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CAPÍTULO 1: PERSPECTIVA DE LA BANCA DE DESARROLLO
En marzo de 2002 se llevó a cabo en la Ciudad de Monterrey en México, la primera
Conferencia Internacional de Financiamiento para el Desarrollo, convocada por la
Organización de Naciones Unidas (ONU). Esta fue la primera vez que se abordó el
problema del desarrollo desde el punto de vista del financiamiento en un foro
multilateral. El objetivo fue la búsqueda de financiamiento para las acciones de desarrollo
establecidas por la Declaración del Milenio, orientadas a reducir en un 50% la pobreza
extrema para el año 2015 y, en general, mejorar las condiciones sociales, los niveles de
vida y proteger el medio ambiente (De Gortari, 2002).
1.1 Financiamiento al desarrollo e integración regional
La banca de desarrollo es uno de los principales instrumentos del Estado para lograr el
objetivo de crecimiento económico con equidad social. Son varios los ejemplos de bancos
nacionales de desarrollo, tanto en países desarrollados como en naciones en vías de
desarrollo. También, el financiamiento al desarrollo proviene de organismos externos
multilaterales, que canalizan la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), como por ejemplo,
el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
De manera conjunta al esfuerzo nacional de financiamiento al desarrollo, así como
los recursos directos de organismos multilaterales de crédito, existen iniciativas regionales
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de financiamiento al desarrollo que apoyan primordialmente proyectos de infraestructura
física en favor del proceso de integración regional, reconociendo esta variable como
primordial en dicho proceso. El ejemplo por excelencia es el caso europeo, a través del
Banco Europeo de Inversiones que apoya el proceso de integración en la Unión Europea
(UE). En Sudamérica y en apoyo a la integración de los países fundadores del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR), se encuentra La Autoridad Sudamericana de
Infraestructura y La Comunidad Andina de Integración Física y Fronteriza. En
Centroamérica, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) apoya la
integración de la región mesoamericana, conformada por el sur - sureste de México y los
países de Guatemala, Belice, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.
México es miembro de dos importantes instituciones que apoyan la tarea de
integración hacia el norte y hacia el sur. Por un lado, es miembro del Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE), institución que apoya actualmente
las obras de infraestructura física que integrarán la zona del Plan Puebla – Panamá en toda
la región mesoamericana. Por otro lado, en apoyo al proceso de integración de México
con América del Norte, financia junto a Estados Unidos el Banco de Desarrollo de
América del Norte (BDAN) para infraestructura ambiental en el área fronteriza entre
ambos países.
El BDAN tiene tres características sui géneris que son necesarias destacar. En primer
lugar, es una institución financiera binacional que apoya la integración entre dos países
con diferencias profundas en su grado de desarrollo, situación que no ocurre en Centro y
Sudamérica, donde las instituciones se ocupan sólo de reunir los fondos necesarios.
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Segundo, el BDAN es un banco de desarrollo especializado en infraestructura ambiental,
mientras que la infraestructura financiable en los ejemplos anteriores corresponde, en un
mayor porcentaje, a proyectos de infraestructura carretera, de telecomunicaciones,
generación de energía eléctrica y proyectos hidráulicos de gran escala. La banca
multilateral sólo otorga el 7% de su cartera de créditos al sector ambiental conformado
por agua, saneamiento y desechos sólidos (BDAN, 2002). Por último -como ya hemos
señalado- es una institución financiada en su totalidad y a partes iguales por los gobiernos
de México y Estados Unidos. Sin embrago, el BDAN también apoya a través de recursos
no reembolsables que otorga la Environmental Protection Agency (EPA) de Estados Unidos;
estos pueden ser concebidos como financiamiento compensatorio o asistencia oficial para el
desarrollo (AOD), la cual desempeña un papel esencial como complemento de otras fuentes
de financiamiento públicas y que implican el reconocimiento explícito de las diferencias
en el desarrollo entre México y Estados Unidos.
El objetivo final de todas aquellas actividades de promoción y financiamiento de
proyectos que realizan los bancos de desarrollo, deben ser congruentes con las prioridades
del desarrollo de la economía en la cual actúan y que a su vez sean financieramente
viables (Acevedo, 1993:15). En este sentido, cabría preguntarse por las prioridades de
desarrollo del área donde opera el BDAN, es decir, sobre las prioridades de desarrollo de
la región fronteriza México – Estados Unidos más allá de la integración comercial entre
ambos países, tales como el mejoramiento en la calidad de vida, combate a la pobreza,
salud, medio ambiente, etc.); La premisa de este trabajo argumenta que la creación y
funcionamiento del Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), ha sido un
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instrumento viable para mejorar las condiciones sociales de la población. Po ejemplo, en
la frontera México – Estados Unidos, cuando el Programa Frontera XXI comenzó en el
año 1996, sólo el 88% de las viviendas fronterizas en México contaban con servicios de
agua potable; 69% estaban conectados al drenaje; y 34% contaban con sistemas de drenaje
conectados a plantas de tratamiento. Estas cifras mejoraron para el año 2000 a 93, 75 y
75% respectivamente (SEMARNAT y EPA, 2003).
La infraestructura tendrá impactos a nivel micro y macroeconómicos. Dentro de
los primeros encontramos, por ejemplo, afectaciones en el ingreso disponible de la
población beneficiada, ya sea por el pago de tarifas, o bien, ahorros al cubrir con mayor
holgura las necesidades del servicio que presta la infraestructura. Desde el punto de vista
macro, la infraestructura promueve el crecimiento económico, influye en los niveles de
empleo y permite reasignar el gasto público.
Por ello, las políticas públicas de financiamiento al desarrollo (y sus instrumentos,
los bancos de desarrollo) surgen como herramientas para llevar a cabo estrategias de
desarrollo, dirigir fondos de largo plazo a sectores estratégicos y crear oportunidades de
inversión, no sólo dentro de los sectores elegidos, sino también en aquellos con los cuales
dichos sectores tienen eslabonamiento hacia delante y hacia atrás (Studart, 2005:30).
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1.2 La Banca Multilateral de Desarrollo (BMD)
Las instituciones financieras para el desarrollo abarcan una amplia gama de
organizaciones que actúan a nivel mundial, regional, sub-regional y nacional. Si bien cada
una de estas instituciones tiene su propia especificidad y modalidad operativa éstas se
abocan, en mayor o menor medida, al desarrollo económico y social mediante la
movilización de recursos financieros; la creación de capacidad técnica, institucional y de
conocimiento; y la provisión de bienes públicos globales, regionales o nacionales según sea
el caso.
1.2.1 El concepto
Los bancos multilaterales de desarrollo son intermediarios financieros internacionales
cuyos accionistas incluyen a los “prestatarios” (países en desarrollo) y los “contribuyentes”
o “donantes” (países desarrollados). Los BMD tienen una peculiar estructura de capital
que distingue entre “capital exigible” y “capital pagado”, lo que les permite movilizar
recursos de los mercados financieros en forma muy eficiente y luego prestarlos a los países
en desarrollo en condiciones más favorables que las que les ofrecen estos mercados.1
También movilizan recursos de fuentes oficiales en los países donantes para otorgar
préstamos blandos a los países en desarrollo más pobres. Además, proveen asistencia
1 El capital pagado comprende los fondos aportados al banco por los gobiernos involucrados, y este una vez aportado, es administrado por el BMD e invertido en valores de renta fija a corto y mediano plazo de alta calidad. El capital exigible no representa fondos en efectivo aportados al BMD, estos consisten en fondos que los gobiernos se comprometen a otorgar al BMD, de así requerirse, para que éste haga frente a sus obligaciones relativas a los empréstitos contraídos para su inclusión en los recursos de capital del BMD, además este capital no puede utilizado para préstamos directos (Sagasti, 2002:9).
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Development Banks, Institute of Development Studies, Universidad de Sussex, Ministerio de Relaciones Exteriores de Suecia, Estocolmo, 2000. Tomado de Sagasti (2000).
La línea de productos de los BMD incluye préstamos de largo plazo a tasas de interés
generalmente más favorables que las del mercado para la gran mayoría de países
prestatarios, préstamos concesionales a tasas de interés muy bajas y períodos largos de
repago, provisión de garantías para la inversión privada, además de donaciones dedicadas
principalmente a la asistencia técnica, el entrenamiento y la creación de capacidad en los
países prestatarios (véase anexo 1). Los recursos para préstamos regulares se obtienen de los
mercados internacionales de capital mediante la emisión de bonos, en tanto que aquellos
destinados a préstamos concesionales y donaciones provienen de contribuciones de los
países donantes (mediante reposiciones periódicas y el establecimiento de fondos
fiduciarios), así como de los ingresos netos de los BMD.
Otras características de los BMD incluyen su condición de acreedor preferencial en
su relación con los prestatarios, que los pone en una situación más favorable que la de los
acreedores privados, y su bajo ratio de capital total a volumen de préstamos (gearing
ratio), que les permite obtener buenas calificaciones para sus emisiones de bonos por parte
de las agencias calificadoras de riesgo y así conseguir fondos de los mercados de capital a
tasas preferenciales. Este ratio favorable se debe principalmente a la distinción entre
“capital exigible” y “capital pagado” que es una característica específica de los bancos
multilaterales de desarrollo. El volumen total de préstamos de un BMD no puede exceder
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su “capital autorizado”, que incluye el capital exigible, el capital pagado y las reservas, lo
que implica mantener un ratio de apalancamiento de uno a uno.2
La clave de la operación de la banca multilateral está en que los países miembros
no hacen efectivos su aporte de capital exigible, sino que se comprometen a aportarlo en
el caso nunca visto hasta el momento de que un banco multilateral enfrente problemas
debido a una cesación masiva de pagos de sus prestatarios. En realidad, el capital exigible
constituye una garantía de aporte de capital solventada en la capacidad financiera de los
Estados miembros accionistas de un BMD y en su compromiso político con él (Sagasti,
2002:9).
Los BMD proveen préstamos directos a las entidades del gobierno central o a otras
instituciones gubernamentales (provincias, municipios, organizaciones públicas
descentralizadas) que cuentan con garantías del gobierno, aunque las operaciones con el
sector privado directamente o a través de organizaciones afiliadas han crecido
significativamente en algunos de ellos durante los últimos dos decenios. Más de veinte
instituciones financieras que son propiedad conjunta de Estados soberanos exhiben las
características que permiten definirlas como bancos multilaterales. Además de los bancos
propiamente dichos, esta definición abarca a varios fondos multilaterales que en la
práctica operan como BMD (Véase tabla 1).
2 En la banca privada este ratio es mucho más alto. Por ejemplo, el Acuerdo de Basilea sobre requisitos de capital para los bancos privados estipula que éstos deben tener un mínimo de capital equivalente a un 8% de sus activos ponderados por riesgo, lo que equivaldría a un ratio de aproximadamente 1 a 12.
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Tabla 1. La Familia de los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD)
a) El grupo del Banco Mundial
• Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) • Asociación Internacional de Fomento (AIF) • Corporación Financiera Internacional (CFI)
b) Bancos regionales de desarrollo
• Banco Interamericano de Desarrollo (BID) • Fondo para Operaciones Especiales (FOE) • Corporación Interamericana de Inversiones (CII) • Banco Africano de Desarrollo (African Development Bank - AFDB) • Fondo Africano de Desarrollo (African Development Fund - AFDF) • Banco Asiático de Desarrollo (Asian Development Bank - AFDB) • Fondo Asiático de Desarrollo (Asian Development Fund - AFDF) • Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (European Bank for Reconstruction
and Development - EBRD)
c) Bancos subregionales de desarrollo • Banco Europeo de Inversiones (European Investment Bank - EIB) • Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) • Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) • Corporación Andina de Fomento (CAF) • Banco Nórdico de Inversiones (Nordic Investment Bank - NIB) • Banco Islámico de Desarrollo (Islamic Development Bank - IDB) • Banco para el Desarrollo del Este Africano (East African Development Bank - EADB) • Banco Árabe para el Desarrollo Económico en África (BADEA) • Banco para el Desarrollo del Oeste Africano (West African Development Bank - WADB) • Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN)
d) Otros fondos
• Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) • Fondo para el Desarrollo Nórdico (Nordic Development Bank -NDF) • Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola y Rural (FIDA) • Fondo Árabe para el Desarrollo Social y Económico (Arab Fund for Economic and Social
Development - AFESD) • Fondo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) • Banco Latinoamericano de Exportaciones (BLADEX)
NOTA: El grupo del Banco Mundial incluye también a la Agencia Multilateral de Garantías de Inversión y al Centro Internacional para la Resolución de Conflictos de Inversión que no otorgan préstamos. El anexo 1 presenta un resumen de las principales características de los bancos multilaterales de desarrollo que operan en América Latina. Fuente: Tomado de Sagasti (2002:10).
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1.2.2 Funciones de la BMD
Si bien cada banco multilateral de desarrollo tiene características diferentes y su propio
estilo de operación, es posible visualizarlos como un conjunto de organizaciones que
comparten un mismo modelo institucional y desempeñan funciones similares. Por lo
tanto, es posible visualizar al conjunto de BMD que operan en América Latina como un
sistema. Esto requiere de un cambio de perspectiva, lo que implica desplazar la atención
que normalmente se le presta al Banco Mundial (BM) y al Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), para enfocarla también hacia los bancos subregionales.
Desde este punto de vista, el desafío consiste en transformar a los BMD en una red
más eficiente, efectiva e integrada de financiamiento y de servicios complementarios para
el desarrollo, lo que tiene consecuencias importantes para la división del trabajo entre los
BMD y para la coordinación de sus actividades en los países prestatarios (Sagasti, 2002:31).
Esta aproximación sistémica no implica, en modo alguno, que todos los BMD en la
región deban ser vistos y tratados de la misma manera. Por el contrario, es preciso respetar
sus diferentes personalidades para lograr un balance entre integración y diversidad.
Sin embargo, en la situación actual, los BMD que operan en la región están lejos
de funcionar como un sistema; Las relaciones entre algunos de los bancos multilaterales
de desarrollo han estado marcadas por períodos de rivalidad y conflicto, si bien en la
mayoría de los casos se puede observar un grado razonable y aún efectivo de cooperación
entre estas instituciones (Sagasti, 2002:31). La competencia por financiar operaciones
específicas de préstamo en determinados países y las distintas condiciones que establecen
para sus préstamos, así como las diferencias en sus estilos de gestión, en sus relaciones con
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los países prestatarios, en los tipos de operaciones, en los flujos financieros, en su nivel de
capacidad técnica y en su presencia en el campo, entre otras, crean fuentes de tensión y
fricciones entre los bancos multilaterales de desarrollo.
Pese a esto, para los países prestatarios la competencia entre BMD podría ser vista
como algo positivo, ya que les permitiría escoger entre ellos en función de las condiciones
que imponen para el acceso a sus fondos, el plazo y el costo de los préstamos, y de los
servicios adicionales que podrían recibir. Una aproximación sistémica a las operaciones de
los BMD en la región podría reducir tensiones y lograr un mejor balance entre
cooperación y competencia, promoviendo una división del trabajo más adecuada y
beneficiosa para los prestatarios y para otros usuarios de los servicios que prestan estas
instituciones.
Una característica fundamental del modelo de los BMD es el delicado y complejo
balance que debe preservar entre sus tres principales funciones: (a) Función financiera a
través de la movilización de recursos financieros; (b) Función de Desarrollo con el apoyo
y creación de capacidades, desarrollo institucional y transmisión de conocimiento, y (c)
Provisión de bienes públicos globales y regionales (ver figura 2). Si bien no es necesario
que cada uno de los bancos multilaterales de desarrollo desempeñe todas estas funciones
con la misma intensidad en los países o sectores en que operan, con una perspectiva
sistémica es necesario que el sistema en conjunto las cubra al máximo nivel posible
(Sagasti, 2002:32).
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Figura 2. La Triple Función de los Bancos Multilaterales de Desarrollo
Fuente: Tomado de Sagasti (2002:32).
Como se indicó anteriormente, desde que se creó el primer BMD ha existido una tensión
inherente entre las dos primeras funciones. Sin embargo, esta tensión se ha vuelto aún
más compleja y difícil de manejar debido a la acción combinada de las crisis financieras
del decenio pasado,3 la volatilidad de los mercados de capital, y las nuevas demandas que
diversos grupos de interés plantean a los BMD (Titelman,2002). Además, la creciente
preocupación por el déficit de bienes públicos internacionales ha hecho que su provisión
3 Las crisis económicas han estado marcadas por el contagio financiero y comercial, característico de las denominadas crisis de última generación. Los noventas han sido testigo de varias crisis que tienen componentes de contagio regional y extra-regional. La crisis del “tequila” en México, en 1995, es un ejemplo de contagio regional, mientras que la crisis asiática de 1997 y la crisis rusa de 1998 son un ejemplo de contagio extra-regional (Titelman, 2002).
Provisión de bienes públicos
(globales y regionales)
Función de desarrollo
(creación de capacidad, desarrollo institucional, generación y
transmisión de conocimiento)
Función financiera
(movilización de recursos financieros)
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y financiamiento se consideren como una tercera función primordial para los bancos
multilaterales.
Todo esto está forzando a replantear la importancia relativa de estas funciones en
cada uno de los BMD, y en particular su papel en la provisión de bienes públicos
globales y regionales. Se ha planteado que la cooperación para el desarrollo debería ser
destinada crecientemente a la provisión de bienes públicos globales, algunos de los cuales
podrían ser provistos directamente por los países donantes y otros por las organizaciones
regionales y los bancos multilaterales tal y como se propuso en la primera Conferencia
Internacional del Financiamiento para el Desarrollo en 2002. Sin embargo, si el monto
total de financiamiento para el desarrollo no aumenta y un porcentaje creciente de
asistencia oficial para el desarrollo se destina para esta función, esto llevaría a una
situación en que las otras dos funciones, y especialmente la función de desarrollo podrían
verse desplazadas.
Por otra parte, las presiones que ejercen algunos grupos de países en la actualidad
para financiar los bienes públicos globales a través de donaciones provenientes de los
ingresos netos de los BMD podrían disminuir su capacidad de aumentar reservas y
debilitar su posición financiera. Lo importante es lograr un balance adecuado entre las
tres funciones principales en el conjunto del sistema de BMD, pero siempre asegurando
que la función financiera que se materializa mediante préstamos y es la característica
esencial que distingue a estas instituciones de otras entidades internacionales mantenga su
primacía y no se debilite. Para lograr esto, los BMD deben expandir y diversificar el rango
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de productos que ofrecen, especializarse y lograr una adecuada división del trabajo, y
operar de manera coordinada como un sistema de apoyo al desarrollo.
1.3 La Banca de Desarrollo Regional y Subregional
América Latina y el Caribe es una de las regiones del mundo en desarrollo que más
avances ha registrado en materia de integración económica. Los procesos de cooperación
financiera y monetaria en la región han estado estrechamente ligados a la integración
comercial de los países. El crecimiento del comercio intrarregional dio a pie a la creación
de instituciones orientadas a facilitar los pagos de las transacciones comerciales entre los
países de la región, lo que condujo al establecimiento de cámaras o convenios de
compensación de pagos.4
Paralelamente a la implementación de los convenios de pagos, se crearon
instituciones financieras que permitieran enfrentar de manera colectiva los problemas
derivados de la escasez de ahorro y los sistemas financieros pocos desarrollados5 (Titelman,
2002:243).
De ahí que el elemento común a estas instituciones subregionales era su carácter de
banca de desarrollo; por tanto, éstas fueron creadas con el propósito de contribuir al
4 En 1960 se creó la Cámara de Compensación Centroamericana; en 1965 se implementó el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); y en 1977 se constituyó el servicio de compensación multilateral de los países miembros de la Comunidad del Caribe (Titelaman, 2002: 242). 5 En 1968 nació la Corporación Andina de Fomento (CAF) para atender a los países de la Comunidad Andina, en 1961, en el marco del Mercado Común Centroamericano, surgió el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE); y en 1969 los países de la Comunidad del Caribe crearon el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) (Titelaman, 2002: 243).
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Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y Banco de Desarrollo del Caribe (BDC). Nota: BID = Banco Interamericano de Desarrollo. Fuente: Elaboración propia en base a Titelman, (2002).
En el ámbito subregional, existen bancos de desarrollo que han mostrado una activa
participación. Tal es el caso de la Corporación Andina de Fomento (CAF) creada para
apoyar el desarrollo sostenible y la integración de los países de la Comunidad Andina
integrada por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y República Bolivariana de Venezuela; el
número de miembros de la Corporación se ha ampliado a lo largo del tiempo y
actualmente incluye un grupo muy amplio de países latinoamericanos y caribeños, así
como España (Titelman, 2002: 248). Actualmente la CAF concede préstmos y extiende
líneas de crédito a corporaciones, entidades financieras y al sitema bancario público para
el financiamiento del comercio exterior y de operaciones que insumen capital de trabajo.
Además pone a disposición del sector financiero crédito globales y líneas de crédito para
canalizar recursos hacia diversos sectores productivos. Asimismo, ofrece a los gobiernos y
sus organismos servicios de banca de desarrollo para financiar, sobre todo, proyectos
prioritarios de infraestructura e integración.6
En lo que respecta en la suregión del Caribe, el Banco de Desarrollo del Caribe
(BDC) fue creado en 1969 para contribuir al crecimiento y desarrollo económico de los
países miembros de la Comunidad del Caribe y promover la cooperacíon y la integración
económica de éstos. En el Istmo Centroamericano, el Banco Centroamericano de
6 Ofrece también servicios de banca de inversiones, como participción accionaria, adquisición y garantías para la emisión de títulos, y estructuración y fianciamiento de proyectos de garantías limitadas (financiamiento con recursos limitados, cofinanciamianto, préstamos sindicados y garantías financieras, entre otros). Además, provee financiamiernto para proyectos orientados a promover el desarrollo humano y la integración de grupos marginados como los pueblos índigenas (Titelman, 2002:248).
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Integración Económica (BCIE), orienta sus actividades al financiamiento de la inversón,
privilegiando a los sectores exportadores, de servicios básicos (infraestructura, electricidad,
comunicaciones), agropecuario y, en general los sectores productivos que favorezcan la
complementación económica entre los páises miembros.
Una cuarta institución de menor tamaño, el Fondo Financiero para el Desarrollo
de la Cuenca de Plata (FONPLATA), fue creada en 1971 para actuar como órgano
financiero del Tratado de la Cuenca de Plata.7 Su principla objetivo es financiar la
realización de estudios, proyectos, programas y obras, tendientes a promover el desarrollo
económico y a integración física de la Cuenca del Plata. El Banco de Desarrollo de
América del Norte (BDAN), creado en 1994 en apoyo al proceso de integración de México
con América del Norte, financia junto con Estados Unidos, infraestructura ambiental en
el área fronteriza entre amos países (véase tabla 2).
Tabla 2. Año de Fundación de los Bancos Multilaterales que operan en América Latina
7 Suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1969. El objetivo del Tratado es mancomunar esfuerzos para promover el desarrollo económico y la integración física de la Cuenca del Plata y de sus áreas de influencia directa y ponderable. Véase el sitio oficial del FONPLATA www.fonplata.org.
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• Banco Mundial (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) 1947
• Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 1959
• Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) 1961
• Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) 1969
• Corporación Andina de Fomento (CAF) 1971
• Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) 1976
• Banco Latinoamericano de Exportaciones (BLADEX) 1978
• Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) 1994
Fuente: Elaboración propia en base a información de Titelman (2002).
Por otra parte, en cuanto a lo que se refiere al cumplimiento de sus funciones los bancos
de desarrollo regionales y subregionales cuentan con una variada gama de instrumentos y
servicios (véase tabla 2). Estos se vinculan fundamentalmente con la provisión de
financiamiento, el acceso a los mercados financieros, el desarrollo financiero, la
capacitación técnica y el financiamiento para paliar catástrofes (véase tabla 3).
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Tabla 3. Productos y Servicios de las Instituciones Multilaterales de Financimiento
Mundial Regional Subregional Banco
Mundial BID BCIE CAF BDC
Inversión X X X X X Preinversión X X X X Cofinaciamiento X X X X X Fondos fiduciarios X X X X X Garantías X X X Acceso de mercados de capitales X X X X Coperación técnica y asesoramiento X X X X X Capacitación X X X X X Fortalecimiento de la capacidad X X X Banca de segundo piso X X X X Desarrollo del mercado de capitales X X X Reestructuración sectorial X X X X X Capital de riesgo para PYMES y empresas rurales X X X Apoyo a la balanza de pagos X Catástrofes X X X X X
Fuente: Tomado de Maldonado (2003).
1.4 Composición sectorial de la cartera de préstamos de la BMD en América Latina
La distribución por sectores de las carteras de préstamos de los bancos multilaterales
puede considerarse como un indicador del grado de especialización de cada uno de ellos.
Esta composición sectorial se ha ido modificando a lo largo del tiempo y en la actualidad
muestra una clara diferenciación entre el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) por un lado, y los bancos subregionales por otro. En el decenio de los
noventa el BM centró sus préstamos a la región en los sectores sociales y en el apoyo a las
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y el fortalecimiento del sector público en sus carteras, actividades en las cuales sólo
participan el BM y el BID. Por su parte el Banco de Desarrollo de América del Norte
(BDAN) tiene el mandato específico de financiar infraestructura en las ciudades y pueblos
en la frontera de Estados Unidos y México (energía, transporte, comunicaciones,
tratamiento de aguas, manejo de desechos), destinando por ello el 100% de sus préstamos
a este sector. En similar situación se encuentra el FONPLATA, cuyo mandato se centra en
la provisión de infraestructura física, sector al que destina el 73.8% en promedio de sus
préstamos (véase gráfico 2). El BCIE ha dirigido más de una tercera parte de su cartera
hacia la provisión de infraestructura física y operaciones multisectoriales (que incluyen
componentes de infraestructura), mientras que el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) le
ha dado prioridad a la infraestructura física y destinado poco menos de una tercera parte
de sus préstamos totales.
1.5 Algunas consideraciones de la Banca Multilateral de Desarrollo
1.5.1 La BMD en América Latina
Como toda innovación institucional, la banca multilateral de desarrollo (BMD) fue
evolucionando a lo largo del tiempo de tal manera que su concepción inicial, centrada
principalmente en otorgar garantías para préstamos e inversiones del sector privado, se
transformó progresivamente hasta abarcar un conjunto de funciones mucho más amplias
39
que han tenido un impacto significativo en el desempeño económico y social de los países
en desarrollo.
Sin embargo, pese a su papel central en los procesos de desarrollo en todas las
regiones del mundo, durante el último decenio la BMD ha sido sometida a fuertes
críticas, tanto de sectores radicales que la consideran un agente de la destrucción del
medio ambiente y de formas tradicionales de vida, como de sectores conservadores que
arguyen que usurpa el espacio de acción que le corresponde al sector privado.9
Por otra parte, América Latina ha tenido una relación especial con la BMD. La
presencia del Banco Mundial ha sido muy activa durante el último medio siglo en todos
los países de la región. En América Latina se estableció el primero de los bancos regionales
y se crearon los primeros bancos subregionales; siendo ésta región la que cuenta con más
BMD en el mundo (Sagasti, 2002). Estas instituciones han ayudado a subsanar el déficit
estructural de ahorro interno mediante el financiamiento directo de proyectos y
programas, o a través de la movilización de otras fuentes de financiamiento públicas y
privadas.
Además, el comportamiento “anticíclico” de los flujos de la BMD ha permitido
amortiguar el impacto de la desaceleración de los flujos privados en las pasadas décadas,
teniendo una influencia importante en la creación de un entorno favorable para mejorar
las condiciones de vida en la región, a través de sus funciones de desarrollo y provisión de
9 Por ejemplo, la campaña “50 años son suficiente” organizada a mediados del decenio de los noventa por una coalición de organizaciones no gubernamentales planteó una reestructuración radical del Banco Mundial y, por extensión, de los demás bancos multilaterales de desarrollo (BMD) (Sagasti, 2002).
40
bienes públicos. También la BMD, ha jugado un papel catalizador para la inversión
privada que difícilmente hubieran podido cumplir otras instituciones; dejado un legado
positivo en cuanto a la creación de capacidad en los países de la región.
La provisión de bienes públicos regionales ha ido adquiriendo cada vez más
importancia para los BMD, particularmente porque están enfrentando presiones para
jugar un papel más activo en el financiamiento de este tipo de bienes. Es preciso adoptar
una actitud prudente en el desempeño de esta tercera función de los BMD, delimitando
con precisión las características de los bienes públicos regionales prioritarios en América
Latina, y estableciendo reglas del juego claras y estables para definir el papel que les
corresponde a los BMD, a otras organizaciones regionales y a los países en este campo.
Lograr un balance adecuado en el desempeño de estas tres funciones constituye un
gran desafío para los bancos multilaterales de desarrollo, que pone a prueba la calidad de
la gobernabilidad al interior de estas instituciones; una visión sistémica de sus operaciones
en la región puede ayudar a lograr este balance. Esto tiene consecuencias para asuntos tales
como la competencia y la colaboración y el crecimiento de sus operaciones, su relación
con los requerimientos de capital y su impacto en las transferencias netas de recursos; y el
papel de los bancos subregionales con relación al BID y al Banco Mundial, que podría
llevar a una redefinición de sus funciones y escala de operación.
La experiencia ha mostrado que el modelo de los BMD es una innovación
institucional exitosa y provechosa para los países de América Latina (Sagasti, 2002). Sin
embargo, es necesario examinar en mayor profundidad el impacto que han tenido sus
operaciones en países y temas específicos. Por ello, en los próximos capítulos se abordará
41
el caso del banco de desarrollo de América del Norte (BDAN) en el financiamiento de
infraestructura en la frontera entre México y Estados Unidos; siendo éste un caso
específico de BMD de corte sub-regional.