancia es el Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer (CEDAW), el cual tiene como objetivo principal verificar el cumplimiento de la Convención en cada uno de los países firmantes. En 1998 este Comité examinó a México, haciendo la recomendación de incluir la legislación sobre violencia familiar en todo el territorio nacional y aumentar las sanciones contra los perpetradores del delito de violencia contra la mujer.


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2.1.2.2 Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer Esta Convención, conocida como Belém Do Pará, surgió en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA) en 1994. México la firmó en 1994 y el Senado la ratificó en 1996. Artículo 1º .- ... debe entenderse por violencia contra la mujer cualquier acto, acción o conducta basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual, o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado. Artículo 2º .- Se entenderá que la violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual o psicológica: • Que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o en cualquier otra relación interpersonal, ya sea que el

agresor comparta o haya compartido el mismo domicilio que la mujer, y que comprende entre otros, violación, maltrato y abuso sexual; ....

Artículo 7º .- Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la mujer y convienen en ...incluir en su legislación interna normas penales, civiles y administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer ... Artículo 8.- Los Estados Partes convienen en ...fomentar la educación y capacitación del personal en la administración de justicia policial y demás funcionarios encargados de la ley ...y suministrar los servicios especializados apropiados para la atención necesaria a la mujer objeto de violencia, por medio de entidades de los sectores público y privado, inclusive refugios, servicios de orientación para toda la familia, cuando sea el caso, y cuidado y custodia de los menores afectados. Este instrumento es el único en Latinoamérica que abarca la violencia de género y, de forma particular, la violencia que se suscita en la familia. Al haber sido firmado por el gobierno mexicano, éste se comprometió a modificar la legislación para incluir penas contra quienes cometan violencia familiar, así como a llevar a cabo programas de índole preventiva que tiendan a deconstruir las normas socioculturales que dan origen a esta problemática.


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Al haber surgido en la Organización de Estados Americanos, cualquier individuo u organización puede demandar, ante la Corte de la OEA, el incumplimento de las obligaciones contraídas por un Estado firmante. 2.1.3 Legislación federal La legislación federal en materia de violencia familiar ha sido incorporada en los Códigos Civil y Penal, así como en los cuerpos procedimentales correspondientes. Estos Códigos funcionaron, en materia del fuero común para el Distrito Federal y en materia del fuero federal para toda la República. Fue hasta 1999 que la Asamblea Legislativa del D.F. adquirió la función de emitir leyes en materia civil y penal para el Distrito Federal. 2.1.3.1 Código Penal Aún cuando el Código Penal está vigente desde 1934, fue hasta 1990 y 1994 que se incorporaron las primeras modificaciones en materia de delitos sexuales, al agravarse las penas para estos delitos. Art 226 bis. Las penas previstas para el abuso sexual y la violación se aumentarán hasta en una mitad en su mínimo y máximo, cuando: ...El delito fuere cometido por un ascendiente contra su descendiente, éste contra aquél, el hermano contra su colateral, el autor contra su pupilo, o el padrastro o amasio de la madre del ofendido en contra del hijastro...


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Posteriormente, en 1997 se propusieron nuevas reformas al cuerpo penal, al tipificarse la violencia familiar como delito. Cuando este tipo de violencia es cometida contra una niña, un niño o una persona con discapacidad, el delito debe ser perseguido “por oficio” del ministerio público. Artículo 343 bis.- Por violencia familiar se considera el uso de la fuerza física o moral, así como la omisión grave, que de manera reiterada se ejerce en contra de un miembro de la familia por otro integrante de la misma contra su integridad física, psíquica o ambas, independientemente de que pueda producir o no lesiones. Comete el delito de violencia familiar el cónyuge, concubina o concubinario; pariente consanguíneo en línea recta ascendente o descendente sin limitación de grado; pariente colateral consanguíneo o afín hasta el cuarto grado, adoptante o adoptado, que habite en la misma casa de la víctima. A quien comete el delito de violencia familiar se le impondrá de seis meses a cuatro años de prisión y perderá el derecho de pensión alimenticia. Asimismo se le sujetará a tratamiento psicológico especializado. Este delito se perseguirá por querella de la parte ofendida, salvo que la víctima sea menor de edad o incapaz, en que se perseguirá de oficio. Artículo 265 párrafo primero.- Al que por medio de la violencia física o moral realice cópula con persona de cualquier sexo, se le impondrá presión de ocho a catorce años. Artículo 265 bis.- Si la víctima de violación fuera la esposa o concubina, se impondrá la pena prevista en el artículo anterior. Este delito se perseguirá por querella de la parte ofendida 2.1.3.2 Código Civil En el mismo paquete de reformas legales, iniciado en 1997 por la Presidencia de la República, se incluyeron en el Código Civil diversas disposiciones en materia de violencia familiar. Entre las principales, se establece que este tipo de maltrato es causal de divorcio.


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Artículo 267.- Son causales de divorcio: XIX.- Las conductas de violencia familiar cometidas por uno de los cónyuges contra el otro o hacia los hijos de ambos o de alguno de ellos… XX.- El incumplimiento injustificado de las determinaciones de las autoridades administrativas o judiciales que se hayan ordenado, tendientes a corregir los actos de violencia familiar hacia el otro cónyuge o los hijos, por el cónyuge obligado a ello. Artículo 283.- La sentencia de divorcio fijará en definitiva la situación de los hijos, para lo cual el juez deberá resolver todo lo relativo a los derechos humanos y obligaciones inherentes a la patria potestad, su pérdida, suspensión o limitación, según sea el caso, y en especial a la custodia y cuidado de los hijos. De oficio o a petición de parte interesada durante el procedimiento, se allegará de los elementos necesarios para ello debiendo escuchar a ambos progenitores y a los menores, para evitar conductas de violencia familiar o cualquier otra circunstancia que amerite la medida... Artículo 323 ter.- Los integrantes de la familia están obligados a evitar conductas que generen violencia familiar. Por violencia familiar se considera el uso de la fuerza física o moral, así como las omisiones graves, que de manera reiterada ejerza un miembro de la familia en contra de otro integrante de la misma, que atente contra su integridad física, psíquica o ambas, independientemente de que pueda producir o no lesiones; siempre y cuando el agresor y el agredido habiten en el mismo domicilio y exista una relación de matrimonio o concubinato. Artículo 444 bis.- La patria potestad podrá ser limitada cuando el que la ejerce incurra en conductas de violencia familiar previstas en el artículo 323 ter de este Código, en contra de las personas sobre las que la ejerza. Artículo 494.- Los responsables de la casa de asistencia, ya sea pública o privadas, donde se reciban menores que hayan sido objeto de violencia familiar a que se refiere el artículo 232ter de este ordenamiento, tendrán la custodia de éstos en los términos...


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2.1.3.3 Norma Oficial de Salud En atención a las disposiciones de convenciones y declaraciones internacionales y en concordancia con la Ley General de Salud y su Reglamento, el 8 de marzo del 2000, el Poder Ejecutivo Federal creó la Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA1-1999, denominada “Prestación de Servicios de Salud, Criterios para la Atención Médica de la Violencia Familiar”. En efecto, en los foros internacionales y nacionales de discusión se ha expuesto que los casos de violencia familiar que llegan a ser atendidos por los sistemas de salud, suelen ser registrados como lesiones (en general), produciéndose así subregistros en cuanto a violencia familiar y mermando la capacidad de estos sistemas de salud como instancias de diagnóstico y detección de violencia familiar. Por ello, la Norma Oficial de Salud expedida, tiene como objetivo “establecer los criterios que se tienen que observar en la atención médica y la orientación, que se llegue a proporcionar a las usuarias y los usuarios que se encuentren involucrados en situaciones de violencia familiar” (Norma Oficial de Salud... 2000). Este instrumento, de aplicación en las instituciones de salud públicas y privadas, establece diversos indicadores de abandono, así como de maltrato físico, psicoemocional o sexual, los cuales deben ser considerados en la evaluación médica para detectar situaciones de maltrato doméstico. Igualmente, la NOM-190-SSA1-1999 establece a las instituciones de salud la obligación de mantener un registro sobre los posibles casos de violencia familiar, así como la de informar al Ministerio Público cuando las lesiones u otros signos sean presumiblemente vinculados a la violencia familiar, pudiendo solicitarse la intervención de un/a médico/a legista.


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2.1.4 Legislación Local En el marco de la reforma política del Distrito Federal, el órgano legislativo local ha sido dotado paulatinamente de facultades para expedir leyes en distintas ramas del derecho. Así, en el periodo 1997 – 2000 se reformó la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Intrafamiliar y se hicieron normas penales y civiles para la Ciudad. 2.1.4.1 Código Penal para el Distrito Federal El 1º de octubre de 1999 entró en vigor el primer Código Penal para el Distrito Federal, el cual tuvo como base el Código Penal para toda la República12. En este nuevo instrumento, se siguió estableciendo el tipo penal de la violencia familiar. Sin embargo, el tipo fue reformado para facilitar su aplicación. En este sentido, se suprimió la necesidad de que la violencia familiar fuera reiterada, así como la de que la violencia se realizara dentro del domicilio conyugal. Esta simplificación del tipo penal facilita la acreditación del delito. 2.1.4.2 Código Civil para el Distrito Federal Al igual que en la materia penal, la expedición del Código Civil del Distrito Federal tuvo como base el que aplicaba para toda la República. En este nuevo instrumento local, vigente desde el 1º de junio de 2000, se reitera a la violencia familiar como causal de divorcio, pero se realizan algunas modificaciones para acreditarlo. Entre éstas, se suprime la necesidad de que el maltrato se realice dentro del domicilio conyugal publicado o de que se realice de manera reiterada. Además, a fin de establecer medidas precautorias que reduzcan el riesgo de violencia familiar, se faculta a la/el Juez a ordenar a la parte generadora de violencia familiar la salida del domicilio conyugal, o bien, a prohibirle acercamiento con la parte receptora a la distancia que se considere pertinente.

12 El articulado de esta Ley en materia de violencia familiar fue descrito en apartados anteriores.


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2.1.4.3 Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal (LAPVF) Aún cuando nuestro país se ha comprometido en foros internacionales a “incluir en su legislación interna normas penales, civiles y administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer” (Convención Interamericana para Prevenir, sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, 1999, art 7º), sólo 10 entidades federativas 13 cuentan con instrumentos administrativos en materia de violencia familiar. La primera de estas Leyes fue la “Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Intrafamiliar en el Distrito Federal”, la cual es vigente desde 1996 y fue reformada en 1998, adquiriendo el nombre de Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal”. La sustitución del término “intrafamiliar” por el de “familiar” obedeció a la necesidad de ampliar el marco de acción de la Ley, al incluir relaciones interpersonales, pasadas o presentes, sin limitar a aquellas que ocurren entre personas que viven bajo el mismo techo. Esta Ley tiene por objeto “establecer las bases y procedimientos de asistencia para la prevención de la violencia familiar en el Distrito Federal” (Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal [LAPVFDF], art. 1º), para lo cual define las modalidades física, sexual y psicoemocional de la violencia familiar (descritas en el capítulo III de este trabajo) y crea obligaciones para las Secretarías de Gobierno, de Desarrollo Social, de Seguridad Pública, así como para la Procuraduría General de Justicia del D.F. y las Delegaciones, instancias a las cuales, junto con la Jefatura de Gobierno, les corresponde la aplicación de la Ley. Así, entre otras, las funciones establecidas por la Ley para cada una de las dependencias gubernamentales son: • Delegaciones.- Aplicar, a través de las Unidades de Atención a la Violencia Familiar, los procedimientos

administrativos necesarios para detener el maltrato en la familia, así como imponer las sanciones correspondientes. • Procuraduría General de Justicia del D.F..- Certificar lesiones; solicitar medidas provisionales para proteger a

receptores/as de violencia familiar. • Secretaría de Gobierno.- Difundir, a través del Registro Civil, los contenidos de la Ley. • Secretaría de Seguridad Pública.- Auxiliar a las Delegaciones en la entrega de citatorios a probables generadores/as

y en la presentación para hacer efectivos los arrestos administrativos.

13 Distrito Federal, Coahuila, Querétaro, Colima, San Luis Potosí, Veracruz, Morelos, Guerrero, Tabasco y Guanajuato


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Las facultades en materia de prevención de la violencia familiar le corresponden a la Secretaría de Desarrollo Social del Distrito Federal. Algunas de éstas atañen directamente al sistema de salud, por lo que deberían ser funciones de la Secretaría de Salud del Distrito Federal14. Aún no se realizan las modificaciones correspondientes. Entre las funciones que establece la Ley, en materia de prevención, se encuentran (Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal [LAPVFDF], arts, 10, 11 y 17):

• Diseñar el Programa General de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar. • Operar y coordinar las unidades de atención a través de las delegaciones, así como vigilar que cualquier otro centro

que tenga como objeto la asistencia y prevención de la Violencia Familiar cumpla con los fines de la Ley. • Desarrollar programas educativos, para la prevención de la violencia familiar con las instancias competentes y

promoverlos en cada una de las instituciones públicas y privadas. • Llevar a cabo programas de sensibilización, así como proporcionar la formación y capacitación sobre como prevenir la

violencia familiar a los usuarios en salas de consulta externa de los hospitales generales materno-infantiles y pediátricos del Distrito Federal; así como al personal médico dependiente del Instituto de Servicios de Salud del Distrito Federal. Igualmente a los usuarios y personal de los centros de desarrollo y estancias infantiles de esta Secretaría.

• Promover campañas públicas encaminadas a sensibilizar y concientizar a la población sobre las formas en que se expresa y se puede prevenir y combatir la violencia familiar, en coordinación con los organismos que sean competentes;

• Establecer el sistema de registro de la información estadística en el Distrito Federal sobre violencia familiar; • Llevar un registro de instituciones gubernamentales y organizaciones sociales que trabajen en materia de violencia

familiar en el Distrito Federal; • Concertar con instituciones gubernamentales y organizaciones sociales, vínculos de colaboración a fin de conocer

sus acciones y programas de trabajo, para su incorporación al Sistema de Información del Distrito Federal. • Promover que se proporcione la atención a la violencia familiar en las diversas instituciones que se encuentran

comprendidas en la Ley por especialistas en la materia, con las actitudes idóneas para ello, de conformidad con el Reglamento, llevando el registro de éstos;

14 Recuérdese que la Secretaría de Salud del Distrito Federal se creó después que la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el D.F. De hecho, las funciones que establece el art. 17 de la Ley son para la Secretaría de Educación, Salud y Desarrollo Social (nombre de la Secretaría en la fecha en que se expidió la Ley)


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• Promover programas de intervención temprana en comunidades de escasos recursos para prevenir, desde donde se genera, la violencia familiar, incorporando a la población en la operación de dichos programas;

• Impulsar la formación de promotores comunitarios cuya función básica será estimular los programas de prevención de la violencia familiar;

• Fomentar, en coordinación con instituciones especiales públicas, privadas y sociales, la realización de investigaciones sobre el fenómeno de la violencia familiar, cuyos resultados servirán para diseñar nuevos modelos para la prevención y atención de la violencia familiar;

• Concurrir a sitios diversos con fines preventivos o de seguimiento donde exista violencia familiar mediante trabajadoras sociales y médicos para desalentarla;

• Establecer servicios especializados y facilidades de comunicación y accesibilidad a las personas con discapacidad así como a aquellas personas que pertenezcan a algún grupo étnico.

• Certificar al personal que atiende casos de violencia familiar. En su Título IV, la LAPVF establece 3 procedimientos jurídicos, con los cuales las Unidades de Atención a la Violencia

Familiar deben atender los posibles conflictos de violencia familiar, a saber: • CONCILIACIÓN.- Acuerdo celebrado entre quienes se encuentran en un conflicto de intereses, con objeto de evitar

un juicio o poner rápido fin a uno ya iniciado. • AMIGABLE COMPOSICIÓN: Arreglo de un conflicto de violencia familiar a través de una tercera parte (cuyo arbitraje

es aceptado por las partes). • ADMINISTRATIVO: Procedimiento que se lleva a cabo cuando alguna de las partes no desea resolver el conflicto de

violencia familiar, cuando incumple un Convenio de Conciliación o Resolución de Amigable Composición, o bien, cuando se reincide en conductas de violencia familiar.

LEY DE ASISTENCIA Y PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA FAMILIAR.

INFRACCIONES Y SANCIONES CORRESPONDIENTES INFRACCIÓN SANCIÓN CORRESPONDIENTE

Inasistencia a citatorios Multa de 30 a 90 días S.M. Incumplimiento de convenio o resolución arbitral Multa de hasta 90 días S.M. Actos de violencia no previstos en otros ordenamientos Multa de hasta 180 días S.M. Reincidencia en Actos de Violencia Familiar 36 horas de arresto FUENTE: Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal


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Esta Ley cuenta con un Reglamento que, entre otras, regula el funcionamiento de las UAVIF, del Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar y de los Sistemas de Registro de Organizaciones Sociales y de Información Estadística. Este Reglamento no fue modificado cuando se reformó la Ley, por lo que existen incongruencias entre uno y otro ordenamiento. 2.2 Instrumentos administrativos La atención y prevención de la violencia familiar no es un asunto nuevo. Desde los años ochenta, operan en el Distrito Federal diversas organizaciones sociales que intervienen en ciertos aspectos de la problemática. Por su parte, la Procuraduría General de Justicia del D.F. puso, desde hace más de 10 años, el Centro de Atención a la Violencia Intrafamiliar (CAVI), instancia pionera de la administración pública centralizada en la atención de casos. En este sentido, uno de los retos que afrontó la política pública dirigida a la violencia familiar fue la vinculación de las diversas instancias de atención, así como la coordinación entre las instancias de la administración pública centralizada, las Delegaciones y las diversas intervenciones sociales y privadas. La eficacia del sistema está, en ese sentido, determinada por el grado de organización logrado, por la correcta definición de competencias y responsabilidades entre las distintas instancias, por la consolidación de canales adecuados de referencia y contrarreferencia de casos, así como en la formación de recursos humanos y la creación de nueva infraestructura que de respuesta a índices crecientes de violencia en la ciudad. 2.2.1 Organización Tres niveles de intervención fueron considerados en la organización del Sistema. El de prevención se refiere fundamentalmente a los programas de sensibilización a la población, de capacitación del personal que atiende a personas que viven o están en riesgo de vivir maltrato doméstico y, en general, a todas las pláticas, talleres y conferencias que brindan instituciones y organizaciones sociales para transformar las formas de relación en las familias, contribuyendo así a reducir la probabilidad de nuevos eventos de maltrato.


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El segundo nivel de intervención se refiere a la detección de casos. En este plano, juegan un papel importante las pláticas domiciliarias y el grado de formación del personal que brinda cualquier servicio al público (incluyendo por supuesto a la atención médica). El conocimiento de los principales indicadores físicos y emocionales de la violencia familiar y de las instancias a las que se debe derivar cada caso son fundamentales en la detección del maltrato doméstico. Bajo el rubro de atención, el Sistema considera a aquellas intervenciones que brindan asesoría a las partes de un conflicto familiar ya existente. Según las características de cada caso, las modalidades de la atención pasan por servicios jurídicos, psicológicos o de trabajo social en UAVIF, por la atención hospitalaria en los centros de salud, por el refugio temporal en el Albergue para Mujeres que viven Violencia Familiar, o bien por la intervención del Ministerio Público o los juzgados de lo familiar, en las situaciones que así lo ameriten. Existen organizaciones sociales que trabajan en cualesquiera de los tres niveles, de prevención, detección y atención de casos. Si bien la cobertura de estas organizaciones es por lo general reducida, muchas de éstas se han especializado en tramos de la intervención no cubiertos adecuadamente por las instancias públicas. Así pues, dos aspectos resultan centrales en esta conformación del Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar. Por un lado, es necesario definir adecuadamente las competencias y responsabilidades de cada una de las instancias del gobierno central o de las Delegaciones. Por el otro, es menester crear los vínculos de apoyo y coordinación necesarios entre cada uno de los elementos que componen el sistema. Esto último, no sólo con la intención de fortalecer la referencia y contrarreferencia de casos, sino para potenciar los esfuerzos que, en materia de capacitación y sensibilización lleva a cabo cada una de las instancias. La respuesta a estos dos aspectos se intentó a través de dos vías: el Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar y la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social. La participación en el Consejo de las/los titulares de cada una de las dependencias del gobierno central que participan en el Sistema, así como la vitalidad de este Consejo originaron en más de una ocasión, debates y discusiones sobre tramos de la política pública que no estaban siendo cubiertos, así como sobre ciertas duplicidades detectadas. Buena parte de los acuerdos alcanzados por el Consejo se dieron en ese sentido. Otros acuerdos se dirigieron hacia la realización de acciones conjuntas, sobre todo para la realización de eventos de sensibilización y difusión sobre los recursos con que se cuenta para la atención a la violencia familiar.


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Sin embargo, como ya se dijo anteriormente, no se logró que los Consejos Central y Delegacionales se retroalimentaran mutuamente. En más de una ocasión, las Delegaciones permanecieron ajenas, o inclusive ignoraron, los acuerdos alcanzados por el Consejo central, con lo que estos acuerdos no siempre tuvieron la repercusión territorial planteada. A su vez, al interior de la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social (DGEDS) se creó un área especializada: la Dirección de Prevención de la Violencia Familiar. A través de esta última, fueron asumidas las principales funciones operativas que la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar asigna a la Secretaría de Desarrollo Social (operación de las UAVIF; capacitación y sensibilización; registro de instituciones y organizaciones; registro de información estadística, etc). En el diseño institucional de la política social se plantearon dependencias rectoras para cada uno de los sectores o grupos sociales. Por supuesto, estas funciones de coordinación en materia de violencia familiar le correspondieron a la DGEDS. Sin embargo, la creación de una instancia coordinadora de los esfuerzos gubernamentales no basta para lograr acciones interinstitucionales. El lugar que ocupó el tema de la violencia familiar en las prioridades de cada una de las dependencias pareció definir mejor el grado de compromiso de cada una de éstas. En este sentido, la sensibilidad de la burocracia, especialmente de los cuadros de nivel medio y superior, ante el tema de la violencia repercutió en la posibilidad de lograr acciones conjuntas. Un ejemplo puede ilustrar los dos aspectos de la organización del Sistema arriba expuestos. Si bien el Reglamento de la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar define con toda precisión que “las Unidades contarán con personal capacitado en psicoterapia, en trabajo social y en derecho, de acuerdo con los recursos asignados en las disposiciones presupuestales de las respectivas Delegaciones...” (Reglamento de la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal [RLAPVF], art. 6º), para el ejercicio 1998 ninguna de las Delegaciones contempló recursos para solventar la operación de la UAVIF (la mayor parte de las Delegaciones no contaban con una UAVIF en ese momento), por lo que la DGEDS asumió los costos, no sólo de la instalación de la UAVIF, sino de su operación anual. En los ejercicios 1999 y 2000, sólo algunas Delegaciones incluyeron en su Programa Operativo Anual los costos de operación de las UAVIF. Esta vez, el financiamiento se completó con recursos de la Secretaría de Desarrollo Social.


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En el nuevo contexto político del Distrito Federal, con proyectos delegacionales diferenciados, a veces antagónicos, del proyecto central, uno de los retos en la construcción de una política pública dirigida a la violencia familiar se ubica precisamente en la edificación de consensos entre los distintos niveles de gobierno, entre las distintas dependencias y ante la sociedad civil en cuanto al lugar que este tema ocupa en el gran tópico de “lo social” y, por supuesto, en la construcción de una política social que reconstituya las formas de relación en la ciudad. 2.2.2 Instituciones del Gobierno del Distrito Federal De manera resumida, a continuación se presentan la participación de cada una de las instancias en el Sistema de Atención a la Violencia familiar, así como algunos de los avances logrados por éstas en el periodo 1998 – 2000. 2.2.2.1 Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) La instancia pionera en la administración pública en materia de violencia familiar es el Centro de Atención a la Violencia Intrafamiliar (CAVI)15. Esta instancia brinda servicios médicos y psicoterapéuticos a personas receptoras de violencia familiar, al tiempo que asesora jurídicamente a quienes reciben la violencia sobre sus derechos en materia civil, penal y administrativa. Además, a quines decidan iniciar indagatorias ante el Ministerio Público, el CAVI ofrece seguimiento jurídico, a fin de asesorarles y supervisar la reparación del daño. A partir de 1999, el CAVI cuenta con una Célula del Ministerio Público, a fin de iniciar actas especiales, en coordinación con las fiscalías competentes. Anualmente, el CAVI brinda asesoría y atención a más de 12,000 personas. (CAPVFDF, 2000a, p. 16) Además, la Procuraduría cuanta con el Centro de Terapia de Apoyo a Víctimas de Delitos Sexuales (CTA), el cual brinda apoyo y orientación a las víctimas directas e indirectas de tales delitos. A su vez, existen dos fiscalías especializadas: una en “Delitos Sexuales” y la otra en “Delitos Contra el Menor y el Incapaz”. Anualmente, las Agencias Especializadas en Delitos Sexuales brindan 12,388 servicios (CAPVFDF, 2000a, p.

15 Acuerdo del Procurador General de Justicia del Distrito Federal por el que se Crea el Centro de Atención a la Violencia Intrafamiliar (CAVI). Acuerdo 1/026/90, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de octubre de 1990.


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16) de tipo médico, legal y psicológico. Trimestralmente, la Fiscalía de Asuntos del Menor y el Incapaz atiende a más de 100 niñas y niños que reciben violencia familiar (CAPVFDF, 2000c). Finalmente, las Procuraduría General de Justicia participa en cursos y pláticas de sensibilización y capacitación para dar a conocer al personal que atiende violencia familiar, así como al público especializado los recursos que esta instancia ofrece para enfrentar el problema. 2.2.2.2 Secretaría de Desarrollo Social.- Dirección General de Equidad y Desarrollo Social (DGEDS) Como se ha dicho, la DGEDS creó a su interior un área especializada en materia de violencia familiar, la cual asumió buena parte de las funciones que, en esa materia, se le asignan a la Secretaría de Desarrollo Social. En materia de atención, la DGEDS opera, a través de la Delegaciones, a las Unidades de Atención a la Violencia Familiar (UAVIF). Al inicio de la administración sólo 2 Delegaciones (Venustiano Carranza e Iztalapalapa) contaban con UAVIF, las cuales operaban sin un modelo claro de intervención. Por ello, la DGEDS elaboró (junto con PROMUJER) el modelo con que operaría la Red entera de UAVIF16. Además, trabajó con las Delegaciones Políticas en la ubicación de inmuebles para albergar a estas UAVIF, así como en el amoblado y equipamiento de estas Unidades. A fin de ordenar adecuadamente al Sistema, la DGEDS propició reuniones y foros con diversas instancias de atención, para establecer posibles canales de referencia de casos, basados en las modalidades de atención con que opera cada centro. La selección y capacitación del personal de UAVIF es otra de las tareas encomendadas a la DGEDS, por lo que ésta lleva a cabo continuamente un riguroso proceso de evaluación de aspirantes a ocupar puestos en UAVIF, así como un programa de capacitación a personal de nuevo ingreso y de actualización para quienes ya ocupan puestos en tales Unidades. En lo que a prevención se refiere, la estrategia planteada se ha desenvuelto en dos niveles. Por un lado, se impartieron cursos, talleres y pláticas al personal de dependencias diversas de la administración pública del D.F y de organizaciones sociales, a fin de sensibilizar, desde una visión de género, frente a la problemática de la violencia familiar, brindar herramientas para la detección y canalización de casos y dar a conocer los principales alcances de la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar. Por el otro lado, la DGEDS trabajó en la publicación de diversos materiales de

16 El modelo operativo será descrito en el apartado correspondiente a Delegaciones.


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difusión y sensibilización dirigidos al público en general, para incidir en la transformación de las formas de relación en la familia y, por ende, prevenir la ocurrencia de casos de maltrato. Se cuenta así con folletos, volantes, promocionales e, inclusive, con una exposición de arte que, aún cuando innovadores, se reproducen a baja escala, por lo que los alcances de éstos son aún reducidos. A su vez, la DGEDS ha creado instrumentos de apoyo al trabajo que, en la ciudad, se lleva a cabo frente a la violencia familiar. Así, creó una base de datos en donde se registra información sobre las distintas organizaciones públicas y privadas que trabajan en la materia. Esta base de datos se publicó, a manera de directorio, en 1999. Además, la DGEDS registra mensualmente una serie de variables estadísticas registradas por las instituciones públicas y organizaciones sociales. A partir de estos registros estadísticos, se han construido indicadores diversos, cuyos resultados se presentan trimestralmente al Consejo. La participación de las organizaciones sociales en el registro de información estadística es aún escasa, por lo que, si bien la estadística presentada permite establecer perfiles sobre el maltrato en la familia, aún subregistra la atención de casos en el Distrito Federal y presenta pocos indicadores sobre los resultados de las distintas intervenciones. Finalmente, la DGEDS trabaja en distintos proyectos, tales como la difusión de la legislación, la retroalimentación de la misma, la vinculación con instancias académicas y, recientemente en la vinculación con gobiernos locales, donde se desarrollan política públicas en la materia. 2.2.2.3 Secretaría de Desarrollo Social.- Servicio Público de Localización Telefónica (LOCATEL) Un elemento importante en la detección y canalización de casos de violencia familiar se logra a partir del servicio que brinda Locatel. Esta institución dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social ha creado servicios telefónicos especializados para distintos grupos de atención prioritaria, a saber: “Línea Dorada”, “Niñotel” y “de Joven a Joven”. Desde junio de 1998, Locatel inició la operación del programa de atención telefónica “Línea Mujer”, el cual tiene como objetivos, coadyuvar al mejoramiento de la calidad de vida de las mujeres y hombres mediante el logro de relaciones de equidad; contribuir a la detección, prevención y atención oportunas de la violencia familiar, así como brindar una atención integral. Los servicios telefónicos especializados son proporcionados por abogadas/os, psicólogas/os y médicas/os.


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Si bien la atención telefónica tiene limitaciones, cuenta con características de mucha funcionalidad que le permiten erigirse en un componente clave en la detección y canalización de casos de maltrato. Entre estas características:

• La confidencialidad y anonimato de la llamada permiten que ésta se lleve a cabo en un marco de confianza y libertad. • El control del tiempo de la llamada está a cargo de las/los ususrias/os, con lo que se logra que la atención se ajuste a su propio ritmo y expectativas. • La velocidad en la prestación del servicio. Las personas receptoras de violencia pueden estar en un estado de crisis emocional, por lo que “la atención telefónica contribuye al restablecimiento momentáneo de la persona, en la medida que le ayuda a contener crisis emocionales o evitar que éstas alcances mayores niveles de gravedad” (García A., 2000).

En este sentido, el personal de las líneas telefónicas especializadas ha sido capacitado en torno a la problemática específica que enfrenta cada uno de los grupos sociales, en cuanto a la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, sobre la problemática que de la violencia familiar y sus signos más aparentes, así como en materia de los principales alcances del marco jurídico vigente. La base de datos de Locatel contiene los principales datos de las diversas instancias de atención, así como las características de los casos que cada una atiende, de manera que se logre una canalización de casos adecuada. Anualmente, Línea Mujer recibe 10,017 llamadas relacionadas con la violencia familiar (16.7% del total de llamadas) (García A., 2000). 2.2.2.4 Secretaría de Desarrollo Social.- Sistema de Servicios Comunitarios Integrados (SECOI) Un interesante instrumento de política social creado en la administración 1997–2000 fue el Sistema de Servicios Comunitarios Integrados (SECOI). Este sistema reconoció que “el reto de la atención en lo social trasciende la esfera de lo estrictamente material y del acceso de la población a los servicios de educación, salud y vivienda” (SDS, 2000c, p. 17), por lo que se propuso proporcionar una oferta integrada de los servicios sociales que se ofrecen a nivel territorial por el G.D.F., las Delegaciones y las organizaciones e instituciones privadas. Por ello, la estructura del SECOI consideró tres


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niveles de intervención básicos: contacto con la población (Programa de Educación para la Salud Familiar17, diagnóstico de hogares en zonas marginadas y unidades de información18), atención básica (Centros de Desarrollo Social y Comunitario, Casas de Cultura, UAVIF, etc.) y servicios especializados (Centros de Asistencia Social, Albergues para distintos grupos, hospitales, etc.) En ese sentido, SECOI logró la recuperación y acondicionamiento de 157 Centros Comunitarios, donde se trabaja en tres áreas básicas de atención: salud mental comunitaria; deporte y recreación; cultura y educación. Para cada una de estas áreas, SECOI recopiló modelos de intervención que, a través de cursos, talleres y pláticas, son replicados por facilitadores/as en cada uno de los Centros. Para ello, en materia de prevención de la violencia familiar, se capacitó a 87 facilitadores/as de salud mental comunitaria que conforman y coordinan grupos de autoayuda en las comunidades (CAPVFDF, 2000a). 2.2.2.5 Secretaría de Desarrollo Social.- Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el D.F. (DIF-DF) La participación del DIF-DF en el Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar se da fundamentalmente a través de 3 instrumentos. El primero de ellos, relacionado con la vertiente preventiva de la violencia, se brinda a través de pláticas, talleres, orientaciones, grupos de pares y grupos de ayuda mutua. Se brindan así herramientas para la prevención de la violencia y el fortalecimiento de relaciones familiares equitativas a mujeres, adolescentes, familias en situación de vulnerabilidad y jóvenes de ambos sexos. Anualmente, estos servicios se brindan a 11,941 personas (CAPVFDF, 2000a). Además, se editan carteles y trípticos dirigidos a población abierta, los cuales son difundidos fundamentalmente en el Metro de la ciudad. En materia de atención, el DIF–DF cuenta con un Albergue para Mujeres que Viven Violencia Familiar, donde se protege de manera inmediata y oportuna la integridad personal de las mujeres que sufren maltrato doméstico y sus hijas/os,

17 El programa fue asumido por la Secretaría de Salud a la entrada en funciones de ésta, por lo que se tocará en el apartado correspondiente. 18 Estas Unidades cuentan con una base de datos sobre los servicios sociales que se ofrecen en la ciudad, en función de la problemática detectada en cada grupos social y/o comunidad.


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proporcionando atención integral y servicios especializados con un enfoque multidisciplinario en las áreas de trabajo social, psicología, jurídica, médica y desarrollo infantil, así como alimentación, dormitorio y servicios para la higiene personal. En 1998, el albergue fue trasladado a una nueva locación, para ampliar su cobertura. Así, el albergue cuenta con 70 camas y opera continuamente a su máxima capacidad. Anualmente, este centro atiende a 659 personas, quienes reciben 112,673 servicios en distintas áreas (CAPVFDF, 2000a). Finalmente, el DIF-DF coordina el Programa de Atención y Prevención del Maltrato a Niñas y Niños (PREMAN), mediante el cual se reciben denuncias telefónicas de maltrato infantil. El área de trabajo social visita los hogares denunciados, o bien invita a las familias a una evaluación. De presumirse la existencia de maltrato infantil, el caso es turnado al Ministerio Público para que se integre una Averiguación Previa, solicitando en dado caso, el resguardo de las niñas y niños involucradas/os. En sólo 9 meses, el PREMAN recibió 1,296 reportes, logrando comprobar la existencia de maltrato doméstico en 555 de éstos (CAPVFDF, 2000c). Además, el PREMAN brinda talleres, cursos, pláticas, etc. dirigidas a combatir el maltrato infantil en las familias. 2.2.2.6 Secretaría de Gobierno.- Instituto de la Mujer del Distrito Federal (INMUJER) En 1999 se creó el Instituto de la Mujer del Distrito Federal (INMUJER), sustituyendo al añejo Programa para la Participación Equitativa de la Mujer en el Distrito Federal (PROMUJER), organismo institucional que da soporte al Plan para la Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres en el Distrito Federal. INMUJER tiene como misión “diseñar e instrumentar políticas públicas desde la perspectiva de equidad entre los géneros que garanticen el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres en el ámbito público y privado a través de la coordinación de acciones gubernamentales y sociales” (CAPVF, 2000a, p. 71), para lo cual cuenta con programas que se instrumentan desde le propio Instituto, así como con 16 Centros Integrales de Apoyo a la Mujer (CIAM), los cuales operan en el ámbito de las Delegaciones Políticas y desarrollan sus propios programas y proyectos. Cabe aclarar que al igual que las UAVIF, los CIAM han estado sujetos a vaivenes administrativos entre el Instituto de la Mujer y las Delegaciones. Desde el Instituto se instrumentó el programa “Hasta que la muerte del amor nos separe”, donde se brindó capacitación a personas próximas a contraer matrimonio. Asimismo, se participó en diversas iniciativas sociales, tales como la revisión de la Norma Oficial en materia de salud, la Red de Referencia y Contrarreferencia (El Colegio de México) y la conmemoración del Día Internacional contra la No Violencia hacia las Mujeres.


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En los Centros Integrales de Apoyo a la Mujer, las mujeres reciben asesorías individuales, además de cursos, talleres y conferencias en materia de violencia familiar, así como en temáticas de otra índole. Anualmente, los CIAM asesoran a 6,093 personas, lográndose la canalización de 2,307 de éstas hacia las instancias de atención competentes y realizan 679 eventos relacionados con esta problemática (24,397 asistentes) (CAPVFDF, 2000a). 2.2.2.7 Secretaría de Salud del Distrito Federal Desde su creación, la Secretaría de Salud coordina y administra el Programa de Educación para la Salud en la Familia, mediante el cual 4,000 educadoras de salud visitaron las comunidades más pobres de la ciudad, realizando un diagnóstico sobre la situación prevaleciente en cada uno de estos hogares en cuanto a diversas problemáticas, tales como las adicciones, la violencia, el hacinamiento, etc. Además de servir para retroalimentar a las políticas públicas, este levantamiento permite a las educadoras realizar visitas periódicas de seguimiento a los hogares, en las cuales se brinda información sobre los servicios sociales que se ofrecen en el D.F. para la atención de la problemática correspondiente. Las coordinadoras de las educadoras de salud, así como las trabajadoras sociales adscritas a cada una de las Unidades de Salud del Distrito Federal fueron debidamente capacitadas en torno a la detección de casos y su adecuada canalización. De igual forma, los contenidos de la NOM-190 fueron dados a conocer a las 16 Jurisdicciones Sanitarias, para su aplicación por parte del personal médico. Aún cuando la capacitación al personal que realiza labores de diagnóstico en campo es relevante, es menester señalar aquí que no se ha emitido información cuantitativa o cualitativa sobre la prestación de servicios médicos relacionados con la sintomatología inherente a la violencia familiar. Posiblemente, al ser reciente la aprobación de la Norma 190 no se ha logrado la instauración de un sistema estadístico en la materia. Sin embargo, para el análisis, evaluación y retroalimentación de políticas públicas es necesario contar con las variables emitidas desde esta fuente. Ello, sobre todo a la luz de las significativas repercusiones que en materia de salud trae consigo la violencia familiar, mismas que fueron esbozadas en el capítulo III del presente estudio.


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2.2.2.8 Secretaría de Seguridad Pública La falta de sensibilidad del personal policial frente a la violencia familiar repercute, en no pocas ocasiones, en un fenómeno que se ha denominado “doble victimización”, en el cual una persona que se atreve a denunciar la existencia de maltrato en la familia enfrenta burlas e inclusive inacción, por quien ejerce la autoridad. Para muchas mujeres la “doble victimización” puede hacerlas desistir de su intención de poner fin al maltrato en la familia. Por ello, y en apego a lo dispuesto por la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal, el tema es abordado, desde una perspectiva de género, como una materia específica en el Instituto Técnico de Formación Policial. Además, se han realizado acciones para sensibilizar y capacitar al personal que ya se encuentra en funciones. En otro orden de ideas, la Secretaría de Seguridad Pública interviene en el cuidado y custodia de las Unidades de Atención a la Violencia Familiar, así como en la entrega de citatorios a las/os problables/as generadoras/es de violencia doméstica y en la presentación de las/os mismas/os ante esta autoridad administrativa. Anualmente, se entregan 3,347 citatorios provenientes de UAVIF. 2.2.3 Delegaciones La Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal otorga a las autoridades delegacionales la facultad de establecer convenios entre las partes de un conflicto familiar, de realizar arbitrajes entre éstas y de imponer multas o arrestos administrativos en los casos de las infracciones consideradas en la propia Ley. Estas facultades son ejecutadas a través de las Unidades de Atención a la Violencia Familiar (UAVIF). Si bien la Red de UAVIF es coordinada por la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social, su operación depende también de las Delegaciones. La existencia de una doble cadena de mando por encima de las UAVIF ha traído consigo disputas políticas y administrativas. Estas disputas trascienden el mero aspecto presupuestal (el cual fue abordado en apartados anteriores),, abarcando también asuntos relacionados con las funciones de las UAVIF, así como la participación de los gobiernos central y delegacional en aspectos específicos. Así, por ejemplo, la selección del personal de UAVIF está a cargo de la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social, pero este personal impone sanciones a nombre de la autoridad delegacional. Saltan a la vista las posibilidades de conflicto inherentes a esta discrepancia. La participación de las UAVIF


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en eventos comunitarios organizados por la Delegación ha sido igualmente objeto de disputas entre las Delegaciones y la DGEDS. En este sentido, cobran vigencia los consensos que se logren en la edificación de una política pública dirigida al combate a la violencia familiar. Una política de este tipo requiere tanto de instrumentos delegacionales como centrales. El concatenamiento de políticas de combate a la violencia familiar con el contexto general de las políticas, la especialización en el diseño y ejecución de las políticas, así como la traducción territorial y comunitaria de éstas son, entre otros, temas que deben ser considerados en la coordinación de los niveles central y delegacional de gobierno. Ello, particularmente a la luz de un contexto político de redistribución de facultades y poderes entre uno y otro nivel. De ahí la importancia de lograr canales adecuados de coordinación entre los Consejos Delegacionales y del Distrito Federal, así como de reforzar el marco jurídico vigente para delimitar adecuadamente los tramos de participación de cada autoridad, en el marco de una política pertinente para la ciudad. El tema en ese sentido es el del fortalecimiento de las capacidades delegacionales para hacer frente a la cuestión social. “el desarrollo de los gobiernos delegacionales es muy precario (...) ahorita los gobiernos de las Delegaciones son un poco de apaga fuegos, de enfrentar lo cotidiano de las presiones de los grupos. Están muy agobiados porque no tienen el tamaño requerido para ser gobierno de Delegaciones que tienen 1 millón de personas. No tienen un aparato desarrollado (...)” (Jusidman, 2001). En otro orden de ideas, me permitiré describir brevemente los servicios que se brindan en las UAVIF, así como los resultados alcanzados en el establecimiento de esta Red en el periodo 1997–2000. Las Unidades de Atención a la Violencia Familiar cuentan con dos Subcoordinaciones. La jurídica es responsable de brindar orientación legal a quienes no quieren iniciar un procedimiento en UAVIF, así como de establecer convenios entre las partes de un conflicto familiar para detener la violencia o, en su caso, fungir como árbitro/a para determinar quién comete la violencia familiar y las medidas que deben ser tomadas para detener este conflicto. Esta subcoordinación está igualmente facultada para la imposición de multas y arrestos derivados del incumplimiento de los Convenios o Resoluciones de Amigable Composición o bien, por la comisión de actos de maltrato en la familia.


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Por su parte, la Subcoordinación Psicosocial de las UAVIF está facultada para realizar cuestionarios a las partes del conflicto que permitan conocer el perfil de éstas, así como las características del hecho violento. En un sentido reeducativo, las UAVIF brindan terapias, tanto para receptoras como para generadores de violencia familiar, las cuales se dan tanto de manera grupal como individual. En virtud de que estos servicios psicológicos tienen una duración limitada (12 sesiones), de ser necesario las partes son referidas hacia instituciones públicas o privadas para que se continúe la terapia requerida. Tanto en la parte jurídica como en la psicosocial, sólo la vinculación de las UAVIF con otras instancias puede permitir que se resuelva verdaderamente el conflicto de violencia familiar. Ya sea que la pareja en cuestión decida seguir junta o separada, la participación de otras instancias en la recomposición de las capacidades de las partes receptora y generadora es necesaria para completar el círculo. Igualmente, los documentos jurídicos emitidos por la UAVIF pueden servir para acreditar la causal de divorcio o bien el delito de violencia familiar, por lo que es pertinente la coordinación entre estas Unidades y las autoridades civiles y penales. Las Unidades son, en ese sentido, un elemento importante del Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar, pero no pueden suplir al Sistema en su conjunto. Tanto las instituciones públicas como las organizaciones sociales juegan un papel importante en la resolución de conflictos. Finalmente, habría que mencionar que las 16 Unidades de Atención a la Violencia Familiar atienden anualmente a 7,936 19 personas, al tiempo que brindan orientación a otras 4,488, quienes son referidas hacia otras instancias de atención. Se logra así una cobertura de 12,424 personas al año. El 53% de las receptoras se someten a terapia grupal y el 45% se somete a una individual, mientras que el 66% de los generadores acude a una terapia individual reeducativa. En materia jurídica, el procedimiento de conciliación es el más solicitado por las partes del conflicto familiar20, pero sólo el 42% de los procedimientos iniciados terminan en la firma de un Convenio. Tanto el procedimiento de Amigable Composición, como el Procedimiento Administrativo para imposición de sanciones, registran una frecuencia aún insignificante. Esto último, el bajo nivel de arrestos y multas, ha sido objeto de constante análisis del Consejo y de otros foros. Se cree que la parte receptora del conflicto familiar no está siempre dispuesta a traducir su queja en una multa o arresto para la parte generadora. Su intención primera es poner un alto a la violencia. Este hecho debe ser analizado concienzudamente, una vez que los Convenios de Conciliación, firmados en los últimos años comiencen a ser incumplidos.

19 Las cifras de este párrafo tienen como fuente: Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal (2000a, apéndice estadístico). 20 En éste, las cláusulas son pactadas directamente por las partes.


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2.2.4 Formación de Recursos Humanos Como se ha visto, un aspecto central en la edificación del sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar fue la capacitación de personal del Gobierno del Distrito Federal, de las Delegaciones y de organizaciones sociales. Este esfuerzo tuvo como intención, construir “una base de sensibilización e información para prevenir y detectar de manera oportuna la presencia de violencia familiar en cualesquiera de sus expresiones” (CAPVFDF, 2000b, p.22). En efecto, una política pública de este tipo no sólo requiere de un alto grado de especialización en el personal que atiende los casos, sino de sensibilidad por parte del conjunto del aparato público para comprender una problemática que, aún cuando oculta, existe en nuestra ciudad y acarrea consigo nocivos efectos en el tejido social. Si bien, según se registra en la documentación revisada, se ha hecho un gran esfuerzo para capacitar a personal del Programa de Educación para la Salud, Salud Mental, Locatel, CIAM, UAVIF, Ministerio Público, Albergue (DIF-DF), Defensoría de Oficio, Trabajo Social de Clínicas de Salud, Tribunal Superior de Justicia del D.F., Instituto Técnico de Formación Policial, así como de organizaciones sociales específicas, aún queda pendiente la capacitación de los cuadros de primer nivel del aparato burocrático. La inclusión de una perspectiva de género en el diseño y ejecución de políticas públicas requiere que las personas responsables de la toma de decisiones sean sensibles a la problemática que representa la existencia de una estructura desigual de poder entre los sexos. En ese sentido, un aspecto central a lograr en la construcción de una política pública dirigida a prevenir y atender la violencia familiar deber abarcar, no sólo la capacitación al personal que atiende a la población de manera directa, sino también a las/los responsables del diseño, ejecución y control de la misma. 2.2.5 Otras intervenciones En los apartados anteriores hemos visto los diferentes servicios que prestan las instituciones del Gobierno del Distrito Federal frente a la violencia familiar. Sin embargo, vale recordar que el trabajo frente a la violencia familiar en México y en el mundo ha sido inicialmente desarrollado por organizaciones sociales. En el Distrito Federal existe un gran número de éstas que trabajan directamente en el tema del maltrato doméstico, así como en otros temas relacionados con la


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problemática que enfrentan las mujeres (participación política, salud, educación, capacitación para el trabajo, derechos humanos, educación sexual, etc.). En materia de violencia familiar, las ONG´s han alcanzado cierto grado de especialización, aún cuando su cobertura es aún reducida. Por citar algunos ejemplos, la Asociación Mexicana contra la Violencia hacia las Mujeres, A.C. (COVAC) brinda orientación legal y psicológica a mujeres, niñas y niños; Acción Popular de Integración Social (APIS) forma promotoras comunitarias que trabajan en el reconocimiento social de la violencia doméstica como consecuencia de una construcción cultural desigual; Adictos Anónimos a las Relaciones Destructivas, A.C. brinda terapia psicológica familiar o de grupo a quienes forman parte de conflictos violentos; la Asociación para el Desarrollo Integral de Personas Violadas, A.C. (ADIVAC) y la Asociación de Sobrevivientes de Abuso Sexual se especializan en la atención a personas víctimas de violación; el Colectivo de Hombres por Relaciones Igualitarias (CORIAC) trabaja en la reeducación de hombres para reconocer su conducta violenta y promover nuevas formas de relación igualitaria entre los géneros; Defensoras Populares brinda seguimiento jurídico de casos y talleres de capacitación para prevenir la violencia en las comunidades; el Sistema de Apoyo Psicológico por Teléfono (SAPTEL) brinda intervención en crisis y apoyo psicológico por teléfono. Además, la Procuraduría Social del D.F. recibe quejas por actos de discriminación realizados por las autoridades y orienta a víctimas de violencia familiar hacia las instituciones competentes. La Comisión de Derechos Humanos del D.F., trabaja igualmente en la recepción de quejas de actos realizados por la autoridad, atiende a víctimas de violencia familiar y cuenta con un innovador centro (la Casa del Árbol), donde se detectan situaciones de maltrato hacia las niñas y niños. Ambos organismos participan como invitados al Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el D.F. y desarrollan labores de sensibilización en el tema, así como de análisis y retroalimentación del marco jurídico vigente. Posiblemente, uno de los aspectos más importantes a destacar en la experiencia de política pública del Distrito Federal 1997–2000 sea precisamente el esfuerzo por vincular a estos organismos entre sí y con el aparato público. La resolución de un conflicto de violencia familiar requiere de distintos apoyos que son proporcionados, tanto por instituciones gubernamentales, como por ONG´s. En este sentido, el conocimiento de los modelos de intervención con que opera cada uno de los centros, el establecimiento de canales de referencia y contrarreferencia, así como el desarrollo de acciones comunes para la prevención de la violencia familiar cobran particular importancia en la política pública. Esta vinculación se ha dado, tanto a través del Registro de Instituciones y Organizaciones, como de la publicación del Directorio, la realización de juntas, reuniones y foros, el diseño y uso de formatos de referencia, etc.


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Finalmente, cabe resaltar que esta experiencia asociativa entre organizaciones sociales es también parte del know how desarrollado por éstas. Constantemente, las organizaciones sociales que trabajan en materia de violencia familiar llevan a cabo tareas conjuntas a través del establecimiento de redes. Ejemplo de ello es la Red de Referencia y Contrarreferencia (coordinada por el Colegio de México), la Red Contra la Violencia hacia las Mujeres y los Hombres Jóvenes, así como las iniciativas para conmemorar el Día Internacional de la No Violencia Hacia las Mujeres, para erradicar el maltrato infantil, etc. Estos esfuerzos de asociación – en los cuales participan recientemente algunas instituciones del Gobierno del Distrito Federal – han potenciado en buena medida los alcances individuales de cada organización y han servido enormemente para visibilizar la magnitud y consecuencias del maltrato en la familia. 2.2.6 Colaboración entre instituciones gubernamentales y organizaciones sociales Uno de los ejes de la política social del Distrito Federal en el periodo 1997–2000 fue el establecimiento de vínculos con organizaciones sociales, a fin de impulsar la participación directa de éstas en el establecimiento de “un proyecto social compartido que dé respuesta a la compleja problemática de esta gran ciudad” (Secretaría de Desarrollo Social [SDS] 2000c, p. 11). Estos vínculos resultaron particularmente importantes en las políticas dirigidas a grupos sociales prioritarios o de extrema vulnerabilidad, para los cuales se aprovechó la experiencia y conocimiento de iniciativas sociales diversas.


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Según se explica en el cuadro siguiente, se diseñaron dos modalidades de participación directa de las organizaciones sociales, las cuales operaron en programas específicos de política social.

Interlocución Se buscó a través de la participación en el proceso de consulta de políticas públicas, así como en la conformación de Consejos Ciudadanos.

Aportación de modelos de intervención social

La currícula de formación de las/los facilitadoras/es del SECOI se conformó con modelos de intervención aportados por ONG´s.

Incorporación al Sistema de Oferta de Servicios Sociales

Coordinada por SECOI, esta vertiente permitió a las educadoras de salud y a las trabajadoras sociales remitir a la población que así lo necesitó a los servicios que ofrece el GDF, las Delegaciones, así como las organizaciones sociales y privadas.

Colaboración en políticas y programas

Participación en la operación directa de servicios sociales

Mediante la formalización de convenios, las organizaciones sociales ejecutan diversos apoyos en la prestación de servicios sociales, teniendo a cambio una contraprestación económica.

Vín

culo

Apoyo a iniciativas sociales

Se brindó financiamiento a proyectos propuestos por organizaciones sociales, para que desarrollen labores o servicios que contribuyan a resolver alguna problemática específica.

FUENTE: Elaboración propia, con base en SDS (1999a) y SDS (2000c) En cuanto al Programa General para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal, la participación se ha dado fundamentalmente a través de la interlocución directa (consulta de políticas públicas y conformación del Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal) y de la participación directa en la prestación de servicios sociales. Toda vez que los procesos de interlocución directa fueron descritos en los apartados correspondientes, a continuación se presentan algunos de los convenios que se firmaron como apoyo a la Red de Unidades de Atención a la Violencia Familiar. Cabe mencionar, sin embargo, que algunas otras instancias integrantes del Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar suscribieron igualmente convenios con organizaciones sociales.


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Entre los objetivos planteados en los convenios suscritos por la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social con organizaciones sociales, como apoyo a la labor que llevan a cabo las UAVIF, se encuentran:

• Supervisión Psiciosocial.- El convenio tiene el doble objetivo de perfeccionar el modelo de atención psicológica en UAVIF, mediante la integración de nuevos enfoques al modelo, derivado de las necesidades detectadas en el trabajo cotidiano en UAVIF, al tiempo que se supervisa clínicamente el apego, por parte del personal de las Unidades, al propio modelo de atención. • Contención Emocional.- El trabajo con violencia familiar puede tener graves efectos en las estructuras psicoemocionales del personal de UAVIF. Por ello, se suscribió un convenio para que personal profesional de organizaciones sociales especializadas brinden contención y desahogo emocional al personal, evitando así el detrimento en la calidad del servicio e incrementos en la rotación de personal. El convenio incluyó la elaboración de documentos que establecieron un modelo de contención para personal de UAVIF y permitieron la creación de indicadores que dieron cuenta de la efectividad del propio modelo. • Traducción en Lengua de Signos.- En virtud de que uno de los grupos que con mayor frecuencia vive eventos de violencia familiar es el de las personas con discapacidad, en 1999 se suscribió un convenio para la atención a personas con discapacidad auditiva y/o mudez. La intención del convenio fue brindar traducción simultánea a las personas con dicha discapacidad, en su proceso de atención en UAVIF. • Formación de Grupos de Receptoras.- En el año 2000 se suscribió un convenio para que una organización especializada en grupos de autoayuda llevara a cabo grupos de trabajo con las usuarias de las Unidades. En estos grupos, la organización detectó líderes que, una vez que fueron debidamente capacitadas para el efecto, se conviertieron en coordinadoras de nuevos grupos de usuarias, promoviendo la multiplicación de grupos. • Inclusión de Generadores en Grupos.- En el entendido de que las Unidades de Atención no cuentan con capacidad suficiente para brindar atención en grupos a todos los generadores de violencia, se suscribió un convenio en el cual se becó a los usuarios que fueron considerados por las propias Unidades para recibir atención en una organización especializada, dentro del proyecto “Hombres Renunciando a su Violencia”. De igual forma, el convenio estableció la publicación conjunta de material de difusión para la sensibilización a hombres en torno al no ejercicio de la violencia en el hogar. • Sensibilización y Capacitación.- En virtud de que una prioridad en el programa de prevención de la violencia familiar es la sensibilización y capacitación a funcionarios/as públicos/as que tienen contacto directo con población en riesgo de violencia o que actualmente vive eventos de maltrato, en todos los convenios se establecieron cláusulas


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que obligaron a las organizaciones a participar en los programas de capacitación establecidos por la Dirección de Prevención de la Violencia Familiar.

Es claro que la suscripción de estos convenios descarga de funciones a las autoridades del gobierno central, al tiempo que permite un mejor grado de aprovechamiento del la experiencia de las organizaciones, estimula la actividad de éstas y crea vínculos de corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones. Resulta rescatable, en ese sentido, la experiencia en la prestación de servicios sociales por parte de ONG´s, registrada en las políticas públicas dirigidas a la prevención y atención a la violencia familiar en el periodo 1997 – 2000. 2.3 Instrumentos presupuestales La Ciudad de México enfrenta múltiples rezagos en materia social que trascienden el plano de la satisfacción de necesidades meramente materiales de sus habitantes. Fenómenos como la discriminación, la exclusión y la violencia afectan las formas de relación de sus habitantes y vuelven a la ciudad, por decir lo menos, un lugar difícil para vivir. En reconocimiento a esta situación, el Programa General de Desarrollo del D.F. se planteó el objetivo estratégico de “lograr una sociedad incluyente y solidaria”, en el cual se enmarcaron las políticas y programas de política social. Los propósitos de este objetivo estratégico fueron:

• Elevar la calidad de vida de la población. • Fortalecer y dar mayor cobertura en la prestación de servicios sociales. • Reducir la iniquidad social, en particular las formas de discriminación y exclusión. • Construir las condiciones básicas de protección social y asistencia a los grupos más vulnerables de la población.

Si bien la consecución de esos propósitos requiere de dosis importantes de recursos presupuestales, el reto se vuelve mayor cuando la política social se desarrolla en un contexto de crisis económicas recurrentes y a la luz del crecimiento de los índices de pobreza y desigualdad registrados en el país en las últimas dos décadas. En este sentido, resulta importante no sólo la capacidad presupuestaria del gobierno local, sino la eficiencia y eficacia de la gestión pública para recuperar recursos inutilizados o subutilizados, optimizar el aprovechamiento de los recursos existentes e interactuar con organismos sociales y privados para potenciar el esfuerzo. Según se ha visto en los apartados anteriores, estos tres


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últimos aspectos resultaron particularmente importantes en la integración del Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar. 2.3.1 De la capacidad presupuestaria del Gobierno del Distrito Federal Los ingresos del Gobierno del Distrito Federal han sido objeto de polémicas entre éste y el gobierno federal, así como con el Congreso de la Unión. En el centro de este debate está la autorización del nivel de endeudamiento para el Distrito Federal y la posibilidad de esta entidad para acceder a los Fondos para la Infraestructura Social y de Fortalecimiento de los Municipios (ramo general 33). Por citar algunos ejemplos, en 1999 el Gobierno del Distrito Federal solicitó un techo de endeudamiento de $7,500 millones de Pesos (Gobierno del Distrito Federal, 1999), pero sólo le fueron autorizados $1,700 millones. En el año 2000, el nivel de endeudamiento solicitado fue de $9,000 millones, pero el autorizado fue de $6,000 millones (Gobierno del Distrito Federal 2000). Se calcula que los efectos de la exclusión del Distrito Federal de los Fondos para la Infraestructura Social y de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios fue, respecto del presupuesto total solicitado, de 7% y 12.6%, respectivamente.


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GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

INGRESOS NETOS DEL DISTRITO FEDERAL 1999-2000 (Miles de Pesos Corrientes)

1999 2000 CONCEPTO

ORIGINAL RECAUDADO ORIGINAL RECAUDADO TOTAL G.D.F. 45,767,016 52,229,536 59,746,000 62,014,190

SUMA SECTOR CENTRAL 41,954,436 46,897,493 54,236,741 56,676,152 Ingresos ordinarios 39,183,346 42,255,071 48,893,804 50,131,193 Propios 22,659,075 24,330,559 27,869,631 27,440,402 Participaciones 15,116,751 15,776,204 18,084,873 19,560,498 Transferencias 1,407,520 2,148,308 2,939,300 3,130,292 Ingresos extraordinarios 2,771,090 977,132 5,342,936 6,544,959 Adefas 600,000 0 600,000 0 Financiamiento neto 2,171,090 977,131 4,742,936 4,777,938 Remanentes del año anterior 0 3,665,290 0 1,767,021 SUMA ORGANISMOS Y EMPRESAS 3,812,579 5,332,043 5,509,958 5,338,037 Propios 4,283,670 4,708,380 4,252,895 5,105,970 Financiamiento neto (471,090) 623,663 1,257,063 232,067 FUENTE: Gobierno del Distrito Federal. Cuenta Pública 1999 y Cuenta Pública 2000.


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2.3.2 De la orientación del gasto conforme a objetivos estratégicos Aún sin haberse realizado modificaciones sustanciales a la estructura programática, para los ejercicios 1999 y 2000 la Cuenta Pública presentó un formato alternativo, en congruencia con los 6 objetivos estratégicos planteados en el Programa General de Desarrollo del Gobierno del Distrito Federal 1997– 2000. Así, en 1999 el Gobierno del Distrito Federal erogó un total de $50,125,555,800, 93.62% de los cuales fueron destinados a los objetivos estratégicos. Las cifras correspondientes para el año 2000 son de $60,528,625,800 Pesos de gasto neto, 94.53% de los cuales fueron destinados a los objetivos estratégicos.

GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL PRESUPUESTO EJERCIDO POR OBJETIVO ESTRATÉGICO 1999-2000

(Miles de Pesos Corrientes) 1999 2000

OBJETIVO ESTRATÉGICO ORIGINAL ANUAL

EJERCIDO ORIGINAL ANUAL

EJERCIDO

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS 40,406,341.9 46,930,415.0 53,989,164.2 57,220,700.9 Una ciudad segura y con justicia. 11,474,831.9 12,961,794.7 15,388,366.4 16,438,583.6 Una sociedad democrática y participativa. 1,027,389.6 1,202,862.5 2,490,357.9 2,402,410.8 Una sociedad incluyente y solidaria. 5,482,682.7 6,458,916.6 7,888,855.6 7,810,858.0 Un camino de desarrollo sustentable. 1,937,501.7 2,205,328.5 2,565,771.9 2,605,793.2 Una infraestructura y servicios urbanos de calidad 12,941,321.8 15,051,825.1 16,041,937.0 17,032,773.0 Un gobierno responsable y eficiente 7,542,614.2 9,049,687.6 9,616,874.9 10,930.282.2 FUENTE: Gobierno del Distrito Federal. Cuenta Pública 1999 y Cuenta Pública 2000.


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2.3.3 Del presupuesto en política social Las erogaciones que, en materia social, realizó el Distrito Federal fueron agrupadas en el objetivo estratégico de “una sociedad incluyente y solidaria”. Dentro de este objetivo estratégico fueron definidos 9 programas prioritarios y 11 programas no prioritarios. En 1999, los programas prioritarios absorbieron el 69.7% del gasto social, mientras que los no prioritarios absorbieron el 30.3%. En el año 2000, las figuras fueron del 59.7%% para programas prioritarios y de 40.3% para no prioritarios.

GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL PRESUPUESTO DE UNA SOCIEDAD INCLYENTE Y SOLIDARIA 1999-2000

(Miles de Pesos Corrientes) 1999 2000

PROGRAMA ORIGINAL ANUAL

EJERCIDO ORIGINAL ANUAL

EJERCIDO

TOTAL DEL OBJETIVO 5,482,682.7 6,458,916.6 7,888,855.6 7,810,858.0 PRIORITARIOS 3,812,877.2 4,504,039.8 4,725,260.3 4,662,186.7 25 Infraestructura para la educación preescolar 123,647.3 103,347.1 132,683.6 129,581.1 26 Infraestructura para la educación primaria 219,020.5 210,941.4 281,578.1 242,370.2 27 Infraestructura para la educación secundaria 128,822.8 107,984.9 198,373.7 128,432.9 35 Atención preventiva, curativa y hospitalización 1,607,249.8 2,251,345.2 2,466,935.3 2,586,728.3 38 Construcción, ampliación y mantenimiento de unidades de atención médica

151,531.9 136,614.1 285,987.0 195,098.0

42 Atención y mejoramiento nutricional 283,427.3 252,275.0 314,341.1 291,436.6 43 Promoción del desarrollo familiar y comunitario 170,591.1 239,503.7 208,809.0 283,681.2 44 Protección social 485,962.1 534,623.0 Transf. a no prioritario 45 protección y asistencia a la población en desamparo

27,455.7 41,549.5 36,600.2 48,529.5

59 Construcción, mejoramiento y apoyo a la vivienda

615,168.7 625,865.9 802,952.1 756,328.9


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NO PRIORITARIOS 1,669,805.5 1,954,876.8 3,160,595.3 3,148,671.3 28 Becas e intercambio educativo 80,315.2 74,760.3 137,326.7 80,626.0 30 Apoyo y fomento a la investigación científica y desarrollo tecnológico.

1,373.6 1,928.1 2,266.1 2,341.6

31 Atención y apoyo a la cultura, recreación y esparcimiento

446,753.4 591,881.9 647,286.7 809,747.2

32 Infraestructura para el desarrollo y promoción de la cultura

125,256.3 67,946.1 69,846.4 123,645.7

33 Desarrollo del deporte 288,972.0 343,367.5 434,999.6 507,399.6 34 Infraestructura para el deporte 150,303.5 232,716.1 147,502.8 188,091.6 36 Atención de urgencias, emergencias y desastres

279,606.4 331,620.9 417,501.2 364,480.9

37 Planificación familiar y orientación para la salud 95,546.1 104,349.7 109,180.1 109,746.0 39 Regulación y control sanitario 38,741.3 53,631.0 74,796.0 63,194.4 44 Protección social En 99 era prioritario. 696,189.9 640,347.0 46 Infraestructura social 162,937.7 152,675.2 423,675.8 259,051.3 FUENTE: Gobierno del Distrito Federal. Cuenta Pública 1999 y Cuenta Pública 2000. Según se ve, aún cuando los programas para grupos sociales prioritarios y en desventaja es un objetivo central explícito contenido en el Programa General de Gobierno y en el Documento Marco de Política Social, estos objetivos no encontraron una traducción presupuestaria explicita. Al quedar pendiente esta traducción presupuestaria, resulta difícil evaluar el respaldo financiero que se otorgó para los programas dirigidos hacia grupos sociales, toda vez que –como se verá a continuación - los montos asignados para el desarrollo de tales programas fueron derivados de algunos de los programas prioritarios y no prioritarios arriba expuestos.


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2.3.4 Del gasto en programas dirigidos al combate a la violencia familiar.21 Según se vio en apartados anteriores, en el Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar intervienen diversas instancias de la administración pública, tanto del sector social como de los sectores gobierno y justicia, así como directamente de las Delegaciones Políticas. A falta de un programa presupuestario relativo a este objetivo, la traducción presupuestaria de la transversalidad del Sistema es la distribución de recursos en distintos rubros ejercidos desde cada una de las instancias. Citando algunos ejemplos desde la Cuenta Pública 2000, se tiene que la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social incluyó en el Programa No Prioritario 44 “Protección Social”22, una actividad institucional denominada “Normar y Coordinar la Atención y Prevención de la Violencia Intrafamiliar”, la cual considera la ejecución de 52 acciones anualmente, entre las que se encuentran actividades de coordinación del Sistema, publicación de materiales de sensibilización y prevención, así como cursos y conferencias de capacitación al sector público. En ese año, se ejercieron $6,933,000 Pesos en la citada Actividad Institucional. De esa cantidad, $2,294,100 Pesos correspondieron a las actividades ejercidas por la Dirección de Prevención de la Violencia Familiar y $4,052,000 Pesos se gastaron en la operación de las 16 Unidades de Atención a la Violencia Familiar, desde el mes de octubre.23 Cabe aclarar que el equipamiento y amoblado de las UAVIF se llevó a cabo en 1998 y 1999, con un monto de $670,000 Pesos por Unidad, toda vez que los inmuebles en que operan fueron cedidos por las Delegaciones para tal efecto, sin necesidad de que éstos fueran adquiridos o rentados.

21 Todas las cifras monetarias del presente apartado tienen como fuentes las Cuenta Pública 1999 y 2000 del Gobierno del Distrito Federal, es decir, GDF (1999) y GDF (2000). 22 El programa “Protección Social” fue prioritario en 1999 y no prioritario en 2000 23 En ese mes se publicó el acuerdo mediante el cual las UAVIF dejan de depender administrativamente de las Delegaciones Políticas, por lo que las Delegaciones transfirieron recursos a la DGEDS para solventar el pago de Materiales y Suministros y de Servicios Generales (incluye personal de honorarios) para el último trimestre del año.


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También dentro del Programa 44 “Protección Social”, el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el Distrito Federal (DIF-DF) ejerció en el año 2000 $2,585,000 Pesos, lo cual fue destinado a las actividades de difusión y capacitación que ofrece el DIF-DF, así como a determinadas actividades dentro del Albergue para Mujeres que Vivien Violencia Familiar. La operación de este albergue se encuentra incluida dentro del Programa 45 “Protección y Asistencia a Población en Desamparo”, cuyo monto ejercido en el 2000 fue de $4,985,100 Pesos en el año 2000. A su vez, dentro del Programa 43 “Promoción del Desarrollo Familiar y Comunitario”, Locatel incluyó la Actividad Institucional 08 “Atender Llamadas Telefónicas de Solicitudes de Apoyo Médico, Psicológico y Jurídico”, en la cual se incluyeron las actividades de los servicios especializados Línea Mujer, Niñotel, de Joven a Joven y Línea Dorada. Toda vez que estos servicios se dieron aprovechando la infraestructura con que cuenta Locatel, en ese año se ejerció un total de $1,478,400 (GDF, 2000) Pesos directamente en la Actividad Institucional 08. El Instituto de la Mujer del Distrito Federal ejerció recursos disponibles en dos programas presupuestales: Participación Ciudadana y Protección Social. Dentro del primero, se definió la actividad Institucional 02, consistente en la ejecución del Programa para la Participación Equitativa de la Mujer, cuyo monto ejercido en el 2000 fue de $5,704,000. En cuanto al programa de Protección Social, se definió la Actividad Institucional 14, consistente en la realización de acciones para propiciar la igualdad de la mujer, cuyo monto ejercido en el 2000 fue de $9,041,600 Pesos24. Finalmente, dentro del Programa 08 “Administración de Justicia y Persecución del Delito”, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) incluyó la actividad institucional 24, Atender a Personas Involucradas en Violencia Intrafamiliar, Delitos Sexuales y por Motivos de Extravío. Esta Actividad Institucional considera, entre otras, la operación del Centro de Atención a la Violencia Intrafamiliar (CAVI), del Centro de Terapias de Apoyo (CTA) y de las Fiscalía Especializada en Delitos Sexuales. Según datos de la Cuenta Pública 2000, esta actividad institucional absorbe anualmente $116,954,800 Pesos, logrando la atención a 59,187 personas cada año. Como se puede observar, con la información disponible, no se puede consolidar el presupuesto dirigido al Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar. Ello, en virtud de que algunos de los montos arriba expuestos obedecen también a otros objetivos de política social. Además, existen otras erogaciones en las Delegaciones y en otras dependencias que no son clasificados claramente bajo el rubro de combate a la violencia. En este sentido, resulta de

24 Incluye erogaciones destinadas a la operación de los Centros Integrales de Apoyo a la Mujer, CIAM.


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particular importancia determinar un programa presupuestario dirigido específicamente a los grupos de atención prioritaria y vulnerables. Ello permitiría una mayor precisión en el diseño y análisis de los programas dirigidos hacia tales grupos, así como un mejor control para asegurar que los montos asignados no se desviaran hacia otros programas de orden social. 2.3.5 De la estrategia de optimización Uno de los mayores retos en la integración de una política pública en materia de asistencia y prevención de la violencia familiar está en la consolidación de instrumentos presupuestales que le den sustento. Este reto no sólo implica que se cuente con los recursos suficientes para desarrollar las actividades planteadas. Es además necesario que, en el proceso de programación y presupuestación del Distrito Federal, se incluyan objetivos y metas claros y precisos en la materia. En la medida en que las disposiciones preupuestarias en materia de asistencia y prevención de la violencia familiar están dispersas en programas y actividades institucionales diversas, se corre el riesgo de que estos recursos sean reorientados hacia otras actividades gubernamentales, dejando a esta política social descubierta. Un aspecto clave en el diseño y ejecución de la política dirigida al combate a la violencia familiar en el periodo 1997 – 2000 fue que, ante una realidad de austeridad de recursos presupuestales, se buscó el aprovechamiento y potenciación de la infraestructura existente. “(...) partiendo de una realidad que considere la austeridad de recursos con que cuenta el Gobierno Local, (...) se deben buscar innovadoras formas que optimicen dichos recursos y que, a partir de formas de coordinación interinstitucional y de vinculación de las instituciones con las organizaciones, potencien esfuerzos y ofrezcan respuestas adecuadas a la problemática del maltrato doméstico” (CAPVFDF, 2000b, p.22). En este sentido, en la integración de la Red de Unidades de Atención a la Violencia Familiar, así como en la puesta en marcha de algunos Centros de Desarrollo Comunitario, se partió de recuperar inmuebles que estaban subutilizados en las Delegaciones o bien, que habían sido apropiados por grupos privados. Los ahorros logrados por la no adquisición de inmuebles permitieron contar con recursos para equipar a los citados centros, así como para dar a éstos cierto nivel de mantenimiento. De igual forma, en la medida en que se logró vincular a las instancias de atención pública con las organizaciones sociales y de atención privada, se permitió al Sistema ofrecer una variedad más amplia de alternativas a las a personas


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sujetas a situaciones de maltrato doméstico. No existen, en la estructura presupuestaria actual, condiciones suficientes para que el Gobierno del Distrito Federal ofrezca la amplia gama de opciones que la sociedad civil brinda en la ciudad. La vinculación entre instancias públicas y privadas permite, por ende, no sólo ampliar la cobertura del Sistema, sino ofrecer un mayor espectro se servicios médicos, legales, psicológicos, educacionales, etc. que las instancias gubernamentales, por sí mismas no lograrían. No obstante, la carencia de recursos presupuestales para hacer frente a la problemática que implica la violencia familiar dejó sin efecto algunas de las disposiciones contenidas en la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar o en el Programa General. No existieron, en ese sentido, recursos para emprender una campaña de sensibilización en medios electrónicos de comunicación, para fomentar la investigación en el tema, para crear una infraestructura de captura y análisis de información estadística, o para ampliar la capacidad de albergue para mujeres, niñas y niños que viven violencia familiar. 3. LOGROS Y RETOS En apartados anteriores se ha visto que el establecimiento de políticas y programas dirigidos a la violencia familiar proviene fundamentalmente de las organizaciones de mujeres. Éstas han sido particularmente exitosas en el Distrito Federal, entidad en donde consiguieron la aprobación de la primera ley administrativa en la materia. Además, en el marco de la primera contienda electoral por la Jefatura de Gobierno del D.F, las organizaciones de mujeres lograron que las fuerzas políticas realizaran diversas ofertas relacionadas con la problemática que viven las mujeres. La aplicación de la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar y la puesta en marcha de Centros Integrales de Apoyo a la Mujer son, entre otras, ofertas realizadas por la fuerza política que resultó victoriosa en la contienda de 1997. La política social planteada por el Gobierno del Distrito Federal tuvo que enfrentar, sin embargo, diversos obstáculos derivados de la transición que en ese momento vivía la Ciudad. En efecto, en administraciones anteriores buena parte de las acciones sociales provenían de políticas y programas instrumentados desde el nivel federal de gobierno, por lo que para el gobierno que entró en funciones en 1997, el reto consistió en diseñar e implementar una política social acorde a los instrumentos con que contaba la Ciudad. Buena parte de la infraestructura social está bajo la jurisdicción de las Delegaciones, por lo que el establecimiento de acuerdos y consensos con las Delegaciones resultó una condición necesaria en la conformación de la política. Recordemos además que la primera administración del Gobierno del Distrito


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Federal tuvo una duración de sólo tres años. En el periodo siguiente, las/los titulares de las Delegaciones serían electos directamente por la ciudadanía. El ámbito presupuestario fue otro aspecto que restringió los alcances de la política social planteada en 1997. Si bien, la carencia de recursos públicos suficientes para hacer frente a una creciente demanda social es un fenómeno que no es exclusivo del Distrito Federal, el reto fue particularmente agudo en el Distrito Federal, a la luz de las polémicas suscitadas en torno al nivel de endeudamiento público autorizad y de la posibilidad del Distrito Federal para acceder a algunas de las participaciones estipuladas en la Ley de Coordinación Fiscal. Para enfrentar a la violencia familiar, el Distrito Federal contaba, al inicio de la administración 1997 – 2000, con 2 Unidades de Atención a la Violencia Familiar que operaban en el ámbito de las Delegaciones, con el Centro de Atención a la Violencia Intrafamiliar (CAVI) y el Centro de Terapias de Apoyo (CTA), así como con un albergue de 20 camas para personas receptoras de la violencia familiar. La saturación de estas instancias reflejaba la urgente necesidad de ampliar la cobertura. Junto con la ampliación de la cobertura, la generación de modelos de intervención que dieran mayor efectividad a la atención y la ejecución de estrategias preventivas fueron las prioridades incorporadas en el Programa General de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal. En el capítulo II fueron descritos algunos de los requisitos propuestos por el Grupo Interdisciplinario de Mujer, Trabajo y Pobreza (GIMTRAP) para lograr la constitución de políticas públicas hacia las mujeres y evitar que los planes y programas adquieran un papel residual. Si bien el proceso de diseño, ejecución y evaluación de la política social fue ya abordado en apartados anteriores, es pertinente conocer en este momento el tratamiento que se dio a cada uno de estos temas en la política dirigida a la violencia familiar que se implementó en 1997 – 2000.


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ASPECTOS DE LA POLÍTICA PARA LA ASISTENCIA Y PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA FAMILIAR EN EL DISTRITO

FEDERAL 1997 – 2000 Definición de prioridades claras y viables.

En el Programa General para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal (PGAPVFDF) se establecieron las metas de cada una de las instancias que intervienen en el Sistema. Hasta cierto punto, la continuidad y consistencia de las acciones queda asegurada por la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal.

Activa intervención de las mujeres.

En el Distrito Federal no existen grupos organizados de mujeres que viven violencia familiar, por lo que la interlocución se buscó con las organizaciones sociales que trabajan el tema. Tanto en los Centros Integrales de Apoyo a la Mujer (CIAM), como en los Centros de Desarrollo Comunitario se buscó fortalecer la organización de mujeres y el establecimiento de grupos y redes de apoyo. En el último año, la DGEDS firmó un convenio para que una organización civil trabajara con las mujeres receptoras de violencia familiar en la conformación de grupos.

Incorporación a la política global de desarrollo.

Algunas de las acciones en materia de violencia familiar fueron inscritas en el Programa General de Desarrollo del D.F. 1997 – 2000. La coordinación con otras áreas de gobierno se buscó a través de la participación de éstas en el Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar. Algunas dependencias (Secretaría de Finanzas, Secretaría de Desarrollo Económico, etc.) no fueron incorporadas, sin embargo al Consejo, por lo que su interacción con el Sistema fue escasa. Queda pendiente la búsqueda de canales más adecuados ce coordinación con las Delegaciones.

Estrategia de largo plazo.

La política se planteó objetivos preventivos. En cuanto que éstos consideran cambios culturales que incidan en la forma de relación en las familias, sus alcances serán sólo visibles en el largo plazo. En tanto, la existencia de un marco regulatorio y la retroalimentación del mismo, así como la capacitación del aparato público y la reorganización administrativa del G.D.F. generan un panorama de continuidad en las acciones.

FUENTE: Elaboración propia


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Así, en el periodo 1997 – 2000, el Distrito Federal ha visto surgir una política dirigida a personas que viven violencia familiar, cuyos alcances finales aún están por verse. Para finalizar el capítulo, a continuación se presentan algunos de los logros obtenidos en esta experiencia de política social, así como los retos que quedan pendientes para el futuro. 3.1 Logros

• Participación de organizaciones en el diseño de la política social, a través de los procesos de consulta y de funcionamiento del Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar. • Participación de organizaciones y de académicos/as en el diseño de modelos de intervención, a través del Equipo Técnico del Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar y de la suscripción de convenios. • Ampliación de la cobertura de atención, mediante la puesta en marcha y operación de una Red de 16 Unidades de Atención a la Violencia Familiar y la ampliación del Albergue para Mujeres que Viven Violencia Familiar. • Organización de un Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar que ofrece una variedad amplia de apoyos a quienes viven, o están en riesgo de vivir, situaciones de maltrato en la familia. Con la participación de diversas instancias del sector público y de la sociedad civil, el sistema fue estructurado en tareas de detección, prevención y atención. • Incorporación de la experiencia adquirida por las organizaciones sociales, a partir de la suscripción de diversos convenios en que éstas brindan diversos apoyos a las instancias públicas de atención, así como capacitación al sector público. • Instauración de un Sistema de Registro de Información Estadística que permite conocer las características del maltrato en la ciudad, así como la efectividad de los recursos institucionales con los que se cuenta para su atención. • Integración de una amplia base de detección y referencia de casos, mediante la sensibilización y capacitación a personal del sector público que está en contacto directo con la población. • Retroalimentación en la calidad del servicio, lograda por la evaluación que organizaciones sociales hacen (mediante convenios o mediante su participación en el Consejo) a los modelos de intervención. • Visibilización de un problema que aún cuando existe en magnitudes alarmantes en la Ciudad, permanecía oculto. • Canales de referencia y contrarreferencia adecuados entre instancias del sector público y organizaciones sociales que permiten ampliar la variedad de apoyos ofrecidos a quienes viven violencia familiar y agilizar la canalización de casos.


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• Creación de un área especializada al interior de la Secretaría de Desarrollo Social. • Documentación de la experiencia para análisis y evaluación de los alcances de la política.

3.2 Retos pendientes

• Ampliar aún más la cobertura del Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar en el Distrito Federal, en virtud del grado de saturación con que operan las instancias que actualmente lo conforman. • Fortalecer la capacidad de las Delegaciones para participar en cuestiones sociales. En tanto los aparatos delegacionales son aún reducidos, resulta poco viable la descentralización de tramos de la atención a personas que viven violencia familiar hacia las Delegaciones. • Ampliación de los servicios de contención emocional al personal que atiende de manera directa los casos de maltrato doméstico, a fin de reducir el riesgo de trastornos derivados del contacto directo con esta problemática. • Mejorar la coordinación entre las instancias del sector público que intervienen en el Sistema. En particular, la coordinación entre CIAMS y UAVIF resultó sumamente conflictiva en el periodo 1997 – 2000, por lo que es menester que éstas actúen de manera más coordinada, para lograr que el servicio que se brinda a quienes viven violencia familiar sea efectivamente integral. • Incorporar a un mayor número de dependencias al Sistema. En particular, resulta necesario involucrar a las áreas de fomento económico para fortalecer la autonomía de quienes inician legales para detener la violencia en el hogar. • Incrementar el impacto de las acciones de sensibilización para la prevención de la violencia familiar. Es necesario utilizar medios electrónicos para incidir efectivamente en una población del tamaño de la del D.F. • Avanzar hacia la prestación de servicios sociales a domicilio. (Jusidman, 2001). La detección de casos de maltrato infantil y hacia personas adultas mayores está condicionada al acceso de trabajadores/as sociales hacia los hogares. • Fortalecer los ingresos del Distrito Federal para hacer frente a la problemática social y lograr una reestructuración presupuestaria que refleje la prioridad real del tema de la violencia familiar en la gestión pública. La carencia de un programa presupuestario en materia de atención hacia grupos vulnerables provoca que las acciones en la materia deban ser agrupadas bajo otros conceptos y, por ende, pone en riesgo el soporte financiero de las acciones en materia de violencia familiar.


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• Reformar a la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal. Es necesario reasignar los tramos de participación del gobierno local y de las Delegaciones. Además, se debe hacer viable la posibilidad de las UAVIF para imponer multas y arrestos. • Buscar nuevos canales de coordinación con la academia para instaurar un mejor Sistema de Registro de Información Estadística y para fomentar la realización de investigaciones en materia de violencia familiar. • Generar modelos de intervención dirigidos a hombres generadores de violencia familiar, así como a niñas, niños y personas adultas mayores. En cuanto al primer grupo, es necesario incidir en aquellos factores que potencian el surgimiento de conductas violentas, a fin de prevenir la agudización del conflicto. • Documentar la experiencia del sector salud en la prestación de servicios médicos a personas que viven violencia familiar. • Interactuar más estrechamente con la Secretaría de Educación Pública, a fin de avanzar en la detección de casos de maltrato infantil y de prevención de los mismos, al interior de los centros escolares del D.F.

Los anteriores listados de logros conseguidos y de retos pendientes no pretenden ser exhaustivos ni detallados. Más bien, la intención es dejar manifiestas algunas de las características que permitieron el surgimiento y funcionamiento de una política social en materia de violencia familiar en el Distrito Federal, así como buena parte de las tareas que quedan pendientes para las administraciones venideras. La complejidad del problema y la relativa debilidad de los instrumentos de política social con que cuenta la ciudad hacen necesaria la continuidad y fortalecimiento de las acciones en una perspectiva de largo plazo. Los servicios brindados por el Gobierno del Distrito Federal en el periodo 1997 – 2000 encontraron una demanda creciente de la población. Las distintas instancias que intervienen en la materia operaban, buena parte del tiempo, a su máxima capacidad. De este dato se puede desprender la necesidad de ampliar la cobertura, por un lado. Por el otro, no se puede perder de vista la necesidad de que estos servicios se brinden con óptimos niveles de calidad y calidez. Considerando que un servicio inadecuado puede disuadir por completo a la parte receptora de violencia familiar de continuar su proceso y que, esto agudizaría el ciclo de violencia en que está inmersa/o, la administración que llegó al Gobierno en el año 2000 se enfrenta a los retos de mantener (o ampliar) la cobertura y de asegurar ciertos niveles de calidad en el servicio.


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A la fecha de redacción del presente trabajo, poco se ha documentado aún sobre las acciones previstas por la administración 2000 – 2006 en materia de violencia familiar. En el Programa General de Desarrollo para este último periodo se establece que se mantendrá la operación de la Red de UAVIF y del Albergue. No se encontró alguna acción encaminada a incrementar la cobertura. En lo que a calidad se refiere, el panorama es aún incierto. En la experiencia de política 1997 – 2000, esta calidad fue asegurada, en parte, mediante la suscripción de convenios con organizaciones sociales especializadas. Se llevaron en ese marco tareas de contención emocional para el personal, de supervisión jurídica y psicológica de los procedimientos y de creación de grupos de autoayuda para las partes de un conflicto familiar. Sin embargo, la administración que entró en funciones ha buscado hacer eficiente el gasto, mediante el recorte de aquellos rubros que fueron considerados “superfluos”. Así, una menor disposición presupuestal para la suscripción de convenios que aseguraran la calidad en el servicio de UAVIF se tradujo en que algunos de estos convenios fueran suprimidos y otros tantos fueran aglutinados. Por ejemplo, los objetivos de contención emocional y los de supervisión de UAVIF fueron superpuestos en el mismo convenio. Una y otra tarea se llevan a cabo simultáneamente, con la consecuente pérdida de efectividad de ambas tareas. Recordemos que, de no contar con una contención emocional adecuada, el personal que atiende casos de violencia familiar puede ver afectada su estructura psicoemocional irreversiblemente. Aún más, el ánimo de “austeridad republicana” de la presente administración implicó además el recorte de la estructura de la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social. Esta dependencia es la encargada de coordinar las actividades del Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar, coordinación que, por demás está decir, es necesaria para darle coherencia el aparato. Toda vez que esta estructura llevaba a cabo un importante número de tareas en materia de capacitación, de sensibilización, de registro de información, de seguimiento de casos y de coordinación entre instancias, es de extrañarse que tal estructura haya sido achicada. La falta de elaboración de materiales publicados por la administración actual hace que se corra el riesgo de interrumpir el análisis en materia de políticas públicas para la asistencia y prevención de la violencia familiar. En la medida en que este tema requiere de un análisis concienzudo para potenciar la intervención, resultaría indispensable que esta administración se diera a la tarea de documentar su experiencia, a fin de que las organizaciones y la academia estén en condiciones de fortalecerla.


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Esta falta de publicaciones que incide en la documentación de la experiencia, afecta además a los proyectos de sensibilización dirigidos a la población. Se ha visto cómo la posibilidad de disminuir la ocurrencia de eventos de maltrato en la familia está intrínsecamente relacionada con la transformación de las formas de relación entre hombres y mujeres en nuestra sociedad, así como con la recomposición de las estructuras de poder en las familias. Por ello, es indispensable que el esfuerzo de sensibilización dirigido a la población se incremente y se potencie. La producción de materiales impresos o, mejor aún, el aprovechamiento de los medios electrónicos de difusión son indispensables en este esfuerzo de erradicación del maltrato en las familias. Al parecer, el esfuerzo de sensibilización a población abierta se ha buscado, en la administración que entró en el año 2000, a partir de talleres y pláticas que el personal de las Unidades de Atención a la Violencia Familiar brinda a los comités vecinales organizados en las Delegaciones. Esta labor, sin embargo, deja de lado que la situación por la que atraviesan las personas receptoras de violencia familiar hacen poco probable su participación en los grupos vecinales, por lo que se reducen las posibilidades de que conozcan los contenidos de los cursos y talleres impartidos. Si bien esta labor de dar a conocer los recursos institucionales con que se cuenta para la atención de la violencia familiar resulta loable, no debe de sustituir a un programa de sensibilización de amplio espectro que llegue efectivamente a quienes padecen el maltrato doméstico. Poco se sabe hasta el momento sobre la forma que tomará la interacción entre organizaciones sociales e instituciones públicas en la presente administración. En materia de violencia familiar es menester que la administración que arribó en el año 2000 al Gobierno aproveche los canales que han sido abiertos, ampliando además el abanico de organizaciones con que interactúa. Quedan aún muchas organizaciones que trabajan en temas relacionados con las mujeres, la niñez o los derechos humanos que pueden aportan mucho en el diseño, ejecución y supervisión de la política que se desarrolla en materia de violencia familiar.


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Finalmente, referiré algunos de los cambios legales y administrativos que se vislumbran. En el año 2001 el Instituto de la Mujer del D.F. fue adscrito a la Secretaría de Desarrollo Social, al tiempo que el Albergue para Mujeres que Viven Violencia Familiar se adscribió a la Dirección General de Equidad y Desarrollo Social. Existen 2 proyectos de iniciativas para reformar la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el Distrito Federal. Una de ellas fue propuesta en el año 2000 por el Consejo para la Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar para el D.F. y la otra por la Comisión de Derechos Humanos del D.F. Ninguna de éstas ha sido aún iniciada formalmente en el proceso legislativo. Es claro pues que el Sistema de Atención y Prevención de la Violencia Familiar abarca aún a un reducido número de familias y personas que se han decidido a frenar el maltrato. La magnitud real del problema parece ser mucho mayor. Resulta por ello importante el avance logrado en el periodo 1997 – 2000, pero más importante parece ser asegurar que se continúen, y de ser posible se incrementen, las acciones dirigidas a estos grupos poblacionales. La erradicación de este problema social que repercute de tantas maneras en nuestra sociedad requiere que se fortalezcan los instrumentos necesarios para llevar a cabo, desde el Distrito Federal, una política social que incida en la transformación de las vergonzantes formas de relación entre los miembros de las familias del Distrito Federal.

capÍtulo iv sistema de atenciÓn y prevenciÓn de la ... · políticas sociales de atención y...

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