CAPÍTULO IIEl proceso de negociación

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19Capítulo II.El proceso de negociación10

2.1 Los fundamentos científicos

Las primeras evidencias científicas sobre el cam-bio climático se originan a partir de la décadadel 60 del pasado siglo. Ya para ese entonceslos científicos habían identificado las crecien-tes concentraciones de dióxido de carbono enla atmósfera como resultado de las actividadeshumanas y realizado las primeras estimacionesde que este fenómeno estaría calentando la at-mósfera debido a un efecto invernadero añadi-do al reconocido como natural. Otros fenóme-nos, como la mayor frecuencia y gravedad delos eventos climáticos extremos, la sequía y lasolas de calor, fueron también achacados a esteincremento del efecto invernadero.

La Primera Conferencia Mundial sobre elClima (1979) confirmó las evidencias del efec-to de la actividad humana sobre el clima, comoresultado de las emisiones de dióxido de car-bono antropogénico. En 1980 se establece elPrograma Mundial para el Clima y durante losaños que siguen el tema va ganando una cre-ciente atención internacional.

2.2 El Grupo Intergubernamental deExpertos sobre el Cambio Climático

La necesidad de contar con un órgano científicoindependiente para la evaluación de estos pro-blemas llevó a la creación en 1988 del GrupoIntergubernamental de Expertos sobre el Cam-bio Climático (IPCC por sus siglas en inglés), bajolos auspicios de la Organización MeteorológicaMundial y del Programa de las Naciones Unidaspara el Medio Ambiente. La existencia de estegrupo sería ulteriormente ratificada por la Asam-blea General de las Naciones Unidas.

La función del IPCC ha consistido en anali-zar –de forma exhaustiva, objetiva, abierta ytransparente– la información científica, técni-ca y socioeconómica relevante para entender loselementos científicos del riesgo que supone el

cambio climático provocado por las activida-des humanas, sus posibles repercusiones y lasposibilidades de adaptación y mitigación 11.

Una de las principales actividades del IPCC esla evaluación periódica de los conocimientos cien-tíficos sobre el cambio climático. El IPCC elabora,asimismo, informes especiales y documentos téc-nicos sobre temas en los que se consideran nece-sarios la información y el asesoramiento científi-co e independiente, y respalda a la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático mediante su labor sobre las meto-dologías relativas a los inventarios nacionales deGEI, entre otros temas de gran relevancia.

El IPCC consta de tres Grupos de Trabajo yun Equipo Especial:

• El Grupo de Trabajo I evalúa los aspectoscientíficos del sistema climático y el cambioclimático.

• El Grupo de Trabajo II evalúa la vulnerabili-dad de los sistemas socioeconómicos y natu-rales al cambio climático, las consecuenciasnegativas y positivas de dicho cambio y lasposibilidades de adaptación al mismo.

• El Grupo de Trabajo III evalúa las posibili-dades de limitar las emisiones de GEI y de ate-nuar los efectos del cambio climático.

• El Equipo Especial se encarga del Programadel IPCC sobre inventarios nacionales de GEI.

Como el cambio climático abarca tantos temas,el IPCC cuenta con una gran variedad de exper-tos de numerosas disciplinas, que incluye espe-cialistas en clima, biólogos, economistas, soció-logos, expertos en salud y otros profesionales.

La labor del IPCC, que ha resultado clavecomo sustento científico y técnico del procesonegociador, ha producido hasta el presente tresInformes de Evaluación, además de una valio-sa variedad de otros documentos. El más re-ciente de ellos es el “Informe Especial sobreCaptura y Almacenamiento de Carbono”, pre-sentado en el marco de la COP/11 – MOP/1 enMontreal en diciembre del 2005.

Ya en el Primer Informe de Evaluación delIPCC (1990), se concluía que las actividades hu-manas y las emisiones resultantes estaban aumen-tando de manera sustancial las concentracionesatmosféricas de GEI e intensificando el efecto in-

10 Se han empleado como fuentes principales para el Ca-pítulo, además de los elementos contenidos en la versiónpreliminar de este trabajo, el Capítulo 1. “El Camino ha-cia la Convención”, en el documento “Convención Marcode las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Losdiez primeros años” UNFCCC (2004).

11 El IPCC no realiza investigaciones ni controla datosrelativos al clima u otros parámetros pertinentes, sino quebasa su evaluación principalmente en la literatura científi-ca y técnica revisada por homólogos y publicada.

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20vernadero natural, de modo que –si no se adop-taban medidas– las temperaturas medias mun-diales aumentarían a un ritmo sin precedentesde 0,3 °C por década. En consecuencia, se de-rretiría parte de los casquetes glaciares polares yaumentaría el nivel de los mares. Para el año2030, ello supondría una elevación del nivelmedio del mar de 20 centímetros y al final delsiglo XXI alcanzaría hasta 65 centímetros.

El informe insistía en que se trataba de unproblema a largo plazo y persistente; es decir,que aun cuando las emisiones no aumentaran ymantuvieran su ritmo, la concentración de GEI

aumentaría en los siglos siguientes. Para frenarrealmente este proceso se requería de algo tras-cendente: la estabilización de las concentracio-nes de gases persistentes en el nivel en que seencontraban, lo que presuponía una reducciónde las emisiones de más del 60%. Todo ello in-dicaba la necesidad de acciones políticas urgen-tes y allanó el camino hacia la negociación deun instrumento internacional, que con carác-ter vinculante pudiese ayudar a revertir el cre-cimiento de las emisiones de GEI.

De esa manera, el reporte del IPCC, unidoa los resultados de la Segunda ConferenciaMundial sobre el Clima (Ginebra, Suiza, 1990),catalizaron las intenciones de llegar a este ins-trumento jurídico internacional.

2.3 La Convención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático

En diciembre de 1989, la Asamblea General delas Naciones Unidas instó a los gobiernos a queadelantaran los preparativos necesarios para la ne-gociación de un acuerdo en la materia y en di-ciembre de 1990 estableció el Comité Intergu-bernamental de Negociación de una ConvenciónGeneral sobre los Cambios Climáticos (CIN).

Como hacía presagiar su complejidad, nosólo de orden científico, sino también por susimpactos políticos, económicos y sociales, lasnegociaciones conducidas por el CIN fueronmuy difíciles. Estas dificultades alcanzaron in-cluso al propio objeto y carácter de la Conven-ción, todo lo cual fue tema de candentes deba-tes. Ya en estas discusiones se demarcaronposiciones encontradas entre países desarrolla-dos y en desarrollo, donde los primeros plan-teaban la necesidad de que todos los países re-dujeran o limitaran sus emisiones mediantecompromisos, y los últimos reclamaban queestas exigencias se limitasen a los países desa-

rrollados, por haber sido los principales cau-santes del problema y los que disponían de lascapacidades y medios requeridos para su en-frentamiento.

También al interior de estos grupos de paí-ses se manifestaban criterios divergentes. Enparticular entre los países en desarrollo, losPequeños Estados Insulares expresaban coninsistencia su urgente preocupación por el cam-bio climático, dada la vulnerabilidad de su me-dio ambiente y sus economías.

Por otra parte, los países en desarrollo pro-ductores de petróleo percibían una amenaza enla negociación, ante la posibilidad de que las me-didas para reducir el consumo de combustiblesfósiles resultaran perjudiciales para sus economías.

Finalmente, y después de haber celebradocinco periodos de sesiones entre febrero de1991 y mayo de 1992, el CIN culminó la redac-ción del texto de la Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre el Cambio Climático,mismo que fue aprobado en mayo de 1992, enla sede de las Naciones Unidas en Nueva York.

La complejidad de las negociaciones y lasmúltiples posiciones que confrontaron duranteéstas, explican por qué la Convención no contu-vo compromisos cuantitativos de reducción delas emisiones de GEI, resultando en un texto“marco” de alcance directo limitado, base paraactividades y compromisos posteriores.

La Convención Marco de las Naciones Uni-das sobre el Cambio Climático se abrió a la fir-ma de los Jefes de Estados y de Gobiernos enel marco de la Cumbre de la Tierra, en Río deJaneiro en junio de 1992, siendo suscrita en esaocasión por un total de 155 países.

Este instrumento internacional entró en vi-gor el 21 de marzo de 1994, noventa días des-pués de haber alcanzado las 50 ratificacionesrequeridas. Hasta el 15 de mayo de 2006, con-taba con 189 países Partes.

Según lo reflejado en su Artículo 2, “el obje-tivo último de la Convención y de todo instru-mento jurídico conexo que adopte la Conferen-cia de las Partes, es lograr, de conformidad conlas disposiciones pertinentes de la Convención,la estabilización de las concentraciones de GEI

en la atmósfera a un nivel que impida interfe-rencias antropogénicas peligrosas en el sistemaclimático. Ese nivel debería lograrse en un plazosuficiente para permitir que los ecosistemas seadapten naturalmente al cambio climático, ase-gurar que la producción de alimentos no se veaamenazada y permitir que el desarrollo econó-mico prosiga de manera sostenible”.

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21Como ámbito de aplicación, la Convención

contempla seis GEI: dióxido de carbono (CO2),metano (CH4), óxido nitroso (N2O), perflour-carbonos, hidrocarburos perfluorados (PFC),hidrofluorocarbonos (HFC) y hexafluoruro deazufre (SF6). Al respecto se tuvo en cuenta quesi bien éstos no son los únicos gases que contri-buyen al cambio climático mundial, sí son losmás importantes, teniendo en cuenta los volú-menes que se emiten y sus respectivos potencia-les o factores de calentamiento global.

La Convención se adhiere plenamente alprincipio de las responsabilidades comunespero diferenciadas de los Estados. De estemodo, y a los efectos de su aplicación, divide alos países en dos grupos principales. Un pri-mer grupo lo conforman los países desarrolla-dos y aquéllos identificados como con econo-mías en transición y un segundo grupo queincluye al conjunto de los países en vías de de-sarrollo.

Más específicamente, la Convención distin-gue tres niveles de compromisos, para dosagrupamientos de países.

◊ El primer grupo lo constituyen las Partes in-cluidas en los Anexos I y II de la Conven-ción. En el Anexo I se encuentran los paísesmiembros de la Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económico (OCDE) has-ta 1992, y los países de Europa Central y delEste con economías en transición a una eco-nomía de mercado. Éstos son los únicos paí-ses que asumen compromisos cuantitativosen el marco de la Convención. Estos com-promisos consisten en estabilizar sus emisio-nes y reducirlas hasta el nivel en el que seencontraban en 1990. De acuerdo con el tex-to original de la Convención, esta meta de-bía haberse alcanzado en el año 2000.

◊ El Anexo II de la Convención constituye unsubconjunto del Anexo I, que incluye sola-mente a los países donadores miembros de laOCDE hasta 1992. Estos países deben facilitarrecursos a los países en desarrollo para queemprendan esfuerzos de mitigación y desarro-llen capacidades nacionales de adaptación.

◊ El segundo agrupamiento, los países NoAnexo I, lo constituyen todas las demás Par-tes, entre las cuales se encuentran economíasemergentes y toda la gama de países en desa-rrollo, incluyendo aquellos países menos ade-lantados (PMA). Todos los países de AméricaLatina y el Caribe se ubican en la categoríaNo Anexo I.

Entre los compromisos generales de la Con-vención para todas las Partes destacan los si-guientes:

• Presentar Inventarios de Emisiones de GEI

por fuente y de su absorción por sumiderosy actualizarlos periódicamente.

• Desarrollar programas nacionales y/o regio-nales para mitigar el cambio climático y adap-tarse a sus potenciales efectos.

• Fortalecer la investigación científica y tecno-lógica y la observación del sistema climáticoy fomentar el desarrollo de tecnologías, prác-ticas y procesos para controlar, reducir y pre-venir las emisiones antropogénicas de los GEI.

• Promover programas de educación y sensi-bilización pública acerca del cambio climá-tico y sus efectos.

Los países desarrollados adquirieron ademásotros compromisos, tales como adoptar políti-cas y medidas para reducir las emisiones de losGEI para el año 2000, estabilizándolas a los ni-veles de 1990, favorecer la transferencia de tec-nologías y recursos financieros a los países endesarrollo apoyándolos en sus esfuerzos porcumplir los compromisos de la Convención yayudar a los países en desarrollo, particularmen-te vulnerables a los efectos del cambio climático,a costear sus gastos de adaptación.

La Conferencia de las Partes (COP) es el ór-gano supremo de la Convención y la encargadade examinar regularmente su aplicación y la detodo instrumento jurídico conexo que ellaadopte y, conforme a su mandato, toma las de-cisiones necesarias para promover la aplicacióneficaz de la Convención. Las reuniones de laCOP tienen lugar anualmente, con sede rotativapor las regiones establecidas en el Sistema delas Naciones Unidas.

El Buró de la Conferencia de las Partes estáintegrado por once miembros, dos por cada unade las cinco regiones de las Naciones Unidas yuno en representación de la Alianza de Peque-ños Estados Insulares (AOSIS, por sus siglas eninglés). Entre los once miembros están los Pre-sidentes de los Órganos Subsidiarios Permanen-tes de la Convención.

El Órgano Subsidiario de Ejecución es elencargado de ayudar a la Conferencia de lasPartes en la evaluación y examen del cumpli-miento efectivo de la Convención. Está abiertoa la participación de todas las Partes e integra-do por representantes gubernamentales quesean expertos en cuestiones relacionadas con

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22el cambio climático. Presenta regularmente in-formes a la Conferencia de las Partes e inter-viene también en las cuestiones financieras yadministrativas.

El Órgano Subsidiario de AsesoramientoCientífico y Tecnológico se ocupa de proporcio-nar a la Conferencia de las Partes y, según pro-ceda, a sus demás órganos subsidiarios, informa-ción y asesoramiento oportunos sobre losaspectos científicos y tecnológicos relacionadoscon la Convención, particularmente respecto alas directrices para mejorar las normas de lascomunicaciones nacionales y los inventarios deemisiones. Este órgano está abierto a la partici-pación de todas las Partes y presenta regularmen-te informes a las Conferencias de las Partes.

La Convención cuenta con una Secretaría,cuyo personal proporciona apoyo a todas lasinstituciones relacionadas con el proceso denegociación sobre el cambio climático, en par-ticular a las Conferencias de las Partes, los ór-ganos subsidiarios y sus mesas. La Sede de laSecretaría radica desde 1996 en la ciudad deBonn, Alemania.

A continuación se presenta, de forma resu-mida, la estructura organizacional de la Con-vención, los órganos que la integran y sus insti-tuciones de apoyo.

2.4 El Protocolo de Kyoto

La Convención Marco de las Naciones Unidassobre el Cambio Climático (CMNUCC) estable-ce en su Artículo 4 que las Partes en el Anexo Iadoptarán políticas nacionales y tomarán lasmedidas correspondientes, con el fin de limitarsus emisiones de GEI no controlados por elProtocolo de Montreal y de mejorar sus sumi-deros y depósitos de estos gases. Estas medidasdeberían conducir a que las emisionesantropogénicas de dichas Partes, individual oconjuntamente, regresaran en el 2000 a los ni-veles medios de esas emisiones en 1990.

En el mencionado Artículo se establece quela Conferencia de las Partes de la CMNUCC exa-minaría, en su primer periodo de sesiones, sidichos compromisos eran adecuados o no. EnBerlín, en 1995, la Primera Conferencia de lasPartes reconoció que esos compromisos eraninsuficientes para estabilizar las concentracio-nes de GEI en la atmósfera a fin de satisfacer elobjetivo último de la Convención. En aquelmomento, se hizo evidente que las emisionesseguían creciendo. En consecuencia, se adoptóel Mandato de Berlín, que puso en marcha unproceso para negociar un protocolo u otro ins-trumento jurídico que estableciera compromi-

Fuente: CMNUCC (2004) Cuidar el Clima. Guía de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático y el Protocolo de Kyoto.

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23sos cuantificados y diferenciados de limitacióny reducción de emisiones antropogénicas de GEI

para las Partes en el Anexo I de la Convencióna partir del año 2000, con el objetivo de miti-gar, en parte, la influencia de las actividadeshumanas que provocan el calentamiento glo-bal de la atmósfera y el consecuente cambioclimático.

Para negociar el Protocolo, la Primera Con-ferencia de las Partes de la Convención estable-ció el Grupo Especial del Mandato de Berlín. ElGrupo, tras ocho periodos de sesiones, sometióa la consideración de la Tercera Conferencia delas Partes, reunida en la ciudad de Kyoto, Ja-pón, un borrador de texto que fue finalmenteaprobado el 11 de diciembre de 1997 despuésde intensas y largas jornadas de debates y queadoptó el nombre de Protocolo de Kyoto.

El Protocolo de Kyoto quedó abierto a la fir-ma de los Estados el 16 de marzo de 1998 y entróen vigor el 16 de febrero de 2005, transcurridos90 días de su ratificación por Rusia, con lo cual secumplió el requisito de que fuese ratificado porno menos de 55 Partes en la Convención, entrelas que deberían estar Partes del Anexo I cuyasemisiones totales representaran por lo menos el55% del total de las emisiones de dióxido de car-bono de dichas Partes, correspondiente al año1990 (Artículo 25 del Protocolo).

Durante la Cuarta Conferencia de las Partes(Argentina, 1998), se aprobó el Plan de Acciónde Buenos Aires, que vinculaba las negociacio-nes sobre las normas del Protocolo con cuestio-nes relativas a la aplicación, el financiamiento yla transferencia de tecnologías en el marco con-junto de la Convención.

Un momento particularmente difícil en laevolución del Protocolo lo constituyó la SextaConferencia de las Partes celebrada en La Haya,Países Bajos, a finales de 2000, donde parecióestancarse el proceso negociador para haceroperacional el Protocolo. La sexta COP reanu-dó sus trabajos en Bonn, Alemania, en julio de2001, ocasión donde se logran los Acuerdos deBonn, que identifican los principios básicos quepermitirían posteriormente alcanzar acuerdosmás concretos para la puesta en marcha del Pro-tocolo12.

El tercer informe del IPCC, dotado de con-tundentes pruebas sobre el calentamiento mun-

dial asociado a la actividad humana, contribu-yó sin duda a reforzar la marcha de las negocia-ciones del Protocolo.

En la Séptima Conferencia de las Partes, ce-lebrada en Marrakech (Marruecos) en el 2001,los negociadores continuaron avanzando sobrelos Acuerdos de Bonn, adoptando un amplioconjunto de decisiones identificadas como los“Acuerdos de Marrakech”, que incluyen normasdesarrolladas para la aplicación del Protocolo.

Durante la COP-8 realizada en Nueva Delhien 2002, se continuó el completamiento de lasnormas para la aplicación del Protocolo y seaprueba la Declaración de Nueva Delhi, la quedestaca el papel de la adaptación al cambioclimático en el objetivo marco de la Convención.

Durante la COP-9 que tiene lugar en Milánen el 2003, se lograron acuerdos importantessobre los criterios fundamentales para la elegi-bilidad y respecto a las principales reglas a con-siderar en el diseño de proyectos forestales bajoel esquema del Mecanismo para un DesarrolloLimpio (MDL), limitados éstos a las actividadesde forestación y reforestación.

Posteriormente, las Partes se reunieron en laCOP-10 en el año 2004 en Buenos Aires, momen-to en que ya era un hecho la entrada en vigor delProtocolo. En esta ocasión se trataron fundamen-talmente cuestiones pendientes de los Acuerdosde Marrakech y se comenzó a discutir el marcode un nuevo diálogo sobre el futuro de las polí-ticas sobre el cambio climático. Una decisiónadoptada en dicha conferencia reafirma la im-portancia de la adaptación y brinda orientacio-nes a los órganos subsidiarios de la Convención,dirigidas a profundizar el trabajo en esta direc-ción, decisiva para muchos países que son alta-mente vulnerables a los efectos del cambioclimático.

Entre el 28 de noviembre y el 9 de diciem-bre de 2005, tuvo lugar la COP-11 en Montreal,de importancia particular por coincidir con laPrimera Reunión de las Partes (MOP/1) del Pro-tocolo de Kyoto, luego de la entrada en vigordel instrumento el 16 de febrero de ese mismoaño. Resultados trascendentales de esta reunión,lo constituyen la aprobación del “paquete” deacuerdos de Marrakech, lo que hizo operativoal Protocolo de Kyoto, así como el inicio de lasimportantes negociaciones vinculadas con elreforzamiento del régimen para el cumplimien-to con las exigencias del Protocolo y el procesode negociación “después de Kyoto”, relativo alnuevo régimen de compromisos que se reque-riría establecer a partir del año 2012

12 Es de notar que, previo a esa conferencia, los Gobier-nos de EE.UU. y Australia, anunciaron su decisión de noparticipar en el Protocolo de Kyoto, del cual habían sidosignatarios en 1997.

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24Hasta el 14 de abril del 2006 el Protocolo

había sido ratificado por un total de 162 Partesen la Convención, de las cuales 132 Partes noestán incluidas en el Anexo I (países en desa-rrollo) y 30 pertenecen al Anexo I (países desa-rrollados), los cuales contabilizan el 61,6% delas emisiones correspondientes a las Partes in-cluidas en el Anexo I con referencia a 1990.

El compromiso derivado de este Protocoloobliga a limitar durante el periodo 2008-2012,identificado como el primer periodo de compro-misos, las emisiones conjuntas de seis gases (CO2,CH4, N2O, compuestos perfluorocarbonados[PFC], compuestos hidrofluorocarbonados[HFC] y hexafluoruro de azufre) respecto al añobase de 1990 para los tres primeros gases, y 1995para los otros tres, con una reducción global acor-dada del 5,2% para los países industrializados.

Las proporciones, que varían según el país,incluyen entre otras la reducción de un 8% parael conjunto de la Unión Europea, un 6% paraJapón y Canadá. Ucrania, la Federación Rusa yNueva Zelanda se comprometieron a mantenersus emisiones a los niveles de 1990. Aún cuan-do no son Partes del Protocolo, es oportunoseñalar que conforme a la letra del mismo, elcompromiso de EE.UU. era de un 7% y Aus-tralia limitaría sus emisiones, adquiriendo uncompromiso que sólo le permitiría aumentar lasemisiones hasta un 8%.

El Protocolo no establece compromisos dereducción de las emisiones de GEI para los paí-ses en desarrollo, pese a que algunos de éstos seconvierten, en forma creciente, en importantesemisores.

Se reconoce sin embargo que los paísesindustrializados, con el 20% de la poblaciónmundial, son responsables de más del 60% delas emisiones actuales y prácticamente de la to-talidad de las emisiones históricas de GEI. Enparticular destaca que los Estados Unidos deAmérica sean responsables de más del 25% delas emisiones de GEI globales, con menos de un4% de la población mundial.

Como parte del proceso de negociación delProtocolo, los países desarrollados se responsa-bilizaron con compromisos cuantificados y di-ferenciados de reducción de sus emisiones; peroal propio tiempo y como parte del complejoproceso de negociación y al efecto de facilitarel cumplimiento de los compromisos de lospaíses del Anexo I, se aprobaron tres mecanis-mos, identificados informalmente como losmecanismos de flexibilidad, que les permitenreducir sus emisiones con un menor costo.

Estos mecanismos son:

◊ Implementación Conjunta: Mecanismo queprevé que un país cualquiera del Anexo I fi-nancie el desarrollo de proyectos dirigidos ala reducción de las emisiones (o al incremen-to de las absorciones) de GEI en cualquier otropaís, también del Anexo I. Las reduccionesque se logren como resultado de la aplica-ción del proyecto serán acreditadas al paísinversor.

◊ Comercio de Derechos de Emisiones: Mecanis-mo por el cual se establece la compra-ventade créditos de carbono logrados por diferen-tes vías, entre países pertenecientes al AnexoI. La vía más clara para la obtención de losmencionados créditos –y al mismo tiempo lamás deseada desde el punto de vista ambien-tal– es aquélla en que un país del Anexo I lo-gra niveles de reducción de sus emisiones deGEI por encima de sus compromisos cuantifi-cados de reducción ante el Protocolo.

◊ Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL):Considera la posibilidad de que un país delAnexo I financie actividades de proyecto enun país en desarrollo, dirigidas a la reduc-ción de las emisiones o al incremento de lasabsorciones de GEI. De los tres mecanismosincluidos en el Protocolo de Kyoto, éste es elúnico que prevé la participación de los paí-ses en desarrollo.

De modo general, los principales aspectos queidentifican el contenido del Protocolo son lossiguientes:

• Compromisos, con inclusión de objetivos dereducción y limitación de emisiones de ca-rácter vinculante y compromisos generales.

• Ejecución, incluidas las medidas nacionalesy los tres mecanismos de flexibilidad antesmencionados.

• Reducción al mínimo del impacto en los paí-ses en desarrollo, incluida la utilización deun Fondo de Adaptación dirigido a apoyarel financiamiento del desarrollo de proyec-tos de adaptación en los países más vulnera-bles a los efectos del cambio climático.

• Contabilidad, información y examen, inclui-da la revisión de la veracidad y profundidadde los informes e inventarios de emisionesde GEI de las Partes del Anexo I.

• Cumplimiento, incluido un Comité de Cum-plimiento, para evaluar y ocuparse del con-trol de los compromisos de reducción adqui-

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25ridos y de proponer decisiones en los casosde no cumplimiento.

La Conferencia de las Partes, que es el órganosupremo de la Convención, actúa como Reuniónde las Partes en el Protocolo, la primera de lascuales –como ya se mencionó– tuvo lugar en laciudad de Montreal, entre el 28 de noviembre yel 9 de diciembre de 2005, coincidiendo con laUndécima Conferencia de las Partes de la Con-vención. Los órganos subsidiarios establecidospor la Convención actúan como órganos subsi-diarios del Protocolo, aunque con distinta com-posición, y las disposiciones para su funciona-miento con respecto a la Convención se aplican,de igual forma, mutatis mutandis. La Secretaríaestablecida por la Convención desempeña tam-bién sus funciones para el Protocolo.

2.5 Después de Kyoto

El futuro después de Kyoto, al que se ha dadoen llamar “post Kyoto”, es uno de los temas demayor complejidad que centra ya la atención delos negociadores. La proximidad del primer pe-riodo de compromisos del Protocolo (2008-2012) refuerza la urgencia del tratamiento deltema. Ya hubo intentos de iniciar un proceso dediscusiones sobre acciones futuras en la Decla-ración de Nueva Delhi (COP-8), principalmentecon relación al desarrollo de un régimen inter-nacional después del primer periodo de compro-misos, pero ello no progresó en ese momento.

La COP-11 / MOP-1 de Montreal, constitu-yó el marco obligado para iniciar las negocia-ciones oficiales de este aspecto medular del Pro-tocolo, el que –en uno de los párrafos de suArtículo 3.9– señala: “La Conferencia de lasPartes, en calidad de reunión de las Partes enel Protocolo, comenzará a considerar los futu-ros compromisos, al menos siete años antes deltérmino del primer periodo de compromisos”.

Sobre este particular, la reunión de Montreallogró una decisión que dio inicio de inmediatoa un proceso para considerar compromisos ul-teriores para las Partes pertenecientes al AnexoI, el que será conducido por un grupo de tra-bajo abierto que deberá reportar a la COP/MOP.De relevancia resultó también la aprobación dela Decisión del Presidente de la COP-11 / MOP-1, relativa a iniciar un “Diálogo sobre accionesfuturas de cooperación a largo plazo para en-frentar el cambio climático en el contexto de laConvención”.

El tema es de extraordinaria importancia,en tanto las predicciones científicas indican uneventual agravamiento de las condicionesclimáticas, incluso con escenarios más severosque los previstos hasta el presente, por lo quees necesario acentuar y profundizar el procesomultilateral en curso para contrarrestar las cau-sas del cambio climático.

Un gran tema “después de Kyoto” será sindudas la adaptación al cambio climático en lospaíses en desarrollo. Para el logro de este y otrosobjetivos deberán enfrentarse las negociacionesfuturas con una visión muy amplia. Es de su-poner que los instrumentos hoy existentes bajoel Protocolo deben continuar profundizando suempleo. En este sentido, es importante que seproduzcan señales claras para la continuidadde los mecanismos, en particular del Mecanis-mo para un Desarrollo Limpio. Al propio tiem-po es posible que surjan nuevos instrumentos,nuevas estrategias y nuevas alianzas.

Los países desarrollados deberán continuarteniendo el liderazgo en lo referente a reducir olimitar sus emisiones, así como en la instrumen-tación del marco posterior a Kyoto en cualquierescenario que resulte, en tanto el principio delas responsabilidades comunes pero diferencia-das continuará rigiendo para esta etapa.

La reacción de los países claves que aún noson parte del Protocolo, en particular los Esta-dos Unidos de Norteamérica, constituirá untema importante después del primer periodode compromiso. Por lo pronto Estados Unidosha suscrito alianzas que están encaminadas aactuar contra el cambio climático.13

Otros países y organizaciones regionalescomienzan a formular y desarrollar políticasdespués de Kyoto. La Comisión Europea, or-ganismo ejecutivo de la Unión Europea, pre-

13 En este sentido, Estados Unidos ha suscrito un acuer-do con Australia, Japón, Corea del Sur, China e India, lasque en su conjunto representan más del 40% de las emi-siones mundiales. La primera reunión ministerial de ladenominada Iniciativa Asia-Pacífico sobre desarrollo lim-pio y clima, se desarrolló en Sydney, Australia entre el 11 yel 12 de enero del 2006. Como resultado de la Reunión,los participantes emitieron un comunicado que reconoceque los combustibles fósiles son la base de la mayor partede las economías y lo seguirán siendo en el futuro inme-diato. No obstante, el comunicado reconoce que emisio-nes más limpias y bajas pueden reducir el impacto de loscombustibles fósiles.

La efectividad de esta iniciativa es objeto de discusión:mientras que los participantes en ella arguyen que la mismacomplementa y no reemplaza el Protocolo de Kyoto, otrosargumentan que un acuerdo de tipo voluntario no es sufi-ciente para lidiar con un problema global de tal magnitud.

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26sentó en febrero de 2005 una comunicación alConsejo, al Parlamento Europeo, al ComitéEconómico y Social Europeo y al Comité de lasRegiones, con el titulo “Ganar la batalla contrael cambio climático global”, que contiene re-comendaciones para las políticas climáticas dela Unión Europea más allá de Kyoto.

Esta propuesta no establece metas obliga-torias de reducción de las emisiones más alládel primer periodo de compromiso. Su premi-sa básica consiste en lograr para el 2050 que laemisión de los gases controlados sea un 15 porciento menor que en 1990. La propuesta abogatambién por una mayor participación interna-cional en la reducción de emisiones y un análi-sis más profundo de la incidencia en el cambioclimático de las emisiones generadas por trans-portes aéreos y marítimos.

Como paso subsiguiente, la Comisión Euro-pea lanzó en octubre del pasado año 2005, elSegundo Programa Europeo de Cambio Climá-tico, (2005- ), el cual está en desarrollo.

2.6 La Región en las negociaciones

Como se ha referido en diferentes momentosanteriores, las negociaciones internacionales vin-culadas a la CMNUCC y a su Protocolo de Kyotohan resultado en extremo complicadas. La miti-gación del cambio climático se logrará con re-ducciones reales de las emisiones de los gasesque lo provocan, con carácter prioritario en elCO2 por su volumen y contribución a las emi-siones con respecto a los restantes GEI; estasemisiones de CO2 se asocian a la quema de com-bustibles fósiles.

Resulta claro entonces que las reduccionesreales en las emisiones de este gas sólo se logra-rán disminuyendo los consumos de los combus-tibles fósiles. Sobre estas bases, es posible com-prender las implicaciones de cualquier acuerdointernacional sobre este tema en aquellos paí-ses que sustentan su desarrollo en un uso in-tensivo de los combustibles fósiles. Complica-ción adicional incorpora a las negociaciones elcaso de algunos países petroleros, cuyas eco-nomías descansan también en el uso intensivode los fósiles, pero sobre todo en la exporta-ción de éstos. Por otra parte existen muchospaíses, entre los que destacan los PequeñosEstados Insulares, que son muy vulnerables alos efectos negativos del cambio climático, alpunto que éste compromete su propia sobre-vivencia.

Lo anterior justifica en buena medida lo com-plicado del proceso de negociación que referimosy explica el hecho de que, aún hacia el interior delos grupos regionales de negociación política, lasdivergencias de posiciones de los países han acom-pañado todo el proceso de negociación.

Si se toma la Región de América Latina y elCaribe, se observa la presencia de un importan-te grupo de países insulares en desarrollo, conuna gran sensibilidad al tema del cambioclimático producto de su vulnerabilidad a losfenómenos climáticos, situación que es tambiéncompartida por otras subregiones como Centro-américa. Son también muy vulnerables a los efec-tos negativos del cambio climático, los glaciaresandinos, los bosques tropicales y las zonas agrí-colas propensas a sequías o a fuertes cambios delos regímenes de lluvias. Todo esto hace que laRegión sea altamente vulnerable a los impactosnegativos del cambio climático.

Es también muy diferente el perfil energéti-co de los países, que abarca tanto a importan-tes productores y consumidores de petróleo,como a aquéllos donde la producción dehidroenergía tiene un peso significativo, o seha avanzado en otras fuentes alternativas, comoel empleo de alcohol como combustible. Todasestas particulares condiciones han tenido porsupuesto su impacto en las negociaciones.

Aún en este marco, y no siendo ajena a lascomplejidades y divergencias en el debate,América Latina y el Caribe –como Región– hajugado un importante papel en todo este pro-ceso. Algunos elementos claves pueden relacio-narse del modo que sigue:

• Oposición generalizada al establecimiento decompromisos formales de reducción para lospaíses en desarrollo.

• Participación relevante en la concepción, de-sarrollo y negociaciones relativas a los meca-nismos de flexibilidad de Kyoto14, con parti-cular énfasis en el desarrollo e instrumentacióndel Mecanismo para el Desarrollo Limpio.15

14 Es bajo la conducción de Argentina que se logra laaprobación del texto del Protocolo de Kyoto.

15 En particular, destaca el papel de Brasil en el diseño ini-cial del Mecanismo para un Desarrollo Limpio y en la coor-dinación de los trabajos para el diseño de las reglas y proce-dimientos para los proyectos forestales bajo el esquema delMDL. Brasil propuso el pago de “multas” a los países quesobrepasaran el “techo” de emisión de gases. El dinero pro-veniente de estas sanciones serviría para crear el Fondo deDesarrollo Limpio (FDL), que investigaría tecnologías menoscontaminantes que podrían ser adoptadas en el futuro porpaíses considerados actualmente como no desarrollados.

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27• Activa participación de los países insulares y

otros países de la Región, para realzar el pa-pel de la adaptación en el objetivo marco dela Convención y en defensa de incrementarel financiamiento disponible para activida-des de adaptación.

• Dos de las Conferencias de las Partes (4ta. y10ma.) han tenido lugar en la Región, específi-camente en Buenos Aires, Argentina.

• Ha resultado decisiva la participación de losnegociadores y técnicos de la Región en elcomplejo tema de los sumideros de carbonoy en los trabajos relacionados con el diseñode las reglas y procedimientos para los pro-yectos forestales bajo el MDL.

Este papel activo en el proceso negociador con-tinúa hoy tanto en términos de participaciónen las negociaciones como de empleo de susmecanismos. Como más adelante se explica,más del 60% de los proyectos inscritos en el

Mecanismo para un Desarrollo Limpio, hastaabril del 2006, corresponden a la Región16.

Hasta igual fecha, casi todos los países de laRegión habían entregado sus informes iniciales ala Secretaría de la CMNUCC, que incluyen inven-tarios nacionales de emisiones de GEI (CMNUCC,2005). México (07-2001) y Uruguay (05-2004) hanpresentado ya sus segundas Comunicaciones Na-cionales y otros muchos países trabajan en el de-sarrollo de éstas.

El compromiso y participación real de laRegión a lo largo de todo el proceso de negocia-ción le ha propiciado una importante capacidadtécnica e institucional para enfrentar los retosdel cambio climático, si bien aún resta muchopor hacer en el desarrollo de las capacidadesapropiadas.

Finalmente, y a manera de resumen, el Cua-dro que sigue recoge, cronológicamente, losmomentos más relevantes del proceso de nego-ciación antes descrito en términos generales •

CUADRO 1. RESUMEN CRONÓLOGICO DEL PROCESO DE NEGOCIACIÓN

Años

1979

1980

1988

1989

1990

1990

Aspectos esenciales

Primera Conferencia Mundial del Clima

Programa Mundial para el Clima

Asamblea General de la Organizaciónde las Naciones Unidas

Se constituye el PanelIntergubernamental de CambioClimático. (IPCC)

Primer Informe del IPCC

Segunda Conferencia Mundialsobre el Clima (Ginebra, Suiza)

16 Destaca Brasil con 38 proyectos, que equivale aproxi-madamente al 25% de la cartera actual.

Aspectos esenciales

Se presenta las primeras evidencias de que lasactividades humanas están propiciando uncalentamiento global, principalmente por el volumende emisiones de GEI de la quema de combustiblesfósiles ( carbón, petróleo y gas).

Resultado de la Primera Conferencia, durante ladécada de los ochenta, el tema del calentamientoglobal atrae una creciente atención.

La creciente preocupación por el cambio climáticoconduce a la Asamblea General de la ONU a aprobaruna resolución para “la protección del clima para lasgeneraciones actuales y futuras de la humanidad”9resolución 43 / 53).

La Organización Meteorológica Mundial (OMM)y el Programa de las Naciones Unidas para el MedioAmbiente (PNUMA) crean el IPCC, con el objetivo derealizar una evaluación de la información científicadisponible sobre el cambio climático, evaluar lasconsecuencias sociales, económicas y ambientalesy formular estrategias de respuesta ( mitigación yadaptación ).

Fundamenta las amenazas potenciales porel Cambio Climático.

Se acuerda la elaboración de un instrumentointernacional para regular la mitigación del cambioclimático global y para fomentar la cooperación entrelos países para la mitigación de las emisiones deGEI, para la estabilización de sus concentracionesen la atmósfera y para el desarrollo de capacidadesde adaptación.

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28 CUADRO 1. RESUMEN CRONÓLOGICO DEL PROCESO DE NEGOCIACIÓN (CONTINUACIÓN)

Años

1990

1992

1992

1994

1995

1996

1997

1998

1998

1999

2000

2001

Aspectos esenciales

Asamblea General de la Organizaciónde las Naciones Unidas

Proyecto de la Convención Marcosobre el Cambio Climático

Primera Conferencia Mundial sobreMedio Ambiente y Desarrollo

Entra en vigor la Convención Marcode las Naciones Unidas sobreel Cambio Climático.

Primera Conferencia de las Partesde la CMNUCC (COP-1, Berlín).

Segunda Conferencia de las Partes(COP-2, Ginebra)

Tercera Conferencia de las Partes(COP-3, Kyoto, Japón)

Se abre a la firma el Protocolo de Kyoto

Cuarta Conferencia de las Partes(Buenos Aires, Argentina).

Quinta Conferencia de las Partes( Bonn, Alemania )

Sexta Conferencia de las Partes(La Haya, Parte 1).

Sexta Conferencia de las Partes(Bonn, Parte II).

Aspectos esenciales

La Asamblea acuerda poner en marcha,oficialmente, negociaciones conducentes alestablecimiento de una CMNUCC, para lo cualconstituye un Comité Intergubernamental deNegociación (CIN).

Luego de cinco períodos de sesiones, en el lapsode dos años, en mayo de 1992, el CIN apruebael texto de la Convención.

Durante esta primera Cumbre de la Tierra, en Ríode Janeiro, junio 1992, el texto de la Convenciónse abre a la firma de los jefes de Estado presentes.155 países la suscriben.

Conforme a sus reglas, la Convención entraríaen vigor a partir del momento en que al menos 50de sus signatarios presentaran el instrumento deratificación. Esto sucedió el 21 de marzo de 1994.hasta el 15 de noviembre de 2005, (pág. WEB dela CMNUCC), la Convención había recibido 189ratificaciones.

El Artículo 4 de la Convención plantea que ensu primer período de sesiones, evaluaría si loscompromisos eran adecuados o no. La COP-1reconoció que estos eran insuficientes paraestabilizar las concentraciones de GEI en laatmósfera y acordó el Mandato de Berlín paraponer en marcha el proceso de negociaciónde un Protocolo que precisaría los compromisoscuantitativos ya adquiridos. Se formó un GrupoEspecial del Mandato de Berlín para elaborarel Protocolo.

Se inicia la negociación del referido Protocolo

Luego de ocho períodos de sesiones, el Grupopuso a consideración de la COP-3, un proyectode Protocolo con muchos corchetes. No obstante,el 11 de diciembre de 1997, fue adoptado elProtocolo de Kyoto por la Conferencia de las Partes.

El 16 de marzo de 1998, se abre a la firma de losEstados Partes el Protocolo. Para que este entreen vigor, se requieren que 55 Partes lo ratifiquen yque, entre las Partes que lo hagan, haya suficientespaíses del Anexo I, que representen al menos el55% de las emisiones de estos países conreferencia a 1990.

Se aprueba el Plan de Acción de Buenos Aires, elque plantea un programa de trabajo para concretarel Protocolo de Kyoto.

Se continúa trabajando en la ejecución del Plande Acción de Buenos Aires.

Se estancan las negociaciones y se reanudanlos trabajos en Bonn en el 2001.

Las negociaciones continúan en Bonn y se logranlos Acuerdos de Bonn, bases para la negociaciónde los Acuerdos de Marrakech.

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29CUADRO 1. RESUMEN CRONÓLOGICO DEL PROCESO DE NEGOCIACIÓN (CONTINUACIÓN)

Años

2001

2002

2003

2004

2005

2005

Aspectos esenciales

Séptima Conferencia de las Partes(Marrakech, Marruecos).

Octava Conferencia de las Partes(COP-8, Nueva Delhi, India).

Novena Conferencia de las Partes(COP-9, Milán)

Décima Conferencia de las Partes(COP-10, Buenos Aires, Argentina)

Entrada en vigor del Protocolode Kyoto, el 16 de febrero de 2005.

Décimo Primera Conferencia delas Partes de la CMNUCC y PrimeraReunión de las Partes del Protocolode Kyoto (COP-11 / MOP-1), 28de noviembre / 9 de diciembre 2005

Aspectos esenciales

Continúan los trabajos en el marco de los Acuerdosde Bonn, se desarrollan normas para la aplicacióndel Protocolo y se llega a los Acuerdos deMarrakech.

Se llega a la Declaración de Nueva Delhi.

Se acuerdan criterios de elegibilidad y reglaspara los proyectos forestales bajo el esquema delMecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL),limitados a forestación y reforestación.

La Federación Rusa depositó su instrumento deratificación del Protocolo el 18 de noviembre / 2004por lo que su entrada en vigor es ya una realidad.

Luego de la ratificación de la Federación Rusa, secumple la segunda condición para la entrada envigor del Protocolo, al representar los países Anexo IPartes, el 61,6% de las emisiones de estos paísesen 1990.

Se adopta el “paquete” de Acuerdos de Marrakech,haciéndose operativo el Protocolo de Kyoto. Seabren las negociaciones sobre compromisos apartir del año 2012 ( “post-Kyoto” ), con baseen el Artículo 3.9 del Protocolo