capÍtulo iii acceso a la justicia · 2016-06-04 · desarrollo, suscrito el 12 de diciembre de...

Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia Secretaría Técnica

Planificando lo justo !

CAPÍTULO III

ACCESO A LA JUSTICIA

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El Perú es un país con una débil articulación entre las políticas públicas y las demandas sociales y un alto grado de desconfianza respecto del aparato estatal. En este escenario resulta difícil toda acción orientada a construir institucionalidad democrática y gobernabilidad, así como para afirmar la ciudadanía, como demandas históricas de la realidad pluricultural de nuestro país. La desconfianza en las instituciones alcanza también a las entidades que conforman el sistema de justicia1. Y, en este caso, se trata de un problema que resulta tanto de la escasa participación que dicho sistema ha tenido como garante de los derechos ciudadanos2, como de las difíciles condiciones en las que, históricamente, ha venido operando3. La combinación de ambos aspectos, es decir, la ausencia de responsabilidad institucional con los valores del sistema democrático desde el sistema judicial, así como la falta de garantías y medios para acceder al sistema de justicia y obtener resultados justos, son la base potencial de la crisis institucional, más allá de la agenda de los casos concretos, como obstáculo para la propia viabilidad del sistema democrático. La propia definición de acceso a la justicia permite derivar lo dicho en el párrafo previo. En efecto, con dicha noción se hace referencia a las garantías que permiten la posibilidad de acudir a cualquier entidad del sistema de justicia para obtener la definición de un conflicto en términos de justicia desde el punto de vista individual y social. Las garantías a las que se alude tienen un fundamento doble: deben permitir que sea libre y general4. De este modo, el

1 De acuerdo con la última encuesta realizada por APOYO, publicada en el diario “El Comercio”, el 19 de enero de 2004, la desaprobación de la ciudadanía respecto a la gestión del Poder Judicial alcanza el 78%, mientras que solamente un 10% la aprueba. 2 Al respecto se afirma: “Este Reporte Final muestra con abundancia y detenimiento, en otros capítulos, cómo existió un patrón consistente de violaciones al debido proceso, que constituyen violaciones claras de los derechos fundamentales de las personas. En este punto, se muestra que dicha forma específica de violación constituyó al sistema judicial, considerado como un todo, en un agente de violencia contra las personas, ya fuera debido a que —estructuralmente— los operadores del derecho estaban constreñidos por formas de organización y normas ineficientes, o a que esos mismos operadores actuaron de tal forma que dejaron desprotegidos a los ciudadanos cuyos derechos debían defender.” En: Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación Nacional. Lima, 2003. p. 250. 3 “En relación a [sic] los condicionamientos estructurales al interior de los cuales actuaba el sistema judicial (su organización interna, la legislación que debía aplicar) es evidente que la mayor responsabilidad por la grave situación de abdicación de funciones propias de la administración de justicia corresponde al poder ejecutivo, por no aplicar la voluntad y recursos suficientes para producir una auténtica reforma del sistema; y al poder legislativo que aprobó legislación con graves vicios, como la subordinación del poder judicial y mecanismo violatorios del derecho al debido proceso.” Íbid. p. 282. 4 Conforme con la definición del PNUD, “el acceso requiere dos adjetivaciones, debe ser libre y general. Es de fácil comprensión que en una democracia moderna no sean admisibles restricciones al acceso por razón de clase económica, de color de piel, de género o de preferencia política o religiosa. Tampoco se perfecciona el concepto de acceso si no representa un ejercicio pleno de libertad, lo que implica, dentro de otros factores, información previa en el potencial usuario acerca de cuáles son sus derechos y como debe defenderlos”. Asímismo, el acceso a la justicia, libre e igualitario, tiene que ver con la presencia de las instituciones del sistema de justicia en todo el territorio nacional de forma tal que no obligue a un habitante a esfuerzos desproporcionales para acercarse a una casa de justicia. El acceso también tiene que ver con el trato necesariamente digno que debe recibir una persona en el momento en que se presenta ante esas casas de justicia, y con la coherencia de la jurisprudencia nacional (no se confunda coherencia con unicidad u obligada

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acceso a la justicia implica en su contenido: i) la existencia de información suficiente sobre el contenido de los derechos y sobre la forma a través de la cual éstos pueden ser ejercidos y defendidos; ii) la existencia a nivel de todo el país de los medios y recursos humanos y materiales necesarios para garantizar la cobertura del servicio al ciudadano que lo requiera.

Como se ha dicho, la ausencia o carencia de cualquiera de estos componentes tiene un efecto negativo en la viabilidad del sistema democrático, pues abre espacios de desigualdad y discriminación de distinto orden (debido al origen étnico, social, regional, económico, de género, e incluso por las convicciones de tipo ideológico, religioso). Lo dicho permite afirmar, en términos aún más específicos, que el acceso a la justicia se refleja a través de los siguientes grandes ejes que, en buena cuenta delimitan los problemas o causas de los obstáculos que dificultan el acceso a la justicia en el Perú:

• Escasa cobertura del sistema de justicia por razón de territorio, población y capacidad de servicio. Es decir, falta de instituciones u operadores en número suficiente, distribuidos a lo largo del territorio y a costos accesibles de manera que permitan satisfacer la demanda de los usuarios. Pero, además, también debido a la carga procesal, cuando ésta sobrepasa la capacidad instalada del sistema en alguna de sus entidades.

• Barreras de tipo económico y presupuestal. En otras palabras, los obstáculos

que impiden el acceso a los servicios de la defensa pública a cargo del Estado, o dificultan la posibilidad de obtener el asesoramiento de un abogado para la defensa de los derechos en litigio.

• Limitada predictibilidad, débil argumentación jurídica y falta de

efectividad de las sentencias judiciales. La existencia de prácticas, procedimientos y códigos de lenguaje complejos, profundizan las brechas culturales y dificultan la comunicación. Esto se hace aún más grave, si las decisiones de los tribunales de justicia, no guardan entre sí, algún grado de coherencia, basada en la argumentación, que las haga aceptables en derecho. Se convierten, entonces, en decisiones, con una escasa legitimidad, sustentadas únicamente en el criterio de la autoridad que las emite. En este mismo rubro se

orientación única), la que respetando la independencia de criterio de los jueces requiere un sistema razonable de fundamentación el que, a su vez, debe basarse en los valores desarrollados históricamente por un grupo social y el respeto del principio de igualdad ante la ley. Finalmente, el acceso tiene que ver con la fácil comprensión de las normas, al menos de aquellas que afectan de manera más directa (derechos fundamentales y garantías procesales) a las personas: Véase: PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD). De la Exclusión a la Confianza mediante el acceso a la justicia. Informe de la Misión “Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Perú”. Lima: PNUD-MINJUS, 2001, p.19; JIMÉNEZ MAYOR, Juan. Plan Estratégico Priorizado: hacia una agenda de cambios en el sistema de justicia. Lima: Secretaría Técnica del Grupo de Trabajo de Alto Nivel. Enero de 2003; QUINTANA SÁNCHEZ, Juan Alberto (Director General del Equipo de Investigación). La Estructura del Sistema de Defensoría de Oficio. Investigación presentada al Ministerio de Justicia. Junio, 2003.

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identifican los problemas derivados de la débil inserción de las normas y tratados internacionales de derechos humanos en la actividad judicial y la baja tasa de efectividad de las sentencias que impide que los resultados esperados, por los usuarios, se produzcan en términos oportunos y justos.

Es conveniente anotar que cada una de estas áreas involucra un conjunto de problemas muy precisos, que si bien pueden ser leídos en términos del sistema en su conjunto, exigen, por rigor, una valoración más específica, es decir, a través de cada una de las instituciones que conforman el sistema. 3.1. Límites de la cobertura ofrecida por razones territoriales, demográficas y de capacidad de servicio en el caso del Poder Judicial. 3.1.1. Por razón del territorio

El problema radica en el hecho de que el servicio de justicia no llega a todo el país. En efecto, existen zonas íntegras del territorio nacional desprovistas de los servicios que brinda el Estado, y entre ellos el servicio de justicia destaca notoriamente. Su existencia concentrada mayormente en los grandes centros urbanos, limita la cobertura del mismo a importantes sectores de la población, fundamentalmente la que se asienta en los espacios rurales, urbano marginales y de economía deprimida. En los últimos años se han desarrollado algunos esfuerzos para atender este problema, mediante la ampliación del número de unidades judiciales en diferentes Cortes del país, la creación de nuevos distritos Judiciales5, la implantación de sistemas novedosos como los Módulos Básicos de Justicia6, un mayor número de fiscales, la construcción y rehabilitación de establecimientos penitenciarios, la redefinición de la defensoría pública a través de una nueva ley, el fortalecimiento de la justicia de paz a través de mecanismos de elección, entre

5 El Perú fue dividido en veinte distritos judiciales mediante el Decreto Ley Nº 18547, emitido por el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas el 21 de julio de 1970. Desde entonces se han venido creando otros distritos judiciales hasta llegar a los veintisiete existentes en la actualidad: Amazonas, Ancash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Callo, Cañete, Cono Norte, Cuzco, Huancavelica, Huanuco-Pasco, Huaura, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto, Madre de Dios, Piura, Puno, San Martín, Santa, Tacna-Moquegua, Tumbes y Ucayali. 6 La creación de los Módulos Básicos de Justicia forma parte del Proyecto de Mejoramiento del Acceso a la Justicia, enmarcado en el Convenio de Préstamo suscrito entre el Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo, suscrito el 12 de diciembre de 1997. Los Módulos Básicos de Justicia son construcciones modulares ubicadas en las zonas populosas marginales, distritos alejados de la costa, sierra y selva. En ellos se han integrado en un solo ambiente a todos los agentes que intervienen en la administración de justicia, con la finalidad de facilitar el acceso a la misma a la población de menores recursos, dar una mejor atención a los usuarios y reducir los costos. Actualmente existen construidos 43 Módulos Básicos de Justicia a nivel nacional. Su instalación y puesta en funcionamiento ha demandado a la fecha 17 millones de dólares, de los cuales el 70% lo constituyen aportes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) mientras que el resto proviene del erario nacional. Fuente: Página web del Poder Judicial del Perú. www.pj.gob.pe/paginas /módulos Bas.htm.

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otros aspectos. Sin embargo, estas iniciativas no cubren las expectativas y siempre son deficitarias. El radio de acción del Poder Judicial, desde un punto de vista geográfico, se organiza –como ya se mencionó- a partir de los denominados “distritos judiciales”. La demarcación de dichos distritos, basada teóricamente en criterios de accesibilidad geográfica, en la actualidad puede resultar anacrónica. En efecto, la dinámica social y económica de las poblaciones de las distintas regiones puede no responder necesariamente a los criterios que estuvieron en el origen de la demarcación de tales distritos y, de hecho ocurre que, en algunos casos, a la población de una zona le resulta más accesible el distrito judicial vecino antes que el propio. Es el caso de los pobladores de Lucanas, Parinacochas y Paucar de Sara Sara que pertenecen jurídicamente a la Corte Superior de Ica, pero que por razones territoriales deberían integrarse a la jurisdicción de la Corte Superior de Ayacucho. De otro lado, la demarcación territorial implica una definición que, en los tiempos actuales, no puede obviar la importancia derivada de la capacidad en recursos humanos y materiales para hacer frente a la demanda social que se expresa, en parte, como resultado de la mayor o menor densidad poblacional. En realidad, el crecimiento poblacional producto de la migración del campo a la ciudad, como consecuencia de fenómenos sociales y políticos, ha traído consigo un problema en el ámbito de la oferta del servicio de justicia: la incapacidad de atender una creciente demanda derivada de la conflictividad propia de una sociedad con carencias básicas y afectada por problemas de violencia política. En la actualidad existen 27 distritos judiciales en el ámbito nacional los mismos que comprenden en su jurisdicción a los siguientes departamentos y provincias.

Cuadro No. 1 Conformación territorial de los Distritos Judiciales

al 31 de diciembre de 2003

DISTRITO JUDICIAL JURISDICCIÓN

Amazonas Departamento de Amazonas. Provincias: Chachapoyas, Bagua,Bongara, Luya, Condorcanqui, Rodríguez de Mendoza, Utcubamba.

Ancash

Dpto. de Ancash: Huaraz, Aija, Antonio Raimondi, Bolognesi, Carhuaz, Huari, Mariscal Luzuriaga, Ocros, Pomabamba, Recuay, Sihuas, Yungay, Huaylas. Dpto. de Huanuco: Marañon.

Apurímac Departamento de Apurímac: Provincias: Abancay, Andahuaylas, Antabamba, Aymaraes, Chincheros, Grau.

Arequipa

Departamento de Arequipa: Arequipa, Camaná, Caravelí, Castilla, Caylloma, Condesuyos, Islay Mollendo, , La Unión.Departamento de Ayacucho: Paucar de Sara Sara Parinacochas, Departamento de Moquegua: General Sánchez Cerro

Ayacucho Dpto. Ayacucho: Huamanga, Huanta, La Mar, Cangallo, Vilcashuamán, Víctor Fajardo, Sucre, Huanca, Sancos

Cajamarca Departamento de Cajamarca: Cajamarca, Cajabamba, Celendín,

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DISTRITO JUDICIAL JURISDICCIÓN Contumaza, Chota, Hualgayoc, San Marcos, San MIguel, San Pablo, Santa Cruz Departamento de La Libertad: Prov. Bolívar

Callao Toda la Provincia Constitucional del Callao Cañete Departamento de Lima: San Vicente de Cañete, Yauyos.

Cono Norte Departamento de Lima: Lima (San Martín de Porres, Comas, Los Olivos, Independencia, Carabayllo, Santa Rosa, Puente Piedra, Ancón y Canta)

Cuzco

Departamento de Cusco: Cusco, Acomayo, Anta, Calca, Canas, Canchis, Chumbivilcas, Espinar, La Convención, Paruro, Paucartambo, Quispicanchis, Urubamba. Departamento de Apurímac: Cotabambas. Departamento de Madre de Dios: Tambopata-Puerto Maldonado, Manu, Tahuamanu

Huancavelica Dpto. Huancavelica: Huancavelica,. Acobamba, Angaraes, Castrovirreyna.

Huanuco-Pasco

Departamento de Huánuco: Huánuco, Ambo, Dos de Mayo, Huacaybamba, Huamalies, Lauricocha, Leoncio Prado, Pachitea, Yarowilca.Departamento de Pasco: Pasco, Daniel Alcides Carrión.Departamento de San Martín: Tocache.

Huaura Departamento de Lima: Huaura, Barranca, Cajatambo, Huaral, Oyón.

Ica

Departamento de Ica: Prov. Ica, Prov. Chincha, Prov. Nazca, Prov. Palpa, Prov. Pisco.Departamento de Ayacucho: Prov. Lucanas.Departamento de Huancavelica: Prov. Huaytará.

Junín

Departamento de Junín: Huancayo, Chanchamayo, Chupaca, Concepción, Jauja, Junín, Satipo, Tarma, Yauli.Departamento de Pasco: Oxapampa.Departamento de Huancavelica: Tayacaja.

La Libertad Departamento de La Libertad: Trujillo, Ascope, Chepén, Julcan, Gran Chimú-Cascas, Otuzco, Pacasmayo, Pataz, Sánchez Carrión, Santiago de Chuco, Virú.

Lambayeque Departamento de Lambayeque: Chiclayo, Ferreñafe, Lambayeque.Departamento de Cajamarca: Jaen, Cutervo, San Ignacio

Lima Comprende todos los distritos de la provincia De Lima

Loreto Departamento de Loreto: Maynas, Loreto, Mcl. Ramón Castilla, Requena, Ucayali.

Madre de Dios Departamento de Madre de Dios: Tambopata-Puerto Maldonado, Manu, Tahuamanu.

Piura Departamento de Piura: Piura, Ayabaca, Huancabamba, Morropón, Paita, Sechura, Sullana, Talara.

Puno Departamento de Puno: Puno, Azángaro, Carabaya, Chucuito, El Collao, Huancané, Lampa, Melgar, Moho, San Antonio de Putina, San Román, Sandia, Yunguyo

San Martín

Departamento de san Martín: Moyobamba, Bellavista, El Dorado, Huallaga, Lamas-San José de Sisa, Mrcl. Cáceres, Picota, Rioja, San Martín. Departamento de Loreto: Alto Amazonas.

Santa Departamento de Ancash: de Santa, de Casma, de Corongo, de Huarmey, de Pallasca.

Tacna-Moquegua Departamento de Tacna: Tacna, Candarave, Jorge Basadre.

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DISTRITO JUDICIAL JURISDICCIÓN Departamento de Moquegua: Mariscal Nieto, Ilo.

Tumbes Dpto de Tumbes: Prov. Tumbes, Prov. Zarumilla, Prov. Cmdte Villar

Ucayali Dpto. de Ucayali: Coronel Portillo, Atalaya, Padre Abad, Purus, Dpto. de Huanuco: Puerto Inca

Fuente: Sub Gerencia de Estadística y Planificación del Poder Judicial Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS

Pero donde se observa con nitidez el contraste entre la oferta del servicio de justicia y la demanda es precisamente en la comparación que resulta entre el número de dependencias judiciales y la población. Este ejercicio de análisis permite obtener un cuadro de información sumamente útil para establecer las debilidades del servicio de justicia.

Cuadro No. 2 Dependencias Judiciales, según órgano jurisdiccional, población

DISTRITO JUDICIAL

SALA SUPERIOR

JUZGADO ESPECIALIZA

DO

JUZGADO DE PAZ

LETRADO TOTALES POBLACIÓN

INDICADOR DE

DEPENDENCIAS POR CIEN

MIL HABITANTES

AMAZONAS 2 11 5 18 435,745 4.13 ANCASH 2 20 5 27 614,791 4.39

APURIMAC 2 11 14 27 417,064 6.47 AREQUIPA 8 41 17 66 1,137,310 5.80

AYACUCHO 2 17 6 25 538,659 4.64 CAJAMARCA 3 25 13 41 999,652 4.10

CALLAO 5 28 7 40 799,959 5.00 CAÑETE 2 7 6 15 203,890 7.36

CONO NORTE 6 35 19 60 1,860,690 3.22 CUSCO 6 35 23 64 1,237,945 5.17

HUANCAVELICA 1 6 4 11 262,193 4.20

HUANUCO-PASCO 4 23 16 43 1,039,734 4.14

HUAURA 3 17 9 29 489,747 5.92 ICA 5 34 15 54 817,962 6.60

JUNIN 6 30 19 55 1,471,672 3.74 LA LIBERTAD 7 35 17 59 1,508,447 3.91 LAMBAYEQU

E 7 43 18 68 1,669,769 4.07

LIMA 23 198 76 297 5,328,150 5.57 LORETO 2 13 8 23 762,796 3.02

MADRE DE DIOS 1 7 6 14 102,280 13.69

PIURA 5 36 17 58 1,660,634 3.49 PUNO 4 25 20 49 1,280,747 3.83

SAN MARTIN 1 18 9 28 827,772 3.38 SANTA 4 27 8 39 533,335 7.31

TACNA – MOQUEGUA 3 18 8 29 439,752 6.59

TUMBES 2 5 2 9 206,680 4.35 UCAYALI 2 12 7 21 510,249 4.12

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DISTRITO JUDICIAL

SALA SUPERIOR

JUZGADO ESPECIALIZA

DO

JUZGADO DE PAZ

LETRADO TOTALES POBLACIÓN

INDICADOR DE

DEPENDENCIAS POR CIEN

MIL HABITANTES

SSPP-TERRORISMO 1 4 5

TOTALES 119 781 374 1,274

Fuente: Sub Gerencia de Estadística y Planificación del Poder Judicial. Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS La relación existente entre el número de dependencias y la población de cada distrito judicial, no responde únicamente a los índices poblacionales, es necesario incorporar en este análisis, el factor derivado de la carga procesal. Por ejemplo, en el caso de Arequipa, existen 8 salas superiores para atender una población de 1`137 mil habitantes, mientras que en el caso de Piura -cuya población de 1`637 (aprox.)- existen sólo 5 salas. Semejante problema ocurre en el caso de los juzgados especializados o mixtos, en donde la población no parece ser el factor que oriente la creación de dependencias judiciales. Por ejemplo, Lambayeque y Piura, cuyas poblaciones son similares en cantidad, tienen 43 y 36 juzgados respectivamente, sin embargo, el Cono Norte, cuya jurisdicción alcanza a una mayor población, cuenta con 35 juzgados especializados. Es posible que la carga sea un factor que permita explicar mejor la existencia de un mayor o menor número de dependencias judiciales, sin embargo, la falta de criterios para la determinación de los volúmenes aceptables de la misma, hacen aún más difícil y complejo todo este escenario. De acuerdo con la información del cuadro anterior, la cobertura del servicio de justicia (que se muestra como resultado de la relación entre número de dependencias y población), se presenta en términos sumamente débiles. En otras palabras, los indicadores de dependencias judiciales por cada cien mil habitantes —léase cobertura del servicio— son notoriamente escasos. En este contexto, por ejemplo, Loreto es el Distrito Judicial con menos oferta, con un índice de 3.02 por 100 mil habitantes, mientras que Madre de Dios tiene la mayor oferta con 13.697

El siguiente cuadro confirma gráficamente lo dicho en el párrafo anterior. Pero, de otro lado, hay un dato que parece reflejar la baja cobertura del servicio en ciertas regiones o zonas del país: la difícil relación entre acceso a la justicia y la situación de pobreza que afecta a importantes sectores del país. Este punto en particular, será desarrollado en la sección correspondiente a las barreras de tipo económico que dificultan el acceso a la justicia.

7 En términos cuantitativos ello significa que en Loreto existen 33, 165pobladores por cada unidad judicial, mientras que en Madre de Dios es 7, 305 personas por cada dependencia o unidad judicial.

113



4.13

4.396.47

5.804.64

4.105.00

7.363.22

5.174.20

4.145.92

6.60

3.743.91

4.07

5.573.02

13.693.493.83

3.387.31

6.594.35

4.12

- 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 12.00 14.00

AMAZONAS

ANCASH

APURIMAC

LIMA

LORETO

MADRE DE DIO

PIUR

PUNO

SAN M

SANTA

TACNA - MOQUEGUA

TUMBES

UCAYALI

Indicador de dependencias judiciales por cada cien mil habitantes, según distrito judicial - 2003

S

A

ARTIN

LAMBAYEQUE

LA LIBERTAD

CUSCO

HUANCAVELICA

HUANUCO-PASCO

HUAURA

ICA

JUNIN

CAÑETE

CONO NORTE

AREQUIPA

AYACUCHO

CAJAMARCA

CALLAO

Fuente: Sub Gerencia de Estadística al 31 de diciembre del 2003. Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS

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de dependencias judiciales en el ámbito de todo el aís:

Dependencias por cada cien mil habitantes

Como resultado del análisis previo es posible establecer una escala de los cinco distritos judiciales con los más bajos indicadoresp

Cuadro No. 3

Distr ito Judicial In pen pordicador de de dencias cada cien mil habitantes (*)

Loreto 3.02 Cono Norte 3.22 San Martín 3.38

Piura 3.49 Puno 3.83

Fuente: Sub GerElaboració

enc Estadística al 31 de diciembr del 2003. n: Secre Técnica - CERIAJUS

ás ind r que la d il presencia a de justicia en la mayor parte del cional, ede result n problem tan pernicioso como ncia d iva

tem de justicia una ló aja in ad bólico ue recubre hace inv a dema eal

iones.

ón d úmero de agistrado

p del siste de justici fluye, me armente, el número d es, fiscales, abogados y defensores de oficio an. Confi esta línea de razonam indicadores de dependencias judiciales por cada cien mil habitantes.

ás aproximada a estanos y, en concreto, al nú ro de m dos. E ola

ación, com arece ob , no es determinante e la e de ías enos en este nivel— d cceso a la sticia, en e se re la

idoneidad del sistema. Sin embargo, haciendo dicha salvedad, este dato en sí mismo, es la expresión de un conjunto de competencias y decisiones institucionales. Por esta razón, la debilidad en este punto revela, además, la existencia de un conjunto de carencias institucionales que hacen posible este estado de cosas crítico. En este orden de ideas, el Perú cuenta en la actualidad con un promedio de un juez por cada 17,628 habitantes. Esta evidente carencia, si bien no es el único indicador de los problemas del Poder Judicial, dificulta seriamente la posibilidad de ofrecer un servicio eficiente en materia de disposición y competencia8. Por otro lado, la realidad demuestra que mientras

ia detaría

e

No está de m ica éb del sistemterritorio na pu ar u a la ause efinitdel mismo. En efecto, la presencia del sispuede servir para generar un efecto sim

a en gica de b tensid q o isible l nda r

del servicio en estas reg 3.1.2. Por raz el n m s En el buen desem eño ma a in dul e juec

que lo conform rmaiento, lo expuesto a propósito de los

En realidad, una visión m a realidad, no puede dejar de lado el indicador relativo a los recursos hum me agistra sta sinform o p vio d xistencia garantsuficientes —por lo m e a ju lo qu fiere a

8 De otro lado, parece existir una “[…] clara correlación entre la aprobación ciudadana a la administración de justicia y el número de magistrados al servicio de la población. Así, tenemos que Colombia en el año 1999

115



más difícil es la accesibilidad geográfica, la presencia del Estado en lo que se refiere al servicio de justicia suele ser más débil.

Cuadro No. 4 gistrad del Poder dicial por categoría e icador itantes

magistrado y Distrito Judicial - 20039

Ma os Ju ind de hab por

DISTRITO JUDICIAL

VOCAL SUPERIOR

JUEZ ESPECIALIZAD

O

JUEZ DE PAZ LETRADO

TOTAL MAGISTRADOS HABITANTES

HABITANTES POR

MAGISTRADO

AMAZONAS 7 11 5 23 435,745 18,945

ANCASH 7 20 5 32 614,791 19,212

APURIMAC 7 11 15 33 417,064 12,638

AREQUIPA 27 45 17 89 1,137,310 12,779

AYACUCHO 7 18 6 31 538,659 17,376

CAJAMARCA 10 25 13 48 999,652 20,826

CALLAO 18 30 8 56 799,959 14,285

CAÑETE 7 7 6 20 203,890 10,195

CONO NORTE 19 46 33 98 1,860,690 18,987

CUSCO 20 35 13 68 1,237,945 18,205 HUANCAVELICA 4 6 4 14 262,193 18,728 HUANUCO-PASCO 14 23 16 53 1,039,734 19,618

HUAURA 10 18 6 34 489,747 14,404

ICA 16 34 15 65 817,962 12,584

JUNIN 19 28 20 67 1,471,672 21,965

LA LIBERTAD 22 38 18 78 1,508,447 19,339

LAMBAYEQUE 23 44 18 85 1,669,769 19,644

LIMA 90 209 76 375 5,328,150 14,208

LORETO 7 14 8 29 762,796 26,303 MADRE DE DIOS 4 5 4 13 102,280 7,868

PIURA 16 34 18 68 1,660,634 24,421

PUNO 13 25 21 59 1,280,747 21,708

SAN MARTIN 7 18 8 33 827,772 25,084

SANTA 13 29 7 49 533,335 10,884 TACNA – MOQUEGUA 10 18 9 37 439,752 11,885

tenía un nivel de ión ciudadana de 65% para un nivel de 1 bitantes por magistrado; en tanto que Chile en 199 n nivel de aprobación de 12% para una r 29,841habitantes por magistrado. El Perú tenia en 1 magistrado para cada 16 mil 614 habita correlación sugiere que a mayor co ión dana” (SIVINA HURTADO, Hugo. E ública. Octubre de 2003.) 9 Se deja constancia que existe una contradicción entre la información brindada por la Sub Gerencia de Estadística del Poder Judicial, en lo referido al número de jueces especializados para el departamento de Lima. En el cuadro Nº 19 Dependencias judiciales, según órgano jurisdiccional y población, la cifra es de 198 jueces especializados, mientras que en el presente cuadro, la cifra es de 209.

aprobac 0,007 ha7, tenía u azón de

998 un ntes. La ciudabertura poblacional es mayor también el índice de aprobac

ongreso de la Repxposición ante la Comisión de Presupuesto del C

116



DISTRITO JUDICIAL

VOCAL SUPERIOR

JUEZ ESPECIALIZAD

O

JUEZ DE PAZ LETRADO

TOTAL MAGISTRADOS HABITANTES

HABITANTES POR

MAGISTRADO

TUMBES 4 4 2 10 206,680 20,668

UCAYALI 7 9 6 22 510,249 23,193 Fuente: Sub Gerencia de Estadística al 31 de diciembre del 2003. Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS Es preciso indicar que la relación entre el número de habitantes y el número de jueces por distrito judicial no puede dejar de lado el indicador derivado de la carga procesal y aun el contexto socioeconómico. Una primera pista en este sentido es el caso de Loreto que, de acuerdo con la información anterior (ver, igualmente, siguiente cuadro) constituye el distrito judicial con el indicador más alto de habitantes por magistrado (26,303). Sin mbargo, la carga procesal que enfrenta este distrito judicial (34,764 expedientes) no refleja

tadística proximadamente el 84% de la población de Loreto se encuentra en situación de pobreza y

r magistrado, incluyendo Loreto. Para todos ellos es preciso ner en cuenta el peso de las distintas variables.

Cuadro No. 5

Habitantes por Magistrado

enecesariamente el escenario más difícil en comparación con lo que ocurre en otros distritos judiciales del país. Un análisis cuidadoso de este cruce de información permite admitir, como hipótesis, que la relación existente entre la carga procesal y la cobertura del número de jueces por habitante hace referencia, más bien, a la existencia de un real problema de acceso. En otras palabras, es posible que se trate de un importante sector de la población que simplemente no accede al sistema, por razones, en este caso, de tipo económico y sociocultural. Se refuerza esta lectura si se tiene presente que según información del Instituto Nacional de Esaque de dicho universo, el 67.5% se encuentra en estado de extrema pobreza10. En el siguiente cuadro se presentan los cinco distritos judiciales con los indicadores más deficitarios de habitantes pote

Distrito Judicial Indicador de habitantes(*) por magistrado Loreto 26,303

San Martín 25,084 Piura 24,421

Ucayali 23,193 Junín 21,965

Fuente: Sub-Gerencia de Estadística, al 31 de diciembre del 2003. Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS.

La debilidad expresada en el anterior cuadro puede tener una incidencia significativa en otros aspectos críticos del sistema de justicia que limitan el acceso en cuanto a la 10 HERRERA, Javier. La pobreza en el Perú en 2001. Una visión departamental. Lima: Instituto Nacional de Estadística, junio, 2002.

117



mada a la creciente demanda del servicio desde la población, puede traer como resultado inmediato

te círculo vicioso es preciso que cada las distintas medidas para enfrentar el roblema de la cobertura del sistema respondan a un propuesta global y articulada en

uede resultar oportuno tener presente en este sentido, resulta de la estimación ficial —aunque con las reservas del caso— en materia de carga procesal para el 2004.

de resolución, lo que evidencia el alto índice de congestión existente .

inistración básicos para gestionar en forma eficiente eficaz la carga procesal .

o de justicia se inserta en la propia dinámica del l. En este espacio se articulan los componentes básicos del servicio, desde

oportunidad de respuesta que el sistema debe brindar. En efecto, la falta de jueces su

un incremento de la carga procesal por magistrado. Sin embargo, el incremento en el número de jueces, como medida aislada, puede generar un efecto contrario al deseado. La demanda, en este caso, puede terminar superando, en el corto o mediano plazo, a la mayor capacidad de oferta, radicada tan sólo en la existencia de un número mayor de jueces. Para evitar espfunción de objetivos comunes. Un dato que poPues bien, de acuerdo con esta proyección se espera que en este año los niveles de carga estén bordeando los 2 millones y medio de expedientes. Sólo como hipótesis, de la comparación entre el número de magistrados y el volumen de carga proyectada, se ha considerado que a cada magistrado le correspondería resolver un promedio de 549 expedientes, esto es 45 expedientes mensuales. En esa dirección el propio presidente del Poder Judicial, ha advertido que por cada expediente resuelto, se tendrán 1.54 expedientes pendientes 11

Pero no sólo la carencia de jueces puede resultar un factor esencial para determinar el incremento de la carga procesal. En este escenario, adquiere enorme relevancia, la ausencia de medios materiales y criterios de adm

12y 3.1.3 Por razón de la cobertura del servicio: despacho judicial y carga procesal

El problema de la cobertura del servicidespacho judicia

11 S H , Hugo. Exposición ante la Comisión de Presupuesto del Congreso de la RepúbliIVINA URTADOPerú. octubre de 2003

ca del

os a la r les para la definición de políticas en este rubro

lo, por el volumen de carga procesal que puede p ciera, constituyan a nivel de la justicia civil del s s demandantes, las cuales representan el 41,14%.

c n ONZALES ANT l de la Investigación), Jean Carlo SERVÁN, Luciano LÓPEZ, Hernando

consiguiente las dificultades derivadas del análisis de los hechos y la interpretación del derecho, está delimitada en gran medida por la existencia y el contenido de los títulos valores en que se afirma la demanda. En otras palabras, «volumen» en este tipo de casos, no significa necesariamente «complejidad» y, por lo tanto, la determinación de la “carga razonable”, no puede dejar de considerar este criterio fundamental.

12 Anótese la importancia que adquiere la correcta articulación de los factores cuantitativos y cualitativho a de estimar la noción de carga procesal. Las distintas variaben particular, puede inferirse del caso representado, por ejempim licar el hecho de que las entidades de intermediación finanDi trito Judicial de Lima, el 62,26% de las personas jurídicaLa marcada prevalencia de las entidades de intermediación financiera obedece principalmente a la gran a tidad de procesos ejecutivos y de ejecución, en los que alcanzan significativa mayoría. Véase : G

ILLA, Gorki (Responsable GeneraMBURGOS. El sistema judicial en el Perú: un enfoque analítico a partir de sus usos y usuarios. Investigación realizada con el auspicio y financiamiento del Banco Mundial – Oficina para Latinoamérica y el Caribe, Lima, 2002, p. 74 y sgts. Como resulta evidente, en este tipo de procesos, la valoración probatoria y por

118



identificar las barreras de acceso a la sticia.

El la autoridad judicial. En este escenario agistrados y funcionarios judiciales desempeñan sus labores en las materias y casos de su

nstitucional del Poder Judicial. Al mismo tiempo, en el despacho es donde se bserva con nitidez el desgaste en el ámbito de las potencialidades de los recursos humanos

aberse enraizado en forma endémica en el servicio de justicia que, precisamente, han motivado el desarrollo de reformas en esta área, bien pueden

Falta de seguimiento permanente a los procesos. • Ritualismo y rigidez de los trámites judiciales. • Inexistencia de sistemas de control de gestión de despachos sobre la base de estándares

de producción y rendimiento. Nótese que algunos de los temas aquí mencionados corresponden a otras áreas del problema del Poder Judicial; sin embargo, no está de más indicar que su impacto inmediato se produce, justamente, a través del despacho judicial, de modo tal que éste adquiere entidad propia a partir de estos mismos problemas.

el punto de vista humano y material. Por esta razón, el Despacho Judicial constituye uno de los primeros elementos de análisis al momento deju

despacho judicial es el lugar donde se ejercemcompetencia. Pero el despacho judicial, tiene al mismo tiempo un vínculo intenso con los problemas más serios del sistema judicial que impactan directamente en el usuario del servicio de justicia. Es en este contexto donde se produce una brecha entre las expectativas de la ciudadanía y la dinámica iode la propia entidad, producto de su pérdida de confianza y legitimidad frente a la opinión pública.13

Los problemas que parecen hyconcretarse en los siguientes términos: • Elevada carga procesal • Trámites complicados y elevados costos que dificultan el acceso de la población al

servicio de justicia. • Lentitud en la tramitación de causas. • Corrupción. • Fallos y resoluciones impredecibles. • Infraestructura pobre y poco funcional para el desempeño de las labores judiciales. • Carencia de sistemas de información. • Deficiencias en la formación profesional de magistrados y funcionarios judiciales. Inestabilidad funcional del personal judicial. ••

13 COMISIÓN DE MAGISTRADOS PARA LA REESTRUCTURACIÓN DEL PODER JUDICIAL. Informe del Grupo de Trabajo Temático de Modernización del Despacho Judicial. Año 2002. p. 9.

119



a) El problema de la sobrecarga procesal. La sobrecarga procesal es, tal vez, uno de los mayores problemas que inciden negativamente en la eficiencia del Despacho Judicial. La carga procesal conceptualmente considerada, constituye la expresión de los volúmenes de trabajo que tienen los jueces, vocales y personal auxiliar, en el fiel cumplimiento de las labores que acarrean los procesos y trámites judiciales a su cargo, desde el inicio del proceso, hasta la emisión de la sentencia y su ejecución. En líneas generales, la carga procesal esta constituida por: i) el conocimiento de los procesos correspondientes a cada órgano jurisdiccional; ii) la atención al público litigante y a sus abogados; iii) todas las diligencias fuera del local del juzgado; iv) la preparación de sentencias y estudio de los expedientes. La sobrecarga procesal constituye uno de los principales obstáculos para el acceso a la

sticia: demoras en la resolución de los casos, afectación de derechos de los usuarios a ausa de las demoras, abandono de los procesos como consecuencia de ellas, disminución

e congestionamiento de expedientes que tienen que afrontar los Despachos diciales se ha visto incrementado en forma progresiva desde el año 2000 hasta la fecha, y

jucde la calidad de las sentencias, deficiente atención al usuario, incumplimiento de los plazos procesales, colapso de los sistemas de registro y archivo de expedientes, precariedad en los espacios de trabajo del despacho judicial. El índice dJupor ello se convertido en un problema crónico. Este problema se agrava con el escaso presupuesto asignado para el sistema. El siguiente gráfico muestra claramente el índice de congestionamiento de todos los distritos judiciales a nivel nacional desde el año 2000:

0.88

1.22

1.51.78

0

0.5

1

1.5

2

2000 2001 2002 2003

Índice de Congestionamiento

120



del Despacho Judicial de la omisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial, llegó a establecer que

as del proceso: comenzando por la necesidad e valorar la existencia del expediente como ingreso real al sistema, pues es muy fácil que

certeza, promedios de carga procesal en nción de cifras que no han sido contrastadas con la realidad.

Por todo lo dicho, un punto crítico en el acceso a la justicia radica en la carga procesal que soportan las unidades judiciales y fiscales, cuando éstas exceden la capacidad de atención al público. La importancia de los criterios para determinar la carga es fundamental para medir la producción, el grado de desempeño de los órganos jurisdiccionales y para comprobar que los mismos cumplen el estándar establecido. Un análisis cuantitativo de la carga procesal a partir de indicadores básicos como el órgano jurisdiccional y la especialidad, teniendo en cuenta, además, el número de expedientes

Quizás un primer punto de diagnóstico, implica reconocer que existen dificultades de entrada para establecer y aún estimar los volúmenes de carga procesal, tanto como los criterios para determinar la “carga razonable”14 que debería ser asumida por un magistrado. Y el principal inconveniente en este sentido parece ser la ausencia de información confiable. Un estimado del Grupo de Trabajo Temático de ModernizaciónCla mayor carga procesal por magistrado, a diciembre de 2003, se encontraba concentrada en Lima (1,102 expedientes), le siguen Ica (733 expedientes), Callao (723 expedientes), Lambayeque (709 expedientes), Ucayali (678 expedientes) y Arequipa (643 expedientes)15. Sin embargo, como parece obvio, dicho estimado no cuenta con un respaldo de medición que contemple las posibles variables derivaddéste se quede como un dato simplemente estadístico y como resultado del auto que admite o deniega la demanda o la denuncia. Hay que agregar en este mismo sentido, la posibilidad del reingreso de expedientes previamente rechazados. Estos argumentos relativizan aún más la posibilidad de establecer con criterios defu

14 En el año 1996, la Resolución Administrativa N° 108-96-CME-PJ , estableció los máximos de carga procesal, o estándares de racionalización de carga procesal de los juzgados del Poder Judicial, conforme la siguiente relación: · Juzgados Civiles : No más de 880 procesos al año. · Juzgados Penales : No más de 450 procesos al año. · Juzgados Laborales : No más de 600 procesos al año. · Juzgados de Familia : No más de 1000 procesos al año. · Juzgados Agrarios : No más de 1000 procesos al año. · Juzgados Mixtos : No más de 1000 procesos al año. · Juzgados de Paz Letrados : No más de 1000 procesos al año Sin embargo, al parecer, el marco de referencia de las cantidades antes citadas, no responde, necesariamente, a la complejidad de cada caso. Así, las diferencias entre los estimados para familia y civil, por citar un ejemplo, parecen sostenerse principalmente en los plazos procesales. 15 COMISIÓN DE MAGISTRADOS PARA LA REESTRUCTURACIÓN DEL PODER JUDICIAL. Op. Cit. p. 24-25.

121



ingresados y el número de expedient ede resultar esencial para evaluar el impacto de

Cuadro No. 6 Expedientes Ingresados por Órgano Jurisdiccional y Especialidad

(Periodo: Enero – Diciembre 2003)

F E

rmación prevista en el cuadro anterior, los Juzgados de Paz Letrados gistraban al año 2002 un número de 430,989 procesos pendientes (acumulado histórico) y

003), en segundo lugar los Juzgados Civiles con 269,321 expedientes, los Juzgados

es resueltos, pu este tópico en el acceso a la justicia.

Expedientes Ingresados Órgano/

Especialidad

Ex s pedienteTotal

Ingresos(B)

Carga Pendientes 2002 (A) T I Tr I Trimestre Tr V

uente: Cortes Superiores de Justicia laboración: Sub Gerencia de Estadística y Planificación De acuerdo con la inforedurante el año 2003 recibieron 392,593 expedientes. Un enfoque global de estas cifras proyecta una cifra de carga procesal que bordea los 823,582 expedientes, que se ubican en esa instancia judicial. En los Juzgados Especializados y Mixtos se verifica que la mayor carga procesal se encuentra en la justicia penal con 516,151 expedientes ingresados (acumulado histórico al 2

rimestre imestre I III imestre I

Salas

Procesal (C=A+B)

Especializadas y Mixtas

50,840 45,985 46,515 63,678 39,216 195,394 246,234

Civil 14,950 14,065 14,076 19,820 13,548 61,509 76,459 Penal 18,180 17,495 17,858 22,624 12,917 70,894 89,074

Laboral 4,483 3,062 2,392 5,487 3,071 14,012 18,495

Familia 936 1,103 1,008 2,162 1,019 5,292 6,228 Mixto 12,291 10,260 11,181 13,585 8,661 43,687 55,978 Juzgados Especializados y Mixtos

812,586 121,466 135,977 144,322 95,211 496,976 1309,562

Civil 159,353 26,251 26,354 31,589 25,774 109,968 269,321 Penal 323,577 45,517 60,988 49,752 36,317 192,574 516,151 Laboral 65,862 9,339 7,571 12,841 7,393 37,144 103,006 Familia 111,723 17,106 15,685 23,451 12,284 68,526 180,249 Mixto 152,071 23,253 25,379 26,689 13,443 88,764 240,835 Juzgados de Paz Letrados 430,989 98,247 92,113 123,812 78,421 392,593 823,582

Totales 1294,415 265,698 274,605 331,812 212,848 1084,963 2,379,378

122



en el ámbito de todos los Juzgados.

pedientes. De este total, las Salas Penales tuvieron la mayor carga procesal con 9,074 expedientes ingresados mientras que las Salas de Familia reflejaron tener la menor

cantidad de expedientes ingresados ( orción de expedientes resueltos por Órgano Jur el cuadro siguiente.

CuaExpedientes r r r E

(Periodo: Enero- Diciembre 2003)16

Mixtos con 240,835 expedientes, los Juzgados de Familia con 180,249 expedientes y por último los Juzgados Laborales con una carga procesal de 103,006 expedientes, sumando una cantidad total de 1´309,562 expedientes ingresados Es evidente que la mayor carga procesal proviene de los expedientes pendientes de resolver, derivados del año 2002 (812,586 expedientes) en contraste con expedientes ingresados durante el año 2003 (496,976 expedientes). Durante el año 2003, las Salas Especializadas y las Mixtas tuvieron una carga procesal de 246,234 ex8

6228). La propisdiccional y Especialidad al final del año 2003 se detallan en

dro No. 7 esueltos po Órgano Ju isdiccional y specialidad

Expedientes Resueltos Órgano alidad /EspeciT I rimestre Tr II imestre Tr II imestre I Tr V imestre I

Total

Salas E adas y specializMixtas

35,439 37,974 45,813 30,386 149,612

Civil 11,769 14,289 14,920 10,875 51,853 Penal 11,488 11,557 15,547 10,192 48 ,784

Laboral 2,369 2,921 3,680 2,022 10,992 Familia 977 1,013 1,789 1,023 4,802 Mixto 8,836 8,194 9,877 6,274 33,181

Juzgados izados y Especial

Mixto 87,587 96,062 1 13,075 65,593 362,317

Civil 19,968 26,233 29,878 18,985 95,064 Penal 29,260 29,714 35,8 40 7 23,241 118 89,0

Laboral 5,642 7,976 8,781 4,708 27,107 Familia 14,251 14,675 17,758 8,845 55 ,529Mixto 18,466 17,464 20,784 9,814 66,528

Juzgados de Paz Letrados 81,834 92,481 99,457 70,111 343,883

Totales 204,860 226,517 258,345 166,090 855,812

Fuente: Cortes Superiores de Justicia Elaboración: Sub Gerencia de Estadística y Planificación

16 Cifra proyectada en lo que se refiere a octubre- diciembre de 2003.

123



4 1,523,566 xpedientes pendientes, a los que hay que agregar los que ingresaron este año. Todo ello

ste problema desde una lectura por especialidades nos revela que las tendencias también son negativas. Los Juzgados penales s en una mayor tasa de congestión con un 4.37 (el optim gados de Paz a

esar de la mayor carga, son los que tienen un mayor indicador (2.39), aunque también por ebajo de niveles óptimos. 17

Cuadro Nº 8 e Con Civil, Pe boral por Juzgado

si comparamos la carga procesal ingresada con los datos sobre expedientes resueltos, apreciaremos la dimensión del problema que significa la sobre carga de trabajo en los juzgados y salas del poder judicial, lo que confirma las altas tasas de congestionamiento indicadas líneas atrás. En efecto, en el 2003 ingresaron 1,084,963 expedientes a los que se suman 1,294,415 expedientes de años anteriores, todo lo cual revela un acumulado de 2,379,378 expedientes. Si el sistema solo puede resolver 855, 812 expedientes, existen al inicio del 200eimplica que un alto número de usuarios del sistema no recibe atención oportuna y que el Poder Judicial no está en capacidad material de asumir todo el trabajo para el que es requerido por los justiciables. Esto claramente expresa un problema de acceso que debe ser resuelto, pues la inacción agravará esta sobrecarga hasta límites insostenibles. E

on los que tieno es el indicador que se acerca a 1), mientras que los Juz

pd

Tasa d gestión nal, La s Juzgados Pendientes Juzgados 2003 Total Resueltos 2003 Índices de

congestión Civil 159,353 109,968 269,321 95,064 2.83 Penal 323,577 192,574 516,151 118,089 4.37 Laboral 65,862 37,144 103,006 27,107 3.79 Paz Letrados 430,989 392,593 823,582 343,883 2.39 Fuente: Cortes Superiores de Justicia Elaboración: Secretaría Técnica En el caso de las salas de las cortes superiores la información no es más óptima, reflejándose que las salas penales son las que más carga soportan, pero menor producción tienen. En efecto, como podemos ver tienen un stock de expedientes de 89,074 expedientes

sólo han resuelto en el 2003 48,784 expedientes; mientras que la salas civiles con 76,459 expedientes, han resuelto 51,853 expedientes, es decir, 3,069 expedientes más que las salas penales. El índice de congestión nos indica e a, siendo que las salas civiles son las que expresan una mejor condición e ducción aunque lejos de que se pueda solucionar el proble

y

ste panoramn cuanto a pro

ma.

17 Esta fórmula se obtiene al dividir los expedientes ingresados del 2003 y el stock histórico entre los expedientes resueltos.

124



Cuadro Nº 9 sa de C tión Civil , M r Salas

Ta onges , Penal ixta po

Salas Pendientes Juzgados 2003 Total Resueltos 2003 Índices de

Congestión Civil 14,950 61,509 76,459 51,853 1.48 Penal 18,180 70,894 89,074 48,784 1.82 Laboral 4,483 14,012 18,495 10,992 1.68 Mixto 12,291 43,687 55,978 33,181 1.68 Fuente: Corte Superior de Justicia. Elaboración: Secretaría Técnica Un dato especial a resaltar es el relativo a la carga procesal que enfrentan las Salas de la Corte Suprema. Las razones que justifican este señalamiento tienen que ver con la función que en materia de política jurisdiccional debe cumplir este órgano del sistema judicial. La cantidad, en este caso, puede aceptar una lectura aún más compleja, pues su impacto, es

ecir, la dificultad para responder a la demanda, incide probablemente en la ausencia o debilidad de los criterios que permite a de jurisprudencia, pieza clave para el desarrollo de las s. En efecto, puede válidamente inferirse que a mayo profundidad de análisis y menor calidad de la producción jurisprudencial.

Cuadro Ns a la Corte Suprema

(Periodo: 2000-2004)18

dn fortalecer la ide

instituciones del sistema legal y los derechor carga procesal, menos

o. 10 Expedientes Ingresado

AÑSa

OS las Supremas

2000 2001 2002 2003 2004

Sala �labo Permanente 2,192 3,125 2,376 2,564 2,688

Sala �labo Transitoria 2,797 3,817 3,014 3,209 3,347

Sala �laboración�al

y Social Permanente

3,816 4,093 3,578 3,829 3,833

Sala �laboración�al

y Social Transitoria

3,257 4,025 4,133 3,805 3,988

Sala Penal Pe te rmanen 2,827 7,191 3,085 4,368 4,881

18 Los datos correspondientes a los años 2003 y 2004 han sido proyectados.

125



AÑOS Salas Supremas

2000 2001 2002 2003 2004

Sala Penal Transitoria 4,496 3,429 5,174 4,366 4,323

2º Sala Penal Transitoria 3,100 Desactivada - - -

Total 22,485 25,680 21,360 22,142 23,061 Fuente: Discursos de Apertura del Año laboral Elaboración: Sub Gerencia de Estadística y Plan Como se aprecia Corte Suprema sobrepasa su capa Transitorias (sin ella, por ejemplo, la Sala Penal de edientes en el 2004). Además se aprecia que desde el año 2000 la carga no ha sufrido cambios que revelen incrementos o reducciones traumáticas. Esta lectura, sin embargo, no desconoce —y más bien confirma— que la existencia de los problemas derivados de la falta de capacidad del sistema para dar una respuesta eficiente a la demanda se mantiene odo caso o problem nicos.

uadro N

Expedientes Resueltos por la Sala Suprema por Años odo: 200 4)

ificación

del cuadro anterior, la carga procesal ingresada a lacidad de servicio. Ello se refleja en la creación de Salas

bería tramitar 9204 exp

n, en t , com as cró

C º 11

(Peri 0-200

AÑOS Salas

Supremas

2000 2001 2002 2003 2004

Sala Civil Permanente

2,471 2,290 2,168 1,850 2,103

Sala Civil Transitoria

2,512 2,995 3,267 2,530 2,931

Sala Constitucional

y Social Permanente

3,816 2,674 2,835 1,925 2,478

Sala Constitucional


3,099 2,624 2,585 2,289 2,499

Sala Penal Permanente

2,827 5,624 4,459 2,195 4,093

Sala Penal Transitoria

4,840 2,293 3,367 3,354 3,005

2º Sala Penal Transitoria

3,059 - - - -

Total 22,624 18,500 18,681 14,143 17,108

126



inado departamento, la recurrencia al sistema de justicia disminuye, ientras que se observa lo opuesto entos cuyas poblaciones tienen en

promed Conforme con la información reg uadro, para el año 2003 la mayor carga procesal por Distrito Judicial se encuentra en Lima (626,451 expedientes) que representa el 26% del total nominal; le sigue 175,273 expedientes), Arequipa (172,275 expedientes), Lambayeque (165,402 expedientes), Piura- Tumbes (136,596 expedientes); y la m carga pr l se regis los distritos judiciales de Madre de Dios y Huancavelica.

ro Nº 12arga proces l a nive onal por Distrito Judicial según año

(Pe 2000- 2

Fuente: Discurso de Apertura del Año Judicial. Elaboración: Gerencia de Planificación/ Sub Gerencia de Estadística. Ahora bien, una perspectiva de lo que ocurre con la carga procesal a partir de los diferentes distritos judiciales del país permite una visión más completa del problema del acceso a la justicia. En efecto, este tipo de análisis permite evaluar con mucha mayor precisión el fenómeno de la carga procesal, pues no se disocia del factor socio económico implícito en cada distrito judicial. En este sentido, debido a los escasos recursos económicos de la

oblación de un determpm en los departam

io mayores ingresos económicos.

istrada en el siguiente c

n La Libertad (

enor ocesa tra en

Cuad

C al Anua l Naci s riodo: 004)19

Carga Procesal Distrito Judicial

200 200 200 200 2000 1 2 3 4

Amazonas 14,453 14,501 15,675 23,113 23,514

Ancash 23,194 24,352 25,710 37,085 38,493Apurimac 22,345 24,654 25,452 39,877 39,263Arequipa 105,727 118,893 117,603 172,275 172,632Ayacucho 18,792 22,970 26,113 32,108 34,336Cajamarca 31,373 34,861 43,079 42,746 39,418Callao 79,091 75,466 80,183 103,680 106,131Cañete 13,701 14,208 15,015 19,331 18,875Cono Norte 97,964 91,541 100,430 107,859 118,148Cusco- M. De Dios 73,221 63,194 63,793 82,350 71,056

19 Carga Procesal = Pendientes al final del periodo del año anterior más los ingresados en el año actual. Los datos correspondientes a los años 2003 (octubre a diciembre) y 2004 han sido estimados. En este cuadro, como en los siguientes, se toman estadísticas del Poder Judicial que consideran a Tumbes como parte del distrito judicial de Piura, incluso hasta las proyecciones para 2004, pese a que desde el año 2001 aquella circunscripción fue estatuida como distrito judicial independiente.

127



Carga Procesal Distrito Judicial

2000 2001 2002 2003 2004

Huancavelica 7,983 8,474 9,352 10,827 9,590Huanuco- Pasco 24,829 32,675 46,113 48,223 48,975

Huaura 38,383 35,014 41,848 51,073 52,246Ica 73,595 77,025 89,221 100,257 11,461Junín 84,202 92,264 107,062 122,973 119,839La Libertad 112,764 119,918 127,400 175,273 175,408Lambayeque 114,094 123,733 128,800 165,402 174,951Lima 641,841 662,253 695,200 626,451 835,148Loreto 26,726 27,252 31,425 34,764 31,662Madre de Dios 3,396 7,126 8,505 8,869Piura- Tumbes 113,218 118,152 127,065 136,596 141,231Puno 35,432 35,713 34,408 46,633 45,291San Martín 18,924 27,295 28,978 36,094 36,071Santa 67,255 66,195 67,634 76,154 78,677Tacna- Moquegua 31,654 33,596 32,778 42,631 47,019

Tumbes 7,902 14,602 11,272 8,774Ucayali 21,878 24,594 25,381 25,826 36,749Total 1,892,639 1,980,091 2,127,446 2,379,378 2,623,827

Fuente: Cortes Superiores de Justicia Elaboración: Sub Gerencia de Estadística y Planificación Sin embargo, es útil considerar la información de carga por distritos judiciales y el número de magistrados a fin de considerar la pertinencia del criterio de carga procesal para determinar la mayor atención del Pode eferido a recursos humanos. Sobre el particular, la in os humanos no staban equitativamente distribuidos por razón de carga procesal distrital. Así, para al

pe distr may cesal s magistrados es La Lib on 2,247 expedientes po trado; le sigue Piura con 2,008 expedientes;

ue con 1,9145 con 1,835 ex ientes. Lim enta un alto promedio de xpedientes por m do. Como con partida, los tos judiciales con menor

cesal por magi son Madre de ios con 674 edientes por magistrado, e Huancavelic 3 expedientes r magistrado, y finalmente San Martín con por juez.

Cuadro Nº 13 Carga Procesal por Distrito judicial y por strado20

r Judicial en lo rformación nos permite apreciar que en el 2003 los recurs

eriodo, el ertad, c

ito judicial con or carga pror cada magis

egún el número de

Lambayeq y Junín ped a pres1,670 e agistra tra districarga pro strado D expseguido d a con 77 po790 casos

magi

Distrito Judicial

Carga Procesal Número de Magistrados

Carga al por ProcesMagistrad ) o (sin decimales

20 Carga Procesal pendientes al final del periodo del año anterior más los ingresados en el año actual.

128



Amazonas 23,113 23 1,004 Ancash 37,085 32 1158 Apurimac 39,877 33 1208 Arequipa 172,275 89 1285 Ayacucho 32,108 31 1035 Cajamarca 42,746 48 890 Callao 103,680 56 1851 Cañete 19,331 20 966 Cono Norte 107,859 98 1100 Cusco 82,350 68 1211 Huancavelica 10,827 14 773 Huanuco-Pasco

48,223 53 993

Huaura 51,073 34 1502 Ica 100,257 65 1542 Junin 122,973 67 1835 La Libertad 175,273 78 2247 Lambayeque 165,402 85 1945 Lima 626,451 375 1670 Loreto 34,764 29 1198 Madre de Dios 8,505 13 654

Piura 136,596 68 2008 Puno 46,633 59 790 San Martin 36,094 33 1093 Santa 76,154 49 1554 Tacna – Moquegua

42,631 37 1152

Tumbes 11,272 10 1127 Ucayali 25,826 22 1173

Fuente: Cortes Superiores Elaboración: Se

La evaluación de la carga debe efectuarse tam ién en función de la capacidad de respuesta del propio sistema. Por esa razón resulta oportuno tener presente la información relativa a los expedientes resueltos y a los expedie orme aparece en los cuadros que se detallan a continuación.

de Justicia/ Sub Geren l 31 de diciembre del 2003. cretaría Técnica - CERIAJUS

cia de Estadística a

b

ntes pendientes, conf

129



Cuadro Nº 14 Expedientes resueltos en el istrito Judicial

(Periodo: 2000- 2004)21

Poder Judicial por D

Expedientes Resueltos Distrito Judicial

2000 2001 2002 2003 2004

Amazonas 7,071 6,062 6,746 6,985 7,042

Ancash 13,337 12,621 11,501 12,894 12,042Apurimac 8,371 7,683 8,833 10,780 8,966Arequipa 68,181 62,600 54,700 65,142 58,853

Ayacucho 9,689 10,098 11,152 11,395 10,809Cajamarca 11,493 12,459 13,723 17,813 13,013

Callao 34,539 30,201 28,932 36,088 31,142Cañete 7,286 6,588 6,654 7,304 6,950

Cono Norte 42,656 39,539 40,771 37,871 41,883Cusco- M. De

Dios 34,007 3 3 3 3 2,115 2,388 6,377 3,190

Huancavelica 5,331 5,496 5,851 6,762 5,698Huanuco-

Pasco 14,908 16,970 17,241 20,813 16,264

Huaura 22,961 18,660 15,951 16,108 18,465Ica 41,154 35,881 38,227 37,653 40,135

Junín 37,015 40,307 44,776 39,765 42,320La Libertad 42,112 43,073 40,761 50,430 40,848

Lambayeque 49,650 50,637 47,280 53,199 47,613Lima 411,488 281,172 272,592 239,684 332,416

Loreto 16,358 16,761 19,588 18,893 18,781Madre de Dios 2,993 3,160 2,936 3,160Piura- Tumbes 44,831 39,665 38,089 39,375 40,735

Puno 19,842 18,299 18,307 20,863 18,991San Martín 10,461 9,457 10,742 15,149 10,903

Santa 34,939 19,571 20,504 18,919 27,069Tacna-

Moquegua 18,809 17,277 18,332 18,852 18,778

Tumbes 4,528 5,371 4,184 5,371Ucayali 13,112 15,474 15,184 9,578 14,199

Total 1,019,601 856,187 847,356 855,812 925,636Fuente: Cortes Superiores de Justicia Elaboración: Sub Gerencia de Estadística y Planificación

21 Los datos correspondientes a los años 2003 (Oct- Dic) y 2004 han sido estimados.

130



Cuadro Nº 15

Expedientes pendientes en el Poder Judicial por Distrito Judicial (Periodo: 2000- 2004)22

Expedientes Pendientes Distrito Judicial

2000 2001 2002 2003 2004

Amazonas 7,694 8,098 11,200 16,128 12,220

Ancash 11,210 13,160 19,004 24,191 18,367 Apurimac 14,016 15,769 28,330 29,097 27,383 Arequipa 57,041 56,477 102,394 107,133 91,212 Ayacucho 12,088 13,993 18,295 20,713 22,359 Cajamarca 20,072 26,913 21,993 24,933 45,267

Callao 35,551 41,147 61,605 67,592 63,935 Cañete 7,715 8,333 12,343 12,027 13,361

Cono Norte 44,392 51,925 60,488 69,988 73,235 Cusco- M. De Dios 28,069 29,053 40,850 45,973 50,210

Huancavelica 3,718 4,502 5,534 4,065 7,168 Huanuco-

Pasco 11,141 26,242 26,574 27,410 35,311

Huaura 16,820 22,778 28,701 34,965 37,100 Ica 37,609 44,523 55,492 62,604 72,067

Junín 48,472 68,381 68,630 83,208 86,292 La Libertad 70,179 77,090 11,298 124,843 122,699 Lambayeque 61,925 67,802 101,766 112,203 101,576

Lima 243,430 264,283 282,516 386,767 401,929 Loreto 11,420 14,926 17,239 15,871 18,552

Madre de Dios 3,762 4,933 5,569 4,752

Piura- Tumbes 75,283 83,852 91,959 97,221 122,681

Puno 15,312 14,160 22,942 25,770 24,563 San Martín 12,338 16,283 17,680 20,945 24,195

Santa 36,559 42,213 48,050 57,235 62,100 Tacna-

Moquegua 13,550 11,570 18,964 23,779 13,439

Tumbes 8,772 5,139 7,088 14,879 Ucayali 8,129 9,116 10,496 16,248 13,217 Total 903,733 1,045,123 1,294,415 1,523,566 1,580.069

Fuente: Cortes Superiores de Justicia Elaboración: Sub Gerencia de Estadística y Planificación

22 Los datos correspondientes a los años 2003 (OCT- DIC) y 2004 han sido estimados

131



De esta información se puede concluir que el Poder Judicial mantiene una tendencia deficitaria en la atención de casos, pues del total de causas pendientes (2`379,378) sólo puede resolver 855,812. De este modo, se produce una cifra de causas pendientes que asciende al 1`523,566. Otra lectura de la información que aparece en los cuadros anteriores, es la verificación del rango en el que se mueven los distritos judiciales con mayor carga procesal, para luego detectar su índice de congestionamiento. El punto de partida para esta consideración supone que mientras más alto sea el índice de congestionamiento mayor será la carga procesal23. El siguiente cuadro describe lo dicho:

Cuadro Nº 16 Cuadro Comparativo de Carga Procesal

Año 2003

Distrito Judicial Expedientes Ingresados24

Expedientes Resueltos

Expedientes Pendientes

Índice de Congestionamiento

Lima 626,451 239,684 386,767 1,61 La Libertad 175,273 50,430 124,483 2,46 Arequipa 172,275 65,142 107,133 1,64

Lambayeque 165,402 53,199 112,203 2,10 Tumbes 136,596 39,375 97,221 2,46

Fuente: Sub-Gerencia de Estadística. Elaboración: Secretaría Técnica de CERIAJUS. El cuadro anterior muestra los cinco distritos judiciales más congestionados: La Libertad y Piura (2,46 cada uno); estos aparecen como los distritos Judiciales con mayor índice de congestión y baja productividad, seguido por Lambayeque, Arequipa y Lima. Es necesario, sin embargo, hacer la salvedad del peso que en cada caso tiene la variable poblacional.

b) El Despacho Corporativo Como una de las medidas destinadas a hacer frente a los problemas que afectan de manera crónica al Despacho Judicial, se propuso la necesidad de crear un nuevo modelo del mismo, organizado a través de una estructura que tuviera: (1) una administración central denominada Nuevo Despacho Judicial (distinta a la administración de la Corte); (2) una

23 Esta información debe tomarse con precaución, puesto que el número de expedientes pendientes puede significar el índice de congestionamiento, pero no la capacidad real de respuesta de la dependencia judicial analizada. El índice de congestionamiento por sí solo no evidencia si la causa del problema es la ineficiencia de la institución o la recepción de más carga de la que puede atender. 24 En los expedientes ingresados, se incluyen los expedientes pendientes al final del periodo del año 2002 más los ingresados en el año 2003.

132



Mesa de Partes Única, también denominada Centro de Distribución General; (3) los módulos comunes o corporativos de apoyo a varios juzgados (entre cinco y diez); y (4) los despachos de los jueces. El propósito de este esquema sería: i) lograr una reducción de costos mediante la concentración de servicios compartidos; y ii) concentrar la dedicación del juez en la función jurisdiccional. Esta estructura organizativa del despacho judicial tuvo como fundamento la utilización compartida de los servicios, personal, infraestructura y recursos logísticos, necesarios para el desempeño jurisdiccional de los magistrados. Se establece la separación de funciones jurisdiccionales y administrativas, y se implementa un sistema de apoyo a la labor de los magistrados, con responsabilidades específicas asignadas al personal del juzgado. Se complementa con el uso de tecnología informática y una nueva disposición de los ambientes físicos, sustantivamente mejorados para optimizar el rendimiento del personal y de los magistrados, en su servicio a los usuarios. En 1996 se instaló el primer proyecto piloto en la ciudad de Chiclayo, Distrito Judicial de Lambayeque. Posteriormente, se extendió a la mayoría de las sedes de Corte del país. La organización de los Módulos Corporativos25 se encuentra estructurada de la manera siguiente:

• Área de Magistrados, donde se encuentran las oficinas de los jueces, los servicios del módulo giran entorno de sus necesidades. El juez es el director del proceso.

• Oficina de Administración, que se encuentra a cargo de un funcionario (administrador), quien se responsabiliza por el adecuado funcionamiento del Módulo y la provisión de recursos humanos, logísticos, software y estadística.

• Centro de Distribución del Módulo, el cual recibe toda la información proveniente del Centro de Distribución General, donde el público presenta sus escritos. En el Centro de Distribución del Módulo se brinda información a los usuarios sobre el estado de sus procesos, se realizan las legalizaciones de firmas, se concretan diligencias fuera del juzgado, entre otras actividades. El Centro de Distribución del Módulo está conformado por:

Oficina de Atención, Recepción y Registro, que cumple las

funciones de la antigua mesa de partes ahora con equipos informáticos y un sistema de registro

Oficina para Custodia de Expedientes y Medios Probatorios Sala de Lectura Oficina Administrativa de Notificaciones

25 En la Audiencia Pública del Acuerdo Nacional por la Justicia, realizada en Chiclayo el 17 de enero de 2004, los presidentes de las Cortes Superiores de Lambayeque y Piura señalaron que los Módulos Corporativos no están funcionando apropiadamente y que es preciso revisar su estructura y viabilidad futura.

133



El equipo especializado de apoyo a la función jurisdiccional trabaja directamente con el magistrado, y lo apoya en el desarrollo de sus labores. Se encuentra integrado por:

• Asistente del Juez • Especialistas legales, asignados a cada magistrado, quienes apoyan la

labor jurisdiccional en al tramitación de los expedientes • Equipo de asistentes judiciales, que apoya indistintamente a los

especialistas legales en la tramitación de los expedientes. • Equipo de peritos, quienes emiten dictamen sobre asuntos técnicos, e

ilustran a los magistrados sobre determinada sobre el carácter técnico de determinada materia

El Poder Judicial ha instalado un total de 29 módulos, destinándolos a los siguientes distritos judiciales:

Cuadro Nº 17

Módulos Corporativos a Nivel Nacional

Distrito Judicial Número de Módulos Juzgados Magistrados

10 módulos civiles 66 66 2 módulos laborales 20 20 Lima 2 módulos de familia 20 20 1 módulo civil 7 7 Lambayeque 2 módulos penales 14 14

Cono Norte 1 módulo civil 8 8 2 módulos civiles 10 (civiles) 10

Arequipa 1 módulos laboral

03 (laborales) 01 (paz letrado civil)

4

Cusco 1 módulo civil – laboral 04 (civiles) 01 (laboral)

4 1

Tacna 26

1 módulo civil – laboral

02 (civil) 01 (laboral)

3

Callao 1 módulo civil 1 módulo penal 1 módulo Laboral-Familia

6 (civiles) 11 (penales) 5 (laborales) 4 (familia)

6 11 5 4

Piura 1 módulo civil 2 módulos penales

5 (civiles) 8 (penales)

5 8

TOTAL 29 Módulos Corporativos 196 Juzgados 196 Fuente: Resoluciones Administrativas de creación de los módulos Corporativos.

26 Los módulos de familia, Penal, Juzgados de Paz Letrados, Sala Superior Mixta, Sala Superior Penal fueron desactivados.

134



Elaboración: Sub Gerencia de Estadística y Planificación/ Gerencia General. Más allá de las expectativas, el nuevo modelo de Despacho Judicial ha tenido en la práctica serios problemas en su aplicación. Estos han implicado costos que en los hechos han sido trasladados hacia el usuario. Por ejemplo, al tratar de compartir servicios limitados se generó un retardo en la información, se produjeron las colas de espera, demoras en la provisión de los escritos y notificaciones y señalamiento de audiencias. Por otro lado, la separación radical entre lo jurisdiccional y lo administrativo no ha sido debidamente ponderada. Ello ha permitido que en muchos casos, el juez se desvincule completamente de la marcha administrativa del despacho y no efectúe un adecuado control de los expedientes a su cargo. Es probable que las dificultades hayan tenido que ver con la limitada asignación de recursos humanos y materiales, en el marco de los problemas derivados de la nunca bien gestionada carga procesal. Al final, el perjudicado ha sido el usuario. Quizás resulte oportuno tener en cuenta, la observación que en su momento hizo el Grupo de Trabajo Temático de Modernización del Despacho Judicial de la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial, precisamente para hacer frente a este escenario, cuando se advirtió la necesidad de un mecanismo de control proactivo del propio sistema para enfrentar los problemas sin esperar el reclamo del usuario27. 3.1.4 Los Módulos Básicos de Justicia Como ya se ha dicho, una de las mayores dificultades en el acceso a la justicia es el distanciamiento temporal-espacial y económico entre los ciudadanos que habitan en las zonas rurales y en las zonas urbano-marginales del país y las sedes de las instituciones que integran el sistema de justicia. Tomando ello en cuenta, se produjo la creación y desarrollo del Proyecto de Mejora de Acceso a la Justicia, impulsado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)28. Este proyecto implicaba la constitución de los llamados Módulos Básicos de Justicia (en adelante MBJ). Los MBJ representan la primera experiencia del sistema de justicia en el Perú en la que, bajo una misma organización, se brindan los servicios de las instituciones del sistema de justicia orientadas a facilitar (económica, temporal, espacial y administrativamente) el acceso a la justicia ordinaria a las poblaciones más alejadas y de

27 COMISIÓN DE MAGISTRADOS PARA LA REESTRUCTURACIÓN DEL PODER JUDICIAL. Informe del Grupo de Trabajo Temático de Modernización del Despacho Judicial. Año 2002. Op. Cit. p.18-19. 28 Aprobado por el Banco Interamericano de Desarrollo y enmarcado en el Convenio de Préstamo suscrito entre el Perú y dicha entidad, el 12 de diciembre de 1997.

135



menores recursos económicos, especialmente en las zonas urbano marginales de nuestro país. Los Módulos Básicos de Justicia son construcciones modulares ubicadas en las zonas marginales, distritos alejados de la costa, sierra y selva. En ellos se han integrado en un solo ambiente a todos los agentes que intervienen en el sistema de justicia. Actualmente existen construidos 43 Módulos Básicos de Justicia en el país. Su instalación y puesta en funcionamiento ha demandado 17 millones de dólares, de los cuales el 70% se constituye por aportes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mientras que el resto constituyó la contrapartida del erario nacional29. Los objetivos que se establecieron para el proyecto fueron, en líneas generales, los siguientes30:

• Mejorar la cobertura judicial a poblaciones alejadas de los centros urbanos (sedes de Corte), a través de la reducción del tiempo de acceso a los juzgados, y del aumento de la oferta judicial y del ratio de juez por habitante.

• Implantar un modelo moderno y transparente de organización, administración, de gestión de tribunales y de servicio al público para el primer nivel de administración de la justicia que reduzca el retraso, aumente la productividad de los juzgados, reduzca las barreras culturales de acceso y mejore la protección efectiva de los derechos y libertades.

• Descentralizar la administración de los juzgados para que puedan brindar mejores respuestas a las necesidades locales; ello por medio de asegurar a la población que cuente con el derecho a la doble instancia en el MBJ, con lo que se elimina la necesidad de traslado a los centros urbanos (sedes de Corte).

• Incentivar el desplazamiento de abogados a las poblaciones beneficiadas con los MBJ.

El programa prevé que los agentes involucrados en el proceso de justicia (juez, fiscal, abogado, defensor de oficio, defensor del pueblo, médico legista y policía) sean concentrados en una misma sede y sus tareas se coordinarán sobre la base de un reglamento de organización, funcionamiento y régimen interno común.

29 El contrato incluyó una operación de préstamo que, según reportes económicos oficiales del Poder Judicial al 10 de noviembre del 2000, el total invertido en el Programa alcanzó a los US.$ 16,418,249.00, de los cuales los recursos del BID fueron de US.$ 11,492,774.00; como contrapartida del Estado peruano se tuvieron US. $ 4,925,475.00. Cumpliendo con lo establecido en el contrato, la Gerencia Central de Reforma fue constituida como Unidad Ejecutora. Sin embargo, en noviembre de 2000 cesó en sus funciones la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial y asumió el gobierno el Consejo Transitorio del Poder Judicial. Desde entonces, el Programa de Mejoramiento del Acceso a la Justicia se mantuvo inoperante, hasta enero de 2001, en que fue retomado por parte de la Jefatura de Infraestructura del Poder Judicial. 30 Cfr· REVILLA VERGARA, Ana Teresa. Programa de Mejoramiento del Acceso a la Justicia. Informe Final. Lima, mayo de 2002.

136



Para asegurar la cobertura idónea en términos territoriales de los MBJ, su ubicación fue definida conforme con los criterios densidad poblacional, carga procesal, nivel de vida, índice de necesidades insatisfechas, alejamiento de los juzgados en términos de tiempo, e índice de pobreza.

Inicialmente se tenía prevista la construcción e implementación de 83 MBJ, previsión que tuvo que reducirse finalmente a 43. Su puesta en marcha se dio en dos etapas; en la primera de ellas se construyeron 24 módulos MBJ, cuyos diseños personalizados fueron validados por la Gerencia de Estudios y Validación de la Gerencia Central de la Reforma del Poder Judicial; en el caso de los 18 MBJ inaugurados a finales de 2001 y en la propuesta de diseño del MBJ de Jauja, que corresponden a la segunda etapa, la aprobación se produjo a través de una Resolución emitida por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

Cuadro Nº 18 Los Módulos Básicos de Justicia en el Perú

al 30 de junio de 2003

Distrito Judicial MBJ Tipo31

Res. Administrativa de

creación. Fecha

Amazonas 1. Bagua II 126-2001-CE-PJ 04-10-2001 Ancash 2. Caraz II 1176-CME-PJ 22-06-2000

Apurimac 3. Andahuaylas I 1173-CME-PJ 20-06-2000 4. Aplao III 132-2001-CE-PJ 04-10-2001 5. Jacobo de Hunter II 1165-CME-PJ 13-06-2000 6. Mariano Melgar I 128-2001-CE-PJ 04-10-2001 7. Paucarpata I 1303-CME-PJ 13-06-2000

Arequipa

8. Caravelí III 1307-CME-PJ 13-10-2000 Ayacucho 9. Huanta II 1177-CME-PJ 22-06-2000

Callao 10. Ventanilla II 1138-CME-PJ 20-05-2000 11. Carabaillo I 1302-CME-PJ 13-10-2000 12. Condevilla I 121-2001-CE-PJ 04-10-2001 Cono Norte 13. Los Olivos I 1301-CME-PJ 13-10-2000 14. Santiago II 135-2001-CE-PJ 04-10-2000 Cusco 15. Acomayo III 136-2001-CE-PJ 04-10-2000 16. La Unión III 133-2001-CE-PJ 04-10-2000 Huanuco 17. Ambo II 130-2001-CE-PJ 04-10-2000 18. Parcota III 1164-CME-PJ 13-06-2000 Ica 19. Vista Alegre III 1309-CME-PJ 13-10-2000 20. Concepción II 124-2001-CE-PJ 04-10-2001 21. Jauja I 105-2002-CE-PJ 01-08-2002

Junín

22. Tayacama (Pampas) I 125-2001-CE-PJ 04-10-2001

31 El tipo de MBJ indica la cantidad de población que comprende su jurisdicción: el tipo I tiene bajo su jurisdicción una población de más de 100,000 habitantes, el tipo II tiene una población que va de los 40,000 a 100,000 habitantes, y el tipo III atiende a una cantidad menor a los 40,000 habitantes.

137



Distrito Judicial MBJ

Res. Administrativa de

creación. Tipo31 Fecha

23. Tarma I 1192-CME-PJ 24-06-2000 24. Virú III 127-2001-CE-PJ 04-10-2001 25. La Esperanza I 129-2001-CE-PJ 04-10-2001 La Libertad 26. Huamachuco II 123-2001-CE-PJ 04-10-2001 27. Motupe I R.A. Nº 1300-CME-

PJ 13-10-200

Lambayeque 28. José Leonardo Ortiz III R.A. Nº 131-2001-

CE-PJ 04-10-2001

29. El Agustino I 1308-CME-PJ 13-10-2000 30. Huaycán II 134-2001-CE-PJ 04-10-2001 31. San Juan de Lurigancho I 1137-CME-PJ 20-05-2000 32. San Juan de Miraflores I 122-2001-CE-PJ 04-10-2001

Lima

33. Villa María del Triunfo I 1147-CME-PJ 01-06-2000 Loreto 34. Requena III 1193-CME-PJ 24-06-2000

35. Castilla III 1196-CME-PJ 28-06-2000

36. Chulucanas II 1197-CME-PJ 28-06-2000 Piura

37. Catacaos II 1299-CME-PJ 13-10-2000

38. Azángaro III 137-2001-CE-PJ 04-10-2001 Puno 39. Yunguyo II 1304-CME-PJ 13-10-2000

San Martín 40. Rioja II 1306-CME-PJ 13-10-2000

Santa 41. Nuevo Chimbote II 1298-CME-PJ 13-10-2000

Tacna 42. Alto de la Alianza II 138-2001-CE-PJ 04-10-2001 Ucayali 43. Campo Verde III 1305-CME-PJ 13-10-2000

Fuente: Sub Gerencia de Estadística- Gerencia de Planificación/ Gerencia General del Poder Judicial. Elaboración del cuadro: Secretaría Técnica - CERIAJUS.

En líneas generales, el proyecto de MBJ ha tenido un impacto en lo que se refiere al Despacho Judicial: la informatización de los procedimientos, que permite realizar el seguimiento de las causas y los manejos administrativos inherentes a la administración de justicia.32 No obstante, se han presentado una serie de deficiencias al momento de lograr los objetivos planteados por varios de factores; algunos de ellos endógenos al proceso (gestión deficiente, retraso en la programación de actividades, falta de personal competente, entre otros) y otros exógenos (variabilidad de la política judicial, entre otros)

32 Se han desarrollado dos sistemas informáticos: sistema administrativo y sistema jurisdiccional, que permiten el registro, seguimiento y tramitación de expedientes y aspectos internos o administrativos del propio módulo. Para ello, se ha instalado un centro de cómputo que contribuye a mejorar la calidad y el nivel de servicio para magistrados y usuarios. En: Informe de evaluación final del funcionamiento administrativo-jurisdiccional de los Módulos Básicos de Justicia. Lima: 2002, Banco Interamericano de Desarrollo. Programa de Mejoramiento de Acceso a la Justicia.

138



Las primeras limitaciones o deficiencias se evidencian en lo que respecta al tema de la carga procesal que soportan los MBJ. Los datos estadísticos con que se cuentan solamente se refieren a la carga procesal existente hasta el mes de diciembre de 2001 o a enero del 2002 en algunos casos Desde entonces, no se han realizado estudios que indiquen la evolución de este factor, por lo que la información que a continuación se proporciona no debe ser considerada como una exacto reflejo de la realidad actual, sino como datos que permiten , cuando menos, apreciar la tendencias evolutivas de la carga procesal. Es importante tener en consideración que los MBJ fueron implantados con una carga procesal ya existente y derivada de las cortes superiores a las que pertenecían. El Informe de Evaluación Final del Funcionamiento administrativo-jurisdiccional de los MBJ33, evaluación realizada sobre la base de doce MBJ , permite extraer una serie de conclusiones generales respecto a la carga procesal, salvando las diferencias existentes entre uno u otro módulo evaluado. La primera de ellas es que al iniciarse las actividades de los MBJ, la carga procesal que soportaban no era importante, podía ser manejada, pues por cada juzgado el promedio de expedientes no sobrepasaba los 500. Sin embargo, los juzgados de los MBJ han venido resolviendo aproximadamente menos de la mitad de las causas que ingresan34. La segunda conclusión, que muestra ya un primer problema, es que la demanda de las poblaciones comprendidas bajo su jurisdicción ha ido en aumento progresivamente, con lo cual para diciembre del 2001 la carga procesal se ha visto duplicada, salvo en lo que respecta a la materia penal. Al respecto, los juzgados especializados en lo penal establecidos en los MBJ soportan una carga procesal relativamente manejable, pues en promedio llegan a los 500 o 600 expedientes por año, si se la compara con la que soportan los juzgados especializados en otras materias. Los juzgados de paz letrados de los MBJ son los que más se han visto afectados con el aumento de la demanda de justicia en sus jurisdicciones. Los datos del estudio señalado arrojan una carga procesal que oscila entre los 1,800 y 2,700 procesos en trámite35. Un panorama similar ofrece el caso de los juzgados especializados mixtos, donde también se ha experimentado un crecimiento vertiginoso de la demanda frente a una limitada capacidad de respuesta: al mes de enero de 2002 la cantidad de carga procesal existente en estas instancias judiciales variaba entre los 726 y 3,361 causas, siendo el caso más llamativo el del MBJ de Los Olivos, donde se apreció la mayor carga procesal ( 3,661 procesos).

33 Íbid. 34 Como modo de ejemplo se presenta el Módulo Básico de Villa María del Triunfo, en donde en febrero de 2002 el juzgado especializado en lo penal produjo 33 sentencias frente al entrante de 87 nuevas denuncias, el juzgado mixto produjo 44 sentencias contra 112 nuevas demandas. La situación ese agrava en el caso de los juzgados de paz letrados, donde no se emiten sentencias que equivalgan cuando menos al 20 % del total de la carga procesal existente. Íbid. 35 Uno de los casos más dramáticos es el del MBJ de Carabayllo, cuyo juzgado de paz letrado pasó a tener de 1,581 procesos en trámite en abril del 2001 a 2,622 procesos en trámite a diciembre de 2001.Íbid

139



Otra de las limitaciones del servicio de los MBJ se presenta en el ámbito del acceso territorial: existe una cantidad insuficiente de MBJ para satisfacer la demanda social. Los estudios de diagnóstico del BID indicaron que Perú necesitaría construir alrededor 250 módulos básicos de justicia para brindar cobertura completa a todo el país. Al no contar con los recursos necesarios para construir todas las instalaciones, el gobierno optó por un enfoque gradual, por lo que construyó entre 1998 y 2002 un total de 43 MBJ en áreas prioritarias. Un problema que incide también en el aspecto territorial es que no existe un solo MBJ donde se hayan instalado todas las dependencias judiciales especializadas por materias que deberían existir en cada uno de ellos: Civil, Penal, Laboral y de Familia; pues cuentan con sólo algunas o inclusive una sola de ellas. Por su parte, en el ámbito general, la política de implementación de estas dependencias privilegió ciertas materias sobre otras. Así, se constituyeron más dependencias judiciales especializadas en materia Penal y Mixtas que las dependencias judiciales especializadas en materia Civil, Laboral y de Familia, como lo muestra el cuadro siguiente.

Cuadro Nº 19 Número de Dependencias Judiciales especializadas por materias,

ubicadas en los MBJ (al 30 de junio de 2003)

Civil 3

Penal 21

Laboral 0

Familia 2

Juzgados Especializados por materias

Mixto 40

Fuente: Sub Gerencia de Estadística- Gerencia de Planificación/ Gerencia General del Poder Judicial. Elaboración del cuadro: Secretaría Técnica de CERIAJUS

Siguiendo este orden de ideas, lo más preocupante es que existen algunos MBJ del tipo I, (MBJ cuya jurisdicción comprende poblaciones de más de 100,00 habitantes) que no cuentan con por lo menos una dependencia judicial especializada en cada una de dichas materias36. Toda esta situación no solo limita, sino que en definitiva cierra el acceso a la justicia a aquellos usuarios con intereses susceptibles de tutela en dichas materias y los obliga a

36 Éste es el caso de los MBJ de Andahuaylas, Mariano Melgar, Paucarpata, Carabayllo, Condevilla, Los Olivos, Jauja, Tayacaja, Tarma, La Esperanza, José Leonardo Ortiz, El Agustino, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores y Villa María del Triunfo.

140



trasladarse a las sedes de las Cortes Superiores, o, si no cuentan con recursos económicos, a desistir del litigio.

La falta de coordinación interinstitucional fue otro de los problemas que se presentaron durante la primera etapa del proyecto, lo que causó desajustes entre las dimensiones de los MBJ y el número de órganos jurisdiccionales integrantes de los mismos, frente a las reales necesidades de justicia de la población37. Similar situación ocurrió en la implementación de MBJ de la segunda etapa, lo cual ha generado, aunque en menor medida, desajustes similares entre lo implementado y las necesidades de la población.

Debe destacarse, como punto crítico del proyecto, que en ninguno de los MBJ existe una presencia permanente o por lo menos periódica de las instituciones involucradas que conforman el sistema de justicia38 Esta situación afecta gravemente la finalidad para la que fueron diseñados los MBJ en el sentido en que no se ofrece finalmente un servicio de justicia en un solo lugar y coordinado entre las instituciones comprendidas en el proyecto

Finalmente, en ninguno de los MBJ se encuentra asegurada la garantía de la instancia plural respecto de la totalidad de procesos judiciales39. Como consecuencia lógica, no se cumple con una real descentralización de la justicia, dado que en muchos casos los justiciables deben trasladarse a las sedes de las Cortes en las ciudades para la prosecución del litigio en la segunda instancia, lo cual a su vez acarrea la deserción procesal (abandono del proceso por parte del justiciable) y la afectación a la economía del usuario, por medio de la generación de gastos para el traslado, que justamente se buscaba eliminar por medio de los MBJ.

37 El Diseño Personalizado y el Informe Técnico Actualizado de los MBJ implementados durante la primera etapa fueron validados únicamente por la Secretaría Ejecutiva del Poder Judicial, sin intervención de los magistrados de las Cortes Superiores correspondientes. 38 En los MBJ de Villa María del Triunfo y de San Juan de Lurigancho, la evaluación intermedia realizada por el Banco Interamericano de Desarrollo detectó que no existían juzgados de paz letrados, sino únicamente juzgados mixtos y especializados, lo cual afectaba directamente el principio de la instancia plural, cuando los juzgados de paz letrados estén lejos del MBJ. En la evaluación final se constató que esta situación fue revertida. Aunque ello no signifique que se cuente con el número suficiente de jueces de paz letrados. Por su parte, la ausencia de representantes de la Defensoría del Pueblo es permanente; lo que existen son esporádicas visitas en algunos MBJ, pero sólo por razones de denuncias de retardo en la administración de justicia. En los MBJ implementados en la segunda etapa hay ausencia de los operadores de la justicia distintos de los jueces y fiscales (conciliadores, médicos legistas, abogados de consultorios jurídicos gratuitos, etc.). Ob. cit., p. 79-80. 39 “Los Juzgados de Paz letrados (salvo el del MBJ de Virú), especializados o mixtos no itineran (sic) por las zonas cercanas al MBJ para administrar justicia, ni lo hacen las Salas Superiores de la sede de Corte (respecto a los procesos que se inician ante los jueces especializados o mixtos)”. HERRERA VÁSQUEZ, Ricardo. Op. Cit., p. 81.

141



3.2. Límites de la cobertura ofrecida por razones territoriales, demográficas y de capacidad de servicio en el caso de la Justicia de Paz La justicia de paz, justicia no letrada o justicia conciliadora, constituye uno de los principales mecanismos a través de los cuales los ciudadanos canalizan sus conflictos individuales tanto en el ámbito urbano como en el ámbito rural, si bien su presencia es mucho mayor en este último ámbito, especialmente en la región andina y en un grado menor en la costa y la selva.

Jueces de Paz según Región Natural

75.35%

12.18%

12.47%

CostaSelvaSierra

Fuente: Base de datos de la Justicia de Paz – Instituto de Defensa Legal; en http://www.idl.org.pe/jueces/peru/justicia.htm

A pesar de su innegable importancia, la información existente sobre esta forma de justicia no es consistente ni confiable, sea porque los diagnósticos realizados tienen cierta antigüedad, sea porque no llegan a cubrir el conjunto del país. Todo ello limita el conocimiento que se tiene respecto de su funcionamiento real como medio de resolución de onflictos sociales. A pesar de ello, los datos apuntan a caracterizar a la justicia de paz

res y excluidos del país —con los que omparte además muchos de sus rasgos—, a pesar de lo cual no existe una política de

mecanismo de integración o distribución social, como ocurre con otros servicios del Estado dirigidos a dichos

ccomo una justicia destinada a los sectores más pobcEstado que apunte a convertir a esta justicia en un resectores. El diseño de esta política requerirá, por tanto, contar con información más objetiva sobre el carácter y forma de funcionamiento de esta justicia. De allí que el presente informe haga hincapié especialmente en los vacíos y carencias que existen al respecto, con la finalidad de que ellos puedan (y deban) ser cubiertos en un futuro próximo, si se quiere contar con políticas de Estado que favorezcan un mejor acceso a la justicia por parte de los ciudadanos.

142



3.2.1 Cobertura del servicio de la jus a.) Número de jueces y localización de la justicia de paz No existe información confiable sobre el número de jueces de paz en el país. Los datos más consistentes y actualizados señalan una cifra a nivel ncional de 4,888 juzgados de paz, de acuerdo con inform Superiores a la Gerencia General del Poder Judicial. Si , esta cantidad, como otras, presenta los juzgados formalmente establecidos y re por dichas Cortes, ante e los j os efectivamente en funciones, número que puede variar cada año por m o de ce l mandato del titular, muerte, renuncia o de los jueces a otras zonas, procesos que rara vez son seguidos por el personal de las Cortes.

Cuadro Nº 20

Paz según Distrito Ju al, 1998

ticia de paz

ación brindada por las Cortesn embargogistrados s qu uzgad

otiv se de traslado

Jueces de dici -2003

Distrito Judicial 1 2 998* 003**

Amazonas 164 165

Ancash 397 457

Apurímac 88 194

Arequipa 273 263

Ayacucho 144 271

Cajamarca 421 435

Cañete 55 95

Cono Norte Lima 19 21

Cusco 111 325

Huancavelica 150 185

Huánuco – Pasco 324 357

Huaura 93 102

Ica 41 132

Junín 167 319

La Libertad 168 210

Lambayeque 210 250 9 Lima 64

Loreto 54 50

Madre de Dios - (1) 44

Piura 280 246

Puno 154 320

San Martín 100 156

143



Distrito Judicial 1998* 2003**

Santa 81 82

Tacna –Moquegua 71 83

Tumbes - (2) 21

Ucayali 33 41

Total general 3,696 4,888 * Fuente: Comisión Andina de Juristas, 1999. www.cajpe.org.pe

or otro lado, cabe destacar que la cifra global de juzgados de paz se ha mantenido

erte violencia política (como yacucho, Cusco, San Martín y Huancavelica), lo que lleva a suponer que la mayor parte

ado sus funciones luego del restablecimiento de la paz

idera que la población rural en el país se ha mantenido constante en s últimas décadas, puede asumirse que el aumento de juzgados de paz no tendrá un mayor

.) Cobertura en razón de la materia

e a ley, dentro de determinadas cuantías.

** Fuente: Gerencia General del Poder Judicial. Marzo del 2003. (1) En esa fecha estaba adscrito al Distrito Judicial de Cusco. (2) En esa fecha estaba adscrito al distrito Judicial de Piura. Elaboración: Secretaría Técnica - Ceriajus

Prelativamente constante a lo largo de los años. A inicios de los noventa, un estudio de Hans-Jurgen BRANDT consignaba alrededor de 4,506 jueces de paz, sobre la base de un diagnóstico realizado por el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema. En 1998, la Comisión Andina de Juristas estableció un total de 3,696 juzgados de paz en el ámbito nacional (1999), lo que llevaría a prever que en el último quinquenio se han creado o restablecido 1,196 juzgados de este tipo. Si analizamos las zonas donde se habría dado este aumento podemos apreciar que ellas fueron espacios de fuAde esta cifra son juzgados que han retom

. Asimismo, el cuadro muestra que la forma en que se distribuye territorialmente la justicia de paz no es uniforme en el Perú. Sólo siete distritos judiciales –Ancash, Ayacucho, Cajamarca, Huanuco-Pasco, Junín, Piura y Puno- tienen el 45% del total de jueces de paz; Loreto tiene apenas el 1%. Sin embargo, si se conslaimpacto en el servicio de justicia, salvo en aquellas zonas donde la ausencia del mismo sea evidente. Por tanto, antes que un aumento del número de jueces de paz, parece imprescindible mejorar la calidad del servicio que éstos brindan como objetivo a plantearse desde el Estado, lo que pasa por analizar aspectos como el de los recursos con que cuentan estos despachos y la capacitación que se brinda a sus titulares. b

Conforme el artículo 64º del Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el juez de paz es esencialmente un juez de conciliación, por lo que se encuentra facultado para proponer a las partes alternativas de solución a fin de facilitar la conciliación, sin poder imponer un acuerdo. De no lograrse la conciliación, el juez de paz tiene la potestad de conocer solamente cierto tipo de causas, como son los procesos en materia de alimentos, de pago de dinero y otros conform

144



ue brinda la justicia de paz es restringida, si bien competencia calza en lo general con el tipo de conflictos que le son remitidos por sus

la justicia de paz

instancia en el ámbito nacional, con excepción de ima, en tanto en este distrito judicial existen contados juzgados de este tipo. Otros

lizados, como el realizado por Luis Puentes en los juzgados de la costa orte de Piura, muestran un volumen promedio de 20 causas al mes, lo que hace un total de

incluso de carácter xtralegal , sino además porque impide ver un conjunto de factores que definen esta carga,

como la existencia de otras instancias locales de solución de conflictos, la accesibilidad

De este modo, formalmente la cobertura qsuusuarios. Sin embargo, todos los estudios realizados inciden en que, en la realidad, las causas que son de conocimiento de la justicia de paz suelen ser más amplias que las establecidas por ley, sea por decisión propia del juez o por presión social para que ello ocurra. Esta situación ha llevado a un dilema que aún no es resuelto debidamente: ¿deben ampliarse las materias a ser vistas por el juez de paz, a fin de adecuar la norma a la realidad, o debe controlarse mejor las causas que ingresan a esta instancia, adoptando así la realidad a la norma? A nuestro entender, una respuesta adecuada pasa por un término medio, que reconociendo mayores facultades a la justicia de paz no impida que la justicia a brindar viole o desconozca derechos ciudadanos, tema que debe merecer un debate apropiado dentro de la legislación a implementar sobre este mecanismo. c.) Carga procesal de Al igual que en otros aspectos, no existen datos firmes y confiables acerca de la carga procesal que manejan los jueces de paz. Los datos existentes apuntan, sin embargo, a afirmar que esta carga no suele ser muy alta, lo que se ve favorecido además con la flexibilidad y rapidez de los procesos que se producen en esta instancia de justicia. En uno de los escasos estudios sobre este tópico, Brandt estableció un promedio de 68 causas al año por juzgado de paz en la sierra y de 139.9 causas anuales en la costa, si bien el mismo investigador reconoció que ésta era una cifra “muy baja” 40. Sobre la base de estas cifras, Brandt dedujo que la justicia de paz tramitaba alrededor del 47% de todas las causas ingresadas en los juzgados de primera Lestudios más focan240 causas al año41. Sin embargo, fijar un promedio general para la carga procesal de estos juzgados solo puede llevar a errores respecto de la forma de funcionamiento de los mismos, no solo por la diversidad de conflictos que pueden ser llevados a estas instancias,

42e

40 BRANDT, Hans- Jürgen. El hombre de la Paz Comunal. Un análisis de la justicia de paz en el Perú. Lima. Fundación Friedrich Naumann, diciembre de 1990, pág. 29. 41 PUENTES, Luis. Juzgados de Paz en la Costa Norte del Perú. Lima, Centro de Estudios y Publicaciones, octubre 1997, pág. 369. Si se asume este volumen de carga, como promedio a nivel nacional, la justicia de paz asume un total de 1`173,120 casos al año, que es un cifra semejante a la que recibe la justicia ordinaria. 42 En algunas zonas de la selva es común, por ejemplo, que los jueces de paz resuelvan conflictos por brujería.

145



ortunidades y limitaciones que existen para acceder a la misma, tarea que ún se encuentra pendiente de realizar.

ley (art. 70 de la LOPJ).

Como no podía ser de otra forma, el financiamiento de este tipo de jurisdicción es asumido en buena cuenta por los propios usua a43, en defecto del Estado. De este modo, la gratuidad a la que alude la ley orgánica del Poder Judicial difícilmente se refleja en la realida

e otro lado, los escasos estudios que existen sobre este ámbito de la justicia, han pasado por alto el hecho de que la pretendida gratuidad, no sólo se diluye por la falta de una po rio, sino que, en los hechos, existen ev acción orientada en un sentido opuesto. Desde la propia institucionalidad se a i ratuidad. Así, por eje la Corte Superior del Cusco44 -cu un cuad aranceles) para el

Cuadro Nº 21

por Servicio de Justicia de P

física y cultural del juzgado, los costos de los procedimientos, etc. Por ello, parte de la definición de una política judicial relativa a la justicia de paz requiere de mayor información sobre la carga y el tipo de conflictos que son procesados en estas instancias, así como de las opa d.) Presupuesto En el Perú no existe una partida presupuestal específica destinada desde el Estado para la justicia de paz. El presupuesto de las Cortes, según los rubros asignados, tampoco prevé una partida para este efecto. En otras palabras, se trata de un tipo de servicio público que carece del respaldo económico del Estado, pero que paradójicamente está reconocido como servicio gratuito, en los términos de la propia

rios de la mism

d.

D

lítica del Estado que provea el presupuesto necesaidencias de una producen señales que quiebran en forma contundente lmplo,

dea de g se da cuenta de una Resolución Administrativa de

estionable en su legalidad- en cuya virtud, se aprueba ro de tasas (servicio de la justicia de Paz no Letrada.

Cuadro Arancelario az no Letrada

Por elaborar un acta (que no sea de audiencia o comparendo) Un jornal Por notificación Medio jornal Por audiencia o comparendo con conciliación y/o sentencia (por cada parte)

Un jornal

43 En algunas zonas las municipalidades u otras instancias públicas brindan a los jueces de paz un espacio físico y materiales de oficina para llevar a cabo sus funciones; sin embargo, en la mayor parte de casos los jueces de paz atienden en sus propios hogares y proporcionando sus propios mobiliarios, corriendo a cargo de los usuarios los costos directos del proceso. 44 Resolución Administrativa Nº 87-98-P-CSJCMDC, Cusco, 27 de abril de 1,998.

146



Por actuaciones fuera del local de juzgado (Inspección judicial, embargo, inventario, lanzamiento)

Dos jornales

Por expedición de copias certificadas (por diez folios o menos) Un jornal Por protesto de títulos valores Medio jornal Por escrituras imperfectas Dos jornales Por legalización de firmas Un cuarto de jornal Por legalización de reproducciones Un cuarto de jornal Por legalización de apertura de libros Un cuarto de jornal Por diligenciamiento de exhortos sin actuación fuera del local del juzgado

Un jornal

Por diligenciamiento de exhortos con actuación fuera del local del juzgado

Uno y medio de jornal

Ahora bien, al margen de la quiebra de la gratuidad expresada en el cuadro anterior, llama la atención el conjunto de razones que aparecen en el considerando de la resolución45. En efecto, una lectura cuidadosa del texto, indica que se trata del reconocimiento de una realidad –la existencia de aranceles- que debe ser “puesta al día”. La no gratuidad, por lo tanto, es un hecho previo a la resolución en cuestión. Una segunda consideración tiene que

er con el reconocimiento adicional de un reclamo social -que parece estar en la base de la

inalmente, con respecto a la predictibilidad de las decisiones que toma la justicia de paz al momento de resolver conflictos, los estudios existentes muestran que ello guarda relación con los valores y principios culturales y sociales de la población en que se inserta el juez antes que en la formalidad de la ley, lo que conduce a que la evaluación de estas decisiones deba responder a factores distintos a los que se utiliza en la justicia formal.

vmedida- frente a la arbitrariedad y abuso de los jueces de paz de dicho distrito, en el cobro de sus “honorarios”46. La resolución busca, entonces, “equilibrar” el cobro de esos honorarios en el contexto socio económico del distrito judicial. 3.2.2. La predictibilidad de la justicia de paz F

45 “CONSIDERANDO: Que el Juez de Paz del ámbito de esta Corte, no cuenta con remuneración por el ejercicio del cargo, tampoco con aranceles actualizados por las funciones que cumple, situación que da lugar a comentarios por la exacción de los jueces a los usuarios y/o la falta de pago de los honorarios fijados al prudente arbitrio de los mencionados jueces; razón por la que urge la necesidad de establecer un límite de cobros por los servicios prestados por dichos magistrados, el mismo que debe estar acorde a la realidad económica de su comunidad; en este entender, ante la necesidad de fijar topes máximos de jornales en las distintas localidades que cuentan con servicio de juzgado de paz; se debe tomar en cuenta un límite de salario referencial de S/7.00 como jornal, bajo cuyos términos se ha elaborado el Cuadro que motiva esta resolución”. 46 Esta información contrasta con la imagen bucólica, producto de generalizaciones, que, con frecuencia ha sido atribuida a este tipo de juez. Véase al respecto el señalamiento de David Lovatón a propósito de una encuesta realizada en 1998, a 810 pobladores usuarios de la justicia en 12 Distritos Judiciales, el 64 % dijo estar satisfecho con su Juez de Paz y el 68% consideraron que era honesto. LOVATON, David.” La Justicia de Paz en el Perú”. En: La Justicia de Paz en Debate. Lima: Instituto de Reforma Legal, 1999. p.149.

147



omo se indicó, estos registros han permitido conocer el papel determinante que tienen las

or otro lado, los cambios que se vienen dando respecto del tipo de persona que accede a

be ser considerado positivo desde el Estado; pero muestra mbién el interés por renovar los valores y criterios a partir de los cuales se administra esta

en redefiniendo sus valores y laciones sociales, por lo que requieren de autoridades que tengan una visión más

Como parece evidente una característica de esta justicia es la no formalización del conflicto, en tanto el manejo del mismo suele efectuarse de modo poco estructurado –sin etapas fijas- y de manera oral. Sin embargo, esta afirmación es parcialmente cierta, en tanto la mayor parte de estudios muestra también que es una práctica común de estos jueces el plasmar en actas escritas los acuerdos o decisiones que se toman en cada caso. De esta manera, el funcionamiento de esta justicia suele contar con un registro escrito que permite evaluar y analizar sus decisiones a posteriori, aunque con algunas limitaciones47. Ccostumbres y prácticas locales en las decisiones de la justicia de paz, lo que conduce a que en la mayor parte de casos los jueces jueguen el rol de restablecer el orden y la “armonía” en las relaciones sociales vigentes. Sin embargo, esto ha llevado a mantener una visión “idealista” y por ende errada acerca de este rol, sea por no considerar que dichas relaciones sociales esconden muchas veces situaciones de discriminación y violencia que se siguen manteniendo, sea porque se le da al juez de paz un papel imparcial que no siempre tiene, en tanto éste se inserta también en la red de relaciones de poder e intereses que suele existir en cada comunidad. Pdicho cargo, a partir de mediados de los noventa, pueden tener también un impacto importante respecto del tipo de prácticas y decisiones de la justicia de paz en cada comunidad. Por un lado, cada vez es mayor el número de jóvenes con instrucción que se integra a la justicia de paz, especialmente en la costa; de otro lado, gracias al sistema de cuotas establecido por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial la cifra de mujeres que accede a estos cargos también se ha incrementado, llegando en la actualidad al 14% del total de jueces de paz. En general, el nivel educativo de los titulares de esta justicia se ha incrementado, lo que ha repercutido en una mejora del servicio que ella brinda. Esta situación muestra un interés de las comunidades por renovar y reimpulsar la justicia de paz, siendo un factor que detajusticia. La elección de personas con un mayor nivel educativo –y, en muchos casos, con experiencia urbana- expresa que las comunidades vienre“moderna” de las mismas, inclusive en términos de mercado; la justicia de paz parece asumir así un nuevo rol, como es el de servir de impulso para la modernización de las relaciones locales. Este es un tema que merece también un mayor análisis, si lo que se quiere es conocer mejor cuál será el sentido social de las decisiones que asumirá la justicia de paz en los próximos años.

47 La principal limitación es la escasa práctica que existe entre los jueces de pasar sus archivos de actas a sus reemplazos, manteniéndolos en su poder. De esta ma ra, generalmente solo se puede conocer la forma de actuación del juez actual, sin poder realizar un análisis histórico sobre los cambios en el funcionamiento y prácticas de la justicia de paz. Ver: SILES, Abraham, La Justicia de Paz y su labor esencialmente conciliadora. Un análisis de Actas de Conciliación. Lima: Instituto de Defensa Legal, 1999.

ne

148



3.3 Límites de la mográficas y de capacidad de servicio en el caso del Ministerio Público. A o , e 701 fi 1582 fis stribui s 27 distritos judiciales frente a una población total de aproxim mente 26 de habitantes. En este sentido, el Ministerio Público, institución que vela por la defensa de la leg e los derechos hum ediante cción de los f les al recibir denuncias, se dida de cumplir c e su función debido a la desproporcionada relación entre el número de fiscales y la población exist en cada distrito judicial.

Cuadro Nº 22 Proporción de fiscales y de fiscalías por población

cobertura ofrecida por razones territoriales, de

ctubre de 2003 n el Perú existen scalías y cales di dos entre loada millones

alidad y d anos m la a isca ve impe abalment

ente

Distrito Judicia Número de Fiscalías

Núm de erofiscales

Ratio fiscales/ l Total de población población. Amazonas 428,095 12 22 19,458.86Ancash 618,668 24 38 16,280.74Apurímac 410,153 12 21 19,531.10Arequipa 1’123,097 37 70 16,044.25Ayacucho 504,937 19 37 13,646.94Cajamarca 990,292 25 46 21,528.09Callao 787,154 21 61 12,904.16Cañete 202,126 9 17 11,889.76Cono Norte 1’828,522 31 83 22,030.38Cuzco 1’261,667 34 66 19,116.17Huancavelica 245,025 8 14 17,501.78Huanuco- Pasco 1’024,732 34 43 23,830.98Huaura 467,273 18 35 13,350.66Ica 807,951 30 56 14,427.70Junín 1’448,273 28 54 26,819.87La Libertad 1’486,131 31 65 22,863.55Lambayeque 1’649,624 31 64 25,775.37Lima ● 5’328,150 155 536 99,40.58Loreto 751,973 13 22 3,418..59Madre de Dios 99,452 7 11 904.09Piura 1’636,047 28 54 3,027.17Puno 1’263,995 26 48 2,633.23San Martín 814 843 20 34 23,965.97Santa 513,671 14 26 19,756.58Tacna- Moquegua 428,872 16 27 15,884.15Tumbes 202,088 6 12 16,840.67Ucayali 503,704 12 20 25,185.20

● Incluye Fiscalías de Chosica, Cono Sur y la fiscalía descentralizada de Santa Anita.

149



Distrito Judicial Total de población Número de Fiscalías

Número de fiscales

Ratio fiscales/ población.

TOTAL 26’ 826,515 701 1582 16,957.34fuente: Ministerio Público - Fiscalía de la nación: “Información estadística y presupuestal del Ministerio Público. PeriodElabor

Como habitanfiscal píndice Junto adefensa titular de la acción penal. En fecto, conforme se demuestra en la investigación realizada para el Informe El sistema

El Ministerio Público ha ocupado la posición de demandante en apenas el 1,60%

apareció como demandante dentro la muestra; tampoco figuró en ninguno de los

Más aldesarrodificultsituacio

n primer punto en este sentido pasa por definir los modos de acceso al servicio brindado por M

•

ne como problemas y como posibilidades de acceso las mismas dificultades y oportunidades que tiene el Poder Judicial: si se ha accedido a éste, se habrá accedido a aquél. Hay

o 2001-2003. ación: Secretaría Técnica de CERAIJUS

se aprecia, el índice de fiscales por población es de un fiscal por cada 16,957 tes, siendo Loreto el departamento con menos presencia del Ministerio Público (un or cada 34,180 habitantes). Lima, cuya población es la más alta, cuenta con un

de un fiscal para casi 10,000 habitantes.

lo dicho, es preciso poner en relieve la escasa presencia del Ministerio Público en la de la legalidad, es decir, más allá de su función como

ejudicial en el Perú: un enfoque analítico a partir de sus usos y usuarios, el Ministerio Público apenas si aparece en calidad de actor en procesos que no sean penales48. El citado informe concluye:

de los procesos, todos ellos dentro del fuero de familia. No se le encontró como accionante en la muestra de expedientes civiles. En el fuero laboral no sólo no

9,370 expedientes que, según la información oficial recibida por la Presidencia de la Corte Superior de Lima, se iniciaron en los juzgados especializados de trabajo en el año 1998”. Más aún, se agrega en nota aparte que “en dicho año, no existió ninguna fiscalía especializada en la protección de los derechos laborales ni, en general, en la tutela de los derechos constitucionales49

lá de las cifras es preciso efectuar un análisis que permita caracterizar la función llada por el Ministerio Público, en el contexto del sistema penal, para derivar las ades que en términos de acceso a la justicia, implica la existencia de un conjunto de nes de carácter delictivo.

U el inisterio Público. Sobre el particular, es posible efectuar las siguientes precisiones:

Modo Derivado. El Ministerio Público realiza su tarea de un modo derivado (en relación con el Poder Judicial) en todas las clases de procesos en que interviene, salvo en lo penal. De esta manera, para las especialidades constitucionales civil, laboral, contencioso administrativo, entre otros, el Ministerio Público tie

48 Gonzales Mantilla, Gorki y otros. El sistema judicial en el Perú: un enfoque analítico a partir de sus usos y usuarios. (Informe Final). Lima: Banco Mundial- Oficina para Latinoamérica y el Caribe, 2002.p. 77. 49 Ibid.

150



Modo Originario. Se da en el ámbito penal, en lo que se refiere a delitos de persecución pública. El Ministerio Público es el único legitimado para dar inicio a la

no se identifica con la del Poder Judicial, pues es mayor: todo lo que tiene el Poder

unque resulte obvio, es fundamental en el ámbito de diagnóstico precisar que en la

sino que además ese problema tiene características que los demás spacios de la jurisdicción (competencias por razón de la materia) no tienen.

n el Perú, como en todas partes del mundo, existe una “cifra negra de la criminalidad”,

sticia. Una causaproyeparte

in embargo, dentro del grupo «casos que no llegan a la justicia» hay que hacer una distinción mconsideran e exactamente aq Entre los caso • Casos de

oficial qucausa de ello radica en que los actores pertenecen a grupos que poseen una visión no oficial sobre las relaciones jurídicas y sobre el modo de solucionar las controversias. Este cultur e

en ese sentido una correspondencia entre los órganos del Poder Judicial y del Ministerio Público; y esta correspondencia es por lo menos funcional: no hay despacho de Juzgado que deba tener una Fiscalía, que no cuente con la función del Ministerio Público, así la Fiscalía correspondiente se dedique también a los casos de otro Juzgado.

•

acción del sistema de justicia. y lo que es no menos importante: su carga procesal

Judicial ha pasado previamente por el Ministerio Público, pero no todo lo que conoce el Ministerio Público pasará necesariamente por el Poder Judicial.

Amedida en que el Ministerio Público tiene que “seguir” al Poder Judicial en todas las materias distintas a la penal, no hay una especificidad propia ni significativa en lo relativo a los problemas de acceso. Mas en el ámbito de lo penal, no sólo hay un problema diferente (al menos en parte), e

3.3.1 El problema de la criminalidad oculta y su incidencia en el acceso a la justicia Eque alude a todos los casos delictivos que no llegan a ser conocidos por el sistema deju

parte del acceso al sistema de justicia penal tiene que considerar necesariamente las s de por qué aparecen eventos delictivos que quedan fuera de su conocimiento. Las cciones hablan de varias causas, algunas de las cuales son plenamente voluntarias por

de las víctimas.

S(to ando en cuenta incluso casos que sí llegan a la justicia, pero que se d alguna manera como situaciones “irregularmente ocultas”), para entender

uello a lo que nos referimos.

s que permanecen al margen de la justicia, se puede citar los siguientes:

tramitación no oficial. Se trata de situaciones descritas en la ley penal e, sin embargo, se resuelven al margen del sistema oficial de justicia. La

tipo de casos puede aceptar la siguiente subdivisión en función de los espacios al s de los que derivan:

151



o

ámbito territorial. Esto incluiría ciertas controversias con entidad penal (las faltas). El límite al ejercicio de esta

la Constitución, la justicia oficial debe “coordinar” con esta especie de justicia alternativa, para lo cual se ha

Comunidades alternativas no reconocidas o no facultadas. Existen otros grupos humanos que ponen en práctica visiones alternativas —y muchas

Enla alteridad, las relaciones no siempre serán pacíficas.

• Casos irregularmente cerrados (corrupción). Estas situaciones casi nunca son cifra

l sistema a causa de un estímulo para que ello suceda así. Lo que más usualmente acontece es que el caso ingresa al sistema, y aunque de acuerdo con las normanteri reclara de a

Si el caso lle de vista formal, la diferencia es especialmente clara: mientras que en un caso de cifra negra, siempre cabe la esperanza de detectar el cmedio de na ución. (en

erecho penal no hay “nulidad de cosa juzgada fraudulenta”).

Comunidades nativas o campesinas. Éstas tienen competencia constitucional para darle un tratamiento alternativo a las controversias que se producen al interior de su

competencia está previsto en la propia Constitución Política y para ello se alude a los derechos fundamentales. Según

previsto la necesidad de una norma específica que hasta el momento no se dicta.

o

veces contrarias— al derecho oficial, sin que ello los sitúe dentro de la clasificación prevista en el ítem anterior. El caso más conocido, tal vez, sea el de los llamados “pueblos jóvenes”, los más antiguos de los cuales crearon sistemas de justicia alternativa50.

tanto que el propio sistema oficial no autoriza a este tipo de “justicia” para mantener

En la visión abierta o alternativa, los casos resueltos en esta vía no constituyen cifra negra (= casos que se escaparon a la justicia), sino casos que cayeron en otra forma de justicia. Para la visión cerrada de la justicia oficial, son —como parece obvio— escapes al sistema.

oculta propiamente dicha. Es decir, no es que en supuestos de corrupción el caso no ingrese a

as aplicables, debería merecer sanción, “se queda” en alguna de las etapas o s a la resolución final, o ingresa a la resolución final ya con una directiva

bsolución.

gara hasta sede judicial, desde el punto

he ho y procesarlo; en casos cerrados irregularmente, si ello ha sucedido por u resolución jurisdiccional, la cosa juzgada impide otra persec

d

50 Un estudio reciente del fenómeno, así como un interesante bibliografía sobre el tema puede consultarse en: CASTILLO CLAUDETT, Eduardo. —Cambios y continuidades en la cultura jurídica popular: El caso de Villa El Salvador. En: http://www.pucp.edu.pe/ira/relaju/ponencias/25.pdf. Texto de una ponencia en la I conferencia Antropología y Derecho: rutas de encuentro y reflexión, realizada por la Red Latinoamericana de Antropología Jurídica —sección Perú, en febrero de 2001, en Lima y en Iquitos.

152



Sólo para graficar las continuación:

o FAS POLdelito, de talesexponerecomie

o FASE jurídica n irregular:

situaciones posibles, las principales de ellas se enumeran a

E ICIAL. Ingresa una denuncia, la situación tiene claros indicios de

pero en lugar de emitirse un atestado (que concluye por la existencia indicios), lo que se hace es generar un parte, que expone (o trata de r) el problema como “un asunto de índole civil”, una “confusión”, y nda el archivamiento definitivo.

FISCAL. La misma situación anterior, pero con una argumentación mayor; puede generar dos clases de resolució

• La sustracción total. Donde se califica el hecho como no

delictivo, en términos absolutos.

•

La sustracción parcial. La argumentación mendaz busca que el hecho califique como una figura menos grave. Cuando el agraviado no tiene una adecuada defensa y cuando el órgano jurisdiccional no advierte el hecho, se da una situación de manifiesta “ilegalidad”

en cadena”, pues es necesario “asegurar” que el órgano jurisdiccional y el fiscal superior

órgano jurisdiccional o no abre proceso o expide

una resolución favorable al reo (con absolución o archivamento de la

• La llegan a ser

conocidos por el sistema. Es posible citar los siguientes supuestos:

s el caso de quien es sujeto pasivo de un robo estando en su vehículo, en un lugar en que se hallaba de modo casual (esperando la llegada de la luz verde en

encubierta, puesto que no hay vías de corrección posible. En caso contrario, esto suele implicar una “corrupción

“se convenzan” de esa argumentación falaz.

o FASE JUDICIAL. El

causa), pese a la denuncia o acusación fundamentada del Ministerio Público (o del agraviado, cuando se trata de delitos de persecución privada). Lo dicho sobre la “corrupción en cadena” se aplica, mutatis mutandi a esta situación.

cifra negra propiamente dicha. Se refiere a los casos que nunca

Delincuencia cometida entre personas dedicadas a actividades delictivas, que prefieren soluciones también delictivas (por ejemplo, un homicidio que “se soluciona” con otro homicidio).

Personas que tienen los conocimientos y aun los medios para acceder al sistema de justicia, pero que no efectúan denuncia por la absoluta desconfianza en dicho sistema. E

algún semáforo, por decir algo). El agraviado sabe que las probabilidades de dar con los delincuentes son casi nulas, así que decide no denunciar el hecho.

153



Personas que no saben, literalmente, qué hacer ante un delito cometido, debido a su

escaso nivel cultural y a su lejanía de las entidades estatales encargadas de perseguir

o que representa su práctica para el sujeto que lo tolera y que participa del mismo. Es el caso del contrabando. Los del erechos de autor o el daño al medio amb y otras autoridades

3.3.2 Panorama de los servicios ofrecidos por el Ministerio Público

Establecido ya que hay una cantidad indete de que escapan al sistema penal que, en lo que se refiere a los delitos de persecución pública, son monopolio del Ministerio Público, queda por analizar los problemas de acceso a la

cia desde las ísticas que se fieren a l sos que gan al si a.

Cuadro Nº 23 Clasificación y cuantificación de los órganos del Ministerio Público

Personas que saben que pueden formalmente denunciar un hecho delictivo, pero que desisten de la idea por seguridad, puesto que tienen el convencimiento de que no sólo la justicia no solucionará el problema (lo cual es la causa expuesta en el ítem anterior), sino de que ni siquiera los protegerá de sus agresores.

el delito.

Delincuencia socialmente aceptada.- Usualmente, este caso se produce ante formas delincuenciales de tipificación relativamente reciente, cuyo impacto es más bien de carácter difuso y por ello, o debido a ello, no se internaliza el daño en forma individual. En todo caso, se antepone el relativo beneficio económic

itos contra los diente que se producen en forma abierta y en presencia de la policía

rminada situaciones delictivas

justi estad re os ca sí lle stem

Fiscalías del Ministerio Público Categoría

Distrito Judicial Tota Fiscalía de la Nación

Fiscalías Supremas

Fiscalías superiores

Fiscalías provinciales

Fiscalías especiales de prevenció

l

n del delito

Total 691 1 5 108 534 43

1Amazonas 2 2 9 1

Ancash 24 2 21 1Apurímac 12 2 9 1Arequipa 37 7 27 3Ayacucho 19 2 16 1

Cajamarca 25 3 20 2

154



Fiscalías del Ministerio Público Categoría

Distrito Judicial Total Fiscalía de la Nación

Fiscalías Supremas

Fiscalías superiores

Fiscalías provinciales

Fiscalías especiales de prevención del delito

Callao 21 4 16 1Cañete 9 2 6 1Chosica 3 0 3 0

Cono Norte 31 5 24 2

Cono Sur [1] 2 0 2 0

Cusco 34 5 28 1

Huancavelica 8 1 6 1

Huanuco 24 4 19 1Huaura 18 3 14 1Ica 30 5 24 1Junín 28 5 22 1

La Libertad 31 6 23 2

Lambayeque 31 5 24 2Lima 139 1 5 23 101 9

Santa Anita [2] 11 9 2

Loreto 13 2 10 1

Madre de Dios 7 1 5 1

Piura 28 5 22 1Puno 26 4 21 1

San Martín 20 2 17 1

Santa 14 2 11 1Tacna 16 3 12 1Tumbes 6 1 4 1Ucayali 12 2 9 1

Fuente: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio PDistrito Judicial del Cono Sur no se encuentra operativo

úblico.[1] El

igue grosso modo el patrón e la densidad demográfica: donde más población, más fiscales. Se ha visto ya que esta

[2] Fiscalías desconcentradas de Santa Anita Elaboración: Secretaría Técnica de CERIAJUS

No porta novedad alguna señalar que la distribución de fiscales sdproporción no es siempre exacta, lo cual no enerva ese principio de racionalidad. Lo que merece destacarse es la presencia de más fiscalías provinciales mixtas, que las especializadas en lo penal (si en este cálculo no incluimos a las provinciales penales

155



as fiscalías mixtas son una presencia exclusiva de las provincias. Esto no sucede en el

s, mientras que los fiscales son especializados.

El Perú tiene una sola metrópoli, unas poca ciudades medianas (que por la distribución, pasan a considerarse “grandes ciudades”) y el resto está distribuido en centros menores. Entre la metrópoli y aquellas ciudade emos a la mitad de la población del Perú. La otra mitad, en ning te para permitir que, en las ctuales disponibilidades de personal y de infraestructura, el Ministerio Público pueda

asignar fiscales especializados en cada rama pone, de esta form trabajo abarca virtualmente todas las áreas en las que el Ministerio inda servicios de Justicia51. En cuanto en que se estructuran las fiscalías en el ámbito penal, la rmación es la sigui

Cuadro Nº 24 Fiscalías dedicadas a lo penal

especializadas, como son las de drogas o las anticorrupción, cuya carga tiene una característica especial). Esto revela al mismo tiempo una característica de la población y una forma de afrontar el problema de la presencia de los servicios de Justicia. LPoder Judicial de la misma manera, pues, por ejemplo, en los Módulos Básicos de Justicia, hay jueces mixto

s

s medianas tenún lugar, hace densidad suficien

a en la que ejerce su actividad. Se im

a, el fiscal mixto, cuyo Público br

a la forma infoente:

Fiscalía de la Nación* 1 Supremas 2 Superiores Penales 42 Anticorrupción 1 Terrorismo 4 Mixtas 38 Provinciales Penales 179

51 Con miras a la futura implantación de un Código Procesal Penal, las fiscalías mixtas tendrán que desaparecer, pues el trabajo fiscal en materia penal tendrá características tales que no permitirán ser compartidas contra trabajo fiscal de otra índole. Por lo menos en el nuevo modelo, el fiscal dejará de tener un trabajo dirigido a expedientes (rumas de papel sobre la cual deba emitir alguna clase de pronunciamiento), y pasará a enfrentarse con procesos de investigación de delito, con diligencias, actuaciones, seguimientos, intervenciones, nada de lo cual dejaría tiempo para otra clase de labor.

156



Desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y exhumación de fosas clandestinas 1

T rrorismo e 4 Principio de oportunidad** 4 Anticorrupción 6 Tráfico Ilícito de Drogas 16

De s procesos en reserva y de Delitos Tributario 2

Mixtas 194 T O T A L 493

* La Fiscalía de la Nación es la competente para la acción penal en caso de enriquecimiento ilícito (según el artículo 41º de la Constitución) y es la que debe formular denuncia ante la Corte Suprema en caso de acusación constitucional (según el artículo 100º de la Constitución).

** Las fiscalías de aplicación del principio de oportunidad fueron desactivadas en noviembre de 2003, para que cada fiscalía provincial encargada de temas penales se ocupara de esta forma de conclusión del proceso. Fuente: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público. Elaboración: Secretaría Técnica de CERIAJUS

157



Cuadro Nº 25 Número de fiscales, por categoría

FISCALES DEDICADOS A LO PENAL

Fiscal de la Nación* 1 Supremos 2

Adjuntos 4 SUPERIORES

Penales 49 Adjuntos 51

Anticorrupción 1 Adjuntos 1

Terrorismo 4 Adjuntos 8

Mixtas 37 Adjuntos 34

PROVINCIALES Penales 175

Adjuntos 266 Desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales y exhumación de fosas clandestinas

1

Adjuntos 2 Terrorismo 4

Adjuntos 8 Principio de oportunidad** 4

Adjuntos 2 Anticorrupción 7

Adjuntos 26 Tráfico Ilícito de Drogas 15

Adjuntos 13 De procesos en reserva y de Delitos Tributarios 1

Adjuntos 0 Mixtas 233

Adjuntos 206 Total 1155

* La Fiscal de la Nación es competente para la acción penal en caso de enriquecimiento ilícito (según el artículo 41º de la Constitución) y es la que debe formular denuncia ante la Corte Suprema en caso de acusación constitucional (según el artículo 100º de la Constitución).

158



** Las fiscalías de aplicación del principio de oportunidad fueron desactivadas en noviembre de 2003, para que cada fiscalía provincial encargada de temas penales se ocupara de esta forma de conclusión del proceso. Fuente: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público. Elaboración: SecretaríaT écnica de CERIAJUS

Según información del Poder Judicial, durante el 2001, las dos Salas Supremas tuvieron 10,620 casos (7,191 de la Sala Penal Permanente y 3,429 de la Sala Penal Transitoria), frente a los 7,072 de las fiscalías supremas penales; durante el 2002, las dos Salas Supremas tuvieron 8,259 casos (3,085 de la Sala Penal Permanente y 5,174 de la Sala Penal Transitoria), frente a los 6961 de las fiscalías supremas penales. En esos mismos períodos, la producción ha sido como sigue: durante el 2001, las dos Salas Supremas resolvieron 7,917 casos (5,624 de la Sala Penal Permanente y 2,293 de la Sala Penal Transitoria), frente a los 6959 resueltos por las fiscalías supremas penales; durante el 2002, las dos Salas Supremas resolvieron 7,826 casos (4,459 de la Sala Penal Permanente y 3,367 de la Sala Penal Transitoria), frente a los 6,177 de las fiscalías supremas penales. Estas cifras indican que durante 2001, la Corte Suprema atendió el 74.55% de su carga penal y las Fiscalías Supremas, el 98.40% de su correspondiente carga. Durante 2002, las Salas Supremas atendieron el 94.76% de su carga, frente al 88.73% de la correspondiente a las Fiscalías Supremas.

Cuadro Nº 26

Atención de expedientes por parte de las dos Fiscalías Supremas en lo penal - Carga Procesal 2001-2003

Expedientes 2001 2002 2003 (OCT) Fiscalía Suprema

Ingr· Dict· Pend· Ingr· Dict· Pend· Ingr· Dict· Pend·PRIMERA 3,574 3,571 3 3,904 3,219 685 2,017 2,017 0SEGUNDA 3,498 3,388 110 3,057 2,958 99 1,674 1,542 132

Fuente: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público. Elaboración: Secretaría Técnica de CERIAJUS

Las cifras trabajadas para el período 2003 difieren en su enfoque. Mientras que el Poder Judicial, proyectó un total para el final del período; el Ministerio Público ha mostrado sus cifras reales hasta octubre de dicho año. En el primer caso, el Poder Judicial proyectó haber llegado a 8,734 causas recibidas (4,368 en la Sala Penal Permanente y 4,366 en la Sala Penal Transitoria); el Ministerio Público expone haber recibido hasta octubre 3,691

159



expedientes. De esos totales, las Salas Penales de la Corte Suprema proyectan haber resuelto hasta el final del período 5,549 expedientes (2,195 la Sala Penal Permanente y 3,354 la Sala Penal Transitoria); el Ministerio Público ha resuelto a octubre de ese año 3559 expedientes. Esto da para 2003 una Corte Suprema que ha proyectado atender el 63.53% de su carga, en tanto que el Ministerio Público ha resuelto, hasta octubre, el 96.42% de la suya. Se presentan algunas consideraciones sobre estas cifras: lo primero que hay que decir es que, al revés de lo que hemos dicho sobre el inicio de las acciones penales en el Ministerio Público, cuando se trata de delitos de acción pública (donde el Ministerio Público tiene más carga que el Poder Judicial, pues no todo lo que llega a aquél pasa por éste), en el nivel supremo, no todo lo que las cortes superiores elevan a la Corte Suprema tiene que ser dictaminado por el Ministerio Público, lo cual explica la diferencia numérica de carga en uno y otro caso.

Lo segundo es que sin duda, así como la Resolución Administrativa Nº 108-96-CME-PJ, estableció los máximos de carga procesal, o estándares de racionalización de carga procesal de los juzgados del Poder Judicial, del mismo modo deberían existir estándares técnicos para todas las instancias, no sólo del Poder Judicial, sino también para el Ministerio Público52. En los niveles superior y supremo, la determinación de estándares de racionalización de carga implica una proyección de políticas de manejo del derecho a la instancia plural. En el nivel superior, se aprecia una disminución porcentual de la producción, respecto del nivel supremo: para el 2001 se había atendido el 81.90% de la carga (frente al 98.40% del nivel supremo para el mismo período) y para el 2002, se atendió el 73.29% de la carga (frente al 88.73% del nivel supremo para el mismo período). En este plano superior, entonces, se hace más evidente que es necesario reordenar el problema de la regulación del derecho a la instancia plural, que —como se ha expresado ya— es sólo una parte del tratamiento que ha de darse al problema de acceso a la justicia penal.

52 Sin duda en esa elaboración han de tomarse en cuenta tres cosas: En el plano provincial la carga del Ministerio Público es y será, aun con el nuevo modelo procesal penal, mayor que la de su par del Poder Judicial. Es más: con el nuevo modelo, la diferencia será cuantitativamente y cualitativamente más grande. En el plano cuantitativo. —Ya no sólo lo que actualmente se denomina «investigación preliminar» permanecerá en manos del Ministerio Público, sino que a éste deberá añadírsele lo que actualmente sería la «instrucción». Hemos dicho que no todo lo que se inicia en la primera etapa tiene que llegar a la segunda. Una y otra cosa, en el nuevo modelo, estarán bajo la responsabilidad de los fiscales. En el plano cualitativo. —La carga del fiscal provincial tendrá una naturaleza harto más dinámica y de campo que la actual (para decirlo en pocas palabras, el mejor fiscal ahora es el que pasa más tiempo en su oficina; en el nuevo modelo el mejor fiscal será el que pase el mayor tiempo fuera). Esto supone que el estándar de carga para el fiscal provincial en el nuevo modelo precisará que este magistrado maneje (en relación con las cifras que actualmente revelan las estadísticas) pocos casos, muy pocos casos.

160



Cuadro Nº 27

Expedientes Penales en las Fiscalías Superiores Penales

2001 2002 2003 (Septiembre)

Total de ingresados 56,889 58,460 51,652 Producidos 55,166 47,354 No disponible Atendidos 46,590 42,845 39637

Acusación 9,631 6,335 No disponible No acusación 7,666 5,203 No disponible Dictaminados Ampliación 4,976 4,509 No disponible Confirmar 19,992 20,130 No disponible Revocar 4,340 5,691 No disponible APELACIONES Nulo 4,961 5,486 No disponible

Pendientes 5,323 11,106 12,015

Donde:,

Ingresados PRODUCIDOS + PENDIENTES

Producidos ACUSACIÓN + NO ACUSACIÓN + AMPLIACIÓN + CONFIRMA + REVOCA + NULO

Atendidos ACUSACIÓN + NO ACUSACIÓN Pendientes INGRESADOS – PRODUCIDOS

Fuente: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público. Elaboración: Secretaría Técnica CERIAJUS

En cuanto a las quejas de derecho y denuncias contra magistrados, debe decirse que se incrementan todavía más las diferencias porcentuales de atención de la demanda cuando hablamos de quejas funcionales contra fiscales y de denuncias contra magistrados. De las primeras se atendió el 58.80% de la carga recibida, durante 2001. Durante el año 2002, la atención llegó al 62.52%.

QUEJAS Y DENUNCIAS EN LAS FISCALÍAS SUPERIORES PENALES 2001 2002

INGRESADAS 16492 11181 RESUELTAS 9697 6991 QUEJAS PENDIENTES 6795 4190

DENUNCIAS INGRESADAS 707 598

161



QUEJAS Y DENUNCIAS EN LAS FISCALÍAS SUPERIORES PENALES 2001 2002

FORMALIZADAS 60 73 ARCHIVADAS 76 75

EN TRÁMITE 571 443 Fuente: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público.

Las denuncias contra magistrados tienen un panorama de atención aun menor. El 19.24% fue atendido el 2001. El 24.75% fue atendido el 2002. Unas y otras (quejas y denuncias) no suponen problemas de acceso en el sentido más usual del término, es decir como posibilidad de acudir en condiciones apropiadas a los servicios de justicia). Todas las quejas y denuncias son formuladas por personas que ya tuvieron acceso a los servicios de justicia en aquel sentido. Ellas revelan más bien una insatisfacción del usuario y un problema irresuelto sobre esto es que no todas las insatisfacciones son justificadas; y ello por dos razones:

• Porque el quejoso o denunciante no comprende las reglas de juego que informan la tarea de administración de justicia, y toma por abusos e incorrecciones cosas que no son más que modos correctos en que el sistema debe responder ante ciertas situaciones (pensemos en la queja que formula la madre de una víctima de homicidio, al ver que el juez de la causa dispone mandato de comparecencia contra el presunto autor, a causa de falta de sustancia probatoria; esa persona asume que “como ella sabe” que el inculpado es el autor del delito, el juez y el expediente tienen que compartir ese conocimiento, y como ello no sucede así, de modo que el conocimiento que ella tiene no incide en la decisión del juez, la deducción que hace la señora es que el magistrado ha actuado maliciosamente).

• Porque el quejoso o denunciante quiere utilizar la queja o la denuncia para presionar

al magistrado a pronunciarse de una determinada manera. El temor a que una clamorosa injusticia cometida por un magistrado quede impune ha establecido una práctica que (independientemente de que tenga sustento normativo o no) ha terminado por saturar el sistema de quejas y denuncias contra magistrados: toda queja o toda denuncia motiva la instauración de un proceso con inicio de investigaciones. No existe el rechazo de plano de aquéllas que sean manifiestamente absurdas o maliciosas. En nombre de la tutela efectiva, todo se abre a prueba y eso motiva el congestionamiento. Respecto de las denuncias, se aprecia que siempre más de la mitad resultan sin fundamento (probablemente lo mismo suceda con las quejas.) y es seguro que muchas de las que terminarían rechazadas hubieran podido rechazarse desde el inicio.

162



Esto guarda detrás de sí un círculo vicioso: el encargado de un sistema de control no se atrevería a archivar de plano una denuncia o queja, por absurda que fuese, porque teme ser quejado o denunciado, a su vez, si procediera de esa forma. En cuanto a la carga procesal de las Fiscalías Provinciales penales y mixta, tenemos lo siguiente:

Cuadro N° 28 Denuncias en las fiscalías provinciales penales y Fiscalías provinciales mixtas

dedicadas a lo penal

2001 2002 2003*

Ingresadas 210,080 191,771 149,499 Producidas 200,752 161,467 No disponible Atendidas 164,,951 91,429 124,488

Total Estado

Pendientes 9328 30,304 25,011

Formalizadas 109,138 65,143 No disponible

Archivadas definitivamente 35,725 14,707 No disponible

Denuncias resueltas

Archivadas provisionalmente 8,015 4,122 No disponible

Derivadas 10,755 6,339 No disponible Acumuladas 1,318 1,118 No disponible

PNP 29,278 54,232 No disponible

Estado de la denuncia

En investigación Fiscalía 6,523 15,806 No disponible

Atendidas por principio de oportunidad 2,950 3,153 No disponible

* AL MES DE SEPTIEMBRE

Donde:

Denuncias Ingresadas FORMALIZADAS + ARCHIVADAS + EN TRÁMITE + PENDIENTE

Denuncias Producidas FORMALIZADAS + ARCHIVADAS + EN TRÁMITE Denuncias Atendidas FORMALIZADAS + ARCHIVADAS Denuncias Pendientes INGRESADAS – PRODUCIDAS Fuente: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación,

163



Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público.

El año 2002 refleja una baja de la producción tan significativa como inexplicada. Sin embargo, hay que hacer una precisión alrededor de las variables «denuncias producidas» y «expedientes producidos». Como se señaló en su oportunidad, aquellas denuncias cuya investigación se manda ampliar o aquellos expedientes sobre los que se pide ampliación del plazo de la instrucción entran dentro de lo producido, pero no dentro de lo atendido. Lo atendido el 2002 llega al 47.68% en denuncias, y al 42.82% en expedientes. Respecto del 78.52% del 2001 y del 83.27% del 2002, en el rubro de denuncias; y del 67.50% del 2001 y el 82.62% del rubro expedientes del 2003, el año 2002 supone una baja de atención innegable. Pero tómese en cuenta que desde el punto de vista de lo producido (en el sentido antes explicado), el 84.2% de las denuncias y el 85.2% de los expedientes ingresan dentro de esta categoría.

Cuadro Nº 29

Expedientes Penales en las Fiscalías Provinciales Penales y Fiscalías provinciales mixtas dedicadas a lo penal

2001 2002 2003*

Ingresados 242177 242310 210702

Producidos 239278 206526 No disponible

Atendidos 163477 103748 174073

Informe final 11409 13374 No disponible Procesos

Ordinarios Ampliación de investigación 10111 28191 No

disponible

Acusación 85638 61468 No disponible

No acusación 54390 28495 No disponible

Procesos sumarios

Ampliación 60284 74298 No disponible

Informe final 12040 411 No disponible

Dictaminados

Procesos especiales Ampliación de

investigación 5406 289 No disponible

164



2001 2002 2003*

Pendientes de dictamen 2899 35784 34133 * AL MES DE SEPTIEMBRE

Donde:

Expedientes Ingresados PRODUCIDOS + PENDIENTES

Expedientes Producidos ACUSACIÓN + NO ACUSACIÓN + AMPLIACIÓN + CONFIRMA + REVOCA + NULO

Expedientes Atendidos ACUSACIÓN + NO ACUSACIÓN + DICTAMEN FINAL Expedientes Pendientes INGRESADOS – PRODUCIDOS

Fuente: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público.

En suma, no es que durante el año 2002 los fiscales provinciales dejaran de pronunciarse sobre denuncias o expedientes, sino que sólo bajó la proporción de aquellos casos en que el pronunciamiento fue definitivo, y se acrecentó la proporción sobre la cual el Ministerio Público consideró que era necesario profundizar las investigaciones, ya fuese en sede policial o fiscal (en el caso de las denuncias) o judicial (en el caso de los expedientes). En cuanto a la densidad de la carga en el nivel provincial, es necesario efectuar las siguientes precisiones iniciales:

• Haremos una generalización, sólo con fines de ilustrar la incidencia de la carga procesal por fiscal y por fiscalía provincial. Descartamos a los fiscales de desapariciones forzadas, a los de procesos tributarios y a los de procesos en reserva, cuya carga es cuantitativamente diferente a las de los demás.

• La razón de elegir la carga en el nivel provincial, es porque en la mayoría de los

casos, los procesos empiezan en ese nivel y en consecuencia los problemas de acceso se centran en este estrato.

• La cifra en cada celda indica las denuncias o los expedientes (según el caso)

primero por cada fiscal provincial y luego por fiscalía.

165



Cuadro Nº 30

Proporción de denuncias por fiscal provincial dedicado a causas penales

2001 2002 2003

Ingresadas Atendidas Pendientes Ingresadas Atendidas Pendiente

s Ingresadas Atendidas Pendientes

220.21 172.90 9.78 201.02 95.84 31.77 156.71 130.50 26.21

FUENTE: Elaboración de la Secretaría Técnica de la CERIAJUS, sobre la base del documento antes citado: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público.

Cuadro Nº 31

Proporción de expedientes por fiscal provincial dedicado a causas penales

2001 2002 2003

Ingresados Atendidos Pendiente

s Ingresado

s Atendidos Pendientes Ingresados Atendidos Pendiente

s

253.85 171.36 3.04 253.99 108.75 37.51 220.86 182.47 35.78


Cuadro Nº 32

Proporción de denuncias por fiscalía provincial dedicada a causas penales

2001 2002 2003

Ingresadas Atendidas Pendientes Ingresadas Atendidas Pendientes Ingresadas

Atendidas

Pendientes

1024.78 804.64 45.50 935.47 446 147.82 729.26 607.26 122


166



Cuadro Nº 33 Proporción de expedientes por fiscalía provincial dedicada a causas penales

2001 2002 2003

Ingresados Atendidos Pendientes Ingresados Atendidos Pendiente

s Ingresado

s Atendidos Pendientes

1181.35 797.45 14.14 1182 506.09 174.56 1027.81 849.14 166.50

FUENTE: Elaboración de la Secretaría Técnica de la CERIAJUS, sobre la base del documento antes citado: Información Estadística y Presupuestal del Ministerio Público / Período 2001-2003, emitido por la Gerencia de Planificación, Racionalización y Estadística de la Gerencia Central del Ministerio Público. . 3.4 Límites de la cobertura ofrecida por razones territoriales, demográficas y de capacidad de servicio en el caso del Tribunal Constitucional Con el retorno a la democracia, el Tribunal Constitucional retomó plenamente el ejercicio de sus competencias tras la recomposición de sus miembros. El “nuevo” Tribunal53 ha marcado una importante diferencia respecto de su antecesor. Pues junto a la importancia cualitativa de sus sentencias, hoy se aprecia un mejor diseño de trabajo, debido a la organización de este órgano en dos Salas, lo que ha permitido acelerar la gestión de la carga de trabajo acumulada de más de 2,670 expedientes al inicio del año 2004. 3.4.1 Límites del servicio por razón de territorio

De conformidad con el artículo 202 de la Constitución la competencia del Tribunal Constitucional tiene alcance nacional. De otro lado, conforme al artículo 1º de su Ley Orgánica, la sede oficial del Tribunal está en la ciudad de Arequipa. Sin embargo, la sede principal se encuentra en Lima.

53 Como se recuerda, el 28 de mayo de 1997, cuatro de los siete magistrados del Tribunal Constitucional, Delia REVOREDO, Manuel AGUIRRE ROCA y Guillermo REY TERRY, fueron destituidos por el Congreso de la República por haber declarado inaplicable la Ley de Interpretación auténtica del artículo 112º de la Constitución Política del Perú, que permitía la candidatura a una segunda reelección del entonces Presidente de la República Alberto FUJIMORI; quedaron en el cargo solamente cuatro magistrados: Francisco ACOSTA SÁNCHEZ, Guillermo DÍAZ VALVERDE, José GARCÍA MARCELO y Ricardo NUGENT. El cambio de escenario político en el país como consecuencia del retorno de la democracia en el año 2000 permitió que por iniciativa del entonces Presidente del Congreso, Valentín PANIAGUA, se aprobara la Resolución Legislativa Nº 007-2000-CR que derogó los dispositivos por los que se destituían a los magistrados y ordenó su reincorporación. Así, después de cuatro años, el Tribunal volvió a contar con el quórum necesario para cumplir con sus funciones. Siendo que el cargo de Magistrado Constitucional se ejerce por un periodo de cinco años, se permitió que los magistrados repuestos continúen en sus cargos hasta completar dicho periodo. En cuanto al resto de miembros, el 30 de mayo de 2002, el Congreso de la República eligió a Javier ALVA ORLANDINI, Juan BARDELLI LARTIRIGOYEN, Víctor GARCÍA TOMA y Magdiel GONZÁLES OJEDA como nuevos miembros del Tribunal Constitucional, quienes reemplazaron a los magistrados que permanecieron en el cargo durante el tiempo en que éste funcionó incompleto, al haber expirado el periodo de ejercicio del cargo.

167



Según datos del propio Tribunal Constitucional, durante el año 2003 la mayor parte de expedientes que llegaron a su sede, procedieron de provincias. En efecto, estos alcanzan el 53% del total de expedientes, mientras que el 47% fueron de Lima y Callao. Es importante recordar que durante el año 2002 la relación porcentual era la inversa en efecto el 61 % procedieron de Lima y Callao y el resto, 39 % de las demás provincias. En el siguiente cuadro podemos observar el desagregado de los expedientes ingresados durante el año 2003, según su procedencia y por tipos de proceso:

Cuadro Nº 34 Expedientes ingresados según procedencia y tipo de proceso– Muestra al año 2003

Procedencia HC HD Q AI AC MC CC AA Otros Total

Amazonas 3 - - - 2 - - 21 - 26 Ancash 6 - - - 12 - - 38 - 56 Apurimac 4 - 1 - - - - 8 - 13 Arequipa 52 - 22 - 9 - - 95 - 178 Ayacucho 11 - 6 - 2 - - 37 - 56 Cajamarca 10 - 15 - 2 - - 22 - 49 Callao 25 1 - 1 5 - - 23 - 55 Camaná 1 - 1 - - - - - - 2 Cañete 2 - - - 1 - - 7 - 10 Cerro de Pasco - - 6 - - - - 11 - 17 Chachapoyas 2 - 1 - - - - - - 3 Chincha 4 - - - 1 - - 19 - 24 Cono Norte 11 - 1 - 7 - - 17 - 36 Cuzco 10 1 23 - 1 - - 44 - 79 Huacho 12 - - - 4 - - 22 - 38 Huancavelica - - - - - - - 9 - 9 Huánuco 12 - 10 - 4 - - 67 - 93 Huaral - - - - 1 - - 1 - 2 Huaura 3 - 1 - 7 - - 31 - 42 Ica 17 - 1 - 31 - - 109 - 158 Jaén 2 - - - 4 - - 13 - 19 Junín 17 - 28 - 12 - 1 103 - 161 La Libertad 18 1 5 - 7 - - 69 - 100 La Merced 2 - - - - - - 3 - 5 Lambayeque 27 - 2 - 21 - - 200 - 250 Lima 315 5 17 18 130 - 10 1,066 - 1,561 Loreto 19 - 6 - 1 - - 24 - 50 Madre de Dios 3 - - - - - 1 3 - 7 Piura 11 - 9 - 5 - - 55 - 80

168



Procedencia HC HD Q AI AC MC CC AA Otros Total

Pucallpa - - - - - - - 14 - 14 Puno 11 - 2 - 13 - - 56 - 82 San Martín 4 - 17 - - - - 9 - 30 Santa 3 1 - 1 16 - - 59 - 80 Sullana - - - 1 3 - - 112 - 116 Tacna 8 - 1 2 9 - - 59 - 79 Trujillo 26 - 6 - 4 - - 116 - 152 Tumbes 9 - 2 - 1 - - 16 - 28 Ucayali - - 15 - - - 13 - 28 Urubamba - - - 1 - - 1 - - 2 Total 660 9 198 24 315 - 13 2,571 - 3,790

Fuente: Tribunal Constitucional. Elaboración: Daniel Figallo Rivadeneyra.

Como se aprecia, Lima concentra una gran parte del trabajo del Tribunal, esto es, el 41% del total de la carga procesal. La segunda ciudad en esta escala es Lambayeque, con 250 procesos (apenas el 6.6%), seguido de Arequipa con 178 procesos (4.7%) y Junín con 161 procesos (4.24 %). El centralismo es una variable que debe ser ponderada como límite en el acceso al Tribunal Constitucional. El funcionamiento del TC en una sola sede genera graves problemas de acceso, toda vez que el usuario debe tener los medios para trasladarse a la ciudad de Lima y así poder continuar con el proceso. El Estado no brinda ningún tipo de facilidades para mejorar el acceso al Tribunal y el Ministerio de Justicia, quien debiera dedicarse a resolver este problema, no tiene ninguna política sobre el particular. En esta materia, el Tribunal se ha preocupado por crear mecanismos de acceso a la información para los usuarios: se ha abierto una línea telefónica a través de la cual se brinda información sobre el estado de los expedientes, se ha creado una página en internet que permite conocer la jurisprudencia y se viene desarrollando, con cierta periodicidad, audiencias descentralizadas. Precisamente, sobre este último punto, el índice de crecimiento de causas originarias de otras provincias ha determinado que el Tribunal Constitucional lleve a cabo audiencias descentralizadas, con el propósito de facilitar el acceso a la Justicia Constitucional a los litigantes de provincias (en el transcurso del año 2003 se han realizado 93 audiencias en Lima y 8 descentralizadas en provincias). Este hecho tiene un impacto positivo para las partes, en cuanto se refiere al costo de traslado la Capital de la República, así como el pago de honorarios de abogados y demás gastos procesales.

Sin embargo, lo que representa un alivio para el justiciable, implica un costo adicional para la institución, pues la realización de las audiencias públicas descentralizadas lleva consigo un incremento en gastos de pasajes, alojamiento y estadía para la apropiada realización de las vistas.

169



3.4.2 Límites del servicio por razón de ingreso de expedientes e indicadores de carga procesal

Según información del Tribunal Constitucional algunos factores que condicionan el ingreso de expedientes – y en consecuencia que aumente o disminuya la carga procesal- son el crecimiento poblacional, el grado de confianza en la justicia constitucional; el sentimiento constitucional en la población; la acción del Estado (gobierno) con relación a los derechos constitucionalmente protegidos; la acción del Poder judicial respecto a los procesos de garantía, entre otros.

Desde la instalación del Tribunal Constitucional, el 24 de junio de 1996, hasta el 31 de diciembre de 2003, han ingresado 15,335 expedientes, es decir, un promedio de 170 expedientes mensuales:

Cuadro Nº 35

Promedio mensual de expedientes ingresados desde la instalación del Tribunal al 31 de diciembre de 2003

Años Cantidad54

Nº de meses

Promedio Mensual

1996 975 6 162.50 1997 1 510 12 125.83 1998 1 242 12 103.50 1999 1 371 12 114.25 200 1 439 12 119.92

2001 1 585 12 132.08 2002 3 092 12 257.67 2003 4 121 12 343.42

Acumulado 15 335 90 170.39 Fuente: Tribunal Constitucional. Elaboración: Daniel Figallo Rivadeneyra.

Debe observarse que en el año 2003 han ingresado un total de 4,121 expedientes incrementándose el promedio de expedientes ingresados al mes en el orden de 343. En el siguiente gráfico se puede observar la evolución de la carga procesal mensual:

54 No incluye expedientes ingresados antes de la instalación del Tribunal Constitucional.

170



ribunal Constitucional. eneyra.

La cifra de ingreso de expedientes, demuestra un alarmante incremento a partir del año

En el siguiente cuadro se observan los porcentajes de los expedientes por tipos de procesos

Cuadro Nº 36

Porcentajes de Expedientes por tipos de procesos

Promedio mensual de ingreso de expedientesPeriodo 1996 - 2003

163

124107 112 117 132

258

343

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: TElaboración: Daniel Figallo Rivad

2001 llegando a un promedio mensual de 258 expedientes ingresados en el año 2002 y de 343 en el año 2003. Según el Tribunal Constitucional el promedio de expedientes ingresados en el año 2003 se mantendrá en el año 2004.

ingresados en el año 2003.

Periodo 2003

Tipo de expediente Porcentaje Inconstitucionalidad 0.63% Hábeas Corpus 17.46% Amparo 68.02% Cumplimiento 8.33% Hábeas Data 0.24% Conflictos de Competencia 0.08%

Quejas 5.24%

Total 100.00% Fuente: Tribunal Constitucional.

eneyra. Elaboración: Daniel Figallo Rivad

171



n cuanto a las entidades del Estado más demandadas, véase el siguiente cuadro:

Las demandas de amparo, elevadas al TC, han tenido un incremento en los casos vinculados con temas previsionales (pensiones), aunque también se ha registrado un incremento en otras materias tales como la impugnación de Resoluciones Supremas, expedidas por el Poder Ejecutivo, (pase a retiro de personal de las Fuerzas. Armadas y policiales), Resoluciones administrativas que resuelven el pase a disponibilidad de los miembros de la Policía Nacional: asuntos laborales vinculados al régimen público (en su mayoría vinculadas a los gobiernos locales) y al régimen privado (casos vinculados con las grandes empresas privatizadas y a las empresas o instituciones del estado que se rigen por el régimen laboral privado); temas tributarios relacionados con el cobro de arbitrios en los que se demandan a las Municipalidades, entre otros.

En el caso de los hábeas corpus, el incremento se explica por el aumento de procesos penales con mandato de detención o comparecencia restringida, que se originan en los Juzgados Penales Especiales (jueces anticorrupción), como en las solicitudes de excarcelación por exceso de detención (artículo 137º del Código Procesal Penal), lo que ha provocado, de parte de los procesados, las demandas de esta acción de garantía. E

Cuadro Nº 37 Entidades del Estado con más demandas. Periodo: 2003

Entidades Cantidad Porcentaje

ONP 735 19.39% Municipios 784 20.69% Poder Judicial 711 18.76% Poder Ejecutivo 518 13.67% Otros 1042 27.49% Total 3790 100.00% Fuente: Tribunal Constitucional.

eneyra.

egún datos del Tribunal Constitucional durante los años 2000, 2001 y 2002 el ingreso de

Elaboración: Daniel Figallo Rivad

Respecto de las demandas de inconstitucionalidad, éstas no representan, desde el punto de vista cuantitativo, una carga procesal significativa, en tanto que el promedio de ingreso durante el año 2003 fue de dos demandas al mes. Sin embargo, en términos cualitativos, estas acciones ameritan un tratamiento especial debido a que su trascendencia y especialidad requieren del concurso de varios de los magistrados con el apoyo del equipo de asesores desde su evaluación hasta la proyección de la sentencia. Slos expedientes superó a la resolución de los mismos; por ello el órgano de control de la Constitución enfrenta al inicio del año 2004, una carga procesal pendiente de 2,670 expedientes aun cuando durante el año 2003, dicha carga ha disminuido pues se han

172



resuelto 501 expedientes más de los que ingresaron (al 31 de diciembre del 2003 han ingresado 4,121 expedientes y se han resuelto 4,622).

Se estima que durante el año 2004 ingresarán un total de 4,121 expedientes55. En consecuencia, para el 2004 el Tribunal Constitucional estima una carga procesal de 6,906 expedientes.

Pese a que la carga procesal acumulada a fines de 2002 era de 3,636 expedientes, el TC consiguió resolver durante el año 2003 un total de 4800 casos permitiendo el descenso de la carga procesal de 3,636 a 2,670 expedientes. En un esfuerzo por reducir la carga procesal embalsada, sin descuidar los expedientes que permanentemente ingresan, la meta propuesta para el 2004 es resolver 5,000 expedientes de modo que se produzca una reducción gradual de la carga procesal hasta su total eliminación proyectada para el año 2007.

La carga procesal: proyecciones y metas

5000 5000 5000

4154 4121

1883

3636

0 0

4800

822

1562

33

912

1791

2670

0


Es importante señalar, en un enfoque de acceso, que el artículo 62 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone que el procedimiento ante el TC es gratuito, a excepción del costo por venta de planillones para la recolección de firmas de aquellas personas interesadas en plantear una acción de inconstitucionalidad, conforme al artículo 203º, inciso 5, de la Constitución.

55 La proyección se realiza sobre la base del promedio mensual de expedientes ingresados durante del 2003.

1000

0

0

0

0

0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Año

Can

tidad

600

500

400

ResueltosPendientes

300

200

173



3.4.3 Límites por razones del tiempo en los procesos

La situación del Tribunal Constitucional, en este aspecto, no difiere sustancialmente de la realidad de todo el sistema de justicia nacional: la distancia, en términos temporales, entre los plazos máximos que la ley señala, para la emisión de las resoluciones que pongan fin a los procesos y el tiempo real que demanda la finalización de los mismos es una realidad. Las razones para ello son, precisamente, la enorme carga procesal que soporta la institución y las carencias presupuestales, base para el soporte humano y logístico, necesarios para adecuar los tiempos de resolución a los tiempos legalmente establecidos. 3.4.4 Límites del servicio por razón del grado de efectividad de las sentencias

Téngase presente que las sentencias del Tribunal Constitucional vinculan a los poderes públicos y tienen efectos frente a todos. Sin embargo, el cumplimiento de las sentencias emitidas por éste órgano constitucional queda derivado al destinatario del mandato contenido en el fallo, dado que el Tribunal Constitucional carece de facultades ejecutivas. Por ello el litigante debe hacer valer su derecho en ejecución de sentencia. Esto va de la mano con la responsabilidad de las entidades – públicas y privadas – y de los ciudadanos en general del carácter vinculante de las sentencias del TC. Un dato complementario con el grado de efectividad de las sentencias es conocer previamente cuantas son las sentencias declaradas fundadas. Al respecto la siguiente muestra nos da un indicador del sentido de los fallos del Tribunal Constitucional56:

Cuadro Nº 38 Muestra de los fallos emitidos por el TC

Periodo: 2003

Proceso FALLO HC HD AI AC CC AA TOTAL

Desistimiento 2 0 0 1 0 15 18Devuélvase 1 0 0 0 0 7 8Fundada 65 1 5 66 0 705 842Fundada en Parte 82 0 4 9 0 109 204Infundada 214 1 5 92 0 1245 1557Improcedente 181 0 1 108 0 648 938Inadmisible 0 0 1 0 2 0 3Infundada en Parte 0 0 0 0 0 5 5Sin Objeto 38 3 0 49 0 55 145

56 Este dato no se sustenta en el total de acciones resueltas, sino sobre una muestra de 3720 procesos durante el 2003.

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Periodo: 2003 Proceso

FALLO HC HD AI AC CC AA TOTAL TOTAL 5 325 2 2789583 16 3720


La defensa en el Perú es cautiva, es decir, sólo puede ser ejercida a través de un profesional en derecho inscrito en el Colegio de Abogados del Distrito Judicial correspondiente57. El artículo 284 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, señala que la abogacía es una función social al servicio de la Justicia y el Derecho. Este principio, que marca el ejercicio de la profesión, no siempre se verifica en la práctica. El desprestigio de la profesión tiene en este divorcio una importante causa. Junto a lo dicho, el principio rector recogido en los convenios internacionales y la legislación peruana es que toda persona tiene derecho a ser patrocinada por el abogado de su libre elección. Sin embargo, para la puesta en práctica de esta norma existen barreras, principalmente de orden económico y geográfico.

La respuesta del Estado es insuficiente, debido a la escasa cobertura de los servicios de defensa. Es decir, a toda posibilidad de recurrir al sistema de justicia y no necesariamente para la defensa de asuntos especialmente sensibles para los que existe la defensoría de oficio en el modelo peruano como los casos penales o de familia, sino inclusive los asuntos constitucionales, civiles y laborales, en donde los justiciables también tienen el mismo derecho de acceso. Son tres las razones que inciden en el problema: i) dificultad para el acceso al mercado de profesionales; ii) elevados costos para el acceso a la justicia (tasas en los casos pertinentes);

3.5 Límites de la cobertura ofrecida por razones territoriales, demográficas y de capacidad de servicio en el caso de la Defensa de Oficio.

Como ya se ha visto, las limitaciones económicas de los usuarios o potenciales usuarios del servicio de justicia constituyen un problema que no ha tenido respuestas suficientes del Estado, al no poder proveer la totalidad de servicios legales que se requieren, ni brindarlas con la calidad necesaria.

57 La Ley N° 25873, estableció el libre ejercicio de las profesiones universitarias liberales en todo el territorio nacional, y señaló que basta la inscripción en uno de los colegios de abogados del país para ejercer la profesión. Empero, la Ley N° 27020, que modifica el artículo 285º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, señala por su lado que para poder patrocinar se requiere estar inscrito en el Colegio de Abogados del Distrito Judicial correspondiente, y si no lo hubiere, en el Distrito Judicial más cercano. No obstante ello y contradictoriamente con lo que señala la citada ley Nº 27020, establece en su Disposición Final Única que estos requisitos se darán por cumplidos, para poder patrocinar a nivel nacional, con la sola inscripción en una Corte Superior de Justicia, y en un Colegio de Abogados de cualquier distrito judicial del país.

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y, iii) la dilación de los procesos que eleva los costos, entre otras cosas, por la necesidad de los traslados a las sedes judiciales y los costos ocultos (corrupción).

La respuesta que la ciudadanía espera del Estado para hacer frente a este problema, es que se creen las condiciones necesarias para procurar la defensa de los potenciales usuarios o de quienes se ven incursos en procesos judiciales y que no tienen la posibilidad de contratar los servicios profesionales de un abogado defensor. Para ello existen los defensores de oficio y los abogados de los Consultorios Jurídico Populares, a cargo del Ministerio de Justicia. Sin embargo, existe un precario, frágil e insuficiente sistema de defensa de oficio, con un escaso número de defensores, remunerados en forma deficitaria, sin estabilidad laboral y con una inadecuada organización. Situación similar se replica en el caso de los consultorios que patrocinan las causas civiles y complementarias a las que ven dichos defensores de oficio, circunscritos en nuestro modelo a los asuntos penales y de familia58.

Cualitativamente, la forma en que se desarrollan estos servicios de defensa tampoco resulta adecuada. Las debilidades son evidentes en el ámbito de la formación profesional, que luego incide en el desarrollo del patrocinio legal, donde estos cumplen un rol excesivamente pasivo59. El método de asignación de casos, que hace —en el caso de los defensores de oficio— que un mismo imputado tenga sucesivamente una pluralidad de abogados de oficio (en la Policía, en la instrucción, en la etapa del juicio, etc.) compromete su eficacia, situación que se explica por el sistema de adscripción a los juzgados, fiscalías o unidades policiales, y que no contribuye a que se asuman posiciones de mayor compromiso y energía para defender los derechos de sus representados. En el Perú la Ley Nº 27019, regula el Servicio Nacional de la Defensa de Oficio60. Esta norma, que data de diciembre de 1998, no ha sido plenamente aplicada, básicamente por dos motivos: deficiencias presupuestarias y, por no tener una prioridad en el enfoque de servicios estatales, al carecer el Perú de una política definida y sostenida de acceso a la justicia.

En el marco de estas restricciones, el Ministerio de Justicia desarrolla servicios de defensa gratuita a los sectores menos favorecidos económicamente, en ciertas materias.

58 En efecto, el Estado, mediante el Ministerio de Justicia, ofrece además el servicio de Consultorios Jurídicos Populares, donde se brinda asesoría legal gratuita en diversas materias, así cómo conciliación extrajudicial. Los problemas y deficiencias organizativas, funcionales y de personal de estos servicios son semejantes a los de la defensa de oficio en el país, con la particularidad que los Consultorios Jurídicos actualmente tienen un limitado número de oficinas y sus servicios son escasos y no son muy conocidos. 59 La información proviene de un conjunto de entrevistas a magistrados del Poder Judicial. Ver: QUINTANA SÁNCHEZ, Juan Alberto (Director General de Ia Investigación). La estructura de la Defensa de Oficio en el Perú. Informe de Diagnóstico. Elaborado para el Ministerio de Justicia, junio de 2003. 60 Esta Ley es desarrollada a través del D.S. Nº 005-99-JUS, de 07 de abril de 1999, Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de la Defensa de Oficio.

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3.5.1 El usuario del servicio de Defensa de Oficio El marco de aplicación de este servicio, gira en torno a la falta de recursos de quienes precisen ejercer su derecho de defensa ante los tribunales de justicia, en materia penal y de familia; sin embargo, la misma ley deja una puerta abierta a otros supuestos que podrán venir determinados por la ley procesal. Estos son, entre otros, los casos de quienes se encuentren en situación de detención, a quienes se les debe garantizar la presencia de un abogado desde el mismo momento en que se practica su detención. Ni la Ley de la Defensa de Oficio, ni su Reglamento aprobado por D.S. Nº 005-99-JUS, de 07 de abril de 1999, delimitan con precisión el perfil del usuario de este sistema de atención legal. No define en forma objetiva en qué casos una persona está económicamente en situación de ser beneficiaria de este servicio, limitándose a señalar que es aquella persona de escasos recursos que no tiene para contratar y pagar los servicios de un abogado sin poner en peligro su subsistencia o la de su familia61. Por otro lado, el sistema de administración de este servicio omite en la práctica cualquier tipo de procedimiento que permita realmente verificar esta situación. Ello a pesar de que corresponde comprobarlo a la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares del Ministerio de Justicia.62

Aunque existe cierto orden y coherencia en la estructuración del servicio de la defensa de oficio, en algunos casos se distorsiona la figura del defensor de oficio cuando por ejemplo, el Decreto Legislativo N° 910, Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, del 17 de marzo de 2001, regula en su artículo 26º el Área de Patrocinio Judicial Gratuito, que está a cargo del denominado “Defensor Laboral de Oficio”.63 No parece ser conveniente incentivar la confusión pues, como veremos, existe un problema de difusión sobre la existencia del servicio. Llama poderosamente la atención, que el servicio de defensa oficio no tenga cobertura para la defensa de los procesados por faltas en los juzgados de paz letrados, en donde también éstos pueden ser requeridos para su labor de defensa. De igual manera, que no exista una obligación formal, en las normas respecto a la defensa ante las Salas Penales de la Corte Suprema. El aspecto de la adscripción o asignación del defensor de oficio en unidades policiales, fiscales o jurisdiccionales, no es un tema que se encuentre regulado por la Ley N° 27019,

61 Cf· el artículo 4 del Reglamento. 62 Véase: QUINTANA SANCHEZ, Alberto, op· cit·. 63 El Defensor laboral de oficio, está encargado de brindar el servicio de defensa legal de trabajadores y ex trabajadores de escasos recursos económicos, respecto del reclamo judicial de derechos y beneficios originados en una relación laboral. Se incluye la defensa judicial de los derechos relativos a la seguridad social.

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pero si en el Reglamento, y que se inserta en un factor tradicional de funcionamiento de la defensoría. Sin embargo, este hecho, es una de las principales dificultades del servicio, al no establecer niveles de compromiso con la defensa de los patrocinados y que exista una pluralidad de defensores a lo largo del proceso, dispersándose la responsabilidad en la defensa.64 Los defensores de oficio no solo desarrollan su labor en materia penal, sino que también lo hacen en asuntos de familia, tal como lo dispone el artículo 15 del Reglamento en aspectos propiamente civiles como asuntos alimentarios, filiación, tenencia, régimen de visita, violencia familiar, interdicción, necesidad y utilidad, tutela, consejo de familia, autorización de matrimonio de menor, suspensión y extinción de la patria potestad, autorización para trabajo de menores y reconocimiento de unión de hecho. También patrocina en casos de menores en estado de abandono y en la colocación familiar65 El aspecto problemático es que la no especialización de este servicio, genera muchas complicaciones a los usuarios. Un aspecto a resaltar es que los defensores de oficio no tienen, por lo general, una ubicación física definida. Por ello el artículo 27º del Reglamento señala que el centro de labores de los defensores de oficio es la sede a la que han sido designados, dentro de un horario de trabajo que es similar al del personal de la mencionada sede. Ello indica la precariedad de las condiciones de trabajo que se describen más adelante: los defensores de oficio casi siempre son “alojados” por el Poder Judicial, por el INPE, el Ministerio Público o la Policía Nacional, en los ambientes que estas entidades pueden y quieren proporcionar. 3.5.2 La oferta de servicios legales del MINJUS Según el Cuadro para la Asignación de Personal (CAP) del Ministerio de Justicia, aprobado por R.S. N° 052-2003-JUS, del 25 de abril del 2003, los defensores de oficio que están en el nivel de “Servidor Profesional C (SPC)”66 son 264.

64 A pesar de esta afirmación, la Ley N° 27019 en su artículo 4 establece que el Ministerio de Justicia, a través de la Dirección Nacional de Justicia, determinará la ubicación de los Defensores para el mejor desempeño de sus funciones, lo que puede implicar la asignación, no en función de unidades específicas, sino del cumplimiento de la defensa en casos concretos sin necesidad de adscripción. Empero, en la actualidad, el reglamento ya optó por una posición tradicionalista del enfoque de la defensa de oficio que queremos resaltar como un problema que puede limitar su desarrollo, como veremos más adelante. 65 Es importante señalar que la dinámica de los defensores en materia de familia no guarda correspondencia con sus pares en materia penal. Estos se encuentran asignados únicamente a sedes judiciales de primera instancia y siguen en segunda instancia el proceso que se conoció en la instancia inferior; en este sentido se vinculan con los usuarios del servicio de manera más directa que los defensores que ven temas penales. Una ocupación importante de los defensores de familia es la absolución de consultas personales que los usuarios efectúan en el espacio que tienen asignado por el Poder Judicial, las cuales luego derivan en la interposición de las denuncias o demandas correspondientes. De manera tal que el defensor de oficio en materia tutelar o civil asume la defensa del usuario desde el inicio del proceso judicial instaurado hasta su conclusión. 66 En el aspecto administrativo SPC significa “Servidor Profesional C” que implica en este caso un abogado titulado, sin estudios de post grado.

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Una reciente información del MINJUS revela que hoy existen solo 252 defensores, de los cuales solo 40 son nombrados y 212 están contratados bajo la modalidad de servicios personales. 67

A ello hay que agregar la existencia de un grupo de defensores de oficio contratados específicamente para el desarrollo del proyecto “Fortalecimiento Institucional de la Defensoría de Oficio”. Su número es de 28 abogados y su finalidad es ejecutar un programa de despenalización. De otro lado, los abogados de consultorios jurídicos populares son sólo 31, para todo el país, de los cuales menos de la mitad son nombrados: solo 14; el resto está contratado bajo la modalidad de servicios no personales. Al mes de diciembre de 2003, el Ministerio de Justicia contaba en las Cortes Superiores de Justicia a nivel nacional con un total de 283 Defensores de Oficio68, según el cuadro que aparece a continuación:

Cuadro Nº 39 Cuadro de Defensores de Oficio en el ámbito nacional y por

Distrito Judicial

Cortes Superiores de Justicia Número de Defensores de oficio y abogados de consultorios jurídicos

populares por Distrito Judicial Amazonas 3Ancash 5Apurímac 5Arequipa 15Ayacucho 7Cajamarca 6Callao 11

67 El distrito judicial de Lima junto al Distrito Judicial del Cono Norte (Lima) suman 103 defensores, lo que equivale al 35.27% del total nacional. Esto se explica debido a que en estos distritos judiciales existe una importante carga procesal, sobre todo en las áreas de intervención que les son propias a los defensores de oficio. 68 La densidad de defensores de oficio es de 0.96 por cada cien mil habitantes. Si se tiene en consideración que más del cincuenta por ciento de la población se encuentra en situación de pobreza, dicha ratio demuestra la insuficiencia de Defensores de Oficio para la prestación del servicio a nivel nacional. Por citar casos extremos, existe solamente un Defensor de Oficio para cada una de las Corte Superior de Justicia de Madre de Dios y la de Tumbes, las mismas que cuentan con una población de 99 452 y 202 088 habitantes, respectivamente. De igual modo, Huancavelica cuenta con una población de 245 025 habitantes, para los cuales la Corte Suprema de Justicia del lugar cuenta con tan solo dos Defensores de Oficio.

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Cortes Superiores de Justicia Número de Defensores de oficio y abogados de consultorios jurídicos

populares por Distrito Judicial Cañete 4Cono Norte 17Cuzco 11Huancavelica 2Huanuco- Pasco 6Huaura 5Ica 12Junín 10La Libertad 11Lambayeque 14Lima ● 94Loreto 4Madre de Dios 1Piura 10Puno 9San Martín 4Tacna-Moquegua 6Tumbes 1Ucayali 3TOTAL 283

Fuente: Información estadística brindada por el Despacho Ministerial del Ministerio de Justicia. Parece evidente que la oferta del servicio no responde a la demanda del mismo si se parte de dos premisas importantes: i) que son las personas de los sectores sociales que sufren carencias económicas quienes necesitan la asesoría jurídica de un defensor del Estado; y, ii) que los establecimientos penitenciarios están poblados mayoritariamente por personas de escasos recursos económicos.

De acuerdo con ello, el referido estudio Quintana, señala que la demanda potencial del servicio de defensa de oficio alcanza a no menos de veintiún mil personas, que serían aquellas que no cuentan con un oficio conocido, conforme al siguiente cuadro:

Cuadro Nº 40 Población penal según ocupación69

Ocupación Número

Profesionales 1,358

● Incluye Fiscalías de Chosica, Cono Sur y la fiscalía descentralizada de Santa Anita. 69 INPE: Informe Estadístico Mensual (Abril 2003).

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Ocupación Número Técnicos 1,427

Comerciantes 4,424

Diversos oficios70 21,214

Total 28,423 Fuente: Información estadística brindada por el Despacho Ministerial del Ministerio de Justicia

Ahora bien, teniendo en cuenta que el número de defensores de oficio asignados a Juzgados Penales, Salas Penales y Establecimientos Penitenciarios asciende a 19171, tendremos que hay un defensor de oficio por cada 111 internos que carecen de recursos económicos72. Otro enfoque o ejercicio para aproximarse a la relación oferta y demanda del servicio revela que, teniendo en cuenta los índices de pobreza del país73, la demanda para el servicio de defensa alcanza por lo menos a 32,324 personas, lo que implicaría tener un defensor para 169 personas. Por todo ello, se estima que la demanda es alta y que el número de defensores penales para atender las necesidades en el ámbito penitenciario no es el suficiente para atenderla, lo que debe servir para una llamada de alerta para aumentar el número de defensores de oficio. En el estudio de QUINTANA SÁNCHEZ se revela que los delegados jurídicos de los internos del Establecimiento Penitenciario de Lurigancho (Lima), quienes sostuvieron que la prestación del servicio de defensa era insuficiente no sólo por la excesiva carga procesal sino porque el número de defensores que prestaba servicios en el penal no cubría las necesidades de atención jurídica de los internos. De otro lado, en un estudio de la Comisión Andina de Juristas del año 2001 sobre el derecho de defensa y la prestación del servicio asistencia jurídica a cargo la Defensoría de Oficio,74 se señala que la cobertura de actuación de los defensores de oficio no alcanza a un

70 En esta categoría se encuentran trabajadores agrícolas, choferes, artesanos, obreros, trabajadores de diversos servicios, estudiantes y desempleados. 71 Este dato se ha obtenido del listado de Defensores de Oficio para el 2003 proporcionado por el Ministerio de Justicia. No se han tenido en cuenta los abogados que se encuentran asignados exclusivamente a Juzgados Penales con Reos Libres, los que según el listado del MINJUS no superan los 20 en todo el país. 72 Nótese que sólo nos referimos a las personas privadas de libertad y no estamos considerando el número de imputados en comparecencia que son atendidos por estos mismos defensores. Considerar a ese universo de usuarios nos permitiría identificar mejor el problema. 73 Uno de cada dos peruanos vive en situación de pobreza y uno de cada cinco, alrededor de 5 millones de personas, se encuentran en situación de pobreza extrema. 74 Cfr. COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. “El derecho a la defensa. Una aproximación a la actuación de los abogados de oficio en el Perú”. En: Acceso a la Justicia y Defensoría del Pueblo. Lima: Comisión Andina de Juristas. 2001. p. 83.

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gran número de juzgados especializados o mixtos ubicados fuera de las sedes de los distritos judiciales. Al parecer, esta situación no ha variado hasta la fecha si se tiene en cuenta que existen distritos judiciales que sólo cuentan con dos o tres defensores y, en algunos casos, sólo con uno.75

Además, debe tenerse en cuenta que dado el insuficiente número de abogados de oficio, es común encontrar que un mismo defensor preste servicios en más de un juzgado sea éste especializado en lo penal o de procesos en reserva o juzgado mixto o de familia. Y en algunos distritos judiciales, son estos defensores quienes asumen diligencias en dependencias policiales.

Como se ha dicho, el problema de insuficiencia y, por consiguiente de carga excesiva, se ubica de manera clara en el ámbito de los juzgados. Claros ejemplos de esta preocupante situación son los siguientes76:

• En la sede judicial de Amazonas hay dos defensores de oficio que atienden cuatro

juzgados, entre penales y mixtos. La misma situación se observa en los distritos judiciales de Ancash y Apurímac.

• En Arequipa, dos abogados de oficio atienden la carga de ocho juzgados penales y

tres defensores se reparten la carga de tres juzgados de familia;

• En Ayacucho, tres defensores atienden los requerimientos de siete juzgados (Penales, Mixtos, Reserva y Familia);

• En Cajamarca, también tres defensores atienden la carga de ocho juzgados (Penales

y Familia);

• En el Callao entre siete defensores se atiende la carga de trece juzgados (Penales y de Familia);

• En Cañete, tres defensores asumen la carga de cinco juzgados (Penal, de Familia y

Mixto).

• En el distrito judicial del Cono Norte, entre diez defensores se atiende la carga de dieciséis juzgados (Penal, de Familia y Mixto) y una Fiscalía de Familia;

• En el Cuzco, hay cinco defensores para la atención de causas en ocho juzgados

(Penal y de Familia)

75 Son los casos, por ejemplo, de los distritos de Amazonas y Loreto con tres defensores; Huancavelica, con dos; y , Madre de Dios y Tumbes que sólo tienen un defensor, respectivamente. 76 QUINTANA SANCHEZ, Juan Alberto. Op· cit·.p. 84

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• En Huancavelica, hay dos defensores para atender la carga de trabajo de la Sala

Mixta, los tres juzgados (Penal y de Familia), los casos del Establecimiento Penitenciario y los que llegan a la DIVINCRI;

• En Huánuco-Pasco tres defensores de oficio atienden seis juzgados (Penal, de

Familia y Mixto);

• En Huaura, tres abogados de oficio atienden en nueve juzgados (Penal y Mixto); además asumen la carga de trabajo del Penal de Carquín;

• En el distrito judicial de Ica, seis defensores asumen el trabajo que procede de trece

juzgados (Penal y Familia);

• En la sede judicial de Junín, tres defensores de oficio atienden el trabajo que procede de nueve juzgados (Penales);

• En La Libertad, cinco defensores atienden en doce juzgados (Penal, Reserva y de

Familia);

• En el distrito judicial de Lambayeque seis abogados asumen la carga de catorce juzgados (Penal y de Familia);

• En la sede judicial de Lima el panorama es más complejo por ser el distrito judicial

con mayor número de unidades jurisdiccionales. Así, por ejemplo, ocho abogados de oficio atienden la carga de 31 juzgados penales de procesos sumarios con reos libres; un defensor de oficio atiende la carga de diez juzgados con procesos en reserva; un defensor de oficio atiende la carga de seis juzgados especializados en anticorrupción77; ocho defensores de oficio atienden la carga de veinte juzgados de familia78;

• En Loreto, hay dos defensores de oficio para seis juzgados (Penal y de Familia);

• En el distrito judicial de Madre de Dios la situación es dramática, pues hay un solo

defensor de oficio que debe atender la carga de la Sala Mixta y los tres juzgados (Penal, de Familia y Mixto);

• En Piura, entre cinco abogados se distribuyen la carga de doce juzgados (Penal, de

Familia y Mixto);

77 Se puede explicar porque en este tipo de procesos es muy probable que la mayoría de imputados esté asesorado por defensores privados. 78 Además, entre los ocho defensores de familia, asumen la carga de los dos Juzgados de Familia de Turno Permanente.

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• En Puno, cinco abogados se distribuyen la carga de once juzgados (Penal, de Familia y Mixto);

• En el distrito judicial de San Martín dos defensores atienden la carga de seis

juzgados penales;

• En el distrito judicial de El Santa, tres defensores asumen el trabajo que procede de diez juzgados (Penal y de Familia);

• En Tacna-Moquegua, cuatro abogados atienden la carga de seis juzgados (Penal, de

Familia y Reserva);

• En Tumbes, sólo un abogado atiende los requerimientos que proceden de la Sala Mixta y de los dos juzgados penales; y,

• En el distrito de Ucayali, un defensor de oficio asume la carga de cuatro juzgados

(Penal y Mixto). De la información presentada se desprende claramente que la carga real de los defensores de oficio asignados a juzgados penales y juzgados de familia corresponde, en promedio, al trabajo en por lo menos dos juzgados. Y en algunos casos, como Lima el promedio aumenta a cuatro tratándose de los abogados asignados a los juzgados penales de procesos sumarios y a dos y medio tratándose de juzgados de familia. Especial atención merecen los distritos judiciales de Huancavelica, Madre de Dios, Tumbes y Ucayali, por citar los casos más desatendidos, donde la insuficiencia de defensores de oficio es ciertamente preocupante.

Cabe agregar que el Reglamento de la Ley N° 29019 no prevé la presencia de defensores de oficio en los juzgados de paz, situación realmente preocupante porque en el plano de la justicia básica o justicia de paz es donde probablemente se concentren las necesidades de justicia de los sectores más empobrecidos del país.

Asimismo, otro factor que merece ser atendido es el referido a la restricción del servicio a la parte pasiva en un proceso penal. En efecto, el Reglamento de la Ley que crea el Servicio Nacional de la Defensa de Oficio (Ley Nº 27019) no prevé como función de la defensa de oficio la atención o asesoría jurídica a las víctimas de delitos. Se trata de una restricción que debe ser analizada a la luz del precepto constitucional que dispone como derecho de toda persona de escasos recursos económicos el contar con un servicio de defensa jurídica gratuita. Tal como lo ha señalado la Comisión Andina de Juristas, se presenta, en este caso, una interpretación restrictiva sobre los sujetos titulares del derecho a la defensa, lo que “resulta preocupante más aún cuando nos encontramos en una etapa de revalorización de la víctima, tradicionalmente olvidada en los procesos penales[…]”79

79 Cf. COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS..Op Cit.., p. 85.

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Finalmente, otro de los aspectos que limitan la cobertura del servicio se manifiesta cuando por una interpretación también restrictiva del Reglamento de la ley no se asignan abogados de oficio a las salas penales especializadas de la Corte Suprema, limitándose así el ejercicio del derecho a la defensa de aquellas personas condenadas que interponen recurso de nulidad ante esta instancia de la administración de justicia. 3.5.3 Carga procesal Sobre la base de información del Anuario Estadístico del Ministerio de Justicia correspondiente al primer semestre del 2002, la carga procesal individual promedio de los defensores de oficio es de 181 casos al año, lo que implica una media mensual de 23 causas. Los defensores de oficio que atienden en salas penales tuvieron en promedio 175.77 causas durante el semestre, lo que equivale a una media mensual de 29 causas. Los defensores de oficio que atienden casos en el ámbito de juzgados de familia tuvieron una carga promedio de 148 causas, lo que supone una carga mensual promedio de 24 causas. De otro lado, el presupuesto de la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares es muy restringido para la adquisición de bienes materiales y de bienes de consumo, por ello el Poder Judicial contribuye, en parte, con el abastecimiento de recursos materiales necesarios para el cumplimiento de la labor del defensor. No existen oficinas propias para los defensores. Estos poseen ambientes cedidos por el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Policía Nacional o el Instituto Nacional Penitenciario, dentro de sus instalaciones para que desarrollen sus labores. Esto debiera ser reconocido como otra debilidad del MINJUS. El Ministerio de Justicia tiene asignadas para las labores de los defensores y de los coordinadores (sólo en ciertas dependencias) mobiliario (escritorios, sillas, estantes, computadoras, impresoras), que en la mayor parte de casos es insuficiente. En aquellas dependencias donde el Ministerio no ha asignado mobiliario alguno, el mobiliario es prestado por el Poder Judicial de cada distrito judicial, y consiste en escritorios en desuso, sillas deterioradas y máquinas mecánicas de escribir, siendo igualmente insuficiente para el desarrollo de las actividades de los defensores. Desde Lima, se envían trimestralmente materiales de escritorio a los defensores para el cumplimiento de su labor. Sin embargo, estos recursos son insuficientes, recurriendo muchas veces a recursos propios del defensor para el cumplimiento de su labor con el procesado. Con relación a las facilidades tecnológicas en Lima, existen computadoras en cada sede donde se presta el servicio; en Arequipa y Lambayeque, también se cuenta con equipos informáticos, provenientes de un proyecto anterior y que quedó como parte de una

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donación; sin embargo, no ocurre lo mismo en los demás distritos judiciales, donde a veces sólo cuentan con máquinas de escribir. Con relación a medios de comunicación, no se cuenta con teléfonos propios para los defensores quienes tienen que utilizar los de las sedes judiciales y solo para casos extraordinarios. No se tiene acceso a Internet en las sedes, servicio con el que solo se cuenta en la sede principal. Con relación a los medios de movilización para el cumplimiento de su labor, el defensor se moviliza haciendo uso de los recursos del Ministerio de Justicia y se supedita a los horarios del mismo. En aquellos casos, en que no pudiera ajustarse a los horarios o disposición del mismo, éste deberá hacer uso de sus propios recursos para movilizarse a las instalaciones de la sede a la que se dirija (usualmente penales). En suma, como se puede observar son muy precarias las condiciones de trabajo que posibilitan el desarrollo del servicio, lo que revela un inmenso pliego de necesidades que el Estado debe proveer para garantizar el trabajo de los defensores de oficio con la independencia que ello requiere. 3.6 Límites de la cobertura ofrecida por razones territoriales, demográficas y de capacidad de servicio en el caso de la conciliación A través de la Ley N° 26872 de noviembre de 1997 el Estado decidió declarar de interés nacional la institucionalización y el desarrollo de la Conciliación en el Perú, como mecanismo alternativo de solución de conflictos dentro del objetivo de promover un mayor acceso a la justicia.

Mediante la conciliación se busca que las personas tengan un mayor acceso a la justicia, creando por ello un mecanismo más rápido y económico de solución de controversias y a la vez, permitir que las mismas personas al solicitar la conciliación, sean las que participen en la solución de sus conflictos, buscando construir una cultura de paz. A partir del 2 de Noviembre del año 2000 se implementó el plan piloto de Conciliación en el Distrito Judicial del Cono Norte (salvo en la provincia de Canta), la ciudad de Arequipa y la ciudad de Trujillo. Este plan piloto inició la obligatoriedad de la Conciliación en esos lugares, el mismo que aún continúa.

Los resultados de este plan piloto fueron en su momento auspiciosos. De acuerdo con los reportes oficiales de la Secretaría Técnica de Conciliación, un 37% de los casos ingresados en los lugares antes mencionados logró acuerdos totales, lo cual dio claras muestras de la importancia de la conciliación como mecanismos de resolución de conflictos que además puede aliviar la congestión de los despachos judiciales.

El gobierno transitorio promulgó la Ley N° 27398 publicada el 13 de enero del año 2001, iniciando la implantación de la obligatoriedad de la conciliación en los distritos

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conciliatorios de Lima y Callao, excluyéndose temporalmente de dicha obligatoriedad las materias que versen sobre derechos laborales y de familia.

Esta Ley tuvo un impacto muy importante en términos cuantitativos de la oferta de servicios: al 1º de enero del 2001 se habían autorizado en el ámbito nacional 57 Centros de Conciliación y se habían acreditado aproximadamente 5,500 conciliadores. A la fecha, nos encontramos luego de tres años con una cifra diez veces mayor: 576 Centros de Conciliación autorizados y 16,465 conciliadores acreditados80. A ello hay que agregar que existen más de 195 centros de conciliación sólo en los distritos de Miraflores, San Isidro y el Centro de Lima, que representa el 44% de los centros de conciliación autorizados en el ámbito nacional, lo que revela una desproporción con relación a los distritos con mayor densidad poblacional como Comas, San Juan de Lurigancho, Villa María del Triunfo, Carabayllo, El Agustino, San Martín de Porras, San Juan de Miraflores y Villa El Salvador, en donde el promedio es de 6 centros de conciliación. Esto demuestra que no se ha promovido el acceso a la justicia de las mayorías a través de la conciliación extrajudicial, ni se tiene una política de promoción en ese sentido.81

Este incremento de Centros de Conciliación ha generado una guerra de tarifas. El resultado, son conciliaciones a costos de 20 ó 30 nuevos soles y prácticas impropias que vulneran los dispositivos legales vigentes y que convierten a la conciliación en un mero formulismo legal que la desnaturaliza por completo, amén de hechos delictivos en donde las conciliaciones son ficticias. En muchísimos casos la conciliación se ha visto como un negocio y no como un servicio al justiciable en búsqueda de una cultura de paz que disminuya ostensiblemente la litigiosidad en el Perú. Es importante indicar también que, el 28 de julio del 2001, a través de la Resolución Ministerial N° 114-2001-JUS, se aprobó el Reglamento de Sanciones a Conciliadores, Centros de Conciliación, Capacitadores y Centros de Formación y Capacitación de Conciliadores. Sin embargo, los resultados de una adecuada supervisión del sistema conciliatorio son muy limitados, debido a que la Secretaría Técnica de Conciliación del Ministerio de Justicia, ente rector del sistema, no cuenta con los recursos ni medios adecuados para una supervisión apropiada. Por otro lado, resulta importante señalar que no existen datos concluyentes, que permitan afirmar que la implantación de la conciliación haya reducido el ingreso de causas en el Poder Judicial, aunque hay cierta información que alienta la difusión de estos medios

80 Del total de conciliadores acreditados el 58% son mujeres (8,298), habiendo sido el boom de la conciliación el año 2001, en donde se acreditaron 5,163 conciliadores en todo el país. Estos datos corresponden a la Secretaría Técnica de Conciliación del Ministerio de Justicia, actualizada a noviembre de 2003. 81 La ubicación de los centros de conciliación en otros departamentos, incluyendo a ciudades como Trujillo y Arequipa, está notoriamente concentrada en el centro de la ciudad capital, con lo cual, se demuestra una vez más la tendencia comentada para el caso de Lima.

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alternativos como parte de las políticas públicas de modernización de los sistemas de justicia. Los datos señalan que el Poder Judicial ha tenido menos ingresos de demandas en aquellos lugares donde la obligatoriedad de la conciliación está vigente; sin embargo, no hay forma de concluir que esto se deba directamente a la conciliación, puesto que se podría señalar como hipótesis que en estos casos las personas ya no demandan puesto que los costos de los procedimientos de conciliación les desincentivan a iniciar un proceso judicial. Es necesario efectuar un profundo estudio que determine los resultados de la aplicación de la conciliación.

Cuadro Nº 41

Comparación de ingresos de demandas en los distritos conciliatorios antes y después de su puesta en práctica82

Sede jurisdiccional Ingresos de demandas en el Período anterior

Ingresos de demandas en el

período de obligatoriedad

Reducción de ingresos de demandas

La Libertad83 Nov. ‘99 – Jul. ‘00 1,493 (100%)

Nov. ’00 – Jul. ‘01 1,023 (68%)

Nov. ’00 – Jul. ‘01 32%

Arequipa (ciudad) Mar. ’00 – May. ‘00 3,771 (100%)

Mar. ’01 – May. ‘01 2,000 (53%)

Mar. ’01 – May. ‘01 47%

Lima (Corte Superior) Mar. ’00 – May. ‘00 6,204 (100%)

Mar. ’01 – May. ‘01 3,611 (58%)

Mar. ’01 – May. ‘01 42%

Lima (Cono Norte) Ene. – Abr. ‘00 1,700 (100%)

Ene. – Abr. ‘01 1,397 (82%)

Ene. – Abr. ‘01 18%

Elaboración: Iván Ormaechea, 2002. Un estudio efectuado por la Secretaría Técnica de Conciliación del Ministerio de Justicia revela que en los centros de conciliación gratuitos del Ministerio de Justicia y en los centros de conciliación privados existe un importante porcentaje de casos tramitados en estos centros donde se registra la inasistencia de las partes. En el caso de los centro de conciliación gratuitos, en el primer trimestre del año 2002 la inasistencia de una o ambas partes o el desconocimiento de domicilio corresponden al 50% de los casos tramitados, lográndose un 40% de acuerdos entre las partes. Una lectura más optimista, sin embargo, demuestra que en los casos en los que las partes asisten, se logra un 80% de acuerdos. Este porcentaje se reduce por el lado de los centros de conciliación privados, donde se mantiene una constante desde que se inicio la obligatoriedad tanto en Arequipa, Trujillo, Lima y Callao: el grado de inasistencia a las audiencias de conciliación puede llegar hasta el 60%,

82 ORMACHEA CHOQUE, Iván. Conciliación extrajudicial: razones para retornar al sistema facultativo. En: Revista Jurídica del Perú. Lima: Año LII, N° 36, Julio 2002. Págs. 1-9. 83 La información de la Corte Superior de La Libertad no contiene información exclusiva de la ciudad de Trujillo, donde en rigor está vigente la obligatoriedad de la conciliación.

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pero, de asistir ambas partes se logra poco más de un 60% de acuerdos con las partes asistentes84. Es importante que se defina una real voluntad política del sector justicia para impulsar la conciliación con recursos humanos calificados y una partida presupuestaria que permita supervigilar adecuadamente el sistema. 3.7 Límites a la cobertura ofrecida por razones territoriales, demográficas y de capacidad de servicio en el caso del Instituto Nacional Penitenciario

El acceso a la justicia implica no solo la posibilidad de acudir al sistema de justicia con el fin de obtener la tutela de un derecho, sino también la existencia de garantías que aseguren el respeto de los derechos fundamentales, tanto en el desarrollo del proceso como en la etapa de ejecución de la sentencia que establece la pena, en coherencia con el respeto de la dignidad de la persona humana. La Constitución Política del Perú en su artículo 139, inciso 22, así como el artículo II del Título Preliminar del Código de Ejecución Penal, establecen que la finalidad de la pena es la “reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad” De acuerdo con lo establecido en su Reglamento de Organización y Funcionamiento, el Instituto Nacional Penitenciario (en adelante INPE) es el organismo Público Descentralizado del Sector Justicia, rector del Sistema Penitenciario cuyo fin es velar por el cuidado y atención de los procesados, sentenciados y liberados, rehabilitando a los sentenciados para su reinserción social. En consecuencia el INPE es la entidad a la cual le compete cumplir con la misión de la resocialización del penado, pero además garantizar que la pena privativa de libertad se ejecute en condiciones compatibles con la dignidad de la persona y el respeto de los derechos fundamentales, dentro el marco jurídico propio del Estado Constitucional de Derecho. 3.7.1 Organización del INPE en el ámbito nacional El Instituto Nacional Penitenciario se articula sobre la base de ocho Regiones: Región Norte Chiclayo, Región Lima, Región Oriente (Pucallpa), Región Nor Oriente (San Martín), Región Sur Oriente (Cusco), Región Sur (Arequipa) y Región del Altiplano (Puno) y Región Centro (Huancayo).

84 Fuente: Secretaría Técnica de Conciliación. La conciliación extrajudicial en el Perú: experiencia de la aplicación del Plan Piloto de Obligatoriedad en la ciudades de Arequipa y Trujillo del Proyecto MARC. PERU-USAID, Lima, enero de 2002.

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El INPE tiene una infraestructura carcelaria conformada por un total de 82 establecimientos penitenciarios, distribuidos a nivel del territorio de la República según se puede apreciar en el cuadro siguiente. Tal es la infraestructura con la que se cuenta para albergar una población penal de 29,581 internos, de los cuales 27,498 son varones y apenas 2,083 son mujeres85.

Cuadro Nº 42 Establecimientos penitenciarios por Regiones

al mes de julio de 200386

REGIÓN NORTE CHICLAYO 1 E.P. de Proc. De Tumbes 2 E.P. de Proc. De Ayabaca 3 E.P. de Sent. De Castilla – Piura 4 E.P. de Proc. Huancabamba 5 E.P. de Mujeres De Sullana 6 E.P. de Sent. Picsi – Chiclayo 7 E.P. de Max. Seg. Picsi – Chiclayo 8 E.P. de Mujeres de Chiclayo 9 E.P. de Sent. Trujillo 10 E.P. de Mujeres Trujillo 11 E.P. de Proc. de Pacasmayo 12 E.P. de Proc. De Santiago De Chuco 13 E.P. de Sent. Cajamarca 14 E.P. de Proc. Cajabamba 15 E.P. de Proc. De Celendin 16 E.P. de Proc. De Chota 17 E.P. de Proc. Bambamarca – Hualgayoc 18 E.P. de Proc. Jaen 19 E.P. de Proc. San Ignacio – Cajamarca 20 E.P. de Proc. Santa Cruz- Cajamarca REGION LIMA 21 E.P. Sent. De Huaraz 22 E.P. Proc. De Chimbote – Santa 23 E.P. Mujeres De Chorrillos 24 E.P. R.C.O.Lurigancho 25 E.P. Rce. Miguel Castro Castro 26 E.P. Proc. Primarios De Lima 27 E.P. R ce. De Mujeres Chorrillos 28 E.P. Callao

85 Fuente: Oficina Estadística del INPE. Datos actualizados al mes de diciembre de 2003. 86 Fuente: Instituto Nacional Penitenciario. Página web: www.inpe.gob.pe.

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29 E.P e Nuevo Imperial – Cañete 30 E.P de Sent. De Aucallama - Huaral 31 E.P. Proc. De Carquin – Guacho 32 E.P. Proc. De Yauyos 33 E.P. Sent. De Ica 34 E.P. Proc. De Chincha-Tambo De Mora REGION ORIENTE – PUCALLPA 35 E.P.Sent. de Huánuco 36 E.P.Proc. de La Union - Dos De Mayo 37 E.P.Proc. de Cerro De Pasco 38 E.P. Pucallpa REGION NOR ORIENTE - SAN MARTIN 39 E.P. Sent. de Huancas-Chachapoyas 40 E.P. Sent. de Iquitos – Maynas 41 Ep. Anexo al Eps. De Iquitos 42 E.P. Proc. Bagua Grande - Utcubamba 43 E.P. Proc. de Yurimaguas - Amazonas 44 E.P. Sent. de Moyobamba 45 E.P. Proc. de Juanjui - Mrcal.Caceres 46 E.P. Proc. de Tarapoto REGION CENTRO - HUANCAYO 47 E.P. Proc. de Oxapampa 48 E.P. Sent. de Huamancaca - Huancayo 49 E.P. Mujeres Concepcion 50 E.P. Proc. La Merced - Chanchamayo 51 E.P. Proc. de Satipo 52 E.P. Proc. de Tarma 53 E.P. Proc. de La Oroya - Yauli 54 E.P. Sent. de Huancavelica 55 E.P. Sent. Ayacucho - Yanamilla 56 E.P. Proc. De Huanta REGION SUR ORIENTE - CUSCO 57 E.P. Sent. de Abancay 58 E.P. Proc. de Andahuaylas 59 E.P. Proc. de Cotabamba/Tambobamba 60 E.P. Proc. e Chincheros 61 E.P. Sent. e Quencoro 62 Ep. de Mujeres de Quencoro - Cusco 63 E.P. Proc. de Sicuani 64 E.P. Proc. de Chumbivilcas 65 E.P. Proc. de Yauri - Espinar 66 E.P. Proc. de Quillabamba 67 E.P. Proc. e Paucartambo 68 E.P. Proc.de Urcos 69 E.P. Proc.Pto. Maldonado

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REGION SUR - AREQUIPA 70 E.P. Sentenciados de Socabaya 71 E.P. Mujeres de Socabaya 72 E.P. Proc. de Chivay 73 E.P. Proc. de Moquegua 74 E.P. Sent. de Pocollay - Tacna 75 E.P. de Mujeres de Tacna REGION DEL ALTIPLANO - PUNO 76 E.P. Proc. de Azangaro 77 E.P. Proc. de Macusani 78 E.P. Proc. de Huancane 79 E.P. R.C. Max. Seg. La Capilla - Juliaca 80 E.P. R.C. Max. Seg. Yanamayo - Puno 81 E.P. Proc. de Lampa 82 E.P. R.CE Challapalca

3.7.2. Población penal La población penitenciaria en el Perú ha sufrido un incremento importante en los últimos años. Desde 1991, la población se ha visto incrementada de 13,964 a 29,581 en el año 2003, es decir un porcentaje superior al 21%. Ello constituye un grave problema, ya que no se ha ampliado en los mismos niveles la capacidad de albergue, presupuesto y los servicios penitenciarios. El asunto es más grave si apreciamos que en el año 2003 la población penal se ha incrementado en 21,164 personas encarceladas, lo que equivale a un 8% más que en el año 2002. El problema de la masificación se conecta directamente con el alto número de internos sin condena, -procesados o preventivos- que supera largamente al de sentenciados o condenados. Solamente el 30.8% de los internos tienen sentencia firme, mientras que el 69,2% ostentan la calidad de procesados. Las posibles causas de esta diferencia se hallan, entre otras, en una indebida utilización de las cárceles por parte del sistema judicial87

87 Lo elevado de las penas en materia de delitos patrimoniales genera el peligro de fuga, por lo que se recurre a la prisión provisional para contrarrestar esto. Por otro lado, existe la tendencia a utilizar esta medida aún cuando no existe material probatorio suficiente para inculpar a una persona. Lo usual es que primero se decrete la prisión preventiva por riesgo de fuga, para luego decretar la libertad por falta de pruebas. En: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Ministerio de Justicia- República del Perú. De la Exclusión a la Confianza mediante el Acceso a la Justicia. Informe revisado. Misión: “Fortalecimiento de la Justicia en el Perú”. 2002. p. 88.

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3.7.3 Infraestructura Penitenciaria: capacidad de albergue De entre los varios problemas que afectan la realidad penitenciaria en el Perú destaca el de la infraestructura penitenciaria. La capacidad de albergue en los penales a nivel nacional se ve largamente superada por el número promedio real de internos. La sobrepoblación, es decir, la cantidad de internos para cuyo albergue los penales no se hallan preparados, es de 10,556.

Cuadro Nº 43 Capacidad de albergue88

Año Población Penal Capacidad de albergue Sobrepoblación 2003 29,581 19,025 10,556

La masificación como primer problema de acceso a la justicia, aunque generalizado a nivel nacional, presenta intensidades variables dependiendo de la distribución de la población penitenciaria en las diferentes Direcciones Regionales en que está dividido el país. En algunas de ellas la capacidad de albergue es superada en más del cien por cierto, mientras que en otros el número de internos no excede la capacidad de los establecimientos penitenciarios89. Inclusive, dentro de una misma dirección regional el nivel de masificación va a variar de un establecimiento penitenciario a otro, evidenciando ello, una inadecuada distribución de la poblacional penal. Asimismo, pese a que la capacidad de albergue de la Dirección Regional de Lima se ve superada por aproximadamente el doble del número de internos, este indicador no refleja la situación del centro penitenciario ubicado en el distrito de San Juan de Lurigancho, que cuenta con una población penitenciaria seis veces mayor de la que puede albergar.

Cuadro Nº 44 Población Penal por capacidad de albergue

(a diciembre 2003)90

Direcciones Regionales Capacidad de albergue Población

Norte Chiclayo 4,309 4,790

88 Fuente: Ministerio de Justicia. 89 La cifra más alarmante es la de la Dirección Regional de Lima, que tiene una capacidad de albergue promedio para 7,620 internos, siendo que el número promedio de internos es de 15,353, es decir, aproximadamente el doble de población para la cual están habilitados los centros penitenciarios. Por otro lado, la Dirección Regional de Puno cuenta con una población estimada en 624, al que no supera la capacidad de las cárceles, destinadas a albergar a 1,230 internos. Mención aparte es el caso del Penal de San Juan de Lurigancho, con una capacidad e albergue de aproximadamente 1,500 personas y que cuenta con una población que supera en seis veces esta cifra. 90 Fuente: Ministerio de Justicia

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Lima 7,169 15,341 Sur Arequipa 952 1,427 Centro Huancayo 1,805 1,988 Oriente Pucallpa 1,106 1,987 Sur Oriente Cuzco 1,442 1,426 Nor oriente San Martín 1,132 2,000 Altiplano Puno 1,110 6,224 Total 19,025 29,581

Fuente: Establecimientos Penitenciarios, Direcciones Regionales INPE/ Oficina de Estadística. Elaboración: Secretaría Técnica- CERIAJUS . 3.7.4 Capacidad de servicios En lo referido al estado de los establecimientos penitenciarios, la situación de las prisiones en general es sumamente deficiente, dado que solamente un 17.5 % de los centros de reclusión se encuentra en estado aceptable91. Varios de ellos, construidos en la década pasada fueron diseñados arquitectónicamente atendiendo principalmente a objetivos de seguridad antes que de reeducación. La sobrepoblación penitenciaria y las condenas largas no sólo contribuyen al deterioro acelerado de los establecimientos penitenciarios, sino que también generan dificultades sustanciales para la realización de programas de tratamiento y limitan las posibilidades de clasificación adecuada de los interno según criterios criminológicos y penitenciarios. Este escenario provoca, normalmente, un clima de ansiedad permanente en la población, cuyos servicios penitenciarios devienen en más escasos y de menor calidad. Todo esto revierte negativamente en el mantenimiento de condiciones de seguridad en los establecimientos penitenciarios. Los internos reivindican dentro de este contexto de hacinamiento aspiraciones que constituyen para ellos, cuestiones fundamentales: i) mejora de la alimentación; ii) condiciones adecuadas de las visitas; iii) obtención de beneficios penitenciarios.

La alimentación es un aspecto importantísimo en la vida carcelaria en la medida que se relaciona directamente con las condiciones de vida dentro del penal. El presupuesto para la alimentación de los internos por día es de S/. 3.50 (un dólar), según un incremento reciente. Con este presupuesto se entiende que se deben cubrir las necesidades de las tres comidas, así como los insumos correspondientes para su preparación (combustible, costos de agua y luz, entre otros factores). Frente a un presupuesto exiguo como el señalado deben idearse salidas que superen la insuficiencia alimentaria en los establecimientos penitenciarios partiendo de un criterio de realidad. Un primer aspecto por considerarse y que, de hecho, se da en la realidad es la participación activa de los mismos internos en la programación, elaboración y distribución de los alimentos. La autogestión de los internos inicialmente fue una alternativa surgida por iniciativa de los mismos para solucionar este problema, pero

91 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial Nº 29 “Derechos Humanos y Sistema Penitenciario. Supervisión de derechos Humanos de Personas Privadas de Libertad”. Lima, 2000, p. 33.

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actualmente ha devenido en un conjunto de grupos de poder fáctico que administran los alimentos que proporciona el Estado como una mafia, por lo cual los internos deben adquirir lo que por derecho les pertenece. Esta participación, bien orientada y fiscalizada, puede reducir los riesgos de malos manejos en este proceso. Un paliativo adicional lo constituye la frecuencia de visitas a los internos. De este modo los familiares de los internos contribuyen a reducir las carencias alimentarias al llevar el necesario complemento. Asociada directamente con la alimentación se encuentra la salud penitenciaria. Ésta requiere no sólo la realización de acciones de asistencia de los internos enfermos, sino la adopción de medidas preventivas relacionadas con las condiciones ambientales de los establecimientos penitenciarios, de la ubicación geográfica del establecimiento, de las condiciones de higiene del mismo y del grado de adaptación del interno al medio. Todo esto dentro de una política orientada a garantizar la salud integral de los internos.

El índice de profesionales de la salud, tomando en cuenta la población penal actual, es bastante bajo. La administración penitenciaria cuenta a nivel nacional92 con 58 médicos, 23 cirujanos-dentistas, 23 obstetras, 18 enfermeros y 15 profesionales que brindan servicios especializados (nutricionistas, tecnólogos médicos, biólogos, químico-farmacéuticos); lo que da un total de 137 profesionales de la salud en el sistema penitenciario. Esto significa que existe un médico por cada 510 internos y un profesional o técnico de salud (de cualquier especialidad) por cada 216 internos.

A la insuficiencia en el personal médico se suman las carencias de infraestructura sanitaria en los establecimientos penitenciarios. En más de la mitad de los establecimientos penitenciarios (58%)93 no se dan las mínimas condiciones para llevar a cabo una atención idónea, sea por no disponer de un ambiente para uso exclusivo de este servicio por parte de la población penal, como por carecer de un ambiente suficiente para atenciones individualizadas. Los problemas de salud que requieran de atención médica general o especializada son atendidos, por lo tanto, extramuros, con las limitaciones y complicaciones que ello trae consigo. Según el INPE las enfermedades a las que estos profesionales tienen que enfrentarse son, por mayor recurrencia “Dermatológicas (acarosis, piodermitis, dermatomicosis), respiratorias (amigdalitis, faringitis, bronquitis, asma, TBC); gastro-intestinales (diarreas, enterocolitis, gastritis); traumatismos (heridas y lesiones por violencia); enfermedades de trasmisión sexual – ETS (gonorrea, sífilis, VIH-SIDA, herpes); cardiovasculares (hipertensión arterial), Endocrinas (diabetes)”94. La sola enumeración estos cuadros

92 Datos obtenidos del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario, aprobado por Resolución Ministerial Nº 187-2003-JUS publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 20 de mayo de 2003. 93 Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario. Programa II, Salud Penitenciaria. 94 Ibid.

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convierten a los penales en un problema de salud pública dada la alta incidencia de todas estas enfermedades.

La administración penitenciaria cuenta con 75 asistentes sociales a nivel nacional. Esto significa que hay un asistente social por cada 394 internos. La importancia de la función de los asistentes sociales se evidencia no sólo en la tarea de apoyo asistencial, a los internos sino también en el mantenimiento de las relaciones personales. La mayor presencia de estos profesionales en los establecimientos penitenciarios, determina que su labor sea normalmente valorada sobre todo con relación a su rol en la tramitación de beneficios penitenciarios o de eventuales gracias presidenciales (principalmente, indultos por razones humanitarias)

En relación con el servicio psicológico, el número de estos profesionales en la administración penitenciaria es de 117 es decir, 1 psicólogo por cada 252 internos.

Esta situación determina que la labor de estos profesionales se limite básicamente a la atención de beneficios penitenciarios. Las terapias de grupo o individuales son bastante limitadas. No hay un seguimiento permanente e individualizado de la conducta de los internos.

Son estos aspectos negativos, aunados a la lentitud de los procesos judiciales, los factores recurrentes que han motivado los motines y actos de protesta de la población penitenciaria en los últimos años. Un seguimiento minucioso de los motines en diversos establecimientos penitenciarios muestran que existe un embalse de expectativas no satisfechas en los internos y que deben ser analizadas para introducir correctivos necesarios: los términos “celeridad”, “despenalización”, “mejora en las condiciones de reclusión y servicios penitenciarios”, “traslados” y “beneficios penitenciarios” son las expresiones que resumen bien los detonantes que explican el malestar en las cárceles del país. Lo expuesto hasta este punto permite tener una clara visión de la situación real de las prisiones en el Perú. La falta de infraestructura, de alimentos, de asistencia de salud y sanitaria hacen que el acceso a la justicia se vea limitado en la etapa de la ejecución de las penas y que la finalidad rehabilitadora que constitucionalmente se le atribuye a la sanción penal sea no más que una buena intención.

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3.8. La predictibilidad de la jurisprudencia La nueva perspectiva del juez afirmada desde la Constitución de 1979 con la incorporación del sistema de control constitucional difuso, ha revalorado el papel de la jurisprudencia en nuestro medio, con lo cual se ha otorgado un peso específico importante para la resolución de casos. En esta línea se explica, además, la posición de la Corte Suprema de la República como la instancia encargada de desarrollar las pautas de orientación jurisprudencial de todos los juzgados y tribunales de la República. Es preciso recordar que la función judicial cumple un rol esencial en el desarrollo de los derechos que articulan y dan continuidad al ordenamiento social y político Se trata de un escenario, propio del Estado Constitucional, que atribuye a lo judicial de un tipo de responsabilidad que enlaza la agenda de quienes recurren a él para la resolución sus conflictos con la agenda pública institucional. Y, por eso mismo, resulta fundamental, que dichas respuestas mantengan entre sí niveles de claridad y coherencia esencial. La primera, como garantía para que un acto de comunicación tan importante para la vida pública en democracia —como la jurisprudencia—, incida activamente en su expansión, formando y creando conciencia ciudadana sobre los derechos y las instituciones públicas con mensajes directos y legibles para todos. La segunda, como reflejo del proceso de deliberación básico al que son sometidos los derechos, en función de los principios y de los casos concretos, cada vez que son invocados. La predictibilidad, en el sentido expuesto, no quiere decir que las respuestas sean siempre las mismas, pues los casos, como resulta obvio, son siempre diferentes, sino que el ciudadano cuente con la seguridad de que los resultados del proceso, tendrán siempre como punto de referencia, los criterios generados por las decisiones anteriores, sea para confirmarlos o bien para apartarse de ellos por razones debidamente justificadas en términos constitucionales. La predictibilidad, sin embargo, requiere de ciertas garantías que permitan la configuración concreta de los principios que se vinculen a los hechos del caso y que a su vez permitan proyectar pautas de solución hacia al futuro. La publicidad de las resoluciones es una condición esencial de lo anterior. En efecto, la existencia de medios que hagan posible el fácil acceso de los usuarios del Sistema de Justicia —y de los propios operadores del mismo— al conocimiento de las decisiones jurisprudenciales, es una condición de la predictibilidad. Lo contrario conspira no sólo contra la dimensión concreta de la predictibilidad, sino más aún contra la autoridad del sistema de justicia que además de impredecible, se vislumbra carente de autoridad en su actuación y arbitrario en sus decisiones. 3.8.1. El papel de la Corte Suprema En medio de una cultura judicial formalista, que incide negativamente en la función creativa del juez como condición para el desarrollo de la jurisprudencia, existen

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disposiciones legales que reconocen el carácter vinculante de las resoluciones judiciales. Según lo dispuesto en el artículo 141º de la Constitución, corresponde a la Corte Suprema fallar en casación, o en última instancia, cuando la acción se inicia en una Corte Superior o ante la propia Corte Suprema conforme a ley. Asimismo, conoce en casación las resoluciones del Fuero Militar. La presencia de la jurisprudencia se abre paso, igualmente, a través del Decreto Legislativo Nº 767 Ley Orgánica del Poder Judicial de 1992 (artículos 22º y 80º) y en el Decreto Legislativo Nº 768, Código Procesal Civil (artículo 400) que proyectan la idea de la “doctrina jurisprudencial”. Junto a ello, se cuenta además la Ley Nº 23506- Ley de Habeas Corpus y Amparo. Se fija, de este modo, la existencia, publicidad y observancia de la jurisprudencia. Sin embargo, razones de diversa índole impiden que esto se verifique en la realidad. En los hechos, la publicación de la sentencias es irregular y las que se difunden, no siempre están elaboradas sobre la base de principios que permitan dilucidar controversias futuras. El impacto de este vacío incide en los usuarios del sistema (incluyendo aquí a litigantes y abogados), así como en la actividad de los propios magistrados. De otro lado, la labor jurisdiccional de la Corte Suprema extiende su competencia a supuestos que van más allá de la casación —lo que implicaría un número selecto de casos que por su trascendencia ameriten la intervención jurisprudencial—, lo que genera una enorme carga procesal. Diversos enfoques efectuados ya desde los años ochenta revelan la necesidad de establecer cambios sustantivos, que eviten el excesivo número de casos ingresados a las salas Supremas. Ya en 1988 el profesor De Belaúnde decía:

“Hay que dar una mayor responsabilidad a las Cortes Superiores y privilegiar el valor celeridad, dejando que los asuntos se ventilen únicamente en dos instancias y yendo a una ley de casación, que tendrá que definir muy bien el ejercicio de este recurso, para que la Corte Suprema conozca únicamente determinados asuntos, determinados problemas nacionales, determinados temas. Creemos que no tiene sentido lo que ocurre hoy en la Corte Suprema; abrumada por un flujo de expedientes excesivo, lesiona elementales criterios de celeridad y no tiene condiciones para contribuir a la certez.95”

En la actualidad, de acuerdo a datos proporcionados por la Gerencia de Planificación del Poder Judicial, entre el año 2000 y el 2004 ingresaron a las diferentes Salas de la Corte Suprema un total de 114,728 expedientes para su resolución, con un nivel anual de ingresos mayor a las 20 mil causas. Solamente en el 2001 ingresaron un total de 25,680 expedientes, de los cuales la mayor parte fueron vistos por las Salas Penales (10,620 causas), por las Salas Constitucionales y Sociales (8,118 causas) y por las Salas Civiles (6,942 causas). Por 95 DE BELAUNDE LOPEZ DE ROMAÑA, Javier. “Objetivos del Anteproyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial”. En: CATACORA, Manuel y otros. Nueva Estructura del Poder Judicial. Lima, Editorial Sudamérica, 1988, p. XIX.

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su parte, en el 2003 las proyecciones hechas indican un total de 22,142 ingresos, de los cuales nuevamente la mayor parte fueron canalizados hacia las Salas Penales (8,734 causas), seguidas de las Salas Constitucionales y Sociales (7,634 causas) y de las Salas Civiles (5,773 causas).

Cuadro Nº 45 Expedientes Ingresados a la Corte Suprema por años

(Periodo: 2000—2004)96

AÑOS Salas Supremas

2000 2001 2002 2003 2004

Sala Civil Permanente 2,192 3,125 2,376 2,564 2,688

Sala Civil Transitoria 2,797 3,817 3,014 3,209 3,347

Sala Constitucional y

Social Permanente

3,816 4,093 3,578 3,829 3,833

Sala Constitucional y

Social Transitoria

3,257 4,025 4,133 3,805 3,988

Sala Penal Permanente 2,827 7,191 3,085 4,368 4,881

Sala Penal Transitoria 4,496 3,429 5,174 4,366 4,323

2º Sala Penal Transitoria 3,100 Desactivada — — —

Total 22,485 25,680 21,360 22,142 23,061 Fuente: Discursos de Apertura del Año Judicial. Elaboración: Sub Gerencia de Estadística y Planificación Como es evidente, un primer efecto de esta sobrecarga es la congestión de los despachos supremos y la imposibilidad real de tratar estos casos con la debida ponderación y análisis, como correspondería a una instancia encargada de sentar la jurisprudencia nacional. Por el contrario, y al igual que en instancias menores, los criterios de resolución de la Corte Suprema se encuentra guiados por criterios de celeridad y eficacia, lo que lleva a que sus fallos no guarden mayor distingo con las que pueden encontrarse en una Corte Superior, por ejemplo. La necesidad de resolución de este elevado número de expedientes ha llevado a su vez a que la labor de la Corte Suprema se vea sujeta a la creación de salas “transitorias” que, en

96 Los datos correspondientes a los años 2003 y 2004 han sido proyectados.

199



la práctica, se convierten en permanentes, debido a que su supresión solo conlleva a un crecimiento inmanejable de dicha carga. Por ejemplo, hasta el año 2000, cuando se encontraba vigente la Segunda Sala Transitoria de la Corte Suprema, el número de expedientes totales resueltos por esta instancia fue de 22,624 causas; sin embargo, a partir de su supresión al año siguiente, el número de casos resueltos por la Corte se redujo a 18,500, el mismo que se ha ido reduciendo paulatinamente en los siguientes años.

Cuadro Nº 46

Expedientes Resueltos por la Sala Suprema por años (Periodo: 2000-2004)

AÑOS Salas

Supremas

2000 2001 2002 2003 2004

Sala Civil Permanente

2,471 2,290 2,168 1,850 2,103

Sala Civil Transitoria

2,512 2,995 3,267 2,530 2,931

Sala Constitucional

y Social Permanente

3,816 2,674 2,835 1,925 2,478

Sala Constitucional


3,099 2,624 2,585 2,289 2,499

Sala Penal Permanente

2,827 5,624 4,459 2,195 4,093

Sala Penal Transitoria

4,840 2,293 3,367 3,354 3,005

2º Sala Penal Transitoria

3,059 - - - -

Total 22,624 18,500 18,681 14,143 17,108 Fuente: Discursos de Apertura del Año Judicial. Elaboración: Sub Gerencia de Estadística y Planificación En tercer lugar, un efecto “natural” de esta situación es la extrema lentitud con la que se resuelven estos casos, muchos de los cuales se vienen arrastrando desde hace años. Al respecto, el único dato ilustrativo (cuando no representativo) sobre el atraso procesal en esta instancia lo encontramos en un informe hecho por la Defensoría del Pueblo sobre las dilaciones indebidas en la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema 97, donde se

97 DEFENSORIA DEL PUEBLO. El derecho a un proceso sin dilaciones: El caso de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. Lima, Informe Defensorial Nº 32, Defensoría del Pueblo.

200



analizaron las demoras en cada etapa procesal. El cuadro siguiente muestra los resultados de este análisis:

Cuadro Nº 47 Plazos reales frente a plazos procesales en Sala Constitucional y Social

Corte Suprema

Etapas procesales Plazos procesales Plazos reales Ingreso y calificación del expediente 20 días 8 meses y 24 días

Devolución a Mesa de Partes para notificación Inmediato 2 meses y 15 días Notificación y reingreso de expediente a Sala Un mes y 21 días

Entre la vista de la causa y la publicación de la sentencia Más de 12 meses Fuente: Informe Defensorial Nº 32, p. 10. Elaboración: Secretaría Técnica- CERIAJUS Tomando en consideración estos datos, puede deducirse que desde el ingreso de una causa a la Corte Suprema hasta la expedición de la sentencia transcurre un plazo cercano a los dos años. En todo caso, la creación de una sala transitoria y la repartición de las causas pendientes puede reducir este tiempo, pero sin llegar a adecuarse a los plazos procesales establecidos por ley. Cabe aclarar que las razones para esta saturación de causas no depende solamente de la organización jurisdiccional de la Corte Suprema. A ello contribuye la existencia de diferentes cuerpos legislativos y normas específicas que asignan funciones y competencias de casación y apelación a ésta que van más allá de las limitaciones constitucionales señaladas. Entre estas normas pueden mencionarse la Ley Nº 27155, que dispone la casación para las sentencias expedidas por las Salas de Familia en cualquier materia de su competencia, especialmente en violencia familiar y en asuntos relacionados con derechos de niños y adolescentes; o la Ley Nº 26689, la cual dispone la tramitación de diversos delitos por la vía ordinaria en las Salas Superiores, habilitando la competencia en revisión de la Corte Suprema. A ello puede incluirse que, por mandato de sus respectivas Leyes Orgánicas, esta instancia es competente para ver en apelación las resoluciones emanadas del Banco Central de Reserva, de la Superintendencia de Banca y Seguros, de la Contraloría General de la República, el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el Tribunal Fiscal, el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual de INDECOPI, así como de los diferentes organismos supervisores de servicios públicos, como SUNASS, OSINERG y OSIPTEL. En resumen, un análisis del sistema legal vigente muestra que éste es contradictorio en relación a las competencias de la Corte Suprema; ya que mientras algunas leyes limitan el conocimiento de las causas por el máximo tribunal (como la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Judicial), otros cuerpos normativos establecen un sistema de instancias y recursos bastante permisivo, que en la práctica favorece el masivo acceso de los juicios a la Corte Suprema. Esto se aprecia incluso con relación a una institución aparentemente clara como la casación, tal como lo indicaba el profesor Monroy Gálvez hace algunos años:

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Incluso resulta irónico que al regular una institución novedosa y socialmente innovadora como la casación, (el legislador) lo haga con tanta deficiencia que, finalmente, no es posible saber si dicha institución —una vez reglamentada— podrá conseguir la humanización de la actividad judicial de la Corte Suprema, con los efectos nomofilácticos y de didáctica social que una institución como la anotada puede provocar98.

Uno de los principales y más dañinos efectos de esta situación sobre el sistema judicial y legal en su conjunto es la incapacidad que muestra la Corte Suprema para definir la política jurisdiccional del país; esto es, para brindar, a través de su posición en casos ilustrativos de conflictos relevantes a nivel social, criterios de interpretación legal que guíen las decisiones de otros magistrados, generando con ello certeza, predictibilidad y seguridad jurídica a los usuarios del sistema. Pero además de la sobrecarga procesal, antes mencionada, existen otros problemas adicionales que dificultan la predictibilidad de las decisiones de la Corte Suprema: la organización del despacho judicial y los métodos de trabajo al interior del mismo, la especialización de los integrantes de las Salas Supremas, la alta provisionalidad que existe en su interior y la concentración de diversas materias en una sola instancia judicial. Con respecto al primer tema, algunos informes dan cuenta de que la especialización de los magistrados de la Corte Suprema, puede no tener la consistencia necesaria y ser fuente, por ello, de cierta debilidad a la hora de establecer criterios de política jurisdiccional. De hecho, el criterio de la antigüedad para acceder a la Corte Suprema provisionalmente mediatiza la especialidad, además la propia dinámica de los despachos en esta instancia está influenciada por la necesidad de tratar, en cada una de ellos, materias muy heterogéneas: dirimencias de competencia, querellas, procedimientos no contenciosos, exhortos, etc. De este modo, la parte positiva que esto sugiere es que permite a los magistrados profundizar su experiencia en diferentes asuntos; sin embargo, en la práctica impide, también, el manejo adecuado e integral de determinada áreas o materias, de modo que sus decisiones puedan tener la profundidad necesaria para orientar debidamente la labor jurisdiccional en estos asuntos. En igual tenor, se observa cada año un creciente movimiento de magistrados superiores que acceden temporalmente a las Salas Supremas para cubrir cargos vacantes en esta instancia, a fin de completar la composición de las mismas. Igualmente, este movimiento puede ser visto como beneficioso en tanto permite renovar criterios de razonamiento y decisión a este nivel; pero impide también que se consoliden y, en todo caso, evolucionen razonablemente y sin sobresaltos, los criterios uniformes de interpretación. Las actuales Salas de la Corte Suprema no tienen una división clara de su trabajo, llevando a que procesen una amplia gama de asuntos de diferentes áreas jurídicas a pesar de su aparente especialización. De este modo, por ejemplo, la Sala Constitucional y Social suele 98 MONROY GÁLVEZ, Juan. “Procesos Judiciales”, en: BOZA, Beatriz. Lima, PROMPERU, tercera edición corregida y aumentada, 1998. Pp. 763-764.

202



ver no solo asuntos relativos a garantías constitucionales sino también materias contencioso-administrativas, agrarias y laborales. Por su parte, la Sala Civil suele encargarse de ver las contiendas de competencia ante el fuero militar salvo las relacionadas con temas penales, las que son vistas por la Sala Penal respectiva. Todo ello conduce también a la dificultad de lograr un análisis adecuado de la legislación correspondiente a cada materia, impidiendo que se siente jurisprudencia útil para orientar la labor jurisdiccional. Pero a lo anterior, cabe agregar aún, la ausencia de un sistema de administración del despacho articulado a las demandas propias de la dinámica generada por los casos y su vínculo con los problemas sociales: un gabinete altamente especializado de asesores y un sistema de descarga procesal que optimice los resultados del trabajo en términos sustanciales. Este sombrío escenario se agrava más aún debido a la baja tasa de efectividad de las sentencias definitivas. Conforme se demuestra en los resultados de una investigación realizada en el distrito judicial de Lima en el año 200299, se constató que apenas el 11.45% de los procesos civiles con sentencia definitiva favorable al demandante, son cumplidos por parte del litigante vencido, casi siempre después de recurrir a la ejecución forzada. En apenas 6,63% de dichos procesos el cumplimiento de la sentencia se produjo de modo parcial y en un 4,82% se observaron casos de acuerdos extrajudiciales de cumplimiento en la etapa procesal de ejecución. Causas exógenas al proceso, pueden vincularse a este problema, sin embargo, existe una práctica judicial arraigada de impulsar la etapa de ejecución procesal únicamente en caso de que la parte lo pida. Como consecuencia de esto, se explica que, de acuerdo a los datos de la misma investigación, después de aproximadamente tres años de iniciados los procesos civiles, antes aludidos y ya contando con sentencias favorables, un 77,11% de éstas no eran ejecutadas100. Finalmente, como se sabe, el Tribunal Constitucional es el órgano que establece en forma definitiva la línea jurisprudencial a seguir en las demás instancias jurisdiccionales del sistema en todo tipo de procesos (Primera Disposición Final y Transitoria de la Ley Nº 26435, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Esta perspectiva se ve reforzada a través del artículo 55 de la citada norma al precisar que, “Cuando el Tribunal decida apartarse de la jurisprudencia constitucional precedente sentada por él, la resolución se adopta por no menos de seis votos conformes”. Sin embargo, el Poder Judicial también genera jurisprudencia constitucional a través de sus sentencias de segunda instancia en materia de Habeas Corpus y Amparo cuando éstas favorecen al demandante. El modelo articulado de jurisdicción constitucional en esta materia, prevé la competencia del Tribunal Constitucional únicamente cuando se trata de resoluciones denegatorias (Cuarta Disposición Transitoria de la Ley Nº 26435, interpretada por la Ley Nº 26446). Se plantea, de este modo, un escenario difícil para la determinación

99 GONZÁLES, Gorki, SERVÁN, Jean Carlo, LÓPEZ, Luciano y BURGOS, Hernando. El Sistema Judicial en el Perú: Un enfoque analítico a partir de sus usos y de sus usuarios. Informe Final. Lima: Banco Mundial, 2002, pp· 140-141. 100 Íbid, p. 140.

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de criterios jurisprudenciales, no obstante el principio fundamental de la jurisprudencia vinculante en materia de acciones de garantía (artículo 9 de la Ley Nº 23506, Ley de Habeas Corpus y Amparo101, y artículo 8 de la Ley Nº 25398, Ley Complementaria sobre las disposiciones sobre Habeas Hábeas y Amparo102). En efecto, en los hechos es posible que tribunales (salas especializadas) de distintos distritos judiciales no resuelvan conforme a criterios razonablemente semejantes, los casos similares de su competencia. Y las causas que pueden explicar esta situación se identifican claramente en la realidad: en principio, la falta de conciencia plena, en los jueces, sobre el rol uniformizador de las decisiones del Tribunal Constitucional, problema que se asocia, en gran medida, al déficit existente en la formación jurídica de sectores importantes de la judicatura del país; en segundo lugar, cabe reconocer que el propio Tribunal atraviesa el momento inicial —luego de un período crítico— del proceso necesario, que le permita afirmar su posición como intérprete supremo de la Constitución; y, agrava este problema, la falta de canales de información, difusión o de acceso a la jurisprudencia ya existente del Tribunal. 3.9. Límites del sistema de justicia por razones económicas, presupuestales y de infraestructura Hemos señalado en este informe de diagnóstico que en el Estado no pueden construirse barreras económicas que limiten o impidan el acceso a la justicia. Ello implica que todas las personas tienen que estar en igualdad de condiciones para poder acceder a que se imparta justicia en condiciones equitativas. Sin embargo, este tema en el Perú guarda inconsistencias estructurales que deben ser afrontadas en lo inmediato, si se busca un sistema de justicia verdaderamente garantista de los derechos ciudadanos. Estos problemas se dan en dos ámbitos: en el plano de extensos sectores de la población que tienen limitaciones económicas que impiden recurrir al sistema de justicia; y en el plano institucional, al no contarse con los recursos presupuestales que posibiliten un servicio de justicia adecuado. A continuación abordaremos ambos fenómenos. 3.9.1. Limitaciones económicas de los usuarios

Las proyecciones estadísticas revelan que el Perú tiene más de 26 millones de habitantes. Sin embargo, uno de cada dos peruanos vive en situación de pobreza y uno de cada cinco, 101 Artículo 9.— Las resoluciones de Habeas Corpus y Amparo sentarán jurisprudencia obligatoria cuando de ellas se puedan desprender principios de carácter general. Sin embargo, al fallar en nuevos casos apartándose del precedente los jueces explicarán las razones de hecho y de derecho que sustenten la nueva resolución. 102 Artículo 8.— La facultad que tienen los jueces de apartarse de la jurisprudencia obligatoria al fallar nuevos casos en materia de acciones de garantía que establece el artículo 9 de la Ley, los obliga necesaria e inexcusablemente a fundamentar las razones de hecho y de derecho que sustenten su pronunciamiento, bajo responsabilidad.

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alrededor de 5 millones de personas, está en la pobreza extrema. En 1985, los pobres eran el 41,6% de la población y, en el año 2000 eran el 54,1%. A pesar de los índices económicos favorables, la brecha económica entre ricos y pobres, se viene ahondando en el país y esto incide, inevitablemente, en el acceso a la justicia103.

Curiosamente, el artículo 139 de la Constitución no menciona el acceso igualitario del ciudadano a la administración de justicia, pero ello se sobreentiende cuando se asume como principio básico de nuestro sistema judicial el de la gratuidad de la administración de justicia y el de defensa gratuita para personas de escasos recursos. Con ello, el constituyente, puso de manifiesto dos ideas básicas que deben ser tenidas en cuenta: el hecho de que la justicia no es un servicio que gratuitamente el Estado presta al ciudadano, quien de una u otra manera debe pagar por acceder a este derecho fundamental; y por otro, que sobre el Estado recae la obligación de procurar la defensa para quienes no pueden pagar el financiamiento de este servicio. En cuanto al tema de la gratuidad es importante señalar que en el ámbito de los procesos civiles, contencioso-administrativos o laborales, uno de los requisitos para la interposición de una demanda y para diversos eventos procesales es requisito ineludible el pago del correspondiente arancel o tasa judicial, al que van unidos las cédulas de notificación que tampoco son gratuitas104. No solo eso, sino que en el caso de lo que sucede en ciertas Cortes del país, se exige un pago, aunque sea mínimo, para la obtención de un reporte del proceso civil donde se informa a las partes del estado del mismo. Que no decir, de la necesidad de acudir al mercado de abogados para acceder a que la justicia pueda conocer el caso105. Por ello Quintana Sánchez, señala que “[…]resulta obvio que cuando nuestro constituyente consideraba como principio básico de nuestro sistema de justicia la gratuidad del servicio para quienes no cuentan con recursos económicos suficientes obviamente no estaba pensando en estos gastos, sino, en realidad, en la asesoría legal, esto es, en el pago o remuneración de los abogados, en cuanto que ellos han de ejercer la representación legal de las partes procesales y, por lo tanto, es a través de ellos cómo se articula el derecho de defensa del ciudadano; en consecuencia, se materializa el acceso a la justicia.”106

103 En materia de pobreza, el Perú registra una de las cifras más altas de Sudamérica. El 54 por ciento de los peruanos vive en condiciones de pobreza. Uno de cada cuatro niños menor de cinco años sufre desnutrición crónica y la mortalidad infantil es cinco veces mayor que en los países vecinos. El 40% de los peruanos no tiene servicio de desagüe y un 25% no recibe electricidad. 104 La excepción es el auxilio judicial, regulado en los artículos 179 y siguientes del Código Procesal Civil. 105 Diferente es la situación en el ámbito de los procesos penales, donde, si bien no existen a priori pagos iniciales, sin embargo el costo del servicio se aprecia claramente en el ámbito de las pruebas, tales como informes periciales, o pago de cauciones como reglas de conducta en el ámbito de la comparecencia restringida. 106 QUINTANA SÁNCHEZ, Juan Alberto. Op· cit·, p· 20.

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De esta forma, hablar de la gratuidad de la administración de justicia comienza a ser un principio relativo “que sólo se aplica con relación al ejercicio efectivo del derecho de defensa del ciudadano a través del defensor natural en todo proceso, es decir, del abogado”. Para ello, hay que tener en cuenta que en el Perú, la defensa es cautiva, es decir, nuestro modelo legal exige siempre la defensa a través de un abogado107. La combinación pobreza-tasas-defensa cautiva, implica señalar como hipótesis que hay un importante sector de la población que no puede acceder al servicio de justicia. Estas limitaciones económicas de los usuarios o potenciales usuarios del servicio de justicia constituye un viejo problema que ha tenido hasta hoy respuestas insuficientes del Estado, al no proveerse la totalidad de servicios legales que se requieren; ni en número, ni con la calidad necesaria. Sin embargo, decimos que es insuficiente, debido a la escasa cobertura de los servicios de defensa. Nos referimos en general, a toda la posibilidad de recurrir al sistema de justicia y no necesariamente para la defensa de asuntos especialmente sensibles para los que existe la defensa de oficio en el modelo peruano para los casos penales o de familia, sino inclusive para aquellos asuntos civiles, constitucionales, contencioso administrativo y laborales, en donde los justiciables también tienen el mismo derecho de acceso. Este importante bloque de ciudadanos que no acceden al sistema por causas económicas, se plantea por tres razones principales: i) falta de acceso al mercado de profesionales; ii) imposibilidad consiguiente del pago de los costos formales de la justicia (tasas); y, iii) imposibilidad de sostener un prolongado proceso por lo oneroso de los traslados a las sedes judiciales y los costos ocultos (corrupción). a) El costo formal de la justicia: las tasas judiciales La normatividad define a las tasas judiciales como una contraprestación que le corresponde pagar a las partes involucradas en un proceso judicial, en virtud de los costos en los que incurre el Poder Judicial. El nivel o la cuantía de estas tasas es determinado mediante una resolución administrativa del Poder Judicial. Las tasas son fijadas en términos de unidades de referencia procesal (URP)108, en una escala que varía según rangos de la

107 La Ley Nº 25873, estableció el libre ejercicio de las profesiones universitarias liberales en todo el territorio nacional, señalando que basta la inscripción en uno de los colegios de abogados del país para ejercer la profesión. Empero, la Ley Nº 27020 que modifica el artículo 285 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, señala por su lado que se requiere estar inscrito en el Colegio de Abogados del Distrito Judicial correspondiente, y si no lo hubiere, en el Distrito Judicial más cercano. 108 Sin embargo, un dato sorprendente es el descubrimiento de que algunas Cortes Superiores como Cuzco- Madre de Dios, han establecido un sistema paralelo de “aranceles por el servicio de justicia de Paz no letrada”, en donde se cobra por elaborar un acta un jornal (S/. 7.00); por notificación media jornal; por audiencia o comparendo, una conciliación un jornal ;por escrituras dos jornales; entre otros supuestos. En la actualidad el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial evalúa la compatibilidad de estas decisiones con la ley orgánica del Poder Judicial.

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suma involucrada en el proceso judicial; en la escala se establece una mayor cantidad de URP para los rangos mayores de las cantidades demandadas. Una URP ha sido fijada en 1/10 de una unidad impositiva tributaria (UIT)109. Con la finalidad de no restringir el acceso, una de las pautas del establecimiento de los montos de las tasas judiciales, debe estar en función de niveles proporcionales a los niveles de ingreso y posibilidades económicas de los usuarios. Existe un sistema único, diferenciado por cuantías, pero quizás convenga contar con un sistema que amplíe el acceso, en función de variables tales como los índices de pobreza del país en el territorio (mapa de pobreza). Un aspecto general, entonces, es que existe cierto consenso respecto a que las tasas judiciales no representen en ningún caso un gravamen excesivo que impida a un demandante de bajo nivel económico presentar una demanda judicial; pero en todo caso que funcionen los sistemas de auxilio judicial para impedir que la causa económica sea una barrera para el acceso.110

De acuerdo a un informe elaborado por la Gerencia de Planificación de la Gerencia General del Poder Judicial, el costo por cada expediente resuelto al 2003 asciende a S/. 387.00. Este indicador expresa que el costo sería mayor al que aportan los litigantes en un enfoque de mínima cuantía y que en todo caso el servicio judicial por la resolución de los procesos es el mismo al margen de la cuantía. La información desagregada por Distrito Judicial es crítica, debido a que el Distrito Judicial de Tumbes es la más cara del País (S/. 643), seguida de Madre de Dios (S/. 602), Cañete (S/. 536), Huaura (S/.534) y Lima (S/. 500), conforme se aprecia del siguiente cuadro.111

Cuadro Nº 48

109 Las Tasas Judiciales representan el pago que debe efectuar el litigante al Poder Judicial por los servicios prestados dentro de un proceso judicial. Según el artículo 410 del Código Procesal Civil, las Tasas Judiciales forman parte de las costas procesales. 110 Una buena proporción de los litigios en materias comerciales o económicas es resuelta por la vía del arbitraje; las principales razones para esta opción corresponden a la mayor rapidez en los fallos arbitrales. Los costos de los procesos arbitrales son fijados por entidades como la Cámara de Comercio de Lima, que cuentan con centros de arbitraje y con una relación de profesionales del derecho debidamente acreditados. Estas entidades determinan una tabla de aranceles correspondientes a los honorarios para los árbitros y a la cobertura de los gastos del proceso arbitral. Esta tabla establece cantidades mínimas (aplicables cuando la suma en litigio es reducida) y una serie de porcentajes (decrecientes) que se van aplicando sucesivamente sobre los tramos (cada vez más altos) de la suma en litigio. Una revisión somera de los aranceles arbitrales de la Cámara de Comercio de Lima permite conocer que los aranceles varían entre el 5% (en los montos más bajos) y el 1.3% de la suma en litigio. Estos porcentajes son mucho mayores que aquellos que corresponden a la aplicación de las tasas judiciales vigentes para juicios con demandas similares. Un corolario de esta situación es que el establecimiento de un nivel más alto de tasas judiciales no constituiría una barrera para el acceso a la justicia. Dicho de otro modo: si las tasas judiciales reflejaran adecuadamente los costos operativos del proceso judicial, ello no sería considerado una barrera por lo menos en los casos de materias comerciales o económicas. 111 Gerencia General. Informe consolidado de Evaluación de los Planes Operativos 2003 de las dependencias del Poder Judicial. Primer Semestre. p.16

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EJECUCIÓN Presupuesto Ejecutado

Distritos Judiciales Producción Judicial

(Expedientes resueltos) Presupuesto Ejecutado

(miles S/) Producción Judicial

Amazonas 3920 1,746 445

Ancash 6,498 2,691 414 Apurimac 5,831 1,974 339 Arequipa 35,488 8,545 241 Ayacucho 5,958 2,753 462 Cajamarca 9,493 4,431 467 Callao 20,085 7,254 361 Cañete 4,016 2,154 536 Cono Norte 17,521 7,749 442 Cusco 18,684 6,669 357 Huancavelica 2,936 1,368 466 Huanuco- Pasco 11,144 4,228 379 Huaura 7,203 3,850 534 Ica 17,928 5,527 308 Junín 20,688 5,887 285 La Libertad 25,680 7,061 275 Lambayeque 26,671 8,278 310 Lima 116,374 58,198 500 Loreto 9,798 2,417 247 Madre de Dios 1,608 968 602 Piura 19,712 6,275 318 Puno 10,646 3,714 349 San Martín 9,163 2,457 268 Santa 9,458 4,350 460 Tacna- Moquegua 9,222 3,543 384 Tumbes 1,635 1,051 643 Ucayali 4,017 1,826 455 Total 431,377 166,965 387 Fuente: Cortes Superiores de Justicia Elaboración: Sub Gerencia de Planes y Presupuesto- Gerencia de Planificación Existe, entonces una aparente disyuntiva: o se fijan las tasas judiciales para que la justicia sea cuasi gratuita, o se les fija considerando que son una contraprestación y que, por lo tanto deben reflejar, por lo menos los costos directos originados en un proceso judicial. Sobre este punto, se puede hablar de una responsabilidad que tiene el ente que establece cuál es el monto a ser pagado como contraprestación.

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De acuerdo con las disposiciones vigentes, el Poder Judicial destina la mayor parte (más del 90%) de los fondos recaudados por concepto de tasas judiciales al Bono por Responsabilidad Judicial que es pagado a los magistrados (vocales supremos y superiores). La diferencia es destinada a la adquisición de bienes y servicios. La proporción que se destina al Bono Judicial es fijada por el Poder Judicial, según la normativa correspondiente. En promedio, para los últimos años, el Poder Judicial ha captado como ingresos directamente recaudados entre el 13 y el 15% de sus ingresos totales (estos últimos han mostrado valores alrededor de los S/. 75 millones anuales). De estos porcentajes, la mitad corresponde, en promedio, a los ingresos por tasas judiciales, y, la diferencia, son ingresos por concepto de notificaciones, servicios varios y multas. Sobre este particular, es preciso comprender que el Poder Judicial no puede seguir dependiendo necesariamente del factor económico externo, es decir, de la asignación presupuestal del Gobierno, sino que es necesario que exista una generación de ingresos propios adicionales que le permitan cubrir adecuadamente los servicios a brindar a los usuarios y a mejorarlos. Por ello, es razonablemente aceptable que el Estado no deba proporcionar a las personas una litigación absolutamente libre de costos, sino a un precio que respete, por un lado, el derecho de la población a acceder a la justicia, y por otro, la necesidad de proveer al sistema de justicia de los recursos económicos suficientes para el eficiente desempeño de su función. Ello, además se inserta en una lógica redistributiva112, pues si no existiera un sistema de tasas judiciales los más pobres, que son los que no acceden, serían los que posibilitan el acceso de los que pueden hacerlo, lo que implica un esquema inequitativo113. b) La defensa cautiva y la masificación de la abogacía En el Perú, la defensa en juicio corre a cargo de los abogados. En ello nuestro sistema jurídico no se distingue de otros; sin embargo, es conveniente revisar la oferta de servicios y sus proyecciones en este ámbito, a efectos de verificar la situación actual en una perspectiva de acceso a la justicia. Los servicios de defensa se encuentran regulados en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la diversa normativa estatutaria de los Colegios de Abogados del país. Los abogados constituyen en el país un extenso número de profesionales que suelen ocupar cargos

112 Sobre este tema ver: COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Autonomía Financiera de la Función Judicial. Fase I. Informe de Diapositiva. Volumen I. Septiembre de 1998, p.12 113 Además debe ser un factor para desincentivar la litigiosidad. Un caso extremo se dio en el mes de diciembre de 2003, en el caso de una AFP que interpuso una demanda de pago de nuevos soles por un valor de S/. 3.40, asunto que fue denunciado en los medios de comunicación por voceros del Poder Judicial.

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importantes en la estructura del Estado, estando en capacidad de tomar las más importantes decisiones políticas. Sin embargo, algo está pasando en el país con ellos. La sociedad no ve en forma positiva a los letrados, lo que no es un fenómeno exclusivo de nuestro país: es el problema del prestigio y conducción ética. Sin embargo, la dimensión de esta percepción negativa puede ser más peligrosa aún, de acuerdo a ciertos índices que nos indican que la calidad de los abogados no sería la mejor; lo que nos conduce a un tema, además de prestigio, de calidad profesional. Y es que debemos señalar que existe en el Perú un fenómeno de masificación de la abogacía114. El problema se inserta inclusive desde el interés de los jóvenes por la carrera de derecho. Las cifras revelan un incremento sustancial de los estudiantes de derecho en el período comprendido entre 1960 y 1986: de 1,338 postulantes, en 1960, a 37,119 en 1986.115

114 Según cifras proporcionadas por el doctor Luis Alberto MENA, representante de los Colegios de Abogados del país ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y ante la CERIAJUS, existen en el Perú más de 70 mil abogados. 115 GONZÁLES, Gorki. “La Enseñanza del Derecho en el Perú: Cambios, resistencias y continuidades”. Trabajo presentado al Seminário sobre Educação Juridica ealizado del 15 al 17 de febrero de 2003, en la ciudad de Petrópolis, Brasil. El texto forma parte de un volumen de próxima publicación, cuya edición está a cargo de los profesores Rogelio PÉREZ PERDOMO (Venezuela) y Eliane JUNQUEIRA (Brasil).

r

210



1338 1426 1012

5106

20636

2463727196

2908431809

24942

37119

1960 1965 1970 1975 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

Número de postulantes a las facultades de Derecho-Perú (1960-1986)

Fuente: Asamblea Nacional de Rectores. Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Coordinación Interuniversitaria. Boletín Perú: Estadísticas Universitarias 1960—86. Lima. Año 9. Nº 10. Junio 1988 Elaboración: Gorki Gonzales

Otro dato importante por señalarse es que la población global de estudiantes de derecho en el período 1960-1986 creció más de 10 veces: de 3,391 alumnos matriculados en 1960, se multiplicó a 35,503 en 1986, año en el que representaban el 9.23 % del total de la población estudiantil.

211



257483391

57509

4542

70928

5821

175993

10374

250113

16412

272278

18484

287893

20556

312701

23886

334225

30155

353104

32846

384599

35503

1960 1965 1970 1975 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

Número de universitarios matriculados y número de alumnos de las facultades de Derecho - Perú

(1960-1986)

Universitarios matriculados Alumnos de las Facultades de Derecho

Fuente: ASAMBLEA NACIONAL DE RECTORES. Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Coordinación Interuniversitaria. Boletín Perú: Estadísticas Universitarias 1960—86. Lima. Año 9. Nº 10. Junio 1988 Elaboración: Gorki Gonzáles

Es importante anotar que en la actualidad existen 45 facultades de derecho, de las cuales 18 son públicas y 27, privadas.

Cuadro Nº 49 Distribución porcentual entre facultades de derecho públicas y privadas

Facultades de Derecho

Cantidad

Porcentaje Pública 18 40 % Privada 27 60%

Total 45 100%

Fuente: Dirección de Estadística e Informática de la ANR. Lima, septiembre de 2000

212



Distribución de las facultades de derecho públicas y privadas 2003

40%

60%

PúblicaPrivada

De este total de facultades de Derecho, Lima concentra el 27% (12 de 45). A su vez, alberga la mayor densidad poblacional: 43% de un total de 41,192 estudiantes de derecho en el año 2000.

No puede soslayarse en este análisis el factor de la reciente legislación sobre la universidad peruana que, durante los años 90, fue centro de atención del gobierno autocrático de los años 90, primero para una intervención cuestionada para enfrentar la violencia política; pero también para la instauración de un régimen legal que debe considerarse la causa de muchos problemas actuales. Nos referimos a la Ley de Promoción de la Inversión en la Educación116, que establece una universidad privada con fines de lucro.

Esta es, desde luego, la causa de crecimiento significativo de universidades privadas, todas ellas, o casi todas, con facultades de Derecho. El siguiente gráfico refleja la situación derivada de este proceso:

116 Se trata de la Ley de Promoción de la Inversión en la Educación (Decreto Legislativo 882, publicado en el diario oficial «El Peruano» el 9 de noviembre de 1996). El artículo 2° de esta ley dispone: «Toda persona natural o jurídica tiene el derecho a la libre iniciativa privada, para realizar actividades en la educación. Este derecho comprende los de fundar, promover, conducir y gestionar Instituciones Educativas Particulares, con o sin finalidad lucrativa».

213



14

18

49

18

27

Creadas antes delD.L 882

Creadas despuésdel D.L. 882

Total a la fecha

Impacto del Decreto Legislativo Nº 882, Ley de Promoción de la inversión en la Educación (en vigencia

desde el 10 de noviembre de 1996), en la creaciónde universidadescon facultades de Derecho-Perú

Facultades de Derecho de Universidades Públicas

Facultades de Derecho de Universidades privadas

Fuente: "Perú: Estadísticas Universitarias" (Año 9, Nº 10, 1988), expedido por la Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Coordinación Inter—universitaria de la Asamblea Nacional de Rectores Elaboración: Gorki Gonzales

Como consecuencia de la vigencia del Decreto Legislativo Nº 882, es decir, desde 1996, el número de facultades de derecho en las universidades privadas se incrementó en un 50% (de 18 a 27). Más aún, el número de facultades de derecho de las universidades privadas sobrepasó ampliamente el de las universidades públicas, que sólo creció en cuatro facultades: de 14 a 18.

La misma causa explica el incremento de la población de estudiantes de las universidades privadas, pues de 162.410 alumnos matriculados en 1996, se llegó a 171.289 en el año 2000; es decir, se produjo un incremento de más 8.000 estudiantes en sólo cuatro años117. Todo ello revela un fenómeno de masificación, que no tendría una contraparte en el crecimiento de los servicios y la infraestructura, lo que pone en cuestión la calidad de la formación académica en general, “con el agravante del impacto que esto representa en las carreras de derecho, debido a la existencia de ciertos espacios laborales de carácter

117 Información obtenida de las siguientes páginas web http://www.universia.edu.pe/contenidos/ universi/estadisticas/estadisticas_nuevas/matriculados.htm y http://www.inei.gob.pe/perucifras. Ver: GONZALES MANTILLA, Gorki. Op. Cit..

214



cautivo, es decir, sólo para abogados. Una de las instituciones donde este aspecto puede tener una repercusión notable es el ejercicio de la función jurisdiccional.” 118

Los 41,192 estudiantes de derecho registrados en el 2001, se distribuyen entre universidades públicas y privadas, siendo estas últimas captan al mayor número de estudiantes:

Cuadro Nº 50 Número de alumnos matriculados

Facultades de Derecho

Públicas 11,322 27.49% Privadas 29,870 72.51% Total 41,192 100%

Fuente. Asamblea Nacional de Rectores. Dirección de Estadística e Informática. Resumen Estadístico 2001. Lima, 2002. Elaboración: Gorki Gonzáles

Un dato significativo es que, aproximadamente, 7 de cada 10 estudiantes de Derecho corresponden a las universidades privadas y que el 43% se ubican en Lima.

16%

30%11%

43%

LIMA CENTRO Y SELVA NORTE SUR

Distribución Gerográfica de Alumnos de las Facultades de Derecho -Peru

Fuente. Asamblea Nacional de Rectores. Dirección de Estadística e Informática. Resumen Estadístico 2001. Lima, 2002. Elaboración: Gorki Gonzales

118 Ibid, p.

215



La información anterior se complementa con la incorporación creciente de la población femenina a los estudios de derecho. En Lima, para el caso de las universidades públicas, los varones constituyen el 58% frente a un 42% de presencia femenina. En las universidades públicas del centro del país se mantiene la tendencia, aunque con ligera variación: los varones representan el 56% frente al 44% de la población femenina. Lo propio sucede con las universidades públicas del norte del país, donde los varones alcanzan el 54% frente al 46%. Sin embargo, es el sur donde el cuadro de progresiva equiparidad en términos de acceso a los estudios de derecho entre hombres y mujeres se altera; así los varones constituyen el 63% frente a un minoritario 37% de población.

En cuanto a los estudios de post grado es necesario presentar algunos elementos que establezcan el estado de la cuestión. Desde la segunda mitad de los años 80, con ocasión de la vigencia de la Ley Universitaria, se produjo en el país un impulso a los estudios de postgrado119, lo que ha tenido un impacto importante, como lo demuestran las cifras.

Para el año 2000, en el país, según información de la Asamblea Nacional de Rectores120, existían 332 maestrías y 33 doctorados. Las cifras estimadas de ese año señalan que, en las universidades públicas, el número de maestrías era de 212 y el de doctorados, de 17. Las universidades privadas contaban, por su parte, con 120 maestrías y con 16 doctorados.

En la actualidad, la mayor parte de universidades con facultades de derecho, tienen por lo menos una maestría. Los doctorados se han situado principalmente en Lima y son 4121. En general, las maestrías se han desarrollado en torno a ejes temáticos tradicionales: derecho civil, penal, laboral, constitucional o tributario; aunque, desde fines de los años 90´, empezaron a surgir maestrías más especializadas: derecho empresarial, política jurisdiccional, y, derecho de la competencia y de la propiedad intelectual, principalmente. El cuadro siguiente refleja el número de maestrías y doctorados en derecho122:

119 La Ley Nº 23733, Ley Universitaria, es del año 1984. 120 Asamblea Nacional de Rectores. Dirección de Estadística e Informática. Información al 21 de setiembre de 2000. 121 Los doctorados en Lima se llevan a cabo en la Pontificia Universidad Católica del Perú, en la Universidad Inca Garcilaso de La Vega, en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la Universidad San Martín de Porres. 122 Esta información ha sido obtenida de los sitios de internet de cada una de las universidades públicas y privadas del país. Ver: GONZÁLES MANTILLA, Gorki. Op. Cit.

216



13

311 3

010203040

Maestrías Doctorados

Maestrías y Doctorados en Derecho

Universidades públicas Universidades privadas

Fuente: Asamblea Nacional de Rectores Elaboración: Gorki Gonzáles

En el núcleo de las limitaciones con las que nacen estas maestrías, está igualmente la precariedad de las bibliotecas jurídicas. Sin embargo, la propia dinámica adquirida por la orientación práctica de estos estudios, en el caso de muchas de las maestrías existentes, ha permitido «sortear» esta dificultad con su omisión por parte de las universidades, con la aquiescencia del órgano respectivo de la Asamblea Nacional de Rectores y con la despreocupación de los propios estudiantes. En realidad, es posible detectar que muchos de estos postgrados se han convertido en espacios de actualización profesional, sin proyección en el área de la investigación. Y, en todo caso, surge de ellos una expectativa de tipo instrumental, es decir, como forma de legitimación formal en el ámbito laboral. Todo este panorama se vislumbra, con suma crudeza, cuando se comprueba el escaso número de egresados que concluyen la tesis y que logran optar al grado de Magíster en Derecho.

c) Los servicios legales de defensa La defensa en juicio corre a cargo de los abogados. Como dijimos no solo su prestigio, sino sus cualidades hoy están en cuestión. Es común advertir que el problema de la corrupción, tiene como su contraparte al abogado y lamentablemente no existen mecanismos apropiados de control, más allá de los establecidos para la generalidad de personas.123

La oferta de servicios legales está fuertemente centralizada en Lima y las ciudades regionales importantes. El siguiente cuadro, entre otros aspectos, es explicativo de esto que señalamos:

123 Sin embargo, es rescatable la labor del Colegio de Abogados de Lima, a través de sus comisiones de ética, que ha determinado la separación de un número importante de abogados, comprometidos con actos de corrupción durante los años 90.

217



Cuadro Nº 51 Oferta de servicios legales por población según distrito judicial y tasa de pobreza

Abogados

Distrito Judicial

Jurisdicción (1) Población

Tasa de Pobreza

Observada(2)Activos/ Hábiles

Inscritos/ Incorporados

Defensores de Oficio y

abogados de los

Consultorios Jurídicos Populares

Amazonas 435,745 74.5 70 110 3 Ancash 61.1Ancash

Huánuco 614,791

78.9550 1 500 5

Apurímac Apurímac 417,064 78.0 5 Arequipa 44.1Ayacucho 72.5Arequipa Moquegua

1,137,31029.6

4 235 12

Ayacucho Ayacucho 538,659 72.5 500 786 6 Cajamarca 77.4Cajamarca La Libertad

999,65252.1

300 431 5

Callao Callao 799,959 33.4 400 5 500 20

Cañete Cañete 203,890 33.4 89 4

Cono Norte Distritos del Cono Norte

de Lima 1,860,690 33.4 17

Cuzco 75.3Apurímac 78.0

Cuzco Madre de Dios

1,237,94536.7

3 220 10

Huancavelica Huancavelica 262,193 88.0 70 250 2

Huanuco 78.9Huanuco—

Pasco Pasco 1,039,734

66.1850 1 515 6

Huaura Provincias

del Norte de Lima

489,747 33.4 272 4

Ica 41.7Ayacucho 72.5Ica

Huancavelica 817,962

88.01 400 2 800 11

Junín 57.5Pasco 66.1Junín

Huancavelica

1,471,672

88.0

600 2 071 9

La Libertad La Libertad 1,508,447 52.1 3 781 10 Lambayeque 63.0Lambayeque Cajamarca

1,669,76977.4

2 015 2 528 13

Lima 5,328,150 33.4 37 000 94

218



Abogados

Distrito Judicial

Jurisdicción (1) Población

Tasa de Pobreza

Observada(2)Activos/ Hábiles

Inscritos/ Incorporados

Defensores de Oficio y

abogados de los

Consultorios Jurídicos Populares

Loreto Loreto 762,796 70.0 250 3 Madre de

Dios Madre de

dios 102,280 36.7 1

Piura Piura 1,660,634 63.3 1 104 7 Puno Puno 1,280,747 78.0 554 8

San Martín 66.9San Martín Loreto

827,77270.0

187 4

Santa Prov. De Ancash 533,335 61.1 851 6

Tacna 32.8Tacna—Moquegua Moquegua

439,75229.6

1 290 5

Tumbes Tumbes 206,680 46.8 77 1 Ucayali 70.5Ucayali

Huánuco 510,249

78.9 277 3

TOTAL 6 844 70 589 283 Fuente: Para la información de Abogados : Dr. Luis Alberto Mena Núñez-Miembro del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Elaboración : Secretaría Técnica - CERIAJUS Lima cuenta con el 52% del total de abogados del país; y sin embargo, la mayoría de estos profesionales se asientan en lugares como Cuzco, Arequipa, Callao y La Libertad. Como se puede observar existen 70,589 abogados, lo que implica que existe un abogado para cada 382 personas124. Sin embargo, el cuadro que refleja una serie de datos relevantes nos señala que existen lugares donde existen altos niveles de pobreza, los que coinciden con bajos niveles de oferta de servicios legales (bajo número de abogados) y, lamentablemente, coinciden con el bajo número de defensores de oficio, cuando lo que debiera ocurrir es que si la oferta legal se reduce y estos son necesarios, los defensores deben ser los que cubran la demanda existente. Solo el ejemplo de Amazonas puede ser relevante, en donde la tasa de pobreza es de 74,5 %, hay solo 70 abogados hábiles para una población de 435,745 y solo 3 defensores de oficio. Ello significa que en ese Distrito Judicial hay 324,630 pobres, todos los cuales son potenciales beneficiarios de sistemas de auxilio judicial y de defensa de oficio. Sin embargo, solo hay un defensor para 108,201 habitantes. La respuesta que desde el Estado se brinda para posibilitar el acceso a la justicia del sector de personas carentes de recursos económicos es facilitar la defensa de los potenciales usuarios o de quienes se ven incursos en procesos judiciales que no tienen la posibilidad de 124 Lamentablemente no hemos tenido acceso a la cifra del total de abogados del país, siendo que este número es referencial.

219



contar con un abogado defensor. Para ello, el Estado está en la obligación de proporcionar la defensa, existiendo en nuestro modelo los defensores de oficio y los abogados de los Consultorios Jurídico Populares125, todos a cargo hoy día del Ministerio de Justicia. Sin embargo, como hemos visto, cuenta con un precario, frágil e insuficiente sistema de defensa de oficio, con muy escaso número de defensores, pésimamente remunerados, sin estabilidad laboral y con una inadecuada organización. Situación similar se replica en el caso de los consultorios que patrocinan las causas civiles y complementarias a las que ven dichos defensores de oficio, circunscritos en nuestro modelo a los asuntos penales y de familia126. Sin embargo, las cifras nos indican que ello representa un problema que se debe afrontar, al existir una escasa oferta y una amplia potencial demanda. 3.9.2. Limitaciones presupuestales de las entidades del sistema de justicia Entre las entidades que conforman el Sistema de Justicia del Perú, destacan por su envergadura económica el Poder Judicial, el Ministerio Público, el INPE y el Ministerio de Justicia. De menor magnitud presupuestal conforman el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura. El siguiente cuadro permite apreciar las magnitudes relativas de las instituciones antes mencionadas. Se ha considerado los años 2001 a 2004 para ilustrar una situación ya consolidada en un período mínimo de análisis. Hasta el año 2003, la sumatoria del total de los presupuestos (incluyendo toda fuente de financiamiento) del Sistema de Justicia había tenido una evolución ligeramente creciente. En el último año, lamentablemente se ha reducido el volumen de recursos asignados a todo el sistema.

Cuadro Nº 52

Participación de cada entidad en el presupuesto del sistema Años 2001 — 2004 (en soles y en %)

MINJUS PJ MP TC INPE AMAG CNM Total Sistema

2001 40,862,862 491,699,445 179,278,801 8,534,000 130,233,477 3,131,468 7,254,924 860,994,9774.75% 57.11% 20.82% 0.99% 15.13% 0.36% 0.84% 100%

2002 25,399,979 539,766,513 236,603,165 9,549,892 130,950,285 7,282,728 10,829,702 960,382,264

2.64% 56.20% 24.64% 0.99% 13.64% 0.76% 1.13% 100%

125 Es la Ley Nº 27019, que regula el Servicio Nacional de la Defensa de Oficio. Sobre el funcionamiento de este servicio, véase la sección correspondiente en este capítulo. 126 En efecto, el Estado mediante el Ministerio de Justicia ofrece además el servicio de Consultorios Jurídicos Populares, donde se brinda asesoría legal gratuita en diversas materias, así cómo conciliación extrajudicial. Los problemas y deficiencias organizativas, funcionales y de personal de estos servicios son semejantes a los de la defensa de oficio en el país, con la particularidad que los Consultorios Jurídicos actualmente tienen un limitado número de oficinas y sus servicios son escasos y no son muy conocidos.

220




2003 37,273,331 590,557,601 279,387,506 10,069,563 135,908,691 7,304,021 10,905,170 1,071,405,8833.48% 55.12% 26.08% 0.94% 12.69% 0.68% 1.02% 100%

2004 24,211,878 553,600,000 270,382,000 10,010,794 145,901,409 15,420,000 10,074,450 1,029,600,531

2.35% 53.77% 26.26% 0.97% 14.17% 1.50% 0.98% 100%Fuente: Presupuestos de las entidades del sistema de justicia. Elaboración: Secretaría Técnica — CERIAJUS

Evolución de la participación porcentual de cada entidad en el presupuesto del sistema Años 2001 - 2004

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

MINJUS PJ MP TC INPE AMAG CNM

año 2001año 2002año 2003año 2004

Como se puede apreciar, la entidad de mayor envergadura presupuestal es el Poder Judicial, que es el tronco del sistema de administración de justicia, y representa alrededor del 56% del total del sistema; la segunda importancia la tiene el Ministerio Público, con alrededor del 25%; posteriormente figura el INPE, con aproximadamente 13% del total del sistema; le siguen el Ministerio de Justicia con valores cercanos al 3%, el Tribunal Constitucional y el Consejo Nacional de la Magistratura con aproximadamente 1% cada uno, y finalmente la Academia de la Magistratura con aproximadamente 0.6% del total. a) El presupuesto de inversiones El volumen total de recursos orientados a la inversión dentro del sistema de justicia ha experimentado una evolución con tendencia decreciente en el lapso de 2001 a 2004; vemos que en el primero de estos años alcanzó un nivel de unos S/. 68.5 millones, mientras que en el 2004 apenas superará los S/. 19 millones. Esta tendencia concuerda con la reducción de la envergadura del Estado en la economía del país. Asimismo, esta disminución sería consecuencia de la mayor presión que sobre los fondos fiscales ejercen la atención de compromisos de la deuda pública (incluida la deuda provisional) y del gasto social (educación, salud, atención a grupos económicamente deprimidos, etc), pero refleja al mismo tiempo que la justicia no es una prioridad aún con los discursos sobre la necesidad

221



de la reforma judicial. Si bien es cierto que la solución de los problemas del Sistema de Justicia no sólo requiere de más fondos, sino también de cambios en sus estructuras y en sus procedimientos, debe tenerse en cuenta que la insuficiencia de fondos de inversión se constituye en una variable importante en el diagnóstico y en la formulación de planes para este sistema. Es importante analizar la participación de cada entidad en el presupuesto de inversiones del sistema y comentar al respecto. Como se aprecia en el cuadro siguiente, el INPE asume en promedio más del 30% de las inversiones del total (mientras que en el cuadro anterior —de los presupuestos totales— sólo era un 13%). En el período 2002 a 2003 la magnitud de las inversiones del INPE es comparable (aunque un poco menor) a la del Poder Judicial; esta circunstancia es poco percibida por muchas personas.

Cuadro Nº 53

Participación de cada entidad en el presupuesto de inversiones del sistema años 2001 — 2004 (en soles y en %) *


2001 39,890,614 10,458,869 18,237,840 68,587,323 0.00% 58.16% 15.25% 0.00% 26.59% 0.00% 0.00% 100%

2002 0 13,151,592 11,999,877 11,627,257 36,778,726 0.00% 35.76% 32.63% 0.00% 31.61% 0.00% 0.00% 100%

2003 382,000 17,672,138 8,597,844 15,687,000 42,338,982 0.90% 41.74% 20.31% 0.00% 37.05% 0.00% 0.00% 100%

2004 8,548,400 6,000,000 5,345,592 19,893,992 0.00% 42.97% 30.16% 0.00% 26.87% 0.00% 0.00% 100%

Fuente: Presupuestos de las entidades del sistema de justicia. Elaboración: Secretaría Técnica — CERIAJUS * No incluye el rubro "Otros Gastos de Capital"

222



Evolución de la participación porcentual de cada entidad en el rubro de inversiones Años 2001 - 2004

0.00%10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%60.00%70.00%


año 2001año 2002año 2003año 2004

Es necesario mencionar primero que las cifras comentadas corresponden al rubro “inversiones” y no consideran a “otros gastos de capital” (donde está p. ej. amortización del principal de una deuda de mediano o largo plazo); por lo tanto difieren del concepto genérico “gastos de capital” que engloba a ambos rubros. Las inversiones que corresponden al Poder Judicial tienen una magnitud de entre 35 y 58% de las inversiones del Sistema de Justicia (téngase presente que a nivel de presupuestos totales representa en promedio el 56%), con una tendencia notablemente decreciente en sus montos absolutos (de S/. 39 millones en 2001 pasó a S/. 8.5 millones en 2004). Para el Ministerio Público esta disminución también lo afecta, aunque en menor proporción que al Poder Judicial (véase las cifras en el cuadro precedente). En el caso del INPE, hasta el 2003 sus inversiones han mantenido su rango tanto en valores absolutos (S/. 18.2 millones en 2001 y S/. 15.6 millones en 2003) como en su importancia relativa dentro del sistema (sube de 31.6% a 37% de las inversiones de todo el sistema). En el 2004 decae, al igual que todo el sistema. Las cifras comentadas reflejan que durante ese lapso, 2001 a 2004 se ha atendido relativamente mejor a las carencias de infraestructura en el sistema carcelario, que son numerosasbastantes; mientras que, sobre todo en el Poder Judicial y algo menos en el Ministerio Público, no se ha atendido, o no ha sido posible atender adecuadamente, las necesidades de sus gastos en inversión para infraestructura. Para el Ministerio de Justicia las cifras de inversión son bastante pequeñas, mientras que el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura no han incluido valores para el rubro “inversiones”, aunque en algunos casos sí figuran montos más bien modestos de “otros gastos de capital” en estas entidades.

223



b) El rubro personal y obligaciones sociales Para considerar este renglón se debe tener en cuenta que algunas remuneraciones de las personas que trabajan en las entidades del sistema son consignadas en el rubro “bienes y servicios”, sobre todo cuando las personas no mantienen un vínculo mayor a un semestre (como es el caso en la Academia de la Magistratura); este fenómeno se manifiesta, de acuerdo a la naturaleza de los servicios que le corresponde brindar a cada entidad del Sistema de Justicia. Conviene tener en cuenta que tanto el material estadístico suministrado por las entidades del sistema, como el corto tiempo en que se ha debido efectuar el presente diagnóstico, no han permitido discriminar los detalles y separar aquella porción de “bienes y servicios” que refleja las remuneraciones de algunas personas.

Cuadro Nº 54

Participación de cada Entidad en el Presupuesto de Personal del Sistema Años 2001 — 2004 (en soles y en %)

MINJUS PJ MP TC INPE AMAG CNM TOTAL

2001 4,755,425 167,909,912 66,330,825 3,773,000 2,354,601 2,973,359 248,097,122 1.92% 67.68% 26.74% 1.52% 0.00% 0.95% 1.20% 100%

2002 4,802,176 193,182,278 75,913,630 5,379,349 59,204,767 2,342,001 4,837,539 345,661,740 1.39% 55.89% 21.96% 1.56% 17.13% 0.68% 1.40% 100%

2003 5,568,814 218,335,056 88,968,549 5,163,258 60,729,963 2,059,397 5,447,543 386,272,580 1.44% 56.52% 23.03% 1.34% 15.72% 0.53% 1.41% 100%1

2004 5,068,387 229,204,000 89,422,957 5,406,468 60,729,963 4,414,000 5,615,610 399,861,385 1.27% 57.32% 22.36% 1.35% 15.19% 1.10% 1.40% 100%

Fuente: Presupuestos de las entidades del sistema de justicia. Elaboración: Secretaría Técnica — CERIAJUS

224



Evolución de la participación porcentual de cada entidad en el rubro personal y obligaciones sociales Años 2001 - 2004

0.00%10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%60.00%70.00%80.00%


año 2001año 2002año 2003año 2004

Es también el Poder Judicial la entidad del sistema que asigna más presupuesto para personal y obligaciones sociales, con un 59% del total del sistema. Lo sigue el Ministerio Público con alrededor de 24% y, luego, el Ministerio de Justicia con 1.40%. Nótese que en el total de los presupuestos este último (el MINJUS) representa el 3%, lo cual quiere decir que se trata de una entidad que requiere de menos personal, relativamente, que las otras. Estas cifras no permiten diagnosticar con seguridad si es que las otras entidades son excesivamente burocráticas, pero sí son un llamado al estudio de la carga que representa la planilla laboral sobre los escasos recursos presupuestales, para diseñar eventualmente medidas correctivas al respecto. El INPE, por el contrario, muestra en sus gastos de planilla (16% en promedio, para los años en que hay datos de él) una importancia mayor dentro del sistema que la que tiene a nivel de los presupuestos totales (13%, según se dijo líneas arriba). Para las entidades de menor envergadura presupuestal, como el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura, la importancia de su presupuesto de personal es similar a la que tienen con el total de los presupuestos. Con respecto a esta última (AMAG) hacemos notar que se observa que en las cifras del rubro “bienes y servicios” sí tiene mayor representatividad, debido a la circunstancia antes mencionada, de incluir dentro de este último rubro a las remuneraciones de una porción significativa de su personal docente. c) El rubro bienes y servicios Con la advertencia antes mencionada, de que en este rubro eventualmente se incluye las remuneraciones de algunas personas que no tienen vínculo duradero con la entidad, se debe analizar este renglón.

225



Cuadro Nº 55 Participación de cada entidad en el presupuesto de bienes y servicios del sistema

años 2001 — 2004 (en soles y en %)

MINJUS PJ MP TC INPE AMAG CNM Total

2001 24,153,557 135,534,662 32,094,624 4,532,000 531,167 2,786,482 199,632,49212.10% 67.89% 16.08% 2.27% 0.00% 0.27% 1.40% 100%

2002 11,805,604 152,956,398 52,032,083 3,949,543 51,259,321 4,739,725 4,787,743 281,530,417

4.19% 54.33% 18.48% 1.40% 18.21% 1.68% 1.70% 100%

2003 22,383,951 170,182,725 72,921,498 4,104,626 50,687,205 4,820,396 4,524,990 329,625,3916.79% 51.63% 22.12% 1.25% 15.38% 1.46% 1.37% 100%

2004 11,669,731 167,972,044 78,814,837 3,791,240 71,320,816 9,707,100 3,589,150 346,864,918

3.36% 48.43% 22.72% 1.09% 20.56% 2.80% 1.03% 100%Fuente: Presupuestos de las entidades del sistema de justicia. Elaboración: Secretaría Técnica — CERIAJUS

Evolución de la participación porcentual de cada entidad en el rubro bienes y servicios Años 2001 - 2004

0.00%10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%60.00%70.00%80.00%


año 2001año 2002año 2003año 2004

En este cuadro se observa que el Ministerio de Justicia figura aquí con una importancia mayor (alrededor del 6.5%) que la que presenta a nivel de las cifras presupuestales completas (alrededor del 3%). Además, está el caso ya comentado de la Academia de la Magistratura, parte de cuyo personal docente está dentro de esta cuenta, motivo de que su importancia relativa en este rubro es mayor a la que tiene dentro de los totales presupuestales de las entidades del sistema. En el caso del Poder Judicial, se incluye dentro de este rubro a la asignación que por concepto de gastos operativos se otorga a los magistrados titulares, por lo cual su

226



importancia relativa dentro del Sistema de Justicia por concepto de adquisiciones de bienes y servicios estrictamente definido, es menor de lo que aparenta ser. Con respecto al INPE, se aprecia también que la importancia que tiene este renglón dentro del sistema (alrededor del 17% para los años en que hay datos) es mayor que para el caso de la cifra total de su presupuesto (13%, tal como se dijo líneas arriba). Por lo tanto, sería aconsejable profundizar en un mayor detalle, para comprender la causa de esta diferencia. Asimismo, en los casos del Tribunal Constitucional, la Academia de la Magistratura y el Consejo Nacional de la Magistratura, la importancia relativa dentro del Sistema de Justicia para este rubro es mayor que la de sus cifras totales de presupuesto; al respecto, es posible que algunas partidas de gasto en bienes de infraestructura para estas entidades hayan sido incluidas en “bienes y servicios”, ya que no aparece ninguna suma bajo el concepto de “inversiones”, tal como se mencionó líneas arriba. d) Las demandas presupuestales no atendidas Un elemento importante para el diagnóstico sobre la situación financiera de las entidades del Sistema de Justicia, y sobre su probable evolución futura, son las demandas que no han sido atendidas — más adecuado sería decir “no han podido ser atendidas”— en la aprobación definitiva de sus presupuestos de fondos institucionales. Nuevamente es necesario tener presente las limitaciones que —a nivel de todo el país— afectan a los fondos fiscales, donde no se puede dejar de atender a los compromisos del pago de la duda (incluyendo a la deuda provisional) y de la atención al gasto social (salud, educación, atención a grupos económicamente deprimidos). También es conveniente citar la necesidad de concertar los planes entre las entidades que conforman el sistema, especialmente en lo tocante al diseño de esquemas de captación de recursos directamente recaudados: de otra forma, se corre el riesgo de establecer un sistema de “cupos” que afecten al usuario del sistema y se genere una nueva causa de mala imagen. Seguidamente, presentamos algunos casos concretos de demandas presupuestales no atendidas en dos de las entidades más representativas del sistema.

• En el Poder Judicial, su Presidente presentó una demanda adicional para el año 2004 de S/. 130 millones, destinados a atender necesidades impostergables en los siguientes conceptos:

Proceso de Reestructuración S/.49.946 millones Creación de Órganos Jurisdiccionales 36.763 millones Gastos Operativos de Magistrados 3.079 millones Gastos de Inversión 40.600 millones

227



49,946

36,7633,079

40,600

- 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 50,000

Proceso deReestructuración

Creación de ÓrganosJurisdiccionales

Gastos Operativos deMagistrados

Gastos de Inversión

Demanda presupuestaria adicional del Poder Judicial para el año 2004, según concepto

(en millones de nuevos soles)

El detalle de los rubros incluidos en los conceptos anteriormente mencionados incluye: creación de la Defensoría del Usuario Judicial, ejecución de Medidas de Transparencia, mejora de la atención al usuario, instalación de una Unidad de Control Patrimonial (política anticorrupción), creación de juzgados en materia comercial, interconexión en la Central de Notificaciones y juzgados civiles, mejorar el Archivo Central, Plan de descarga procesal (reos en cárcel), Equipamiento informático de juzgados penales, así como nuevos órganos jurisdiccionales en distritos judiciales, salas superiores, salas mixtas, juzgados especializados, mixtos, de paz letrados y de paz, entre otros proyectos.

Como se puede apreciar, los proyectos arriba mencionados corresponden a necesidades estructurales urgentes para el Poder Judicial; y su no atención no le permitirá mejorar su eficiencia procesal y de servicio eficiente al usuario para una política de vigencia de los derechos fundamentales de las personas.

• Por otra parte, el Ministerio Público manifiesta una demanda no atendida para el

cumplimiento de sus objetivos fundamentales, que significan la necesidad de fondos presupuestales de S/. 1080 millones, de los cuales requiere en forma mínima y urgente para el año 2004, unos S/. 391.771 millones, que se descomponen de la siguiente forma:

Gastos ineludibles de personal 204.640 millones Obligaciones provisionales 32.362 millones Bienes y servicios (incl. Gastos operativos) 120.472 millones

228



Equipamiento y mobiliario 18.807 millones Estudios y ejecución de obras 15.488 millones

204,640

32,362

120,472

18,807

15,488

0 50000 100000 150000 200000 250000

Gastos ineludibles depersonal

Obligaciones provisionales

Bienes y servicios (incl.Gastos operativos)

Equipamiento y mobiliario

Estudios y ejecución deobras

Demanda presupuestaria adicional del Ministerio Público para el año 2004, según concepto (en millones de nuevos soles)

En ambos casos, los funcionarios responsables de la administración y el planeamiento institucional han manifestado que además de la carencia de fondos los afectan una serie de limitaciones y dificultades de origen externo, que se pueden resumir en que una parte importante de su tiempo de oficina ellos deben dedicarla a constantes gestiones para obtener los desembolsos oportunos de la fuente ordinaria (Tesoro), lo que se traduce en una serie de entrevistas y reuniones, envío de comunicaciones impresas y correos electrónicos, haciendo todo ello muy difícil la labor de buscar la eficiencia en la ejecución del gasto de los recursos disponibles para su institución. e) Agenda futura sobre los presupuestos de las entidades del sistema de justicia Con la finalidad de que contribuyan a la formulación de hipótesis para ser tomadas en cuenta en la formulación del Plan Nacional Integrado de Reforma del Sistema de Justicia, se ham identificado algunos problemas comunes a las entidades del Sistema de Justicia. Para esta labor se ha tomado en consideración no sólo los presupuestos comentados anteriormente, sino también a las entrevistas con los funcionarios responsables de la gestión financiera y la planificación del desarrollo institucional. Las observaciones principales son las siguientes:

229



La asignación de fondos para las entidades del sistema ha tenido una evolución global ligeramente creciente, en proporción algo mayor a la inflación del período 2001 a 2004, lo que significa que ha habido un crecimiento real de los fondos empleados por el sector. No obstante lo anterior, en lo concerniente a los fondos para la inversión se observa una fuerte contracción: de S/. 68 millones en el año 2001 hasta S/. 19.8 millones en el año 2004. En mayor o menor grado, esta tendencia afecta a todas las entidades del sistema. Teniendo en consideración las dificultades del Gobierno para asignar un volumen mayor de fondos, se requiere que la formulación de planes estratégicos, y especialmente en el diseño de presupuestos de fondos, sea hecha con criterios de concertación dentro del Sistema de Justicia. Un ejemplo en este sentido es la necesidad de concertación en los planteamientos existentes para la generación de recursos económicos directamente recaudados por las entidades del sistema. La reducción de los montos para inversión ha afectado de manera particular al Poder Judicial, y, en menor medida al Ministerio Público. En el caso del INPE, luego de mantener su nivel hasta el año 2003, ya en el 2004 también experimenta una fuerte contracción de su inversión: cae en 2/3 (66%) de su nivel en el 2003. En las entidades de menor envergadura económica del sistema (Tribunal Constitucional, Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura) no figuran montos por concepto de inversión. Probablemente, se trata de montos mínimos que han sido consignados dentro del rubro “bienes y servicios”. En el rubro “Bienes y Servicios” algunas entidades incluyen partidas que, si bien contablemente son adquisiciones de servicios profesionales, en la práctica constituyen remuneraciones. No ha sido posible discriminar qué porcentaje de esta cuenta de gasto corresponde a remuneraciones, pero sería aconsejable que en vías de una mayor transparencia en la planificación de los fondos de las instituciones, se haga la aclaración o discernimiento que permita conocer cuánto es realmente lo que se gasta en recursos humanos. La mayoría de las instituciones manifiestan que sus recursos económicos no les alcanzan para remunerar adecuadamente a su personal, o para atraer, con el ofrecimiento de una mejor remuneración, a personal suficientemente capacitado para mejorar su eficiencia. Esta afirmación debe ser estudiada con cuidado, porque cuando ya está trabajando una persona insuficientemente calificada, no será posible que, en virtud de un mejor sueldo se obtenga mayor eficiencia. La gestión financiera es una tarea que no aparece formalmente como una actividad que consuma tiempo y recursos en las entidades del Sistema de Justicia. No obstante, el personal ejecutivo de ellas manifiesta la existencia de dificultades de origen externo que hacen muy difícil una exitosa gestión institucional. Esto constituye una de las causas de la alta rotación del personal ejecutivo en la administración de las mencionadas entidades.

230



Otra causa de la rotación frecuente del personal ejecutivo de la administración es el bajo nivel de las remuneraciones de estos cargos frente a las altas responsabilidades y exigencias que conllevan. La mayoría de las entidades del Sistema de Justicia han creado una gerencia o una oficina de alto nivel jerárquico para encargarse de la modernización de las estructuras operativas y de administración. Esta labor enfrenta dos retos: conseguir los fondos en forma oportuna, y adaptarse a engorrosos procedimientos que no siempre son eficaces en la administración estatal. Un tema recurrente en las entidades es la capacidad que tengan ellas para generar fondos directamente recaudados por ellas, como una respuesta a las dificultades administrativas en la captación de fondos ordinarios (del Tesoro Público). Sobre este particular, la nueva visión de un Estado eficiente en la sociedad peruana conlleva a considerar que la administración de justicia es un servicio público que debe cubrir sus costos operativos. Este campo de acción deberá ser contemplado con detenimiento en la formulación del Plan Nacional Integrado de Reforma del Sistema de Justicia 3.9.3. Limitaciones de infraestructura en las entidades del sistema de Justicia La situación de la infraestructura de las entidades del sistema no ha sido un tema prioritario en el análisis de las limitantes para la correcta impartición de justicia y, por lo tanto, para la satisfacción de las necesidades de los usuarios del sistema. Sin embargo, es pertinente en un diagnóstico como el presente tener presente el estado y situación jurídica en que se encuentran las instalaciones físicas de las instituciones de modo que se pueda apreciar si cuentan con adecuadas condiciones para ejercer con eficiencia sus funciones127. De esta forma, el análisis que se presentará se centrará en el estado de las instalaciones del Poder Judicial y Ministerio Público. Un primer aspecto a resaltar, que se desprende de la información remitida a la Secretaría Técnica de la CERIAJUS, es que ambas instituciones no cuentan con un esquema común de presentación de datos que permita tener un panorama consolidado del conjunto de inmuebles que utilizan. Así, mientras el Poder Judicial incorpora algunas variables de calificación del estado de los inmuebles que utiliza, estas variables no están presentes en la información proporcionada por el Ministerio Público. Por otro lado, las diversas modalidades de los inmuebles utilizados no está tampoco estandarizada, por lo que la información se dispersa en demasía. 127 Según estudios un diagnóstico de la infraestructura del Sistema Justicia, debería contener información sobre: a) localización de los inmuebles, b) datos y características de los edificios c) Accesibilidad de personas y de elementos, d) configuración espacial, e) organización funcional, e) condiciones ambientales, tecnología de envolventes y particiones, iluminación y ventilación, f) pisos y revestimientos, g) Cielorrasos y plenos verticales, h) equipamiento fijo y mobiliario, i) instalaciones, j) servicios y h) impacto ambiental y de seguridad. En Ministerio de Justicia de la Nación."Plan Nacional de Reforma Judicial”. Argentina, 2001. En http://www.jus.gov.ar

231



Con estas observaciones preliminares, se describirán las especificidades encontradas en las dos instituciones mencionadas.

a) Situación de la infraestructura en el Poder Judicial La información proporcionada por el Poder Judicial128 está recogida de las diversas Cortes Superiores, de acuerdo a la base de datos de la Oficina de Infraestructura de la Gerencia General. Cabe mencionar, sin embargo, que se encuentra en marcha un Plan de Saneamiento Físico Integral de los bienes inmuebles, cuyo propósito es ordenar la documentación existente en la Oficina de Infraestructura y el Área de Saneamiento Físico y Control Patrimonial. Según la información proporcionada, el Poder Judicial hace uso, bajo diversos regímenes, de 485 inmuebles, los mismos que se distribuyen en los diversos distritos judiciales y órganos del Poder Judicial, tal como se puede apreciar en el siguiente gráfico:

Inmuebles del Poder Judicial

169

1723

27

13

2432

6

20 2130

17

40

10 915

21

41

2 1 1 27 7

1814 15

8 712

Amaz

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CS

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CS

Anca

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ayal

i CS

Distritos Judiciales

Fuente: Gerencia General del Poder Judicial Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS Como se puede apreciar la mayor cantidad de inmuebles está asignado a la Corte Superior de Justicia de Lima (41), siguiéndole en importancia numérica las Cortes Lambayeque (40), Cusco (32), Junín (30) y Arequipa (27). Sin embargo, los alcances de esta cuantificación pueden relativizarse en la medida que se desprende de la información detallada que el concepto “inmueble” -que es la categoría básica sobre la cual se construye ésta y las demás estadísticas- no contiene dentro de sí parámetros que permitan identificar a una unidad homogénea de administración de justicia.

128 Informe Nº 001-2004-GG-PJ del 3 de febrero de 2004, remitido a la Secretaría Técnica de la CERIAJUS por la Gerencia General del Poder Judicial.

232



Así, bajo el rubro señalado se encuentran terrenos o edificaciones de los más variados tipos, tamaños y coberturas. De este modo, el Palacio de Justicia o el Edificio “Alzamora Valdez” es un solo inmueble, equiparable para efectos de esta estadística, con un módulo básico de justicia, con el local de un juzgado de paz, con un almacén o con un estacionamiento. De esta forma, se puede apreciar que la información estadística no está orientada a la funcionalidad de cada inmueble ni a la relación con el usuario del sistema de justicia. Hecha esta salvedad, se presenta la distribución de estos inmuebles según el régimen bajo el cual son usados, dándose hasta cinco posibilidades: locales de propiedad del Poder Judicial, inmuebles cedidos o afectados en uso, inmuebles de la banca de fomento cedidos en comodato al Poder Judicial, inmuebles cedidos por la Oficina Ejecutiva de Control de Drogas - OFECOD (Ministerio del Interior)129, e inmuebles en alquiler. La distribución de estos inmuebles, según distrito judicial, es como sigue:

Cuadro Nº 56 Inmuebles administrados por el Poder Judicial según Distrito Judicial

y régimen de uso

129 Creada el 23 de febrero de 1978 por Decreto Ley Nº 22095. Con la promulgación del Decreto Ley Nº 824 – Ley de Lucha Contra el Narcotráfico, en abril de 1996, la OFECOD recibió el encargo de administrar y controlar los bienes incautados (inmuebles, muebles, vehículos, dinero y joyas) y las drogas e insumos químicos decomisados por TID. Estos bienes son destinados a diversos sectores del Estado.

233



234

Fuente: Gerencia General del Poder Judicial Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS Esta distribución, da como resultado que el 43% de los inmuebles son de propiedad del Poder Judicial; igual porcentaje se da en el caso de inmuebles alquilados y 9% son inmuebles afectados en uso, tal como se expresa en el siguiente gráfico:

Nº Distrito Judicial

Locales propios

Inmuebles afectados

en uso

Inmuebles de Banca de Fomento

utilizados a través de comodato

Inmuebles cedidos

por OFECOD

Inmuebles en alquiler TOTAL

1 Amazonas CS 9 4 0 0 3 16

2 Del Santa CS 2 2 1 0 4 9 3 Ancash C.S. 4 0 0 0 13 17 4 Apurimac C.S. 13 1 0 0 9 23 5 Arequipa C.S. 9 5 3 0 10 27 6 Ayacucho CS 3 1 0 0 9 13 7 Cajamarca C.S: 8 0 0 0 16 24 8 Cusco C.S. 13 6 2 0 11 32 9 Huancavelica C.S: 6 0 0 0 0 6

10 Huanuco - Pasco CS 8 2 2 0 8 20 11 Ica C.S. 10 2 0 0 9 21 12 Junin CS 17 1 1 1 10 30 13 La Libertad CS 8 0 1 0 8 17 14 Lambayeque C.S. 23 0 0 1 16 40 15 Callao C.S. 4 1 0 0 5 10 16 Cañete C.S. 3 0 0 0 6 9 17 Huaura C.S. 9 0 0 0 6 15 18 Cono Norte C.S. 4 3 0 2 12 21 19 Lima C.S. 9 7 0 3 22 41 20 Corte Suprema 2 0 0 0 0 2 21 OCMA - PELICC 0 0 0 1 0 1 22 GERENCIA GENERAL 0 0 0 1 0 1

23 Gerenc.Operaciones 1 1 0 0 0 2 24 Loreto CS 5 1 0 0 1 7 25 Madre de Dios CS 4 0 0 0 3 7 26 Piura CS 11 2 0 0 5 18

27 Puno CS 6 0 2 0 6 14 28 San Martin CS 6 0 0 0 9 15 29 Tacna-Moquegua CS 2 3 0 0 3 8 30 Tumbes CS 3 0 1 0 3 7 31 Ucayali CS 7 0 1 0 4 12

T O T A L 209 42 14 9 211 485



Inmuebles del Poder Judicial según régimen de administración

43%

2%3% 9%

43%

Locales propios

Inmuebles afectadosen uso

Inmuebles de Bancade Fomentoutilizados a través decomodatoInmuebles cedidospor OFECOD

Inmuebles en alquiler

Fuente: Gerencia General del Poder Judicial

Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS El hecho que el 43% de los inmuebles se encuentren alquilados, refleja que existe una seria carencia y fragilidad en la política de infraestructura física disponible, toda vez que ello implica que las inversiones para la habilitación de los locales (tabiquerías, redes informáticas, etc.) puede generar gastos irracionales al tener que devolver los locales por necesidades de los arrendadores o propietarios en períodos cortos. Además, refleja la debilidad de la existencia de activos del Poder Judicial. Otro aspecto que debe resaltarse en el diagnóstico es la dispersión de los locales. En efecto, el Poder Judicial cuenta con 484 inmuebles a su disposición, lo que expresa un número bastante elevado que implica el costo de seguridad y demás servicios de los locales, que debe ser elevado. Sin embargo, ello plantea varias hipótesis de trabajo respecto al acceso. En primer lugar, una hipótesis es que la política inmobiliaria habría considerado la instalación de locales en la mayoría de ciudades, bajo un enfoque descentralizado, buscando un mayor acceso a la justicia. Otra hipótesis, es que el gran número de locales, empero, no está en función de un mayor acceso, pues se aprecia un enfoque centralizado principalmente en las ciudades más importantes. Se puede intentar una aproximación para verificar cualquiera de estas dos hipótesis.

235



Sobre la base de tres distritos judiciales escogidos al azar (Amazonas, Lambayeque y Puno), se presenta un análisis más detallado para tener un indicador del cual puede haber sido el lineamiento de política detrás de la extensión de los locales del Poder Judicial. En estos tres distritos judiciales se integran un total de 70 locales, los cuales tienen distintos usos, tal como se detalla en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 57 Locales de los DD. JJ. de Amazonas, Lambayeque y Puno según tipo de uso

TIPO DE USO

DISTRITO JUDICIAL

Módulos Básicos de

Justicia

Juzgados de Paz

Juzgados Especializados

Juzgados Especializados y Juzgados de Paz

Salas Superiores

Otros (Archivos)

No Especifica TOTAL

Amazonas 1 3 4 1 1 2 4 16 Lambayeque 2 7 5 5 2 5 14 40 Puno 2 0 1 6 2 2 1 14

TOTAL 5 10 10 12 5 9 19 70


Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS Se ha precisado los diversos tipos de uso que estos locales tiene, distinguiéndose 7 categorías:

i) Locales donde funcionan Módulos Básicos de Justicia130 ii) Locales donde solo funcionan Juzgados de Paz (sean estos Letrados o no) iii) Locales donde solo funcionan Juzgados Especializados iv) Locales donde funcionan Juzgados de Paz y Juzgados Especializados v) Locales donde funcionan Salas Superiores. vi) Otros locales, donde no se dan servicios judiciales (archivos, almacenes, etc.) vii) Locales de los cuales no se específica su uso.

Categorizados los 70 locales bajo análisis se aprecia que 42 (59 %) están destinados a dar servicios para garantizar las actividades directamente ligadas a la función jurisdiccional y a la atención a al usuario. De estos, 37 (52 % del total) en modalidades de justicia básica: módulos básicos de justicia (donde, además, se encuentran agrupadas otras entidades del sistema), justicia de paz y justicia especializada. Los locales destinados a otras labores son solo 9 (13 %). Subsisten, sin embargo, 19 locales (28 %) de los cuales no se precisa el uso,

130 Para una mejor comprensión de los alcances de los Módulos Básicos de Justicia (MBJ) ver en este mismos capítulo, el sub-capítulo 3.1, acápite 3.1.4.

236



por lo cual la Gerencia General deberá precisar ésta información. El siguiente gráfico muestra estas tendencias:

Uso de los locales de los Distritos Judiciales de Amazonas, Lambayeque y Puno

7%14%

14%

17%7%

13%

28%

MódulosBásicos deJusticia

Juzgados dePaz

JuzgadosEspecializados

JuzgadosEspecializadosy Juzgados dePaz Salas


Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS En función a estos resultados iniciales, se hace necesario identificar los usos que estos locales tienen en los respectivos distritos judiciales, de modo que se pueda apreciar la distribución de los inmuebles y la cobertura del servicio. Así, en el caso del Distrito Judicial de Amazonas los resultados son los siguientes:

Cuadro Nº 58 Locales del Distrito Judicial de Amazonas según tipo de uso

Distrito Judicial de Amazonas

Bagua Bongara Chachapoyas Condorcanqui Luya Rodríguez de

Mendoza Utcubamba No especifica

TOTAL

Módulos Básicos de Justicia 1 0 0 0 0 0 0 0 1

Juzgados de Paz 0 0 0 0 2 0 0 1 3

Juzgados Especializados 0 1 0 1 1 1 0 0 4


0 0 0 0 0 0 1 0 1

Salas 0 0 1 0 0 0 0 0 1

Otros (Archivos) 0 0 2 0 0 0 0 0 2

237



No Especifica 0 1 0 1 1 0 1 0 4 TOTAL 1 2 3 2 4 1 2 1 16


Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS Como se puede apreciar, en las 7 provincias que comprende este distrito judicial se encuentra, por lo menos, un local judicial. La provincia con mayor cantidad de locales es Luya, adyacente a la capital del departamento y sede de la Corte Superior, Chachapoyas; concentrando ambas poco menos de un tercio de los locales. Las provincias de Rodríguez de Mendoza y Bagua solo cuentan con un local judicial. En relación al Distrito Judicial de Lambayeque se tienen los siguientes resultados:

Cuadro Nº 59 Locales del Distrito Judicial de Lambayeque según tipo de uso

Distrito Judicial de Lambayeque

Departamento de Lambayeque Departamento de Cajamarca

Lambayeque Ferreñafe Chiclayo Cutervo San Ignacio Jaén

No especifica TOTAL

Módulos Básicos de

Justicia 0 0 2 0 0 0 0 2

Juzgados de Paz 1 0 4 1 0 1 0 7

Juzgados Especializados 1 2 2 0 0 0 0 5

Juzgados Especializados y Juzgados de

Paz 2 1 0 0 1 1 0 5

Salas 0 0 2 0 0 0 0 2 Otros

(Archivos) 1 0 4 0 0 0 0 5

No Especifica 1 1 6 0 0 2 4 14

TOTAL 6 4 20 1 1 4 4 40

Fuente: Gerencia General del Poder Judicial Elaboración: Secretaría Técnica – CERIAJUS Tal como se aprecia, en este distrito judicial – que comprende provincias de dos departamentos distintos – la mayor concentración está en la sede de la Corte Superior, la ciudad de Chiclayo, con el 50% de los locales de toda la circunscripción judicial. Por otro lado, las provincias más alejadas de la sede, San Ignacio y Cutervo (a Jáen se llega por carretera asfaltada directa), solo cuentan con un local cada una, correspondientes a juzgados especializados y de paz.

238



El caso del Distrito Judicial de Puno, es también demostrativo:

Cuadro Nº 60 Locales del Distrito Judicial de Puno según tipo de uso

Distrito Judicial de Puno

Azángaro Carabaya Chucuito El

Collao Huancané Lampa Melgar Moho Puno San

Antonio de Putina

San Román Sandia Yunguyo

TOTAL

Módulos Básicos de Justicia 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 2

Juzgados de Paz 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Juzgados Especializados 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1


0 1 1 1 1 0 0 0 0 1 0 1 0 6

Salas 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 2 Otros (Archivos) 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 2 No Especifica 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1

TOTAL 1 1 1 2 1 0 0 1 2 1 2 1 1 14

Fuente: Gerencia General del Poder Judicial Elaboración: Secretaría Técnica – CERIAJUS

De las 13 provincias que corresponden al Distrito Judicial de Puno, según la información que se ha recibido, en dos provincias (Lampa y Melgar) no se cuenta con locales del Poder Judicial. Por otro lado, en tres provincias (Puno, San Román y El Collao) se concentran un poco menos de la mitad de locales del Poder Judicial. Sin embargo, cabe tener en cuenta las dificultades geográficas que presenta el Departamento de Puno. Estos resultados, en función a la muestra aleatoria, estarían confirmando la segunda de las hipótesis planteadas; es decir, que el número elevado de locales se centraliza en los centros urbanos. Cabe anotar, sin embargo, que cabe tener presente la densidad poblacional, variable que no se ha podido tomar en cuenta en este análisis. Por otro lado, vale anotar que, dada la dispersión de la información recabada y la ausencia de un documento que establezca claramente los lineamientos de proyección territorial, no se puede afirmar categóricamente esta aseveración. De otro lado, respecto al estado de los inmuebles, para evaluar esta variable, la Gerencia General ha considerado las categorías de “Bueno”, “Terreno”, “Regular”, “Malo”, “Edificio” y “No especifica”. Merecen especial atención la inclusión de categorías que no aluden a la calidad del estado del inmueble, sino a tipos de inmueble, lo que alude a una falta de criterio unificador. “Edificio” y “Terreno” constituyen variables asimilables, al igual que “Bueno”, “Regular” y “Malo”, pero no se pueden plantear todas juntas. Asimismo, se desconoce si el llenado de información por parte de las distintas sedes

239



judiciales para hacer el registro que sirve de base para este diagnóstico ha sido acompañado de una cartilla que permita contemplar con parámetros objetivos los calificativos planteados (estado de las instalaciones eléctricas de agua, situación del terreno, por ejemplo). Planteadas estas observaciones, el total de inmuebles usados por el Poder Judicial, según su estado de conservación es:

Cuadro Nº 61 Inmuebles administrados por el Poder Judicial según Distrito Judicial

y estado de conservación

240



241

Fuente: Gerencia General del Poder Judicial Elaboración: Secretaría Técnica - CERIAJUS

Esta distribución nacional, da como resultado que un poco más de un tercio de los inmuebles (37%) está en buen estado, casi otro tanto (35%) en regular estado, mientras que el 16% se encuentra en mal estado lo que evidencia que no se puede brindar un adecuado servicio de justicia en un importante número de locales. Sin embargo, subsiste un 12% calificado bajo los rubros “Terreno” y “Edificio” de los cuales no se tiene una cabal calificación, lo que se muestra en el gráfico siguiente:

Estado de la Edif. Nº Distrito Judicial

Bueno Terreno Regular Malo Edificio No especifica Total

1 Amazonas CS 8 4 4 0 0 0 16 2 Del Santa CS 4 0 3 2 0 0 9 3 Ancash C.S. 7 2 6 2 0 0 17 4 Apurimac C.S. 2 6 12 0 1 2 23 5 Arequipa C.S. 11 4 10 2 0 0 27 6 Ayacucho CS 6 1 5 1 0 0 13 7 Cajamarca C.S: 16 6 1 1 0 0 24 8 Cusco C.S. 12 7 10 1 0 2 32 9 Huancavelica C.S: 1 3 2 0 0 0 6 10 Huanuco - Pasco CS 11 2 5 0 0 2 20 11 Ica C.S. 6 0 12 0 0 3 21 12 Junin CS 14 8 5 2 0 1 30 13 La Libertad CS 8 2 4 1 0 2 17 14 Lambayeque C.S. 15 14 7 4 0 0 40 15 Callao C.S. 0 0 9 0 0 1 10 16 Cañete C.S. 6 0 1 1 0 1 9 17 Huaura C.S. 1 0 7 0 0 7 15 18 Cono Norte C.S. 7 0 14 0 0 0 21 19 Lima C.S. 8 0 26 0 0 7 41 20 Corte Suprema 1 0 1 0 0 0 2 21 OCMA - PELICC 1 0 0 0 0 0 1

22 GERENCIA GENERAL 1 0 0 0 0 0 1

23 Gerenc.Operaciones 0 0 1 0 0 1 2 24 Loreto CS 1 3 3 0 0 0 7 25 Madre de Dios CS 0 2 4 1 0 0 7 26 Piura CS 13 0 2 1 0 2 18 27 Puno CS 5 0 2 2 0 4 13 28 San Martin CS 7 3 4 1 0 0 15 29 Tacna-Moquegua CS 5 1 2 0 0 0 8 30 Tumbes CS 2 3 1 0 1 0 7 31 Ucayali CS 3 5 4 0 0 0 12

T O T A L 182 76 167 22 2 35 484



Inmuebles del Poder Judicial según estado de conservación

37%5%

35%16%

0%7%

Bueno

Terreno

Regular

Malo

Edif icio

Noespecif ica

Fuente: Gerencia General del Poder Judicial Elaboración: Secretaría Técnica – CERIAJUS Planteado este panorama general, preliminar y referencial, en base a los datos proporcionados por la Gerencia General del Poder Judicial, queda esperar los resultados del Plan de Saneamiento Físico Integral de los bienes inmuebles en uso del Poder Judicial para plantear medidas que permitan mejorar la infraestructura física y para adecuarla a las necesidades de los usuarios de justicia y de los propios operadores.

b) Situación de la infraestructura en el Ministerio Público Los datos recabados de la Gerencia General del Ministerio Público, muestra –tal como en el caso del Poder Judicial- un considerable esfuerzo por acumular toda la información referente a la infraestructura utilizada por la institución. Sin embargo, cabe mencionar que la dispersión de la misma no permite obtener datos uniformes o resumidos. Además, se plantea desde el inicio una división clara en cuanto a las variables a analizar. Así, se proporciona la información clasificándola en información referida a “Inmuebles” y en información referida a “Terrenos”. Si bien conceptualmente no es la clasificación más adecuada, dado un terreno es un inmueble, se debe suponer que bajo el rótulo de inmueble se considera a las edificaciones. Sin embargo, para mantener la fidelidad a la fuente, en el presente diagnóstico se tratará de considerar, para efectos demostrativos, las denominaciones planteadas.

242



Por otro lado, se cuenta con información acerca de locales alquilados, de los cuales no están clasificados bajo las categorías detalladas de “inmuebles” y “terrenos”, aún cuando de los la información recibida se puede deducir que son en su gran mayoría edificaciones. El Ministerio Público viene haciendo uso de 306 inmuebles, entre edificaciones (83), terrenos (75) y locales alquilados (148). El régimen legal está considerado bajo las variables “saneado” y “no saneado”, lo que muestra una particular preocupación de la Gerencia en definir el régimen legal bajo el que se encuentran los inmuebles. Sin embargo, esta distinción no está presente en los locales alquilados. En el siguiente cuadro, se muestran los detalles:

Cuadro Nº 62 Locales utilizados por el Ministerio Público según clasificación básica

Saneados No saneados Alquilados Total

INMUEBLES 46 37 - 83

TERRENOS 42 33 - 75

LOCALES ALQUILADOS - - 148 148

TOTAL 88 70 148 306 Fuente: Gerencia General del Ministerio Público

Elaboración: Secretaría Técnica – CERIAJUS Estos datos permiten la siguiente representación gráfica, la misma que permite apreciar que casi la mitad de los locales del Ministerio Público se encuentra alquilado. Sin embargo, si se tiene presente que las edificaciones (clasificadas bajo el rubro “inmuebles”) son solo 83, se puede concluir que poco menos de dos tercios de los locales edificados que utiliza el Ministerio Público, son alquilados. Esto demuestra la precariedad de la infraestructura básica de la institución, sin tomar en cuenta los costos, tema que se tratará posteriormente.

243



Locales utilizados por el Ministerio Público según clasificación básica

27%

25%

48%INMUEBLES

TERRENOS

LOCALESALQUILADOS

Fuente: Gerencia General del Ministerio Público Elaboración: Secretaría Técnica – CERIAJUS

En relación a los locales no alquilados, se puede apreciar en términos comparativos que el proceso de saneamiento del total e inmuebles y terrenos se encuentra avanzado. Para una mejor apreciación, en el siguiente gráfico, se presentan las categorías mencionadas:

46

3742

33

0

10

20

30

40

50

INMUEBLES TERRENOS

Bienes inmuebles utilizados por el Ministerio Público

SaneadosNo saneados


Para una mejor apreciación de toda la distribución de locales por parte del Ministerio Público, en el siguiente cuadro se presenta según distrito judicial:

244



Cuadro Nº 63 Inmuebles y Terrenos utilizados por el Ministerio Público según Distrito Judicial

N° DISTRITO JUDICIAL Total Inmuebles Total Terrenos Locales alquilados TOTAL GENERAL

1 AMAZONAS 0 5 8 13 2 APURÍMAC 1 3 4 8 3 ANCASH 2 2 14 18

4 AREQUIPA 4 2 7 13

5 AYACUCHO 4 3 7 14 6 CAJAMARCA 3 2 12 17 7 CALLAO 3 1 1 5 8 CAÑETE 1 0 2 3 9 CONO NORTE 1 0 1 2

10 FISCALÍA DESCENTRALIZADA SANTA ANITA 0 0 1 1

11 CUSCO 8 4 9 21 12 CHOSICA 1 0 1 13 HUANCAVELICA 3 1 1 5 14 HUÁNUCO 4 1 6 11 15 HUAURA 0 2 5 7 16 ICA 5 4 7 16 17 JUNÍN 2 4 9 15 18 LIMA 8 1 1 10 19 LA LIBERTAD 5 4 6 15

20 LAMBAYEQUE 5 3 3 11

21 LORETO 2 1 3 6

22 MADRE DE DIOS 1 3 2 6

23 PIURA 6 5 4 15 24 PUNO 3 4 9 16 25 SAN MARTÍN 4 3 11 18 26 SANTA 0 8 3 11

27 TACNA - MOQUEGUA 4 3 7 14

28 TUMBES 1 4 3 8 29 UCAYALI 2 2 2 6

TOTAL 83 75 148 306


245



Destaca en cantidad de bienes inmuebles, los distritos judiciales de Cusco, con 21 locales, y de Ancash y San Martín, con 18 locales ambos, números muy superiores a los del Distrito Judicial de Lima. Cabe aquí hacer la misma observación que se hizo en cuanto al análisis de los bienes utilizados por el Poder Judicial. No se puede derivar indubitablemente de la información que se ha proporcionado a la Secretaría Técnica, como se compone la unidad de medición, pues se puede tener que un local es una edificación donde pueden funcionar varias unidades fiscales (fiscalías o unidades del Instituto de Medicina Legal, por ejemplo), así como aquellas donde solo funciona una. Para una mejor apreciación comparativa de las diferencias entre distritos judiciales se presenta el siguiente gráfico:

Bienes utilizados por el Ministerio Público según Distrito Judicial

13

8

18

131417

53 2 1

21

1

5

11

7

1615

10

15

11

6 6

151618

1114

86


Cabe destacar, sin embargo, que no se ha encontrado en la información proporcionada evaluación sobre el estado de los bienes inmuebles que utiliza el Ministerio Público, por lo que no se puede analizar el estado en que se encuentran las edificaciones. En cuanto a los regímenes bajo los que se encuentran los locales que no están alquilados, existen diversas modalidades, predominando las donaciones a favor del Ministerio Público, 63 en el caso de terrenos y 32, en el caso de edificaciones. Otros regímenes aluden a cesión en uso, afectación en uso, adjudicaciones, comodatos, entre otras posibilidades de menor recurrencia. En el siguiente cuadro se representa el detalle:

246



Cuadro Nº 64

Inmuebles y Terrenos (no alquilados) utilizados por el Ministerio Público según régimen de uso

Fuente: Gerencia General del Ministerio Público Elaboración: Secretaría Técnica – CERIAJUS Como se aprecia en el siguiente gráfico, es alto el índice de inmuebles donados, pues constituyen el 61% del total de locales, aunque en mayor número son terrenos. Según se información proporcionada por la Gerencia General, esto obedece a una tendencia de los Fiscales Decanos de los distintos distritos judiciales de buscar locales, consiguiendo estas donaciones de terrenos sin construir. Se desconoce el estado de estos y si cuentan con instalaciones o si están cercanos a los centros poblados.

Bienes inmuebles utilizados por el Ministerio Público según régimen de uso

61%

1%1%

20%

7%

1%

6%1%

1%1%Donación

Cesión en uso

Afectación en uso

Entrega provisional

Compra - Venta

Transferido

Usufructo

Adjudicación

Comodato

No especifica


Cabe notar una diferencia en cuanto a los inmuebles del Poder Judicial. De la información recibida, se tiene acceso a los costos por renta que asume el Ministerio Público al alquilar

Condición Jurídica

Donación Cesión

en uso Afectación

en uso Entrega

provisionalCompra -

Venta Transferido Usufructo Adjudicación

Comodato No especifica

TOTAL

INMUEBLES 32 25 8 2 9 2 1 1 1 2 83

TERRENOS 63 7 3 0 1 0 0 0 1 0 75

TOTAL 95 32 11 2 10 2 1 1 2 2 158

247



los 148 locales que utiliza. En el siguiente cuadro se especifican estos gastos según distrito judicial:

Cuadro Nº 65 Renta mensual y anual de los locales alquilados por el Ministerio Público

RENTA MENSUAL RENTA ANUAL DISTRITO JUDICIAL

(en nuevos soles) (en dólares) (en nuevos soles) (en dólares)AMAZONAS 7.229,80 0,00 86.757,60 0,00ANCASH 4.442,50 0,00 53.310,00 0,00APURIMAC 5.222,50 0,00 62.670,00 0,00AREQUIPA 3.399,00 0,00 40.788,00 0,00AYACUCHO 6.525,00 0,00 78.300,00 0,00CAJAMARCA 4.880,90 0,00 58.570,80 0,00CALLAO 0,00 250,00 0,00 3.000,00CAÑETE 5.715,00 0,00 68.580,00 0,00Fiscalia Descentralizada Santa Anita 0,00 900,00 10.800,00 10.800,00

CONO NORTE 580,00 0,00 6.960,00 0,00CUSCO 3.075,00 4.000,00 36.900,00 48.000,00HUANCAVELICA 2.722,13 0,00 32.665,56 0,00HUANUCO-PASCO 1.620,30 0,00 19.443,60 0,00HUAURA 8.845,00 550,00 106.140,00 6.600,00ICA 4.053,00 400,00 48.636,00 4.800,00JUNIN 10.136,00 0,00 121.632,00 0,00LIMA 0,00 240,00 0,00 2.880,00LAMBAYEQUE 450,00 424,00 5.400,00 5.088,00LA LIBERTAD 2.084,00 3.575,00 25.008,00 42.900,00LORETO 862,00 1.500,00 10.344,00 18.000,00MADRE DE DIOS 720,00 0,00 8.640,00 0,00PIURA 1.070,00 2.380,00 12.840,00 28.560,00PUNO 4.300,00 0,00 51.600,00 0,00SANTA 572,00 2.150,00 6.864,00 25.800,00SAN MARTIN 6.917,00 1.900,00 83.004,00 22.800,00TACNA-MOQUEGUA 6.741,00 0,00 80.892,00 0,00TUMBES 2.950,00 0,00 35.400,00 0,00UCAYALI 1.449,00 0,00 17.388,00 0,00

TOTAL 96.561,13 18.269,00 1.169.533,56 219.228,00


248



Como se aprecia, el costo está diferenciado, pues algunos locales son alquilados estableciendo la merced conductiva en moneda nacional, mientras que en otro ésta se pacta en dólares americanos. Esta situación se da incluso al interior de un mismo distrito judicial (Cusco, Huaura, Ica, Lambayeque, La Libertad, Piura, Loreto, Santa y San Martín). El costo mensual por alquiler es de casi cien mil nuevos soles a los que hay que agregar casi veinte mil dólares americanos, lo que proyectado anualmente da un costo total de más de un millón de soles anuales y más de doscientos mil dólares. Como se aprecia el costo es muy elevado y amerita una inmediata definición de una política de construcciones de nuevos locales sobre los terrenos que ya son de propiedad del Ministerio Público. En este sentido, como reflexión final, cabe encuadrar este diagnóstico en la perspectiva de la reforma procesal penal en ciernes. Dentro de los lineamientos de la misma, el rol que jugará el Ministerio Público será mucho más protagónico que el actual, en función a que la investigación será de su responsabilidad. Este reto supone locales adecuados y cercanos a los centros poblados. 3.10. Justicia Penal La tipificación de conductas, la imposición de penas y su ejecución son aspectos que merecen un tratamiento especial desde la perspectiva de la protección de derechos fundamentales y la concesión de los objetivos de la justicia. El derecho penal es la expresión más grave del control social formal. Mediante el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, se privan o restringen derechos fundamentales como el derecho a la vida, a la libertad personal, al honor, entre otros. Esta intervención restrictiva está sin embargo legitimada por la obligación primordial que tiene el Estado de velar por la vigencia de los derechos de todas las personas y por la adecuada protección y reparación de la víctima del delito. Considerando ambos aspectos, se presentan a continuación algunas consideraciones sobre ese rol ideal del sistema y el papel que el sistema penal ha cumplido, de hecho en el pasado inmediato.

3.10.1. El sistema penal, la perspectiva de “emergencia permanente” y el anhelo por la

no impunidad

La política criminal en los últimos años ha estado influenciada por una respuesta permanente a situaciones percibidas por la opinión pública como sumamente riesgosas para su seguridad, lo cual ha generando una orientación de emergencia permanente que se define como un modelo de reacción penal excepcional para hacer frente a las manifestaciones más graves de la criminalidad. La lógica que guía toda la estructuración de una política de emergencia es el incremento de la capacidad funcional de las agencias del control penal, acompañado de un sistema de normas penales, procesales y de ejecución penal de excepción que van en detrimento de los derechos fundamentales.

Esta perspectiva, tributaria de un régimen político autoritario, no ha podido revertirse totalmente en lo que va de la restitución democrática, siendo fácilmente perceptible en los

249



discursos políticos y en los medios de comunicación. Esto incrementa el riesgo de utilización del control penal en función a intereses que, por muy legítimos que sean, tienden a ser coyunturales. De esta forma, cualquier lineamiento con vocación de transitoriedad deviene con el tiempo en permanente y ejerce un efecto expansivo en el sistema de control penal. En líneas generales, lo transitorio se convierte en perpetuo y lo excepcional se convierte en general131. Sus efectos negativos se manifiestan, básicamente, de la siguiente manera:

• En el ámbito sustantivo:

• Inobservancia creciente del principio de legalidad (tipos legales abiertos, responsabilidad objetiva, derecho penal de autor, adelantamiento de la barrera punitiva).

• Sobrecriminalización. Recurso permanente y compulsivo al derecho penal, ampliando y creando nuevos tipos, elevando infracciones administrativas a la categoría de infracciones penales, reforzando el derecho penal administrativo.

• Sobrepenalización. Incremento desproporcionado de las penas conminadas, independientemente de la importancia del bien jurídico o de su grado de afectación, mediante una legislación desproporcionada. Se rompe así la lógica del sistema de penas.

• Inadecuado tratamiento del derecho penal “premial”.

• En el ámbito procesal:

• Poder creciente de órganos administrativos (específicamente, mayor poder discrecional a la policía confusión entre los actos de investigación y los actos de prueba.

• Ampliación de la detención preventiva que debe ser excepcional, perentoria, proporcional y no excluyente del control fiscal o judicial.

• Desnaturalización del principio de unidad jurisdiccional por el reforzamiento de la competencia del Fuero Militar y la especialización inadecuada con órganos jurisdiccionales de competencia nacional.

• En el ámbito de la ejecución penal:

• Equiparación inadecuada en el tratamiento a internos procesados con el que se da a sentenciados.

131 MINISTERIO DE JUSTICIA. Plan Justicia. 2003. Página 56.

250



• Restricción arbitraria de beneficios penitenciarios en función del delito y no de la individualización del interno.

• Regímenes excepcionales extra legem (aislamiento celular, traslados arbitrarios, remisión a establecimientos de máxima seguridad, restricción de visitas).

Como ya se ha dicho, entonces, la transición democrática no parece haberse consolidado aún en el marco de la política criminal, estando todos estos aspectos en posibilidad de implementarse ante la presión social. Si bien algunas políticas en materia de legislación penal han sido subsanadas por la intervención del Tribunal Constitucional en sendas sentencias de inconstitucionalidad, no es aventurado prever que ante uno o varios hechos que alienten la alta sensibilidad pública, aspectos que podemos ver hoy como resueltos puedan lamentablemente revertirse, con el correspondiente rechazo de las instancias internacionales protectoras de derechos humanos de las cuales el Perú es parte, las mismas que contribuyeron fundamentalmente a la desestructuración de la legislación dura del régimen autoritario de los años noventa.

En este sentido, un factor particularmente sensible es el de la lucha contra la corrupción que se incubó durante el régimen pasado. La dimensión del fenómeno y su relación simbiótica con el núcleo del poder, han generado una gran expectativa en el conjunto de la opinión pública que, pese a los esfuerzos desplegados por los diversos órganos del sistema de justicia, no aprecia aún un gesto firme de punición a los responsables de la organización delictiva, lo que alimenta el anhelo por la no impunidad. Similar sensación surge ante acciones delictivas de gran resonancia social como la criminalidad organizada responsable de secuestros y homicidios con fines de consumar robos y asaltos. Esta percepción se traslada, entonces, a la gran mayoría de conductas delictivas, incluso las más cotidianas o de mínima implicancia pecuniaria.

Cabe señalar que este sentimiento colectivo genera salidas que promueven el sentido de venganza social ante el percibido descrédito de los mecanismos formales (los linchamientos en sectores populares, por ejemplo). La proliferación de este tipo de manifestaciones constituye una llamada de alerta en favor de una justicia penal que tenga una clara perspectiva garantista, privilegiando el sentido pedagógico de la administración de justicia, en función a crear una mayor conciencia de derechos.

3.10.2. Problemas y posibilidades en el ámbito penal sustantivo

El Código Penal de 1991 fue el producto de una larga reforma comenzada a comienzos de la década del 80. La razón para emprender esta reforma radicó en la necesidad de reestructurar las instituciones del Código de 1924, adecuándolas a las exigencias de la Constitución de 1979 y las nuevas realidades de la sociedad, cuya interpretación renovada se evidenció en los avances de la política criminal.

251



Este Código que por su naturaleza y carácter renovador, debía tener vocación de permanencia fue, sin embargo, progresivamente distorsionado o reducido en sus alcances por la irrupción de la legislación antiterrorista, creada bajo la motivación legítima de control y represión de este fenómeno, sin embargo, fue finalmente desviada por un proceso de politización creciente del derecho penal comprendida como la utilización de medidas penales para movilizar a la opinión pública contra la criminalidad sin que se resuelvan en el fondo los problemas que se promete solucionar recurriendo a una legislación excepcional. Una medida simbólica y determinante dentro del proyecto político anterior fue la exclusión del Código Penal de la tipificación del delito de terrorismo con las consecuencias sabidas: vigencia de la cadena perpetua, creación de la impropiamente denominada traición a la patria para legitimar la competencia del Fuero Militar; reinserción de la reincidencia para agravar la responsabilidad; tipos legales reformulados que violentaban el principio de legalidad; tipificación de la apología terrorista, entre otros. Esta legislación creada para hacer frente temporal y específicamente a una forma de criminalidad expandió su influencia a otros ámbitos de la misma: la cadena perpetua fue consagrada a otros cinco delitos comunes (violación sexual de menores, secuestro, robo, lavado de dinero, terrorismo especial), con la correspondiente exclusión de la posibilidad posibilidad de gozar de beneficios penitenciarios. La noción de terrorismo, privativa de una conducta dañosa motivada por fines políticos, fue trasplantada a la criminalidad común organizada, bajo el rótulo de terrorismo agravado y, luego, de terrorismo especial132. En la búsqueda por mejorar la eficacia en la lucha antiterrorista se dictó una legislación penal de recompensa al arrepentimiento, disociación y delación. Dicha legislación fue fuente de múltiples excesos o efectos no deseados: potenció el error judicial y generó una cantidad significativa de inocentes en prisión o de requisitoriados en libertad precaria. No obstante esta experiencia negativa, esta institución se reprodujo y transplantó a otros sectores de la criminalidad (drogas, delitos tributarios, delitos contra la administración pública, criminalidad organizada). La intervención de menores de edad en actos terroristas no generó peor idea en el legislador que disminuir especialmente para terrorismo el límite mínimo de la capacidad penal a 15 años. Dicha diferenciación arbitraria fue subsanada años después, pero sirvió de mal ejemplo para que se asuma en los casos del denominado terrorismo especial. Una ampliamente difundida ola de criminalidad urbana sirvió de pretexto para que el Poder Ejecutivo, con la aquiescencia del Congreso, dicte un paquete de Decretos Legislativos denominado “legislación de seguridad nacional”. Bajo el manto omnicomprensivo de la mal entendida seguridad nacional, se creó la noción del terrorismo agravado (Decreto Legislativo Nº 895); los delitos agravados (Decreto Legislativo Nº 896) relacionados con el asesinato, secuestro, violación de menores, robo simple y agravado, y extorsión; la posesión de armas de guerra (Decreto Legislativo Nº 898); el pandillaje pernicioso (Decreto Legislativo Nº 899), las facultades del Servicio de Inteligencia Nacional en materia de

132 Ibid. Página 58

252



criminalidad (Decreto Legislativo Nº 900), y una Ley de Beneficios por colaboración en terrorismo agravado (Decreto Legislativo Nº 901). Estas dos tendencias fundamentales en los lineamientos político- criminales del período anterior fueron tratadas por el Tribunal Constitucional, el cual redefinió sus alcances. Así, en su sentencia del 15 de noviembre de 2001 (Expediente Nº 005—2001—AI/TC) ante una acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo, declaró inconstitucionales la normas emanadas del paquete legislativo de “seguridad nacional”. Posteriormente, recogiendo los pronunciamientos ya hechos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia del 3 de enero de 2003 (Expediente Nº 010—2002—AI/TC, Marcelino Tineo Silva y más de 5,000 ciudadanos) el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el delito de traición a la patria que permitía el juzgamiento de civiles por tribunales militares, y redefinió los términos de la pena de cadena perpetua y del delito de apología del terrorismo. Como ya se ha mencionado, la magnitud y las características de la corrupción evidenciada en la última década ha puesto igualmente de manifiesto las insuficiencias del sistema penal para reaccionar adecuadamente a este tipo de criminalidad. La descripción de las conductas tales como la asociación ilícita, la corrupción en sus dos variantes y el enriquecimiento ilícito han devenido en deficitarias y deben adaptarse a las exigencias de un control penal más contundente y eficaz. Por otro lado, si bien se ha avanzado legislativamente en la tipificación de los denominados delitos contra la humanidad (genocidio, tortura y desaparición forzada), dicho programa legislativo no se ha puesto en práctica. Este déficit de ejecución no está ligado únicamente a la norma penal requiere de la introducción de correctivos estructurales que permitan la detección, persecución y represión de estas conductas ilícitas. De lo contrario, dicho déficit será un pasivo permanente del Estado peruano en los foros internacionales. Todo este panorama, tal como ya se ha dicho, configura una legislación dispersa y muchas veces incoherente, donde la racionalidad de las penas según el bien jurídico pretendidamente protegido no es del todo homogénea, vulnerándose muchas veces el principio de proporcionalidad. Esta situación ya era apreciada por la misión del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el cual en el informe final de su misión de julio del 2002 señalaba que los quiebres al principio de proporcionalidad “no se advierten sólo desde la óptica de la comparación de las penas entre distintos delitos del texto legal, sino que ya dentro de un mismo tipo delictivo es posible detectar disfunciones entre las distintas modalidades comisivas, lo que a su vez se traduce a veces en el desconocimiento del principio penal básico de lesividad”133. Estos desafíos ameritan un proceso reflexionado y legitimado de la legislación penal sustantiva. Por esta razón, mediante Ley Nº 27837, publicada el 4 de octubre de 2002, se creo una Comisión Especial revisora del Código Penal con el fin de “revisar el texto del Código Penal, normas modificatorias y adecuación a los delitos previstos en el Estatuto de 133 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Op. Cit, p. 76.

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Roma de la Corte Penal Internacional, ratificado por el Perú, y demás instrumentos internacionales, a fin de elaborar un ‘Anteproyecto de Ley de Reforma del Código Penal’ respecto de los artículos cuya modificación considere pertinente”. Posteriormente, mediante Ley Nº 28116, publicada el 6 de diciembre de 2003, se amplió el año original de plazo en un año más. 3.10.3. Problemas y posibilidades en el ámbito procesal penal A lo largo de nuestra historia republicana se han sucedido tres leyes procesales fundamentales: a) El Código de Enjuiciamiento en Materia Penal de 1863; b) El Código de Procedimientos en Materia Criminal de 1920; y c) El Código de Procedimientos Penales de 1940. En 1991 se promulgó el Código Procesal Penal, cuyo articulado, salvo excepciones puntuales, se encuentra suspendido en su vigencia. Desde entonces se han presentado dos Proyectos de Código Procesal Penal en 1995 y 1997, la autógrafa del último de los cuales fue observada por el Poder Ejecutivo. El pretexto dado fue una consulta hecha a las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público, las cuales expresaron que no contaban con los medios económicos para implantar tal cuerpo normativo.

El Código de Procedimientos Penales vigente constituye el instrumento normativo central del sistema procesal actual. Mantiene en general un modelo procesal mixto en el que la instrucción responde a un criterio inquisitivo y el juzgamiento es público y oral. Sin embargo, si bien se introdujo en este modelo el juicio oral, se han conservado en esencia la ideología y prácticas inquisitivas que han desnaturalizado la garantía del juicio oral, pues además del excesivo ritualismo y escrituralidad predominantes, se le confieren al juez facultades de instrucción que afectan inevitablemente sus fallos. Adicionalmente, cabe señalar que con el transcurso del tiempo se fue dictando una profusa legislación procesal especial que estatuye, por ejemplo, el juicio sumario de aplicación amplia, independiza al Ministerio Público del Poder Judicial, crea, para ciertos supuestos, procedimientos de colaboración eficaz o de terminación anticipada o introduce técnicas de investigación especiales como la remesa controlada o el agente encubierto.

Como en el caso de la legislación penal sustantiva, el sistema procesal penal ha ido configurándose o, en muchos casos, involucionando en función de la legislación procesal especial dictada para determinadas manifestaciones de la criminalidad (terrorismo, tráfico de drogas, traición a la patria, delitos agravados o “terrorismo especial”, las diversas manifestaciones de la corrupción, etc.).

Algunos rasgos comunes de la legislación procesal de emergencia han sido la introducción de procedimientos especiales sumarísimos, con ampliación de poderes de la policía, limitación de los derechos procesales de los imputados, y la ampliación del ámbito de aplicación de la delación o arrepentimiento del imputado. La expresión más grave de esta tendencia se dio en el caso de los delitos de terrorismo, traición a la patria y “terrorismo especial” donde se extendió la competencia del Fuero Militar para juzgar a civiles.

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Los efectos negativos de esta legislación procesal especial se evidenciaron en las amplias facultades de la policía para decretar la detención; limitada capacidad de acción del Ministerio Público para supervigilarla; reducción de la capacidad discrecional del órgano fiscal y judicial en la determinación de los términos de investigación y juzgamiento a plazos insostenibles para un juicio justo y eficiente. También destaca la limitación abusiva del derecho defensa del imputado; prevalencia de la detención como medida cautelar; violación del principio del contradictorio y de igualdad de armas; aumento de las posibilidades de error y arbitrariedad judicial. Todo esto se traduce en un macroconcepto que resume la situación: violación de las normas del debido proceso.

La mayoría de los delitos están sujetos aún al procedimiento sumario, es decir, a un procedimiento escrito, reservado en el que el juez cumple una doble función, impropia de su condición: investiga y juzga. La función del Ministerio Público no se adecua a las exigencias de la Constitución vigente. No obstante tener la función constitucional de dirigir la investigación y ser titular del ejercicio público de la acción penal, sigue siendo un convidado de piedra que tiene incluso dificultades para cumplir la función de supervigilar la investigación policial.

Frente a ello, se intentó llevar a cabo a comienzos de los 90 una reforma procesal penal. El Código Procesal Penal fue promulgado mediante el Decreto Legislativo Nº 638, pero su vigencia fue suspendida; únicamente entraron en vigencia inmediata algunas instituciones, tales como el principio de oportunidad, la detención judicial, la comparecencia, la libertad provisional y las diligencias especiales. No obstante la importancia de dichas instituciones para el funcionamiento adecuado del sistema procesal penal, su incidencia no ha revertido sustancialmente problemas álgidos y permanentes en el país:

• Alta proporción de imputados con mandato de detención;

• Exceso en la duración del mandato de detención;

• Carga procesal inmanejable dentro de límites racionales;

• Sumarización excesiva de los procesos.

Cabe, sin embargo, incorporar en este diagnóstico un elemento que suele ser soslayado pero que se encuentra muy presente y en el fundamento de todo este comportamiento institucional. El modelo procesal aún vigente sólo ha podido desarrollarse al interior de una cultura inquisitiva propia del magistrado peruano, la misma que responde a décadas de formación formalista, positivista e insuficientemente consciente del rol político que juega la magistratura al aplicar el derecho en el caso concreto. El necesario cambio normativo, en esta perspectiva, es tan solo un paso, fundamental ciertamente, pero que puede quedar en una mera autocomplacencia de los académicos o de los legisladores. En este sentido, se hace necesario un proceso gradual y sistemático de participación del conjunto de instituciones (incluidos sus integrantes) involucrados en la reforma procesal penal, que asegure que la norma no va a ser sólo un cúmulo de buenas intenciones, sino un mecanismo

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concreto de protección de derechos y, también, un medio privilegiado para defender e indemnizar a la víctima.

En esta línea de reflexión, la solución a todos los problemas descritos necesita ciertamente una reforma judicial profunda e impulsada por los propios actores judiciales, pero también la asunción decidida de un modelo acusatorio atenuado, que implique una redistribución de funciones de los participantes en la investigación y en el proceso penal. Requiere además de la existencia de un Ministerio Público fuerte, eficiente y dispuesto a asumir su papel de director de la investigación. También es necesaria, a su vez, una profunda reflexión en torno al rol del abogado defensor y de la defensa pública, los cuales se verían en una posición de debilidad en un eventual proceso acusatorio, ante la institucionalidad del Ministerio Público y los recursos (capacidad instalada) que tendría dentro de un nuevo marco procesal. Además, la defensa pública puede constituirse en un garante privilegiado de los derechos de los justiciables.

En este orden de reflexiones, se requiere de una voluntad política clara que patentice la subordinación de la policía al rol de conductor de la investigación del fiscal. Esto supone romper una serie de esquemas ampliamente asentados en la institución policial, tales como la especialización en la investigación sin obligación de rendimiento de cuenta de actividades y el señalamiento de responsabilidades como parte de las conclusiones de una investigación, rol, este último, que es facultad exclusiva del Ministerio Público. Finalmente, es necesario implementar mecanismos que permitan la incorporación de las víctimas de los delitos dentro del modelo procesal, con el fin de efectivizar sus legítimos derechos a la reparación. Sin embargo, estos mecanismos deben estar acompañados de la correspondiente protección de estas víctimas y de eventuales testigos que, en procesos complejos, puedan coadyuvar a la resolución de las causas. Sobre este tema, el informe de la misión del PNUD señalaba que “especial atención merece la llamada victimización secundaria que con frecuencia sufre el sujeto pasivo del delito. ([…]) Se hace necesario el diseño de programas de protección que garanticen la libertad de la actuación de víctimas y testigos. Es una denuncia generalizada el temor de represalias por declaraciones o testimonios en el proceso, especialmente en el ámbito de los delincuentes que se acogieron al régimen de arrepentimiento”134. 3.10.4. Sistema Anticorrupción Como efecto de la corrupción organizada de la década pasada, considerando la magnitud y complejidad de los procesos que se debía investigar y sancionar, el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Ministerio de Justicia y demás instituciones del Estado tuvieron que adecuar rápidamente sus recursos, estructuras y funciones al desafío planteado.

134 Ibid, p. 89.

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Así, el Poder Judicial, conforme a las facultades otorgadas por el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial constituyó una Sala Superior Penal y Juzgados Penales Especializados conformados por magistrados penales titulares. En la actualidad, existen dos Salas Superiores y seis juzgados penales135. El Ministerio Público, por su parte, en cumplimiento de la Ley Nº 27380 creó un Sistema de Fiscales Anticorrupción. encabezado por un Fiscal Superior Coordinador del que forman parte los Fiscales Provinciales Especializados Anticorrupción, un Fiscal Provincial Especializado en Derechos Humanos, otro en Lavado de Dinero así como en Tráfico Ilícito de Drogas, lo que se tradujo en el funcionamiento de los siguientes organismos del Ministerio Público:

• 1 Fiscalía Superior Especializada con 1 magistrado adjunto superior y 3 adjuntos provinciales.

• 6 Fiscalías Penales Especializadas, con 24 magistrados adjuntos provinciales y 26 personas que realizan función administrativa.

Por su parte, el Poder Ejecutivo, en noviembre del 2000 nombró un Procurador Ad Hoc, encargándole en un primer momento, la defensa de los intereses del Estado en las investigaciones y procesos penales instaurados contra Vladimiro Montesinos. Posteriormente se ampliaron tales facultades a fin de comprender también los delitos cometidos por Alberto Fujimori y los demás integrantes de la organización delictiva montada por este último con Vladimiro Montesinos durante la pasada década. De esta forma “se logra monitorear adecuadamente el funcionamiento del sistema. El trabajo diario de la Procuraduría se ha centrado en seguir de cerca, colaborar e intervenir en las investigaciones preliminares, las investigaciones ante el Congreso y los procesos penales, con el fin de impulsarlos y contrarrestar las estrategias de los procesados para eludir la acción de la justicia”.136. Actualmente 18 abogados conforman la Procuraduría. Asimismo, a través del Ministerio del Interior, atendiendo a la importancia de contar con investigadores especializados, se creó la Dirección de Policía contra la Corrupción. Dentro del ámbito normativo, se dieron una serie de dispositivos dirigidos a facilitar la lucha contra la corrupción. Así, se facultó a los Fiscales especializados a solicitar a los Jueces la adopción de medidas limitativas preliminares (Ley Nº 27379), sujetas a control judicial para garantizar la razonabilidad y proporcionalidad de las mismas evitando 135 Resolución Administrativa Nº 024-2001-CT-PJ, del 31/1/01; Resoluciones Administrativas números 047-2001-P-CSJL/PJ y 0088-2001-P-CSJL/PJ por la cuales se designó a los 6 Jueces Penales Especiales y se conformó la Sala Penal Especializada. Posteriormente, mediante Resolución Administrativa Nº 0456-2003-P-CSJL/PJ del 9/11/03 se estableció la nueva conformación de la Sala Penal Especial. Luego, mediante Resolución Administrativa Nº 029-2004-P-CSJL/PJ del 16/1/04 se ratificó a la Coordinadora de la Sala Penal Especial y de los Juzgados Penales Especiales. 136 VARGAS VALDIVIA, Luis. “Propuestas De Reforma Del Sistema De Control Penal De La Corrupción En El Perú”. Procuraduria Publica Ad Hoc Del Estado para Casos Fujimori - Montesinos.

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vulneraciones a garantías y derechos de los investigados. Estas medidas han permitido garantizar la presencia de los investigados y dotar de mejores recursos a los Fiscales para recabar los elementos probatorios necesarios para el debido esclarecimiento de los hechos. Entre estas medidas se encuentran la detención preliminar, el impedimento de salida del país, la incautación e interceptación de documentos privados, embargos, levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria, exhibición y remisión de información en poder de instituciones públicas, allanamiento de inmuebles, inmovilización de bienes muebles, entre otras. Adicionalmente, con el objetivo de lograr una eficaz persecución de estos ilícitos se estableció un régimen de beneficios por colaboración eficaz (Ley Nº 27378), el mismo que permite otorgar beneficios a quienes han cometido determinados delitos, individualmente o — según los casos — en el marco de una organización criminal, con el fin de obtener información relativa a las circunstancias de comisión del delito, autores, instrumentos y efectos del mismo. Esta información debe ser veraz, oportuna y útil para descubrir la verdad de los hechos investigados, identificar a los responsables y lograr el resarcimiento del daño causado. Los beneficios que se pueden otorgar van desde la disminución de la pena hasta su exención total. Asimismo, se sujeta al beneficiado a una serie de limitaciones que garanticen que el mismo colabore con la justicia, no incurra en nuevos actos delictivos y abone la reparación civil correspondiente por el daño causado al Estado. Finalmente, dentro del ámbito normativo, considerando que muchos de los involucrados en actos de corrupción han sido personas que ostentaban, o habían ostentado, cargos públicos de alto nivel y, por lo tanto, contaban con el beneficio de antejuicio previsto en los artículos 99° y 100° de la Constitución, se adoptó una ley que, sin desnaturalizar las inmunidades de los altos cargos, ha permitido imponer medidas cautelares personales a los funcionarios con derecho a antejuicio (Ley Nº 27399), entre ellas el impedimento de salida del país. El balance del sistema anti—corrupción es ampliamente conocido y está permanentemente en el centro del debate nacional. Según cifras de la Procuraduría Ad-hoc137 en el año 2003 se expidieron 16 Sentencias y se ordenaron reparaciones civiles por un monto S/. 10’730,000 nuevos soles. Esto hace un total acumulado 2002—2003 de 37 sentencias y montos por concepto de reparación civil para ejecución de pago hasta por S/. 30’739,995.00. La cantidad de procesados, según la Procuraduría ha aumentado desde 897 en el año 2001 a 1312 en el 2002 y finalmente a 1402 en el 2003. Según cifras a diciembre de 2003, los 6 juzgados anticorrupción tienen una carga de 126 expedientes que incluyen 2187 procesados138, por lo que se aprecia que la carga se encuentra actualmente a nivel de salas penales.

137 PROCURADURIA PUBLICA AD HOC DEL ESTADO Casos Fujimori- Montesinos. Balance 2003- Proyecciones 2004, Procuraduría Ad-hoc. Presentación en Power Point. 138 Datos obtenidos del reporte estadístico mensual de la Mesa de Partes de los Juzgados Penales Especializados, Corte Superior de Lima, diciembre del 2003.

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En relación a los dineros en calidad de embargo, a diciembre de 2003, esta suma asciende S/. 1,595’742,000.00. Asimismo, se han embargado 402 inmuebles, 277 vehículos, acciones (por un equivalente de S/. 1’ 553,191.79) y 96 cuentas bancarias. Asimismo se han recuperado $ 150’876,966.00 en repatriaciones de fondos depositados en el exterior y se encuentra pendiente la repatriación de fondos de Suiza, Estados Unidos, México y Luxemburgo. Los alcances de la lucha contra la corrupción son visibles. Sin embargo, tal como ya se ha señalado, el conjunto del sistema de justicia no se encuentra preparado para afrontar un fenómeno —pasado, presente o futuro— de características de gran magnitud y complejidad. Este problema no solo se puede verificar en el Poder Judicial, sino en el Ministerio Público y en la propias Procuradurías, las que se han visto en la práctica desbordadas por una carga procesal importante, pero aún peor por el contenido de cada proceso, los mismos que son complejos y que, al haber sido muchos de ellos acumulados, no se pueden cumplir los plazos legales máximos de detención, lo que ha implicado la desazón pública, en la medida que algunos procesados han tenido que ser excarcelados al exceder los 36 meses de detención sin una sentencia. Sobre este punto las salidas que jurisdiccionalmente se vienen dando son disímiles, pues mientras algunos jueces aplican plazos mayores a los 36 meses, en otros casos, se ha interpretado que este plazo no puede ser mayor a los tres años, lo que si bien revela la estricta aplicación de la ley e independencia del Poder Judicial, implica una sensación de inseguridad ciudadana. El problema debe pasar por fortalecer el sistema anticorrupción con más personal de apoyo a las Salas y Juzgados existentes, así como destrabar los casos acelerando los procesos. Pese a todo esto, las diversas instituciones del sistema han manifestado permanentemente la voluntad de afrontar el reto, aunque pareciera que ello debiera reflejarse con una mayor atención, lo que pasa evidentemente por la dotación de mayores recursos económicos. Así, la Fiscal de la Nación con ocasión de su alocución en la Conferencia Nacional Anticorrupción manifestaba "no cejaremos en nuestros esfuerzos para poner al descubierto hasta el último resquicio la red de corrupción montada por el ciudadano Vladimiro Montesinos Torres y para que sean sancionados todos los responsables". Por su parte, la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial decía en el informe de su Grupo de Trabajo Temático de Política Anticorrupción y Ética Judicial, presidida por la Dra. Inés Villa Bonilla también refería que:

“Para la eficacia de la Lucha Anticorrupción emprendida, es necesario contar, además de los Juzgados, Salas y Fiscalía Anticorrupción con mecanismos integrales para combatir la corrupción en todos los frentes, con el fin de que este objetivo sea entendido e internalizado con la misma intensidad por la sociedad ([…]). Fortalecer el sistema anticorrupción, supone la conformación de órganos jurisdiccionales (Jueces, Jueces Superiores y Jueces de la Corte Suprema)

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especializados e idóneos compuestos por magistrados dedicados a conocer exclusivamente procesos sobre corrupción, debiendo sus integrantes responder a un perfil de competencia profesional y trayectoria ética intachable puesto que representarán la imagen del Poder Judicial ante el entorno social. Dada la complejidad del trabajo judicial anticorrupción se requiere uniformidad de criterios en las decisiones judiciales, de suerte que funcionen como un sistema coherente e integrado. Asimismo deberá estar en capacidad de contratar servicios de asesores expertos en temas complejos y relevantes para un trabajo jurisdiccional integral (auditores, contadores, por ejemplo). Se requiere contar con Peritos dependientes del Poder Judicial y el financiamiento podría obtenerse del Poder Ejecutivo a través de los fondos del FEDADOI. Es necesario el incremento del personal de Auxilio Jurisdiccional (Especialistas Legales, Asistentes de Relatoría y Secretaría, digitadores, entre otros, Expertos en Informática Software y Hardware). Urge la implementación de mecanismos de interconexión con los sistemas informáticos de los Registros Públicos en general, de modo tal que se pueda acceder a información sobre transferencia de bienes y constitución de empresas que pudieran realizar los investigados. ([…]) Dentro del diseño estratégico institucional es necesario optar por la permanencia de los órganos jurisdiccionales Anticorrupción, con una visión de mediano y largo plazo, que garantice el perfeccionamiento de la experiencia ganada y la voluntad política de todas las instituciones involucradas, para la continuidad de la lucha contra la corrupción”.

3.10.5. El ámbito de la ejecución penal: el Sistema Penitenciario

El sistema penitenciario peruano se constituye en la expresión más dramática de la crisis de nuestro sistema penal. Tal como lo plantea el Informe Final de la Comisión de la Verdad al analizar el modelo implantado en las cárceles en la década pasada: “La situación de las cárceles en nuestro país ha sido siempre el gran tema pendiente por parte de nuestro sistema penal. Las condiciones en que se encuentra la población penal no dista mucho de lo que ha sido siempre el panorama penitenciario. Cárceles hacinadas, donde prosperan la violencia, la marginalidad y el consumo de drogas distan mucho del propósito rehabilitador de la pena privativa de libertad”139. La crisis del sistema penitenciario se da desde su imposibilidad de manejarse como tal, dejando a los actores desestructurados del conjunto de la institución y privilegiando la salida coyuntural y de emergencia140. 139 COMISION DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN. Informe Final. Tomo VI, Sección cuarta: los crímenes y violaciones de los derechos humanos, Capítulo 1: Patrones en la perpetración de los crímenes y de las violaciones de los derechos humanos, Sub—capítulo 1.6. La violación del debido proceso, página 445. Lima, agosto de 2003. En http://www.cverdad.org.pe/ifinal/ 140 Al respecto, el ya aludido Informe “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia” de la Misión del PNUD señalaba “[…]pese a que el CEP es una norma cargada de buenas intenciones y pese a que en abstracto pretende establecer un sistema de ejecución moderno y adaptado a las exigencias constitucionales ([…]), contiene importantes defectos técnicos que en ocasiones vulneran derechos fundamentales del interNº Si a ello se suma que no existe ningún Reglamento penitenciario que desarrolle su contenido y que existe una legislación de emergencia que desconoce absolutamente la idea de resocialización, el panorama normativo es francamente desolador. En la práctica esta situación se traduce en que la administración penitenciaria y policial tengan un amplísimo margen de discrecionalidad — que con frecuencia deriva en arbitrariedad —, hasta el punto que la ejecución de la pena y régimen de vida en la

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Los datos estadísticos que se presentan a continuación intentan dar una aproximación cuantitativa de algo que dista mucho de tratarse solo como un asunto de números y que va al fondo de nuestro cuestionamiento como un Estado de Derecho.

a. Población penal, capacidad de albergue y sobrepoblación La población penal a nivel nacional141 asciende a 29,581 internos distribuidos en 82 establecimientos penitenciarios. Esta cifra revela que el índice de carcelería de nuestro país, es de 109 internos por cada cien mil habitantes.

En perspectiva de análisis de los últimos 20 años, la población penal ha aumentado desde 1984, en 8,893 internos (población penal en 1984: 20,688); es decir, el aumento es del orden del 43 % aproximadamente. Este aumento no ha sido sin embargo lineal, tal como lo demuestra el gráfico que se presenta a continuación. La tendencia estadística muestra descensos particulares, sobre todo en los años 1986 (15,062 internos) y 1991 (13,994 internos). A partir del año 1992, se evidencia un aumento progresivo y continuo: la población penal en dicho año ascendía a 15,718 internos que la lleva a la tendencia de incremento en que se mantiene actualmente, salvo el ligero bache del año 2001 (26,989 internos)142.

prisión dependan del talante del director de turNº Obviamente aunque la discrecionalidad per se no tiene porque engendrar corrupción, resulta una opinión ampliamente compartida la estrecha relación empírica entre ambos fenómenos” (páginas 88—89). 141 Estadísticas proporcionadas por el Instituto Nacional Penitenciario a diciembre de 2003. 142 Según datos de la Secretaría Especializada de Gracias Presidenciales del Ministerio de Justicia, durante el gobierno de transición se concedieron 526 indultos para internos por delito común. Este número contrasta con los 201 indultos concedidos durante el presente gobierno, en el cual la población penal se ha incrementado notoriamente. Si bien el mecanismo del indulto no resuelve el problema de sobrepoblación puede permitir situaciones de menor tensión al interior de los penales.

261



Población Penal 1984-2003

17.85917.698

16.18215.937

15.062

20.93620.688

13.964

18.97619.399

20.89922.638

24.29726.059

27.400 27.734

26.98927.417

29.581

15.718

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

FUENTE : Establecimientos Penitenciarios, Direcciones Regionales INPE / Oficina de Estadística

ELABORACIÓN : Secretaría Técnica — CERIAJUS

Analizadas las tendencias históricas, cabe desagregar el número actual de internos según direcciones regionales. De las ocho direcciones regionales que conforman el sistema penitenciario, la región en la que se concentra la mayor cantidad de internos es la Dirección Regional Lima, con 15,341 internos, lo que representa casi el 51,8% de la población penitenciaria nacional. Siguen en importancia cuantitativa la Dirección Regional Norte con 4,790 internos (16,2%) y la Dirección Regional Nor Oriente San Martín 2,000 internos (6,8%). El resto de las regiones no presentan diferencias significativas entre sí, tal como se grafica a continuación:

262



4.790

15.3411.4271.988

1.987

1.426

2.000

622

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000

D.R. NORTE CHICLAYO

D.R. LIMA LIMA

D.R. SUR AREQUIPA

D.R. CENTRO HUANCAYO

D.R. ORIENTE PUCALLPA

D.R. SUR ORIENTE CUSCO

D.R. NOR ORIENTE SAN MARTIN

D.R. ALTIPLANO PUNO

Población Penal según dirección regional 2003

FUENTE : Establecimientos Penitenciarios, Direcciones Regionales INPE / Oficina de Estadística ELABORACIÓN : Secretaría Técnica — CERIAJUS

En la Constitución vigente se ratifica el criterio ya asumido en la Constitución de 1979 de postular la existencia de establecimientos penitenciarios adecuados. El cumplimiento de esta aspiración está ligada tanto a la capacidad de albergue de los establecimientos como al estado en que se encuentran. Asimismo, desde una perspectiva humanitaria de la ejecución penal, dichos establecimientos deben contar con los servicios mínimos que no hagan de estos meros depósitos utilizados con fines de custodia (prevención especial negativa), sino ambientes que permitan mínimamente modificar en sentido positivo el comportamiento de los internos, conforme con el postulado, también constitucional, de la resocialización.

Sin embargo, hay que decir que la población penal actual de 29,581 internos debe acomodarse en los 82 establecimientos penitenciarios, cuya capacidad de albergue es de aproximadamente 19,000 internos143. Esto significa que hay un déficit de 10, 556 plazas (55,5% de sobrepoblación aproximadamente).

En el cuadro que se presenta a continuación se muestra el detalle según dirección regional.

143 Dato obtenido del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario.

263



Cuadro Nº 66

DICIEMBRE 2003

DIRECCION REGIONAL POBLACION PENAL

CAPACIDAD DE

ALBERGUESOBREPOBLACIÓN %

POBLACION TOTAL 29.581 19.025 10.556 55,5% D.R. NORTE CHICLAYO 4.790 4.309 481 11,2% D.R. LIMA LIMA 15.341 7.169 8.172 114,0% D.R. SUR AREQUIPA 1.427 952 475 49,9% D.R. CENTRO HUANCAYO 1.988 1.805 183 10,1% D.R. ORIENTE PUCALLPA 1.987 1.106 881 79,7% D.R. SUR ORIENTE CUSCO 1.426 1.442 -16 -1,1% D.R. NOR ORIENTE SAN MARTIN 2.000 1.132 868 76,7% D.R. ALTIPLANO PUNO 622 1.110 -488 -44,0%FUENTE : Establecimientos Penitenciarios, Direcciones Regionales.INPE / Oficina de EstadísticaELABORACION : Secretaría Técnica - CERIAJUS

Población Penal y Capacidad de Albergue según Dirección Regional

A nivel regional, la Dirección Regional de Lima es la que presenta el mayor índice de sobrepoblación, con el 114 %. Esto se explica fundamentalmente por el hecho de que el Establecimiento Penitenciario de Lurigancho tiene una sobrepoblación superior al 500%. Situaciones similares, pero de menor gravedad, pasan los establecimientos penitenciario de Mujeres de Chorrillos; El Milagro, en Trujillo; de Potracancha, en Huanuco; del Callao y de Río Seco, en Piura.

El estado actual de la infraestructura de los establecimientos es igualmente deficitario. Según el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario, considerando los componentes de servicios básicos, sistema de seguridad interior y exterior, zonas de administración, tratamiento y servicios generales, y los pabellones de internamiento; se puede afirmar que sólo el 17% de los penales se encuentra realmente en buen estado.

b. Situación jurídica de los internos

En relación a la situación jurídica, no se encuentra una mejora sustancial. El 69,2 % (20,456) de los internos a nivel nacional tiene la condición de procesado y el 30,8 % (9,125) la de sentenciado. Esta proporción porcentual, graficada a continuación, no ha variado significativamente en los últimos 12 meses, por lo se convierte en un potencial factor de tensión en la población penal.

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POBLACION PENAL POR SITUACION JURIDICA

69,2%

30,8% PROCESADOSSENTENCIADOS


Si cruzamos esta categoría con el dato de población penal por sexo, vemos que sobre el total de población penal masculina (27,498), el 69,4% de ellos son procesados contra 30,4% de sentenciados, lo que agrava su situación con respecto al total general. Por el contrario, del total de mujeres en prisión (2,083 internas), el 65,2% es procesada y el 34,8% es procesada. Lo que es graficado a continuación.

19.097

8.401

1.359

724

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

HOMBRES MUJERES

POBLACION PENAL POR SITUACION JURIDICA Y SEXO

SentenciadosProcesados

FUENTE : Establecimientos Penitenciarios, Direcciones Regionales INPE / Oficina de Estadística. ELABORACIÓN : Secretaría Técnica — CERIAJUS

265



c. Población penal por tipo de delito

De otro lado, la realidad estadística confirma una constante: los delitos contra el patrimonio siguen constituyendo los delitos cometidos y detectados con más frecuencia en nuestro país. Los internos vinculados con estos delitos representan el 41% de la población penal (12,257), siguiendo de cerca los internos procesados o sentenciados por el delito de tráfico ilícito de drogas con el 24%, (7,175) y en tercer lugar los internos por delitos contra la libertad 17%. (4,930). A continuación se presenta un gráfico que muestra estos datos según los delitos genéricos.

POBLACION PENAL POR AÑOS SEGÚN DELITO GENERICO

41%

0%

24%

4% 2%0%

0%1%10%

1%

17%

0%

C. VIDA CUERPOSALUDC. FAM ILIA

C. LIBERTAD

C. PATRIM ONIO

C. DELITOSECONOM ICOSDELITOSTRIBUTARIOSC. SEGURIDADPUBLICAC. LA TRANQUILIDADPUBLICAC. EST. DEF.NACIONALC. LA FE PUBLICA

OTROS

No especifica


d. Tiempo de reclusión y penas impuestas

La realidad del funcionamiento del sistema penal, en general y del sistema penitenciario, en particular se refleja en la conformación de la población penitenciaria, según tiempo de reclusión o de pena impuesta. Ambos indicadores ponen en evidencia las disfunciones que enfrenta el sistema penitenciario, así como las limitaciones de orden estructural para reducir sustancialmente el papel que juega la cárcel como medio de aseguramiento procesal o de punición.

En cuanto al tiempo de reclusión que un interno pasa en un establecimiento penitenciario se constata que un altísimo porcentaje (76,5%, es decir 22,631 internos) permanece en la cárcel entre un día y dos años. Luego un 10,4% (3,075 internos) permanece recluido entre dos y tres años y un 12,1 % (3,578 internos) entre tres y cinco años. Esto significa que no obstante existir un sistema penal severo, considerando las penas conminadas, el 94,5% de la

266



actual población penitenciaria sufre privaciones de libertad de corta o mediana duración. El gráfico que se presenta permite tener una mejor perspectiva de este aserto:

6.1061.118

6.4051.395

5.285

2.3221.4981.577

928

1.325195

85928

459

1129

015

012

000

14

0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000

de 0 a 6 meses

de 6 a 12 meses

de 1 a dos años

de 2 a 3 años

de 3 a 5 años

de 5 a 10 años

de 10 a 15 años

de 15 a 20 años

de 20 a 25 años

de 25 a 30 años

de 30 a más años

No especif ica

Población penal, según años de reclusión y situación jurídica, 2003

sentenciadoprocesado

FUENTE : Establecimientos Penitenciarios, Direcciones Regionales INPE / Oficina de Estadística

ELABORACIÓN : Secretaría Técnica — CERIAJUS

En relación a las condenas impuestas, los internos cuyas penas oscilan entre los 5 y 10 años, representa el 30,3% (2,766 internos). Luego, el 18,3% (1,674) cumplen penas entre 10 y 15 años; 13,1 % (1,196) entre 15 y 20 años; 11,5% (1,048) entre 20 y 25 años y 7,7% más de 25 años. Finalmente, 385 internos (4,2% ) se encuentran condenados a cadena perpetua.

121 125168 238

676

2.766

1.674

1.1961.048

700

385

28

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

de 0

a 6 m

eses

de 6

a 12 m

eses

cade

na pe

rpetua

No esp

ecific

a

Población penal según tiempo de sentencia y sexo 2003

267




e. Trabajo y Educación

Según cifras oficiales expuestas en el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario, el 42% de la población penal realiza una actividad laboral. Sin embargo, sólo existen 215 talleres, por lo que se explica que este alto número de internos realice sus labores de tipo independiente en sus propios ambientes de reclusión o en otros acondicionados para la labor productiva. Esto evidencia la necesidad de considerar espacios e infraestructura para la implementación de programas laborales. En relación a la actividad educativa dentro de los penales, la administración penitenciaria ha privilegiado al educación ocupacional, a la cual se acoge más de las tres cuartas partes de internos inscritos en alguna actividad educativa (6,102 internos). El siguiente nivel en importancia es el de la educación no escolarizada en el nivel primario, que atiende a poco más de 1,300 internos144. Sin embargo, cabe destacar que la plana docente que cubre todos estos servicios pertenece en más de dos terceras partes a profesores asignados por el Ministerio de Educación. En ambos aspectos, cabe destacar el aporte de instituciones religiosas y benéficas que cubren de diversas maneras el déficit de recursos para impulsar el trabajo y la educación penitenciaria. En ambos casos, no se puede soslayar la importancia de estos dos aspectos centrales del tratamiento penitenciario. Constituyen un eje fundamental del proceso rehabilitador y un derecho en sí. f. Beneficios penitenciarios

Parte central de las tendencias de política criminal en los últimos años, asociada al aumento desmesurado de las penas, fue la restricción de la concesión de beneficios penitenciarios, como la redención de la pena por el trabajo o estudio y la semilibertad o la liberación condicional para determinados delitos. Si bien, en razón de las sentencias del Tribunal Constitucional y la legislación posterior surgida a raíz de las mismas, se eliminaron estas restricciones, se ha consagrado un sistema de acceso diferenciado, el mismo que implica para ciertos delitos (terrorismo, tráfico ilícito de drogas, delitos vinculados a la corrupción) sea elevando el tiempo necesario para acceder a la semi—libertad o liberación condicional o se han establecido diferencias en la cantidad de días que permiten redimir la pena (en la mayoría de los casos 2x1, en otros 5x1 o 7x1).

144 Datos obtenidos de Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario, Programa III, Educación Penitenciaria, el cual refiere también que la plana docente que cubre todas estos servicios y a esta población pertenece en más de dos terceras partes a profesores asignados por el Ministerio de Educación.

268



La concesión de beneficios penitenciarios plantea diversas problemáticas, tanto a nivel de la fase administrativa, que se lleva en el establecimiento penitenciario, como en la fase jurisdiccional. En el ámbito de la administración penitenciaria son continuos los reclamos de la población penitenciaria por las dilaciones en la tramitación. Si se tiene en cuenta que cada expedientillo de beneficios penitenciarios tiene que pasar por tres servicios (social, psicológico y legal, cada uno expresado en un profesional de la respectiva especialidad), por el Órgano Técnico de Tratamiento y por el Consejo Técnico Penitenciario (estos dos últimos, órganos colegiados), y dada la escasez de recursos humanos; se hace entendible las demoras que se presentan. El trámite se complica si el interno quiere hacer efectivo su cómputo laboral o educativo para efectos de la redención de pena por el trabajo o estudio, pues las planilla o registros no están siempre actualizados y constituyen un trámite más. Si a esto se agregan denuncias por corrupción (cobros indebidos, principalmente) y una “cultura de la corrupción” donde el interno entiende que debe pagar para que “salga mi beneficio que me corresponde”, el panorama no se muestra muy transparente ni fluido. En la fase jurisdiccional se presentan en menos proporción los reclamos de corrupción pero los cuestionamientos se dan en función a los criterios de interpretación que tienen los magistrados para la concesión de beneficios. Por un lado, de parte de la población penal se entiende como vinculante la opinión del órgano administrativo, de tal modo que si el Consejo Técnico Penitenciario, recogiendo la opinión profesional, opina por la concesión de beneficios penitenciarios, el juez debe conceder el beneficio solicitado. Por otro lado, los magistrados, de acuerdo al criterio de conciencia y a la independencia dentro de sus labores jurisdiccionales, no siempre resuelven en consonancia con el órgano penitenciario, lo cual es malentendido por la población penal la cual señala que esta variación de las opiniones están motivadas por la existencia corruptelas. Esto se agrava en situaciones de amplia sensibilidad en la opinión pública145, tal como se ha apreciado en el caso de beneficios penitenciarios otorgados a sentenciados por delitos vinculados a la corrupción del régimen político pasado. Dada la continua variación de requisitos para la concesión de estos beneficios, efecto de una política criminal que se ha visto enfrentada cada vez más a nuevas y más complejas formas de criminalidad; se han presentado diversas formas de interpretación en cuanto a la aplicación de estas normas. Por un lado, está la posición de quienes sostienen que los beneficios penitenciarios aplicables a los sentenciados deben regularse por la norma vigente al momento de la comisión del delito por el cual se impuso la sentencia y por ser más favorable al reo, siendo ésta, usualmente, las normas ordinarias del Código de Ejecución Penal (artículos 42º a 57º). Esta interpretación, se basa en normas constitucionales y tratados internacionales de

145 Al respecto, esto ha sido especialmente difundido ante la Resolución Nº 02 expedida por la Sala Penal Especial de la Corte Suprema (Vocales Biaggi Gómez, Palacios Villar y Cabanillas Zaldívar) en la apelación presentada por el sentenciado Agustín Mantilla por la denegatoria del beneficio de semi-libertad.

269



derechos humanos que definen el objeto del régimen penitenciario, en el principio de aplicación más favorable de la ley penal en caso de duda o conflicto.

Por otro lado, está la posición de quienes sostienen que las leyes aplicables para la concesión de beneficios son aquellas que rigen, específicamente, al momento de la sentencia146, a pesar de ser más duras en el señalamiento de requisitos para acceder. Esta interpretación no se trata de un caso de retroactividad, sino de ultraactividad de la ley derogada, precepto no consagrado constitucionalmente, y que, además, el caso de duda no se presenta precisamente por este principio. Se aduce, además, que la constitución hace expresa mención al “procesado” y el recurrente por beneficio penitenciario tiene la calidad de sentenciado, por lo cual no le es aplicable el principio señalado. En este sentido, como ya se ha mencionado, se presentan diversidad de interpretaciones ante la profusión de normas penales de coyuntura. g. Regímenes penitenciarios

La situación de hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y la asunción de criterios igualitarios en el tratamiento de los internos determinan que los regímenes penitenciarios sean reducidos al máximo, tal como se prevé en la legislación penitenciaria vigente. En el ordenamiento penitenciario peruano sólo se consideran dos tipos de internos: fácil o difícilmente readaptables. Esta clasificación bipartita determina que se conciban por tanto establecimientos penitenciarios de régimen cerrado ordinario o de régimen cerrado especial. Las diferencias entre ambos está en función del mayor o menor grado de restricción en las actividades diarias del interno.

Sin embargo, como consecuencia de una política penitenciaria que privilegiaba la seguridad en determinados delitos, en la década pasada se crearon regímenes especiales mucho más rigurosos respecto al régimen de visitas, acceso al patio y participación en actividades comunes. Dichos regímenes además de ser de difícil o imposible aplicación en las condiciones penitenciarias de nuestro país, vulneraban seriamente derechos de los internos no restringidos legalmente. La aplicación de un régimen de aislamiento celular, durante el primer año de la condena a determinados delitos como terrorismo o traición a la patria nunca pudieron aplicarse cabalmente por la concepción arquitectónica de los establecimientos.

Ante estos cuestionamientos el Tribunal Constitucional, en su sentencia del 3 de enero de 2003 (Expediente Nº 010—2002—AI/TC Lima, Marcelino Tineo Silva y más de 5,000 ciudadanos), declaró la inconstitucionalidad del aislamiento celular continuo.

De manera que una medida que acaba de comenzar a aplicarse formalmente en el Perú es la vuelta a un sistema bipartito en materia de régimen penitenciario, lo que finalmente está consagrado en el Reglamento del Código de Ejecución Penal aprobado por Decreto 146 En el caso referido en la nota anterior, la Ley Nº 27770, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 28 de junio de 2002.

270



271

Supremo Nº 015-2003-JUS del 9 de septiembre de 2003. De esta forma, se ha ampliado el régimen de visitas a todos los internos sin distinción, pudiendo sólo por circunstancias excepcionales, restringirse transitoriamente este derecho. Se garantiza, además, de manera irrestricta el derecho a comunicarse con la defensa y se respeta el derecho, en general, a las comunicaciones con el exterior.

h. Situación de las mujeres encarceladas

Como ya se ha mencionado, la población penal femenina, según cifras a diciembre de 2003 constituye el 7% de la población penal total (2083 internas).

Si bien este sector es mínimo cuantitativamente, constituye un sector de particular atención, por cuanto requieren de servicios específicos en materia de salud. La carencia de servicios suficientes de salud básica dificulta el acceso a servicios médicos especializados, tanto en los aspectos de prevención como de tratamiento. Esto lleva a que muchas veces las atenciones tengan que efectuarse fuera de los establecimientos penitenciarios con los obstáculos en tramitación y requerimientos de custodia que esto supone. Otro aspecto relevante, y que constituye un elemento discriminatorio, es el acceso a la visita íntima para las mujeres. Si bien puede discutirse la conceptualización de este derecho, lo cierto es que el Código de Ejecución Penal lo define como un beneficio penitenciario (artículos 42º y 58º). Numerosos argumentos, tales como reservas de carácter profiláctico y la necesidad de implementar mecanismos de salud reproductiva y medios que permitan limitar la concepción y posterior embarazo, han llevado a que esta práctica no se realice en los principales establecimientos penitenciarios de mujeres. Es recién a finales del 2003 que en el establecimiento de máxima seguridad de mujeres de Chorrillos se ha acondicionado un ambiente especial para que pueda efectivizarse la visita íntima.TP

147PT

En este sentido, y sobre la mera base de lo acabado de señalar, se hace necesario que cualquier propuesta de reforma penitenciaria tome en consideración la problemática específica de las mujeres privadas de libertad i. Centros penitenciarios críticos Dos establecimientos penitenciarios han sido objeto de observación permanente por parte de entidades ajenas al sector justicia. Las particulares características de ambos ameritan una breve reseña. El Establecimiento Penitenciario de Régimen Cerrado Especial de Challapalca, ubicado en el departamento de Puno, provincia del Collao, distrito de Capazo, a una altitud de 4,200 metros sobre el nivel del mar, se construyó en 1996. Desde su construcción y posterior funcionamiento ha sido cuestionado por las dificultades de acceso que limitan los derechos a la visita familiar, a la defensa, a la vida e integridad personal y a la salud. TP

147PT Dato proporcionado por la secretaría permanente dela Comisión de Derechos Humanos del Ministerio del

Interior.



272

La Defensoría del Pueblo, luego de varias visitas a este penal y de continuas recomendaciones emitió un informe en el que concluyó

La reclusión en el Penal de Challapalca, en función de sus características estructurales (geografía, clima, infraestructura, deficiencia de servicios básicos, aislamiento, debilidad del control sobre la administración penitenciaria) constituye en sí misma, un trato inhumano y degradante incompatible con la dignidad, derecho a la integridad y a la salud de las personas. En tal sentido, el funcionamiento del penal no es compatible con la obligación constitucional del Estado de garantizar el derecho de las personas privadas de libertad a contar con establecimientos penitenciarios adecuados previsto en el artículo 139° inciso 21) de la ConstituciónTP

148PT.

Asimismo, el Tribunal Constitucional -en sentencia del 19 de noviembre de 2002- declaró fundado, en parte, una acción de Hábeas Corpus interpuesto contra los Ministros de Justicia y del Interior y el Presidente del INPE, ordenando al INPE a que traslade a los reclusos cuyo estado de salud sea precario a otros establecimientos penitenciarios y que al resto de la población penitenciaria se le proporcione adecuada atención médica. Además, dispuso que se facilite el transporte a los familiares de los internos de este penal cuando menos con una periodicidad quincenal. Más recientemente, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, luego de dos visitas al penal y las correspondientes comunicaciones al Estado Peruano, constató la contravención de las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos y concluyó que “exhorta el Estado peruano a dar cumplimiento a la recomendación formulada desde el año 2000 por la CIDH de inhabilitar de inmediato la Cárcel de Challapalca en forma definitiva, haciendo traslado de los reclusos allí detenidos a centros penitenciarios cercanos a sus entornos familiares”TP

149PT.

Por otro lado, el Establecimiento Penitenciario de Régimen Cerrado Ordinario Lurigancho, constituye un caso crítico de los deterioros a los que puede llegar la institución penitenciaria. La sobrepoblación existente ha provocado el colapso total de la infraestructura y creado las condiciones para que el caos existente facilite el descontrol, que a su vez alimenta la violencia, la corrupción y el consumo de drogas. De esta manera, además de llevar a límites superlativos las carencias ya descritas para el conjunto del sistema, constituye un llamado de atención al Estado y Sociedad en conjunto, en relación al fracaso del modelo resocializador.

TP

148PT DEFENSORIA DEL PUEBLO; “Informe sobre el Establecimiento Penitenciario de Régimen Cerrado

Especial de Challapalca”, Informe Defensorial Nº 073, Marzo de 2003. TP

149PT COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe Especial Sobre La Situación

de los Derechos Humanos en La Cárcel de Challapalca, Departamento De Tacna, Republica Del Perú. OEA/Ser.L/V/II.118. Doc. 3. 9 octubre 2003.



273

En este sentido, la Defensoría del Pueblo ha emitido dos informes defensoriales en los cuales describe los alcances del problema de Lurigancho y recomienda -como medida urgente,- que se detenga el ingreso de nuevos internos al citado penal. 3.11. Justicia militar Dentro de la descripción y análisis inicial del conjunto del sistema de justicia es necesario tomar en cuenta a la llamada Justicia Militar. Su actual diseño constitucional y legal, ciertamente obedece a factores históricos y políticos de suma importancia en nuestro pasado reciente. Por esta razón, en la necesidad de plantear el escenario donde un plan de reforma integral de la justicia en el Perú se constituya como el necesario parámetro de actuación posterior por parte de todas la entidades vinculadas, es importante trazar los lineamientos principales de la actuación y funcionamiento de la justicia ejercido por el Fuero Privativo Militar. Cabe destacar la poca información pública oficial existente en torno a la actuación del Fuero Militar y de sus órganos. Contrariamente, es desde instituciones ajenas a la justicia militar que se han obtenido análisis y evaluaciones en torno a su estructura y desempeño. En este sentido cabe destacar el aporte para un mejor entendimiento de esta institución y su rediseño dentro de los parámetros de un Estado de Derecho, efectuado por la Defensoría del Pueblo, la cual en dos investigaciones defensoriales ha analizado detalladamente las implicancias del fuero privativo tal como está diseñado actualmente. En ese sentido, considerando la pertinencia de los argumentos desarrollados por esta institución, el presente diagnóstico se basa fundamentalmente en las investigaciones referidas. 3.11.1. Contexto socio-político reciente Paralelo al desarrollo de un modelo autoritario en la década pasada, el incremento de funciones y facultades por parte del Fuero Privativo Militar se convirtió en una de las expresiones privilegiadas de la configuración de ese modelo. La preeminencia de lo militar frente a lo civil, en base a criterios de eficiencia — entendida esta como rigurosidad e implacabilidad frente al delito — mellaron la ya débil institucionalidad y legitimidad de los órganos constitucionales encargados de administrar justicia. Tal como se verá en la parte siguiente, esta consagración se expresó en la Constitución de 1993, emanada después del golpe de estado del 5 de abril de 1992. La expresión máxima de esta tendencia fue el juzgamiento de civiles por parte de jueces militares para delitos de terrorismo, en la década pasada . Al respecto, el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación ha considerado que:

El juzgamiento de civiles en tribunales militares no solo afectó los derechos a un debido proceso y al Juez natural, sino que también afectó la independencia en la función jurisdiccional, dado que los miembros de estos



274

tribunales militares son nombrados y removidos por el Poder Ejecutivo y, además, son militares en ejercicio. En consecuencia las garantías de imparcialidad se reducen al mínimo. Por la propia naturaleza de las instituciones castrenses, los tribunales militares no eran ni son idóneos para el juzgamiento de civiles. Así, se debe tener en cuenta que el artículo II del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Justicia Militar señala textualmente que “los Tribunales de la Justicia Militar están encargados de mantener en dichas fuerzas, la moralidad, el orden y la disciplina, reprimiendo el quebrantamiento en los casos previstos por la ley penal, mediante la aplicación de sanciones que éste señala (…) La institución militar, por naturaleza y la necesidad de su misión, es jerárquica y vertical. Demanda estricta e incuestionable obediencia, deber y lealtad por parte de sus miembros quienes son sometidos a parámetros de conducta más exigentes que aquellos impuestos, y generalmente desconocidos por la comunidad.”TP

150PT

De esta forma, más allá de los resultados en la lucha contrasubversiva presentados a la opinión pública como “exitosos” por la necesidad de asentar la popularidad del régimen en base al temor de la población por el fenómeno de la violencia, se vieron afectados principios básicos de un estado democrático y constitucional de derecho, como el derecho al juez natural e imparcial, tal como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en su sentencia del 3 de enero de 2003 (Expediente N.º 010—2002—AI/TC, Marcelino Tineo Silva y más de 5,000 ciudadanos) que declara la inconstitucionalidad del juzgamiento de civiles por magistrados militares, recogiendo la Jurisprudencia del Corte Interamericana de Derechos Humanos TP

151PT.

3.11.2. Marco Constitucional y Legal El texto constitucional de 1993 reconoce la jurisdicción militar en sus artículos 139º, inciso 1, 141º y 173º. El artículo 139º TP

152PT se ubica dentro del capítulo de Poder Judicial y reconoce un status

“independiente” a la jurisdicción militar, equiparándola para sus efectos con la jurisdicción TP

150PT COMISION DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN. Informe Final. Tomo VI, TSección cuarta: los

crímenes y violaciones de los derechos humanos, TTCapítulo 1:T Patrones en la perpetración de los crímenes y de las violaciones de los derechos humanos, Sub-capítulo 1.6. La violación del debido proceso, páginas 407-408. Lima, agosto de 2003. En HTUhttp://www.cverdad.org.pe/ifinal/ UTH TP

151PT Ver fundamentos pertinentes en los párrafos 94 a 109 de la mencionada sentencia.

TP

152PT UArtículo Nro 139.- USon principios y derechos de la función jurisdiccional:

1.La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional.. No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la militar y la arbitral. No hay proceso judicial por comisión o delegación.



275

común y la arbitral. En este sentido, llama la atención que en el mismo artículo en que se proclama la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional y se señala que no existe ni puede establecerse otra jurisdicción se establezca esta excepción. El artículo 141ºTP

153PT establece el único punto de encuentro constitucionalmente consagrado

entre la justicia ordinaria y la justicia militar, al establecer que la Corte Suprema de Justicia conoce, en vía de casación, las resoluciones en última instancia, las resoluciones del Fuero Militar. Finalmente, el artículo 173ºTP

154PT, ubicado en el capitulo referido a la seguridad y defensa

nacional, establece la posibilidad de que los civiles sean juzgados por juzgados militares. La legislación que regula la justicia militar es previa a la restitución democrática de 1980 pues tanto la Ley Orgánica de Justicia Militar como el mismo Código de Justicia Militar fueron dictadas a fines de la segunda fase del Gobierno Militar. La Ley Orgánica de Justicia Militar, se expidió a través del Decreto Ley Nº 23201 de fecha 19 de julio de 1980, mientras que el Código de Justicia Militar fue aprobado por el Decreto Ley Nº 23214 de 24 de julio de 1980. Ambas normas han sufrido modificaciones posteriores TP

155PT. Sin embargo,

como señala el Informe Defensorial “Lineamientos para la Reforma de la Justicia Militar en el Perú"TP

156PT, “existe legislación previa a la Constitución de 1993 que ha tratado de expandir

la competencia de la justicia militar durante la vigencia de los regímenes de excepción. Se trata de la Ley Nº 24150, cuyo artículo 10º señala que los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que presten servicios en las zonas declaradas en estado de excepción están sujetos a la aplicación del Código de Justicia Militar”. 3.11.3. Organización de la Justicia militar De acuerdo al artículo 1º de la Ley Orgánica de Justicia Militar, Decreto Ley Nº 23201, la justicia militar se ejerce en tiempo de paz por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Supremo de Justicia Militar, los Consejos de Guerra, los Consejos Superiores de Justicia de las Fuerzas Policiales, y los Jueces Instructores. TP

153PT UArtículo Nro 141.— UCorresponde a la Corte Suprema fallar en casación, o en última instancia, cuando la

acción se inicia en una Corte Superior o ante la propia Corte Suprema conforme a ley. Asimismo, conoce en casación las resoluciones del Fuero Militar, con las limitaciones que establece el artículo 173. TP

154PT UArtículo Nro 173U.— En caso de delito de función, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía

Nacional están sometidos al fuero respectivo y al Código de Justicia Militar. Las disposiciones de éste no son aplicables a los civiles, salvo en el caso de los delitos de traición a la patria y de terrorismo que la ley determina. La casación a que se refiere el artículo 141 sólo es aplicable cuando se imponga la pena de muerte. Quienes infringen las normas del Servicio Militar Obligatorio están asimismo sometidos al Código de Justicia Militar. TP

155PT La Ley Nº 26677, de 24 de octubre de 1996, modificó diversos artículos de la Ley Orgánica de Justicia

Militar y del Código de Justicia Militar, con la finalidad de corregir algunos aspectos de orden orgánico y procesal. TP

156PT DEFENSORIA DEL PUEBLO. “Lineamientos para la Reforma de la Justicia Militar en el Perú", Informe

Defensorial Nº 6. Lima, Marzo de 1998, página 17.



276

El Consejo Supremo de Justicia Militar tiene competencia nacional y está integrado por diez (10) Oficiales Generales y Almirantes en situación de actividad: ocho vocales, un Fiscal General y un Auditor General. La reforma de la Ley Orgánica de Justicia Militar dispuesta por la Ley Nº26677 ha establecido que de los ocho vocales, tres deben pertenecer al Cuerpo Jurídico Militar; asimismo, el Fiscal y el Auditor General son miembros de dicho Cuerpo. El Consejo Supremo de Justicia Militar adopta sus resoluciones con el voto de cinco de sus vocales, pues los tres restantes actúan como suplentes (artículo 8º). Por su parte, los Consejos de Guerra y los Consejos Superiores de Justicia de las Fuerzas Policiales son tribunales permanentes jerárquicamente subordinados al Consejo Supremo de Justicia Militar que tienen competencia en la zona judicial determinada por la ley (artículo 15º). Los referidos Consejos se componen de tres vocales, uno de los cuales pertenece al Cuerpo Jurídico Militar. Finalmente, los Jueces Instructores son los encargados de llevar a cabo la investigación judicial; pertenecen al Cuerpo Jurídico Militar y pueden ser permanentes o sustitutos. Tienen capacidad de fallo en los procesos por delitos contra el patrimonio, delitos que afecten el servicio militar, delitos que afecten la disciplina de los Institutos Armados, delitos contra la fe pública y procedimientos por faltas (artículo 39º modificado por la Ley Nº 26677). En el esquema descrito de organización de la justicia militar, la Corte Suprema de Justicia cumple la función limitada de resolver las contiendas de competencia que se susciten entre los tribunales militares y los comunes y la de pronunciarse en los pedidos de extradición formulados por los tribunales militares, además de la establecida en el artículo 173º de resolver en casación las resoluciones de la máxima instancia del fuero en caso de imposición de la pena de muerte 3.11.4. Análisis de problemas detectados La Constitución de 1993 plantea básicamente cuatro temas en cuanto al tratamiento constitucional de la justicia militar que aparecen como problemáticos. El primero de ellos el referido a la proclamada constitucionalmente unidad de la función jurisdiccional y la misma existencia de la jurisdicción militar. Tal como ya se ha manifestado es cuestionable, a nivel del diseño normativo pues es difícil de entender la mención a la unidad de la función jurisdiccional y a la vez reconocer otra jurisdicción independiente y paralela. Según el informe defensorial ya aludido si bien se puede reconocer la especialidad y autonomía de la justicia militar, esta “tiene que encontrarse integrada y subordinada dentro del órgano jurisdiccional, precisamente en aplicación del principio básico de unidad y exclusividad de dicha función”TP

157PT. Desconocer este principio

solo puede entenderse como parte de un coyuntural interés en fortalecer y expandir la justicia militar a otros campos distintos de los que propiamente le corresponden. De esta

TP

157PT DEFENSORIA DEL PUEBLO. “Lineamientos para la Reforma de la Justicia Militar en el Perú", p. 12.



277

forma, se entiende erróneamente por “jurisdicción” lo que Juan MonroyTP

158PT establece que es

estrictamente “competencia material exclusiva”, pues no se puede atribuir a un conjunto de órganos por más especializados que sean una calidad que corresponde únicamente al Estado. De esta manera, refiere la Defensoría del Pueblo, técnicamente no resulta correcto hablar de jurisdicción militar, sino más bien de tribunales especializados en materia militar o, sencillamente, tribunales militares. Una segunda situación a analizar es el de las relaciones entre la justicia militar y el Poder Judicial, expresada en la facultad de casación de las resoluciones del Consejo Supremo de Justicia Militar que se establece para la Corte Suprema, el mismo que supone una lectura conjunta de los artículos 141° y 173° del texto de 1993. En resumen, se reconoce esta facultad casatoria solo en el caso de imposición de la pena de muerte por lo que debe interpretarse como la consagración de una justicia militar totalmente separada e independiente, pues establece supuestos excepcionales para el conocimiento por parte de la justicia civil, dejando de lado la posibilidad de que el órgano supremo del Poder Judicial pueda ejercer control sobre el conjunto de decisiones de los tribunales militares. La tercera situación, quizás la mas clara expresión del sobredimensionamiento que llegó a tener la justicia militar en nuestro país, es la referida al Juzgamiento de civiles por tribunales militares, previsto en artículo 173º, para los delitos de terrorismo y traición a la patria. Esta situación, que afectaba los principios de juez natural imparcial, ha sido totalmente superada con la sentencia del Tribunal Constitucional ya aludida. El último aspecto a analizar es el relativo a la delimitación del delito de función y el principio de igualdad, que llevan a un rechazo de los fueros personales, en razón de la necesidad de diferenciar claramente la conducta de la calidad del agente. El llamado “delito de función” pretende sustraer la calidad del hecho en función a la situación personal de quien lo ha cometido. Se vulnera de esta forma el principio de igualdad ante la ley, al permitir que conductas penalmente típicas cometidas por personal militar sean sustraídas de la justicia ordinaria . En este sentido, el tratamiento constitucional de la justicia militar amerita un fundamental cambio, por cuanto su existencia separada del control de la Corte Suprema afecta el principio de unidad y exclusividad de la función jurisdiccional.

TP

158PT MONROY GALVEZ Juan, “Introducción al proceso civil”, Tomo I, Santa Fe de Bogotá, Temis, 1996,

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capÍtulo iii acceso a la justicia · 2016-06-04 · desarrollo, suscrito el 12 de diciembre de...

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