CAPITULO VIII

EL PROGRAMA DE PRODUCCION DE ACERO

Caracterfsticas Fundamentales del Programa

Los inicios de la industria siderúrgica en Venezuela se re­montan a la creación de una pequeña empresa privada cuya activi­dad era la fabricación de acero a partir de chatarra. Su principalmercado lo constituía la industria de la construcción y la petrolera,abastecido con una producción de cuatro mil toneladas métricasanuales.

Para esa época se va gestando la idea de construir un com­plejo siderúrgico en la región del Estado Bolívar, aprovechando lasventajas que ofrecían, por una parte, los inmensos yacimientos dehierro de Guayana, y por la otra, los beneficios del potencial hidro­eléctrico de la zona, además de las facilidades de transporte acuá­tico a través del río Orinoco. Debido a los grandes requerimientosde inversión, el Estado se hace cargo de llevar adelante el proyectode construcción de una acería en la ciudad de Matanzas. A partirde ese momento pueden distinguirse cuatro etapas en la evoluciónde la industria siderúrgica pel Estado venezolano: 1

1. De 1950a 1957, período en el cual la lempresa privada sa­tisface un reducido mercado de productos siderúrgicos de cuatromil toneladas anuales. En esta etapa no existen empresas públi­cas dedicadas a la producción de acero en el país, pero se diseñay se inicia la ejecución del proyecto de la Siderúrgica del Orinoco.

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2. De 1958 a 1963, en el cual se pone en marcha la Em­presa, iniciándose así la experiencia pública venezolana en mate­ria de producción siderúrgica. En esta etapa se comienzan a con­figurar los planes para la atención del mercado de productos pla­nos.

3. De 1964 a 1977, etapa en laque se elabora el proyecto pa­ra la planta de productos planos y el Plan Siderúrgico Nacional queincluye la previsión para elevar la capacidad de la Empresa hastacinco millones de toneladas de producción.

4. De 1978 hasta el presente, en el cual se trabaja en la eje­cución de la llamada IV etapa de desarrollo.

Requisitos Técnicos de la Implantación delPresupuesto por Programas en una Empresade Producción Siderúrgica

La aplicación del presupuesto por programas en una em­presa de producción siderúrgica encuentra un medio administrati­vo-financiero genéricamente similar al estudio de caso anterior. Poruna parte, el sistema contable empresarial universalmente utili­zado en este tipo de instituciones, provee en buena proporción losdatos requeridos para instalar el sistema en referencia; por otraparte, el grado de autonomía administrativa que les da su condiciónde empresa facilita la adopción de modelos técnicos cuyos requeri­mientos suponen un alto grado de exigencias en cuanto a produc­ción y tratamiento de la información administrativa y financiera.

La medición. La producción siderúrgica tiene una muy cIa­ra unidad de producto final representada por la tonelada mé­trica de acero producido. Esta unidad cumple a cabalidad lascondiciones establecidas por el presupuesto por programas: es unproducto perfectamente mensurable y divisible en unidades queguardan un grado adecuado de homogeneidad, y es además un

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producto elaborado que satisface necesidades de la comunidadexterior. También tiene estabilidad como instrumento de mediciónde la producción institucional, estabilidad que se ha mantenido nosólo a escala nacional sino también en el ámbito internacional y du­rante mucho tiempo. Esta unidad es también de fácil cuantificaciónpara fines de producción y procesamiento de información, y escomprensible aun por los no especialistas en materia siderúrgica.Dicha unidad se expresaría entonces en términos de la producciónde determinado número de toneladas métricas (T.M.) de arrabio,de hierro esponja, de perfiles, de tubos sin costura, de perfiles, dechapas, etc.

Los volúmenes de trabajo son aquellas acciones queconcurren a la obtención de los productos finales. En nuestro casoconcreto, estas unidades de medida estarían dadas, por ejemplo,por el número de horas-hombre necesarias para la producción deuna tonelada de arrabio, o el número de horas-equipo destinadasa la misma producción, etc.

La medida de los resultados comprende todos aquellos pa­trones de calidad que tienen corno finalidad constatar las caracte­rísticas cualitativas del producto final. En este caso, se utilizaránfactores tales corno consistencia del acero, sus características fí­sico-químicas finales, etc.

La unidad de medida del impacto se refiere a la incidenciade un programa en el contexto exterior de la organización o institu­ción que lo ejecuta. Medidas tales como la determinación de los be­neficios económicos y sociales asociados con la producción deacero nacional, la provisión de divisas al país, el mejoramiento dela calidad de vida de la población de Guayana, para sólo citar al­gunas, son ejemplos del impacto de un programa de producción si­derúrgica en la economía y en la sociedad en general. El impactose refiere, básicamente, a los efectos del programa "en la pobla­ción, organización o región elegida corno unidad-obietivo"," Elanálisis o la determinación del impacto también tiene que ver conla delimitación entre los "objetivos económicos y metas sociales ...establecer los costos atribuibles a cada uno de ellos."

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Por último, el cálculo de coeficientes de rendimiento es devital importancia para conocer las relaciones fundamentales entrelas variables físicas de producción y de administración. De esa ma­nera, la relación por ejemplo, entre los accidentes y las horas­hombre trabajadas permite conocer la efectividad de los progra­mas de seguridad industrial de la Empresa; la relación horas­hombre por toneladas producidas, mostraría el esfuerzo humanorequerido por una unidad de productos; otros coeficientes operati­vos serían: horas-hombrepor tonelada despachada, porcentaje decapacidad utilizada de laplanta, tonelada producida portrabajador,etc. En cuanto a la relación entre insumos y productos finales,tendríamos por ejemplo, el insumo de electrodos (Kgs.) por tonela­da producida, el insumodechatarra (T.M.) ydegas natural (m3) porunidad de producto, etc. A partir de estos coeficientes se deter­minarían estándares de operación o de administración "norma­les", "ideales", "intermedios", etc.

Costos totales y costos unitarios. Los costos totales de­berán responder a criterios de gastos causados en el proceso ope­rativo, sin importar si su desembolso se efectúa en el momento enque el gasto se realiza efectivamente. La acumulación de costos entorno a la producción de acero también debe distinguir muy clara­mente entre la adquisición de activos y los cargos anuales pordepreciación para fines del cálculo de los costos reales, tantototales como unitarios. Debida catalogación y diferenciación debe­rá hacerse de los costos por materia prima, mano de obra y gastosde fabricación, así como las cuota-partes de los gastos de admi­nistración y finanzas que son imputables al costo total de cada to­nelada de acero producida. Igualmente, los cálculos de costos rea­les deberán extenderse a los productos en proceso, según las dife­rentes variedades de productos finales de la planta. Especial cui­dado deberá observarse en la distribución de costos entre aque­llos productos terminados de la misma planta. Sobre esta doblecondición de un mismo producto, expresada en su cualidad de pro­ducto final en una etapa de la producción, y de producto intermedioen la etapa subsiguiente, se abundará más adelante.

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En cuanto a coeficientes y estándares financieros, los re­gistros deberán proveer información sobre aspectos tales comorelación entre el costo de empleados de administración y venta y elcosto de técnicos y profesionales de planta; el costo de horas per­didas por accidentes de trabajo; el valor monetario de las ventasbrutas por trabajador; la relación entre el costo de mano de obra yel costo de ventas; el coeficiente de relación entre el valor en bolí­vares de la mano de obra y el tonelajede procutos para la venta, etc.Estos coeficientes deberán contar con los respectivos estándaresanuales.

Sistema de Información flsicay financiera. Enunmedioempresarial, tanto la información referida a las magnitudes del fun­cionamiento u operación propiamente dichos (información física),como la expresada en términos de dinero (información financiera),deberán ser abundantes y facilitar un exhausitivo análisis de cuantosea importante en el funcionamiento de la organización. Se lle­varán registros actualizados de producción en términos de tonela­das métricas tanto de arrabio, semielaborados y hierro esponja, co­mo de productos no planos, productos tubulares y productos pla­nos, según sea el caso. También se requieren registros al día acer­ca de los volúmenes de trabajo y de la medida de los resultadoscualitativos de los productos finales, al igual que acerca del impactoque dichos productos generan en el contexto institucional. Elsistema contable debe proveer abundante información financierasobre los resultados empresariales en materia de ingresos ygastospara un período determinado o ejercicio económico (Estado dePérdidas y Ganancias), donde se muestre con toda claridad el éxitoo fracaso financiero de la gestión de producir y vender productossiderúrgicos. Los distintos niveles gerenciales deben proveerse desuficiente información significativa respecto a coeficientes y es­tándares de operación, financieros y administrativos, de maneraoportuna y fidedigna, aslcomo sobre los activos, pasivos y cuentasde capital. A título de ejemplo, en el área de administración depersonal deberán existir coeficientes y estándares para aspectostales como: hora-hombrepor tonelada producida (productividad de

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mano de obra), número de accidentes por millón de horas-hombretrabajadas; número de accidentes por horas de trabajo perdidas;horas de adiestramiento por trabajador, etc. En el plano financiero,deberán calcularse, entre otros, 105 índices de solvencia, de estabi­lidad, de rendimiento sobre la inversión, de rendimiento sobre ven­tas, etc.

Plan, programas y objetivos. La teoría del presupuestopor programas establece que deben fijarse objetivos y metas con­cretas para cada una de las unidades de medida anteriormentedescritas. Las toneladas métricas de acero a producir en el año pre­supuestario y en los plazos mayores que fije el documento presu­puestario, así como lo que se propone lograr la Empresa en materiade productividad de la mano de obra, de 105 equipos, en materia deahorro de insumos tales como coque, refractarios, mineral de hie­rro, gas natural, electrodos, etc., para sólo citar unos ejemplos. Lasmetas y objetivos fundamentales de la empresa en materia de pro­ducción y venta de productos planos, no planos, tubulares, etc.Otras variables físicas y financieras a que haga referencia, directao indirectamente el Plan de la Nación, deberán corresponderse conlas orientaciones de éste y ser evaluadas periódicamente a fin dedeterminardesviaciones y tomar las acciones correctivas del caso.En cuanto a la estructura programática, por ser la industria si­derúrgica un caso típico de manufactura por proceso, deberátenerse especial cuidado en diferenciarcorrectamente los produc­tos intermedios, de aquellos productos finales que luego pasan aser, dentro de la misma planta, productos en proceso o insumospara una cadena subsiguiente de producción. Aquí es necesarioidentificar con claridad todo el proceso a objeto de elaborar un es­quema de distribución de costos que tome en cuenta tales particu­laridades y diseñaruna estructura programáticaque refleje razona­blemente la operación técnica de la planta.

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El Presupuesto por Programas en laproducción siderúrgica

Al igual que en el Estudio del caso anterior, en la presenteSección se analizarán detenidamente los detalles técnicos invo­lucrados en la aplicación de las categorías del presupuesto por pro­gramas en una empresa del Estado que opera en el campo de laproducción de acero.

Unidades de medida. En el documento presupuestario porprogramas de la Empresa se utiliza la tonelada métrica como uni­dad de medida de la producción de acero, la cual constituye un me­dio apropiado de determinación cuantitativa de la producción de losdiferentes rubros de la planta. En la Tabla 9 se muestra las metascuantitativas de los programas de producción.

TABLA 9

METAS DE lOS PROGRAMAS DE PRODUCCION

METAS

PROGRAMASUnidad de Ultimo estimado Programadas

medida (miles de T.M.) 1984

01 - Semielaborados ToneladaMétrica 71 138

02 - Planos ToneladaMétrica 843 967

03 - No Planos ToneladaMétrica 620 792

04 - Tubulares ToneladaMétrica 98 76

FUENTE: Presupuesto por Programas Sidor 1984

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La tonelada métrica como unidad de medida cumple con elrequisito básico de la estabilidad en el tiempo, además de la con­dición de homogeneidad que debe tener el producto final del pro­grama. En cuanto a Jos objetivos y metas a mediano plazo, infor­mación requerida en Jos formularios de la Oficina Central de Pre­supuesto, se establecen para la Empresa incrementos porcentua­les en materia de producción de acero líquido, ventas nacionales einternacionales y margen de operación. En la Tabla 10 aparecenlos objetivos y las metas para el período 1985-1986.

En cuanto a los coeficientes físicos de operación, los "indi­cadores de resultados" que muestra el documento presupuestariopor programas únicamente se refieren a metas de producción, sinseñalar ningún tipo de relaciones de ésta yde otros elementos ope­rativos, con variables importantes que afectanal procesoprocuctivo.'Encambio, en el Presupuesto General 1984 (Presupuesto internode la Empresa) sí se utilizan conceptos relativos a coeficientesfísicos que tienen que ver con la productividad y su relación con loscostos de producción. Ejemplos de tales medidas son la disminu­ción en elporcentaje dedemora en las instalaciones, el aumento enproductividad de equipos, materias primas y otros insumes, yen lautilización de mano de obora," Igualmente, en una compilaciónestadística de la Empresa (distinta de los "Formatos OCEPRE") seutiliza gran variedad de coeficientes físicos.6 En la Tabla 11 apare­cen algunos de esos coeficientes de operación.

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.....(}1w

TABLA 10

OBJETIVOS Y METAS A MEDIANO PLAZO

OBJETIVOS METAS AÑOS

Sistema Acerla AceríaMartín 200TM 150 TM Total

Incrementar la producción de acero 1985513 1.356 915 2.784

liquido a una tasa media anual de 8%1986en los años 1985-1986 513 1.494 977 1.984

Mercado MercadoNacional Exterior Total

Aumentar los despachos de produc- 19861.235 976 2.211

tos de acero al mercado nacional a un1986ritmo de 9%, y de un 10% para el mer-

1.313 1.078 2.391cado internacional

Márgenes deIngresos Costos OperacIón

Elevar el margen de operación en un 6.228 4.810 1.418 1985

22% en el bienio 1985-198619866.726 4.989 1.737

(Miles de T.M.)

FUENTE' Presupuesto por Proqrarna Sidor 1984.

TABLA 11

COEFICIENTES ASICOS DE PRODUCCION

Coeficientes

T.M. de acero producídas/Ns detrabajadores (T.M.lT)

Producción para la venta/DespachoT.M./T.M.)

Producción para la venta/personasactivas (T.M.lPERS)

Facturación promedio (T.M.lDIA)

FUENTE: Estadisticas Sidor.

Valor 1984

156

1.05

121.24

5.227

Lo relativo a la fijación de estándares a partir de los coefi­cientes de operación, no es tratado en el documento presu­puestario por programas ni en el presupuesto interno de la Empre­sa, así como tampoco en su publicación sobre estadísticas físicasy financieras.

La medición de resultados, entendida en este caso como laverificación del grado de cumplimiento de los requisitos de calidadasociados con los productos intermedios y los finales, tampoco estratada en el presupuesto. En los instructivos para la elaboracióndel presupuesto emitidos por la Oficina Central de Presupuesto, seindica claramente que en el formato correspondiente a indicadoresde resultados se incluirán "índices cuantitativos, cualitativos, valo­res absolutos y porcentajes" 7 que tengan que ver con el programaen cuestión. En el formulario correspondiente del Presupuesto1984 de la Empresa, solamente aparecen las metas de producciónpara cada proqrarna."

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La determinación de la medida del impacto del programa deproducción siderúrgico está sólo parcialmente contemplado en eldocumento presupuestario por proeramas Y en el presupuestooperativo interno de la tnstitución.Pl.as menciones que se hacen dealgunos impactos del programa siderúrgico son más de carácter in­terno y por tal motivo no toman en cuenta los efectos externos delmismo en la economía yen la sociedad en general. Aspectos tales

.como aportes de divisas al país, contribución a la industria y al co­mercio nacionales, aportes al desarrollo de la zona de Guayana,etc., son algunos de los efectos que se deben determinar a fin deconocer cabalmente el significado y trascendencia del programa,para con ello evaluarlo lo más ampliamente posible. No obstante,por vía extra-presupuesto, la Empresa ha brindado, directa o in­directamente, elementos de análisis del impactode sus políticas enel entorno socio-económico. En distintos medios de comunicaciónsocial han aparecido comentarios analíticos y declaraciones de al­tos personeros de la Institución, en los cuales se juzgan elementosclaves de la industria, como lo son, por ejemplo, las relaciones conla industria de la construcción y la estrategia comercial exterior." laetapa inicial del boom petrolero en Guayana y los comienzos delPlan IV, 11 el análisis del mercado internacional del acero y sus re­laciones con el consumo interno de productos siderúrgicos. 12 Tam­bién han aparecido en la prensa capitalina la reproducción de co­mentarios críticos sobre la política cambiaría del Gobierno Nacio­nal con respecto a Sidor publicados en órganos de difusión extran­jeros.?

Estructura programática. Los productos finales identifica­dos en la empresa. definen claramente la estructura programáticadel presupuesto. En el documento presupuestario por programasde Sidor, la apertura programática presenta aciertos y defectos téc­nicos que podrían resumirse de la siguiente manera:

1. Los programas numerados del 1 al 4 (Semielaborados,Planos, No planos y Tubulares) se ciñen adecuadamente a los pre­ceptos técnicos en cuanto a su denominación y a la asignación deproductos finales.

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TABLA 12

VOLUMENES DE TRABAJO

Coeficientes

Horas-hombre/T.M. de acero (HHfTM)

Horas-hombre/T.M. producción para la venta

Desempeño de operación (HE/HR)

Facturación promedio (T.MJDIA)

Rata horaria de producción (T.M.lDIA)

Demoras de producción (%)

Desempeño de Operación (%)

FUENTE: Estadísticas Sidor

TABLA 13

UTllIZACION DE INSUMOS

Coeficientes

Utilización de electrícidad. Total plantaMWHfT.M.)

Utilización de electricidad Aceria 200 T.M.(MWHfT.M.)

Utilización de electricidad Aceria 150 T.M.MWHfT.M.)

Utilización de electrodos (KgfT.M.)

Utilización de chatarra (T.M.fT.M.)

FUENTE: Estadísticas Sidor

Valor 1984

12

15

90.84

16.654

8.46

10.66

89.80

Valor 1984

1.63

0.90

0.87

0.96

0.42

2. Los restantes programas aparecen sin unidades de me­dida de producto final ni metas, en el formulario de "Objetivos yMetas por Programas". Este formulario presenta defectos de dise­ño por cuanto apenas dispone de una línea de seis centímetrospara la descripción de los objetivos de cada programa,locualda lu­gar a respuestas escuetas que confunden funciones con objeti­vos.

3. Existen programas con denominaciones inapropiadasque van creando una nomenclatura poco descriptiva de la natura­leza de los programas, como es el caso de "Gastos de Ventas" y elde "Inversiones Operativas".

4. Son muy escuetos y poco descriptivos los objetivos ex­presados en el formulario "Identificación del Programa", lo cualcontrasta con los contenidos en el presupuesto operativo interno."

5. No existe ninguna mención, ni en el presupuesto internoni en el presupuesto por programas, de la existencia de un progra­ma sectorial que vincule las labores de varias instituciones involu­cradas en la materia siderúrgica.

Costos totales y costos unitarios. En esta materia el siste­ma de información de la Empresa, al menos en sus aspectos for­males. provee abundante información financiera para la toma dedecisiones sobre asignación anual de recursos en el presupuesto.En la Tabla 15 puede verse, a título de ejemplo, un detalle informa­tivo por productos en el cual se desagrega por trimestre y por dis­tintos niveles de precios.

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TABLA14

PROGRAMAS, OBJETIVOS Y METAS

Programao

1. Semielaborados2. Planos3. No Planos4. Tubulares5. Gastos de Ventas6. Actividades Centrales7. Investigación y Teco.9. Plan IV10. Inversiones Operativas

MetllS ProgramadaoObJetlvoo (mUeode T.M.

Producir y vender 138Producir y vender 967Producir y vender 792Producir y vender 76

FUENTE: Sidor, Presupuesto General 1984. Formato OCEPRE.

La información financiera contenida en el presupuesto porprogramas abarca aspectos tales como costos de producción,asignación de recursos, distribución funcional del gasto, inversio­nes, contrato colectivo, estado de pérdidas y ganancias, origen yaplicación de fondos, balance general, capital de trabajo, deudas,financiamiento, etc. Sin embargo, en materia de coeficientes fi­nancieros se limita a los tradicionales índices que se obtienen apartirdel Balance General. También en cuanto a costos unitarios elpresupuesto por programas de Sidor es insuficiente. A diferenciade este último, las cifras y variables que se manejan internamenteen la empresa superan en algún grado el margen analítico del do­cumento presupuestario por programas.15Este gran volumen de in­formación interna es también utilizado para fines del informe de laJunta Directiva a los accionistas." En este informe, no solamentese utilizan coeficientes técnicos de los programas de producción,sino también se incluyen los de los programas o actividades de apo­yo, tales como administración de personal, por ejemplo.

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U1<.D

TABLA 15

VOLUMEN Y COSTOS DE PRODUCCION

PRODUCCION(T.M.) COSTOS DE PRODUCCIONLINEAS 1984 A precios de 1984

DE 1983PRODUC-

TOS IT 2T 3T 4T Total 1983 1984 IT 2T 3T 4T Total

Semielaborados 71 36 27 38 37 138 286.000 202.280 102.563 76.922 108.261 105.412 393.158

Planos 843 239 250 233 245 967 2.014.000 2.399.200 680.199 711.506 663.123 697.238 2.752.066

No Planos 620 188 194 210 200 792 1.679.000 1.758.720 533.288 550.307 595.693 567.327 2.246.615

FUENTE: Sldor. Presupueslo General 1984. Formatos OCEPRE.

TABLA 16

COEFICIENTES ANANCIEROS

Cooflclontoo

Ventas brutasfTrabajador (Bs. Ventas/T)Consumo de Refractarios (Bs.fT.M.)Consumo de Mineral de Hierro (Bs.fT.M.)Mano de Obra/Producción para la Venta (Bs.fT.M.)Costo FlnancleroNolumen de Ventas (B5.fT.M.)Utilidad (Pérdida) Bruta Nivel Planta (Bs.fT.M.)Costo Real VentasfTonelada métrica vendida (Bs.T.M.)Utilidad (Périda) Neta Total (Bs.fT.M.)Costo de producción promedio (Bs.fT.M.)Costo de conversión (Bs.fT.M.)

FUENTE: Estadística Sidor

Velar1984

38938.2379.03

6661.010

3922.764

(559)458.06

32.68

Aun cuando es probable que en la operación siderúrgica dela Empresa se utilicen estándares con base en los mencionadoscoeficientes, ni en el documento presupuestario por programas nien el presupuesto interno de operación se hace mención expresade tales unidades de medida.

Sistema de Información ffslca y financiera. Las carac­teristicas fundamentales quepresenta el sistema de información fí­sica y financiera de la Empresa, puede resumirse en los siguientespuntos:

1. Tal y como se desprende de los comentarios que se hanvenido haciendo a lo largo del análisis del presente Estudio de Ca­so, la información física y financiera, en su aspecto formal, es am­plia y contiene elementos que contribuyen a la conducción insti-

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tucional y a su evaluación y control. No obstante, existen algunascarencias en dicho sistema que se refieren al grado de oportunidaden el suministro de tal iníorrnacíón." Un adecuado flujo de informa­ción contribuye poderosamente a la buena dirección institucional yes además expresamente recomendada por los organismos públi­cos de control ñscal."

2. Los datos financieros que suministra el sistema contablede Sidorpresentan, en términos generales, una adecuada base decredibilidad, según lo confirma uno de los informes de la audítorfaanual que practican contadores públicos independientes. A talefecto, en dicho informe se expresa que los estados financieros"presentan razonablemente la situación financiera de C.V.G. Side­rúrgica del Orinoco, CA "111Por su parte, la Contraloría General dela República, en su informe anual al Congreso, hace mención a losesfuerzos emprendidos por Sidor con el fin de mejorar los nivelesde oportunidad y confiabilidad de los sistemas de información ycontrol, al mismo tiempo que senara aquellas áreas de tales siste­mas que deberán ser fortalecidas mediante la aplicación de crite­rios técnicos de naturaleza contable.20

3. La información que provee el sistema contable y estadís­tico es ampliamente utilizada en los documentos analíticos en loscuales se evalúan y comentan los aspectos más resaltantes de lasoperaciones siderúrgicas, tales como los informes de la Junta Di­rectiva. el presupuesto interno de la institución y, con algunas limi­taciones. el documentopresupuestario porprogramas, entre otros.

4. El flujo de información hacia organismos externos deevaluaéión y control también presenta algunas carencias. El envíode información opera más en base a solicitudes que en la espon­taneidad que debe tenerun sistema ordenado, eficaz yoportuno deinformación financiera y física·2 1

5. En el organismo nacional centralizador de la actividadpresupuestaria, no existe un hábito institucionalizado de captación

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y análisis de información siderúrgicaque llene a cabalidad los re­quisitosexigidos por la técnicadel presupuesto porprooramas." Eldocumentopresupuestario porprogramasdeSidoresmásuna se­lección de cuadros estadísticos, que un verdadero instrumentoanalíticode la operación institucional.

La relación entre los planes y el presupuesto. Latécnicadel presupuesto por programas establece la necesidad de esla­bonar claramentelaspautasde losplanesde desarrollocon la po­lítica presupuestariaanual de las institucionesgubernamentales.Así lo estableceel ordenamientolegal venezolanocuando, al re­ferirse a la elaboración y ejecuciónde los presupuestosde las so­ciedades públicas,expresaque:

Lospresupuestos debenseraprobadospor losdirectoriosoJuntasDirectivasdelasSociedadesy expresarel Plande laNación en los aspectosque conciernena la institución."

El VI Plan de la Nación, en sus objetivos y estrategiasge­nerales,señala la mejoraen la distribucióndel ingresonacional,elcrecimientoa una tasa sosteniday permanente, el incrementodela eficiencia y la capacidad productivadel sistema económico, elfortalecimiento de los procesos socialesy culturales de la pobla­cíón.la disminuciónde lasdesigualdades inter-regionales encuan­to a ingresoy empleo, y el mantenimiento delpotencialde exporta­ción de petróleoy de susderivaoos." En sus aspectosmás espe­cíficos, el Plan también señala que la producción de acero en elquinqueniopasaráde 1,2millonesa3,7 millonesdetoneladasmé­tricas, 25 y en cuanto a los principales programas y proyectos seprevió para el sector industrial una inversión que sobrepasa los18.000millonesde bolívares, según se discrimina en la Tabla 17.

Elmencionadoprogramade ampliaciónde Sidorse refiere,según el VI Plan,a:

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...una inversión estimada de 2.556 millonesde bolfvares,contempla la instalación de una nuevaacertapara el sumi­nistrodelacerorequerido porlaplantadetubosyelproyectode electrodos de grafito.2e

TABLA 17

VI PLAN - PROGRAMAS Y PROYECTOSDEL SECTOR INDUSTRIAL

Denominación

Alcasa

Planta de Producción de Alúmina(Interalúmina)

Inversión 1981·1985(millones de as.)

930

2.954

Planta de Cemente de Oriente (Proyectomixto con participación pública a determinar) 900

Programa Petroqufmico 4.858

Programa Siderúrgico del Zulla 1.880

Complejo Pesquero y Astillero de Paraguaná 1.000

Planta de Fabricación de Tubos 3.076

Sldor, Ampliaciones 2.556

FUENTE: VI Plan

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Más adelante, cuando se analizan los aspectos sectoriales,se establecen una serie de lineamientos en cuanto al hierro y al ace­ro, que tienen que ver con el desarrollo de fundiciones especiales,partes automotrices, política de precios, nuevas alternativas parala fabricación de pellas y hierro esponja, inversiones en tubos sincostura y electrodos de grafito, y con el proyecto siderúrgico del Es­tado Zulia 27

En la polltica presupuestaria del documento por progra­mas de Sidor no se hace mención del Plan de la Nación. Esta po­lítica cubre diversos aspectos, como lo son los precios y tarifas,producción, inversión, endeudamiento, rentabilidad y resultados,etc., pero en ningún momento las mismas se enlazan explicita­mente con las previsiones del Plan, si bien es cierto que algunas deellas pueden vincularse con el mismo. Como resultado de lo ante­rior, tampoco se determina ni se expone en el presupuesto, la par­te ejecutada del Plan ni la porción de él que se llevará a la prácticaen el año presupuestario." A pesar de ello, en ei formulario "lnfor­mación Sobre el Mercado" se indican algunas cifras que se refierena Japorctón que cubre la empresa del mercado nacional, lo que ven­driati·wnstitutr, aunque de manera parcial, la determinación de la"necesidad pública" a satisfacer.211

la política presupuestaria tampoco hace mención expresaal nivel de ejecución del Plan Corporativo de la Empresa ni de laparte del mismo que se pondría en práctica en el ejercicio pre­supuestario.

El Presupuesto interno de Sidor presenta una mayor ri­queza analítica que el presupuesto por programas. En efecto, tantoen los "Objetivos del Presupuesto General 1984"30 corno en laparte correspondiente a "Metas",31 se analizan sucinta pero muysignificativamente los aspectos más resaftantes de las operacio­nes, haciéndose mención al "Plan de Recuperación formulado y enejecución por la Empresa. En el ámbito extra-presupuestario. eninformaciones de la prensa nacional se ofrece una serie de informa-

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ciones técnicas y económicas que bien podrían servir para alimen­tar un buen documento presupuestario por programas, como porejemplo la relativa al plan de inversiones del período 1985-1988. 32

EL VII Plan contiene sólo formulaciones de carácter muygeneral en las cuales no es posible,identificarcon precisión los pro­pósitos relativos a la industria siderúrgica nacional." En este caso,corresponde a la formulación presupuestaria institucional esta­blecer el vínculo entre ella y el Plan de Desarrollo, a través de de­talles programáticos que evidencien dicha relación. En el docu­mento presupuestario por programas no se establece claramenteel enlace entre esos dos instrumentos.

El modelo de racionalidad limitada. Como se sabe, el mo­delo de racionalidad limitada o de comportamiento burocrático, sibien representa una forma "atemperada" de racionalidad, tambiénexige, al igual que el modelo racional puro, el cumplimiento de unaserie de condiciones o requisitos formales en la toma de decisio­nes. En las consideraciones que siguen se evaluará la aplicaciónde dicho modelo en la Empresa en estudio, para lo cual se mos­trarán los rasgos fundamentales del modelo de toma de decisio­nes financieras del Organismo.

1. La primera condición del modelo se refiere a la especifi­cación previa y claramente establecida de los objetivos o criteriosque rigen la asignación definitiva de recursos. Ello supone la pres­cripción y divu Igación a través de toda la estructura organizativa, delas líneas de política institucional concretas que determinan el au­mento o disminución de la cuota o asignación monetaria final a unprograma, así como también los criterios que conducen a su man­tenimiento o elíminación. Esta primera condición no está expresa­da en la Empresa con el detalle y formalidades exigidas por el mo­delo, pues solamente existen formalizados los objetivos, políticasy metas generales expresadas en los instrumentos de programa­ción financiera."

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2. La segu nda condición contempla la existencia de muchasalternativas para cada opción programáticadegastos, formalmenteestablecidas y presentadas, y analizadas simultáneamente. En elpresente Estudio de Caso, si bien se abunda analíticamente en laformulación programática y en su evaluación, en los documentospresupuestarios por programas e interno no se plantean opcionesalternativas para cada área programática, 35 ni tampoco se formali­za su uso internamente."

3. La suficiencia en la calidad y cantidad de información pa­ra la toma de decisiones, como se sabe, plantea a su vez una se­rie de condiciones que deben cumplirse. En primer lugar, las refe­rencia explícita a un objetivo o meta se cumple razonablemente enlos documentos presupuestarios pues forman parte de las especi­ficaciones programáticas y de los análisis contenidos en el presu­puesto interno y demás documentos de programación de Sidor. Ensegundo lugar, como ya se mencionó, la inclusión de varias alter­nativas de gastos para un mismo destino o problema, no forma par­te de la práctica presupuestaria de la Institución. En tercer lugar, laJustificación de la necesidad de lograr una meta o alcanzar un ob­jetivo, se encuentra razonablemente sustentada desde el punto devista informativo en los citados documentos. En cuarto lugar, encuanto a la determinación de los resu Itados aobtener si se apruebala solicitud presupuestaria, existe un adecuado soporte informativodocu mental. En quinto lugar, la justificación de la solicitud de gastoscon base en la alternativa que presente la más alta tasa de costo­beneficio, si bien en alguna forma resulta sobreentendida desde elmomento en que cada solicitud de gastos es presentada, no existeuna evidencia formal expuesta con detalle que permita visualizarcon claridad el cálculo de costos y beneficios para cada una de lasopciones de gastos. No obstante, la abundante información que po­see la Empresa permitiría quizás forma lizar dichos cálcu los. Por ú1­timo la identificación explícita del valor o montos de cada solicitudes formal y detalladamente cumplido en los presupuestos formula­dos anualmente.

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4. El último requisito del modelo de racionalidad limitadapauta que las decisiones finales sobre asignación de recursos fi­nancieros estén en concordancia con los objetivos o criterios pre­viamente establecidos. El cumplimiento de esta condición está su­jeto, a su vez, a la observancia de ese primer requisito; al no lle­narse éste, tampoco esta última exigencia puede ser satisfecha,como ocurre en el presente caso.

Aspectos organizacionales o administrativosque influyen en la implantación

Algunos de los aspectos principales del contexto organiza­cional del presupuesto por programas en la Empresa en estudioque tienen influencia en el proceso de implantación, son los si­guientes:

1. La cultura orqanizacionakpropia de la organización em­presarial en general y de Sidor en particular, favorecen enorme­mente la aplicación de categorías técnicas de análisis presupues­tario de cierta profundidad. En efecto, el escrutinio de los procesosy herramientas de análisis utilizados por la Institución que se llevóa cabo en páginas precedentes, evidencia, al menos en el aspectodocumental, un adecuado margen de penetración analítica.

2. Si bien el presupuesto por programas como tal no ha te­nido el respaldo activo de los niveles gerenciales, en los elementosde fondo del proceso presupuestario se dan coincidencias impor­tantes entre lo que exige el presupuesto empresarial y el presu­puesto por programas. Como resultado, este último se ve favore­cido por el primero en cuanto a respaldo informativo y anañtlco."

3. Tanto el sistema de información física y financiera comoel sistema gerencial, son de alta especialización y proveen un va­lioso respaldo organizacional al proceso de toma de decisiones so­bre asignación de recursos presupuetarios y de evaluación del em­pleo productivo de éstos y del desempeño ganeral de la Entidad.

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4.Las relacionesinstitucionalesentreSidory laOficinaCen­tral de Presupuesto, auncuandosonaceptablesen elplanoformal,requieren de un impulso renovador que permita aprovechar ca­balmentetodala informaciónparafinesde evaluaciónpresupuesta­ria, a la par con un trabajo sostenidode seguimientoanalíticoquepermitaobtener experienciasque pueden extendersea otros con­textos administrativos. 38

5. Es notoria la falta de seguimiento y evaluación siste­mática y productivade la implantacióndel presupuestopor progra­mas. No existen mecanismoseficacespara tales fines, por lo cualerslsterna, de no experimentarun viraje en el corto plazo, tenderáa rutinizarsecon las fallas actualesperdiéndoseasí laoportunidadde aprovechar sus grandes potenclalídades."

6. Debidoa múltiplesrazones,el entornoorganizacional in­terno del organismo nacional de coordinación del sistema presu­puestario no provee, a pesar de los encomiables esfuerzos reali­zados y que se continúanhaciendo,el suficienterespaldo logísticode tipo material, organizacional y técnico-conceptual, corno paraposibilitar en un tiempo prudenciar un adecuado mejoramiento enel manejo de la técnica presupuestaria.

7. Elpresupuestopor programases visto en la Empresaco­mo un requisitoexterno a la organización,con relativamente pocaImportanciaintra-institucionaly que seconserva como una obliga­ción legal, cuyo aporte al proceso gerencial intemo es práctica­mente insignificantesi se le comparacon el presupuestooperativointerno."

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Aspectos socio-poUticos de laadministración presupuestarla

Los siguientes factores de naturaleza socio-política residenen el amplio entorno de la función presupuestaria yde una manerau otra influyen tanto en los procesos teóricos como en los de índoleorganizacional.

1. En el ámbito parlamentario venezolano se debate en cier­tas ocasiones acerca de la problemática de producción de acero enVenezuela. Sin embargo, el papel del presupuesto por programascomo técnica asociada a esa problemática, no es materia de dis­cusión relevante en el escenario político, aun cuando en órganosescritos de comunicación social algunos líderes políticos y otraspersonalidades han expresado opiniones en cuanto a la adminis­tración de los recursos públicos y su relación con el régimen de par­tidos políticos en Venezuela."

2. Internamente en la Empresa, puede decirse que la intro­ducción de algunos elementos formales del presupuesto por pro­gramas no ha estado asociada a tensiones políticas como produc­to de la implantación.

3. A pesar del intenso debate del "caso Sidor" en la opiniónpública a partir del momento en que la Empresa comenzó a pro­ducir pérdidas, ello no se ha manifestado en una sensible restric­ción en la cuantía y calidad del análisis financiero para fines presu­puestarios." Tanto en los informes de la Junta Directiva, como deldocumento presupuestario interno y en declaraciones públicas deejecutivos de la Institución, se abordan con razonable amplitud losproblemas financiero-econónmicos utilizando herramientas pro­pias de este tipo de análisis.

4. No obstante que en varias oportunidades el parlamentovenezolano se ha ocupadode discutirproblemas relativos a la ges­tión administrativa de la Empresa, en la mayoría de los casos los

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análisis que se llevan a cabo no están a la altura de un adecuadonivel técnico que brinde una imagen realista de la gerencia empre­sarial. 43

Conclusiones

1. En términos generales, las categorías técnicas del pre­supuesto por programas tienen un grado considerable de aplica­ción en el sistema presupuestario de la Empresa. Algunas discre­pancias entre las prácticas operativas y el modelo técnico del pre­supuesto por programas pueden notarse en cuanto al modelo deracionalidad limitada, la estructura programática y la relación entreel Plan de la Nación y el presupuesto anual, pero la abundante in­formación física y financiera, además de lo pertinente de los aná­lisis que lleva a cabo la 1nstitución en sus documentos básicos, con­figuran un sistema de información y análisis que, visto en sus as­pectos formales, presenta rasgos de amplitud y coherencia.

2. Los factores de índole organizacional y los de naturalezasocio-política, no han interferido en grado significativo, y algunasveces han favorecido, la consolidación del sistema administrativo­financiero.

3. El documento presupuestario por programas es un ins­trumento básicamente formal desde el punto de vista interno y seidentifica más como una mera agrupación de cuadros y cifras, quecomo una herramienta analítica de la actividad presupuestariaanual de la Entidad.

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NOTAS

Maxlm Ross, "La Siderúrgica del Orlnoco: La Complejidad de unCa­so de Intervención Estatal", Número, 200 (Mayo, 1984), pp. 29-31.

2 José Sulbrandt, "Evaluación del Impacto Social de la Acción de Em­presas Públicas", Revista Venezolana de Desarrollo Administra­tivo, 4 (Octubre 1983), p. 93.

3 PauIde Vladar, "Las Empresas del Estado y la Descapitalización delPals", Diario de Caracas, 5 de Mayo de 1985, pp. 28-29.

4 C.V.G. Siderúrgica del Orinoco, C.A., "Presupuesto General 1984.Formato OCEPRE", (s.I., s.f.). (Mlmeo).

5 C.V.G. SiderúrglcadelOrinoco, CA, "Presupuesto General 1984",(s.I., s.t.) p. 04 (Mimeo).

6 C.V.G. Siderúrgica del Orinoco, C.A., "Estadlsticas". CVG, Sldor,s.I., s.f., pp. 22, 25 Y26 (Mirneo).

7 República de Venezuela, Oficina Central de Presupuestos, "Ins­tructivo NQ 13", (s.I., OCEPRE, Julio 1983), p. 47 (Mlrneo).

8 Sidor, "Presupuesto General 1984, Formato OCEPRE", pp. 22- 25.

9 Véase la parte correspondiente a objetivos y metas en el "Presu­puesto General 1983, Formato OCEPRE, p. S.,yen el "PresupuestoGneraI1984"¡ pp. 15-16.

10 Diario de Caraca., 18 de agosto de 1985, p. 23.

11 Número, NQ 266, 8 de Septiembre de 1985, pp. 4-6.

12 Diario de Caracas, 14 de Enero de 1985, p. 20, Y4 de OCtubrede1985, p. 27.

13 Diario de Caracas, 6 de Agosto de 1985, p. 17.

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14 Sidor, "Presupuesto General 1984, Formato OCEPRE", pp. 13-20;Y"Presupuesto General 1984", pp. 15-16.

15 Sidor, "Estadlsticas", pp. 14-15.

16 Sidor, "Informe Anual 1983", (s.I., Sidor, 1983).

17 Entrevista N24. Caracas, 10 de Diciembre de 1985.

18 Contralcrla General de la República, Normas de Control Internopara los Entende ID AdmInIstración Pública Descentralizada. N2CG-09. Caracas, 30 de abril de 1985.

19 Dlaz Grau & Asociados, "CVG Siderúrgica del Orinoco, C.A. Infor­me de los Auditores. Estados Financieros 31 de Diciembre de 1983y 1982". Caracas, 22 de Febrero de 1984 (Mimeo).

20 Contralorla General de la República, Informe al Congreso. (Cara­cas: CGR, 1984), p. 438.

21 Entrevista N26. Caracas, 12de Noviembre de 1985; y Entrevista N24. Un interesante yvalioso análisls sobre los principales problemasde información en empresas públicas en América Latina, se encuen­tra en Horacio Boneo, "Polltica, Burocracia y Sistemas de Control",Bolet!n InformatIvo del CIAD (Documentos Técnicos). Caracas,19 de Diciembre de 1984, N219.

22 Entrevista N2 5. Caracas, 5 de Diciembre de 1985; Entrevistas Nos.4y6.

23 República de Venezuela.Gaceta Oficial N2 33.270. Caracas, 23 deJulio de 1985.

24 República de Venezuela. Oficina Central de Coordinación yPlanificación' VI Plan de la Nación. Vol. 1, [Caracas] : Cordlplán[1981], p.25.

25 Cordlplán, VI Plan, Vol. 1, p. 31.

26 CordiplAn, VI Plan, Vol. 1, p. 89.

27 CordlplAn, VI Plan, Vol. 11. Desarrollo Sectorial, pp. 127-128.

28 Sidor, "Presupuesto General 1984. Formato OCEPRE", p. 3.

29 Sidor, "Presupuesto General 1984. Formato OCEPRE", p. 2.

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30 Sldor, "Presupuesto General 1984. Formato OCEPRE", p. 8.

31 Sidor, "Presupuesto General 1984". pp. 15-16.

32 Sldor, "Presupuesto General 1984". pp. 17-28.

33 El Universal, 15 de Junio de 1985, p. 22. También, Diario de Ca­racas, 18 de Agosto de 1985, Pl 23, Y4 de Octubre de 1985, p. 27.

34 Cordiplán, "VII Plan 1984-1988. L1oeamlentos Generales", (s.l.,Noviembre de 1984). (Mimeo).

35 Entrevistas Nos. 4, 5 Y6.

36 Entrevistas Nos. 4 y 5.

37 Ibld.

38 Ibld.

39 Ibld.

40 Entrevistas Nos. 4, 5 Y6.

41 Véanse articulas publicados en El NacionalporRamón EscovarSa­10m, "Por una Polltica menos Aldeana", 20 de Junio de 1983, p. A­4, Y"Exceso de Politización", 15 de Agosto de 1983, p.A-4; EduardoFernández, "El Ocaso del Popullsmo", 15 de Julio de 1983, p. A-4;Enrique Sánchez, 17 de Agosto de 1983, p. 0-16; José Mucl Abra­ham, 31 de Julio de 1982, p. 0-4; YArturo Uslar Pietrl, 11 de Agostode 1983, p. 0-17.

42 Entrevistas 4, 5 Y6.

43 Véase cita N241.

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